第一篇：試論當(dāng)前土地執(zhí)法工作存在的問(wèn)題及對(duì)策10.19

試論當(dāng)前土地執(zhí)法工作存在的問(wèn)題及對(duì)策

土地執(zhí)法監(jiān)察是國(guó)土資源管理工作的重要環(huán)節(jié)，是貫徹國(guó)土資源法律、法規(guī)的重要手段，在維護(hù)國(guó)土資源管理秩序、實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源管理法制化中起著不可替代的作用，然而，當(dāng)前仍有諸多的因素在困擾著土地執(zhí)法監(jiān)察工作，尤其是基層土地執(zhí)法監(jiān)察工作。下面，筆者結(jié)合工作實(shí)際，就土地執(zhí)法監(jiān)察工作中一些熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題談幾點(diǎn)粗淺的看法。

一、當(dāng)前基層土地執(zhí)法面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)

近年來(lái)，隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，用地需求也急劇增長(zhǎng)，保護(hù)資源與保障發(fā)展的矛盾十分尖銳，土地資源的國(guó)家所有與地方政府分級(jí)管理體制所帶來(lái)的整體利益和局部利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益的博弈也不時(shí)激化，國(guó)土資源部門(mén)尤其是基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察部門(mén)，身處矛盾焦點(diǎn)的風(fēng)口浪尖，所面臨的形勢(shì)和任務(wù)也是異常嚴(yán)峻和繁重。隨著土地供應(yīng)計(jì)劃指標(biāo)的趨緊，當(dāng)前和今后很長(zhǎng)一段時(shí)間，將是土地供需矛盾的凸顯期，違法用地反彈的壓力很大。縣級(jí)基層國(guó)土資源部門(mén)身處土地保護(hù)的前沿和土地執(zhí)法監(jiān)察的一線，如何找準(zhǔn)保護(hù)資源與保障發(fā)展的最佳結(jié)點(diǎn)，創(chuàng)新土地執(zhí)法監(jiān)察工作機(jī)制，查處土地違法行為，解決當(dāng)前土地執(zhí)法監(jiān)察工作中存在的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題，是擺在我們面前亟需破解的一個(gè)重要課題。

二、基層土地執(zhí)法監(jiān)察現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

近年來(lái)，經(jīng)過(guò)“土地市場(chǎng)治理整頓”、“查處土地違法違規(guī)案件專項(xiàng)行動(dòng)”以及“土地執(zhí)法百日行動(dòng)”等幾次較大規(guī)模的土地執(zhí)法“風(fēng)暴”，土地市場(chǎng)秩序有所好轉(zhuǎn)、土地違法違規(guī)現(xiàn)象在一定范圍、一定程度上得到遏制，但過(guò)后都有反彈，時(shí)至今日，土地執(zhí)法難的問(wèn)題仍然沒(méi)有從根本上得到改觀，基層國(guó)土資源違法案件仍屢抓不絕、屢禁不止，而且還出現(xiàn)了一些新的動(dòng)向、新的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在：

（一）“地方保護(hù)”仍是土地執(zhí)法監(jiān)察不力的最大癥結(jié)

不客氣地說(shuō)，影響基層土地執(zhí)法監(jiān)察的根本因素就是地方政府所謂的“發(fā)展觀”和“政績(jī)觀”。當(dāng)前各級(jí)政府，尤其是基層地方政府都在大張旗鼓的搞招商引資，想方設(shè)法推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，并要求各職能部門(mén)轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)化服務(wù)，廣開(kāi)綠燈，這種心情無(wú)可厚非，但相當(dāng)多的地方政府卻只要“土地服務(wù)”，不要土地保護(hù)，更不要土地執(zhí)法。有的“以租代征”，有的“縱容默許”，有的“瞞天過(guò)?！钡鹊炔灰欢?，稍微探究一下近年來(lái)立案查處的土地違法違規(guī)用地案件，不難發(fā)現(xiàn)，除農(nóng)民建房外，近乎100%的大宗項(xiàng)目違法用地背后，都或多或少地隱藏著地方政府的身影。

（二）體制不暢仍是土地執(zhí)法監(jiān)察不力的重要因素

我國(guó)的土地管理體制幾經(jīng)變化，逐步從城鄉(xiāng)兩元化管理到城鄉(xiāng)一體化管理，從以地方政府為主的“塊塊”管理到目前所謂的“省以下垂直管理”，應(yīng)該說(shuō)，中央是在努力適應(yīng)不斷變化的新形勢(shì)。但從幾年來(lái)的實(shí)踐來(lái)看，這次的管理體制改革并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的目的。土地管理部門(mén)仍近乎完全聽(tīng)命于地方政府，什么樣的違法用地能查、查到什么程度，什么樣的違法用地不能查，很大程度上土地管理部門(mén)說(shuō)了不算。那么，在這種體制下，土地管理部門(mén)要想嚴(yán)格依法管理土地，嚴(yán)肅查處土地違法行為，其結(jié)果可想而知。

（三）機(jī)制不順造成“執(zhí)法難、難執(zhí)法、法難執(zhí)”

現(xiàn)在，土地執(zhí)法監(jiān)察制度、規(guī)定不可謂不全，不可謂不細(xì)。對(duì)違法者的查處有經(jīng)濟(jì)的、行政的、民事的、刑事的；對(duì)違法案件的查處有沒(méi)收的、拆除的、移送的，還有同公安、紀(jì)檢、檢察、法院等聯(lián)合辦案的，照理說(shuō)，土地違法案件的查處應(yīng)該是成效斐然、形勢(shì)一片大好。但，情形到底怎樣，我們心里最清楚，毋庸諱言，許多規(guī)定、措施大都停留在會(huì)議上、文件上、口頭上，聯(lián)合執(zhí)法的意愿，只是我們土地管理、執(zhí)法部門(mén)的“一廂情愿”。目前，基層土地管理基本上仍是“一家管、大家用”的局面，土地“執(zhí)法難、難執(zhí)法、法難執(zhí)”的困擾依然如故。

（四）集體土地非法入市暗流涌動(dòng)

按現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)，集體土地一般不得隨意進(jìn)入土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，必須經(jīng)依法征收為國(guó)有土地后才可流轉(zhuǎn)。一些地方政府和用地單位，為規(guī)避上述規(guī)定，往往與村組集體經(jīng)濟(jì)組織私簽協(xié)議，以租代征，造成集體土地非法入市，暗流涌動(dòng)。如筆者參與查處的諸多所謂 “新農(nóng)村”建設(shè)項(xiàng)目均屬此列。更令我們土地執(zhí)法部門(mén)不安的是，十七屆三中全會(huì)有關(guān)集體土地流轉(zhuǎn)決議頒布以來(lái)，有關(guān)政策、法規(guī)及細(xì)則相對(duì)滯后，部分違法者或某些地方政府，將更會(huì)“扯虎皮做大旗”，我們擔(dān)心在廣大農(nóng)村將會(huì)掀起由一輪土地違法的新浪潮，土地執(zhí)法的局面也必將更加嚴(yán)峻。

二、對(duì)策思路

針對(duì)上述問(wèn)題，為切實(shí)貫徹土地執(zhí)法監(jiān)察“以預(yù)防為主，預(yù)防和查處相結(jié)合”的要求，確保違法違規(guī)用地能夠發(fā)現(xiàn)及時(shí)、制止有效、查處到位，近年來(lái)，筆者所在單位--豐縣國(guó)土資源局局進(jìn)行了一些有益的探索，也取得了一定的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)。

（一）發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極爭(zhēng)取地方政府的支持

面對(duì)土地執(zhí)法監(jiān)察困難重重的局面，各屆人士雖然一直對(duì)地方政府頗有詬病，但就目前行政執(zhí)法的體制、機(jī)制而言，就我們國(guó)土資源部門(mén)這種“垂而不直”的無(wú)奈現(xiàn)狀而言，如果我們土地執(zhí)法監(jiān)察工作離開(kāi)了地方政府的支持，可以說(shuō)，我們甚至?xí)绮诫y行。所以，無(wú)論是主動(dòng)匯報(bào)工作，還是接待地方黨委、政府、人大等檢查調(diào)研工作，無(wú)論是在參加縣委、縣政府有關(guān)會(huì)議，還是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)檢查指導(dǎo)工作的現(xiàn)場(chǎng)，我局上至領(lǐng)導(dǎo)干部、下至普通職工，都抓住一切可能的機(jī)會(huì)，向各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部宣講土地法律、宣講土地新政、宣講領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究，多方位多層次做好對(duì)地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的宣傳工作，具體措施有：

1、結(jié)合工作匯報(bào)，為領(lǐng)

導(dǎo)解答土地法律問(wèn)題；

2、主動(dòng)走進(jìn)縣委、縣政府“周末大課堂”，為領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)設(shè)土地管理知識(shí)專題講座；

3、開(kāi)展以案說(shuō)法，邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)觀摩執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)；

4、實(shí)施專題匯報(bào)和要情實(shí)報(bào)，向縣委、人大、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)法律法規(guī)的實(shí)施情況。力爭(zhēng)通過(guò)上述措施促使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)時(shí)繃緊土地保護(hù)和依法用地這跟“弦”。

（二）加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)督制約，實(shí)行重大違法用地報(bào)告制度

豐縣國(guó)土資源局實(shí)行重大違法用地向政府報(bào)告制度，既是尊重地方政府，又是依靠地方政府支持查處土地違法的重要舉措，也更是對(duì)地方政府用地行為的監(jiān)督制約。土地執(zhí)法維護(hù)的是全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，要得到地方政府的支持，首先要在地方上有互動(dòng)平臺(tái)，要在領(lǐng)導(dǎo)心目中有位置。這就需要我們?cè)趪?guó)土資管理的政策上、法律上和業(yè)務(wù)上做好文章，及時(shí)向政府報(bào)告本區(qū)域土地利用和違法用地情況，積極主動(dòng)地當(dāng)好領(lǐng)導(dǎo)參謀，爭(zhēng)取地方政府支持，讓我們保障發(fā)展的能力轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導(dǎo)依法用地和支持執(zhí)法的理念。同時(shí)，也要在地方政府心目中樹(shù)立一種敢于執(zhí)法和嚴(yán)格執(zhí)法的強(qiáng)硬氣勢(shì)，依法履行《土地管理法》賦予國(guó)土部門(mén)的職責(zé)和權(quán)力，做到敢于執(zhí)法、善于執(zhí)法，對(duì)未批先用、越權(quán)批地等違法行為，該主動(dòng)向上級(jí)國(guó)土資源部門(mén)報(bào)告的，堅(jiān)決上報(bào)，積極爭(zhēng)取上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的支持。

（三）明確職責(zé)、落實(shí)責(zé)任，增強(qiáng)執(zhí)法積極性

作為土地土地管理和執(zhí)法的主要部門(mén)，在當(dāng)前的的形勢(shì)下，我們必須克服土地執(zhí)法畏難情緒，消除不作為現(xiàn)象。為此，自2005年起，豐縣國(guó)土資源局就逐步建立健全和完善了“縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)土地執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)”，大力推行“包片監(jiān)管、分級(jí)控制”措施，一是實(shí)行包片監(jiān)管，落實(shí)包區(qū)域監(jiān)控負(fù)責(zé)制，把全縣劃分為四個(gè)執(zhí)法區(qū)域。監(jiān)察大隊(duì)負(fù)責(zé)全縣范圍國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)督和組織集中巡查、重點(diǎn)抽查；監(jiān)察中隊(duì)分工到鎮(zhèn)，負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)土地執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查的組織實(shí)施；基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察人員分工到村；村級(jí)土地執(zhí)法協(xié)查員負(fù)責(zé)及時(shí)傳遞反饋土地信息。二是實(shí)行等級(jí)監(jiān)控巡查制。把監(jiān)控區(qū)域分為特級(jí)監(jiān)控、一級(jí)監(jiān)控、一般監(jiān)控。對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、主干道兩側(cè)實(shí)行特級(jí)監(jiān)控，每月巡查不少于8次；對(duì)工業(yè)集中區(qū)、建房規(guī)劃區(qū)實(shí)行一級(jí)監(jiān)控，每月巡查不少于6次；對(duì)其他有可能產(chǎn)生違法用地的其他區(qū)域?qū)嵭幸话惚O(jiān)控，每月巡查不少于4次以上。巡查情況均須按時(shí)記入巡查臺(tái)賬，巡查結(jié)果每月25日前報(bào)局法規(guī)監(jiān)察股備案。

在包區(qū)劃片、明確責(zé)任的同時(shí)，今年，豐縣國(guó)土資源局又根據(jù)國(guó)土資源部等三部委15號(hào)令精神，出臺(tái)了《豐縣國(guó)土資源局土地執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任追究辦法》，對(duì)土地執(zhí)法人員不作為、亂作為等10余種過(guò)錯(cuò)行為，明確了責(zé)任追究辦法。上述措施的實(shí)行，確保了我縣違法違規(guī)用地行為能夠第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)，做到地動(dòng)我知，進(jìn)而為下一步的查處奠定了基礎(chǔ)。

三、幾點(diǎn)建議

針對(duì)當(dāng)前基層國(guó)土資源執(zhí)法工作中存在的問(wèn)題，筆者建議如下：

（一）完善法律法規(guī)，提高可操作性。

建議上級(jí)國(guó)土部門(mén)利用修正《土地管理法》的時(shí)機(jī)，推動(dòng)土地執(zhí)法監(jiān)察法律規(guī)定的完善和程序的簡(jiǎn)化。一宗簡(jiǎn)單的違法用地從發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證到告知、聽(tīng)證、處罰，最少也要二、三個(gè)月時(shí)間，違法事實(shí)早已形成，再按部就班的走最后一道程序--申請(qǐng)，此時(shí)這宗違法用地的查處歷時(shí)最少已達(dá)一年之久。而法院則能推不攬，以種種借口不予執(zhí)行。由此，查處工作即近入了死胡同。還有，土地管理部分法律法規(guī)的規(guī)定寬嚴(yán)不一。先說(shuō)“寬”，寬到無(wú)從執(zhí)行，沒(méi)收即為明顯一例，由誰(shuí)沒(méi)收?怎么沒(méi)收?土地法沒(méi)有規(guī)定；再如“制止權(quán)”，土地管理法雖明確賦予土地執(zhí)法部門(mén)制止權(quán)，但何謂制止權(quán)？怎么才算是“制止”呢？土地管理法沒(méi)有列舉；再說(shuō)“嚴(yán)”，嚴(yán)到無(wú)法執(zhí)行，如對(duì)農(nóng)民建房的處罰，嚴(yán)的簡(jiǎn)單明了，不管什么用地性質(zhì)，就一“拆”字。一棟房子就是一戶農(nóng)民近半輩子的收入，簡(jiǎn)單的一個(gè)“拆”字所蘊(yùn)含分量可想而知，由此給土地執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員帶來(lái)的被動(dòng)亦可想而知。

為此，筆者建議有市、縣國(guó)土資源部門(mén)要及時(shí)反饋信息，促進(jìn)有權(quán)部門(mén)加強(qiáng)土地管理立法工作，改善、完善土地管理法律法規(guī)規(guī)定。當(dāng)然，筆者知道全國(guó)人大常委會(huì)立法任務(wù)繁重，許多法律法規(guī)無(wú)法緊跟時(shí)代步伐，但是，地方人大和有立法權(quán)地方政府接近基層，正可以有所作，在堅(jiān)持不與憲法、法律、法規(guī)相抵觸的前提下，加快地方法律、法規(guī)和規(guī)章的立法工作，既可以照顧地方實(shí)際，擺脫法律法規(guī)的滯后性，又可提高相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)用性和可操作性，一舉兩得，何樂(lè)而不為呢！假如地方立法賦予土地執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，包括當(dāng)場(chǎng)拆除拒不停工的違法建筑物，查封、扣押、沒(méi)收施工設(shè)施和材料等，則，土地執(zhí)法監(jiān)察工作“執(zhí)法難、難執(zhí)法和法難執(zhí)”現(xiàn)象消除指日可待。

（二）出臺(tái)細(xì)則，規(guī)范集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

建議省市國(guó)土資源及有關(guān)部門(mén)，對(duì)中央十七屆三種全會(huì)有關(guān)集體土地流轉(zhuǎn)決議制定相關(guān)政策法規(guī)，及時(shí)出臺(tái)細(xì)則，在明確土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃的框架內(nèi)，以法律或規(guī)章的形式規(guī)定集體土地入市的條件、流轉(zhuǎn)的方式、相關(guān)權(quán)力和義務(wù)等，彌補(bǔ)法律的空白，使之規(guī)范有序進(jìn)行。

（三）上級(jí)國(guó)土資源部門(mén)要做基層土地執(zhí)法的堅(jiān)強(qiáng)后盾。

人、財(cái)、物是土地執(zhí)法中必不可少要素，任何一項(xiàng)的欠缺，都會(huì)成為影響執(zhí)法成效的重要因素。為此，上級(jí)國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)著力解決基層土地執(zhí)法部門(mén)的實(shí)際困難，充分保證執(zhí)法機(jī)構(gòu)、人員的編制、經(jīng)費(fèi)、和必要的辦案設(shè)備，以充分調(diào)動(dòng)其積極性，使之安心執(zhí)法工作。另外，還必須加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的教育和培訓(xùn)工作，這一點(diǎn)，個(gè)人覺(jué)得更重要些。建議上級(jí)國(guó)土資源部門(mén)定期實(shí)行多層次、多渠道、多種形式的培訓(xùn)，結(jié)合競(jìng)爭(zhēng)上崗，打造一支紀(jì)律嚴(yán)明、業(yè)務(wù)過(guò)硬、執(zhí)法有力的基層土地執(zhí)法隊(duì)伍。

（四）嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究制度

基層地方政府為什么不怕土地管理責(zé)任追究而熱衷于招商引資上項(xiàng)目，主要原因就是GDP是硬指標(biāo)，而土地管理責(zé)任是軟指標(biāo)。為此，建議省市國(guó)土資源部門(mén)按照國(guó)土資源部、監(jiān)察部以及人力資源和社會(huì)保障部等三部委《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（15號(hào)令）規(guī)定，進(jìn)一步加大對(duì)縣、鎮(zhèn)政府的監(jiān)督力度，切實(shí)將耕地保護(hù)作為各級(jí)干部目標(biāo)考核的重要內(nèi)容，簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，凡是發(fā)現(xiàn)違法案件的要追究黨委政府主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，并扣減該縣、鎮(zhèn)的用地指標(biāo)、土地整理項(xiàng)目資金，取消其“土地執(zhí)法模范縣”、“土地管理模范鎮(zhèn)”的評(píng)比資格等。從而促使各級(jí)地方黨委、政府加大對(duì)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的支持。

第二篇：當(dāng)前土地執(zhí)法監(jiān)察存在的問(wèn)題及對(duì)策

當(dāng)前土地執(zhí)法監(jiān)察存在的問(wèn)題及對(duì)策

楊蘇輝 單小蘇

土地執(zhí)法監(jiān)察是國(guó)土資源管理工作的法定職責(zé)和重要組成部分，是防止國(guó)家土地資產(chǎn)流失、維護(hù)土地管理和土地市場(chǎng)秩序、促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用的重要手段。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷快速發(fā)展，土地的供需矛盾日益突出。在貫徹落實(shí)?十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地?這一基本國(guó)策，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配臵、合理開(kāi)發(fā)和可持續(xù)利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的宏觀目標(biāo)過(guò)程中，加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察工作具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、當(dāng)前土地執(zhí)法監(jiān)察形勢(shì)嚴(yán)峻

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，即使深受全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，我國(guó)2009年的GDP增幅仍達(dá)8.7%。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展必然帶來(lái)用地需求的大幅增長(zhǎng)，使得保護(hù)資源與保障發(fā)展之間的矛盾十分尖銳。

一方面，中央為了確保國(guó)家的糧食安全和可持續(xù)發(fā)展，將?十分珍惜和合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地?作為我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策，實(shí)行世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和土地供應(yīng)計(jì)劃指標(biāo)制度。近年來(lái)，中央采取了一系列宏觀調(diào)控政策，緊縮地根，嚴(yán)把土地供應(yīng)閘門(mén)，并在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了?土地市場(chǎng)治理整頓?、?查處土地違法違規(guī)案件專項(xiàng)行動(dòng)?、?土地執(zhí)法百日行動(dòng)?和土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查等專項(xiàng)土地執(zhí)法行動(dòng)，嚴(yán)守18億畝耕地紅線。

另一方面，地方政府為了快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，加速工業(yè)化和城市化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)GDP高增長(zhǎng)率的需要，在土地供應(yīng)計(jì)劃指標(biāo)不足、土地征、供地程序復(fù)雜、手續(xù)繁瑣、時(shí)間較長(zhǎng)以及征、供地費(fèi)用高昂的情況下，不惜違反國(guó)家土地管理法律法規(guī)和政策，采取?以租代征?、未批先用、少批多用、邊報(bào)邊用、征而未供等各種形式違法用地，甚至占用基本農(nóng)田進(jìn)行違法建設(shè)。

筆者認(rèn)為，由于中央和地方政府在保護(hù)資源與保障發(fā)展兩個(gè)方面的認(rèn)識(shí) 不一致，今后很長(zhǎng)一段時(shí)期將是我國(guó)土地供需矛盾的凸顯期和土地違法行為的高發(fā)期，各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)，特別是土地執(zhí)法監(jiān)察部門(mén)將不得不面臨異常嚴(yán)峻的執(zhí)法形勢(shì)和前所未有的執(zhí)法困難。

二、目前土地執(zhí)法監(jiān)察存在的問(wèn)題

近年來(lái)，隨著國(guó)土資源部組織開(kāi)展的多次全國(guó)性的土地執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，土地違法行為在一定范圍內(nèi)和一定程度上得到了遏制，但是，單靠這些?風(fēng)暴?式的土地執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，不能從根本上消滅違法用地現(xiàn)象，在日常的土地執(zhí)法監(jiān)察中，?土地執(zhí)法難?這一問(wèn)題仍然沒(méi)有得到有效解決，土地違法行為仍然屢禁不止，土地違法案件仍然層出不窮，而且還出現(xiàn)了一些新特點(diǎn)和新動(dòng)向。

（一）地方黨政機(jī)構(gòu)和基層村組已成為違法用地的主導(dǎo)力量

1、地方政府成為違法用地的主體。這類違法用地大多是市、縣、鄉(xiāng)政府為了加速城市化進(jìn)程和改善投資、生活環(huán)境而大規(guī)模新建的交通路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、公園綠化休閑場(chǎng)所以及農(nóng)民集中居住區(qū)等。因受土地供應(yīng)計(jì)劃指標(biāo)限制和承受不了高昂的征、供地費(fèi)用，市、縣、鄉(xiāng)政府在未辦理合法用地手續(xù)的情況下，大量占用土地甚至基本農(nóng)田進(jìn)行非法建設(shè)。這類違法用地的特點(diǎn)是面積很大、耕地占比很高。

2、地方政府成為違法用地的幕后主使。這類違法用地主要是縣、鄉(xiāng)級(jí)政府劃定的工業(yè)園區(qū)。在當(dāng)前地方政府以GDP為主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核體系下，各級(jí)地方黨政機(jī)構(gòu)，特別是縣、鄉(xiāng)級(jí)黨委、政府在所謂的?發(fā)展觀?和?政績(jī)觀?的引導(dǎo)下，為了推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，紛紛劃定工業(yè)園區(qū)，大規(guī)模地利用土地資源進(jìn)行招商引資，卻不依法辦理合法的用地手續(xù)，造成了大量的違法用地。甚至視土地執(zhí)法為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石，對(duì)土地執(zhí)法進(jìn)行地方保護(hù)和行政干預(yù)。

3、因城市化建設(shè)而產(chǎn)生了新的違法用地。一些原來(lái)有合法用地手續(xù)的企業(yè)和單位，因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)需要或城市規(guī)劃布局調(diào)整而進(jìn)行搬遷，由于沒(méi)有土地供應(yīng)計(jì)劃指標(biāo)，或者在地方政府的授意下、或者私自與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組 織達(dá)成租地協(xié)議，非法占地進(jìn)行違法建設(shè)，進(jìn)而產(chǎn)生了新的違法用地。

4、借新農(nóng)村建設(shè)之名，行違法用地之實(shí)成為違法用地的新動(dòng)向。隨著各地新農(nóng)村建設(shè)的全面實(shí)施，一些單位和個(gè)人鉆中央政策的空子，打著設(shè)施農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)的旗號(hào)，違反土地利用總體規(guī)劃，大量占用農(nóng)用地，甚至基本農(nóng)田搞違法建設(shè)，造成了大量的違法用地，加速了農(nóng)用地的流失。

5、因政策原因?qū)е铝瞬糠葸`法用地的產(chǎn)生。近年來(lái)由于一些地方政府出于提高農(nóng)村土地節(jié)約集約利用程度，加快農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)的需要，停止審批農(nóng)民宅基地，由此也引發(fā)了部份農(nóng)民占用農(nóng)田新建住房現(xiàn)象的產(chǎn)生。

6、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織受短期利益的驅(qū)使，默許、支持甚至參與違法用地。村組和經(jīng)濟(jì)合作社等農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織為了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，受現(xiàn)行二元化的土地所有制和土地供應(yīng)計(jì)劃指標(biāo)的制約，同時(shí)為了規(guī)避辦理繁瑣的用地手續(xù)和繳納高昂的用地規(guī)費(fèi)，往往與違法用地單位簽定非法的土地轉(zhuǎn)讓（租賃）協(xié)議，導(dǎo)致?以租代征?、非法占用、擅自出租集體土地等土地違法行為的發(fā)生。

筆者對(duì)南通市港閘區(qū)近年來(lái)立案查處的土地違法案件統(tǒng)計(jì)分析后發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)違法用地的背后都或多或少地存在著地方黨政機(jī)構(gòu)的影響或因素。作為地方政府的一個(gè)工作部門(mén)，國(guó)土部門(mén)在很多時(shí)候不得不處于查處地方政府或政府部門(mén)這樣的尷尬位臵。正是由于地方黨政機(jī)構(gòu)和基層村組已成為違法用地的主導(dǎo)力量這一與眾不同的特點(diǎn)，使得國(guó)土部門(mén)土地執(zhí)法監(jiān)察工作，從某種意義上來(lái)說(shuō)，是與政府為敵，與基層村組為敵，因而，執(zhí)法難度遠(yuǎn)大于工商、稅務(wù)、城管、衛(wèi)生監(jiān)督等部門(mén)。

（二）現(xiàn)行法律法規(guī)決定了土地執(zhí)法監(jiān)察難以履職到位

1、土地執(zhí)法制止權(quán)難以執(zhí)行到位?，F(xiàn)行法律賦予國(guó)土部門(mén)的執(zhí)法權(quán)力和手段十分有限，沒(méi)有賦予任何切實(shí)可行的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。即使個(gè)別條款所規(guī)定的制止權(quán)和執(zhí)行權(quán)，也都缺乏實(shí)際的可操作性。如《土地管理法》第八十三條規(guī)定：?責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它設(shè)施的，建設(shè)單位或者個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除；對(duì)繼續(xù)施工的，作出處罰 決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。?但是行使制止權(quán)的手段和措施，法律卻沒(méi)有明文規(guī)定。

2、土地執(zhí)法查處權(quán)難以落實(shí)到位。根據(jù)現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)和《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，土地違法案件必須經(jīng)過(guò)立案、調(diào)查、內(nèi)部討論會(huì)審、定性、告知、送達(dá)處罰決定等法定程序，案件辦理時(shí)間一般需兩、三個(gè)月。如果當(dāng)事人不配合，或者故意阻撓調(diào)查工作，時(shí)間還會(huì)相應(yīng)延長(zhǎng)。過(guò)長(zhǎng)的案件辦理時(shí)間必然給案件的查處執(zhí)行帶來(lái)難度。在案件辦理過(guò)程中，土地違法行為人往往加快施工進(jìn)度，造成既成事實(shí)。等到送達(dá)行政處罰決定書(shū)時(shí)，非法占地建筑物早已建成并投入使用。如果國(guó)土部門(mén)需要強(qiáng)制執(zhí)行，必須依法向人民法院提出申請(qǐng)。但由于方方面面的原因，人民法院對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行的土地違法案件往往久拖不決，甚至拒絕受理，使得違法用地狀態(tài)無(wú)法消除。久而久之，違法用地越積越多，呈蔓延態(tài)勢(shì)。

3、現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)缺乏可操作性。比如，《土地管理法》對(duì)非法占用土地的處罰是限期拆除或沒(méi)收非法占地新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。但是對(duì)于拆除或沒(méi)收的方法、途徑與具體實(shí)施人，法律卻沒(méi)有明確的規(guī)定。國(guó)土部門(mén)依法處罰，如果違法當(dāng)事人拒不執(zhí)行，國(guó)土部門(mén)既沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行的法律依據(jù)，又沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行的手段，結(jié)果往往是以罰代法，收取罰款結(jié)案了事。這也在一定程度上使土地違法行為人產(chǎn)生了只要繳納罰款就算代替辦理合法用地手續(xù)的錯(cuò)誤觀念。

4、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)的矛盾凸顯。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的施行，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃管理時(shí)代。但我國(guó)特有的二元化的土地所有權(quán)制度卻使我們?cè)谏鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下仍在使用征地制度進(jìn)行商品化的土地使用權(quán)管理。目前，我國(guó)民間關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房上市和集體土地流轉(zhuǎn)的呼聲日漸高漲，但是全國(guó)人大和國(guó)土資源部研究多年的放寬對(duì)集體土地限制的新《土地管理法》卻遲遲未能出臺(tái)?，F(xiàn)行的《土地管理法》是在保持著諸多盲區(qū)的情況下運(yùn)轉(zhuǎn)的，為了維持現(xiàn)有的管理局面，不得不以政代法、以令代法。因此，小產(chǎn)權(quán)房和集體土地流轉(zhuǎn)成為土地執(zhí)法監(jiān)察不愿 也不敢觸及的禁區(qū)。

（三）現(xiàn)行管理體制決定了土地執(zhí)法監(jiān)察難以履職到位

1、國(guó)土資源管理體制未能真正理順。盡管中央于2004年以國(guó)務(wù)院?國(guó)發(fā)“2004”12號(hào)?《關(guān)于做好省級(jí)以下國(guó)土資源管理體制改革有關(guān)問(wèn)題的通知》的形式，推進(jìn)省以下國(guó)土部門(mén)垂直管理體制改革。但是通過(guò)近六年來(lái)的工作實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)，由于受地方財(cái)政供養(yǎng)的制約，省以下國(guó)土部門(mén)并未能真正做到垂直管理，市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)國(guó)土部門(mén)的工作仍然受到地方政府的影響和制約，這在很大程度上影響了土地執(zhí)法監(jiān)察工作的開(kāi)展。

2、土地執(zhí)法監(jiān)察缺乏必要的獨(dú)立性。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政管理體制存在的一個(gè)弊端就是?重行政審批，輕執(zhí)法監(jiān)管?。以行政審批、行政許可和行政確權(quán)為主的行政管理權(quán)與以行政處罰、行政處分為主的執(zhí)法監(jiān)察權(quán)雖屬于一個(gè)行政管理部門(mén)，但是執(zhí)法監(jiān)察權(quán)一直相對(duì)處于弱勢(shì)地位，得不到應(yīng)有的重視。各級(jí)土地執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍受同級(jí)國(guó)土部門(mén)委托行使土地執(zhí)法監(jiān)察權(quán)，缺乏必要的獨(dú)立性，無(wú)法獨(dú)立開(kāi)展監(jiān)察工作。

（四）土地執(zhí)法監(jiān)察缺乏必要的保障。

1、土地執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍力量薄弱。受編制數(shù)額限制，各級(jí)土地執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍人數(shù)與所承擔(dān)的任務(wù)極不相稱。以南通市港閘區(qū)為例，該區(qū)國(guó)土資源監(jiān)察大隊(duì)僅有3人，既要查辦數(shù)量巨大的土地違法案件，又要忙于應(yīng)付日常的執(zhí)法巡查工作，的確力不從心。

2、土地執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍缺乏必要的裝備。受經(jīng)費(fèi)所限，各級(jí)土地執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍長(zhǎng)期在執(zhí)法車輛、攝影攝像器材、手持GPS定位儀等執(zhí)法裝備上嚴(yán)重不足，很大程度上制約了執(zhí)法的時(shí)效性和準(zhǔn)確性。

3、土地聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制形同虛設(shè)。盡管為了適應(yīng)土地執(zhí)法形勢(shì)的需要，一些地方政府出臺(tái)了土地聯(lián)合執(zhí)法的文件，要求紀(jì)檢監(jiān)察、公安、法院、檢察院、發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、城管、工商、稅務(wù)等職能部門(mén)，電力、供水、供氣等公用企業(yè)和相關(guān)金融機(jī)構(gòu)共同配合，形成執(zhí)法合力。但在實(shí)際運(yùn)作中，其他部門(mén)和單位往往以這樣那樣的理由進(jìn)行推諉，不予配合，致使國(guó)土部門(mén) 在查處違法用地中孤軍奮戰(zhàn)。

4、違法用地責(zé)任追究機(jī)制未能落實(shí)到位。長(zhǎng)期以來(lái)，土地管理和耕地保護(hù)?一票否決制?僅僅停留在地方黨政機(jī)構(gòu)的文件上，對(duì)于疏于土地管理和違法用地產(chǎn)生嚴(yán)重影響的有關(guān)責(zé)任人員，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部往往心慈手軟，網(wǎng)開(kāi)一面，該移送的不移送，該處分的不處分。即便是萬(wàn)般無(wú)奈之下作出的處分決定，也是裝裝樣子，并不進(jìn)入相關(guān)責(zé)任人員的個(gè)人檔案，不影響其工資、獎(jiǎng)金和職務(wù)升遷。對(duì)于一些違法用地責(zé)任人員，甚至因?yàn)檎?jī)突出而給予提拔重用。

三、加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察的對(duì)策

（一）加強(qiáng)國(guó)土法制宣傳教育，有針對(duì)性地消除土地違法狀態(tài)。一是加強(qiáng)對(duì)地方黨政機(jī)構(gòu)和基層村組進(jìn)行國(guó)土資源法律法規(guī)，以及中央近年來(lái)陸續(xù)出臺(tái)的土地宏觀調(diào)控新政策的宣傳力度，使其深刻理解中央確立耕地保護(hù)基本國(guó)策和加強(qiáng)宏觀調(diào)控，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大意義，增強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)和基層村組干部依法用地和守土有責(zé)的意識(shí)，引導(dǎo)他們樹(shù)立依法依規(guī)用地、科學(xué)合理用地和節(jié)約集約用地的觀念。使各級(jí)干部不想、不愿、不敢違法用地，?但存方寸地，留與子孫耕?。

二是以今年國(guó)土資源部、監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部開(kāi)展的全國(guó)第十次土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查為契機(jī)，以消除違法用地狀態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)，由政府牽頭，相關(guān)部門(mén)協(xié)同配合，切實(shí)加大對(duì)目前土地違法案件的查處整改力度。對(duì)于能補(bǔ)辦的，在查處到位后完善用地手續(xù)，使之合法化；對(duì)不能補(bǔ)辦的，一律組織拆除復(fù)耕，恢復(fù)土地原狀；對(duì)違法用地造成嚴(yán)重后果的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人員，依據(jù)《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部15號(hào)令）嚴(yán)格實(shí)施問(wèn)責(zé)。建立良好的用地秩序，把違法用地現(xiàn)象降到最低程度。

（二）將土地監(jiān)管上升為政府行為，列入各級(jí)地方政府績(jī)效考核體系 土地執(zhí)法監(jiān)察是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到社會(huì)管理的許多方面，僅憑國(guó)土部門(mén)一家難以從根本上監(jiān)管到位，必須在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和大力支持下 才能有效開(kāi)展土地執(zhí)法監(jiān)察工作。

1、要增強(qiáng)地方政府耕地保護(hù)的第一責(zé)任人意識(shí)。自2008年6月1日起施行的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部15號(hào)令）明確規(guī)定對(duì)違反土地管理規(guī)定的地方政府實(shí)施問(wèn)責(zé)。其第三條規(guī)定，對(duì)土地管理秩序混亂的，發(fā)生土地違法案件造成嚴(yán)重后果的，對(duì)違反土地管理規(guī)定行為不制止、不組織查處的，對(duì)違反土地管理規(guī)定行為隱瞞不報(bào)、壓案不查的縣級(jí)以上地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人員和其他負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，給予警告或者記過(guò)處分；情節(jié)較重的，給予記大過(guò)或者降級(jí)處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤職處分。據(jù)此，筆者認(rèn)為應(yīng)增強(qiáng)地方政府耕地保護(hù)的第一責(zé)任人意識(shí)，督促引導(dǎo)地方政府依法依規(guī)利用土地，從源頭上有效防止和消除政府違法用地的現(xiàn)象。

2、建立土地管理和耕地保護(hù)目標(biāo)考核制度。切實(shí)加強(qiáng)地方政府土地管理和耕地保護(hù)目標(biāo)考核，把土地管理和耕地保護(hù)作為考核、提拔干部的重要依據(jù)，與干部的任免、考核、提拔和處分掛鉤。實(shí)行土地管理、耕地保護(hù)?一把手責(zé)任制?和?一票否決制?，切實(shí)加大對(duì)違法責(zé)任人員的追究，該處分的處分，該移送的移送，讓地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)真正擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任，從根本上消除地方政府的用地沖動(dòng)，有效化解地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與保護(hù)資源、嚴(yán)格執(zhí)法的矛盾，將土地管理和耕地保護(hù)真正落到實(shí)處。

（三）完善土地管理法律法規(guī)，提高可操作性。

在目前新的《土地管理法》沒(méi)有修改完善出臺(tái)之前，建議以國(guó)務(wù)院令、省政府令或國(guó)土資源部通知、辦法等法規(guī)、政策的形式，對(duì)土地執(zhí)法監(jiān)察的制止權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、查處權(quán)和其它相關(guān)問(wèn)題予以明確，作為對(duì)現(xiàn)行《土地管理法》及相關(guān)法律法規(guī)的補(bǔ)充，便于各級(jí)國(guó)土部門(mén)在實(shí)際工作中利于操作。

1、賦予土地執(zhí)法監(jiān)察必要的制止權(quán)和強(qiáng)制權(quán)。包括對(duì)土地違法行為人人身和財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制處分權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。如：土地執(zhí)法監(jiān)察部門(mén)對(duì)拒不停止土地違法行為或拒不接受處罰的違法當(dāng)事人，可以當(dāng)場(chǎng)拆除非法占地建（構(gòu)）筑物，沒(méi)收在非法占地現(xiàn)場(chǎng)的施工設(shè)備和材料，以及查封、扣押和凍結(jié)違法 當(dāng)事人的銀行帳號(hào)等方面的權(quán)力。

2、縮短土地違法案件的查處時(shí)限，簡(jiǎn)化執(zhí)法程序。針對(duì)非法占地建（構(gòu)）筑物形成快，而土地違法案件立案查處周期長(zhǎng)、程序復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)狀況，為盡早將違法用地消除在初發(fā)階段，以減少土地違法行為人的經(jīng)濟(jì)損失，降低土地執(zhí)法難度，建議對(duì)土地違法行為自發(fā)現(xiàn)、制止、調(diào)查、內(nèi)部討論、定性、送達(dá)處罰決定書(shū)等程序調(diào)整為一周的時(shí)間為宜，刪去一些不必要的程序。

3、提高法律規(guī)定的實(shí)際操作性。根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)于拆除或沒(méi)收非法占地建（構(gòu)）筑物的方法、途徑與具體實(shí)施人，應(yīng)作出明確的規(guī)定。

4、積極探索小產(chǎn)權(quán)房上市和集體土地流轉(zhuǎn)的方式。根據(jù)黨的十七屆三種全會(huì)關(guān)于集體土地流轉(zhuǎn)的決議精神，制定切實(shí)可行的小產(chǎn)權(quán)房上市和集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策和實(shí)施細(xì)則，在符合土地用途管制制度和土地利用總體規(guī)劃的框架內(nèi)，以法規(guī)或規(guī)章的形式規(guī)定集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的條件、流轉(zhuǎn)的方式、相關(guān)權(quán)利和義務(wù)等，以彌補(bǔ)土地管理法律法規(guī)的空白，使小產(chǎn)權(quán)房上市和集體土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序地進(jìn)行，維護(hù)耕地保護(hù)基本國(guó)策和土地執(zhí)法監(jiān)察工作的嚴(yán)肅性。

（四）完善國(guó)土資源管理體制改革

1、真正理順國(guó)土資源管理體制。切實(shí)扭轉(zhuǎn)目前省以下國(guó)土部門(mén)?垂而不直?的局面，將省以下國(guó)土部門(mén)納入省級(jí)財(cái)政供養(yǎng)和人事管理體系，與市、縣政府脫鉤，實(shí)現(xiàn)真正意義上的垂直管理體制。

2、建立向國(guó)土資源部直接負(fù)責(zé)的土地執(zhí)法監(jiān)察體系。設(shè)立類似國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的，省、市、縣三級(jí)土地執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)，不受同級(jí)國(guó)土部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，直接向上一級(jí)土地執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。實(shí)行?兩權(quán)分離?，即行政管理權(quán)與執(zhí)法監(jiān)察權(quán)相分離。土地執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)外依法查處土地違法案件，對(duì)內(nèi)依法監(jiān)督國(guó)土部門(mén)依法審批、許可、確權(quán)等行政行為。

（五）加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察的保障

1、加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)建設(shè)。根據(jù)土地執(zhí)法監(jiān)察工作的特點(diǎn)和任務(wù)，改變目前監(jiān)察力量薄弱的現(xiàn)狀，增加土地執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍編制數(shù)額，配足配強(qiáng) 人員，形成一支強(qiáng)大的土地執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍。如果暫時(shí)不能解決編制問(wèn)題，也可考慮設(shè)立土地執(zhí)法監(jiān)察協(xié)管員，作為土地執(zhí)法監(jiān)察力量的必要補(bǔ)充。

2、提高土地執(zhí)法監(jiān)察裝備水平。落實(shí)足夠的工作經(jīng)費(fèi)，配備必要的車輛、攝影攝像器材、手持GPS定位儀等執(zhí)法裝備，滿足土地違法案件辦理和日常執(zhí)法巡查任務(wù)的需要。有條件的地區(qū)可以利用3S技術(shù)即遙感技術(shù)（RS）、地球定位技術(shù)（GPS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）三種技術(shù)的集成，建立?天上看、地上查、網(wǎng)上管?立體跟蹤監(jiān)測(cè)體系，提高對(duì)違法用地的快速反應(yīng)能力，最大限度地做到及早發(fā)現(xiàn)土地違法行為，將其消滅在萌芽狀態(tài)。

（五）建立健全土地執(zhí)法監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。

要扭轉(zhuǎn)當(dāng)前嚴(yán)峻的土地執(zhí)法監(jiān)察形勢(shì)，從根本上減少土地違法行為的發(fā)生，必須建立健全土地執(zhí)法監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。一是要加強(qiáng)對(duì)土地執(zhí)法監(jiān)管的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立以政府為責(zé)任主體，國(guó)土部門(mén)為主要力量，其他部門(mén)協(xié)同的共同責(zé)任體系，全面建立違法用地防控機(jī)制。二是要完善市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)、村四級(jí)土地監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，按照?預(yù)防在先、分區(qū)監(jiān)管、包干負(fù)責(zé)、責(zé)任到人?的原則開(kāi)展土地動(dòng)態(tài)巡查，實(shí)現(xiàn)土地執(zhí)法監(jiān)管的全區(qū)域無(wú)縫對(duì)接和全覆蓋。三是要以深入開(kāi)展創(chuàng)建?土地執(zhí)法模范縣（市、區(qū)）?和?土地執(zhí)法‘三無(wú)’鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）?活動(dòng)為載體，切實(shí)增強(qiáng)全社會(huì)依法依規(guī)利用土地的法律意識(shí)，形成土地管理和耕地保護(hù)?全社會(huì)齊抓共管?的良好氛圍。

主要參考文章：

1、《土地執(zhí)法難的原因分析及對(duì)策初探》 郭峰濂 《國(guó)土資源導(dǎo)刊》2002年第4期；

2、《淺論國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察體制的改革與完善》 曾昌元 《中國(guó)土地》2006年第1期；

3、《縣級(jí)耕地保護(hù)工作面臨的問(wèn)題及對(duì)策研究》 孔令功 《國(guó)土資源情報(bào)》2008年第11期；

4、《對(duì)加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察的若干思考》 畢志超 《資源網(wǎng)》2008年7月2日；

5、《試論當(dāng)前基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察的難點(diǎn)及對(duì)策》 佚名 《大秘書(shū)網(wǎng)》2009年4月25日；

6、《基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)存在的問(wèn)題與對(duì)策》 佚名 《安慶市國(guó)土資源局門(mén)戶網(wǎng)站》2009年9月27日；

7、《國(guó)土資源執(zhí)法難淺析》 洪偉仁 《麗水市國(guó)土資源局門(mén)戶網(wǎng)站》2010年1月6日；

8、《土地執(zhí)法難若干因素調(diào)研報(bào)告》 佚名 《范文大全網(wǎng)》2010年4月3日。

第三篇：當(dāng)前警察執(zhí)法存在的問(wèn)題及對(duì)策

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當(dāng)前警察執(zhí)法存在的問(wèn)題及對(duì)策

翟偉

[ 內(nèi)容摘要 ] 當(dāng)前，在警察執(zhí)法過(guò)程中存在許多問(wèn)題，如不履行法定職責(zé)，違反程序辦案，濫用職權(quán)，粗暴執(zhí)法等。這些問(wèn)題嚴(yán)重影響了我國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)程，其主要原因是：執(zhí)法指導(dǎo)思想不正確，警察隊(duì)伍整體素質(zhì)不高，公安體制的弊端及公安法規(guī)的不統(tǒng)一，不規(guī)范。解決的方法有:樹(shù)立“人性化，以人為本”的執(zhí)法理念，加強(qiáng)并提高警察隊(duì)伍的整體素質(zhì)，推進(jìn)公安體制改革，建設(shè)規(guī)范的公安法規(guī)體系等。

[ 關(guān)鍵詞 ] 警察 警察執(zhí)法 法治 體制改革

隨著法治社會(huì)構(gòu)建的一步步深入，對(duì)執(zhí)法環(huán)節(jié)的關(guān)注也日漸增多，執(zhí)法過(guò)程的好壞是法制建設(shè)的體現(xiàn)，執(zhí)法水平的高低，質(zhì)量的好壞，凸現(xiàn)了我國(guó)法治的建設(shè)程度及文明程度。警察是構(gòu)建和諧社會(huì)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的專門(mén)力量，又是執(zhí)法的主體之一，警察執(zhí)法是現(xiàn)階段我國(guó)執(zhí)法的重要內(nèi)容。現(xiàn)階段的警察執(zhí)法，已經(jīng)有了很大的改善，但距離法治的目標(biāo)人民群眾的要求，還有很大差距，存在較多問(wèn)題，如濫用職權(quán)，粗暴執(zhí)法等，這些問(wèn)題是制約我國(guó)法制建設(shè)的瓶頸，解決這些問(wèn)題，對(duì)于我國(guó)法治的建設(shè)，具有重要意義。

一 當(dāng)前警察執(zhí)法存在的問(wèn)題

(一)執(zhí)法理念，指導(dǎo)思想錯(cuò)誤

隨著改革開(kāi)放的深入，我國(guó)民主法制建設(shè)的步伐也不斷加快，然而在部分警察身上，一些不合時(shí)宜的傳統(tǒng)執(zhí)法觀念沒(méi)有得到及時(shí)的清理，特別是法治意識(shí)和人權(quán)保障意識(shí)沒(méi)有很好確立，在執(zhí)法過(guò)程中，還有很多問(wèn)題存在，具體表現(xiàn)在：1 不重視理論學(xué)習(xí)及“以人為本，人性化”執(zhí)法理念的培養(yǎng)，表現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)中，理論修養(yǎng)不深，法律知識(shí)匱乏，執(zhí)法方式簡(jiǎn)單，粗暴，接待群眾缺乏耐心等。2 不履行或不認(rèn)真履行法定職責(zé)，《人民警察法》第六條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)及其人民警察的十四項(xiàng)法定職責(zé)，在現(xiàn)實(shí)中一些公安機(jī)關(guān)及其人民警察沒(méi)有很好的履行這些職責(zé)，這在當(dāng)前一些基文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng) 中國(guó)第一法律門(mén)戶 004km.cn 中顧法律網(wǎng)提供更多免費(fèi)資料下載

層公安機(jī)關(guān)中表現(xiàn)得尤為明顯，首先是不及時(shí)處理群眾的報(bào)警，不及時(shí)立案及調(diào)查，其次是對(duì)群眾保護(hù)人身，財(cái)產(chǎn)權(quán)利的求助，不理不睬或拒絕履行，再就是對(duì)公民依法申領(lǐng)證件，執(zhí)照，故意刁難，無(wú)故拖延等。比如辦理傷害案件，一些派出所接到報(bào)案后，不管案件大小，先叫治保會(huì)或協(xié)警處理，而這些人無(wú)專業(yè)警察素質(zhì)，往往延誤時(shí)機(jī)，最終導(dǎo)致加害人逃避制裁，受害人合法權(quán)益得不到保護(hù)。

(二)違反法定程序辦案 執(zhí)法主體不合法：在基層派出所，協(xié)警，保安參與辦案，制作筆錄，有的派出所，甚至讓見(jiàn)習(xí)生參與辦案，筆者暑期在派出所見(jiàn)習(xí)時(shí)，就“有幸”單獨(dú)進(jìn)行訊問(wèn)并制作筆錄。2 違反地域管轄，部門(mén)管轄規(guī)定執(zhí)法辦案，如派出所跨轄區(qū)查賭，抓嫖，派出所上路查處交通違章行為等3 違反程序辦案，在基層派出所，先調(diào)查后立案，先處罰后裁決等執(zhí)法現(xiàn)象大量存在，當(dāng)場(chǎng)處罰不出示證件，處罰決定書(shū)不及時(shí)送達(dá)等問(wèn)題也時(shí)有發(fā)生4 超越職權(quán)審批，如派出所所長(zhǎng)審批刑事案件。

(三)濫用職權(quán)

1.濫用罰沒(méi)權(quán)：表現(xiàn)最明顯的就是自由裁量權(quán)的濫用，同類案件違法情節(jié)相似，罰款數(shù)額卻相差懸殊，原因在于當(dāng)事人態(tài)度的好壞或有無(wú)重要“關(guān)系”。其次是亂罰款現(xiàn)象大量存在，在辦理賭博、賣淫嫖娼等案件中，以罰代刑、以罰代教的現(xiàn)象還很多。2.濫用強(qiáng)制性措施：首先適用強(qiáng)制性措施的隨意性大。比如對(duì)嫌疑對(duì)象的強(qiáng)制傳喚，超過(guò)24小時(shí)還進(jìn)行非法關(guān)押。其次隨意扣押處置涉案財(cái)物，如不按規(guī)定審批登記后就扣押，久不處置等。

(四)粗暴執(zhí)法的存在

1.辦案中的變相體罰，刑詢逼供仍然存在。2.對(duì)待來(lái)訪群眾不耐煩，不愿意接待。如派出所民警對(duì)某個(gè)屢次上訪的群眾“討厭”之至，以致于該人每次來(lái)派出所都沒(méi)有民警接待。3.處理治安糾紛案件，多采用強(qiáng)制手段，不重視引文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng) 中國(guó)第一法律門(mén)戶 004km.cn 中顧法律網(wǎng)提供更多免費(fèi)資料下載

導(dǎo)及思想教育。這種現(xiàn)象是導(dǎo)致警民關(guān)系不和諧的主要原因。筆者粗略統(tǒng)計(jì)，大部分公民對(duì)警察粗暴的形象不滿，希望有所改善。

二.存在問(wèn)題的原因分析

產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因是多方面的，既有體制不完備，不適應(yīng)，法規(guī)不統(tǒng)一等客觀原因，又有部分民警綜合素質(zhì)不高，執(zhí)法觀念保守、落后等主觀原因，最主要的有以下幾個(gè)方面：

(一)缺乏正確的執(zhí)法理念

改革開(kāi)放以來(lái)，我們的經(jīng)濟(jì)、政治不斷發(fā)展，但一部分警察并沒(méi)有樹(shù)立相應(yīng)的執(zhí)法理念，指導(dǎo)思想，最根本的表現(xiàn)是指導(dǎo)思想偏差，執(zhí)法觀念不適應(yīng)，1.科學(xué)發(fā)展觀，以人為本的人性化意識(shí)，沒(méi)有很好確立、表現(xiàn)為執(zhí)法手段的簡(jiǎn)單、粗暴，以及違悖法治精神，前期吵的沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“杜寶良違法現(xiàn)象”中執(zhí)法部門(mén)就違背了人性化的執(zhí)法理念，使執(zhí)法本應(yīng)有的教育、警示及制裁三種功能，只剩下了制裁的功能。達(dá)不到警示教育的目的，顯然違背了法治精神，也造成了公安機(jī)關(guān)相當(dāng)尷尬的局面。2.缺乏法制理念與執(zhí)法為民的理念，以 言代法，以權(quán)代法，唯長(zhǎng)官意志和權(quán)力執(zhí)法，這是目前執(zhí)法中最大的問(wèn)題，也是產(chǎn)生一系列執(zhí)法問(wèn)題的根源。

(二)警察整體素質(zhì)不高，隊(duì)伍不規(guī)范

有一調(diào)查統(tǒng)計(jì)表明，目前我國(guó)警察隊(duì)伍具有大專以上學(xué)歷的占總數(shù)的52.3%，這較之上世紀(jì)90年代的3.9%，已有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但調(diào)查結(jié)果又表明，57.3%的高學(xué)歷警察，多在辦公室，在基層的很少，目前我國(guó)警察的整體素質(zhì)狀況令人擔(dān)憂。1.部分民警缺乏應(yīng)有的法律業(yè)務(wù)知識(shí)，導(dǎo)致業(yè)務(wù)不精，對(duì)新形勢(shì)下執(zhí)法辦案的要求不了解，導(dǎo)致粗暴執(zhí)法，違法辦案，比如這幾年，從地方和部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)軍人中錄用的新民警，只進(jìn)行了短期的培訓(xùn)，沒(méi)有系統(tǒng)地學(xué)習(xí)法律業(yè)務(wù)知識(shí)，不能適應(yīng)崗位執(zhí)法的要求，2.一些民警職業(yè)道德水平不高，缺乏應(yīng)有的工作責(zé)任心，一方面是拜金主義，享樂(lè)主義思想嚴(yán)重，比如對(duì)沒(méi)有經(jīng)濟(jì)利益的案件能推則推，而對(duì)有經(jīng)濟(jì)利益的案件的案件則爭(zhēng)著辦理，借辦案之機(jī)，吃拿卡文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng) 中國(guó)第一法律門(mén)戶 004km.cn 中顧法律網(wǎng)提供更多免費(fèi)資料下載

要，有的甚至索賄受賄、貪贓枉法，筆者在基層實(shí)習(xí)時(shí)就發(fā)現(xiàn)，對(duì)打架糾紛等治安案件，民警互相推諉，不愿辦理，而很多民警卻忙于辦理抓嫖、抓賭案件，個(gè)中緣由，我們大家都很清楚?抓嫖抓賭案件油水“多”，而打架、吵架等糾紛案件則既“浪費(fèi)”時(shí)間，又無(wú)油水可撈。

(三)公安管理體制存在弊端

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn)，現(xiàn)行的公安管理體制弊端日益顯現(xiàn)，人事管理體制、財(cái)政保障體制，執(zhí)法監(jiān)督體制都不能適應(yīng)當(dāng)前的執(zhí)法活動(dòng)，表現(xiàn)在：1.人事管理體制不適應(yīng)，目前，公安機(jī)關(guān)列入地有政府機(jī)構(gòu)編制序列，實(shí)行公務(wù)員人事管理;地方組織人事部門(mén)的制約，內(nèi)部人事管理，缺乏自主權(quán)，2.財(cái)政保障機(jī)制不適應(yīng)，現(xiàn)行公安辦案經(jīng)費(fèi)重要靠財(cái)政拔款，這取決于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，財(cái)政狀況及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的公安經(jīng)費(fèi)，難以達(dá)到基本保障，資料顯示，發(fā)展中國(guó)家維護(hù)治安的經(jīng)費(fèi)占財(cái)政收入的9.9%，我國(guó)僅占2.8%，是少數(shù)低經(jīng)費(fèi)國(guó)家之一。因而產(chǎn)生某些“創(chuàng)收”權(quán)錢(qián)交易等腐敗行為，如警察與妓女聯(lián)手罰款創(chuàng)收，以罰代刑，以錢(qián)代罰等，并且經(jīng)費(fèi)過(guò)低，嚴(yán)重影響了警察執(zhí)法能力和質(zhì)量的提高，在執(zhí)法過(guò)程中發(fā)生的某些徇私枉法、濫用權(quán)力、以權(quán)謀私、瀆職違法等直接、間接侵犯人權(quán)的行為，與之有密切關(guān)系，3.執(zhí)法監(jiān)督體制不力，(1)監(jiān)督與被監(jiān)督意識(shí)薄弱，表現(xiàn)在：一方面將權(quán)力與監(jiān)督對(duì)立起來(lái)，另一方面主要是對(duì)執(zhí)法監(jiān)督畏難，部分民警認(rèn)為監(jiān)督就是干擾辦案，監(jiān)督就是故意找茬，對(duì)監(jiān)督持抵觸心理。(2)有關(guān)監(jiān)督的制度不健全?！度嗣窬旆ā返诹聦ｉT(mén)對(duì)執(zhí)法監(jiān)督的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，但太過(guò)原則，《公安機(jī)關(guān)督察條例》等相關(guān)法律、法規(guī)的頒布，同樣存在上述問(wèn)題，太過(guò)原則、僵化，沒(méi)有考慮到變化的現(xiàn)實(shí)。(3)監(jiān)督的視野不夠?qū)挸?，只?qiáng)調(diào)了內(nèi)部監(jiān)督，而外部監(jiān)督往往流于形式，群眾監(jiān)督渠道不暢。

(四)公安法規(guī)的不統(tǒng)一，不完善

這主要表現(xiàn)為立法滯后、法律法規(guī)不完善，我國(guó)現(xiàn)行法律不完備，尤其是相關(guān)行政處罰方面沒(méi)有統(tǒng)一的程序法，多而是分散于各實(shí)體法律法規(guī)中，如公安機(jī)關(guān)常用的《治安管理處罰條例》，剛頒布尚未實(shí)施行的《治安處罰法》同《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等法律不配套，常發(fā)生矛盾，互相抵觸，如對(duì)賣淫嫖娼的處罰規(guī)文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng) 中國(guó)第一法律門(mén)戶 004km.cn 中顧法律網(wǎng)提供更多免費(fèi)資料下載

定中就出現(xiàn)罰則相同，量罰尺度不同，這些給民警執(zhí)法帶來(lái)了困難。其次法律還存在“空白地帶”，比如對(duì)取得證據(jù)的法律程序方面，我國(guó)刑訴法沒(méi)有禁止以非法取得的證據(jù)可以作為定案的證據(jù)，在法律上為警察以刑訊逼供取證留下了漏洞，雖然最高法院以司法解釋規(guī)定各級(jí)人民法院判決案件時(shí)，不得采取非法取得的證據(jù)為證據(jù)，但這對(duì)于警察的行為并沒(méi)有直接的強(qiáng)制性約束力，因?yàn)榫鞂儆谛姓C(jī)關(guān)而非司法機(jī)關(guān)，此外，我國(guó)對(duì)刑訊逼供的法律規(guī)定又太過(guò)原則，缺乏可操作性，導(dǎo)致了在現(xiàn)階段警察執(zhí)法辦案時(shí)，存在大量的刑訊逼供現(xiàn)象。

三、解決問(wèn)題的途徑

(一)樹(shù)立以人為本，人性化的執(zhí)法理念

1.確立良好的法治意識(shí)，人權(quán)保障意識(shí)，在改革不斷深入的情況下，要使民警執(zhí)法的思想和理念跟得上我國(guó)民主，法制建設(shè)的步伐，就必須確立良好的法治意識(shí)和人權(quán)保障意識(shí)，首先是在處理法律與權(quán)力的關(guān)系上，摒棄以往根深蒂固的權(quán)力至上思想，改變部分民警習(xí)慣按領(lǐng)導(dǎo)意志辦事的陋習(xí)，重視法律的要求，做到法律面前人人平等，切實(shí)從保障人權(quán)、維護(hù)公民合法權(quán)益出發(fā)來(lái)執(zhí)法，杜絕取權(quán)合法，以權(quán)代法的現(xiàn)象，其次是對(duì)執(zhí)法的認(rèn)識(shí)程度上，要認(rèn)識(shí)到保護(hù)公民的合法權(quán)利才是執(zhí)法的最終目的，那些漠視公民權(quán)利，認(rèn)為只要是打擊犯罪，就可以不顧違法嫌疑人和其他公民的合法權(quán)益，為了穩(wěn)定大局，侵犯一些人的權(quán)利也在所難免的想法和行為都是錯(cuò)誤的，要做到“權(quán)為民所用，利為民所謀”，樹(shù)立執(zhí)法為民的思想，把實(shí)現(xiàn)好，維護(hù)好，發(fā)展好廣大人民群眾根本利益作為執(zhí)法工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把人民群眾滿意作為公安執(zhí)法工作的最高標(biāo)準(zhǔn)。

2.建設(shè)和諧的警民關(guān)系，牢記執(zhí)法為民，人民群眾是公安執(zhí)法工作的基礎(chǔ)，而人民警察的宗旨是：全心全意為人民服務(wù)，人民群眾是公安工作的基礎(chǔ)，和諧的警民關(guān)系對(duì)于公安工作的開(kāi)展具重要意義，是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，也是我國(guó)民主法治建設(shè)的要求，和諧的警工關(guān)系，要求人民警察嚴(yán)格執(zhí)法，熱情服務(wù)群眾，警民間形成一種相互支持，相互理解的良性的互動(dòng)，有利于執(zhí)法工作的改善。

(二)加強(qiáng)教育培訓(xùn)，全面提高警察素質(zhì) 文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng) 中國(guó)第一法律門(mén)戶 004km.cn 中顧法律網(wǎng)提供更多免費(fèi)資料下載

1.應(yīng)通過(guò)修改國(guó)家公務(wù)員條例和有關(guān)警察人事管理的法律、法規(guī)的內(nèi)容，進(jìn)一步改革和完善警察的考試、錄用、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲等管理制度，使我國(guó)警察的包括文化水平道德素養(yǎng)，法律知識(shí)，人權(quán)知識(shí)等在內(nèi)的整體素質(zhì)及以明顯提高。

2.突出警察法律業(yè)務(wù)素質(zhì)的培養(yǎng)提高，這是確保公安執(zhí)法質(zhì)量的核心問(wèn)題，也是目前影響執(zhí)法質(zhì)量的主要問(wèn)題，提高警察的法律，業(yè)務(wù)素質(zhì)，關(guān)鍵是加強(qiáng)民警對(duì)執(zhí)法相關(guān)法律的學(xué)習(xí)及對(duì)業(yè)務(wù)知識(shí)的熟練掌握，中央政法委剛出臺(tái)了規(guī)范警察執(zhí)法行為專項(xiàng)整改活動(dòng)及開(kāi)展培訓(xùn)考核工作的意見(jiàn)，意見(jiàn)規(guī)定：對(duì)重點(diǎn)崗位的執(zhí)法警察要定期考核，以作為評(píng)定警察執(zhí)法資格的重要依據(jù)，培訓(xùn)考核的重要內(nèi)容是警察工作的基本法律，執(zhí)法程序和工作規(guī)范，培訓(xùn)考核不合格的，取消執(zhí)法資格，調(diào)離執(zhí)法崗位，筆者認(rèn)為此舉甚好，一方面提高了執(zhí)法民警的業(yè)務(wù)素質(zhì)，另一方面從心理上使執(zhí)法民警重視法律業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高。從而有行于民警整體素質(zhì)的提高。

(三)建立規(guī)范統(tǒng)一的警察法規(guī)體系

要使公安工作和隊(duì)伍建設(shè)有法可依，有章可循，把各項(xiàng)公安工作和隊(duì)伍建設(shè)全國(guó)納入法制化軌道，公安立法就要從實(shí)際出發(fā)，遵循立法之規(guī)定，并貫徹公開(kāi)公正，便民利民的原則，統(tǒng)一規(guī)范，這樣對(duì)執(zhí)法工作的開(kāi)展進(jìn)行亦有現(xiàn)實(shí)意義。1.從實(shí)際出發(fā)，進(jìn)一步完善從刑訴法到警察辦案具體規(guī)定的各項(xiàng)程序，嚴(yán)格規(guī)范警察及公安機(jī)關(guān)的行政行為，切實(shí)防止警察濫用職權(quán)，侵犯人權(quán)。

2.對(duì)不同部門(mén)規(guī)章之間，部門(mén)規(guī)章與地方法規(guī)間有沖突，不協(xié)調(diào)的條款進(jìn)行修改，進(jìn)一步明晰職責(zé)權(quán)限。

3.統(tǒng)一公安機(jī)關(guān)處罰方面的法律，新出臺(tái)的《治安處罰法》還存在很多問(wèn)題，與《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》還存在矛盾規(guī)定，多頭執(zhí)法等規(guī)定，應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)一相關(guān)規(guī)定，以明確其職責(zé)，節(jié)約警力，并“減負(fù)”于民。

(四)推進(jìn)警察體制改革 文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng) 中國(guó)第一法律門(mén)戶 004km.cn 中顧法律網(wǎng)提供更多免費(fèi)資料下載

1.首先是建立：條塊結(jié)合，以條為主，特殊情況下公安內(nèi)部垂直領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)管理體制，撤消重復(fù)建設(shè)的公安派出機(jī)構(gòu)，整合統(tǒng)一，將組織人事業(yè)務(wù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，最大限度的發(fā)揮公安機(jī)關(guān)整體作戰(zhàn)效能，減少其他地方部門(mén)的干擾，減少非警務(wù)活動(dòng)，比如，依據(jù)地方(轄區(qū))治安狀況設(shè)立公安派出所，而不是“一刀切”，原則性的凡地方都要設(shè)立派出所，確立能夠合并的就要整合，依據(jù)實(shí)際情況建立警署，既有利于節(jié)約警力，又有利于改善縣級(jí)公安機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障。其次建立符合公安職業(yè)特點(diǎn)的人民警察職務(wù)序列，在國(guó)家公務(wù)員序列中單列出來(lái)，同時(shí)優(yōu)化重新整合警力資源，最大限度地將警力沉列到一線，實(shí)行小機(jī)關(guān)，大基層，切實(shí)解決頭重腳輕、機(jī)關(guān)化嚴(yán)重的問(wèn)題及職能交叉，人浮于事問(wèn)題，警力的配置，從實(shí)際出發(fā)。

2.改變由地方政府提供維護(hù)治安經(jīng)費(fèi)的機(jī)制

(1)逐步提高維護(hù)治安經(jīng)費(fèi)，占國(guó)家財(cái)政收入的比重。(2)改由中央統(tǒng)一從國(guó)家財(cái)政中撥款，充分保證警察維護(hù)治安所需的經(jīng)費(fèi)和設(shè)備。

3.深化執(zhí)法責(zé)任制，加強(qiáng)執(zhí)法過(guò)程監(jiān)督，提高執(zhí)法質(zhì)量，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，要做到個(gè)延伸，遵循“廣泛監(jiān)督、深入現(xiàn)場(chǎng)、內(nèi)外聯(lián)支、超前控制”的原則：實(shí)現(xiàn)監(jiān)督工作的主動(dòng)性、前瞻性、深層性。(1)由事處置向事前預(yù)防延伸，一方面加強(qiáng)監(jiān)督部門(mén)的信息保障，加強(qiáng)信息交流、協(xié)作，建立全方位的監(jiān)督體系，另一方面隨警察執(zhí)法的過(guò)程，同步監(jiān)督，隨程控制。(2)監(jiān)督工作由監(jiān)督執(zhí)法查糾向服務(wù)保障延伸，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是監(jiān)督機(jī)關(guān)要反饋信息，輔助決策，二是保護(hù)執(zhí)法，加強(qiáng)執(zhí)法者的心理疏導(dǎo)，這樣做，一方面加強(qiáng)了監(jiān)督工作的力度，另一方面又使監(jiān)督工作由被動(dòng)到主動(dòng)，既改變了監(jiān)督工作的被動(dòng)局面，又有利于執(zhí)法決策的完善。

警察執(zhí)法的改善是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，對(duì)公安體制的改革也需不斷推進(jìn)、完善和鞏固，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)我們建設(shè)法治和諧社會(huì)的宏大目標(biāo)。

[參考文獻(xiàn)] 文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng) 中國(guó)第一法律門(mén)戶 004km.cn 中顧法律網(wǎng)提供更多免費(fèi)資料下載

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第四篇：當(dāng)前基層行政執(zhí)法存在的問(wèn)題和對(duì)策

當(dāng)前基層行政執(zhí)法存在的問(wèn)題和對(duì)策

經(jīng)綜合分析基層紀(jì)委執(zhí)法監(jiān)察、行風(fēng)評(píng)議和過(guò)去幾年發(fā)生的案件及信訪投訴情況，我們認(rèn)為當(dāng)前部分執(zhí)法部門(mén)中存在以下一些問(wèn)題：

一是服務(wù)觀念淡薄。一些執(zhí)法部門(mén)及工作人員缺乏主動(dòng)服務(wù)發(fā)展、服務(wù)企業(yè)、服務(wù)群眾的基本意識(shí)。重處罰、輕教育，不是把行政管理的重點(diǎn)放在教育、引導(dǎo)和服務(wù)上，而是以創(chuàng)收為目的，頻繁檢查，把罰款作為主要手段，“以罰代管”。事前不介入，事中不指導(dǎo)，事后亂罰款，損害了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境。2013年3月，游仙區(qū)紀(jì)委監(jiān)察局先后向全區(qū)黨代表、人大代表和政協(xié)委員發(fā)放431份書(shū)面問(wèn)卷，公開(kāi)征集重點(diǎn)監(jiān)察項(xiàng)目和工作建議，有近103人（次）署名提議加強(qiáng)行政執(zhí)法部門(mén)公正廉潔執(zhí)法的監(jiān)督檢查，對(duì)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管提出意見(jiàn)、建議22條，主要集中反映執(zhí)法部門(mén)檢查多，收費(fèi)多，服務(wù)不夠主動(dòng)。如一家礦泉水生產(chǎn)企業(yè)反映，每年都要受到食品衛(wèi)生部門(mén)、防疫部門(mén)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)和工商部門(mén)抽檢，其中不少項(xiàng)目是相同可以互相利用，但因部門(mén)之間互不承認(rèn)對(duì)方的檢測(cè)結(jié)果，導(dǎo)致反復(fù)抽檢。

二是管理標(biāo)準(zhǔn)不高。一些執(zhí)法部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)安于現(xiàn)狀，不思進(jìn)取。一說(shuō)工作就講客觀原因，以經(jīng)費(fèi)缺乏、人手緊張、車輛不足，裝備薄弱為由，管理粗疏，不敢執(zhí)法、執(zhí)法不嚴(yán)，幾個(gè)月不搞一次巡查，幾年不辦一件案子。如轄區(qū)小流域沿岸的6處畜牧養(yǎng)殖場(chǎng)違法排污，雖經(jīng)群眾多次呼吁，但很難

通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法得到根本治理。一些部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)管理松散，對(duì)執(zhí)法人員疏于教育培訓(xùn)，致使執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)不高，戰(zhàn)斗力不強(qiáng)。如游仙區(qū)農(nóng)業(yè)局行政審批股人員黨強(qiáng)多次無(wú)故脫崗、空崗，造成不良影響，區(qū)紀(jì)委督促區(qū)農(nóng)業(yè)局給予該同志誡勉談話，并調(diào)離窗口服務(wù)崗位。

三是行政效率低下。個(gè)別部門(mén)“手續(xù)多，辦事難”，服務(wù)指南、承諾事項(xiàng)形同虛設(shè)，辦一項(xiàng)行政許可往往要跑上三五趟。一些職能交叉的部門(mén)，受部門(mén)利益驅(qū)使，存在“有權(quán)有利爭(zhēng)著管、有責(zé)無(wú)利拖著推”的現(xiàn)象。一些部門(mén)怕?lián)?zé)任，對(duì)許多事情拖而不決，引發(fā)群眾集體上訪。如游仙、涪城地處城市規(guī)劃區(qū)范圍，相關(guān)手續(xù)辦理權(quán)限均在市上。市規(guī)劃、國(guó)土部門(mén)在該項(xiàng)目的報(bào)建審批中辦理不及時(shí)，致使一些民生保障房項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)審批和調(diào)整土地性質(zhì)手續(xù)辦理各耗時(shí)一年多，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓成交手續(xù)辦理耗時(shí)兩年，影響了開(kāi)工建設(shè)進(jìn)度，引發(fā)玻璃廠職工集體上訪。如：2009年11月2日至2010年1月21日，區(qū)惠東公司分別四次向市規(guī)劃局提出規(guī)劃設(shè)計(jì)條件、選址意見(jiàn)申請(qǐng)（綿惠司[2009]78號(hào)、91號(hào)、96號(hào)，綿惠司[2010]9號(hào)文件），直至2010年12月27日，市規(guī)劃局才出具《建設(shè)工程方案（初步）設(shè)計(jì)審查意見(jiàn)通知書(shū)》（綿規(guī)建審[2010]142號(hào)）文件。2010年5月13日，區(qū)惠東公司向市國(guó)土局提交了《關(guān)于辦理原游仙區(qū)玻璃制品廠土地使用權(quán)屬過(guò)戶的請(qǐng)示》（綿惠司[2010]39號(hào)）文件。直到2012年6月15日，綿陽(yáng)市土地礦產(chǎn)市場(chǎng)管理所才出具了《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓成交確認(rèn)書(shū)》（綿土交易

[2012]168號(hào)）。

四是執(zhí)法形象欠佳。少數(shù)執(zhí)法人員不按要求持證上崗，亮證執(zhí)法，工作不在狀態(tài)，群眾意見(jiàn)大。如今年以來(lái)，區(qū)紀(jì)委通過(guò)暗訪，發(fā)現(xiàn)質(zhì)監(jiān)、環(huán)保等單位的4名執(zhí)法人員上班時(shí)間看視頻、上淘寶、打游戲，分別給予了組織處理和紀(jì)律處分；一些執(zhí)法人員態(tài)度不文明，工作方法簡(jiǎn)單。如區(qū)林業(yè)局執(zhí)法人員對(duì)協(xié)助執(zhí)法的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部言語(yǔ)粗暴，區(qū)紀(jì)委責(zé)令其書(shū)面檢討；一些執(zhí)法人員不正確履行職責(zé)，造成不良影響。如區(qū)公安分局民警王浩宇、文釗身處現(xiàn)場(chǎng)，未能正確處理制止群眾糾紛，導(dǎo)致事態(tài)惡化，區(qū)紀(jì)委分別給予其行政記大過(guò)處分。區(qū)公安分局副局長(zhǎng)勾冬、正科級(jí)偵察員郭明安和民警李毅在征兵政審中不嚴(yán)格履職，導(dǎo)致服刑人員釋放后參軍入伍，區(qū)紀(jì)委對(duì)勾冬、李毅給予行政記過(guò)處分，對(duì)郭明安給予行政警告處分。

五是業(yè)務(wù)技能不強(qiáng)。部分執(zhí)法人員不鉆研業(yè)務(wù)，不學(xué)新法規(guī)，憑老經(jīng)驗(yàn)辦事，缺乏必要的管理水平和服務(wù)能力；部分人員學(xué)習(xí)浮于表面，對(duì)業(yè)務(wù)知識(shí)不求甚解，缺乏必要的業(yè)務(wù)技能和文書(shū)知識(shí)，作出的處罰決定等法律文書(shū)專業(yè)水平不高；不按程序辦事，重實(shí)體，輕程序現(xiàn)象依然存在，潛藏著引發(fā)訴訟甚至敗訴的法律風(fēng)險(xiǎn)。基層執(zhí)法文書(shū)普遍存在認(rèn)定的事實(shí)表述過(guò)于簡(jiǎn)單，案件的定性不夠嚴(yán)謹(jǐn)；案件采集的證據(jù)沒(méi)有分析，法律的適用欠缺說(shuō)理；結(jié)論的得出缺乏邏輯推導(dǎo)。

六是執(zhí)法行為不公。少數(shù)執(zhí)法人員工作原則性不強(qiáng)，隨

意性較大，在執(zhí)法問(wèn)題上，對(duì)人不對(duì)事，對(duì)事不依法，偏親袒友，“同案不同辦”，降低了執(zhí)法部門(mén)在群眾中的威信；極個(gè)別執(zhí)法人員無(wú)視上級(jí)“三令五申”的嚴(yán)格規(guī)定，利用自由裁量權(quán)“吃、拿、卡、要”，甚至索賄受賄。有人打招呼、給好處，就按處罰下限，沒(méi)有背景或者不給好處就按最高幅度。2012年12月，游仙地稅局執(zhí)法人員陳曦和鄭學(xué)武因分別收受二手房買賣納稅辦理人“感謝費(fèi)”2萬(wàn)元、1.6萬(wàn)元，被區(qū)紀(jì)委給予留黨察看一年處分。

七是協(xié)作意識(shí)不強(qiáng)。行政執(zhí)法部門(mén)各自為政，單打獨(dú)斗的現(xiàn)象普遍存在。一些單位在基層開(kāi)展重大執(zhí)法時(shí)，既不通知所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門(mén)，也不跟蹤執(zhí)法效果，僅以送達(dá)“停工通知”和“處罰文書(shū)”代替“處罰執(zhí)行”；有些部門(mén)發(fā)現(xiàn)不屬自己管轄的違法案件，也不主動(dòng)向相關(guān)部門(mén)移交違法線索；個(gè)別案件處理不及時(shí)，造成重大經(jīng)濟(jì)損失，在群眾中造成不良影響。如一些主管部門(mén)不執(zhí)法不嚴(yán)，處置不到位，導(dǎo)致小枧鎮(zhèn)的譚小波違法修建“再水一方”19棟違規(guī)別墅。經(jīng)認(rèn)真剖析轄區(qū)“再水一方”“世外桃源”、“宏林山莊”等大型違法建設(shè)的成因，主要是相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和執(zhí)法部門(mén)監(jiān)管不力、執(zhí)法軟弱、推諉扯皮，沒(méi)有形成通力合作、綜合執(zhí)法的局面，導(dǎo)致“發(fā)現(xiàn)的無(wú)權(quán)處置、有權(quán)處置的發(fā)現(xiàn)不及時(shí)”。

針對(duì)上述問(wèn)題，提出以下對(duì)策：

一是要端正執(zhí)法理念。強(qiáng)化教育，引導(dǎo)行政執(zhí)法人員樹(shù)立“四摒棄四樹(shù)立”的執(zhí)法理念，即，摒棄“管”字當(dāng)頭的執(zhí)法思想，樹(shù)立以人為本的執(zhí)法觀念；摒棄以罰代教的處罰

思想，樹(shù)立先教育后處罰的執(zhí)法觀念；摒棄監(jiān)管就是查案的思想，樹(shù)立適度監(jiān)管不擾民的觀念；摒棄隨意執(zhí)法傾向，樹(shù)立依法履責(zé)觀念。注重提升執(zhí)法的綜合效應(yīng)，提倡采取指導(dǎo)、建議、提醒、勸告等非強(qiáng)制性方法，防止簡(jiǎn)單、機(jī)械執(zhí)法。

二是要強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)。對(duì)于企業(yè)初次輕微違規(guī)，建議推行“首問(wèn)責(zé)令先行改正”制度，對(duì)行政管理相對(duì)人做到提示在先，教育在先，普法在先，告誡在先，處罰在后。要建立違法企業(yè)約談制度，約談企業(yè)主要負(fù)責(zé)人，講明法規(guī)政策，指出問(wèn)題，提出整改措施、標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)限，并督促解決落實(shí)。建立重大執(zhí)法案件回訪制度，實(shí)現(xiàn)“良性互動(dòng)、整改扶持”的“雙贏”效果。

三是要規(guī)范行政裁量權(quán)。執(zhí)法部門(mén)要全面梳理行政執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法職能，針對(duì)裁量權(quán)的不同類型，細(xì)化裁量標(biāo)準(zhǔn)，壓縮裁量幅度，合理界定性質(zhì)，明晰情節(jié)情形。推行警示約談和集中會(huì)審，完善先例參考制度。通過(guò)建章立制，有效壓縮和減少行政權(quán)力的自由裁量空間，使行政權(quán)力“授予有據(jù)、行使有規(guī)、裁決合理、監(jiān)督有效”。

四是要嚴(yán)格隊(duì)伍管理。緊密結(jié)合廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，從執(zhí)法的重點(diǎn)崗位、重點(diǎn)環(huán)節(jié)入手，認(rèn)真排查執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行的“關(guān)節(jié)點(diǎn)”，內(nèi)部管理的“薄弱點(diǎn)”，問(wèn)題易發(fā)的“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”，健全內(nèi)控機(jī)制，構(gòu)筑制度防線。要建立否定備案制度，對(duì)所有不予立案的投訴、舉報(bào)案件，均要追查事實(shí)根據(jù)和理由；要建立行政處罰案件介入制度，紀(jì)檢監(jiān)察組織要參與案件合議、重大案件討論和行政許可討論，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解

決苗頭性傾向。要結(jié)合實(shí)際制訂督查考核辦法，逗硬獎(jiǎng)懲，嚴(yán)格實(shí)行“三個(gè)掛鉤”（即督查考核情況與執(zhí)法人員津補(bǔ)貼、評(píng)優(yōu)評(píng)先和提拔使用三個(gè)方面掛鉤）。

五是要加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作?；鶎有姓?zhí)法領(lǐng)域大多存在執(zhí)法責(zé)任界定不明，執(zhí)法空隙較多等問(wèn)題，建議紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)牽頭建立行政執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動(dòng)機(jī)制，進(jìn)一步探索靈活多樣、行之有效的載體和形式，通過(guò)交流、溝通、協(xié)調(diào)，研究解決行政執(zhí)法工作中的新情況、新問(wèn)題，相互借力，充分發(fā)揮協(xié)作優(yōu)勢(shì)，共同提高執(zhí)法效率。

六是強(qiáng)化監(jiān)督嚴(yán)格問(wèn)責(zé)。建議紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)會(huì)同法制部門(mén)，經(jīng)常性開(kāi)展明查暗訪，全面推行“回訪問(wèn)廉”，嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法人員擬提拔交流的廉潔審查制度，加強(qiáng)執(zhí)法部門(mén)勤廉指數(shù)考評(píng)。對(duì)執(zhí)法投訴舉報(bào)、媒體曝光、復(fù)議訴訟較多的單位，要給予預(yù)警；對(duì)執(zhí)法人員衣著不整，行為不端，語(yǔ)言粗俗，舉止輕浮，蠻橫無(wú)理等陋習(xí)，要堅(jiān)決曝光；對(duì)粗暴執(zhí)法、徇私枉法、執(zhí)法擾民、欺壓百姓的問(wèn)題，堅(jiān)決從嚴(yán)從重處理。屬濫用職權(quán)、玩忽職守、謀取私利的，給予記過(guò)以上行政處分，情節(jié)嚴(yán)重的移送司法機(jī)關(guān)；對(duì)相關(guān)行政執(zhí)法人員給予批評(píng)教育、停職培訓(xùn)、調(diào)整崗位、給予紀(jì)律處分等處理，造成嚴(yán)重后果的，予以開(kāi)除直至追究刑事責(zé)任。

2013年8月

(作者：區(qū)紀(jì)委執(zhí)法和效能監(jiān)督室)6

第五篇：當(dāng)前行政執(zhí)法存在的主要問(wèn)題及對(duì)策

大力推進(jìn)依法行政

規(guī)范公正文明執(zhí)法 ——當(dāng)前行政執(zhí)法存在的主要問(wèn)題及對(duì)策

行政執(zhí)法涉及人民群眾的切身利益，是政府法治建設(shè)最主要的內(nèi)容和環(huán)節(jié)之一。黨的十八大明確指出要“推進(jìn)依法行政，切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行了全面的規(guī)范。經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，我國(guó)基本形成了執(zhí)法有依據(jù)，行為有規(guī)范，權(quán)力有制約，過(guò)程有監(jiān)督，違法有追究的行政執(zhí)法制度體系。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人民群眾的法治意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)依法執(zhí)法的關(guān)注度不斷提升，對(duì)維護(hù)自身合法利益的要求也日益強(qiáng)烈，這對(duì)行政執(zhí)法工作提出了新的更高的要求。

當(dāng)前，依法行政已不再是一個(gè)可有可無(wú)的口號(hào)，它既是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇，也是整個(gè)社會(huì)對(duì)政府的必然要求。我們必須正視并順應(yīng)這種新形勢(shì)、新要求，嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高行政執(zhí)法的質(zhì)量、效能和水平，提供良好的執(zhí)法保障。

一、當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的主要問(wèn)題

當(dāng)前行政執(zhí)法存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、消極執(zhí)法、違法不究等問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

（一）趨利執(zhí)法問(wèn)題

行政執(zhí)法是公共管理的重要組成部分，本應(yīng)追求公共利益的最大化。但一些行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與利益仍沒(méi)有完全脫鉤，一些行政機(jī)關(guān)和工作人員把執(zhí)法權(quán)當(dāng)成機(jī)關(guān)、個(gè)人謀取利益的手段，主要表現(xiàn)在：一是行政執(zhí)法利益部門(mén)化。作為公共權(quán)力的異化，個(gè)別執(zhí)法部門(mén)以行政執(zhí)法的名義，亂收費(fèi)、亂罰款、亂審批、亂攤派，搞變相創(chuàng)收，形成利益集團(tuán)進(jìn)行權(quán)力尋租。二是行政執(zhí)法利益私人化。有的行政執(zhí)法部門(mén)甚至給執(zhí)法人員定指標(biāo)，將收費(fèi)、罰款完成情況與個(gè)人獎(jiǎng)金掛鉤。三是行政執(zhí)法自由裁量權(quán)濫用。部分執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員根據(jù)個(gè)人意愿、好惡進(jìn)行裁量，甚至以人情、物質(zhì)等利益作為自由裁定的交易砝碼，使行政執(zhí)法失去了應(yīng)有的公平性和恰當(dāng)性。嚴(yán)重扭曲了行政執(zhí)法既定的目標(biāo)追求，不僅降低了行政執(zhí)法的效率，還產(chǎn)生了大量的行政違法行為，滋生了官僚主義和腐敗現(xiàn)象。

（二）執(zhí)法沖突問(wèn)題

執(zhí)法部門(mén)作為政府的職能部門(mén)，理應(yīng)為實(shí)現(xiàn)政府的管理目標(biāo)而共同努力、相互配合與支持。但在實(shí)踐中，行政執(zhí)法的狀況卻并非完全如此，執(zhí)法不協(xié)調(diào)和沖突已成為一個(gè)嚴(yán)重影響行政效能和政府形象的突出問(wèn)題。目前，一些行政執(zhí)法權(quán)在橫向上交叉較為嚴(yán)重，部門(mén)之間職責(zé)不清，進(jìn)而導(dǎo)致執(zhí)法沖突；在縱向劃分上也缺乏明確分工，執(zhí)法重疊較為嚴(yán)重，常常造成上下兩級(jí)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)同時(shí)對(duì)一個(gè)違法行政行為進(jìn)行處罰，并發(fā)生沖突的現(xiàn)象，在群眾中造成不良影響。

（三）執(zhí)法方式相對(duì)滯后的問(wèn)題

隨著政府管理職能的轉(zhuǎn)變，行政機(jī)關(guān)要善于運(yùn)用現(xiàn)代化、電子化管理手段更新行政執(zhí)法方式和方法。但現(xiàn)實(shí)中，一些執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員仍多采用簡(jiǎn)單執(zhí)法方式。例如，有的執(zhí)法部門(mén)不注重日常管理，仍然習(xí)慣采取突擊執(zhí)法的方式，甚至使一些違法現(xiàn)象與集中整頓執(zhí)法變成了“游擊戰(zhàn)”，不僅執(zhí)法效率低下，而且社會(huì)效果不理想，有損行政執(zhí)法行為的嚴(yán)肅性。

（四）執(zhí)法監(jiān)督乏力問(wèn)題

1.責(zé)任追究不到位。責(zé)任追究是行政執(zhí)法監(jiān)督的有機(jī)組成部分，是執(zhí)法監(jiān)督強(qiáng)制力和約束力的體現(xiàn)，同時(shí)也是目前執(zhí)法監(jiān)督體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)。在實(shí)踐中，普遍存在“只糾正錯(cuò)案，不懲戒責(zé)任人；只追究單位責(zé)任，不追究個(gè)人責(zé)任”的現(xiàn)象。這就需要建立權(quán)責(zé)一致、錯(cuò)責(zé)相當(dāng)、懲教結(jié)合的行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度。

2.監(jiān)督主體未形成有效監(jiān)督合力。權(quán)力缺少監(jiān)督，必然造成異化和腐敗。當(dāng)前，行政違法案件之所以屢屢發(fā)生，最根本原因之一就是對(duì)行政權(quán)制約和監(jiān)督不力。雖然我國(guó)基本形成由立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等諸多監(jiān)督主體構(gòu)成的監(jiān)督體系，但仍未形成有效的監(jiān)督合力，實(shí)際情況并不盡如人意。

二、行政執(zhí)法存在問(wèn)題的原因分析

（一）落后行政觀念的消極影響

依法行政首先是依法治官、依法治權(quán)。行政機(jī)關(guān)工作人員只有牢固樹(shù)立權(quán)力本原意識(shí)，才能擺正自己和人民群眾的關(guān)系，才能真正做到依法行政。這些年行政機(jī)關(guān)工作人員的法治意識(shí)在一定程度上有所提高，能夠逐步學(xué)習(xí)運(yùn)用法律思維來(lái)處理問(wèn)題、進(jìn)行行政決策，但受到固有的、落后的行政觀念影響，有些行政執(zhí)法人員的認(rèn)識(shí)不到位，有些還比較片面化，仍然把行政執(zhí)法作為簡(jiǎn)單管理甚至“對(duì)付”行政相對(duì)人的工具。

（二）行政體制的阻礙因素

目前行政執(zhí)法存在問(wèn)題可以從體制的缺陷中找到其深層原因，一方面，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的行政管理體系正在建立和完善中；另一方面，長(zhǎng)期以來(lái)在我國(guó)行政管理領(lǐng)域形成的與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政管理體制仍在起作用。這種舊的行政管理體制存在著權(quán)責(zé)不清，關(guān)系不順的弊病。特別是行政管理體制既存在行政執(zhí)法職權(quán)劃分不清的現(xiàn)象，又存在權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，造成行政執(zhí)法避難就易、相互扯皮、爭(zhēng)權(quán)奪利等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（三）行政監(jiān)督中的制約因素

1.監(jiān)督體系的制約性原因。我國(guó)的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)已較為健全，但各種監(jiān)督主體不同程度地存在監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍不夠明確等問(wèn)題，彼此又缺乏聯(lián)系和溝通，缺乏監(jiān)督合力，尚未形成一個(gè)嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動(dòng)、科學(xué)高效的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。就行政內(nèi)部監(jiān)督而言，對(duì)具體行政執(zhí)法部門(mén)的監(jiān)督，除了政府法制機(jī)構(gòu)的綜合監(jiān)督外，通常是由行政執(zhí)法部門(mén)自己負(fù)責(zé)，造成了既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的無(wú)效監(jiān)督狀態(tài)。就外部監(jiān)督而言，黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督均存在一些不足，且多限于對(duì)個(gè)案的事后監(jiān)督，客觀上難以對(duì)行政執(zhí)法工作進(jìn)行常規(guī)性監(jiān)督。

2.行政執(zhí)法監(jiān)督中的制約性原因。行政執(zhí)法監(jiān)督是眾多監(jiān)督主體之一，屬于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督，基于行政管理的層級(jí)性，其監(jiān)督效果較其他監(jiān)督方式而言應(yīng)當(dāng)更明顯，監(jiān)督范圍也突破事后監(jiān)督，同時(shí)側(cè)重于事前和事中監(jiān)督。但造成現(xiàn)階段行政執(zhí)法監(jiān)督乏力的原因，既有認(rèn)識(shí)上的因素，更有制度上的制約。認(rèn)識(shí)上，不少部門(mén)擔(dān)心責(zé)任追究會(huì)影響部門(mén)的形象和執(zhí)法工作人員的積極性，不愿意對(duì)違法的行政行為予以追究。制度上，多數(shù)部門(mén)既缺乏明確的崗位職責(zé)和執(zhí)法績(jī)效考核監(jiān)督基礎(chǔ)制度，也沒(méi)有相應(yīng)的責(zé)任追究等監(jiān)督結(jié)果制度，如沒(méi)有將監(jiān)督的結(jié)果與執(zhí)法工作人員的獎(jiǎng)懲切實(shí)掛鉤，對(duì)于監(jiān)督、考核的結(jié)果，有的部門(mén)、系統(tǒng)既不表彰也不通報(bào)批評(píng)；有的只獎(jiǎng)優(yōu)，不罰劣；有的通報(bào)批評(píng)不計(jì)入個(gè)人檔案，沒(méi)有監(jiān)督力度。以上這些做法都使得監(jiān)督制度的作用難以落實(shí)。

三、規(guī)范和改進(jìn)行政執(zhí)法的對(duì)策

當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的諸多問(wèn)題，集中反映了我們?cè)诜ㄖ握ㄔO(shè)過(guò)程中的基本矛盾，即先進(jìn)的法治理念與落后的行政執(zhí)法觀念、制度的矛盾。要從根本上解決這些問(wèn)題，必須大力培育行政法制理念，健全行政執(zhí)法體制、機(jī)制和制度，特別是將完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督效果作為法治政府建設(shè)的重中之重抓緊抓好。

（一）積極培育行政執(zhí)法人員的法治理念

行政執(zhí)法人員是一切行政活動(dòng)的最終實(shí)施者，實(shí)現(xiàn)制度約束之下的依法行政，是我國(guó)法治走向良性運(yùn)作的根本。為此，我們?cè)谕七M(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的進(jìn)程中，必須十分重視通過(guò)各種途徑積極培育行政執(zhí)法人員的責(zé)任意識(shí)、法治意識(shí)和綜合素質(zhì)。1.加強(qiáng)培訓(xùn)教育。規(guī)范行政執(zhí)法，只有加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)法意識(shí)的培育和教育，不斷增強(qiáng)他們的法治思維能力，才能讓依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法從法治理念轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X(jué)行為，并貫穿到行政執(zhí)法的全過(guò)程和各個(gè)環(huán)節(jié)，這是依法行政工作得以真正落實(shí)并且取得實(shí)效的重要保證。2.建立激勵(lì)機(jī)制。在用人制度方面、在政績(jī)考核方面，將考核重點(diǎn)轉(zhuǎn)到嚴(yán)格實(shí)施法律、履行法定職責(zé)、維護(hù)法制統(tǒng)一和政令通暢、創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和法治環(huán)境上來(lái)，以促進(jìn)執(zhí)法人員依法行政的自覺(jué)性、積極性和創(chuàng)新意識(shí)。3.注重制度性引導(dǎo)。制度不僅具有先導(dǎo)作用，還具有強(qiáng)制性的推進(jìn)功能。為此，我們?cè)谥贫ǚ?、法?guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件方面，要按照建設(shè)法治國(guó)家的要求，貫徹和體現(xiàn)現(xiàn)代法治的價(jià)值、理念和原則，以此促進(jìn)行政執(zhí)法人員法制觀念的形成。

（二）著力健全行政執(zhí)法的體制、機(jī)制和制度

1.嚴(yán)格遵循“以人為本”原則。堅(jiān)持“以人為本”原則是現(xiàn)代行政管理的內(nèi)在要求，推進(jìn)行政執(zhí)法體制、機(jī)制和制度的改革，必須認(rèn)真進(jìn)行調(diào)查和分析，注重民主參與和社會(huì)廣泛論證。

2.理順行政執(zhí)法體制。按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，以服務(wù)中心工作為基礎(chǔ)，合理整合、劃分不同行政執(zhí)法主體之間的職能重點(diǎn)和執(zhí)法權(quán)限，逐步做到職能法定、機(jī)構(gòu)編制法定、權(quán)力責(zé)任法定、執(zhí)法程序法定，使各主體都能夠依法履行職能，依法行使執(zhí)法權(quán)限。同時(shí)，要持續(xù)完善和推進(jìn)相對(duì)集中行使處罰權(quán)、相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)、綜合行政執(zhí)法的理論和實(shí)踐工作，從體制上、源頭上改革和創(chuàng)新行政執(zhí)法體系，以解決執(zhí)法工作中存在的執(zhí)法趨利和執(zhí)法沖突問(wèn)題。

3.規(guī)范行政執(zhí)法程序、細(xì)化行政執(zhí)法崗位職責(zé)。積極探索行政執(zhí)法的量化指標(biāo)體系。通過(guò)厘清、界定和行政執(zhí)法的依據(jù)、職權(quán)，明確分析各行政執(zhí)法環(huán)節(jié)、各行政執(zhí)法崗位和流程的具體職權(quán)和責(zé)任，改變過(guò)去行政機(jī)關(guān)只是領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任制的責(zé)任承擔(dān)方式，將職權(quán)和職責(zé)按照行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作層次和具體崗位合理配置，為行政執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行建立可操作性強(qiáng)并便于考核的工作機(jī)制。

4.注重創(chuàng)新行政執(zhí)法方式和手段。要樹(shù)立執(zhí)法為民、文明執(zhí)法的觀念，改進(jìn)行政執(zhí)法方式，積極運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政規(guī)劃、行政和解等柔性執(zhí)法方式，將執(zhí)行法律的剛性和人文精神的柔性結(jié)合起來(lái)，做到剛?cè)嵯酀?jì)，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

要依托電子信息化手段進(jìn)行行政執(zhí)法，創(chuàng)新行政管理模式，有條件的行政系統(tǒng)和行業(yè)，在規(guī)范行政執(zhí)法，尤其是涉及行政許可、行政審批的業(yè)務(wù)崗位職責(zé)，把對(duì)行政行為的監(jiān)管由過(guò)去的“人管人”、“人盯人”等簡(jiǎn)單的、低效的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸贫裙苋恕?、“程序管人”的?guī)范化、程序化電子操作系統(tǒng)管理模式，加強(qiáng)事前、事中監(jiān)督，既可預(yù)防違法違紀(jì)行為的發(fā)生，也可使行政效率大大提高。

（三）完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督效果

責(zé)任是法律制度的生命，是違法者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果。要將政府責(zé)任真正落到實(shí)處，有效地規(guī)范行政執(zhí)法活動(dòng)，加強(qiáng)監(jiān)督，尤其是加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督首當(dāng)其沖。針對(duì)現(xiàn)行行政執(zhí)法監(jiān)督中存在的問(wèn)題，要注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

1.確立監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。行政執(zhí)法監(jiān)督是“硬碰硬”的事情，要使監(jiān)督機(jī)制行之有效，監(jiān)督者首先必須具有權(quán)威。一是監(jiān)督主體要高位、獨(dú)立。承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任的機(jī)構(gòu)必須依法具有相對(duì)較高的地位和較強(qiáng)的職權(quán)，在人、財(cái)、物等方面具有自主獨(dú)立性，避免受到不應(yīng)有的外部影響，特別是來(lái)自被監(jiān)督者的牽制和制約，才能夠保障監(jiān)督的措施和責(zé)任追究能夠落到實(shí)處。二是要建立監(jiān)督責(zé)任制度。即從制度上明確監(jiān)督者的監(jiān)督責(zé)任以及不履行監(jiān)督職責(zé)的機(jī)構(gòu)的人員的責(zé)任，真正做到“監(jiān)督者受監(jiān)督、負(fù)責(zé)任”，從制度上促使監(jiān)督者自覺(jué)履行監(jiān)督職權(quán)，盡可能杜絕監(jiān)督不作為的現(xiàn)象發(fā)生。

2.加強(qiáng)績(jī)效考核和責(zé)任追究結(jié)果的落實(shí)。建立行政執(zhí)法責(zé)任追究制度，關(guān)鍵在于執(zhí)行和落實(shí)。只有把監(jiān)督考核結(jié)果與獎(jiǎng)懲、晉升等掛鉤，把執(zhí)法的優(yōu)劣作為執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的主要政績(jī)對(duì)待，與單位和個(gè)人的榮譽(yù)、利益和晉升相連，行政監(jiān)督一系列制度才能起到預(yù)期的作用。否則，不僅不能對(duì)違法行政起到威懾和遏制作用，行政監(jiān)督工作也難以順利進(jìn)行。

3.加快建立健全監(jiān)督機(jī)制。行政執(zhí)法行為涉及社會(huì)生活方方面面，管理范圍“從搖籃到墳?zāi)埂?，?zhí)法工作量大，各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都要按照國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》的要求，結(jié)合自身特點(diǎn)找準(zhǔn)工作的切入點(diǎn)，認(rèn)真開(kāi)展依法行政。各行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)都要建立科學(xué)合理的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，在實(shí)踐中不斷改進(jìn)監(jiān)督機(jī)制和方式，推進(jìn)各項(xiàng)監(jiān)督制度的落實(shí)。