第一篇：在新區(qū)建設(shè)土地征用下失地農(nóng)民的社會心理研究

農(nóng)民，其系巨大。正如多年前春秋時期的管仲所說：“地者，政之本也，是故地可正政也?！痹谛碌臍v史時期，失地農(nóng)民，其生產(chǎn)、生活乃至心理狀況越來越引起了黨和國家以及社會各方人士的高度關(guān)注。為此，探究失地農(nóng)民社會心理以找到解決失地農(nóng)民心理問題切實可行的方法，意義重大。

一、研究失地農(nóng)民社會心理的社會背景

我國的失地農(nóng)民是我國在由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)化為市場經(jīng)濟的形勢下城市化發(fā)展的產(chǎn)物。因而，失地農(nóng)民社會心理也是整個宏觀社會轉(zhuǎn)變環(huán)境下的社會人心理的一個縮影。研究失地農(nóng)民社會心理，起因于我們對社會弱勢群體的關(guān)注以及對構(gòu)建和諧社會的責(zé)任。

土地，不僅僅是一項影響農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要基本資料，更是一個關(guān)乎社會發(fā)展和政治穩(wěn)定的“大問題”。失地農(nóng)民的心理問題，已經(jīng)不僅是農(nóng)民個體風(fēng)險問題，更是一個深刻影響改革發(fā)展大局的社會問題。

在我國，農(nóng)民是推進我國城市化和工業(yè)化建設(shè)的主要貢獻(xiàn)者，也應(yīng)是城市化和工業(yè)化建設(shè)中的受益者。深入了解和幫助失地農(nóng)民解決其社會心理問題，情系失地農(nóng)民，調(diào)動他們參與城市化和工業(yè)化建設(shè)的積極性、主動性，既有利于加快我國現(xiàn)代化建設(shè)步伐，又能促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

二、征地過程中失地農(nóng)民心理問題的主要表現(xiàn)及其理論探究

筆者通過對眾多失地農(nóng)民的留心觀察，從心理學(xué)角度出發(fā)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)今失地農(nóng)民心理問題主要突出的表現(xiàn)在以下兩個方面：

（一）聚群行為——蝴蝶效應(yīng)

這里之所以提及蝴蝶效應(yīng)，重在強調(diào)在實際征地工作中百姓行為存在嚴(yán)重的聚眾特征。就拿社會廣泛關(guān)注的上訪現(xiàn)象來說，失地農(nóng)民之所以上訪我們不排除這些上訪者中確有許多人的合法利益受到了侵害，理應(yīng)上訪。但也存在另外一種情況，那就是“無理上訪”，更有甚者是“聚群”無理上訪。探究其原因，很大程度上是由于個別失地農(nóng)民有意引誘、煽動與事件本身無利害關(guān)系的其他人參與其上訪活動，肆意用金錢等拉攏，“你跟著我上訪，我就給你錢”，旨在造成聚群效應(yīng)進而給基層政府施壓。在參與上訪的人員當(dāng)中，存在這樣一種大眾心態(tài)：“反正是聚群上訪，多一個人少一個人沒多大妨礙，那我還是參與上訪吧，這樣還可以得到一份‘參與上訪’錢”（或稱“誤工補貼費”）。殊不知，正是這種盲從心理和“隨大流”行為縱容了“賄訪”行為的發(fā)生和“無理上訪”事件的泛濫。

（二）“拉后腿”——木桶效應(yīng)

一只木桶，里面可以裝多少水，取決于最短的那根木板。這就是著名的“木桶效應(yīng)”。而在現(xiàn)今土地征用過程中，部分農(nóng)民就是利用了這一點，“誓以一己‘不愿’之力拉眾人前進之步伐”。

認(rèn)識是行為的先導(dǎo)，觀念是實踐的指南。在農(nóng)村，尤其是在土地征用過程當(dāng)中，個別人存在嚴(yán)重的誤區(qū)，認(rèn)為“土地是我的，我想賣就賣，不想賣就不賣，只要我不賣，這次征地你們就不能進行下去”，如果土地征用補償不合理，我們理應(yīng)不“賣”，但如果在一次征地中共涉及10戶農(nóng)戶，9戶都愿意出讓，而唯一有1戶不愿意出讓，該如何？總不能讓這戶與其他9戶的補償標(biāo)準(zhǔn)不一樣吧？而如果一旦不一樣，就會出現(xiàn)其他新的問題了（例如，其他9戶可能也都不愿意出讓了，導(dǎo)致惡性循環(huán)）。況且，既然9戶都愿意出讓，說明土地征用補償相當(dāng)合理。

征地難，難在何處？如果眾多農(nóng)戶都不愿意出讓，那就不能征地，征地工作不開展就不存在“難”之說。而難就難在明知大多數(shù)農(nóng)戶樂意出讓，征地可以進行，征地工作已開展，但卻擺脫不少數(shù)人的無理取鬧。大多數(shù)農(nóng)民理解因城市化需要征地，只要當(dāng)?shù)卣凑諊乙蠼o予合理補償，其實是很配合的。但就難在少數(shù)人的無理取鬧、肆意煽動，而即使是補償合理，也以“補償不合理”鼓動大家。

三、失地農(nóng)民社會心理問題產(chǎn)生的原因

當(dāng)今，隨著城市化和工業(yè)化建設(shè)進程的加快，很多農(nóng)民失去了他們賴以生存的土地，失去土地，對于農(nóng)民來說，意味著失去了飯碗。加之當(dāng)前的就業(yè)形勢——大批下崗工人處于待業(yè)中，很多手持大學(xué)文憑的大學(xué)生都很難找到合適的工作，更何況沒有什么技能的村民們。此外，由于受年齡、文化、體力、技能等條件的限制，很難實現(xiàn)再就業(yè)，而是立即成為“務(wù)農(nóng)無地、就業(yè)無崗、社保無份”的“三無”群體，由此出現(xiàn)“難就業(yè)、難創(chuàng)業(yè)、難保障、難發(fā)展”的“四難”窘狀。單純的依賴土地補償金，只能解決近憂，難以維系農(nóng)民長遠(yuǎn)的安生立命的需要，隨著時間的消逝，農(nóng)民對于補償金的過度、過快的不合理使用，補償金很快就花費殆盡，生活即入困境，形成新的貧困、弱勢群體。農(nóng)民擔(dān)心工作無著落，社保無份，后顧之憂的出現(xiàn)直接導(dǎo)致心理問題的產(chǎn)生。

筆者認(rèn)為失地農(nóng)民已經(jīng)成為中國最弱勢、最缺乏保障、最邊緣化的群體，成為了影響我國社會穩(wěn)定的巨大不安定因素，如何幫助解決和處理好失地農(nóng)民社會心理問題已經(jīng)變得越來越重要。

四、解決失地農(nóng)民心理問題的對

策建議

筆者認(rèn)為，解決失地農(nóng)民社會心理問題應(yīng)主要從失地農(nóng)民自身和基層社區(qū)黨員干部兩方面著手，究其原因，一面心理問題攜帶者，另一面是具體征地工作的實際操作者。

（一）失地農(nóng)民自身的調(diào)節(jié)

西方人本主義心理學(xué)家馬斯洛把人的需要的最高層次表述為“自我實現(xiàn)”的需要。實際上，人的自我實現(xiàn)的過程離不開自我的心

理調(diào)節(jié)。人只有依據(jù)外在環(huán)境的要求，有目的地、合理而有效地進行自我心理調(diào)節(jié)，才能真正達(dá)到自我實現(xiàn)的境界。因此，被征地農(nóng)民在走向市民化的過程中，其心理自我調(diào)節(jié)具有極其重要的作用。

（二）基層社區(qū)黨員干部的疏通引導(dǎo)

基層社區(qū)黨員干部一方面作為黨在農(nóng)村最直接的實踐者、宣傳者，是黨的政策在農(nóng)村得以實施的最重要的推動力量；另一方面基層社區(qū)黨員干部又是聯(lián)系上級政府與廣大群眾的紐帶，與失地農(nóng)民的聯(lián)系最為直接、密切，充分發(fā)揮其先鋒模范的帶頭作用，情系農(nóng)民，實屬必然；再者，長期以來，基層社區(qū)黨員干部作為農(nóng)村管理的重要力量，積累了大量的工作經(jīng)驗，這些經(jīng)驗實屬寶貴，有些經(jīng)驗的取得，甚至也是以血和淚的付出為代價的，不是農(nóng)村工作的具體實踐操作者，更不會有切身的體會。

當(dāng)一名為人民服務(wù)的公仆不容易，當(dāng)一名情為民系、利為民謀的基層農(nóng)村干部更是不容易。因為，這些基層社區(qū)黨員干部面對的是一個個具有自己鮮明的獨特的思想的農(nóng)民，而要耐心地講說，用心良苦，有時候卻達(dá)不到預(yù)期的目標(biāo)，甚至?xí)m得其反。但正因如此，才更迫切需要我們的基層社區(qū)黨員干部去疏通、去引導(dǎo)。

五、結(jié)束語

時代畢竟是不會逆轉(zhuǎn)的，現(xiàn)代化進程必然伴隨著城市化進程，而城市化是解決中國“三農(nóng)”問題的根本出路。因而，促進被征地農(nóng)民順利完成市民化道路，情系失地農(nóng)民之心理，切實幫助失地農(nóng)民完成其社會心理的轉(zhuǎn)化，讓失地農(nóng)民共享城市化發(fā)展的成果，進而加快整個社會的文明進步的步伐，現(xiàn)實而緊迫。

第二篇：失地農(nóng)民“土地?fù)Q保障”的權(quán)益對策研究

失地農(nóng)民“土地?fù)Q保障”的權(quán)益對策研究

改革開放三十年中國經(jīng)濟騰飛，在未來規(guī)劃的大藍(lán)圖下繼續(xù)步步為營的發(fā)展。十八大過后，總書記表達(dá)，中國的經(jīng)濟改革已經(jīng)進入深水區(qū)，因此對失地農(nóng)民保障體系的深入研究，將更加有利發(fā)現(xiàn)新形勢下產(chǎn)生的新事物，遇到的新問題，攻堅克難，解決以前無法解決，現(xiàn)在有能力應(yīng)對的困難。這就是不斷成熟完善保障體系的過程，保證體系的先進性和成熟性。關(guān)注、設(shè)計、成熟失地農(nóng)民的保障體系是一項關(guān)系到民生國計的系統(tǒng)舉措，是落實科學(xué)發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建社會主義和諧社會的重要任務(wù)。而實現(xiàn)失地農(nóng)民弱勢群體的有力保護，促進我國小康社會的全面建設(shè)，將社會不穩(wěn)定因素轉(zhuǎn)化成社會發(fā)展的積極力量，通過系統(tǒng)的梳理，保障體系的運作，對實現(xiàn)上述重要目標(biāo)具有非常重要的實踐和指導(dǎo)意義。

從目前我國開展征收土地、安置補償工作的實踐來看，理論研究雖已很早就開始了但因為研究上升到立法層面，需要很多的過程，現(xiàn)在的理論已經(jīng)落后且不全面?，F(xiàn)在的失地農(nóng)民的保障體系目前尚未形成完整成熟的系統(tǒng)的科學(xué)架構(gòu)，相關(guān)理論與方法還處于探索性、零散的研討形式，沒有形成成熟的立法理論體系。對于失地農(nóng)民的研究是農(nóng)村理論及其實踐研究的一個重要一環(huán)，研究發(fā)現(xiàn)的過程就是對現(xiàn)有政府法律法規(guī)的再審視、再改進，其必定會豐富和發(fā)展現(xiàn)有的法律法規(guī)規(guī)范。

城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)是失地農(nóng)民利益受損的重要原因，政府縮減成本追求增長是失地農(nóng)民利益受損的深層原因，現(xiàn)行土地征用制度是失地農(nóng)民利益受損的直接原因，村級基層管理缺位是失地農(nóng)民利益受損的現(xiàn)實原因。

雖然取樣地區(qū)在城市化進程中，關(guān)系農(nóng)民權(quán)益的問題上指導(dǎo)思想是比較明確的，對農(nóng)民是關(guān)懷的，也積極通過探索實踐，逐步對土地征用補償、農(nóng)房拆遷補償、失地農(nóng)民就業(yè)安置、集體資產(chǎn)處置等方面，也出臺了一些政策規(guī)定。但有些地方因各種原因亟待完善和處理，總結(jié)六個方面具體如下：

（1）一些具體的補償標(biāo)準(zhǔn)是相對的，動態(tài)的，需要適時逐步調(diào)整。隨著經(jīng)濟社會的整體發(fā)展，按照社會主義市場經(jīng)濟法則，一些標(biāo)準(zhǔn)不符合時效性的弊端，一覽無余。如何在一個具體的框架內(nèi)進行調(diào)整是門技術(shù)活。

（2）一些具體的操作程序是規(guī)范的、有序的，需要嚴(yán)格、嚴(yán)肅執(zhí)行，但具體工作的現(xiàn)實性卻需要人性化對待，做大量深入細(xì)致耐心的宣傳解釋工作，讓農(nóng)民真正擁護和支持城市化進程，不是一紙文書可以解決的。

（3）返利于農(nóng)民，讓農(nóng)民過上富裕生活，是城市化的最終目的，合理保護絕大部分群體的利益是根本性的綱領(lǐng)，如果不能完成全部的工作，對小部分不支持工作的群體，不能也置之不理。大環(huán)境變了，這些因為各種原因不愿意隨社會大流而特立獨行的個體將變個更加格格不入和醒目刺眼。

（4）在改變標(biāo)準(zhǔn)，變化政策的時間點，需要絕對的注意穩(wěn)定性原則，不能朝令夕改，因為征地補償是個動態(tài)的過程，在看眼前的工作、解決當(dāng)下難題的時候，不能忘記過去，那些已經(jīng)完成改造的群體，大家都在時刻關(guān)注著。

（5）參保對象難以確定。基層參保對象和在冊勞動力、農(nóng)業(yè)人口的統(tǒng)計是個不小的工程，數(shù)據(jù)庫的建立因為工作量大需要協(xié)調(diào)的部門多，所以需要長期的資料收集和專門的資金支持。

（6）失地農(nóng)民之間利益分配不均。在實際操作過程中，無法詳實的統(tǒng)計安置人員以至于人均土地的逐年減少，導(dǎo)致成本逐年增加、補償越來越高，同區(qū)域失地農(nóng)民之間出現(xiàn)差異、不均，埋下隱患等。

從蘇州大市范圍來看，盡管外資企業(yè)和民營企業(yè)如雨后春筍般地在本地落地生根開花結(jié)果，但由于同工種、同崗位的外來勞動力比之蘇州當(dāng)?shù)貏趧恿Φ膱蟪暌话阋桶俜种笥?，再加上?dāng)?shù)貏趧恿Φ膿駱I(yè)觀念陳舊，外來工成為主要的產(chǎn)業(yè)大軍，目前蘇州地區(qū)已有外來工250萬名，接近本地人口的一半，因此勞動力市場競爭激烈，要落實好失地農(nóng)民的安置問題并非一件易事，必須要采取一些非常措施應(yīng)對新情況。

人是活的，政策法規(guī)是死的。如何將政策法規(guī)的靈活性和嚴(yán)肅性，有機的最優(yōu)的結(jié)合起來，就是逐步完善成熟的保障體系的過程。法令不能朝令夕改，應(yīng)當(dāng)循序漸進，所以必須要經(jīng)歷實踐到理論再到實踐的過程。多方面的探索帶來理論上的素材，理論的研究又給實踐以引導(dǎo)性指示。保障體系的逐步成熟，依靠的是點點滴滴的積累和真刀實槍的問題解決。

（1）樹立“親農(nóng)、安農(nóng)、富農(nóng)”主觀意識，落實農(nóng)民的各項權(quán)益。

現(xiàn)實生活中在維護和保障農(nóng)民各項權(quán)益上，各地之間的差異性較大，主要還是對其認(rèn)識上存在的主觀差異性。自覺樹立起“親民、安民、富民”的主觀意識，善待、傾斜、優(yōu)惠農(nóng)民，將農(nóng)民工作作為事業(yè)來抓。城市化肯定是一種進步，然而進步中必定帶來重生的陣痛。在判定和執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)時，立足于農(nóng)民本身，最大化的避免農(nóng)民壓力。

參考地區(qū)現(xiàn)行的“五有”制度，“人人有技術(shù)，人人有職業(yè)，人人有保障，家家有物業(yè)，戶戶有股份”，進行仔細(xì)詮釋：①技術(shù)保障：政府將根據(jù)市場和企業(yè)的需求，按照不同行業(yè)、不同工種的要求，對農(nóng)民量身定做基本技能培訓(xùn)計劃，征地拆遷農(nóng)民將參加免費培訓(xùn)。②職業(yè)規(guī)劃：建立健全失地和失業(yè)農(nóng)民登記制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。在公平的就業(yè)機制面前，城鄉(xiāng)勞動力將平等競爭、同等就業(yè)、同工同酬。③保障底線：建立健全農(nóng)村最低生活保障，農(nóng)村合作醫(yī)療保險和農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度。④物業(yè)需求：集體土地征用中，落實10%以上留用地政策，鼓勵農(nóng)民投資興辦各類富民合作社，經(jīng)營物業(yè)，獲取投資性收入。⑤股份增富：有條件的完成社區(qū)股份合作制改革，同時引導(dǎo)農(nóng)民組建以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的土地股份合作社，使農(nóng)民持股進城、按股分紅。

（2）加快經(jīng)濟與文化發(fā)展同步，增強市民化農(nóng)民的物質(zhì)基礎(chǔ)、幸福感。

農(nóng)民市民化，意味著收入就要增長3倍以上，這個硬指標(biāo)是實打?qū)嵉模_(dá)不到這個指標(biāo)就意味著生存不下去。城鎮(zhèn)化必須有產(chǎn)業(yè)化的支撐，市民化的農(nóng)民才能實現(xiàn)就業(yè)，經(jīng)濟發(fā)展的好壞，直接影響到市民化程度的優(yōu)劣。

城鎮(zhèn)化的發(fā)展要與工業(yè)化、信息化、服務(wù)產(chǎn)業(yè)同步。發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)、能源產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。順勢而為，推進潛力巨大的服務(wù)產(chǎn)業(yè)。加快經(jīng)濟發(fā)展也是促進市民化農(nóng)民生活提高的重要支撐。一個城市有好的產(chǎn)業(yè)支撐，絕對可以大大減輕人口的就業(yè)壓力，增加收入，不只受惠于原來的市民。城鎮(zhèn)化質(zhì)量保證的效果，要看的是百姓的幸福感為基本標(biāo)志。只有精神文化的品質(zhì)與物質(zhì)增長同步了，才能完成農(nóng)民到市民的良性轉(zhuǎn)換！

（3）在加快城市化與保障農(nóng)民權(quán)益的平衡點上制訂總體規(guī)劃。

城市化的加快發(fā)展需要勞動力和土地，而農(nóng)民權(quán)益是買斷土地，卻無法擁有技能，如何穩(wěn)定的使土地有效的利用、農(nóng)民到新技能市民的過渡是需要尋找平衡點的。從大局豬方向來看，改革二元就業(yè)制度，支持市場化運作的作用，建立勞動者擇業(yè)自由、平等的新制度，引導(dǎo)勞動力空間流動有序，實現(xiàn)市場一體化。著力改善就業(yè)環(huán)境：取消一些限制性規(guī)定、統(tǒng)一勞動力市場、深化戶籍制度改革,都是非常重要的改革點。

在新形勢的發(fā)展下，一方面加快城市發(fā)展的步伐，一方面積極利用城市發(fā)展帶來的新機遇，拓展新思路，搭城市化的順風(fēng)車，有智慧的統(tǒng)一協(xié)調(diào)農(nóng)民利益和城市利益之間的關(guān)系,變此消彼長到互利共贏。例如可以從以下4點著手：①充分挖掘和儲備就業(yè)崗位。通過拓寬就業(yè)門路、拓展就業(yè)領(lǐng)域，充分發(fā)掘邊緣產(chǎn)業(yè)，為謀劃未來，解決復(fù)雜的人員問題，未雨綢繆，積極探索。②鼓勵新企業(yè)多吸納

失地農(nóng)民就業(yè)。從外部條件出發(fā)，有計劃的擴大受眾，鼓勵受眾，從分流泄洪的角度，解決大范圍的就業(yè)問題。③搞活失地農(nóng)民的就業(yè)新培訓(xùn)。自身過硬，是積極應(yīng)對各種選擇的重要籌碼，新城市化的發(fā)展下新技能可以增強選擇面和選中幾率。④引導(dǎo)失地農(nóng)民樹立新城市就業(yè)觀。思想教育不可或缺，自身積極的心態(tài)，對承受外部壓力，緩解不平衡心理至關(guān)重要。

（4）標(biāo)準(zhǔn)明確、告知集中、科學(xué)公示維護公信力。

宣傳政策的力度，不能僅僅局限于基層干部的走訪，必須多方位的進行宣傳和公告，對制度的執(zhí)行力和社會的公信力需要作出堅決的貫徹和明確的表態(tài)?，F(xiàn)在社會一些消極影響和不良因素，對百姓的心理傷害是極大的，經(jīng)濟賬好算，但精神心理上的創(chuàng)傷需要的是長久的治療。

公示制度的完善和貫徹，是最好的維護公信力的體現(xiàn)，也是對人手緊張和工作繁多的基層工作人員的支持。①將各種涉及到征地范圍、補助情況、拆遷政策標(biāo)準(zhǔn)等等一系列的涉及到經(jīng)濟的、民生的，以區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的模式逐一公示布告出來；②明細(xì)以涉及地域、人數(shù)、金額詳細(xì)統(tǒng)計明細(xì)；③郵寄、留置送達(dá)為主，公告送達(dá)為輔的告知方式；④村委會提供明確權(quán)利人的具體情況，明確權(quán)利對象等。這樣針對個別人思想工作做不到位的尷尬、宣傳工作碰不到的面的現(xiàn)實、個別人懷疑態(tài)度的消除，都有非常好的良性作用，且必須長期性的、具有負(fù)責(zé)性的執(zhí)行下去。

（5）征地前制定專項的維穩(wěn)評估。

制定開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的實施意見，從源頭上預(yù)防、減少和消除項目建設(shè)影響社會穩(wěn)定的隱患，最大限度地增加和諧因素。將征地項目通過社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，廣泛聽取群眾意見，從政策上反映民意，取得群眾支持，推動征地項目順利進行，預(yù)防糾紛、信訪問題的發(fā)生，最大限度的消除不穩(wěn)定因素。

由政府牽頭組織相關(guān)部門負(fù)責(zé)人以及各管理區(qū)主任為成員成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組；深入村組走訪群眾、發(fā)放問卷、召開村民組會議和座談會議。向群眾全面說明用地范圍和補償標(biāo)準(zhǔn)，宣傳政策法規(guī)，廣泛搜集群眾意見，掌握群眾的思想動態(tài)；針對群眾提出的問題，向群眾做詳細(xì)的解釋工作，并將有關(guān)法律、法規(guī)和政策文件拿給群眾看；組織專家座談會，對土地征收的合法性、合理性、可行性、可控性進行了深入的討論，通過全面分析；在土地征收方案的起草上，廣泛聽取、吸納了廣大被征地群眾的意見，并征求了各部門的建議，周密、完善、具體的制定土地征收方案，增強的可操作性。

（6）積極探索城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

將目光放得長遠(yuǎn)，將規(guī)劃做得細(xì)致，將差距拉得更小，實現(xiàn)共同富裕是時代的任務(wù)。如何在現(xiàn)有的條件下更現(xiàn)實的完成現(xiàn)階段的任務(wù)，減小政府壓力，保障農(nóng)民權(quán)益的雙贏，是可以嘗試走不同的路線和方法的。從現(xiàn)階段來看，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)取得了重大的成果，確實做到了一些之前政策不能解決的難題，實現(xiàn)了共同發(fā)展。

（7）弄活農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革，實現(xiàn)持股進城、按股分紅。

從實踐的效果來看，均是成效顯著，資產(chǎn)增值，農(nóng)民得益。我們不難下這樣的結(jié)論，在發(fā)達(dá)地區(qū)實行社區(qū)股份合作制改革是可行的、成功的，農(nóng)民是歡迎的、支持的。

（8）人性化拆遷，保障農(nóng)民私有產(chǎn)。

隨著大開發(fā)、大建設(shè)進程，原有缺乏必要的規(guī)劃而星羅棋布的農(nóng)莊將成批列入拆遷范圍。房屋拆遷對一家一戶來說，無論如何都可以說是一件大事，農(nóng)民是極其關(guān)注的，不僅因拆遷改變了原有的生活，而且影響著私人擁有的財產(chǎn)份額。農(nóng)民關(guān)心拆遷的補償方式如何，是實物安置？還是貨幣安置？安置房建在什么位置？什么時候建好？房型如何？老人拿了補償款后，扣除購買安置房后余多少錢？等等問題，是不可回避的現(xiàn)實。如果能夠換位思考，工作到位，以求真務(wù)實的精神，以人為本，帶著深厚感情搞拆遷，農(nóng)民是可以理解和接受的，可以做到?jīng)]有辦法想出辦法、沒有條件創(chuàng)造條件，順利地做好農(nóng)民房屋拆遷安置工作，就能把造福百姓的好事辦實辦好，辦得皆大歡喜。

（9）改革征地制度和補償辦法，完善協(xié)調(diào)制度。

現(xiàn)行的征地補償辦法，仍沒有完全擺脫計劃經(jīng)濟時代的特征，不能體現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求。因此，今后必須嚴(yán)格按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序，杜絕隨意侵占耕地、損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。有計劃的、有目的性的改革土地政策。

對土地征收方面有爭議的，改進逐級政府協(xié)調(diào)的制度。一方面政府為征地主體，一方面又需要政府仲裁，有時工作內(nèi)容多繁雜不易處置，建議完善協(xié)調(diào)制度，采用司法介入作為善意第三方，從中對雙方進行雙邊協(xié)調(diào)，明確保護弱勢、合理監(jiān)督，制止惡意等提高征地效率，避免糾紛矛盾升級。

（10）充分利用失地農(nóng)民的一些優(yōu)勢資源進行配置。

失地或是經(jīng)過新農(nóng)村改造后的新農(nóng)民，雖然不像在城市中長大的市民，有接

受過系列的高等教育，但其本身相對于進城務(wù)工的農(nóng)民工，也有著不一樣的優(yōu)勢。其本身是土生土長的本地人，熟悉環(huán)境，通過補償安置擁有一定的資產(chǎn)，有相當(dāng)?shù)娜嗣}關(guān)系可以利用謀劃出路。雖然他們之前的經(jīng)驗經(jīng)歷，文化水平，并不能像受過良好教育的城鎮(zhèn)市民一樣適應(yīng)高科技或高智商的職業(yè)，但優(yōu)勢也就在這時體現(xiàn)出來，有能力的可以通過優(yōu)惠政策進行個體創(chuàng)業(yè)等等。

在保證前有的保障成果的同時，不斷創(chuàng)新思路創(chuàng)造新的發(fā)展之路，讓城市化的成果惠及所有的百姓，達(dá)到雙贏的最終目的。一個健全完善的社會體制是在不斷的前進和發(fā)展中形成的，各項制度規(guī)范都是從無到有，從簡單到完整的進步過程，人民的生活都是從貧窮到富庶，從艱苦奮斗到老有所依的方向發(fā)展的奮斗歷程。我們就是在由實踐到理論，再從理論指導(dǎo)實踐的一個探索之路上前行。

第三篇：中國農(nóng)民土地權(quán)利在征用中的法律保護

中國農(nóng)民土地權(quán)利在征用中的法律保護引言

農(nóng)民就是以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為生的群體，因此，可以說，沒有哪個群體與土地的關(guān)系會像農(nóng)民這樣密切。土地是農(nóng)民安身立命的根本，農(nóng)民離開了土地就不成其為農(nóng)民，甚至生存都受到威脅。土地對農(nóng)民是最珍貴的，所以，法律應(yīng)當(dāng)以最嚴(yán)密、最公正、最具可操作性的條款保護農(nóng)民的土地權(quán)利，然而，我國目前的情形顯然不是這樣，由于法律對農(nóng)民的土地權(quán)利的保護不夠充分，侵占土地大搞政績工程的事例、村干部借土地征用大肆斂財?shù)氖吕龑映霾桓F。在開發(fā)商，各級機構(gòu)、干部賺得盤滿缽滿的時候，誰都看不到農(nóng)民們無依無靠的凄苦背影。因此，加強農(nóng)民土地權(quán)利的保護是極其緊迫的一件事，而各種保護中，法律保護是最有力的一種。由于土地征用是農(nóng)民土地權(quán)利受侵害最主要的威脅，因此，本文主要圍繞土地征用論述農(nóng)民土地權(quán)利的法律保護，其實，筆者認(rèn)為，我國土地管理法中所謂的“征用”實際上是“征收”，因為它將集體土地國有化了，所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移且給予了補償，而征用指強制使用后歸還。當(dāng)然，這不是本文要討論的問題，因此，本文仍使用“征用”這一概念。

一、農(nóng)民土地權(quán)利的法律保護的現(xiàn)狀

考察我國農(nóng)民土地權(quán)利的法律保護的現(xiàn)狀，我們遺憾地發(fā)現(xiàn)，我國對于農(nóng)民土地權(quán)利的法律保護是不嚴(yán)密的，為了有利于建設(shè)和開發(fā)，對土地權(quán)利的保護和補償進行了限制，更為嚴(yán)重的是，我國建國以來所一貫宣揚的“依靠群眾，相信群眾”并沒有貫徹到土地法中，某些規(guī)定事實上不相信農(nóng)民的理性經(jīng)濟人的能力，在征用土地中，取消了農(nóng)民的獨立談判地位及獨立受補償?shù)臋?quán)利，土地是否征用完全不取決于農(nóng)民集體也就是土地所有權(quán)人的意志，這不僅不利于培養(yǎng)農(nóng)民作為現(xiàn)代公民所必須的獨立人格，而且使農(nóng)民土地權(quán)利的保護處于風(fēng)雨飄搖之中，處處受制于人。查閱我國的土地管理法等法律法規(guī)，我們發(fā)現(xiàn)存在以下幾個嚴(yán)重的問題。

1、土地征用的理由（或者說原因）沒有限制

《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規(guī)定，任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。這些土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。該條以下的內(nèi)容對征用農(nóng)民土地的程序作了規(guī)定，沒有任何征用理由的規(guī)定，雖然建設(shè)開發(fā)受到土地利用規(guī)劃的限制，但土地利用規(guī)劃除了確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少外，對農(nóng)民土地的占用的權(quán)力幾乎是沒有邊界的。無論是因國家利益而進行的建設(shè)還是商業(yè)性的開發(fā)建設(shè)，都可以適用國家征用。

筆者認(rèn)為，征用是國家機關(guān)利用行政權(quán)力強征公民、企業(yè)或其他組織的財產(chǎn)并給予補償?shù)男袨椤λ饺素敭a(chǎn)最嚴(yán)厲的制約，無疑來自政府的強制征用。因此，征用過程中個人與政府，財產(chǎn)權(quán)利與行政權(quán)力的關(guān)系必須保持平衡，以防止政府濫用權(quán)力侵犯公民的個人利益。然而，如上所述，由于土地征用的理由沒有限制，事實上極容易造成政府權(quán)力的濫用，并嚴(yán)重侵害農(nóng)民的利益。

2、在土地征用中取消農(nóng)民的談判地位

征用是強制的，是否交出土地進行建設(shè)是不依農(nóng)民的意志為轉(zhuǎn)移的，也就是說，農(nóng)民是沒有談判地位可言的，如果是為了公共理由，那么這種情況是可以理解的。然而，如前所述，由于不論因國家利益而進行的建設(shè)還是商業(yè)性的開發(fā)建設(shè)，都可以適用國家征用，這就造成在開發(fā)商進行贏利性的商業(yè)開發(fā)的時候，農(nóng)民也必須無條件的交出土地，交出其安身立命的根本。這是極為不公平的。

接下來就是對補償費用的談判，在這一過程中，農(nóng)民仍然沒有談判地位。土地管理法第四十八條規(guī)定：“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。”也就是說，在方案確定之前農(nóng)民是無權(quán)介入的，在這一事關(guān)農(nóng)民根本利益的問題上農(nóng)民沒有發(fā)言權(quán)，有關(guān)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、補償?shù)姆绞骄砷_發(fā)商和政府予以確定。在財產(chǎn)所有人不在場的情況下確定了財產(chǎn)的交易價格。同時，該條雖然規(guī)定了確定后聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，但對于意見如何處理沒有規(guī)定，假如農(nóng)民對補償標(biāo)準(zhǔn)不滿意，怎么處理？是不是重新確定補償安置方案？該法沒有作出任何規(guī)定，而土地管理法實施條例則規(guī)定發(fā)生爭議由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。由于建設(shè)開發(fā)一般都獲得了政府的同意和扶持，有的甚至與當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)的政績直接相關(guān)。因此，所謂聽取農(nóng)民的意見和政府協(xié)調(diào)云云不過是一

紙空文。

由此可見，農(nóng)民和農(nóng)民集體作為土地征用的一方當(dāng)事人，事實上幾乎沒有當(dāng)事人的任何權(quán)利，農(nóng)民只能接受對方開出的價格。

3、征地的補償標(biāo)準(zhǔn)過低

土地管理法第四十七條規(guī)定：“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。

征用其他土地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

被征用土地上的附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

征用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開建設(shè)基金。

依照本條第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！?/p>

可見，土地補償費和安置補助費最低為年產(chǎn)值的十倍，最高為年產(chǎn)值的三十倍。被征用土地上的附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。根據(jù)《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第三十條的規(guī)定，農(nóng)作物的青苗補償費為年產(chǎn)值的一倍。因此，土地征用所得的所有補償在耕地年產(chǎn)值的十一倍到三十一倍之間。而公益建設(shè)的項目按低限支付，包括１、國防、軍事用地；２、城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)用地；３、國家或者省重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；４、搶險救災(zāi)修建永久性建筑物和其他設(shè)施用地。

我們知道，土地是一種可以永久使用的生產(chǎn)資料，只要沒有特別的情況出現(xiàn)，它就會源源不斷地產(chǎn)生收益。同時，由于經(jīng)濟的發(fā)展，周邊建設(shè)的改善，土地會迅猛地升值，根據(jù)民法的原則，財產(chǎn)的增值歸財產(chǎn)所有人，正因為如此，臺灣、韓國、日本的農(nóng)民通過賣地積累了大量財富，迅速改變了物質(zhì)上的弱勢地位。反觀我國的情形，由于土地的強制征用及過低的補償費用，土地的長期收益和迅猛增值所產(chǎn)生的利益全部轉(zhuǎn)移給開發(fā)商和政府，事實上，國內(nèi)有學(xué)者透露，改革開放20年，國家通過低價甚至無償從農(nóng)民手中拿走的土地價值2萬億元。土地本來是農(nóng)民擁有的最大一筆財富，但我國貧困的農(nóng)民卻完全被剝奪了分享土地的價值的權(quán)利，征地后其生存狀況不僅沒有改善，反而更加惡化，這顯然是一種劫貧濟富的惡法，令人對農(nóng)民的境遇更為憂慮。

4、補償款的發(fā)放有諸多問題

根據(jù)法律的規(guī)定，土地補償費發(fā)放給集體經(jīng)濟組織，土地安置補助費一般也交由集體組織進行安排，只有青苗補償費才發(fā)放給農(nóng)民個人，對照上文述及的補償標(biāo)準(zhǔn)可見，土地補償?shù)拇蟛糠挚铐椓粼诖寮w。其立法本意可能是希望村集體利用這些款項發(fā)展集體經(jīng)濟從而帶動農(nóng)民致富，使農(nóng)民有集體經(jīng)濟的保障。然而，實際的情況卻與這種初衷恰恰相反，由于農(nóng)村民主建設(shè)及財務(wù)公開制度不完善，村干部手中掌握大量的集體財產(chǎn)的情況下，腐敗現(xiàn)象必然愈演愈烈，財產(chǎn)的流失不可避免。同時，這樣的立法本意體現(xiàn)出立法者過分相信干部而不相信群眾，希望讓干部掌握資源，運用資源安排村民的生活，這是一種“視民如子”的心態(tài)，不相信農(nóng)民個體作為理性經(jīng)濟人的能力和逐漸形成的獨立人格，不相信農(nóng)民可以自行管理和運用好這些補償款項，筆者認(rèn)為，這不僅不利于這些補償款項的利用，也不利于培養(yǎng)農(nóng)民作為現(xiàn)代社會公民應(yīng)有的獨立人格，更不利于我國的民主法治建設(shè)。

另外，由于我國農(nóng)村的土地是集體所有制的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是土地所有權(quán)人，因此，集體經(jīng)濟組織才是土地征用補償中的當(dāng)事人。在補償款發(fā)放時，不論是補償給集體的土地補償費還是補償給個人的青苗補償費均交給集體經(jīng)濟組織，而通過集體經(jīng)濟組織將青苗補償費發(fā)放給農(nóng)民，這就更增加了村干部克扣、挪用的機會，不利于保護農(nóng)民的利益。

5、土地征用中，土地資源的浪費嚴(yán)重

這可以說是上述列舉的幾種不合理規(guī)定所產(chǎn)生的結(jié)果之一。上述幾種不合理的規(guī)定有一個共同的特點是，它們大大降低了土地征用的成本：土地征用的理由（或者說原因）沒有限制使開發(fā)商可以很容易地得到土地征用的許可；在土地征用中取消農(nóng)民的談判地位則大大降低了談判成本，開發(fā)商甚至不必與土地的所有著與使用者接觸；征地的補償標(biāo)準(zhǔn)低對降低征地成本的作用自然無需多言；而補償款不必一一發(fā)放給農(nóng)民個人必然大大降低人力成本。

成本如此之低，必然導(dǎo)致大量不合格的市場主體入市，低水平建設(shè)或土地閑置時有發(fā)生，土地資源的浪費也就不可避免。

6、土地征用過程中的腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重

筆者認(rèn)為，對腐敗現(xiàn)象最有力的抵制來自權(quán)力對權(quán)力或權(quán)利對權(quán)力的制衡。在土地征用中，農(nóng)民集體和農(nóng)民個人甚至被取消了談判地位，自然談不上制衡；而讓村干部掌握補償款使用和發(fā)放的巨大權(quán)力，制衡更是無從談起。有了這些條件，腐敗，也就水到渠成了。農(nóng)民的權(quán)利在腐敗中被侵蝕殆盡。

二、農(nóng)民土地權(quán)利的法律保護的改善

農(nóng)民作為社會的一個群體，有權(quán)獲取社會發(fā)展的成果，有權(quán)分享財富迅猛增加的好處，這是他們天賦的權(quán)利。然而目前我國的土地征用制度卻剝奪了農(nóng)民的這種權(quán)利，讓農(nóng)民作出了巨大犧牲，在社會發(fā)展中處于被漠視、被拋棄的境地，這既不符合人們內(nèi)心中樸素的道德準(zhǔn)則，更不符合保障人權(quán)的憲法精神，因此必須予以改善。

筆者認(rèn)為，要改變這種狀況，修改法律是第一步，也是最根本的一步。以下是筆者就改良農(nóng)民集體土地的征用制度所作的思考：

1、對征用土地的目的進行限制，同時給予農(nóng)民談判地位

征用的目的必須是為了公共目標(biāo)。公共目標(biāo)最初以公用為限，因而征用也叫公用征收。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，政府權(quán)力逐漸擴大，公共目標(biāo)概念也發(fā)生了變化?，F(xiàn)在，公共目標(biāo)概念大體包含以下外延：一是公用征收。政府為滿足公共需要征收來的財產(chǎn)必須由政府機構(gòu)使用，不能把從一些人手里征收來的財產(chǎn)交給另一些人使用。但是，公共目標(biāo)與私人利益往往難以截然區(qū)分，有時私人利益也能假借公共需要之名，利用政府征用權(quán)為自己服務(wù)。對于這種微妙而細(xì)致的區(qū)別，我們必須嚴(yán)格加以區(qū)分。二是公益征用。征收得來的財產(chǎn)無論交由政府機構(gòu)使用，還是由私人企業(yè)使用，只要能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益，就符合公共目標(biāo)要求。三是公共目的范圍。公共安全、大眾健康、道德、和平、安寧、法律和秩序，顯然屬于公共目標(biāo)，為此征用財產(chǎn)自然是合乎憲法的。

由于我國沒有建立完整的個人財產(chǎn)征用制度，在征用方面也存在公私不分的混亂現(xiàn)象。人們通常把一切被征用的土地稱為“國家建設(shè)用地”，其中既有為政府負(fù)責(zé)的公共設(shè)施建設(shè)征用土地的，也有政府出面征地后交給各類企業(yè)從事一般經(jīng)濟活動的。前一類征用顯然是為了公共需要，應(yīng)當(dāng)受到憲法和法律的保護。后一類征用因?qū)儆谖⒂^經(jīng)濟活動，不應(yīng)動用政府征用權(quán)。按照1988年頒布的憲法第二條修正案，“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，企業(yè)和私人經(jīng)濟開發(fā)用地的取得屬于市場行為，應(yīng)當(dāng)通過市場交易方式進行，不能借助于政府征用的強制手段。政府直接出面為某些企業(yè)征地，就使得土地交易成為買方、政府與賣方的三角關(guān)系，從而把交易關(guān)系復(fù)雜化。這不僅人為造成交易成本上升，而且極易滋生腐敗。在實行法治的條件下，政府介入市場，為某個企業(yè)征用其他企業(yè)、組織或個人財產(chǎn)屬權(quán)力濫用，應(yīng)予禁止。因此，筆者認(rèn)為，只有政府負(fù)責(zé)的公共設(shè)施建設(shè)才能征用土地，同時，立法時應(yīng)當(dāng)作列舉式的規(guī)定，以防地方政府濫用征地權(quán)力。這些公共設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)包括：１、國防、軍事用地；２、城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)用地；３、國家或者省重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；４、搶險救災(zāi)修建永久性建筑物和其他設(shè)施用地。同時，為保證法無遺漏，可以規(guī)定：其他公共設(shè)施建設(shè)需要征用土地的，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院審批。

那么，如何解決一般經(jīng)濟活動中所需要的建設(shè)用地呢？筆者認(rèn)為，可以分兩者辦法，一是新設(shè)企業(yè)需要生產(chǎn)辦公用地的，可以由農(nóng)村集體將土地入股，但必須經(jīng)過縣級以上人民政府審批；二是房地產(chǎn)開發(fā)用

地，由于我國不允許在農(nóng)村集體土地上進行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，建設(shè)之前必須將土地國有化，因此，在這種情況下可以實行集體土地的自愿國有化，而不必進行帶強制性的征用。所謂自愿國有化，是指在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，在項目立項后，由開發(fā)商與農(nóng)民集體和所涉及的承包地的承包者進行自愿協(xié)商，三方能夠達(dá)成一致的，土地進入國有化程序，開發(fā)商可以開發(fā)建設(shè)該幅土地，另外，農(nóng)民集體同意的標(biāo)準(zhǔn)必須是村民大會三分之二以上通過，以防止農(nóng)村干部濫用權(quán)力，產(chǎn)生腐敗。只有這樣，農(nóng)民的利益才能得到較為充分的保護，農(nóng)民才能恢復(fù)他的主體地位，從而有能力維護其自身的利益，分享土地增值的成果。需要指出的是，筆者并不認(rèn)為房地產(chǎn)開發(fā)必須在國有土地上進行，因為這相當(dāng)于把能夠增值的土地從農(nóng)民手中奪走。因此，國家應(yīng)當(dāng)允許在集體土地上進行開發(fā)，關(guān)鍵是應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃并經(jīng)過相當(dāng)級別的政府的審批。在集體所有土地上進行開發(fā)可以讓農(nóng)民獲得建設(shè)開發(fā)和經(jīng)濟增長帶來的好處，而不會讓農(nóng)民邊緣化。

2、大幅度提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)

由于長期計劃經(jīng)濟的影響，推崇奉獻(xiàn)和服從國家利益，從而忽視對個體利益和農(nóng)民集體利益的保護；同時，改革開放初期則致力于迅速的建設(shè)開發(fā)，一切服從于國家建設(shè)的需要，這不僅讓許多盈利性的開發(fā)假國家公共建設(shè)之名，更嚴(yán)重的是一味壓低土地征用的補償標(biāo)準(zhǔn)，客觀上造成農(nóng)民利益被剝奪，農(nóng)民被邊緣化的惡果。農(nóng)民已經(jīng)作出了巨大的犧牲，這種狀況不應(yīng)再延續(xù)下去了。因此，筆者認(rèn)為，征地補償不僅要考慮到土地的永久收益，還應(yīng)當(dāng)考慮土地的增值，從而大幅度提高補償標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，我們應(yīng)當(dāng)將公共設(shè)施建設(shè)和盈利性的開發(fā)建設(shè)區(qū)別開來，對于盈利性的開發(fā)建設(shè)應(yīng)當(dāng)給予農(nóng)民更高的補償標(biāo)準(zhǔn)，具體標(biāo)準(zhǔn)可以評估土地開發(fā)后的盈利水平予以確定，讓農(nóng)民與開發(fā)商共同分享土地增值的成果。

當(dāng)然，不可否認(rèn)的是，大幅度提供征地補償標(biāo)準(zhǔn)后將產(chǎn)生農(nóng)村的食利階層。但我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識的，這是任何一個市場經(jīng)濟社會所不可避免的，況且產(chǎn)生食利的農(nóng)民總比農(nóng)民大面積的貧困要好的多。同時，我們不能低估大多數(shù)農(nóng)民的經(jīng)濟能力，筆者認(rèn)為，屆時，更多的農(nóng)民將用所得到的資金用于購買工商企業(yè)的股份和進行產(chǎn)業(yè)開發(fā)，這對于經(jīng)濟的發(fā)展也有莫大的好處。

3、改善補償款的發(fā)放方式和分配方式

筆者認(rèn)為，公共財產(chǎn)的運作環(huán)節(jié)越少，腐敗的機會就越少，腐敗產(chǎn)生的可能性就越小，財產(chǎn)所有人的權(quán)利越可能得到保障。因此，土地征用時補償款原則上應(yīng)當(dāng)直接分發(fā)到農(nóng)民個人手中，然而，我國土地補償款發(fā)放的實際操作方式卻與上述理解背道而馳，即使是青苗補償費這樣完全歸屬農(nóng)民個人的補償款也首先交付給村集體，再由集體交給個人，無端多了一道程序，這是毫無必要的，應(yīng)當(dāng)予以改進，將青苗補償費之間分發(fā)給農(nóng)民。同時，其他補償款除扣留一部分作為集體發(fā)展的基金外，其余大部分也應(yīng)之間發(fā)放給農(nóng)民個人，如前所述，我們應(yīng)當(dāng)拋棄那種相信干部、相信集體而不相信農(nóng)民群眾個人的陳腐觀念，將財富轉(zhuǎn)移到民眾手中，這樣不僅有利用減少腐敗，而且擁有財產(chǎn)保障，受政府信任可以自由運用其財產(chǎn)的農(nóng)民更容易形成并完善其獨立人格，從而培育現(xiàn)代社會賴以形成的土壤，促進社會的進步。

綜上，土地是農(nóng)民最重要的財富，而征用是對農(nóng)民土地財富最大威脅。一直以來，我國對農(nóng)民土地實行的這一套征用制度在事實上對農(nóng)民進行了十分徹底的剝奪，形成了國家對農(nóng)民的巨額負(fù)債，這種債務(wù)不僅是經(jīng)濟上的，更是良心上的。因此，加強農(nóng)民土地權(quán)利在征用中的法律保護是立法者不可推卸的責(zé)任，它關(guān)系到農(nóng)民的根本利益，同時，今年三月份我國憲法的修改條文已經(jīng)對征地補償作了更加具體的規(guī)定，為土地管理法作出上述修改提供了憲法依據(jù)。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡快對土地管理法作出修改，使農(nóng)民的土地權(quán)利不至于繼續(xù)受到侵害，從而扭轉(zhuǎn)其被邊緣化的命運。

參考文獻(xiàn)

1、《中國農(nóng)民調(diào)查》 陳桂棣，春桃著 人民文學(xué)出版社 2004年3月第一版

2、,《中國土地權(quán)利指南》 王衛(wèi)國，王廣華主編 中國政法大學(xué)出版社 2001年12月第一版

3、《財產(chǎn)征用及其憲法約束》 趙世義著 公法研究中心(網(wǎng)站)

4、《土地私有化是最終解決問題的方法》記者歐陽斌專訪美國農(nóng)村發(fā)展研究所學(xué)者李平《鳳凰周刊》（總第143期）

第四篇：城鄉(xiāng)一體化背景下失地農(nóng)民養(yǎng)老問題研究

城鄉(xiāng)一體化背景下失地農(nóng)民養(yǎng)老問題研究王夢君11211163137

【摘要】 我國是一個農(nóng)業(yè)大國, 要研究我國的農(nóng)民問題, 必須結(jié)合土地問題進行研究。文章對城鄉(xiāng)一體化設(shè)過程中失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題進行了研究, 分析了我國城鎮(zhèn)失地農(nóng)民的基本情況及其養(yǎng)老狀況, 以期為推動我失地農(nóng)民養(yǎng)老機制的建立和完善, 促進新時期城鎮(zhèn)一體化健康和諧發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】 城鄉(xiāng)一體化失地農(nóng)民社會保障養(yǎng)老

在我國，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值占整個國民生產(chǎn)總值的比重雖然在逐年下降，但農(nóng)業(yè)依然是國民經(jīng)濟發(fā)展的命脈和基礎(chǔ)。我國有龐大的農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)村人口數(shù)量雖然隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化運動而逐年減少, 但在2011年仍占到全國人口總數(shù)的58.2％, 我國依舊是一個名符其實的農(nóng)業(yè)大國。要研究我國的農(nóng)民問題, 必須結(jié)合土地問題進行研究。從古到今, 農(nóng)民都是依附于土地的, 土地在承包到戶之后就成為其最根本最重要的生產(chǎn)資料。首先,土地具有基本的生產(chǎn)功能和生活保障功能, 通過耕種土地, 農(nóng)民既能保障自己和家人的基本生活, 又能獲得最直接的就業(yè)方式。其次, 土地具有養(yǎng)老功能和保障功能, 老年農(nóng)民可以通過將土地轉(zhuǎn)租來獲得租金, 通過消費儲蓄來保障自己的老年生活。再次, 土地還具有一定的保值和增值功能, 依托于市場經(jīng)濟和房地產(chǎn)行業(yè)的進一步發(fā)展獲得更大的土地增值收益。

一、失地農(nóng)民概念的界定

（一）失地農(nóng)民產(chǎn)生的背景及其根源

我國是人口多、耕地少的國家, 在相當(dāng)長的時期內(nèi), 我國難以改變?nèi)丝谠黾雍透販p少的基本趨勢。國家制定了18億畝耕地紅線的高壓線, 這事關(guān)我國糧食安全和經(jīng)濟安全, 事關(guān)我國社會穩(wěn)定和國家長治久安。而地方政府卻在背后操縱違法違規(guī)用地, 采用未批先用、巧立名目、擅自設(shè)立開發(fā)區(qū)和未經(jīng)批準(zhǔn)擴大開發(fā)區(qū)等多種違規(guī)手段, 違反國務(wù)院的相關(guān)規(guī)定, 大肆侵占基本農(nóng)田, 迫使農(nóng)民喪失土地、侵害農(nóng)民權(quán)益, 使其成為失地農(nóng)民。[1]

（二）失地農(nóng)民概念解說

農(nóng)民失地主要指農(nóng)村居民喪失家庭土地經(jīng)營承包權(quán), 這種土地承包權(quán)是依據(jù)《土地承包法》取得的農(nóng)民合法權(quán)利。在我國經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展過程中,出現(xiàn)失地農(nóng)民的客觀原因是由于城市化和工業(yè)化用地和城鎮(zhèn)化運動對農(nóng)民土地的征用, 主觀原因是農(nóng)民為了變更戶口、轉(zhuǎn)換職業(yè)、保險補償和經(jīng)濟補償而主動放棄對土地的經(jīng)營承包權(quán), 不管是由于客觀原因還是主觀原因失去土地經(jīng)營承包權(quán), 從廣義上說都是失地農(nóng)民。本文研究對象主要是指狹義上的失地農(nóng)民, 即為了實現(xiàn)國家、機構(gòu)或個人依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定的管理或者生產(chǎn)需求, 放棄土地經(jīng)營承包權(quán)以及其他衍生物的農(nóng)民。[2]

二、我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的基本內(nèi)容及其重要性

（一）我國城鄉(xiāng)一體化中失地農(nóng)民社會保障的基本政策

《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作指導(dǎo)意見的通知》提出，“要積極做好被征地農(nóng)民的社會保障工作, 各地要從實際出發(fā), 采取多種方式保障被征地農(nóng)民的基本生活和長遠(yuǎn)生計”?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強土地有關(guān)問題的通知》提出，“征地補償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有的生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障為原則”。2010年10月28日, 我國新的社會保險法出臺, 其中規(guī)定“征收農(nóng)村集體所有的土地, 應(yīng)當(dāng)足額安排被征地農(nóng)民的社會保險費, 按照國務(wù)院規(guī)定將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的社會保險制度”。政府努力從法律和政策層面保護失地農(nóng)民的合法權(quán)益, 為失地農(nóng)民獲得社會保障提供了強有力的支持。

（二）新時期做好我國失地農(nóng)民社會養(yǎng)老工作的必要性

由于各地區(qū)對于失地農(nóng)民的保險補償和經(jīng)濟補償因為諸多原因缺乏嚴(yán)格制度化的管理, 隨意性比較強, 引發(fā)了諸多社會矛盾。近年來農(nóng)民因為對保險補償和經(jīng)濟補償不滿導(dǎo)致的上訪量明顯增加, 地方政府與失地農(nóng)民的矛盾有逐漸激化的跡象, 在形成失地農(nóng)民的過程中由于征地拆遷和補償引發(fā)的各類惡性公共事件屢見不鮮, 甚至還產(chǎn)生如釘子戶、自焚等流血事件和小規(guī)模的抗議事件。政府作為失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的主體, 必須完善各項制度來保障失地農(nóng)民的日常生活。要安置好失地農(nóng)民、培訓(xùn)好失地農(nóng)民、保障好失地農(nóng)民, 只有這樣才能減緩地方政府與失地農(nóng)民之間的對抗性矛盾。地方政府必須使其管理制度化, 把失地農(nóng)民的管理納入民政部門的日常工作中去, 想失地農(nóng)民之想, 急失地農(nóng)民之急, 把安撫失地農(nóng)民作為政府日常工作常抓不懈, 才能解決好失地農(nóng)民的后顧之憂。研究失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題有利于我國工業(yè)化、城市化、全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建和諧社會目標(biāo)的實現(xiàn), 具有一定的現(xiàn)實意義。[3]

首先, 失地農(nóng)民社會養(yǎng)老工作是地方政府以人為本執(zhí)政理念的內(nèi)在要求。地方政府在征用農(nóng)民土地之前, 應(yīng)該做好相應(yīng)的準(zhǔn)備工作、召開聽證會, 嚴(yán)格把關(guān), 從源頭上維護失地農(nóng)民的權(quán)益。作為從人治到法治過渡的發(fā)展中國家, 我國的法制建設(shè)還很不完善, 需要查漏補缺的領(lǐng)域還很多, 但立法機構(gòu)一定要優(yōu)先審議、表決和通過保護農(nóng)民基本權(quán)益的法律。地方政府只有在有法可依的情況下才無法推卸責(zé)任, 全心全意維護弱勢群體, 為失地農(nóng)民的生存與發(fā)展提供保證, 法律要求政府必須承擔(dān)起維護弱勢群體權(quán)益的光榮責(zé)任, 通過實際行動維護社會公平正義, 維護社會穩(wěn)定。養(yǎng)老保障就是失地農(nóng)民最為迫切需求的基本權(quán)利, 地方政府有義務(wù)有責(zé)任為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老保障。

其次, 失地農(nóng)民社會養(yǎng)老工作是創(chuàng)建區(qū)域和諧社會及其經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。地方政府在征地過程中, 缺乏有效溝通, 缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃, 與民爭利, 失地農(nóng)民失去了土地的承包經(jīng)營權(quán), 但獲得的經(jīng)濟利益和社會權(quán)益不對等。失地農(nóng)民所得價格與土地價值之間存在巨大差額, 這種差額的產(chǎn)生一方面揭示了征地補償機制非常不合理, 另一方面為失地農(nóng)民與地方政府的糾紛埋下了伏筆。最近幾年, 失地農(nóng)民因衣食無著而上訪的案件每年都在萬件以上, 失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題困擾各級地方政府, 影響社會的穩(wěn)定, 延緩經(jīng)濟的發(fā)展, 對工業(yè)化和城市化建設(shè)進程產(chǎn)生了不良影響。

再次, 失地農(nóng)民社會養(yǎng)老工作是保障社會穩(wěn)定、促進市場經(jīng)濟健康發(fā)展的必然要求。隨著“以人為本”、“可持續(xù)發(fā)展觀”等人性發(fā)展觀的不斷提出和深化, 地方政府也充分認(rèn)識到對失地農(nóng)民等農(nóng)村弱勢群體加大支持的必要性。為了實現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟公正原則, 首先, 地方政府必須盡快建立和健全被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的法律體系。其次, 地方政府要在可持續(xù)發(fā)展觀的指導(dǎo)下, 重視失地農(nóng)民個人的可持續(xù)發(fā)展, 解決好失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障。最后, 地方政府必須根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟公正原則重新審視對失地農(nóng)民的經(jīng)濟補償和社會補償?shù)膶徍藱C制, 不能僅僅從征地機構(gòu)自身的利益出發(fā), 必須首要考慮失地農(nóng)民的合法權(quán)益。如果不把維護失地農(nóng)民的合法權(quán)益作為征地的前提條件, 一味要求失地農(nóng)民克制, 或者僅僅采取臨時性的措施追加失地農(nóng)民補助, 這實際上對失地農(nóng)民整體來說是不合理的, 本來是合法權(quán)益卻變成了一種臨時救助, 暗示了解決失地農(nóng)民問題政策方面的闕失。

三、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障現(xiàn)狀分析

（一）單一的收入來源使農(nóng)民在面對失地是無能為力

我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式是“養(yǎng)兒防老積谷防饑”，由于各方面的原因, 農(nóng)村采取的養(yǎng)老保障模式還是原始的家庭養(yǎng)老，由于長期特殊的歷史和政治原因, 城市和農(nóng)村采用二元化的社會經(jīng)濟制度,城市一般具有較為完善的城鎮(zhèn)職工失業(yè)制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度, 但大多數(shù)農(nóng)村不僅經(jīng)濟欠發(fā)達(dá), 而且缺乏有效的農(nóng)民失業(yè)制度和農(nóng)村養(yǎng)老保險制度, 當(dāng)農(nóng)民成為失地農(nóng)民之后,就喪失了賴以生存的土地, 僅靠微薄的補償金無法保障正常的老年生活。農(nóng)民依靠土地作為經(jīng)濟基礎(chǔ), 當(dāng)失地農(nóng)民無法通過務(wù)工形式為自己做養(yǎng)老儲蓄, 就喪失了養(yǎng)老保障的基礎(chǔ),傳統(tǒng)養(yǎng)老保障方式就會變得非常脆弱, 使失地農(nóng)民陷入生活困難。

（二）脆弱的保障基礎(chǔ)使失地農(nóng)民養(yǎng)老缺乏法律保障

2010年10月28日, 我國出臺《中華人民共和國保險法》,對基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險和生育保險等制度進行了嚴(yán)格的規(guī)定, 但是對于失地農(nóng)民的社會保障相關(guān)政策卻缺乏明確的規(guī)定。地方政府解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題主要參照國家相關(guān)土地征用補償辦法, 沒有完善的法律和制度依據(jù)來保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益, 沒法充分解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障困境。[4]

（三）失地養(yǎng)老基金無法得到有效監(jiān)管

地方政府勞動保障部門不僅負(fù)責(zé)征收失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金, 同時也負(fù)責(zé)管理失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金, 這容易導(dǎo)致缺乏專業(yè)的管理和有效的監(jiān)督, 容易導(dǎo)致失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金的挪用和非法擠占, 容易滋生政府的尋租行為, 導(dǎo)致地方官員的腐敗。一方面, 政府部門應(yīng)該加強規(guī)范管理和監(jiān)督失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金, 保值與增值失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金；另一方面, 政府要加大對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的資金投入, 通過及時撥付專項保障基金來補償失地農(nóng)民所得利益和土地價值的差額, 最終有效維護失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

（四）養(yǎng)老保險資金匱乏使失地農(nóng)民養(yǎng)老陷入困境

失地農(nóng)民用于養(yǎng)老保險的征地補償款缺乏可持續(xù)的資金支持, 在政府主導(dǎo)的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障建設(shè)中, 一方面, 政府出資或者政府、集體和個人三方共同負(fù)擔(dān)的資金絕大部分都是來自于農(nóng)民征地補償款的截留, 失地農(nóng)民養(yǎng)老保險金個人繳付比例過高, 導(dǎo)致39.9 ％的失地農(nóng)民無力繳納養(yǎng)老保險；另一方面, 養(yǎng)老保險所需要的資金缺乏一定的強制性, 失地農(nóng)民容易忽略長遠(yuǎn)的可持續(xù)生計問題, 而政府強制要求失地農(nóng)民參與養(yǎng)老保險僅占8.3％, 導(dǎo)致失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的可持續(xù)性差。隨著大家庭的分崩離析, 家庭養(yǎng)老模式不斷弱化社會化養(yǎng)老由于資金醫(yī)乏產(chǎn)生困境, 使我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的可持續(xù)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

四、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障機制的完善

養(yǎng)老保險關(guān)系到我國民生大計的實現(xiàn), 受到社會各界人士的廣泛關(guān)注, 但是具體實施卻不盡如人意。就目前執(zhí)行狀況而言, 由于農(nóng)民參與熱情較低, 導(dǎo)致一些農(nóng)村己經(jīng)停辦相關(guān)業(yè)務(wù)。筆者認(rèn)為, 農(nóng)民消極態(tài)度的出現(xiàn)原因在于缺乏對相關(guān)信息和知識的了解, 政府應(yīng)做好充分的引導(dǎo)工作, 并將商業(yè)保險制度融合其中, 用以補充社會保險的不足。具體而言, 可以從以下幾方面采取措施。

（一）正視失地農(nóng)民現(xiàn)狀，解決其養(yǎng)老問題

強化政策支持力度, 給予失地農(nóng)民養(yǎng)老信心。我國城市化的快速發(fā)展, 源自于農(nóng)村土地的支持。雖然失地農(nóng)民獲得了政府相應(yīng)的補助, 但是對于缺乏其他生存技能的農(nóng)民而言, 根本無法從社會中獲得足夠生存資本。農(nóng)民為了城市的發(fā)展做出了犧牲, 政府應(yīng)遵循公平原則, 以最優(yōu)惠的條件為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老保險。相關(guān)調(diào)查結(jié)果表明, 我國農(nóng)村保險難以實施的主要原因在于資金醫(yī)乏,政府采取相關(guān)的資金支持能夠極大增強農(nóng)民投保熱情, 進而保障失地農(nóng)民獲得基本的社會生存資源。

創(chuàng)設(shè)失地養(yǎng)老基金,規(guī)范養(yǎng)老基金的管理。養(yǎng)老保險所關(guān)注的是投保人在法定勞動年齡后,能否獲得在社會生存中所需的資本。由于目前貨幣通膨狀態(tài)嚴(yán)重, 保險所進行的未來受益資金能否滿足投保人的生活需求未定。根據(jù)國際通行制度來看, 投保金額的基金管理者并不具備經(jīng)營職能。而目前作為國家弱勢群體的失地農(nóng)民, 其基金管理與其他階層投保人基金性質(zhì)完全相同, 缺乏有效的運營方式, 可能會造成無法實現(xiàn)增值的問題。這種狀況下, 應(yīng)快速引入商業(yè)投資模式, 以保證獲得較為穩(wěn)定的增值。[5]

增強家庭養(yǎng)老觀念, 不斷豐富養(yǎng)老方式。我國歷經(jīng)五千年的文化傳承, 其中以儒家思想為代表, 在基本的社會公民道德規(guī)范中, 贍養(yǎng)直系親屬老人是公民的基本達(dá)務(wù)。相關(guān)統(tǒng)計表明, 目前70 歲以上人群, 除基本養(yǎng)老金收益外, 其生活、起居、消費大多由子女或親屬承擔(dān), 從目前狀況來看,“贍養(yǎng)”道德己經(jīng)成為了國人文化傳承中基本的責(zé)任倫理, 或者可理解為, 由責(zé)任而產(chǎn)生的行為是公民的非選擇性行為, 由個人的思想和社會理念而促成。在養(yǎng)老保險制度不健全時, 采取家庭式養(yǎng)老的方式能夠有效地解決社會中老年人的基本生存問題同時, 可以不僅依靠親屬進行養(yǎng)老, 還可以由居民所居住社區(qū)承辦類似業(yè)務(wù), 通過志愿者與親屬的捐助, 幫助老人獲得健康、安全的生活環(huán)境。

（二）完善法律保障體制，保障其政策執(zhí)行

土地征用要依“法”而行。明確的法律規(guī)定能夠保障農(nóng)村土地的合理化征收。

因此, 需要加快制定征地用法, 以法律條文約束征地行為,這不僅是對農(nóng)民的保護, 也是維護社會穩(wěn)定的有效措施。

土地使用要有“章”可行。土地征收應(yīng)對農(nóng)民進行高額的補助, 完善的制度可以幫助農(nóng)民在失去土地后,依然可以繼續(xù)生存。要制定完善的制度與政策規(guī)范, 在對農(nóng)民進行資金補償后,對其就業(yè)予以政策的幫助,以保障農(nóng)民獲取足夠生存資源。

對于失去土地的農(nóng)民而言, 失去土地在某種程度上意味著勞動能力的喪失。在這種狀況下, 政府如果能夠為其及解決就業(yè)問題, 提供相應(yīng)的政策支持, 在農(nóng)民獲得穩(wěn)定收益后, 養(yǎng)老保險的投保就不會存在較高的難度。基于此, 筆者認(rèn)為, 在解決失地農(nóng)民就業(yè)問題上, 還要充分認(rèn)識到失地農(nóng)民生活的現(xiàn)狀, 增強其基本社會生存技能,比如加大對失地農(nóng)民的培訓(xùn),使其適應(yīng)新形勢下的就業(yè)環(huán)境, 讓失地農(nóng)民循序向城鎮(zhèn)工人轉(zhuǎn)變, 進而使其適應(yīng)新的生活環(huán)境, 對未來生活充滿信心。

（三）有效整合養(yǎng)老資源，搭建商業(yè)養(yǎng)老平臺

引入保險精算工具, 進行定量分析。目前, 我國保險制度精算多來自于國外成型的保險系統(tǒng), 因此商業(yè)保險通常具有較高的數(shù)據(jù)可靠性。但是, 針對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險仍舊缺乏有效的精算手段, 缺少合理化的數(shù)據(jù)支撐, 導(dǎo)致養(yǎng)老保險基金無法得到有效管理。在此狀況下, 應(yīng)對失地農(nóng)民投保能力、政府補助金額、收益標(biāo)準(zhǔn)、匯率變化、現(xiàn)金購買力等信息進行嚴(yán)格的計算和預(yù)算, 以保障養(yǎng)老基金能夠有條不紊地運行。

搭建商業(yè)養(yǎng)老平臺, 進行新的嘗試。我國目前所實行的社會保險是在政府并不具備完全能力下, 為公民提供的福利制度, 來保障國民未來基本的生存能力。商業(yè)保險則與之不同,投保人所繳納的資金, 由保險企業(yè)進行運營、投資、管理, 在獲得有效收益后, 進行資金反饋。依據(jù)我國目前商業(yè)保險狀況來看, 所要求繳納金額為投保人年收益的20％以下, 而失地農(nóng)民由于土地被政府征用所獲高額賠償, 以及所處城市工作的收入, 在經(jīng)濟收入上遠(yuǎn)高于一般農(nóng)民, 因此, 完全有能力繳納保險費用。

在新形勢下, 如何做好失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險工作, 讓失去土地的農(nóng)民適應(yīng)新的生活方式, 這些問題直接影響著失地農(nóng)民未來的生活乃至生存問題。本文針對我國目前養(yǎng)老保險狀況進行適當(dāng)?shù)姆治? 以期能夠為我國失地農(nóng)民養(yǎng)老提供相關(guān)借鑒。

參考文獻(xiàn)

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第五篇：失地農(nóng)民問題的根源是土地征用制度存在重大缺陷

失地農(nóng)民問題的根源是土地征用制度存在重大缺陷

一、失地農(nóng)民的總體狀況

(一)失地農(nóng)民的數(shù)量

我國非農(nóng)建設(shè)占用耕地，主要集中在城郊和經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)。國家統(tǒng)計局2003年在全國開展了失地農(nóng)民的調(diào)查，調(diào)查以人均耕地面積0.3畝以下的農(nóng)戶為主要對象，共調(diào)查了2942戶。在這2942戶中，人均耕地在0.3畝以上的有442戶，約占調(diào)查總戶數(shù)的15；人均耕地不足0.3畝的有1237戶，約占42，完全喪失耕地的有1263戶，約占43。

目前，中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地每年約250萬-300萬畝，如果按人均1畝地推算，那就意味著每年大約有250萬到300萬農(nóng)民變成失地農(nóng)民。1987年至2001年，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地共3395萬畝，多數(shù)研究者估計，至少有3400萬農(nóng)民完全失去土地或部分失去土地。

這里講的非農(nóng)建設(shè)使用土地數(shù)量，是指依法使用的耕地，不包括違法占用的耕地。為了保護耕地，中央政府提出要實行最嚴(yán)格的耕地保護制度，但地方政府違規(guī)征占土地屢禁不止。據(jù)衛(wèi)星遙感資料，違規(guī)用地數(shù)量一般占用地總量的20-30以上。許多專家估計，目前失地或部分失地農(nóng)民的數(shù)量可能達(dá)4000萬-5000萬人。如果違規(guī)用地得不到控制失地農(nóng)民還要大大增加。

(二)我國失地農(nóng)民主要集中在大中城市的郊區(qū)，在一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民人數(shù)也較多

近20年來，上海市共征用、使用土地約144萬畝，失地農(nóng)民的總數(shù)已超過百萬。1993年以來，北京市失地農(nóng)民累計達(dá)33萬。浙江省紹興縣被征地農(nóng)民占農(nóng)村人口的28.2。

二、失地農(nóng)民的就業(yè)和生活狀況

(一)在計劃經(jīng)濟時期，對失地農(nóng)民采取了“誰征地、誰安置”的原則，要求由企業(yè)自行安置征地農(nóng)業(yè)人員，但已安置的征地勞動力相當(dāng)一部分實際處于失業(yè)狀態(tài)。

上個世紀(jì)90年代中期以來，一些企業(yè)為減少冗員而實行下崗分流，由于失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動技能偏低，使獲得就業(yè)安置的征地農(nóng)民首先受到?jīng)_擊。目前，上海市已安置進各單位的征地勞動力中，有近30的人實際處于離崗狀態(tài)。北京豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)太平橋村，1993年土地被征用時，實行招工安置的有1100余人，從目前情況看，除少數(shù)安排在環(huán)衛(wèi)、公交和房管部門外，其他獲得就業(yè)安置人員90以上都已下崗、失業(yè)。

(二)90年代以后，各地普遍采取征地時一次性地支付補償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。自謀出路的失地農(nóng)民，就業(yè)方面明顯處于劣勢地位，很容易陷入失地又失業(yè)的困境

隨著城市建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)速度的加快，征地數(shù)量增加，征地用途和就業(yè)市場也發(fā)生了變化，征地用于市政、房地產(chǎn)、土地開發(fā)和公共設(shè)施建設(shè)等非生產(chǎn)性項目的越來越多。這類項目單位沒有能力安置征地農(nóng)民，“誰征地、誰安置”的原則已經(jīng)難以執(zhí)行，各地開始探索新的安置模式，即征地時一次性地支付補償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。這種安置方式被稱為貨幣補償。按政策規(guī)定，凡采取這一方式安置者可以領(lǐng)取1.5萬-3萬元不等的一次性補助費。自謀職業(yè)這一政策在推出之初，曾受到了征地農(nóng)民的歡迎。上海市先后共有8.32萬征地勞動力自愿采取了這一安置方式，占征地安置勞動力總量近1／4。從全國來看，在近幾年各地審批的建設(shè)用地項目中，采用貨幣補償辦法的占90以上。失地農(nóng)民文化程度不高，缺乏非農(nóng)就業(yè)技能，在就業(yè)方面明顯處于劣勢地位，目前相當(dāng)一部分處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。無錫市失地農(nóng)民中處于勞動年齡段的有21.07萬人，其中有固定工作的占59.7，沒有工作或只有臨時工作的占40.3。

調(diào)查表明，2942個失地農(nóng)戶共有7187名勞動力，其中征地時安置就業(yè)的僅約占勞動力總數(shù)的2.7；外出務(wù)工的約占24.8；經(jīng)營二、三產(chǎn)業(yè)的約占27.3；從事農(nóng)業(yè)的約占25.2；賦閑在家的約占20。

(三)征地導(dǎo)致農(nóng)民生活水平下降的現(xiàn)象相當(dāng)普遍

土地被征用后，多數(shù)離城鎮(zhèn)較近的農(nóng)戶，收入不同程度地有所增長，主要得益于有較多外出務(wù)工機會。有些農(nóng)戶能較好地運用得到的補償資金自主創(chuàng)業(yè)，生活穩(wěn)定并有所提高。然而失去土地后生活水平下降的現(xiàn)象卻相當(dāng)普遍。收入減少的農(nóng)產(chǎn)，大多是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)的純農(nóng)業(yè)戶。他們除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動外，基本沒有其他的生產(chǎn)經(jīng)營活動，耕地減少后收入自然也隨著下降。湖北的調(diào)查戶中約有56的農(nóng)產(chǎn)收入水平下降。河南開封縣調(diào)查戶中有83收入水平下降。福建調(diào)查戶的生活水平下降幅度約為17。陜西下降了16。廣西下降了5。江蘇調(diào)查戶中生活水平下降的農(nóng)產(chǎn)約占33。

三、失地農(nóng)民的社會保障

(一)實行貨幣補償后，失地農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險待遇，從總體上看，失地農(nóng)民社會保障覆蓋面窄，保障水平低

在北京市自謀職業(yè)的失地農(nóng)民中，自己繳費參加養(yǎng)老保險的不到1／3，而醫(yī)療保險和失業(yè)保險的參保率更低。無錫市失地

農(nóng)民參加各種養(yǎng)老保險的僅占失地農(nóng)民總數(shù)的15。

(二)一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市為解決失地農(nóng)民的生活保障問題進行了探索

浙江省在全國率先建立失地農(nóng)民社會保障，被征地農(nóng)民通過參加基本生活保障、養(yǎng)老保險等方式，已有52萬人納入社會保障范圍，其中符合條件的15萬已按月領(lǐng)取。浙江省做法可歸納為三類：一是生活保障型。定位

在最低生活保障與基本養(yǎng)老保險之間。實際操作中分檔確定繳費標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)，如金華市個人繳費標(biāo)準(zhǔn)分別為3.6萬元、3.3萬元、3萬元、1.6萬元四檔，相應(yīng)的月均待遇標(biāo)準(zhǔn)分別為220元、180元、140元、105元；保障資金由個人、所在村和政府共同出資。二是社會保險型。把征地后需要安置的人員統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。此種方法嘉興市市區(qū)已實行9年，將被征地人員所需社保安置費用一次性劃轉(zhuǎn)勞動社保部門，統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。三是社會保險與生活保障結(jié)合型。辦法是：退休年齡段實行基本生活保障；勞動年齡段參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險；未到勞動年齡段一次性發(fā)給征地安置補助費。

以上三種做法各有特點。社會保險與生活保障結(jié)合型優(yōu)點突出，既可緩沖近期矛盾，對相對較少的超勞動年齡段人群專設(shè)生活保障予以解決；又著眼長遠(yuǎn)對接，對較多的勞動年齡段人群按統(tǒng)一制度納入城鎮(zhèn)社保體系，還有利于減輕政府“托底”負(fù)擔(dān)和實現(xiàn)基金收支平衡。

(三)失地農(nóng)民無法享受與城市居民同樣的社會保障

從各地情況看，失地農(nóng)民中只有極少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。他們既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體。他們既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會保障，處于社會保障的真空地帶。失地農(nóng)民由于在就業(yè)、收入等方面的不穩(wěn)定性，依托家庭保障模式越來越受到?jīng)_擊。許多家庭是靠征地款來維持生計，過幾年征地款“吃”完了，其最終結(jié)果往往是生活沒有保障。土地既是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最可靠的生活保障。在當(dāng)前社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了基本生存保障。部分失地農(nóng)民“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”，生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學(xué)、社會保障等方面又享受不到有關(guān)政策，導(dǎo)致失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民，已影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定。

四、解決失地農(nóng)民問題的建議

失地農(nóng)民問題引發(fā)的社會矛盾不斷加劇，真正的原因是我國土地征用制度存在重大缺陷?，F(xiàn)在土地征用制度形成于計劃經(jīng)濟時代，其主要特征是政府用行政命令代替市場機制，由集體土地變?yōu)閲型恋氐倪^程不是一個平等的產(chǎn)權(quán)交易過程，基本上是一個行政強制性的過程。低價征用農(nóng)民的土地，是當(dāng)前農(nóng)民利益流失最嚴(yán)重的一條渠道。土地征用不僅沒有使農(nóng)民富裕，而是造成了大批農(nóng)民失地失業(yè)；不僅沒有縮小城鄉(xiāng)差距，而是擴大了社會不公。

從根本上解決失地農(nóng)民問題，需要有新的立法和政策，既要滿足城市住房和非農(nóng)業(yè)用地的合理需求，又要給農(nóng)民以公平的補償，妥善的安置。

(一)嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途

中央政府提出要實行最嚴(yán)格的耕地保護制度，其宏觀目標(biāo)是防止耕地總量降低至最低警戒水平以下，即滿足未來人口高峰時16億人口的糧食需求所需的耕地數(shù)量。這個耕地總量估計為1.067億公頃。2001年，全國1.27億公頃的耕地中有1.089億公頃被確定為“基本農(nóng)田”?！盎巨r(nóng)田”是指國家按照一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需要，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。這些基本農(nóng)田未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，禁止轉(zhuǎn)為他用。但是，地方政府采取了許多變通性辦法，如分批次化整為零審批，耕地異地平衡，買賣非農(nóng)用地指標(biāo)等等，致使中央政府提出的耕地保護制度的政策難以落到實處。

(二)以保障農(nóng)民權(quán)益為核心改革征地制度

一是使集體所有的土地在法律上取得與國有土地相平等的產(chǎn)權(quán)地位?，F(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)劃分為城市土地(國有、不同租期的長期租用)和農(nóng)村土地(集體所有、通常為30年的承包合同)。集體的土地必須首先轉(zhuǎn)化為國有，才可以進入土地市場，用于非農(nóng)業(yè)用途。因此，集體所有和國有土地的法律權(quán)利不同。從法律上講，公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)與國有產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是平等的，不能用公權(quán)侵犯私權(quán)，也不能用國有產(chǎn)權(quán)侵犯集體產(chǎn)權(quán)。就現(xiàn)行的法律而言，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完全的。集體經(jīng)濟組織只有土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而沒有處分權(quán)，不能通過買賣、轉(zhuǎn)讓、饋贈等方式改變所有權(quán)主體和所有權(quán)性質(zhì)。由集體土地變?yōu)閲彝恋氐倪^程，不應(yīng)是一個簡單的行政過程，而應(yīng)是一個平等的財產(chǎn)權(quán)利交易過程。必須完善有關(guān)法律，確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性和與國有土地產(chǎn)權(quán)的平等性。

我國現(xiàn)行法律中所說的“集體所有”，就是以村為單元的所有農(nóng)民共同所有，其代表是村民委員會或村集體經(jīng)濟組織。農(nóng)民作為集體組織的成員，都平等地?fù)碛袑w土地的成員權(quán)，但并不能按份分割農(nóng)地的所有權(quán)?！凹w產(chǎn)權(quán)”的這一特征，使集體與農(nóng)民的權(quán)益關(guān)系變得模糊：誰真正擁有土地，實際上并不明晰。在這種情況下，土地在農(nóng)民不知情時被村干部出賣。要推進農(nóng)村集體經(jīng)濟股份合作制改革，將包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)核資折股，量化到農(nóng)民個人，組建村級股份合作社，讓每一個村民擁有一份相應(yīng)的股權(quán)。

二是保證國家為了公共利益的需要才動用征地權(quán)。在多數(shù)國家和地區(qū)，工商業(yè)等營利性用地只能通過購買獲得。土地出售的價格和相關(guān)賠償條款也必須經(jīng)由雙方當(dāng)事人之間協(xié)商達(dá)成，政府不能利用國家或政府的強制力專門為一般營利企業(yè)去取得土地。政府只有為“公共目的”才動用強制性的征地權(quán)。由于對“公共目的”的解釋的不確定性，在我國存在對土地征用權(quán)的濫用。為了防止濫用公共目的征地，對政府強制性取得土地要有嚴(yán)格限制，對征地目的和范圍要有嚴(yán)格的界定。

三是對農(nóng)民給予公平的補償。國外土地征用補償?shù)膬?nèi)容，包括地價補償、地上物(土地改良物)補償及其他補償。各國土地征用補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)并不一致，有的是按市場價格補償，即以被征用土地征用時在公開市場上能得到的出售價格為補償標(biāo)準(zhǔn)；有的是按裁定價格補償，即按法定征用裁判所或土地估價機構(gòu)裁定或估定的價格補償；有的則是按法定價格補償，指按法律規(guī)定的基準(zhǔn)地價或法律條文直接規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)補償。為保證被征地者原有的生活水準(zhǔn)不至于降低，在很多國家，法律都要求政府必須給予被征地者公平合理的賠償。我國并不是按土地的實際價格對失地農(nóng)民進行補償，而是按征用土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，征地補償費明顯偏低，這不僅損害了農(nóng)民的利益，也不利于保護耕地。為了切實保護農(nóng)民利益，征地補償必須以土地的市場價值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民利益為代價降低建設(shè)成本。給被征地農(nóng)民的補償，應(yīng)當(dāng)包括對生產(chǎn)資料的補償和對生活保障的補償。

四是完善征地程序，保證在征用農(nóng)民土地過程中土地權(quán)利人有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。政府在提出用地申請時，先要進行公告，讓土地權(quán)利人對其合理性和合法性提出質(zhì)疑；在批準(zhǔn)用地后，要再次公告，并就賠償?shù)葐栴}與土地權(quán)利人進行協(xié)商，若有爭議可以申訴和申請仲裁。為此，必須建立專門的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地糾紛。征地必須規(guī)范透明，讓被征地農(nóng)民參與征地過程，以保證他們對土地的使用權(quán)、處置權(quán)等得到充分尊重，利益得到有效保障。

(三)允許農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接進入市場流轉(zhuǎn)

根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等。目前法律的規(guī)定已大大滯后于經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實。要修改相應(yīng)的法律法規(guī)，只要符合土地利用規(guī)劃，只要在嚴(yán)格的土地用途管制控制之上，應(yīng)該通過開發(fā)商和土地所有者進行平等的談判，讓土地所有者——農(nóng)民集體經(jīng)濟組織與用地方直接談判和交易。在明晰產(chǎn)權(quán)、強化用途管制、嚴(yán)格控制總量的前提下，允許農(nóng)村集體土地進入土地市場進行交易，做到“兩種產(chǎn)權(quán)、一個市場”，統(tǒng)一管理，實現(xiàn)集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同等收益的目標(biāo)。允許和鼓勵農(nóng)民以租賃、參股等辦法、參與土地收益的二次分配，獲得長期穩(wěn)定的收益。

(四)廣開渠道促進失地農(nóng)民就業(yè)

一是建立健全失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機制。各級政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn)。政府在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)提供優(yōu)惠政策。金融部門應(yīng)適當(dāng)放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵和扶持失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)。失地農(nóng)民申請個體工商經(jīng)營，在一定年限內(nèi)享受城鎮(zhèn)下崗工人的稅費待遇等。

二是建立留地安置制度。由村民組織自主開發(fā)和經(jīng)營，對土地征用面積超過一定數(shù)量的村，可以在征地以后給農(nóng)民留下一定面積的居住地、經(jīng)營地，由村集體按照統(tǒng)一規(guī)劃，鼓勵農(nóng)民用留下的土地建設(shè)自有廠房或開發(fā)其他經(jīng)營項目，使農(nóng)民有長期穩(wěn)定的收入。對于城郊的農(nóng)民而言，出租房屋已經(jīng)成為他們一個穩(wěn)定的收入來源，這是他們維持生計的重要途徑。在香港，對“原住民”有特別的給予宅基地的政策，出租房屋也是他們的主要收入之一。在國內(nèi)，也有這一類的政策。南京、成都的標(biāo)準(zhǔn)是給每人無償提供35平方米，銀川是每戶100平方米。除此之外還允許被安置農(nóng)民按建筑成本多購買一定面積的房屋。杭州在制定對失地農(nóng)民的政策中規(guī)定，除了考慮住房，還特別給予失地農(nóng)民與住房面積同樣大小或更大的出租房，以解決他們的生計問題。有條件的可建設(shè)一戶兩套(人均40—50平方米建筑面積)的新農(nóng)村公寓，既解決農(nóng)民的住房問題，又能為其提供出租房，增加生活來源?！俺反褰ň印钡模瑧?yīng)明確農(nóng)民自建房享有城市居民自購房的同等權(quán)利，獲得相應(yīng)房屋產(chǎn)權(quán)證，允許進入市場交易。

(五)建立失地農(nóng)民社會安全網(wǎng)

為失地農(nóng)民建立社會保障是保障失地農(nóng)民權(quán)益的根本途徑。在保障資金籌集方面，應(yīng)堅持政府、集體、個人共同出資的原則。要改變一次性貨幣安置為主的做法。征地地價一部分發(fā)放給失地農(nóng)民，保障其當(dāng)前的生活需要，一部分要作為失地農(nóng)民的社會保障基金。土地非農(nóng)轉(zhuǎn)用后增值收益巨大。政府從土地出讓收益中按一定比例注入失地農(nóng)民社會保障基金，這是建立農(nóng)民社會保障基金的主要來源。被征地的集體經(jīng)濟組織也應(yīng)從本集體的積累資金或土地補償費用中抽調(diào)一定的資金注入失地農(nóng)民社會保障基金。

建立失地農(nóng)民社會安全網(wǎng)，應(yīng)允許各地因地制宜，制定具體實施方案。對完全失地的農(nóng)民，應(yīng)鼓勵加入城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險體系。對部分征地的農(nóng)民，應(yīng)加快建立包括最低生活保障、養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障在內(nèi)的失地農(nóng)民的社會保障，也可以鼓勵失地農(nóng)民參加商業(yè)保險?！昂梅段摹卑鏅?quán)所有