第一篇：如何解釋擇校費的本質及中小學義務教育體制改革的方向”

如何解釋擇校費的本質及中小學義務教育體制改革的方向

在中國的很多地方，一提起擇校費，無論是政府學校家長，都無法說它對與錯，但又總覺得不太合理，但又無法解決。政府可能說：我該撥的教育經費我都撥了，并且出臺了“劃片就近”的入學方案，但有些家長就是愿意繳擇校費而擇校，那有什么辦法呢。家長可能說：我家附近的學校教學質量不好，如果不擇校，就可能毀掉孩子的前程，至于擇校費，我們根本不想繳，但為了孩子的前途，又有什么辦法呢。學?？赡苷f：政府的入學方案是“劃片就近入學”，但有些家長就是愿意把他的孩子送到我們這里來讀書，作為學校來說，我們又不能把他們拒止門外；如果不收擇校費，這些擇校孩子的教室、桌椅、老師等怎么解決；如果不收擇校費，來得孩子就會很多很多，我們的學校就會爆滿，那怎么辦?？雌饋碚l說的都有道理。

在這里有一個關鍵的問題，家長為什么要讓孩子擇校？家長可能說：我家附近的學校教學質量不好。這家學校則可能說：好素質的學生都讓好學校收走了，我們這里的學生素質本來就低，再加上好教師流失嚴重，普通教師又都有鐵飯碗，教學積極性不高等原因，導致了我校的教學質量不高。看起來人家說的也不無道理。那怎么辦呢？

如果我們透過現(xiàn)象看本質，就會發(fā)現(xiàn)，之所以會出現(xiàn)這種現(xiàn)象，根本原因還是沒有把市場經濟和中小學義務教育體制結合起來，但我們又不能把中小學義務教育體制完全的市場化。這就是我們遇到的中國的實際，那怎么辦呢？筆者想來想去，覺得我國中小學義務教育體制應該實行特殊的市場化政策。即：總的簡單來說，“學校應該是通過學生掙國家的錢，而不是掙家長的錢”；國家應該按學校的學生人數(shù)和班級數(shù)量給學校撥錢，即一名學生一份教育經費、一個班級一份建設經費。具體建議如下：

一、加大教育投入。這是中小學義務教育體制改革的根本。

二、改變教育投入的形式。國家應該實行“有一名學生撥一份教育經費，有一個班級撥一份建設經費”的政策。因為實行這樣的政策，可以激勵學校努力提高教學質量，以吸引更多的學生來就讀，以此來爭取國家的更多撥款。這樣做就既可以提高普通中小學的教學積極性，又可以解決教學質量高的學校的建設經費和教育經費不足的問題，從而為取消擇校費的問題打下堅實的基礎。這樣做就可以樹立“學校是通過學生掙國家的錢”的新觀念，從而改變“學校是掙家長的錢”的舊觀念。

三、建立教育最低保護政策。為了保障農村學生的合法權益，必須建立教育最低保護政策，即最低的教育經費投入政策。例如在某一山區(qū)，只有5名學生，如果按上面所說的政策，可能連一名老師都留不住。為了解決此一問題，必須確定一個學校的最低教育經費投入數(shù)，如果按上面的政策算下來的教育經費低于這個數(shù)，那么就按最低數(shù)撥付。

當然此一建議只是思路而已。

第二篇：本質的反義詞解釋

【讀音】：[běn zhì]

【釋義】：1.本身的形體;本來的形體。2.指本來的狀貌。3.指人的本性;資質。4.本來的事實。5.謂本來的質樸風貌。6.指事物本身所固有的根本的屬性。

【反義詞】：表象

本質造句

1.這是一個本質變化的時期。

2.禮貌的本質就是體貼別人。

3.這當然仍是本質的方法。

4.他在本質上已城市化了。

5.拜倫在本質上是一個活動家。

6.他本質上是個十分慷慨的人。

7.他本質上不喜歡辛苦的工作。

8.慈悲的本質不是強求的。

9.Lambert還沒有達到更本質的結論。

10.脫氨反應本質上是立體定向的。

反義詞造句

1.算符A還能轉有其它的表象。

2.在群論中，它們是所謂的點群的不可約表象，這是一些文獻作者喜歡使用的名詞。

3.算符a還能轉有其它的表象。

4.再看一遍。察覺超脫表象的東西

5.表象變換與廣義積分計算

6.關于心理表象訓練新程序的探討

7.體育教學中運用表象教學法探討

8.愛丁堡大學:智者能看到表象,也能發(fā)現(xiàn)內涵。

9.面對權利表象,私法究竟應當如何處理

10.事物并不總是如其表象。

第三篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的方向

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的方向 作者：王修達

來源：《華中師范大學學報》2008年第4期

本站發(fā)布時間：2010-10-22 16:02:37 摘要：盡管財政困難是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的主要動因，但縮減財政支出并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的主導方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當精簡機構和人員，但主要著力點卻不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身。建設完整職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以及撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、改組為派出機構、推行民主選舉等方案，缺乏行政技術上的可行性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革必須著眼于縣域范圍，以實現(xiàn)政府職能的最佳配置為核心。為此，需要科學界定縣鄉(xiāng)政府職能，合理劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)范圍，改革政府設置形式和級別制度，并探索新的村級治理模式。

關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn);行政管理體制;改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革是一個眾說紛紜的話題。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的財政壓力很大、人員嚴重超編、職能定位不明等問題，實踐中采取的主要措施是精簡機構和人員、撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、轉變政府職能并調整縣鄉(xiāng)職權關系，部分地方還進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人產生方式的改革試點;理論界提出的改革方案，則大致可以分為撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、改組為派出機構、1 推行民主選舉等幾類①。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制究竟應該向哪個方向改革?下面探討這個問題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的實踐偏差

(一)節(jié)約財政支出并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的主導方向

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的主要動因。2000年開始的農村稅費改革，是作為從根本上解決農民負擔問題的一項重大措施提出來的，直接目的是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍緊張的情況下，遏制面向農民的亂收費、亂集資、亂罰款和各種攤派。作為改革的配套措施，中央要求農村稅費改革試點工作要與精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、完善縣鄉(xiāng)財政體制和健全農民負擔監(jiān)督機制結合進行;試點地區(qū)要轉變政府職能，精簡機構，壓縮人員，量入為出，調整支出結構，減少政府開支②。其中的傳導關系，正如有人所觀察到的那樣：原體制空間內農業(yè)的創(chuàng)收功能愈益降低→農村人口收入增長明顯降低→基層政權財政困難→財政壓力刺激了基層政府的亂收費→脫開正軌的亂收費愈演愈烈→決策層不得不下決心實施稅費改革→稅費改革試點暴露的矛盾引出了系統(tǒng)性、全方位實施制度創(chuàng)新的客觀要求③。

現(xiàn)行財政體制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的主要原因?；鶎迂斦щy的原因有農村經濟發(fā)展落后、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出不規(guī)范等，但主要是財政制度上的④。據(jù)研究，1994年建立的以分稅制為基礎的分級財政管理體制，重新界定了中央地方之間的財權和事權，著眼點是增強中央政府的宏觀調控能力，明確各級政府的責、權、錢。當時尚做不到配套確定省以下政府之間的財力分配框架，寄希望于通過逐步深化省以下體制改革來解決。但由于省以下體制改革并未取得明顯進展，在省、市都形成了本級政府、應集中資金的思維邏輯。在不同層級政府間的收入分配主要由上級政府決定、政府間支出的劃分卻沒有明確標準的情況下，省以下政府層層向上集中資金，基本事權卻有所下移。這勢必造成下級政府(特別是縣、鄉(xiāng)兩級政府)履行事權所需財力與其可用財力的不對稱。處于最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政來源最少、支出又無法下移，稅費改革前就采取了主要依靠向農民收取稅費運轉的方式。

解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的主要措施是改革財政體制。從現(xiàn)行財政體制的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力緊張是整個政府系統(tǒng)財力緊張的表現(xiàn)，某種意義上也可以說是上級政府財力的相對充裕導致的。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難問題的關鍵，在于通過發(fā)展經濟、增加整個國家的財政收入，并通過改革財政收支體制，優(yōu)化財政支出結構，加大對下級政府直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉移支付力 3 度等方式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。“把對城市錦上添花的事緩一緩，就能多做不少對農村雪中送炭的事”⑤。農村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、農村義務教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制三項改革成為農村綜合改革的重點，其要點就在于通過削減鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理支出、增加中央財政對農村義務教育專項經費及落實地方各級政府對義務教育經費的分擔責任、建立健全與事權相匹配的省以下財政管理體制等方式，提高基層政府的經費保障能力。應該說，作為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的辦法，這個改革方向是正確的。

但不能把縮減財政支出作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的主導方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家整個行政體系的一部分，其履行的職能是整個政府職能的一部分，國家為此提供一定的財政保障是應當?shù)摹Ｔ谡麄€國家財政一盤棋的情況下，如果財政維持全國公共支出力有不逮，應該依次壓縮那些從全國角度看重要性最小的支出，而不一定是壓縮行政管理支出;如果必須通過精簡機構壓縮行政管理支出，也應該把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構置于全國整個行政體系之中，在優(yōu)化整個體系的基礎上，精簡那些最需要精簡的機構，而不是把改革局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部。也就是說，盡管改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構與解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難有一定聯(lián)系，但從體制上看，其中存在復雜的傳導關系：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難→改善各級政府的財權事權分配、優(yōu)化全國財政支出結構→壓 4 縮全國行政管理支出→優(yōu)化全國行政機構設置→改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構。從中可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的著眼點，應當是在整個國家的行政體系與財力相匹配的基礎上，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構與其在整個國家行政體系中所承擔的職能相匹配，它要解決的問題與財政體制改革所要解決的問題顯然是不同的。

(二)精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和人員并非重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的治本之策

精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和人員是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的重要工作。稅費改革后，盡管財政增加了對農村基層的轉移支付，但不少地方仍在反映基層財政十分困難。出現(xiàn)這種情況的原因之一在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構多、人員多，“食之者眾、生之者寡”的狀況沒有根本改變，增加的支出主要用在養(yǎng)人、養(yǎng)機構上⑥。因而國家在開展農村綜合改革試點時，要求對鄉(xiāng)鎮(zhèn)內設機構實行綜合設置，嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導職數(shù)，精簡富余人員，從嚴核定和控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制和財政供養(yǎng)人員數(shù)量，由省級政府實行總量管理，確保五年內鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制和財政供養(yǎng)人員數(shù)量只減不增，并強調這是“必須堅守的一條底線，否則就控制不住收費養(yǎng)人，稅費改革就會前功盡棄?！雹吒鞯卦诟母镟l(xiāng)鎮(zhèn)機構時，基本上都以精簡機構和人員為導向。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員超編的原因主要不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身。根據(jù)研究⑧，在通常情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事權由上級政府掌握，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無 增減其編制內正式工作人員的權力，因而編制制度執(zhí)行不力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員超編的主要原因。另據(jù)研究⑨，由于多種原因，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的在編人員并不適應工作需要，為解決人手與工作的矛盾，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制基本滿編和進編人員嚴格控制的情況下，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)就在核定的編制之外自行增加了一些“鄉(xiāng)鎮(zhèn)編”。條條干預也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編的重要原因。有些部門為了加強在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作，常常將機構設置、編制數(shù)量、人員配備列入考核評比、分資金、立項目或評審達標的考核內容，有時還簽訂目標責任狀。這也導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構、人員編制難以得到控制和精簡。實際上，目前各級黨政機關普遍存在超編的現(xiàn)象⑩。較高層級的機關超編經常表現(xiàn)為從下級機關“借人”或者將某些工作外包的形式，即使編外用工一般也不會引起較大的經費壓力，因而并沒有引起廣泛的關注。鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于行政層級的最下層，缺乏其他可行選擇，只好采取編外用人的辦法解決其人手不足的問題。

為此需要嚴肅機構編制紀律并改革人事制度。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構超編問題的最直接措施，就是科學核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制并嚴格執(zhí)行，否則不論如何改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制、也不論為鄉(xiāng)鎮(zhèn)核定多少編制，都沒有多少實質意義。國務院已要求全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制實名制管理，建立編制、人事、財政等部門協(xié)調機制，妥善安置分流人員;并要求上級部門不得以機構“上下對口”，6 或用項目安排、資金分配、年終考核等手段干預鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置和人員配備。但由于社會保障及人事制度等方面的原因，安置鄉(xiāng)鎮(zhèn)分流人員的難度很大。據(jù)調查，有的地方的精簡工作只落實在給上級的匯報材料中(11)，或者富余人員并未實質上分流(12)，或者分流了但工資照拿，財政壓力反而有加重的趨勢(13)。從地方機構編制統(tǒng)計年報數(shù)據(jù)看，2005年底與2004年底相比，有少數(shù)地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)在職人數(shù)(含行政、事業(yè))增加了(14)。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構人員超編的問題，目前存在很多改革方案，有的方案把鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制執(zhí)行中的問題混同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制本身的問題，難免影響了方案的可行性。實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的存在并不必然意味著機構的龐大;即使改革了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的設置，如果不能真正嚴肅機構編制方面的法紀，也很難保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)的繼承者不蹈同樣的覆轍。

解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編問題的根本措施在于上級政府的配套改革。各地在農村綜合改革試點中之所以普遍感到減人、減支都比較難，深層次的原因是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能界定不清，事減不下來(15)。更深層次的原因，在于綜合改革主要還停留在在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，縣及縣以上機構基本沒有變化。基于我國政府機構自上而下的科層結構，僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級機構改革，在上級政府部門均強調本部門重要性、要求設立相應機構的壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革還存在體制復歸和反彈的可能(16)。因此，7 研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不能局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身，正如有的學者(17)早已指出的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制中存在的問題，不是撤并幾個部門、減少一些人員所能解決的，也不是增加轉移支付、提高待遇所能解決的;只推進以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、農村義務教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革為主要內容的綜合改革還不夠，因為這只是基礎層面的橫向綜合，還應該有自上而下協(xié)調推進的縱向綜合。不把上級政府壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事減下來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編的問題就不可能真正解決。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的理論誤區(qū)

(一)建立職能完備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不經濟的

有的人士，特別是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導，希望在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建設職能類似于縣級政府的具體而微的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。這是不現(xiàn)實的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域較小，管理工作種類繁多，但每項工作的總量都不大，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構與人員“兼職”的現(xiàn)象比較普遍，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個部門往往同時與數(shù)個縣級政府部門“對口”，一個工作人員兼管多個崗位(18)。所謂“上面千條線，下面一根針”。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門和人員在一項事務上的工作量可能不是飽滿的，但兼管多個事項則使人力等資源得到比較充分的利用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要成為職能比較完整的一級政府，不僅必須全部“收編”縣級政府部門設在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構，還必須增設一些機構，因為有些縣級政府部門并沒有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立派出機構?？?慮到縣級部門設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構主要負責執(zhí)行，決策和輔助性的工作(如制定專業(yè)性的政策、機關后勤服務和技術支持等)主要是由縣級部門完成的，如果把這些派出機構完全下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則必須增加人員和設施，否則這些派出機構就不可能成為功能類似于縣級部門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置這樣一套完整的政府機構，其工作量必然很不飽滿。如果說相對于縣域及人口而言，現(xiàn)有規(guī)模的縣級政府就是比較龐大的，那么相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域及人口而言，完備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會顯得更為龐大。因此，盡管從長遠來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改善的可能性是存

在的(我國東部發(fā)達地區(qū)及某些城市郊區(qū)的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，已經有了相當?shù)慕洕鷮嵙Γ阋跃S持較大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構)，建立完備職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是不經濟的。以往“簡政放權”之所以難以落實，這可能是最重要的原因之一。

(二)取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次缺乏行政技術上的可行性

有觀點以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是或不可能成為一級職能完整的政府為由，提議取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制。從理論上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能可以移交給縣級政府行使，另外一些事項則可以由當?shù)鼐用裢ㄟ^自治組織興辦，因而撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府似乎并不會影響當?shù)氐倪\轉。實際情況并非如此。截至2005年底，全國有縣級地方2010個(不含市轄區(qū))，同期全國有村委會615066個，平均每個縣級政府管理約300個村(19)。如果撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣級政府是難以直接管理這樣面廣量大的農村地區(qū)的。從行政組織上看，如果把政府機關都集中在縣城，其行政效率和效果必然大受影響，而且這也將給遠離縣城的居民辦事造成極大不便，政府成本的節(jié)約將以社會成本的增加為代價。如果在農村派駐機構，由于縣級政府部門分工較細，部門之間獨立性較強，失去鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個平臺后，則不太可能由數(shù)個部門共用一個派出機構(否則將出現(xiàn)多頭領導的局面)。這相當于把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“混崗”的機構和人員專業(yè)化，由“一根針”變成“千根針”。其基本方式不外兩種：一是維持原鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理區(qū)域不變，各個部門分別派出機構，則總的人員用量必然增加;二是維持人員總編制不變，將數(shù)個鄉(xiāng)鎮(zhèn)相同崗位人員編組為一個派出機構，這相當于擴大了管理的地域范圍，行政效率很有可能下降。此外，沒有了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的溝通協(xié)調，某些涉及多個部門的工作往往需要通過縣級部門協(xié)調，其迂回的過程也必然對行政效率產生影響。因此，即使撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣級政府也必須將其行政區(qū)域再細分為某種形式的地域性治理單位，不論稱之為鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是其他。事實上，我國數(shù)千年來，不論是采取鄉(xiāng)官制還是職役制，在縣與農村之間一直存在一個職能類似于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正式或非正式的層次(20)，因而并不存在所謂“皇權不下縣”的情況。近年來一些地方撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后就因為農民辦事不便，又在被撤并的地方設立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機 構。相對于農村地區(qū)而言，城市的交通、通訊更為便捷，居住地域更為緊湊，經濟條件更好，人員素質更高，也沒有做到取消辦事處等區(qū)域性行政機構。

(三)改組為派出機構無助于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的問題

有觀點認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改組為縣級政府的派出機構，可以實現(xiàn)精簡機構、理順職能的目的。這未免有些想當然了。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉變不是改為派出機構就能解決的。因為縣級政府仍然可以將很多職能“委托”給改制后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。本質上看，應該是職能決定機構而不是相反。其次，前面說過，決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編與否的主要因素并不是核定的帳面編制的多少。同樣作為縣級政府的下屬機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與派出機構執(zhí)行編制制度的環(huán)境基本相同，如果作為派出機構能夠真正做到精簡，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同樣也能;如果作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做不到，作為派出機構同樣難以做到。至于取消鄉(xiāng)級財政，這在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有改變?yōu)榕沙鰴C構的情況下，已經有不少地方做到了;而改為派出機構也并不必然意味著沒有財政。從改革經驗看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從基層政府轉型為辦事處，上級政府意圖可更直接地得到貫徹;但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行機制仍基本保留下來;上級政府仍將這些辦事處與鄉(xiāng)鎮(zhèn)同等看待，除了組織機構采用任命制，其他方面都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一視同仁;內設機構基本套用了鄉(xiāng)鎮(zhèn)模 11 式，所屬事業(yè)單位除有適當歸并外，仍然保留原貌;凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)有的職能辦事處也有。(21)

需要指出的是，改組為派出機構有可能削弱當?shù)卣男姓芰途用駥Ξ數(shù)卣挠绊懥?。作為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的執(zhí)行機關，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須在對上級政府負責的同時，對本級人民代表大會負責。這決定了它有著比派出機構較大的獨立性、自主權和責任心，有利于其對當?shù)厥聞盏奶幚?。盡管派出機構也是管理駐在地事務并為駐在地服務的，但它直接對派出它的機關負責而不是對駐在地居民負責。這決定了它的獨立性和自主權較小，而且當?shù)鼐用駥ε沙鰴C構的影響要比對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響來得間接和微弱。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不一定是適宜的自治單位

實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是比較流行的觀點，但很少看到有人對自治的內在機制進行分析。自治就是居民自主處理內部公共事務，居民在某些公共事務方面有密切聯(lián)系，是結成自治體的基礎。這就決定了的典型自治體(如美國的某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)或市)往往是居民自下而上選擇的，而不是政府自上而下劃定的，同時也決定了實行自治的地方主要是不同規(guī)模的居民點，而不是很多缺乏有機聯(lián)系的居民點組成的“面”。實際上就人口規(guī)模和居住特點而言，美國絕大多數(shù)實行自治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(以及相當一部分市)大約相當于我國的自然村和建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)等居民 點(22);按法律規(guī)定，美國的縣也可以在履行一定程序后成為自治地方，但美國的自治縣極少。有人以為美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相當于我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其實是一種誤解。單一制國家的地方自治，其自治范圍是行政劃分的結果，這種自治權與行政權是緊密結合的，甚至可以說是依附于行政權的，其實質是賦予地方行政單位較大的自主權(或者說“放權”)，并使居民通過選舉等方式對當?shù)卣a生更大的影響力?？傮w來看，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)是按行政管理的便利劃定的行政管理單位，而不是按農村居民之間社會聯(lián)系強弱劃分的自治單位。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民共用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共服務，但這是行政劃分的結果，哪幾個村結成一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，居民并沒有選擇權。參照其他國家的經驗，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉化為“自治”單位，賦予地方基層政府一定的自主權并非不可以。但這種“自治”單位本質上仍是一種行政單位。如果想當然是認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是合適的自治單位，實際上是混淆了行政單位和自治單位設立的內在根據(jù)，把政府自上而下的強制劃分，等同于經濟社會的自然聯(lián)系和社區(qū)居民的內在愿望。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治同樣無助于解決當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治所對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的影響是非常有限的。一方面，在現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部事務有很大的自主權，國家沒有明令禁止的職權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上都有權行使。實 13 行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理本區(qū)域內公共事務的權限并不會增加很多。另一方面，自治也不可能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府剝離多少職能。如果把原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使的行政職能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就沒有多少區(qū)別。如果撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，把其行政職能交還縣級政府，由縣級政府部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構來行使，則上面已經指出它缺乏行政技術上的可行性。實際上，完全剝離鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體的行政職能，它也不可能完成其自治職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治后鄉(xiāng)鎮(zhèn)長需由選舉生產;而從形式上看，現(xiàn)行體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人也是經過選舉的程序。因而可以認為，近期推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治并不能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運轉方式產生重大變化。

盲目推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治有可能造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政沖突和上下級政府之間的沖突。在任何國家，設計地方治理方式和地方政府領導人的產生方式，都以妥善處理各級政府間的關系為前提。數(shù)千年來，我國地方政府首長都由中央政府或上級地方政府任命，這是保證政令暢通和國家統(tǒng)一的重要體制性保證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治(或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選)后，縣級政府將不再實質上掌握對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人事控制權。在政府間權限沒有明確劃分的情況下，這將給縣鄉(xiāng)沖突留下潛在空間，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自恃直選對抗縣級政府，必將置行政工作于困境。而目前對此并沒有做好體制性準備，有關方案也沒有對方案實施后縣鄉(xiāng)職權分 14 配、縣鄉(xiāng)關系處理提出具體的預測或方案。需要指出的是，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接民主的呼聲并不單純是為了擴大基層民主，而是作為對抗“壓力型體制”的措施提出來的。這種導向就有可能為日后的縣鄉(xiāng)矛盾埋下隱患。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選并不只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的局部微調，而是涉及黨政關系、政府間關系、政府與社會間關系以及執(zhí)政黨執(zhí)政方式的重大問題，是政治體制改革的重要內容。盡管從長遠看，應當改革包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在內的政府領導人選舉方式，使之能更好地反映民意，但這有賴于各方面條件的成熟。可以預料，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選之類政治參與的擴大，必須和必將服從和服務于維護政治穩(wěn)定的目標，是一個漸進的過程。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革應以科學配置政府職能為核心

(一)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的前提

政府系統(tǒng)的建立是為了履行一定的政府職能。即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力能夠滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉的需要，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構不再超編，一個沒有明確職能的政府也不能說是一個體制良好的政府。因而設計鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的最基本因素，首先是科學設定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。從這個角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制之所以不斷反復，重要原因之一就在于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的不斷調整。稅費改革前期，盡管也提出了轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的要 求，但由于提出“農村稅費改革后，縣、鄉(xiāng)政府因收入減少影響的開支，主要通過轉變政府職能、精簡機構、壓縮財政供養(yǎng)人員、調整支出結構等途徑解決”(23)，并把這作為“推進農村稅費改革，確保改革取得成功最重要的配套措施”(24)，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革在很大程度上服從和服務于緩解財政壓力的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革以減人減事為主也就成為必然。進入到農村綜合改革階段后，中央提出考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能要從農村工作的現(xiàn)實狀況出發(fā)，從農民群眾的愿望出發(fā)，從社會主義市場經濟條件下建立公共行政體制的要求出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革要轉變政府職能，精簡機構人員，提高行政效率，重點強化為農村經濟發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境、為農民提供更多公共服務、為農村構建和諧社會創(chuàng)造條件等三個方面的職能，建立行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運行機制。應該說，經過多年的實踐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能盡管還不是十分具體，但至少發(fā)展方向越來越明晰了。

(二)配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能必須著眼于縣域范圍

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能并不是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨力行使的。按照法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層國家行政機關和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的執(zhí)行機關，除不具有“管理本行政區(qū)域內的環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和民族事務、監(jiān)察等行政工作”外，其對本行政區(qū)域內公共事務管理方面的職權，與縣級以上地方政府基本相同。但與此同時，法規(guī)又把具體行政事務的管理權基本上都賦予了縣級以上政府及其工作部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠獨立行使的職權很少。各地實踐中都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其所屬站所與上級政府部門派駐本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所一起，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同行使政府職能;即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身不具備管理某方面事務的機構和具體權限，也必須按照“屬地管理”的原則，與上級政府部門一起把這些事務管理起來。因此，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最低層級的政府，并不意味著面對向鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的政府職能都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使，它實際上是與縣級政府部門一起，在縣級政府領導下共同行使職能(縣級政府職能又受制于更高層級政府)。

如何定位條塊關系是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制中的最大難題之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級部門間的權限分工一直是含混不清、變動不居的，這造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的不斷變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權恢復建立不久的1986年，中央就提出“縣級許多部門在鄉(xiāng)設有分支機構，并且統(tǒng)得過多過死，使鄉(xiāng)政府難以統(tǒng)一組織和管理本行政區(qū)域內的各項工作。這種條塊分割的管理體制必須逐步改革。改革的基本原則，是簡政放權。凡屬可以下放的機構和職權，要下放給鄉(xiāng);少數(shù)必須由縣集中統(tǒng)一領導的機構，仍要集中統(tǒng)一領導”(25)。盡管一些地方進行了試點，但從總體上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建設早期“簡政放權”的思路，不論是從“簡政”方面，還是從“放權”方面，都沒有達到預期目標 17(26)。最近一個時期，又出現(xiàn)了將某些權限上收到縣級政府部門的趨勢，如有的地方規(guī)定“凡屬縣級可以完成的行政事務，必須實行以縣為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助體制。”含糊的職權界定給鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作帶來很大的困擾。據(jù)作者2007年對某市174個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長)的全面調查，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作面臨的13項困難中，選擇“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權小事多”的有66.5%，在全部困難中占第一位;選擇“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難”的54.3%，占第二位;排在第三位是則是“各種檢查評比多”，有46.8%;并列第四位的則是“條塊關系不順”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員素質不適應需要”，有29.8%。

(三)實現(xiàn)政府職能的最佳配置是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的核心

以盡可能小的消耗完成特定的任務，或者以一定的資源取得盡可能大的收益，是人類各項活動的基本原則。從這個意義上看，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，是在依據(jù)政治經濟社會發(fā)展需要界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的基礎上，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的最佳履行方式，一定意義上是一個尋找完成既定目標的最佳手段的純技術性問題。因為履行既定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，總要消耗一定量的人力、物力和財力等社會資源;在實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的各種方式中，必定有一個行政成本最小的最佳方式(政府職能的實現(xiàn)還需要消耗行政成本之外的社會成本，理想狀態(tài)應該是行政成本與社會成本之和最小。這里所說的成 本不只是經濟上的)。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能會隨政治經濟社會情況的變化而變化，但在任何特定時期仍可以看成是既定的;地理、民族、歷史等因素對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的設置有較大影響，但其影響的主要是其職能的設定及其行使方式，如果把這些因素看作既定的外在約束條件，則以盡可能小的代價完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，仍是需要研究的核心問題。上面談到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革中存在的實踐偏差和理論誤區(qū)，本質原因在于或者沒有準確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，或者所提出的改革方案缺乏行政技術上的可行性與

經濟性。當前之所以熱議鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理機制改革，目的也在于找出解決這個問題的辦法。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的基本方向

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在未來一個時期內還有存在的必要

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是離農民最近的國家權力象征，是投放公共權力的前沿陣地。在基層民主還不夠完善的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在對于廣大農村地區(qū)的穩(wěn)定和建設具有重要意義。正如有學者指出的：在目前形勢下，在縣與村之間沒有一級政府不利于農村發(fā)展(27)。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉中存在一些困難，但通過適當措施是可以解決的。另一方面，從公共經濟學的角度來看(28)，管理較大區(qū)域的較高層級政府，對各地居民偏好的了解一般沒有當?shù)卣宄?主要是因為與居民相距較遠，信息傳遞難以及時準確，即使準確的信息也會存在時滯等)，其所提供的服務一般針對整個區(qū)域居民中帶有較大普遍性的需求，而難以照顧到個別地方的特殊需求。由于公共需求的產生一般存在地域性差異，對特定地域的居民需求來說，提供公共服務的政府層級越高，其所得到的服務就越有可能發(fā)生偏差、提供不足或過量。因而政府的設置越接近當?shù)孛癖?，越便于了解所轄區(qū)居民的需求，并設法滿足他們的偏好。從這個角度上看，在財力允許的情況下，維持一個在地域上和層級上盡可能貼切民眾的政府，有利于實現(xiàn)社會福利的最大化。因此，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能全部上收到縣級政府，或者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改組為派出機構，并不一定是最適宜的。

(二)設計鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的基本原則

科學配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能涉及到幾個變量。政府職能是通過設置一系列的政府機構來履行的，因而政府職能配置的內容主要是以政府機構配置的形式體現(xiàn)的?？傮w上看，影響政府機構配置的因素主要有三個。一是政府機構在地域上的分布。政府機構在地域上的分布越廣、越密集，對社會的掌控程度就越高，居民接受政府的服務也越便利;但也會因此需要使用更多的人力物力等資源。二是政府機構的權限。政府機 構的權限越大，就越容易對當?shù)氐氖聞兆鞒鎏幚?但這將增加不同政府機構間協(xié)調統(tǒng)一和監(jiān)督的難度，而且越大的權限往往需要越多的資源來保證。三是不同機構間的分工。分工越細，處理事務的專業(yè)化程度就越高;但分工將增加不同部門間協(xié)調的難度，而且分工也意味著專業(yè)人員和設備等的需要。平衡需要與可能，在適宜的區(qū)域范圍內設置適宜權限與專業(yè)分工的機構，是設計鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革方案的最主要內容。

合理界定縣鄉(xiāng)政府職能。要根據(jù)不同職能的不同特點合理劃分縣鄉(xiāng)政府的分工。縣級政府主要負責行使那些專業(yè)性較強、規(guī)模效益比較明顯，以及需要維持較高程度協(xié)調統(tǒng)一的職能;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負責行使那些專業(yè)性不強、地域特點明顯、以及那些可以允許各地靈活決策的職能。也就是說，要打破既然稱之為政府就應該具備完整行政職能的思維定勢，不是通過某一特定級別的政府、而是通過各級政府間的分工協(xié)作來完成特定地域的行政管理，做到哪些職能適宜而且需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔，就交給它哪些職能;哪些職能由縣級政府(或更高層級政府)承擔更經濟合理，就不必再讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔負這些責任。實際上，如果所有職能都不再適宜由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔，那它也就確實失去了存在的依據(jù)。

合理劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)范圍。在特定地方履行既定的政府職能，可以采取不同的管理幅度和層次，而不同的政府結構意味著不同的政府規(guī)模和行政成本。由于政府結構與政區(qū)劃分存在直接的聯(lián)系，可以用調整行政區(qū)域大小和層次的辦法優(yōu)化政府結構。從理論上看，任何特定區(qū)域內都應該存在一個使行政總成本最小的最佳政區(qū)劃分。就縣域范圍內看，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)過小，即使單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的規(guī)模不大，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府匯總起來的總規(guī)模仍可能較大，這時就可以采取適當擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)、減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的辦法，縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的總規(guī)模(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)擴大一般不會導致單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)模的同比例擴大);如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)適宜規(guī)?？梢赃_到或者接近現(xiàn)有縣級地域的水平，那么就確實存在撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的可能;如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)過大，則可能出現(xiàn)政府職能難以履行到位的問題?？傊?，通過政區(qū)的科學劃分，是可以優(yōu)化縣域內的政府總規(guī)模的(從更大的范圍內看，通過調整縣、市乃至省級地方的設置，還可以優(yōu)化省域甚至全國范圍的政府總規(guī)模)。

改革政府的設置形式。我國地方各級政府在本行政區(qū)域內都擁有比較廣泛的職能，各項職能的行政區(qū)域是一致的。由于履行不同的職能需要不同的政府結構，每項職能的最優(yōu)政區(qū)劃分不一定是相同的，有的可能只有部分重合，甚至相差較大。這時不論按哪一種職能確定地方政府的政區(qū)，都有 22 可能造成他項政府職能不能按最佳政區(qū)配置的情況。條件適宜時，不再為所有政府職能劃定統(tǒng)一的政區(qū)，也不再強調一級政府必須是完整職能的政府，而是在加強協(xié)調的基礎上，根據(jù)不同公共服務的特點劃定不同的政區(qū)范圍，建立適宜的職能機構，使各項政府職能都能按其最佳方式履行，而不必因為整齊劃一的需要而互相遷就，不失為值得考慮的一種思路。近年來，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府部門派出機構的職權調整中，部分地方開始走出只是在權力收放里打轉的怪圈，不再完全依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)，而是在縣域內分區(qū)域設立公共服務機構，就是一個嘗試性開端。這可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至地方政府發(fā)展的方向之一，值得更多的研究和探索。

打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置中的級別觀念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又被稱作地方基層政府，即行政級別最低的政府。盡管設定行政級別是規(guī)范各級政府設置的重要手段，但它也有著很大的局限性，因為即使最初設置各級地方政府時，其級別、規(guī)模、權限與其職能是完全適應的，各地發(fā)展的不平衡也會使這種適應變得不適應。這時就會出現(xiàn)這樣的情況：工作內容和工作量相差較大的地方，其政府設置卻基本相同;在行政管理上很多相似性的地方，卻可能因為附加于其上的行政級別不同，在政府設置上產生很大的差異。如沿海發(fā)達地區(qū)的很多建制鎮(zhèn)在建成區(qū)面積、人口、經濟總量等方面，已經達到或超過內地某些 23 縣級市乃至地級市市區(qū)的水平。盡管這些鎮(zhèn)政府的級別較低，但在城市管理以及為居民提供城市基礎設施服務等方面，實際上與縣級市、地級市等級別更高的城市政府有著基本相同的需要。隨著我國城市化進程的加速，這種情況可能越來越多。因此，隨著行政管理體制改革和政治體制改革的深入，應當賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在建設和管理當?shù)胤矫嫠枰母鞣N權限，特別是那些已經演化成為真正意義上的城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

探索村級管理方式。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層政府，其某些職能卻是通過村民自治組織行使的，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革還必須充分考慮村級組織的功能和地位。伴隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并出現(xiàn)的行政村合并，反映出村民自治組織的行政化。近年來，一些地方還通過派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔任行政村黨支部書記、干部包村、為村干部發(fā)放工資等形式，初步實現(xiàn)了村干部的專職化并加深了村自治組織的行政化。隨著我國農村改革的不斷深入，農村集體經濟組織將逐步改造為各種形式的市場主體，這時村級治理的主要任務將轉到農村公共事務和公益事業(yè)上來。隨著城鎮(zhèn)化進程的深入，某些農村居民點將發(fā)育成為規(guī)模不等的城鎮(zhèn)，而伴隨著行政級別制度的打破，這些居民點也應當可以建立某種形式的政府。其他農村居民點，如果其村民仍有自治的愿望，則可以繼續(xù)保留某種形式的自治 24 組織;如果某些地方由于各種原因不具備自治的條件，或居民缺乏自治的愿望，政府應直接把農村社區(qū)管理的責任承擔起來。實際上，自治以居民具備自治的愿望為前提，它不應是強制的或統(tǒng)一的。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的基本設想

近期方向。在未來一個時期，鑒于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制進行大規(guī)模改造的條件尚不具備，一方面應當繼續(xù)優(yōu)化并改革財政體制、科學核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制并嚴格執(zhí)行，另一方面應當根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行政體系中的職能定位及時調整其體制。當前應以轉變政府職能、理順條塊關系為重點，進行配套改革?？h級政府部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各自行使那些應當或者適宜由其行使的職權;縣級部門派出機構的政區(qū)劃分不一定再依托鄉(xiāng)鎮(zhèn);明確由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的事項，應賦予其相應的法定權限和手段。為此應選擇一些地方進行試點，并賦予試點地方在機構編制、行政區(qū)劃、行政執(zhí)法體制等方面較大的自主權。目前很多地方通過撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦法精簡機構和人員，并相應進行了大規(guī)模的行政村合并，一定程度上相當于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下增加了一個中間層次，說明合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模偏大，有可能對行政效率和政府職能的落實造成負面影響。對撤并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否就是適宜規(guī)模，應細致研究。

遠期前景。隨著城市化的進展及政治經濟社會等方面條件的改善，在具備一定規(guī)模的居民點，可以設置“點狀”的縣轄鎮(zhèn)(也有人擬稱之為市。如果解決了級別、權限方面的問題，名稱就不是很主要的)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前行使的管理該居民點基礎設施、維持社會程序等職能獨立出來，一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就可以轉化為名符其實的鎮(zhèn)(市)政府。某些雖未達到相應規(guī)模，但居民有自治愿望和能力的居民點，也可以設立真正的自治組織，自主管理其內部事務。其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)就演變?yōu)檎嬲膹V域型行政建制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(確切地說是鄉(xiāng)政府)負責那些不具備設立鎮(zhèn)(市)條件、又缺乏自治愿望或能力的廣大農村地區(qū)的日常運轉，并調整到適宜規(guī)模的行政區(qū)劃?？h級政府部門(甚至更高層級政府部門)仍會在縣域內派駐機構，但其政區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)不一定是重合的，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分工也是比較明確的。

第四篇：中國教育體制改革的方向建議

中國教育體制改革的方向建議

小學階段：

在小學階段，國內注重的是基礎科學的教育。例如自然科學，算術，語文，英語等。在國外，例如日本，更多的是從一個人的素質品德上面去培養(yǎng)一個學生。個人認為，作為一個人，首先自我的屬性是一個人，如果沒有充分認識到這一點，而單純的只是學習文化知識，個人素質沒有上去的話其實也是教育的一種悲哀。很多時候我們都是在說在學習文化知識的同時我們也培養(yǎng)個人素質。但是我們不難看到很多時候，某些高學歷的人反而是最讓人無法原諒的哪一類人群，而在我們某些人眼中的“文盲”的農民工，反而是見義勇為的主力軍。

我們人類作為一個社會性群體生物，最基礎的是融入這個社會。我個人認為在小學階段，我們更應該注重的是學生們的個人素質培養(yǎng)，人生觀價值觀的培養(yǎng)。中學階段：

在中學階段我們依舊避免不了中國的應試教育，從小學到初中，從初中到高中，再從高中到大學。這個應試教育是打不破的，只要中國還有這些人口，只要文憑仍然是就業(yè)的指標，只要教育界依然有后門可走，應試就是唯一的可行途徑。那么我們在應試教育的基礎上能否更好的體現(xiàn)素質教育就成為了我們目前階段應該注重的內容了。例如現(xiàn)在考試成績不公布和增加學生與班主任之間的溝通聯(lián)系就是一個很好的體現(xiàn)。但是仍然有一些東西還改變不了，例如學校分重點不重點，班級有好壞之分等。這個問題很明顯，但是為什么就是沒有人肯去解決呢？因為我們不能做到教育資源的平均分配，試想如果每所學校的教育資源都是一樣的，還有哪位家長會把自己的孩子送去一所需要交上萬塊錢擇校費的學校就讀呢？所以說因材施教在教學資源匱乏的今天是不可能實現(xiàn)的。這個難題必須等到我國國力強盛之后才能解決。而另一方面在中學里面施行素質教育的呼聲越來越高?？墒窃诩ち矣懻摰娜巳豪?，有多少人真正懂得素質教育的含義呢？當然，過于學術的東西我也不是很理解，但是有一些現(xiàn)象我們不得不關注。

很多人在呼吁減負，然后便是很“深刻”地分析到只有改變中國的教育體制才能真正的減負。于是媒體不斷的暴露現(xiàn)有教育體制的丑聞，那越來越多的學生開始憤世嫉俗，罵罵咧咧然后無奈的搖頭，甚至很多時候要求減負要求改革成了很多人放松對自己要求變的墮落的借口。面對別人的指責或是自己的不足總是把原因強加給體制。首先我們必須承認，中國的教育體制存在問題，必須要改，但是怎樣改呢？如果真的如向西方教育那樣隨意讓我們的個性發(fā)展，給我們更多的自由與空間，真的會適合我們嗎？經濟沒有達到很高的水平，修養(yǎng)和精神境界和西方人比起來我們還有一定差距。中國人最大的性格特點莫過于冷漠與不屑，而且存在一種惰性。

這就是我們教育的差距，試問就憑著我們這樣的性格特點讓那些從小在溺愛中長大，吃過飯連個碗都不愿意刷，媽媽做的飯不喜歡吃竟然可以和媽媽吵個沒完的孩子們肆意的去發(fā)展自己的性格去發(fā)展自己的愛好，我們的祖國還能有未來嗎？就是像西方國家那樣高度的文明，校園里海充滿了各種不和諧的因素，對于我們這些從小缺乏自制力自理能力的中國孩子來說，怎么可能奢望他們能夠自覺地向著正確的方向發(fā)展呢？至少現(xiàn)在還不可能，素質教育勢在必行，但是這種“借口論”應該摒棄，不要自己做得不夠好就埋

怨制度如何落后，社會如何腐敗。如果在這落后的體制腐敗的社會下獲得更多利益的是你，你還會埋怨嗎？中國的基礎教育很有優(yōu)勢，只是在家庭教育高等教育等方面存在著我們的不足。

教育的改革這決不是一個教育部能夠解決的，這是全社會的責任。盡管我們教育體制有落后的地方，但是我們也必須應該看到，我們的國民組織總體在提高，這是一個好的趨勢，但是這需要一個過程，教育同樣要和經濟掛鉤，切忌焦躁?？偨Y：

以人為本這句話是針對以神為本來說的，客觀的認識馬列毛及其理論才是真正的以人為本

從80年代到現(xiàn)在，中國的教育體制改革已經有20多年了。我們不難發(fā)現(xiàn)，中國和先進國家的教育科研差異并沒有縮小?？梢哉f，中國的教育體制改革并不成功。以大學體制的改革為例。概括地說，迄今為止改革有幾大明顯敗筆。

第一大敗筆就是大學教育的產業(yè)化。在任何國家，大學都是非營利機構。但在中國，大學則是名副其實的產業(yè)，是一部賺錢機器。前些年，當經濟增長缺少動力的時候，一些知名的經濟學家還公然提倡把教育轉化成為一個新的增長點。政府提倡科教興國。大學的校長們想要提升自己，就把眼光落在“錢”上?！板X”似乎成了中國教育改革的萬能良藥。但是，這么多年過去了，“錢”并沒有給大學教育帶來任何希望，反而導致了無窮的消極后果。

把創(chuàng)收作為目標，自然帶來教育質量的大大下降?，F(xiàn)在的很多大學教授把賺錢當做正業(yè)，而把教學和科研當做副業(yè)。當然，連教學和科研也是以“錢”為目標的。一個普遍的現(xiàn)象是，一位大學向有錢階層屈服。一些教授向有錢學生屈服。大量有錢階層的人士，如商界和政界人士擁人大學。他們中間盡管有很多好的學生，但不可避免的是存在著大量的文憑、權、錢之間的交易。這樣做對大家都有好處，教授、政治人物、商界人物都是“同學”，結成一體，對各自的未來都是增值的，唯一受損的就是教育制度。

在另一邊，農村和城市低收人階層的子女則缺乏接受大學教育的激勵機制。考大學從來就是社會底層家庭改變貧窮狀況和個人前途的最主要的一個途徑。只要有可能，社會底層的子女都會拼命努力來爭取接受高等教育的機會。但在教育產業(yè)化的今天，社會底層家庭及其子女普遍缺乏動力。因為即使他們成績最好，他們也承受不了高額學費的負擔。這些年來，考上了大學卻因沒有錢而無法上大學的例子比比皆是。一些學生或家長甚至還因此走上了自殺之路。對社會底層人士來說，受教育機會的被剝奪幾乎等于生存機會的被剝奪。在中國的傳統(tǒng)里，這種情況經常導致非常嚴重的政治后果。

第二大敗筆表現(xiàn)在毫無理性的大學升級。從師范學校升為學院，從學院升為大學。高等?？茖W校不見了，專門性的學院不見了，代之以到處林立的大學。北京的學院路從前是名副其實，但現(xiàn)在全部升格為大學。中國大學發(fā)展還處于初級階段，多一些大學沒有什么不對。但問題是迄今為止的大學升級毫無理性所在。升級的動力大多來自于政治。教育部沒有一個理性的宏觀圖景，讓各個地方自行升級。為了地方利益，地方官員都希望自己的地盤里有大學的存在。這也是地方領導的政績之一。地方領導喜歡，學校領導更喜歡。隨著?？粕秊楸究?，學校領導的行政級別也自然跟著往上升。

這樣做受損的也還是國家和學生?，F(xiàn)在一方面是大學生大量積壓，找不到工作成為一大社會問題，另一方面是公司找不到有用的技術技能工人。在很大程度

上，大學把大量的本來是非常優(yōu)秀的學生“培養(yǎng)”成了學無所用的廢料。中國現(xiàn)在是個工業(yè)化國家，這種經濟要求大量技術型熟練工人，大學理應配合這種經濟發(fā)展趨勢，但沒有這樣做。

中國有大量的基礎研究，但就是沒有辦法把它們轉化成為產品。即使可以轉化成為產品，也沒有好的工藝水平。這和德國、日本在工業(yè)化進程中的高等教育體制形成了鮮明對比?？梢哉f，缺乏高技能的熟練工人已經成為中國經濟發(fā)展的一大制約。這種制約隨著經濟改革的深人會愈來愈明顯。

第三大敗筆就是假大空的并校風。為了趕上世界水平，這些年來中國到處出現(xiàn)合并風。如果說大學升級的動力和地方利益有關，大學合并顯然來自上層。上層搞瞎指揮，下面就跟著做。什么碩士點、博士點，什么一級學科、二級學科，什么教育科研基地等等，都要上面來批準。這樣就強行制造出大學合并的激勵機制來了。大的就是好的，大的就是先進的。但是事與愿違。大學合并了，不但假大空，而且失去了各自的特色。什么都沒有改變，什么也改變不了，只是一種變相的權力再分配而已。

教育改革是一件關系到國家長遠利益的并且是極其復雜的大事情，可惜的是，“錢”字當頭的教改思想已經給中國的教育帶來了棄之不掉的負面效果。這種思維方式不糾正，無論怎樣的教育改革也會無濟于事。

第五篇：農村義務教育體制改革調研報告

楊陵區(qū)現(xiàn)有義務教育階段學校29所，其中初級中學5所（城區(qū)1所、農村4所），小學24所（城區(qū)3所、農村21所）；在校學生12951名，其中初中學生5715（城區(qū)1524名、農村4191名）名，小學生7236（城區(qū)2484名、農村4752名）名；農村中小學教職工823名，其中農村初中教師356名，農村小學教師467名。

自2005年以來，根據(jù)國家、省、區(qū)關于“完善農村義務教育體制改革”的相關通知和要求精神，在區(qū)委、區(qū)政府統(tǒng)一安排部署、關心指導下，我區(qū)農村義務教育體制改革工作已逐步得到了實施，取得了較明顯的收效。2008年6月10日至7月10日我對農村義務教育體制改革工作進行了廣泛調研，現(xiàn)將調研情況報告如下：

一、農村義務教育體制改革落實情況及收效

1、“以縣為主”農村義務教育管理體制全面實施。全區(qū)從“以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為主”轉變?yōu)椤耙钥h為主”的農村義務教育管理體制，實現(xiàn)了“四個統(tǒng)一”，即教師工資由區(qū)財政統(tǒng)一發(fā)放；學校和教師隊伍由區(qū)教育行政主管部門統(tǒng)一管理；中小學公用經費和危房改造資金由區(qū)財政統(tǒng)一安排；學校領導班子的選拔、配備、使用由區(qū)教育行政主管部門統(tǒng)一管理。“以縣為主”的管理體制避免了原體制財權與事權分離，學校和教師隊伍由區(qū)教育行政主管部門統(tǒng)一管理，更有利于教育行政主管部門根據(jù)全區(qū)教育教學實際，對教育資源進行宏觀調控，優(yōu)化配置現(xiàn)有教師資源，促進教育教學質量的提高。學校公用經費和危房改造資金由區(qū)財政統(tǒng)一安排，打破了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）界限，使經費投入更加合理，避免了部門重復建設，對教育的投入有所增加。

2、進一步理順了農村中小學管理體制。2007年8月，經區(qū)委會議研究，撤消了4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育組，農村普通小學劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校管理，農村初中由區(qū)局直接管理。精簡了人員，簡化了辦事機構，提高了工作效率。2008年6月，按照區(qū)委安排農村中小學黨組織歸屬區(qū)局管理，徹底改變了學校黨政管理兩張皮的管理模式，提高了教育自主權，便利了教育行政主管部門統(tǒng)籌安排教育工作，促進城鄉(xiāng)教育人事合理流動、均衡發(fā)展。

3、學校領導和教師隊伍建設得到加強。2005、2008年，在區(qū)委、區(qū)政府的關心、支持、指導下，區(qū)局在廣泛調研的基礎上，根據(jù)教育工作實際調整了中小學領導班子，一批年富力強、業(yè)務精良、作風正派的年青同志走上了學校領導崗位，為學校管理工作注入了活力，學校工作有了較大起色。與此同時，順應教育發(fā)展趨勢，結合教師隊伍現(xiàn)狀，區(qū)局制定了教師隊伍建設五年規(guī)劃，出臺了學校領導干部管理規(guī)定、學科骨干教師、帶頭人暫行管理辦法等制度，使學校人事管理工作得到了進一步規(guī)范，師資隊伍建設進一步加強，培訓學習工作常規(guī)化，有效的促進了教師隊伍整體水平的提升，為教育質量提高奠定了堅實的基礎。

4、學校網點調整工作逐步落實，辦學條件得到提高。自2005年以來，在區(qū)委、區(qū)政府正確領導下，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組的大力支持配合下，先后撤并了楊村鄉(xiāng)喬家底小學、李臺鄉(xiāng)杜家坡小學、五泉鎮(zhèn)湯家小學、大寨鄉(xiāng)杜寨小學等10所小學，優(yōu)化了教育配置，整合了教育資源。新建了楊村鄉(xiāng)川口小學、李臺鄉(xiāng)陳小寨小學、楊村鄉(xiāng)中心小學、五泉鎮(zhèn)茂陵小學、王上小學等5所學校。搶抓機遇，利用上級項目支持，新建、改建、維修了部分學校教學樓或辦公樓；農村中小學全部實施了現(xiàn)代遠程教育項目建設，建成了18所農村中小學新農村衛(wèi)生新校園?！皟苫惫ぷ髦?，全區(qū)共配制課桌凳2200套，價值40萬元，購買價值78萬元的實驗器材，添置30萬元的各類圖書。辦學條件和校園環(huán)境得到了徹底改善，促進了我區(qū)義務教育辦學水平的整體提高、發(fā)展。

5、義務教育經費保障機制逐步完善。區(qū)上設立了基礎教育資金管理專戶，教育經費撥付達到了三個增長中的“預算內教育撥款的增長要高于地方財政經常性收入的增長比例”，教師工資、學校辦學經費、農村義務教育補助經費等到了落實。建立健全農村義務教育階段中小學預算編制制度，實行區(qū)級預算管理、分期撥付經費、嚴格審批報帳、審計監(jiān)督制度，理順了新機制運行下的上下級財務關系，保證了各項資金按時撥付、合理使用，增強了學校財務管理工作的透明度。

二、存在問題

1、農村義務教育體制改革宣傳力度不夠、責任不明確。雖然“以縣為主”教育管理體制改革實施了三年多，但社會對這種管理體制的形式和職責了解不多，習慣于多年來的老管理模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對此認識不夠，認為目前學校的管理是教育部門的事，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)無關，辦學積極性不高，責任不強，缺乏支持、監(jiān)督和指導。在學校建設、合校后的學校資產處置等問題上常常出現(xiàn)扯皮、推諉等現(xiàn)象，個別學校用地產權不明，存在租用關系等問題，影響了學校發(fā)展。

2、教育經費投入不足，影響了教育發(fā)展。隨著農村教育體制改革的實施，教育經費的投入主要是區(qū)本級，而區(qū)本級財力不足，難以足額撥付教育經費。如工資改革后，教師工資的津貼部分不能得到落實，直接影響了教師的工作熱情，不利于教育系統(tǒng)穩(wěn)定。學校維修、改造資金難以保證，上劃之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村對學校都有不同程度的投入，現(xiàn)在沒有了，學校維修、改造給教育部門、學校帶來了較大困難。

3、教師隊伍建設跟不上教育形勢發(fā)展的需要。農村中小學教師隊伍中存在的突出問題是，小學教師年齡結構老化（45歲以上占40%），薄弱學科無專職教師（體、音、美等學科）；初中教師專業(yè)結構不合理，非專業(yè)代課現(xiàn)象嚴重（占34.4%）。隨著課程改革的深入實施，學科門類增加，教師培訓經費不能保障，普遍存在教師課業(yè)負擔過重，工作量大、知識老化等現(xiàn)象，給教師造成了巨大的精神壓力，影響了新課程改革的順利實施。

4、學校硬件設施跟不上教育發(fā)展的步伐。雖然，近年來在各級政府和領導的關心支持下，學校辦學條件有了一定程度的提高，但隨著社會經濟的不斷發(fā)展，農村學校信息技術教育相對滯后。目前，21所農村小學除李臺鄉(xiāng)永安小學外（99年購置22臺微機，配置偏低，需更新）均沒有微機室，信息技術課程無法開設，影響了新課程改革的實施。

5、義務教育債務化解任務艱巨。我區(qū)學校多年來因“兩基”達標、學校基礎設施建設、危漏校舍改造和“兩基”提高等共舉債1666.8萬元。近幾年在上級的大力支持下，按照相關政策規(guī)定，經過努力以償還655.5萬元，尚欠債務（含利息）共計1123.9萬元。債務化解任務給本來就經費緊張的學校和教育部門帶來了巨大的經濟壓力，影響了教育工作的穩(wěn)定和發(fā)展。

三、幾點建議

1、提高認識、加大宣傳，營造全社會齊抓教育的良好氛圍。各級黨委、政府要從科教興國的戰(zhàn)略高度認識教育的重要性和緊迫性，把完善農村義務教育管理工作放在重要議事日程，加大宣傳。進一步完善“以縣為主”教育管理體制和各項規(guī)章制度，強化教育內部管理，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部教育工作督導考核制度，增強責任感，營造全社會關心、重視、支持教育的良好氛圍，辦人民滿意的教育。

2、進一步加大教育投入，促進教育事業(yè)全面發(fā)展。農村教育體制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村對教育的投入相對減弱，學校本身又無造血功能，教育行政部門無力投入，影響了教育發(fā)展。因此，區(qū)政府應積極執(zhí)行上級相關精神，保證教育政策得到落實，教育經費足額撥付，特別是教育建設資金要納入財政預算。加強教育經費使用管理，減少浪費，保證教師工資足額發(fā)放到位，真正體現(xiàn)“以縣為主”，促進全區(qū)教育發(fā)展。

3、加強教師隊伍建設，提高教師整體素質。結合課程改革，進一步加大教師職業(yè)道德教育和在職培訓工作力度，提高教師的業(yè)務能力和教學水平。設立教師培訓專項基金，保證不同形式的教師培訓活動順利實施。充分發(fā)揮現(xiàn)有教育資源的作用，辦好楊凌教育網站，利用遠程教育資源，為教師提供培訓、教學和交流服務。完善教育人事體制改革，加大教師合理流動，整合師資結構，科學配套師資，解決教師結構性短缺，充實緊缺教師。強化教師隊伍考核，完善用人的激勵機制和約束機制，轉變觀念，充分發(fā)揮每個教師的專長，使每個教師都成為教育和教學的中堅力量。

4、加快農村小學合校并點步伐，進一步優(yōu)化教育資源。完善學校網點調整布局，科學制定學校發(fā)展長遠規(guī)劃。將農村義務教育體制改革與學校布局調整結合起來，與災后重建結合起來，建立“以縣為主”的學校危房改造和新建規(guī)劃的長效機制，避免重復建設和資源浪費，整合教育資源，擴大辦學規(guī)模，提高辦學效益。

5、統(tǒng)籌安排專項資金，逐步化解義務教育債務。“兩政一教”債務化解情況復雜，牽扯面廣，欠債年限較長，數(shù)額較大，要一次性解決存在一定難度。建議政府成立清欠小組，制定清欠計劃，采取多種方式積極籌措資金，落實相關部門責任，各部門協(xié)調一致，分批次逐步化解債務，徹底解決教育所面臨的巨大困難。同時嚴格執(zhí)行相關政策，制定配套制度，杜絕新的教育債務發(fā)生，給教育創(chuàng)造一個寬松的發(fā)展環(huán)境，辦好人民滿意的教育