第一篇：關(guān)于加強我縣政府投資管理的思考

投資是我縣現(xiàn)階段拉動經(jīng)濟增長的主要動力，作為投資重要部分的政府投資,近年來為我縣的經(jīng)濟社會快速發(fā)展立下了汗馬功勞,其功不可沒。但是也要清醒地看到，目前我縣政府投資領(lǐng)域存在諸多困難與問題,面臨著許多新的挑戰(zhàn)。本課題通過深入調(diào)查和研究分析，提出參考性意見與主張，對認清我縣政府投資現(xiàn)狀,把握階段性發(fā)展規(guī)律,采取針對性措施,提高政府

投資管理水平具有十分重要意義。

一、總體情況

(一)投資階段性判斷

美國哈佛大學(xué)教授邁克爾·波特提出了從增長要素特征角度來區(qū)別經(jīng)濟發(fā)展不同階段的特征。波特教授根據(jù)不同時期推動經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵要素，將發(fā)展階段劃分為：第一階段是“要素(勞動力、土地及其他初級資源)推動階段”；第二階段是“投資推動階段”；第三階段是“創(chuàng)新推動階段”；第四階段是“財富推動階段”?？v觀我縣前幾年投資總量、結(jié)構(gòu)組成的相關(guān)數(shù)據(jù)，可以得出我縣目前仍處于投資推動期,投資仍是目前推動我縣經(jīng)濟發(fā)展的最大動力。政府投資已經(jīng)從前些年的“政府主導(dǎo)型投資”向 “政府引導(dǎo)型投資”轉(zhuǎn)變。

近年來我縣的政府投資及全社會固定資產(chǎn)投資的基本情況:

表一:近五年投資、消費、出口數(shù)據(jù)表

年 份

指 標(biāo)

200

3200

4200

52006

2007

合計

全縣生產(chǎn)總值（億元）

33.4

40.0

47.6

55.99

67.3

244.29

全社會固定資產(chǎn)投資（億元）

15.3

21.223.2

23.96

26.35

110.0

1全社會消費品零售總額（億元）

13.8

15.6

17.5

19.85

23.18

89.93

自營出口

（萬美元）

6220

7316

9283

13325

19505

55649

通過表一數(shù)據(jù)分析，從2003年以來我縣的gdp年均增長15％（當(dāng)年價），全社會固定資產(chǎn)投資年均增長11.5％，全社會消費品零售總額年均增長10.9％，自營出口年均增長25.7％。從總量看，投資是拉動經(jīng)濟的最主要動力；從趨勢看，出口增速最快，經(jīng)濟增長方式逐漸由投資、消費拉動向投資、消費、出口協(xié)調(diào)拉動轉(zhuǎn)變。因此從xx現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展特征看，當(dāng)前我縣仍處于投資推動階段。

表二: 基礎(chǔ)設(shè)施投資(主要指政府投資)及全社會固定資產(chǎn)投資主要構(gòu)成表

單位：億元

年份指標(biāo)

200

1200

2200

3200

4200

52006

2007

全社會固定資產(chǎn)投資

8.8

8.9

15.3

21.15

23.2

23.96

26.35

基礎(chǔ)設(shè)施投資

數(shù)額

4.8

4.8

4.1

5.2

6.5

在總投資中占比（%）

54.5

53.9

26.8

24.6

28.0

25.0

34.2

表三:2001-2007年基礎(chǔ)設(shè)施投資和全社會固定資產(chǎn)投資柱狀圖

表四: 2001-2007年基礎(chǔ)設(shè)施投資占全社會固定資產(chǎn)投資比重折狀圖

從表

二、表三和表四圖表可以看出,現(xiàn)階段我縣每年的基礎(chǔ)設(shè)施投資占全社會固定資產(chǎn)投資比例仍達30%左右，但投資總量每年以10%左右遞增。我縣從政府投資主導(dǎo)期向社會投資主導(dǎo)期轉(zhuǎn)變,同時也說明了我縣投資已進入產(chǎn)業(yè)投資主導(dǎo)階段。

(二)取得主要成就

近年來我縣緊緊抓住國家擴大內(nèi)需、實施積極財政政策和穩(wěn)健貨幣政策以及欠發(fā)達地區(qū)奔小康的歷史機遇，在“投資需求、出口需求、消費需求”三駕馬車的強有力拉動下,我縣的經(jīng)濟社會快速發(fā)展，投資取得了令人矚目的成就。2001年至2007年全縣累計完成固定資產(chǎn)投資128.7億元,其中基礎(chǔ)設(shè)施累計投資約40.4億元(不含通訊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)4.68億元)，是我縣重點建設(shè)投資規(guī)模最大、建成項目最多、產(chǎn)生影響最廣、環(huán)境改善最快的時期。重點建設(shè)了一批交通、電力、水利、市政、園區(qū)建設(shè)、通訊、科教文衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施項目。我縣基礎(chǔ)設(shè)施基本從“初步緩解”向“逐步適應(yīng)”轉(zhuǎn)變，初步形成了大投入、大建設(shè)、大發(fā)展的良好態(tài)勢。

1、基礎(chǔ)設(shè)施功能不斷完善，發(fā)展環(huán)境逐漸優(yōu)化。交通事業(yè)蓬勃發(fā)展，以“高速、省道、康莊工程”為代表的交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，緊緊抓住實施交通“六大工程”的歷史性機遇，到2007年底完成高速公路建設(shè)38.8公里；完成省道、縣道改造122公里；通村公路路基改造510.3公里及路面改造504.3公里；完成金麗溫高速公路xx段、臺縉高速公路xx段、平黃公路砼路面改建工程、35省道臨石線路面硬化、康莊工程等項目。我縣的“四縱四橫一連”公路網(wǎng)布局逐漸形成，為今后

公路骨架網(wǎng)等級的形成和提升奠定了基礎(chǔ)。水電產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，水電建設(shè)市場十分活躍，以沙坑電站為代表的水電站建設(shè)如火如荼地進行，建成高畈電站、方溪二級電站、涼亭坑電站、龍溪電站、南溪電站等8座電站，新增裝機容量1.777萬kw，新增年發(fā)電量3839萬千瓦時；電網(wǎng)建設(shè)快速推進,以“電網(wǎng)改造”為代表的農(nóng)網(wǎng)、城網(wǎng)改造初步完成，城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價全部到位，完成220kv仙都變電所建設(shè)，建成110kv變電所2座, 建設(shè)110kv輸電線路8條/122.8公里，新建35kv 舒洪等3座變電所，增容改造35kv東方等7座變電所，新建改造35kv線路21條/144公里、10kv線路65條/525公里，增容改造10kv配變395臺/45998kva，農(nóng)村低壓電網(wǎng)全面改造，共改造低壓線路913公里，新裝改造戶表 14.54萬只。水利建設(shè)成效顯著,整治河道200公里;完成千萬畝十億方工程水渠23公里和堰壩2處;不斷推進千萬農(nóng)民飲用水工程,完成163個村莊供水建設(shè),受益人口達14.35萬人;完成千庫保安工程24個,水庫水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入逐年增加，供水、灌溉、抗災(zāi)防災(zāi)能力明顯增強。

2、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度不斷加大，人居環(huán)境改善明顯。以“新區(qū)”為代表的城市建設(shè)，步伐不斷加快,城市面貌日新月異,已建成雙潭自來水廠工程、城市道路建設(shè)、園林綠化、城市污水處理等項目；以“公園、廣場”為代表的行政中心廣場、永寧公園、永寧步行街等城市景觀、休閑帶建設(shè)，有效地改善了城市景觀面貌；以金龍·石城步行街為代表的舊城改造加快，蓬萊花園區(qū)、香格里拉等新項目開發(fā)的完成，不僅提升了城市品位，而且改善了居住環(huán)境。

3、工業(yè)園區(qū)建設(shè)速度不斷加快，工業(yè)經(jīng)濟逐步趨強。以新碧、壺鎮(zhèn)、五東區(qū)塊為代表的“一園二區(qū)”初具規(guī)模，到2007年底已經(jīng)征用土地5.07平方公里(其中出讓給企業(yè)4.39平方公里)。產(chǎn)業(yè)集聚程度提高，初步形成了機床工模具、摩托車及配件、照明電器、門業(yè)、廚具、建材、縫紉機、紡織服裝等八大行業(yè)，同時也形成了配套較為齊全的產(chǎn)業(yè)鏈，并取得良好的社會效益和經(jīng)濟效益。2007年全縣工業(yè)產(chǎn)值達144.09億元(其中“一園兩區(qū)”產(chǎn)值86.04億元，占全部工業(yè)產(chǎn)值59.71%)，名列全市工業(yè)產(chǎn)值之首。全縣規(guī)模以上企業(yè)達239家，其中“一園兩區(qū)”規(guī)模以上企業(yè)為224家。目前我縣已成為全國重點的帶鋸床、環(huán)形燈管和家用縫紉機生產(chǎn)基地。

4、通訊設(shè)施覆蓋范圍不斷擴大，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)逐漸完善。到2007年底,聯(lián)通公司建設(shè)基站202個,鋪設(shè)光纜620公里；移動公司建設(shè)基站297個,鋪設(shè)光纜500公里；電信公司鋪設(shè)光纜、電纜長度分別為1132公里、2312公里,寬帶通達行政村為445個。2001至2007年我縣通訊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資4.68億元。信號覆蓋面不斷擴大，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)（數(shù)據(jù)網(wǎng)、傳輸網(wǎng)、無線基站等）不斷完善。

5、科教文衛(wèi)建設(shè)不斷推進，社會事業(yè)健康發(fā)展。以xx中學(xué)和xx職業(yè)中等技術(shù)學(xué)校為代表的中小學(xué)、職業(yè)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅優(yōu)化配置了教育資源，而且有力推動了我縣教育布局調(diào)整。省級教育強縣的順利驗收，進一步促進了我縣教育事業(yè)發(fā)展。以xx縣疾控中心項目為代表的衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，醫(yī)療機構(gòu)硬件設(shè)施投入的逐步增加，疾病預(yù)防控制更加重視，有效地促進了衛(wèi)生事業(yè)的深入發(fā)展。進一步改善了人民群眾的衛(wèi)生條件。新一輪廣播電視村村通工程建設(shè)全面開展，新通達的行政村、自然村分別為253個、261個，新增光纜鋪設(shè)614公里。

二、主要問題及成因

與周邊發(fā)達地區(qū)相比，現(xiàn)階段我縣的政府投資項目管理在體制、機制上存在諸多不容忽視的問題,呈現(xiàn)出分散性、臨時性、滯后性和低效性特征，主要表現(xiàn)在：

（一）投資管理制度的健全性有待完善

投資是一個系統(tǒng)工程，涉及諸多管理部門。目前投資領(lǐng)域缺乏一部最高效力的法律來規(guī)范約束各個建設(shè)責(zé)任主體，也給當(dāng)前投資工作帶來很大的困難,執(zhí)法的嚴肅性受到很大挑戰(zhàn)，同時也給項目實施單位帶來很大的壓力。當(dāng)出現(xiàn)超概算時，對各方責(zé)任主體處罰缺少有效依據(jù)。而我縣目前也尚未制定政府投資管理辦法（或政府投資管理實施細則），相關(guān)的投資決策程序、項目投資額的審批權(quán)限劃分、項目審計公示、概算審查、資金管理、概算調(diào)整范圍、概算調(diào)整程序、竣工驗收等相關(guān)內(nèi)容難以有效地規(guī)范，政府投資管理顯得“無章可循”。

（二）項目前期工作的扎實性有待提高

項目前期工作是我縣項目建設(shè)的“短板”。雖然近年來縣委縣政府十分重視項目前期工作，但是前期工作整體推進緩慢。如2006年全縣重大前期項目有35個，完成年初下達任務(wù)的有11個，完成率31.4%；2007年全縣重大前期項目有37個，完成年初下達任務(wù)的有19個，完成率51.4%。前期工作力量薄弱，各部門專業(yè)人員欠缺，前期經(jīng)費不足，影響了項目前期工作深入開展,出現(xiàn)了“資金等項目”不良現(xiàn)象。待建設(shè)資金有落實，才決定上馬建設(shè)，接著便匆忙開展項目前期工作。這與發(fā)達地區(qū)“項目等資金”截然不同，發(fā)達地區(qū)的做法是先深入開展項目前期工作，做深做細項目前期，待政府一決策，馬上就開工建設(shè)。

（三）政府投資的效益性有待提升

目前我縣大都采用計劃經(jīng)濟時期高度集中的政府投資管理模式，其特點是投資、建設(shè)、監(jiān)管和使用一體化；管理機構(gòu)和人員很多為臨時組成，項目完成，班子即散；管理分散,部門協(xié)同管理能力不強，給項目建設(shè)和使用帶來了后遺癥。由于建設(shè)單位往往從單位利益出發(fā)，內(nèi)在投資責(zé)任約束不強，千方百計爭取項目和資金，自行擴大投資規(guī)模，容易導(dǎo)致建設(shè)超標(biāo)準(zhǔn)、資金浪費、成本增加。項目建設(shè)管理帶來的往往是只有一次教訓(xùn)沒有二次經(jīng)驗，管理水平在低水平上徘徊，出現(xiàn)“三超現(xiàn)象”（概算超估算、預(yù)算超概算、結(jié)算超預(yù)算），合同難兌現(xiàn)，質(zhì)量難保證，糾紛多，浪費大，投資效益低下。政府對項目建設(shè)過程也往往缺乏有效的外在管理和制約措施，導(dǎo)致建設(shè)單位自行擴大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容、工期一拖再拖，不僅影響了項目投資效益，困擾了公益事業(yè)發(fā)展，而且容易滋生腐敗，影響政府形象。

（四）年度計劃管理的嚴肅性有待加強

政府投資計劃一般在上年的9月份開始，直至第二年的3月份結(jié)束。一般的程序是：各單位向發(fā)改部門進行多次對接，在第二年初初步確定，經(jīng)縣長辦公會議通過，然后提交縣人大主任會議審議和政協(xié)主席會議協(xié)商，再提交縣委常委會論證確定，優(yōu)化完善后正式發(fā)布實施。由于我縣的政府投資計劃需要大量的地方配套資金，因而確定年度政府投資計劃具有很大的困難性、復(fù)雜性、漫長性。不少項目前期工作尚未扎實開展，就先擠入計劃盤子,而又急于開工，導(dǎo)致“慌里慌張”地開展前期工作，容易造成“過程過于簡單、程序過于簡化”的前期工作局面。

（五）全過程造價控制的監(jiān)管度有待加大

建設(shè)項目投資估算、初步設(shè)計概算、施工圖預(yù)算、中標(biāo)合同價、工程結(jié)算價的“五算”編制缺乏密切配合，同時也缺乏系統(tǒng)的、全面的、具體的有效監(jiān)管。主要是部分項目業(yè)主由于缺乏專業(yè)知識和管理經(jīng)驗，注重自身利益，投資擴張沖動，導(dǎo)致投資失控。如有的業(yè)主在項目實施中不經(jīng)審批擅自增加工程內(nèi)容、擴大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)從而增加投資總額；有的業(yè)主在施工階段因管理不善造成質(zhì)量問題，返工、浪費引起投資增加；有的業(yè)主屢屢變更設(shè)計，施工簽證又缺乏有效約束，特別是重大設(shè)計變更和現(xiàn)場簽證，存在手續(xù)不完備和“先斬后奏”問題，既成事實后，才在調(diào)整概算中提交審批機關(guān)認可。這種管理部門之間工作相互脫節(jié)，形不成監(jiān)控的統(tǒng)一合力，致使“三超”問題一直得不到很好地解決，已成為投資管理的一大難題。

（六）項目建設(shè)資金的融資能力有待增強

近年來我縣已經(jīng)形成大投入大建設(shè)態(tài)勢，每年實施的政府投資項目數(shù)目增多，投資規(guī)模增大，所需地方配套資金隨之增長。由于地方政府財力有限，一要保吃飯，二要搞建設(shè)，加上歷史負債,公共財政負擔(dān)過重，建設(shè)資金嚴重不足，與發(fā)達地區(qū)有著雄厚財政實力、融資方式多樣、融資能力較強相比形成明顯的反差。這也是我縣政府投資管理的一大難題。

（七）項目管理成本與投資成本的混合性有待改變

由于各國資營運公司與其業(yè)務(wù)主管部門在人員、財務(wù)上存在不同程度的混合，特別是營運公司的董事長（或總經(jīng)理）由有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)兼任，無形之中導(dǎo)致了部門經(jīng)費、公司營運費用與投資成本支出的相互混淆，部門工作經(jīng)費擠占項目成本的現(xiàn)象并不少見。營運公司的費用核算體系不完善；機構(gòu)人員臃腫復(fù)雜；不按規(guī)定提取、列支建設(shè)單位管理費。從相關(guān)部門采集到的數(shù)據(jù)顯示：xx縣8家國有營運公司機構(gòu)2005年上半年的運行費用累計617.8萬元,其中工資及補貼為207.86萬元，業(yè)務(wù)招待費為81.25萬元，小車費用為30.59萬元，其他費用159.58萬元。而2008年上半年的調(diào)查資料顯示：xx縣8家國有營運公司機構(gòu)運行費用僅上半年就累計836.89萬元,其中工資及補貼為333.94萬元，業(yè)務(wù)招待費為77萬元，小車費用為41.5萬元，其他費用384.45萬元。建設(shè)單位管理費用呈逐年上升趨勢。

（八）竣工驗收和項目后評價的滯后性有待重視

竣工驗收（不是質(zhì)量驗收、初步驗收、交工驗收）是法律規(guī)定的一項重要環(huán)節(jié)，《合同法》、《建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》等對竣工驗收都作了明確的規(guī)定。但這項工作在我縣尚未引起足夠重視和有效開展。由于經(jīng)濟發(fā)展水平和項目規(guī)模的影響，項目后評價工作在我縣也尚未開展，主要是開展項目后評價需要花費一部分費用，加上項目規(guī)模小，因而得不到足夠的重視。

三 對策和建議

加強政府投資管理不僅要多管齊下，而且要有針對性，要從政府投資管理的體制、機制上下功夫，求突破。

（一）要在進一步理順體制上下功夫

1、加快投資立法進程，著力為投資工作提供法律保障。要加快制訂政府投資項目管理相關(guān)的法律法規(guī)工作，從法律層面提供保障，呼吁國家抓緊出臺《中華人民共和國投資法》（暫命名），為投資管理提供有效的法律依據(jù)。要進一步落實項目實施的行政責(zé)任（包括戒勉談話、通報批評、責(zé)令辭職、降級、免職等行政處分），進一步明確對參與工程建設(shè)項目各個主體責(zé)權(quán)，以法律手段、經(jīng)濟手段和行政手段來約束項目監(jiān)管單位、項目法人單位、設(shè)計、咨詢中介單位及財政和審計單位，增強其責(zé)任感和積極性，達到控制工程造價的目的。通過規(guī)律法規(guī)加以規(guī)范和保證，形成長效制度之目的。

2、加強投資制度建設(shè)，著力為投資工作提供制度保障。要針對我縣政府投資管理的現(xiàn)狀，結(jié)合《浙江省政府投資管理辦法》、《麗水市政府投資項目管理實施辦法》、《麗水市重點建設(shè)項目及政府投資項目竣工驗收管理辦法》，抓緊制訂適合xx實際的政府投資管理辦法（或政府投資管理實施細則）、政府投資概算管理辦法、重點建設(shè)項目及政府投資項目竣工驗收管理辦法、資金爭取獎勵辦法等規(guī)章制度，建立一套從項目決策到竣工驗收全過程的政府投資管理制度，包括投資決策程序、決策審批制度（項目投資額的審批權(quán)限劃分）、重大項目社會公示制度、計劃管理、概算編制、概算控制、概算審查、概算調(diào)整范圍、概算調(diào)整程序、概算監(jiān)管、資金管理、項目審計公示制度等。

3、強化年度計劃管理，著力增強投資管理的嚴肅性。要結(jié)合相關(guān)規(guī)劃，深入開展項目前期工作，當(dāng)完成項目初步設(shè)計后，要及時列入政府投資項目儲備庫中，在確定第二年的投資計劃時就從政府投資項目儲備庫中進行篩選。當(dāng)年度計劃發(fā)布實施后，就不得隨便變動、更改，增強計劃管理的嚴肅性和執(zhí)行力。鑒于目前前期工作薄弱，建議分階段來實施：如對列入2009年投資計劃盤子的項目，要求2008年前完成項目建議書批復(fù)；對列入2010年投資計劃盤子的項目，要求2009年前完成可研批復(fù)；對列入2011年投資計劃盤子的項目，要求2010年前完成初步設(shè)計批復(fù)，以此類推。

4、加快推行代建制，著力建立有效的政府投資管理模式。加快對非經(jīng)營性政府投資項目實行代建制，是政府深化投資體制改革、建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求，是經(jīng)濟全球化、與國際慣例接軌的現(xiàn)實需要。要進一步轉(zhuǎn)變觀念、轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)變作風(fēng)、轉(zhuǎn)變工作方式，盡快實現(xiàn)從管建設(shè)項目到管項目策劃、從管建設(shè)主體到管建設(shè)行為、從管資金調(diào)拔到管資金投向、從管投資過程到管投資評估、從管建設(shè)調(diào)度到管建設(shè)協(xié)調(diào)，積極推進政府投資項目實行代建制管理，建立職責(zé)明確、制約有效、市場運作、科學(xué)規(guī)范的政府投資項目管理機制，不斷提高投資效益和管理水平?？梢苑e極借鑒國內(nèi)一些地區(qū)成功經(jīng)驗,比如上海模式、重慶模式、深圳模式等，在選定1—2個項目作為試點的基礎(chǔ)上，不斷總結(jié)經(jīng)驗，逐步推廣實行。

（二）要在進一步創(chuàng)新機制上作努力

1、加強前期工作力度，著力提高前期工作水平。要從思想上高度重視項目前期工作，樹立“項目建設(shè)重在前期”意識；要建立上下聯(lián)動的前期工作機構(gòu)，形成橫向到邊、縱向到底、全方位、全覆蓋的工作網(wǎng)絡(luò)；要充實前期工作人員，增加前期工作經(jīng)費，加強業(yè)務(wù)培訓(xùn),有效地開展前期工作；當(dāng)每個項目完成初步設(shè)計批復(fù)后，才列入政府投資項目儲備庫；要健全前期工作機制，每年的項目前期計劃經(jīng)前期辦批準(zhǔn)后，資金由前期辦統(tǒng)一下?lián)?。只有不斷加強各方面的工作力度，才能提高我縣的項目前期工作水平，才能改變“資金等項目”不規(guī)范現(xiàn)象。

2、加強全過程造價監(jiān)管，著力控制工程造價。要注重投資決策階段工程造價的控制，切實把好源頭關(guān)。可行性研究、投資決策是產(chǎn)生工程造價的源頭，合理確定是評價建設(shè)項目、開展后續(xù)工作的關(guān)鍵。要注重項目設(shè)計工作,嚴把方案設(shè)計關(guān)。要加強對設(shè)計階段工程造價的控制，積極推行限額設(shè)計。設(shè)計是建設(shè)項目工程造價確控的龍頭工作，運用價值工程對項目期設(shè)計方案進行優(yōu)選，這是步入造價確控的第一步，推行限額設(shè)計是初步設(shè)計、施工圖設(shè)計階段對工程實事求是的“量體裁衣”，也是在本階段實現(xiàn)有效控制工程造價的重要環(huán)節(jié)。限額設(shè)計是控制工程造價、提高投資效益的行之有效的手段。要注重施工階段工程造價的控制，嚴格設(shè)計變更和簽證管理。強化招投標(biāo)的合同管理，充分發(fā)揮中標(biāo)價對結(jié)算價的約束作用，明確中標(biāo)單位必須嚴格按中標(biāo)價和工程設(shè)計要求進行施工，承包合同價和以后的合同價調(diào)整控制在設(shè)計概（預(yù)）算內(nèi)。建立嚴格的設(shè)計變更、簽證審批制度。

3、拓寬融資渠道，著力增強融資能力。要在培植新稅源、土地出讓、金融信貸、國有資產(chǎn)盤活、爭取資金補助等各個融資渠道潛力的基礎(chǔ)上，積極轉(zhuǎn)變觀念，拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式，積極吸引民間資金進入社會公益性項目中去，運用資本化手段，加強政府與企業(yè)的合作。對經(jīng)營性政府項目，要以xx縣城市污水處理廠tot和浙江xx工業(yè)園區(qū)污水處理廠bot項目成功簽約為契機，將供水、供電、供氣、排污、道路、橋梁等項目進行市場化方式運作；對于社會事業(yè)中的準(zhǔn)公益性項目，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、廣播電視等，采用ｂｏｔ（建造-—運行—轉(zhuǎn)讓）、ｂｔｏ（建造—轉(zhuǎn)讓—運行）、ｂｔ（建造—轉(zhuǎn)讓）、ｔｏｔ（轉(zhuǎn)讓—運行—轉(zhuǎn)讓）、ｂｏｌ（建造—運行—租賃）、ｐｐｐ（公共部門與私人企業(yè)合作）、信托融資等模式，著力提高融資能力，以解決公共財政負擔(dān)過重、建設(shè)資金不足的難題。

4、嚴格區(qū)分工程投資與管理費用，著力降低建設(shè)成本。要嚴格區(qū)分投資項目財務(wù)與營運機構(gòu)費用支出財務(wù)，對政府投資管理機構(gòu)運行費用實行比例控制、預(yù)算安排管理。建議對各國資營運機構(gòu)的人員按照“定編定員”的編制原則；各營運公司運行費用（人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、建設(shè)單位管理費）一律納入當(dāng)?shù)刎斦Ц吨行慕y(tǒng)一核算；參照當(dāng)?shù)氐男姓聵I(yè)單位預(yù)算安排標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)單位管理費標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；項目管理工作費用采用總額控制，按年度下達綜合計劃指標(biāo)。從人員入口和財務(wù)管理上雙管齊下，進行嚴格控制，規(guī)范建設(shè)單位管理費用的合理使用，減少工程建設(shè)成本。

5、加強竣工驗收和后評價工作，著力提高投資效益。要更加重視竣工驗收工作，切實加強竣工驗收的指導(dǎo)和組織工作。要遵循項目一次性基本特征，按施工的客觀規(guī)律和竣工的先后順序進行竣工驗收。審查建設(shè)工程的各個環(huán)節(jié)驗收情況，聽取各有關(guān)單位(設(shè)計、施工、監(jiān)理等)的工作報告，審閱工程竣工檔案資料的情況，實地察驗工程并對設(shè)計、施工、監(jiān)理等方面工作和工程質(zhì)量、試車情況等進行綜合全面評價。要高度重視政府投資項目后評價工作，主要包括目標(biāo)評價、實施評價、效益評價。對照原定目標(biāo)完成主要指標(biāo)，檢查項目實際完成情況，分析實際發(fā)生改變的原因，以此判斷預(yù)定目標(biāo)的實現(xiàn)程度。對照立項評估及可行性研究報告所預(yù)計的情況和建設(shè)實施的實際執(zhí)行進行比較和分析。對照前期決策效益指標(biāo)和建設(shè)投用后實際取得的經(jīng)濟、社會效益和環(huán)境影響的比較和分析。不斷總結(jié)經(jīng)驗，更好地指導(dǎo)今后政府投資項目管理工作。

6、加強配合協(xié)作，著力形成有效監(jiān)管。要切實加強標(biāo)后管理，中標(biāo)單位（施工單位）要嚴格按合同要求履約，加強對工程項目經(jīng)理和“四大員”（質(zhì)量員、施工員、材料員、預(yù)算員）到崗率檢查管理，提高工程的質(zhì)量管理和安全管理水平。各行業(yè)主管部門要加強對隸屬行業(yè)單位的教育、約束，嚴格履行項目實施程序，規(guī)范項目施工變更行為；建設(shè)單位要自覺遵守相關(guān)法律、行政規(guī)章制度，對涉及概算、造價、重大變更的問題要主動匯報、及時溝通；要堅決制止既成事實、事后要求追加投資的不負責(zé)任行為，各部門特別是發(fā)改、財政、審計等部門要加強配合，形成對標(biāo)后工作的有效監(jiān)管。

第二篇：關(guān)于加強政府投資項目管理的思考

關(guān)于加強政府投資項目管理的思考

大家都知道,電信和電力的項目大都是國家投資的,以下...請看

摘要 政府投資項目是以政府財政基本建設(shè)資金為投資主體的項目，它具有非盈利的公益性、嚴格的管理程序（如審批制度、采購制度、評審程序、項目管理制度等）以及易受社會輿論關(guān)注的特點。政府投資項目包括財政性投資項目、國債專項投資項目、財政擔(dān)保銀行貸款建設(shè)項目以及國際援助建設(shè)項目，如何對這幾類項目進行項目管理是本文討論的關(guān)鍵點。此外，本文還就項目管理的管理主體進行了探索性的闡述。Abstract Government-invested projects are supported by the fund of the country’s infrastructure and construction.The projects have their own characters.They’re usually unprofitable, and they’re hard strict in the procedure of construction, such as the approval system, the procedure system, the financial evaluation & review system, the project management system etc., and the people give rise to them.Government-invested projects include the financial investment projects, the national bonds investment projects, the bank-loaned & government-warranted investment projects, and international-aided investment projects.How to do the project management is the paper’s point view.In addition, who’s the project superintendent is included in it.關(guān)鍵詞 政府投資；盈利；采購；項目管理；管理主體

Key words government-invested;unprofitable;procedure;project management;project superintendent

一、政府投資項目概念

政府投資項目是一個在我國改革開放中出現(xiàn)的新的概念。政府投資項目是指為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，為了滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資，發(fā)行國債或地方財政債券，利用外國政府贈款以及國家財政擔(dān)保的國內(nèi)外金融組織貸款興建的固定資產(chǎn)投資項目。這個概念是從理論上加以分析得出的，從目前已有國家或地方政府發(fā)布的各種文件中尚難以查到上述提法。

在此之前，政府投資項目又稱財政性投資項目。財政部財基字[1999]37號文《財政性基本建設(shè)資金投資項目工程預(yù)、結(jié)算審查操作規(guī)程》中明確指出：財政性基本建設(shè)資金投資項目指經(jīng)政府職能部門批準(zhǔn)立項，由各類財政性基本建設(shè)資金投資或部分投資的項目，該文件進而又明確了財政性基本建設(shè)資金包括以下五項內(nèi)容：

1．財政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金；

2．財政預(yù)算內(nèi)其他各項支出中用于基本建設(shè)項目的資金；

3．納入財政預(yù)算管理專項基金中用于基本建設(shè)項目的資金；

4．財政預(yù)算外資金中用于基本建設(shè)項目的資金；

5．其他財政性基本建設(shè)資金。

實際上財政部在此之前于1999年1月27日發(fā)出的財基字[1999]27號文已正式指出了財政性基本建設(shè)資金的概念是包括財政預(yù)算內(nèi)和財政預(yù)算外用于基本建設(shè)項目投資的資金，內(nèi)容同上。但37號文卻更進一步規(guī)范化，并明確了財政性投資項目的概念。

1999年北京市人民政府所發(fā)京政發(fā)[1999]31號文“北京市人民政府關(guān)于印發(fā)北京市政府投資建設(shè)項目管理暫行規(guī)定的通知”中“暫行規(guī)定”第二條中明確了政府投資建設(shè)項目是指使用市財政預(yù)算內(nèi)用于固定資產(chǎn)投資和土地批租 收入用于固定資產(chǎn)投資的部分，城市基礎(chǔ)設(shè)施“四源”建設(shè)費、市政公用設(shè)施建設(shè)費、社會事業(yè)建設(shè)費、水利建設(shè)基金等專項建設(shè)資金，中央補助投資和由計劃、財政部門承諾還款的借款資金的項目。

從上述分析可看出，對于政府投資項目的概念的認識是一個漸進加深認識的過程，這反映出財政部基建管理機構(gòu)對這個問題的創(chuàng)新思維。政府投資項目無疑比財政性投資項目的內(nèi)容更寬，也更準(zhǔn)確地指明了財政部門進行投資管理的范圍。這對國家各級財政部門加強對國家財政性基本建設(shè)資金使用的管理和控制將起到積極的促進作用。

二、政府投資項目的特點

由于政府投資項目是以政府財政基本建設(shè)資金為投資主體的項目，所以它具有與一般投資項目不同的特點。從理論上分析，政府投資項目應(yīng)該大多數(shù)是為社會提供公共產(chǎn)品，即主要提供非盈利的為社會大眾所需的項目。但也可能會包括一些雖盈利，卻難以收回投資或投資回收期較長的基礎(chǔ)設(shè)施項目。在近期，政府投資項目也可能會因國家發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，迎接知識經(jīng)濟挑戰(zhàn)的產(chǎn)業(yè)政策而涉足部分高風(fēng)險、高收益的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等。綜上所述，我們可以概括出政府投資項目的主要特點為：

政府投資項目大多數(shù)集中在為社會發(fā)展服務(wù)，非盈利的公益性項目。

這是由政府投資項目的性質(zhì)所決定的，這種性質(zhì)就是非盈利性。因為在市場經(jīng)濟體制下，一般經(jīng)濟組織的投資活動都追求自身利益的最大化，所以除政府財政基本建設(shè)資金以外的投資都會追求高收益的回報，而對非盈利、難以盈利或投資回收期較長的項目則不會涉足，但這些非盈利、難以盈利或投資回收期較長的項目又往往是國家或區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟必不可少的基礎(chǔ)設(shè)施，是關(guān)系到改善投資環(huán)境、改善人民生活、加強國防安全的設(shè)施，所以國家財政基本建設(shè)資金必須集中投資在這些公益性的基礎(chǔ)設(shè)施上。正是由于這個特點，在發(fā)展中國家，由于基礎(chǔ)設(shè)施短缺，所以政府投資項目所占比例相對發(fā)達國家較大。

政府投資項目具有比一般項目更嚴格的管理程序

各國政府出于在納稅人中樹立廉潔、高效的形象，保證政府投資項目的投資效益，一般采取了更嚴格的管理程序。這主要表現(xiàn)在：要按照國家規(guī)定履行報批手續(xù)，嚴格執(zhí)行建設(shè)程序；嚴禁擠占、挪用政府投資；嚴禁搞邊勘探、邊設(shè)計、邊施工的“三邊”工程；財政部門要執(zhí)行項目評審程序，以保障財政基本建設(shè)資金不被浪費?？紤]到今后財政預(yù)算體制的改革，并參考國外發(fā)達國家對政府財政性基本建設(shè)資金的管理辦法，可以預(yù)見未來幾年內(nèi)，國家會采取以下措施和制度嚴格管理政府投資項目

──嚴格的立項審批制度，建立國家或地方政府投資項目儲備庫，執(zhí)行嚴格的可行性研究審批制度，審批合格的儲備項目上升為執(zhí)行項目，列入預(yù)算，報國家或地方人大專門委員會批準(zhǔn)；

──嚴格的政府采購制度，這種采購既包括大宗建設(shè)用機電設(shè)備或工程材料的采購，也包括對承建政府投資項目設(shè)計、施工、項目管理的采購。這種采購必須按照國際慣例和WTO的規(guī)定，實施無歧視，公開的競爭性招標(biāo)方式；

──嚴格的項目評審程序，從項目可行性研究階段的估算，到設(shè)計、招標(biāo)階段的概預(yù)算或標(biāo)底以及施工過程的支付，竣工結(jié)算（決算），都要執(zhí)行嚴格的財政評審制度；

──嚴格的項目管理制度，政府投資項目若缺少投資約束機制，就很可能變?yōu)椤叭惫こ?，最后成為各方牟利的“投資無底洞”，為杜絕這一可能性真正發(fā)生，就要由政府有關(guān)部門組建類似盈利項目的項目法人；對本項目實行嚴格的項目管理，實施投資/成本、工期/進度、質(zhì)量的三大控制，嚴格工程合同管理 中的索賠與支付，嚴格項目竣工驗收以及結(jié)算；一旦項目發(fā)生超出人大專門委員會批準(zhǔn)的預(yù)算的事件，就要有合理的理由接受人大的質(zhì)詢，由人大專門委員會決定是否追加預(yù)算，若沒有令人大專門委員會信服的理由，就應(yīng)受到處分。

政府投資項目更容易受到社會各界輿論的關(guān)注

由于政府投資項目大多涉及到社會公眾文化或生活的各個方面，又是花國家或地方財政的資金，從根本上說是納稅人的錢，所以涉及到社會公眾的切身利益，理所當(dāng)然地成為社會輿論的關(guān)注焦點。因此，政府投資項目也要注重公共關(guān)系工作，要設(shè)立專門公共關(guān)系部門或人員負責(zé)與媒體的聯(lián)絡(luò)或直接與公眾對話，向社會直接、間接地報告政府投資項目的建設(shè)意義、施工進展、施工質(zhì)量、建成后的對公眾生活質(zhì)量改善的具體情況。爭取輿論的支持，自覺接受公眾輿論的監(jiān)督，是保證政府投資項目順利完成的重要保障。

三、政府投資項目的分類

政府投資項目根據(jù)不同方法，可作如下不同的分類

1．財政性投資項目

包括財政預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外基本建設(shè)資金投資的項目，包括使用納入財政預(yù)算管理專項基金中的用于基本建設(shè)投資的項目。

2．國債專項投資項目

國債專項資金是近年來中央財政通過增發(fā)國債專項用于基礎(chǔ)設(shè)施等方面建設(shè)的資金，除部分資金用于技術(shù)改造項目的貼息外，絕大部分是用于基本建設(shè)項目。國債專項資金中，無論是中央財政投資、中央補助地方投資還是轉(zhuǎn)貸地方資金，都是財政資金，因此必須納入財政基本建設(shè)支出預(yù)算管理范圍。

3．財政擔(dān)保銀行貸款建設(shè)項目

由國家或地方財政承諾擔(dān)保的銀行貸款建設(shè)項目大多是非盈利的公共項目，也包括少量雖盈利但投資回收期較長項目。對于非盈利的項目，一般由財政負責(zé)籌措資金還本付息；少數(shù)有盈利但投資回收期較長的建設(shè)項目，也由各級財政承擔(dān)風(fēng)險，故此類項目也應(yīng)納入政府投資項目嚴格管理。

4．國際援助建設(shè)項目

國際援助支持的建設(shè)項目，一般側(cè)重于對受援國的基礎(chǔ)設(shè)施和公共建設(shè)項目提供無償援助或低息（無息）貸款，受援國政府是項目資金的接受者，并負責(zé)項目資金的運用。對于大型政府投資項目提供援助的國際組織主要有世界銀行及其他區(qū)域性經(jīng)濟組織（亞州開發(fā)銀行），友好國家的援助也是國際援助項目資金的重要來源。

四、政府投資項目管理

政府投資項目管理是一個歷史的范疇，隨著國家經(jīng)濟體制改革的不斷深入，政府投資項目管理的內(nèi)容也在不斷變化，日益科學(xué)化、嚴密化、系統(tǒng)化。從現(xiàn)在的各種文件規(guī)定分析，政府投資項目管理有：建設(shè)程序管理制度、政府采購制度、項目法人負責(zé)制、工程合同管理制、建設(shè)監(jiān)理制、財政基本建設(shè)資金評審與財務(wù)管理制度等內(nèi)容。

1.建設(shè)程序管理制度

建設(shè)程序是指建設(shè)全過程中各項工作必須遵循的先后順序；這個先后順序是指建設(shè)過程中各環(huán)節(jié)、各步驟之間客觀存在的不可破壞的先后順序，是反映了建設(shè)項目本身的特點和客觀規(guī)律的。因此，建設(shè)項目由國家建設(shè)行政主管部門和計劃主管部門共同制訂頒布，建設(shè)項目必須遵守建設(shè)程序。

政府采購制度

建設(shè)領(lǐng)域中政府采購制度是發(fā)源于西方發(fā)達國家的一項規(guī)范政府投資項目材料、設(shè)備、以及施工、管理服務(wù)采購行為的制度。為了保證政府采購的公正、公平、公開性，便于納稅人監(jiān)督，政府采購制度的核心是實行競爭性招標(biāo)制度。我國從90年代中期開始試行政府采購制度，取得了良好的效果，既減少了政府采購支出又贏得了社會各界的贊賞。1999年我國人大頒布了《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》，進一步從法律制度上明確了政府采購的基本形式即招投標(biāo)制，為規(guī)范政府采購制度奠定了法律基礎(chǔ)。

財政部為了規(guī)范政府采購行為，加強財政支出管理，提高財政資金使用效益，促進社會和經(jīng)濟發(fā)展，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)制定了《政府采購辦法》，于1999年下半年實施。該辦法針對政府采購的一些普遍性問題作了明確規(guī)定。

我國一旦加入WTO，就必須遵守WTO的《政府采購協(xié)議》（即GPA），其中最經(jīng)典的原則就是競爭性和無歧視性。競爭性即要求招標(biāo)程序必須符合國際競爭性招標(biāo)原則（ICB），包括低價中標(biāo)原則等；無歧視性即必須向全球供應(yīng)商公開招標(biāo)，不得設(shè)置歧視性評標(biāo)定標(biāo)程序，妨礙開放性。

3.工程合同管理制

為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制需要，加強政府投資項目管理，保護政府投資項目工程合同雙方的合法權(quán)益，應(yīng)該對政府投資項目實施嚴格的工程合同管理制。工程合同管理包括勘察、設(shè)計合同管理、總承包合同管理、建設(shè)監(jiān)理合同管理、材料、設(shè)備采購合同管理和施工合同管理等內(nèi)容，但工程合同管理的核心是施工合同管理。

政府投資項目實施工程合同管理制的最大難點，在于索賠制度的實施。一般而言，政府各部門對政府投資項目實施嚴格的評審制度，審計機關(guān)也對項目實施嚴格的工程預(yù)算執(zhí)行審計，一般而言，政府對承包商的索賠一般采取了嚴厲的管制，即承包商的索賠難以成功。但是索賠是工程管理領(lǐng)域中的國際慣例，政府有關(guān)部門應(yīng)尊重這一慣例，要采取有效措施控制索賠，但不能制止索賠。

4.建設(shè)監(jiān)理制

為了保證政府投資項目目標(biāo)的實現(xiàn)，國家均要求實施建設(shè)監(jiān)理。

工程建設(shè)監(jiān)理是指監(jiān)理單位受項目法人的委托，根據(jù)國家有關(guān)部門批準(zhǔn)的工程建設(shè)文件、有關(guān)法律法規(guī)和工程建設(shè)監(jiān)理合同及其他工程建設(shè)合同，對工程建設(shè)實施的監(jiān)理工作。

5.政府投資項目的評審與財務(wù)管理制度

為了確保中央戰(zhàn)略決策的貫徹落實，管好用好國債專項資金進而開創(chuàng)全國財政基本建設(shè)管理工作新局面，1998年10月財政部在山東泰安召開了“全國財政基本建設(shè)工作會議”，對加強政府投資項目，尤其是國債專項資金的管理與監(jiān)督進行了全面部署，并以此為契機提出了新形勢下基本建設(shè)管理的新思路。這個新思路就是：以提高投資效益為核心，以政府的財政性資金管理為重點，通過深化投資體制改革，逐步建立以財政基本建設(shè)支出預(yù)算管理、投資項目管理和投資效益監(jiān)督管理為主要內(nèi)容的投資調(diào)控管理體系。為此，要盡快建立和完善三項制度，即基本建設(shè)支出預(yù)算編制制度，投資項目的概、預(yù)、決算審查和財務(wù)報表審核制度，投資效益的分析報告制度，總稱為政府投資項目的評審與財務(wù)管理制度。

推行“三項制度”，就是要明確財政基本建設(shè)管理工作的主要內(nèi)容和具體途徑，做好基建資金預(yù)算編制、工程預(yù)（結(jié)）決算審核、財政資金撥付、項目竣工財務(wù)決算批復(fù)和投資效益分析評價五個環(huán)節(jié)的工作，認真解決我國目前財政基本建設(shè)中的盲目投資、重復(fù)建設(shè)、資金使用效益低和損失浪費嚴重等問題，逐步實現(xiàn)對財政性投資資金使用的全范圍、全過程監(jiān)督管理，把政府投資項目工作真正轉(zhuǎn)到以提高財政性投資資金使用效益為中心的軌道上來。

五、政府投資項目管理的管理主體

從目前的體制看，政府投資項目的管理主體較多，呈多元化現(xiàn)狀。計委負責(zé)項目建議書、可行性研究報告、設(shè)計文件與概算審批等；財政部系統(tǒng)負責(zé)概、預(yù)、結(jié)（決）算，包括標(biāo)底審查與支付審核等；建設(shè)行政主管部門負責(zé)實施。上述單位均是政府投資項目管理的外部控制與監(jiān)督系統(tǒng)，尚不能承擔(dān)管理政府投資項目主體的職責(zé)。但是政府項目投資管理的主體又不能是建設(shè)單位，因為建設(shè)單位往往因為缺少投資約束機制而傾向于無限增大投資。項目建設(shè)單位缺少投資約束機制的原因是絕大多數(shù)政府投資項目屬于無收益或非盈利的公共項目，沒有增殖保值、還本付息的壓力，所以投資越多越好，多多益善。建設(shè)單位對投資項目的企盼往往會導(dǎo)致“釣魚工程”、“三超工程”的出現(xiàn)，所以建設(shè)單位不能充當(dāng)政府投資項目的管理主體。政府投資項目的管理主體應(yīng)仿照以下國際慣例設(shè)置：①由政府有關(guān)部門和受益的建設(shè)單位共同組建“業(yè)主”，仿照盈利項目的“項目法人責(zé)任制”，成為項目的 “管理主體”。政府投資項目的業(yè)主主要承擔(dān)將項目實際支出控制在批準(zhǔn)的 “預(yù)算”范圍內(nèi)的義務(wù)，否則就要受到嚴厲的責(zé)任追究和紀(jì)律處分的“硬約束”。②仿照香港特別行政區(qū)在政府內(nèi)按工程類別設(shè)置工務(wù)管理部門，如建筑、路政、水務(wù)等部門，將政府投資項目分類交有關(guān)公務(wù)部門管理。這些工務(wù)部門類似我國的“業(yè)主”，對項目實施全過程負責(zé)，建成后交建設(shè)單位使用，也實施同上的投資控制硬約束。

在目前我國實施機構(gòu)改革的形勢下，上述目標(biāo)似乎不太可能實現(xiàn)，但是若比起節(jié)省的投資看（全國政府投資達數(shù)千億元之巨），適當(dāng)增設(shè)政府這方面的編制仍是經(jīng)濟的，即使不能實現(xiàn)機構(gòu)的設(shè)置，也可以設(shè)置上

述投資的“硬約束”，強制現(xiàn)有政府投資項目建設(shè)單位完成投資控制的任務(wù)，否則給予嚴厲的處罰，以保障政府投資的效益。

以上是作者關(guān)于加強政府投資項目管理的點滴思考，供政府有關(guān)部門參考。

第三篇：關(guān)于加強政府投資項目管理的思考

關(guān)于加強政府投資項目管理的思考 江安縣委常委、常務(wù)副縣長 羅世俊

政府投資項目是政府干預(yù)經(jīng)濟和進行直接投資活動的重要手段之一，在經(jīng)濟社會活動中起著非常重要的作用，同時也受到全社會的密切關(guān)注。在市場經(jīng)濟條件下，集中財力辦大事，提高政府對整個國民經(jīng)濟和社會的引導(dǎo)力、調(diào)控能力，是提升經(jīng)濟社會發(fā)展水平的重要內(nèi)容。我們要著力從體制和機制上規(guī)范政府投資項目管理，提高投資效益。

一、大抓政府投資項目，挑起江安發(fā)展大梁

近年來，我縣搶抓國家擴大內(nèi)需、實施西部大開發(fā)、建設(shè)成渝經(jīng)濟區(qū)等重大歷史機遇，強力推動政府投資項目，重點建設(shè)了一批交通、電力、水利、市政、園區(qū)建設(shè)、通訊、科教文衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施項目,全縣經(jīng)濟社會持續(xù)快速健康發(fā)展?！笆晃濉逼陂g，全縣固定資產(chǎn)投資實現(xiàn)228億元，年均增長40%以上，對經(jīng)濟增長貢獻率超過50%，投資效益倍增，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，由2006年的40：27：33調(diào)整為2010年的22.6：52.1：25.4，工業(yè)比重首次超過農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)，進入高速成長期，經(jīng)濟總量持續(xù)攀升，GDP突破60億元。我縣基礎(chǔ)設(shè)施基本從“初步緩解”向“逐步適應(yīng)”轉(zhuǎn)變，初步形成了大投入、大建設(shè)、大發(fā)展的良好態(tài)勢。呈現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施功能不斷完善、發(fā)展環(huán)境逐漸優(yōu)化，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度不斷加大、人居環(huán)境改善明顯，工業(yè)園區(qū)建設(shè)速度不斷加快、工業(yè)經(jīng)濟逐步趨強，通訊設(shè)施覆蓋范圍不斷擴大、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)逐漸完善，科教文衛(wèi)建設(shè)不斷推進，社會事業(yè)健康發(fā)展的可喜局面。政府投資項目挑起了江安經(jīng)濟社會發(fā)展的大梁。

二、正視項目工作短板，找準(zhǔn)解決問題著力點 隨著投資體制改革的不斷深化，目前在政府投資性項目管理方面也還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)引起我們的高度關(guān)注。

（一）項目建設(shè)未能嚴格執(zhí)行基本建設(shè)程序。

部份項目存在審批手續(xù)不完善，未按程序編制項目可性行研究報告、初步設(shè)計或編制的廣度和深度不足，地質(zhì)勘察、施工圖設(shè)計及預(yù)算編制和審查不到位，工程變項與漏項漏量現(xiàn)象較為突出，為項目建設(shè)階段頻繁變更施工設(shè)計和大幅增加工程造價埋下隱患，導(dǎo)致項目管理中時常存在超概算、超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模的“三超”現(xiàn)象。

（二）政府投資項目管理分散、職能不清。

政府投資項目管理缺乏統(tǒng)一性管理，多數(shù)政府投資項目均由建設(shè)單位組建項目管理班子，是非專業(yè)性的臨時性機構(gòu)，其介入政府投資工程管理具有偶然性和間斷性，且項目建設(shè)階段管理不到位，政府投資項目的管理呈現(xiàn)出分散化、臨時性和自營性的基本特征。

（三）項目招投標(biāo)有待于進一步規(guī)范。

存在規(guī)避招投標(biāo)程序現(xiàn)象，如某些縣本級財政投資建設(shè)項目存在拆分方案設(shè)計、初步設(shè)計和施工圖設(shè)計，工程設(shè)計由多班人馬完成，留下設(shè)計理念不統(tǒng)一，設(shè)計成果不完善的隱患；或拆分主體工程施工、主體工程與配套工程施工，以降低單項合同估算價，規(guī)避公開招標(biāo)、比選規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)限制；或拖延前期工作進度，以建設(shè)時限緊迫為由申請直接確定勘察設(shè)計、監(jiān)理和施工單位等現(xiàn)象。

（四）項目管理缺乏專業(yè)性技術(shù)性。

工程管理人員素質(zhì)參差不齊，導(dǎo)致工程建設(shè)存在一定的投資浪費，建設(shè)效果不理想等問題。

三、提升項目管理水平，實現(xiàn)投資拉動新作為

（一）強化建前、建中、建后三個階段的過程控制，切實加強質(zhì)量管理。在工程建設(shè)前，推行項目價值管理，要重點加強立項管理和預(yù)算控制價審核。

在項目立項管理方面，一是早謀劃項目計劃。各職能部門和項目單位于每年10月底前將本部門（單位）的投資計劃報縣發(fā)改局匯總，報縣委、縣政府審批。二是認真編制項目文書。根據(jù)項目概算金額：1000萬元以上的編制可行性研究報告，200萬元以上的編制項目建議書，200萬元以下的填報投資項目申報表。三是嚴格項目審批程序。概算在200萬元以下的建設(shè)項目，分別報分管副縣長、常務(wù)副縣長和縣長審批；概算為200萬元—1000萬元的建設(shè)項目，提交縣政府常務(wù)會議審批；概算為1000萬元以上的政府投資建設(shè)項目，報經(jīng)縣政府常務(wù)會、縣委常委會審批。未經(jīng)縣政府批準(zhǔn)，任何單位不得擅自啟動項目建設(shè)。在預(yù)算控制價審核方面，200萬元以下的項目由縣財政局審核：200萬元以上的項目，由縣財政局、審計局審核。經(jīng)審核的預(yù)算控制價由縣政府法制辦匯總審查確定最高限價報縣政府審定。經(jīng)縣政府批準(zhǔn)后方可進入招標(biāo)或比選等程序。

在工程建設(shè)過程中，要嚴格執(zhí)行基本建設(shè)程序，積極推行工程監(jiān)理制度，嚴格現(xiàn)場簽證，對施工過程中必需的設(shè)計變更和技術(shù)變更，其簽證應(yīng)由設(shè)計、監(jiān)理、建設(shè)單位代表現(xiàn)場會簽，規(guī)避重復(fù)簽證和亂簽證。一是嚴格實行合同管理制度。所有政府投資建設(shè)項目在簽訂招投標(biāo)、施工、管理、委托、咨詢等所有合同前，必須將合同文本送縣審計局審查后報縣政府法制辦審核。投資預(yù)算在50萬元以上的各類合同需報經(jīng)分管縣長和常務(wù)縣長審定后方可簽訂。二是嚴格實行工程監(jiān)理制度。推行工程監(jiān)理公開招投標(biāo)，項目業(yè)主依法簽訂工程監(jiān)理合同，監(jiān)理單位必須具備相應(yīng)資質(zhì)并堅持項目監(jiān)理日記、月報制度。三是嚴格工程量增減的監(jiān)管。凡投資預(yù)算金額在50萬元以上的項目在簽訂施工合同前，由項目業(yè)主單位書面報告縣政府法制辦，由縣政府法制辦會同縣監(jiān)察局，工程監(jiān)督管理專家?guī)熘须S機抽取一定數(shù)量的專家組成專家小組，負責(zé)對該工程進行全程監(jiān)督，對工程量的增減、變更進行現(xiàn)場審核，由縣財政局會同有關(guān)部門對施工過程中的設(shè)計和工程量變更、新增工程價款結(jié)算進行評審確認，按程序送縣政府法制辦匯總后報縣政府審批。未按規(guī)定程序形成的工程增量，一律不予確認。

在工程竣工以后，要充分發(fā)揮評估機構(gòu)和監(jiān)理機構(gòu)的作用，嚴格把好工程質(zhì)量的竣工驗收關(guān)。政府投資項目建設(shè)竣工后，項目業(yè)主應(yīng)當(dāng)及時編制工程結(jié)算和竣工財務(wù)決算，經(jīng)縣審計局審計后報縣財政局審查批復(fù)?？h審計局依法對建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和竣工決(結(jié))算進行審計監(jiān)督，100萬元以上的項目，可由縣審計局會同相關(guān)部門，通過比選或競爭性談判方式選擇具有相應(yīng)資質(zhì)、信譽好的工程造價咨詢機構(gòu)進行項目工程價款決算審核。工程價款審減在5％(含5％)以內(nèi)的審查費用進入項目成本，審減在5％以上的審查費用由施工方（決算編制方）承擔(dān)，由項目業(yè)主在支付施工方工程款中代扣?？h審計局在工程項目審計中發(fā)現(xiàn)招投標(biāo)違法違規(guī)問題應(yīng)及時移送有關(guān)部門處理；對審減數(shù)較大（審減率達20%以上）、疑點較多的項目，應(yīng)作為嫌疑案件及時移送監(jiān)察或司法機關(guān)核查處理。同時，必須強化政府性投資竣工項目的績效評價，通過對項目工程造價、資產(chǎn)交付使用率、建設(shè)周期、工程質(zhì)量、環(huán)境影響等指標(biāo)綜合性分析，科學(xué)評價政府性投資項目的整體效益。為宏觀決策提供數(shù)據(jù)信息，為今后政府安排建設(shè)項目提供基礎(chǔ)依據(jù)，為建設(shè)同類項目發(fā)揮借鑒作用。

（二）嚴格落實招投標(biāo)范圍、方式、程序三個方面的制度，確保公正透明。在項目招投標(biāo)管理方面，嚴格執(zhí)行工程招投標(biāo)制度，不得拆分方案設(shè)計、初步設(shè)計和施工圖設(shè)計；不得違規(guī)拆分主體工程，附屬配套工程應(yīng)與主體工程同步設(shè)計同步招標(biāo)。一是項目均實行招投標(biāo)制，并嚴格按以下標(biāo)準(zhǔn)確定招標(biāo)方式。1.勘察或設(shè)計項目：50萬元以上，公開招標(biāo)；5萬至50萬元，公開比選。2.土建施工及安裝項目：200萬元以上，公開招標(biāo)；20萬至200萬元，公開比選。

3、監(jiān)理項目：30萬元以上，公開招標(biāo)；5萬至30萬元，公開比選。二是要完善招投標(biāo)制度。推行工程量清單，嚴格控制招標(biāo)質(zhì)量，加強對招標(biāo)代理機構(gòu)的監(jiān)督管理，建立和完善招投標(biāo)領(lǐng)域的信用監(jiān)管和失信懲戒制度，如“黑名單制度”等。三是要強化監(jiān)督查處?？h招監(jiān)辦、縣發(fā)改局和縣檢察院等職能單位要對整個招投標(biāo)活動程序，包括事前、事中、事后的各項工作進行監(jiān)督。如招投標(biāo)工作的實施方案，發(fā)布招標(biāo)公告，投標(biāo)人資格確定，開標(biāo)、評標(biāo)情況監(jiān)督及對違法違規(guī)行為進行糾正、查處的情況的公告，進一步營造公開、公正、公平，更加透明的招投標(biāo)環(huán)境。

（三）強化資金用前、用中、用后三個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，提高資金使用效益。一是把好資金投向關(guān)。要合理確定負債規(guī)模，避免因負債規(guī)模過大、償債期限失當(dāng)而影響項目建設(shè)、貽誤發(fā)展良機。堅持項目安排與全縣經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)、舉債規(guī)模與財政償債能力相一致的原則，嚴格按照舉債程序要求，量力安排投資計劃，合理確定舉債規(guī)模與償債期限，有效降低政府承債風(fēng)險。

二是把好預(yù)算編制關(guān)。要堅持“先評審，后編制”，根據(jù)項目可行性研究、概（預(yù)）算和工程進度等情況合理編制項目資金預(yù)算，妥善安排資金用款計劃，防止概算超估算、預(yù)算超估算、決算超預(yù)算的“三超”現(xiàn)象。

三是把好資金撥付關(guān)。要嚴格規(guī)范資金撥付，由項目單位提出項目資金撥付申請，報縣財政局審核后按規(guī)定程序撥付。工程建設(shè)資金在竣工結(jié)算前撥付不超過投資預(yù)算的70%。設(shè)計、施工、監(jiān)理、勞務(wù)提供等單位均需提供我縣應(yīng)稅勞務(wù)發(fā)票。實行質(zhì)量保證金制度，每項工程須預(yù)留政府投資資金的5%作為質(zhì)量保證金，保證金由縣財政局監(jiān)管。同時，及時開展項目使用資金評估，對沒有用完的資金及時回收。

（四）突出人才、問責(zé)、運營三個薄弱環(huán)節(jié)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。一是注重項目管理專業(yè)人才培養(yǎng)。要有針對性地進行項目管理人才培養(yǎng)，既要注重造就一批精業(yè)務(wù)、懂技術(shù)、高素質(zhì)的專業(yè)技術(shù)人才，還要注重培養(yǎng)項目前期策劃、合同管理、風(fēng)險管理等各方面的項目經(jīng)營管理人才。同時加強政府投資評審機構(gòu)建設(shè)，當(dāng)好政府投資的“守門員”。

二是要加強責(zé)任追究。未按規(guī)定實施的政府投資建設(shè)項目，所建工程必須立即停建，重新完善相關(guān)手續(xù)再建設(shè)，由此造成的經(jīng)濟損失由責(zé)任單位和責(zé)任人承擔(dān)。建設(shè)單位，政府工作人員，咨詢機構(gòu)、工程監(jiān)理單位、工程設(shè)計等單位及其執(zhí)業(yè)人員在我縣政府投資項目建設(shè)管理過程中有違規(guī)違紀(jì)行為的，視具體情節(jié)對相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人予以通報批評或行政處分；構(gòu)成犯罪的，移送司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

三是強化運營管理。項目建設(shè)后，要及時驗收，交付使用，確保政府投資建設(shè)項目發(fā)揮效益。要建立健全政府投資項目績效考評制度，將建設(shè)項目評價和后評價作為必不可少的重要環(huán)節(jié)納入政府投資項目管理的全過程，對建設(shè)項目從立項申請、論證、決策、招投標(biāo)、資金劃撥及管理、項目驗收到運營、維護、報廢處置等各環(huán)節(jié)的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行全過程的分析評價。

第四篇：對政府投資審計的思考

政府投資工程的結(jié)算還能以“審計”為準(zhǔn)嗎？

——對政府投資工程結(jié)算審計的思考

劉潤升

目前，在政府投資審計過程中存在這樣一種認識，說《審計法》第二十二條規(guī)定的“審計機關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算進行審計監(jiān)督”中，審計的目的不是工程結(jié)算，而是預(yù)算的執(zhí)行情況。審計結(jié)果不能作為工程竣工結(jié)算的依據(jù)。針對此問題，我覺得應(yīng)理順以下幾點。

一、首先要理順政府投資項目中的預(yù)算執(zhí)行情況的審計與項目投資中的工程結(jié)算審計之間的關(guān)系

預(yù)算執(zhí)行情況的審計是指各級審計機關(guān)依據(jù)本級人大審查和批準(zhǔn)的財政預(yù)算，對本級財政及各預(yù)算執(zhí)行部門和單位，在預(yù)算執(zhí)行過程中籌集、分配和使用財政資金的情況以及組織政府預(yù)算收支任務(wù)完成情況和其他財政收支的真實、合法、效益性所進行的審計監(jiān)督。

從預(yù)算執(zhí)行審計的概念中我們不難理解，政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的資金應(yīng)該是本級人大審查和批準(zhǔn)的財政預(yù)算中的資金。

《預(yù)算法》第五十三條“各級預(yù)算由本級政府組織執(zhí)行，具體工作由本級政府財政部門負責(zé)。各部門、各單位是本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行主體，負責(zé)本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行，并對執(zhí)行結(jié)果負責(zé)”。這理“預(yù)算執(zhí)行”中的“預(yù)算”包括本級人大審查和批準(zhǔn)的財政預(yù)算中的政府投資預(yù)算－工程預(yù)算?！皥?zhí)行結(jié)果”在政府投資的預(yù)算中應(yīng)是工程結(jié)算。也就是說，工程結(jié)算就是通過預(yù)算資金的安排，對完成政府投資的工程產(chǎn)品支付的最終價款，體現(xiàn)的是工程預(yù)算的支出。政府投資項目中的工程結(jié)算就是工程預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果，預(yù)算執(zhí)行的過程就是工程預(yù)結(jié)算的過程。因此政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況的審計從狹義上來說就是工程的預(yù)結(jié)算的審計。政府投資項目中的預(yù)算執(zhí)行情況的審計包括工程結(jié)算的審計，工程結(jié)算是工程項目預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果。政府投資項目中，工程結(jié)算與政府投資項目中預(yù)算執(zhí)行情況的執(zhí)行結(jié)果在概念上應(yīng)是一致的，是同一概念的不同稱謂。

二、如何正確理解預(yù)算執(zhí)行情況和決算的審計 《審計法》第二十二條規(guī)定，審計機關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算進行審計監(jiān)督。這是政府投資審計的法律依據(jù)。政府投資項目的計價過程是：1.立項階段的投資估算；2.設(shè)計階段概算造價；3.施工階段預(yù)算造價；4.招投標(biāo)階段合同價；5.合同實施階段的結(jié)算價及竣工階段的決算價。其中前四個階段是項目預(yù)算的形成階段。審計必要時應(yīng)前移，對預(yù)算編制的合理性進行審查。合同實施階段階段就是預(yù)算的執(zhí)行過程，工程結(jié)算價是預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果。在預(yù)算執(zhí)行情況的審計過程中，重點應(yīng)是預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果，既工程結(jié)算的審計。審查工程結(jié)算是否超過工程預(yù)算，是否按合同規(guī)定完成投資，工程結(jié)算是否真實、是否合法合規(guī)、是否存在虛報工程價款、是否按合同約定進行了施工結(jié)算，保證工程結(jié)算的真實性。竣工階段的決算就是在工程結(jié)算的基礎(chǔ)上的竣工財務(wù)決算，從籌集到竣工投產(chǎn)全過程的全部實際費用，是確定項目的總投資的依據(jù)。

三、如何理解工程結(jié)算與決算

前面說過，在政府投資的項目中，工程結(jié)算就預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果。工程的預(yù)算、結(jié)算及決算的過程，就是預(yù)算執(zhí)行及工程竣工財務(wù)決算的過程。要正確理解工程結(jié)算與決算，必須了解工程財務(wù)，僅從工程的方面考慮是片面的，還應(yīng)從財務(wù)方面考慮。那種把工程結(jié)算與決算隔離開的做法是錯誤的。在政府投資的審計過程中，工程結(jié)算與決算的審計是政府投資審計的兩個重要內(nèi)容，是確定工程造價、項目投資及結(jié)轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)的重要依據(jù)。那么工程結(jié)算與決算有哪些區(qū)別與聯(lián)系呢。

1.工程結(jié)算。（1）工程結(jié)算是指在工程竣工驗收階段，經(jīng)驗收質(zhì)量合格，并符合合同要求之后，按合同調(diào)價范圍和調(diào)價方法，對實際發(fā)生的工程量增減、設(shè)備和材料價差等進行調(diào)整后計算和確定的價格，反映的是工程項目的實際造價，是最終工程價款結(jié)算。工程結(jié)算分為單位工程竣工結(jié)算、單項工程竣工結(jié)算和建設(shè)項目竣工總結(jié)算。工程結(jié)算工程價款等于合同價款加上施工過程中合同價款調(diào)整數(shù)額。（2）工程結(jié)算一般由工程承包單位編制，由工程發(fā)包方也就是建設(shè)單位審查，政府投資的項目按照《審計法》的規(guī)定應(yīng)由政府審計部門進行審計監(jiān)督，是預(yù)算執(zhí)行審計的一部分。因為，如果政府審計部門不審計，最后的工程決算數(shù)審計是無法確定的，審計不承擔(dān)因工程結(jié)算不實造成決算失真的風(fēng)險。因此工程結(jié)算審計是預(yù)算執(zhí)行和決算審計的必經(jīng)程序。這也就是為什么政府投資要以審計結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)的理由，是《審計法》賦予政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算審計的必然。當(dāng)然，如不是政府投資的，發(fā)包方也可以委托具有相應(yīng)資質(zhì)的工程造價咨詢機構(gòu)進行審查。

2.工程決算。（1）工程決算是工程竣工決算階段，以實物數(shù)量和貨幣指標(biāo)為計量單位，綜合反映竣工項目從籌建開始到項目竣工交付使用為止的全部建設(shè)費用、建設(shè)成果和財務(wù)情況的總結(jié)性文件，是竣工驗收報告的重要組成部分，工程決算是正確核定新增固定資產(chǎn)價值，考核分析投資效果，建立健全經(jīng)濟責(zé)任制的依據(jù)，是反映建設(shè)項目實際造價和投資效果的文件。工程決算一般由工程建設(shè)單位編制，上報相關(guān)主管部門審查。（2）工程決算包括從籌集到竣工投產(chǎn)全過程的全部實際費用，即包括建筑工程費、安裝工程費、設(shè)備工器具購置費用及預(yù)備費和投資方向調(diào)節(jié)稅等費用。按照財政部、國家發(fā)改委和建設(shè)部的有關(guān)文件規(guī)定，工程決算是由竣工財務(wù)決算說明書、竣工財務(wù)決算報表、工程竣工圖和工程竣工造價對比分析四部分組成。前兩部分又稱建設(shè)項目竣工財務(wù)決算，是竣工決算的核心內(nèi)容。

3.兩者的聯(lián)系和區(qū)別。（1）聯(lián)系。一是工程結(jié)算和工程決算兩者都是政府投資建設(shè)項目審計的重點內(nèi)容；二是項目建設(shè)單位是工程結(jié)算和工程決算共同的主體；三是工程結(jié)算是工程決算的組成部分，工程結(jié)算是決算的基礎(chǔ)，工程結(jié)算應(yīng)按照決算的要求，在相關(guān)內(nèi)容上與決算保持一致。（2）區(qū)別。一是范圍不同：工程結(jié)算確定的是工程建設(shè)階段的工程價款，包括建筑工程費、安裝工程費等；竣工決算包括從籌集到竣工投產(chǎn)全過程的全部實際費用，即包括建筑工程費、安裝工程費、設(shè)備工器具購置費用及預(yù)備費以及監(jiān)理費、設(shè)計費、建設(shè)單位管理費等費用。二是主體不同：工程結(jié)算是在建設(shè)單位和施工單位之間進行，有兩個平等的主體；工程決算是由建設(shè)單位對工程項目發(fā)生的費用進行歸集、分配、匯總編制，只有一個主體。三是時間不同：工程結(jié)算發(fā)生在工程決算之前，只有工程結(jié)算完成后，才能進行工程決算。四是作用不同：工程結(jié)算是施工單位向建設(shè)單位索取工程報酬的依據(jù)，反映的是項目建設(shè)階段的工作成果；工程決算是正確核算新增固定資產(chǎn)價值，考核分析投資效果，反映的是綜合、全面、完整的項目建設(shè)的最終成果。五是依據(jù)法規(guī)不同：目前，工程結(jié)算的編制主要依據(jù)財政部、建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布的《建設(shè)工程價款結(jié)算暫行辦法》；工程決算的編制主要依據(jù)財政部發(fā)布的《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》；六是審計側(cè)重點不同：工程結(jié)算審計主要側(cè)重于工程造價審計；工程決算審計包含了對工程及財務(wù)等全部建設(shè)費用的審計。

總之，工程竣工結(jié)算與決算是建設(shè)工程估算、概算、預(yù)算、結(jié)算、決算“五算”中的最后兩個環(huán)節(jié)，是最終反映建設(shè)項目實際工程造價和建設(shè)情況的綜合體現(xiàn)，工程結(jié)算、決算涉及諸多主體、環(huán)節(jié)與內(nèi)容，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。正確理解、認識結(jié)算、決算的區(qū)別與聯(lián)系，有助于我們高質(zhì)量、真實、完整、全面地反映、評價項目的實際建設(shè)情況。

四、正確理解《審計法》與《合同法》的“矛盾” 首先從立法的角度來說，《審計法》和《合同法》是調(diào)整不同關(guān)系的法律，不存在矛盾。審計機關(guān)依據(jù)《審計法》對政府投資項目進行審計屬于行政監(jiān)督，監(jiān)督對象是使用政府資金的建設(shè)單位。是規(guī)范建設(shè)單位的行為，審計要求建設(shè)單位在與施工單位簽訂合同及工程結(jié)算時，不得惡意串通，損害國家、集體或第三人利益的，簽訂施工合同應(yīng)符合《合同法》的規(guī)定。《審計法》要求審計人員依法辦事就是要求審計人員嚴格遵守《合同法》的規(guī)定，損害合同雙方的利益審計要承擔(dān)責(zé)任。因此，審計人員在執(zhí)行《審計法》的過程中也是維護《合同法》的有效執(zhí)行的過程。

審計是國家對建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位與施工單位的合同效力。

政府投資工程審計的過程是按照法定的審計程序進行的，審計程序是完全符合《合同法》中的平等、自愿原則的。審計程序中對審計結(jié)果除征求建設(shè)單位的意見外，為了維護《合同法》的平等自愿原則，還要征求施工單位的意見。

《合同法》規(guī)范的是民事法律關(guān)系，合同雙方的法律地位是平等的，在政府投資項目中的合同雙方，原則上是政府與施工單位。政府投資項目施工合同中的建設(shè)方就是政府委托的代建方。其他監(jiān)督機關(guān)如財政、審計等對建設(shè)單位資金的使用等進行內(nèi)部檢查與外部監(jiān)督，這些監(jiān)督單位原則上也構(gòu)成了合同關(guān)系中建設(shè)單位的一方。審計作為建設(shè)單位資金使用的監(jiān)督方，代表建設(shè)單位對施工單位上報的造價進行審計，沒有改變建設(shè)單位與施工單位的民事法律關(guān)系，審計對建設(shè)單位出具的審計結(jié)果沒有限制施工單位的民事訴求。下面通過審計程序來分析一下政府投資工程結(jié)算的過程，進而說明《審計法》與《合同法》之間的關(guān)系。

政府投資的項目審計的程序是：

（一）工程完工后施工單位在規(guī)定的時間內(nèi)向建設(shè)單位上報工程結(jié)算書；

（二）建設(shè)單位對施工單位上報的工程結(jié)算書的資料進行檢查，在符合要求的情況下報審計單位對工程結(jié)算進行審計。這個過程審計是按《審計法》、《預(yù)算法》的規(guī)定，履行審計監(jiān)督職責(zé)，審計代表建設(shè)單位對上報的工程結(jié)算書進行審計，確保工程結(jié)算的真實性、合規(guī)性。這一過程，符合施工單位上報，建設(shè)單位對其進行審核的程序。在此過程中，審計不是第三方，而是代表建設(shè)單位對工程結(jié)算的審計，是合同中的一方，審計沒有用行政行為去干涉民事行為。

（三）審計對工程結(jié)算書審計完成后先征求建設(shè)單位的意見。在此過程中，建設(shè)單位對征求意見的審計結(jié)果不服，可以進行反饋意見。

（四）由審計單位與建設(shè)單位就審計結(jié)算書征求施工單位的意見。這一審計程序，是履行《合同法》第三條“合同當(dāng)事人的法律地位平等，一方不得將自己的意志強加給另一方”的規(guī)定。施工單位如對審計結(jié)果不服，按規(guī)定反饋意見。這一過程中審計沒有影響建設(shè)單位與施工單位的合同效力及履行，沒有限制施工單位的民事訴求，而是按照合同法中平等自愿的原則征求施工單位的意見，力求建設(shè)單位與施工單位達成共同的意見。

（五）審計結(jié)算書經(jīng)雙方同意后應(yīng)在審計結(jié)算書上簽字蓋章，簽字蓋章的審計結(jié)算書具有法律效力。根據(jù)《合同法》第七十七條第一款的規(guī)定：“當(dāng)事人協(xié)商一致，可以變更合同。雙方當(dāng)事人簽訂結(jié)算協(xié)議并實際履行的行為，亦可視為對合同約定的原結(jié)算方式的變更，該變更對雙方當(dāng)事人具有法律拘束力”。這一審計程序，符合《建設(shè)工程價款結(jié)算暫行辦法》第十四條第二款“單項工程竣工結(jié)算或建設(shè)項目竣工總結(jié)算經(jīng)發(fā)、承包人簽字蓋章后有效”的規(guī)定。

（六）審計依據(jù)經(jīng)雙方簽字的審計結(jié)算書出具審計結(jié)果。既按照雙方簽字的審計結(jié)算書給建設(shè)單位出具審計決定、審計報告。在這一審計程中，如果建設(shè)單位對審計結(jié)果不服，按照規(guī)定可以進行行政訴訟或復(fù)議。如果施工單位對審計結(jié)果不服，可以按合同約定進行仲裁或民事訴訟。這一過程中審計結(jié)果沒有限制施工單位的民事訴求。

施工單位對建設(shè)單位的民事訴訟中，審計結(jié)算書上如有建設(shè)單位與施工單位的簽字蓋章，審計結(jié)算書應(yīng)作為民事訴訟中建設(shè)單位一方的有力的證據(jù)應(yīng)為法院所采用，因為雙方簽字的工程結(jié)算書對雙方具有法律上的約束力，他符合《合同法》第三條“合同當(dāng)事人的法律地位平等，一方不得將自己的意志強加給另一方”的規(guī)定及依據(jù)《合同法》制定的《建設(shè)工程價款結(jié)算暫行辦法》第十四條第二款“單項工程竣工結(jié)算或建設(shè)項目竣工總結(jié)算經(jīng)發(fā)、承包人簽字蓋章后有效”的規(guī)定。

如果審計結(jié)果沒有依據(jù)經(jīng)建設(shè)單位和施工單位雙方簽字蓋章的審計結(jié)算書而出具。既審計結(jié)算書上沒有建設(shè)單位與施工單位的簽字蓋章，法院對審計結(jié)果不予采納是完全正確的，一是因為，此時的審計結(jié)果僅代表建設(shè)單位一方，是審計的一種行政監(jiān)督，是民事合同中的一方的意見，審計和建設(shè)單位在此民事訴訟中應(yīng)為共同的被告（或原告）。法院不可能依據(jù)未經(jīng)另一方認可證據(jù)（審計結(jié)算書）進行判決。二是因為審計程序是違法的，違反《合同法》中平等、自愿的原則。既審計結(jié)果沒有按照《合同法》中平等的原則征求施工單位的意見，在民事訴訟中審計結(jié)果是建設(shè)單位一方提出的，沒有經(jīng)施工單位認可，違反了《合同法》第三條“合同當(dāng)事人的法律地位平等，一方不得將自己的意志強加給另一方”的規(guī)定及依據(jù)《合同法》制定的《建設(shè)工程價款結(jié)算暫行辦法》第十四條第二款“單項工程竣工結(jié)算或建設(shè)項目竣工總結(jié)算經(jīng)發(fā)、承包人簽字蓋章后有效”的規(guī)定。因此法院不會把沒有經(jīng)雙方確認審計結(jié)果作為判決的依據(jù)。

這里我們要明白，法院不把審計結(jié)果作為民事訴訟中的判決依據(jù)并不是法院判決“審計結(jié)果不能作為工程竣工結(jié)算的依據(jù)”，最高院及地方法院相關(guān)指導(dǎo)意見認為：審計是國家對建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位與承包單位的合同約定及依合同約定進行的工程結(jié)算，除非合同雙方明確約定結(jié)算以政府審計為準(zhǔn)，否則發(fā)包人不得以審計或財政評審的金額作為合同結(jié)算依據(jù)。因此審計結(jié)果能否作為工程竣工結(jié)算的依據(jù)在民事訴訟中是有條件的。一是在民事合同中雙方約定，如果在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)，那么審計是作為第三方參與的，審計決定會作為法院定案的依據(jù)。二是如在民事合同中不約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)，此時，審計應(yīng)作為建設(shè)單位的監(jiān)督方與建設(shè)單位共同構(gòu)成了民事主體的一方，那么形成審計結(jié)果的工程結(jié)算書應(yīng)作為建設(shè)單位一方的證據(jù)，法院應(yīng)對建設(shè)單位的舉證的合理性進行審判，而這時我們應(yīng)向法院出示的是工程結(jié)算書的證據(jù)材料，而不是審計結(jié)果，審計結(jié)果此時對施工單位沒有約束力，法院當(dāng)然也不會采用。只要證明舉證的事實情處，證據(jù)真實可靠，不違反合同中的有關(guān)約定，即使法院進行司法造價鑒定，鑒定的結(jié)果與審計結(jié)算書應(yīng)基本一致，建設(shè)單位當(dāng)然會勝訴的，這樣會進一步證明審計結(jié)果的正確性，審計結(jié)果必然成為工程竣工結(jié)算的依據(jù)。

因此法院并沒有否定《審計法》第二十二條“審計機關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算進行審計監(jiān)督”的規(guī)定?！秾徲嫹ā放c《合同法》在政府投資工程結(jié)算審計中并不矛盾。

我們不能因為法院沒有把審計結(jié)果作為民事訴訟判決的依據(jù)，就說《審計法》與《合同法》存在矛盾，也不能就此說審計結(jié)果不能作為工程竣工結(jié)算的依據(jù)。這些認識是片面的，是形而上學(xué)的。而應(yīng)該認識到《審計法》是行政法，調(diào)整的對象是行政單位，在政府投資合同關(guān)系中是代表建設(shè)單位的一方，而《合同法》就是調(diào)整建設(shè)單位與施工單位的民事法律關(guān)系。合同一方中的建設(shè)單位無論以誰的審計結(jié)果作為工程結(jié)算的依據(jù)，不是《合同法》規(guī)定的內(nèi)容，《合同法》不決定工程竣工結(jié)算由誰審定。在合同中未約定的情況下，即使建設(shè)單位的竣工結(jié)算是委托社會中介進行審定的，法院也不會以社會中介機構(gòu)為建設(shè)單位出具的審核結(jié)果作為判決的依據(jù)。只要建設(shè)單位的最終審計結(jié)果不損害施工方的利益，不損害國家利益，不違反合同的約定，保證合同中平等的原則，由誰審計不影響合同的效力。審計機關(guān)作為政府法定的審計監(jiān)督者，正確的審計結(jié)果理應(yīng)成為工程竣工結(jié)算的依據(jù)。即使工程結(jié)算書經(jīng)建設(shè)單位和施工單位雙方簽字認可，審計結(jié)果如能證明雙方簽字認可的工程結(jié)算書損害了國家利益，存在虛報工程價款，致使合同無效的情形，審計應(yīng)給予無情的揭露，追回違規(guī)拔付的資金，對違法線索還應(yīng)及時移送。

只要審計站位正確，明確審計對象，不越位，也不缺位，嚴格執(zhí)行《審計法》，嚴格按審計程序進行政府投資審計，嚴格維護并遵守《合同法》及其他法律法規(guī)的規(guī)定，才能在政府投資審計中規(guī)避審計風(fēng)險。才能使審計結(jié)果作為工程結(jié)算的有力依據(jù)，維護審計的權(quán)威。

在政府投資過程中審計機關(guān)人員必須定好位。審計的對象是建設(shè)單位，而不是施工單位，審計結(jié)果規(guī)范的是政府投資的建設(shè)單位，是一種行政監(jiān)督行為。沒有對施工單位做出強制規(guī)定，要求施工單位必須執(zhí)行。審計結(jié)果是按《合同法》中的平等自愿原則征求施工單位的意見。施工單位可以對自己已完工程的結(jié)算聘請社會中介機構(gòu)進行核對并審核，對審計機關(guān)為建設(shè)單位出具的審計結(jié)果提出異議。因此審計結(jié)果并沒有限制施工單位的民事權(quán)利。施工單位對審計結(jié)果不服，可以按《合同法》的規(guī)定進行民事訴訟，要求法院委托的工程造價進行司法鑒定。只要審計結(jié)果及審計程序正確并符合合同及相關(guān)規(guī)定，審計完全可以預(yù)防這種訴訟風(fēng)險。

第五篇：加強政府投資建設(shè)項目審計的幾點思考

加強政府投資建設(shè)項目審計的幾點思考

來源：中國論文下載中心作者：未知請聯(lián)系更改編輯：studa1211-

近年來，審計機關(guān)加大了對建設(shè)項目的審計監(jiān)督力度，有效發(fā)揮審計監(jiān)督作用，對規(guī)范建設(shè)資金使用，加強建設(shè)項目管理，提高投資效益，促進地方經(jīng)濟發(fā)展起到了積極作用。但由于投資審計領(lǐng)域的相關(guān)配套法規(guī)還不夠健全，審計方法還不夠成熟，審計內(nèi)容還不夠完善，使得投資審計尚處于一個探索發(fā)展的初級階段，存在一些亟待解決的問題。

一、當(dāng)前投資建設(shè)項目審計中存在的問題

1、建設(shè)項目審計相關(guān)法規(guī)不細近年來，中央和地方先后頒布了政府投資建設(shè)項目審計的相關(guān)準(zhǔn)則和法規(guī)，如審計署下發(fā)了《審計機關(guān)國家建設(shè)項目審計準(zhǔn)則》，筆者所在地武漢市頒布了《武漢市政府投資項目審計條例》，這些準(zhǔn)則和法規(guī)的頒布，規(guī)定了審計機關(guān)應(yīng)對國家建設(shè)項目的建設(shè)程序、資金使用、招標(biāo)投標(biāo)、合同管理、材料采購、工程結(jié)算和工程決算、工程質(zhì)量、單位資質(zhì)等方面進行審計監(jiān)督，但其中規(guī)定的比較原則、抽象，不能指導(dǎo)審計實踐。審計人員在具體工作中如何確定審計的范圍與內(nèi)容仍然感到缺乏依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，對發(fā)現(xiàn)大量的建設(shè)管理問題如何界定的法律依據(jù)還比較模糊。

2、建設(shè)項目審計的力量薄弱隨著政府對基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等公共財政投資的國家建設(shè)項目的投入不斷加大，對投資審計的要求就越來越高，審計人員必須具備建設(shè)項目管理、資金管理、工程造價控制、法律、宏觀經(jīng)濟等方面的知識和經(jīng)驗，懂得從審計的角度敏銳捕捉問題，運用綜合知識，掌握從宏觀上認識問題和分析問題的意識和能力。但目前，審計部門具有這種能力的人員少之又少，工程專業(yè)人員也嚴重不足。

3、建設(shè)項目審計的手段落后限于目前審計機關(guān)的技術(shù)力量和裝備水平，無法采取先進的檢測手段，因而審計所依賴的工程實施過程的檢測資料主要以監(jiān)理單位提供的資料為主。但在實際審計中發(fā)現(xiàn)，監(jiān)理單位可能沒有盡職盡責(zé)，其提供的資料可能不能客觀反映工程實施過程的真實情況，或填寫不規(guī)范，或當(dāng)時編造虛假記錄，或事后補做虛假記錄，或找不具監(jiān)理資質(zhì)的人員編造等等。所有這些，說明工程監(jiān)理單位沒有按規(guī)定進行監(jiān)理驗收，監(jiān)理存在“走過場”的現(xiàn)象。因此，對工程隱蔽簽證不實、虛簽、多簽工程量的鑒證問題，基本上只能靠審計人員專業(yè)知識、經(jīng)驗判斷，增大了審計風(fēng)險。

二、進一步加強建設(shè)項目審計的幾點思路

1、明確思路 突出重點“以地方重點建設(shè)項目和財政性建設(shè)資金為主要審計和審計調(diào)查對象，檢查和揭示財政性建設(shè)資金使用和建設(shè)項目管理方面存在的主要問題，達到規(guī)范管理，保證資金運行安全，提高投資效益的目的。”圍繞著這一思路，在選擇審計項目時，重點體現(xiàn)地方政府的投資方向，重點關(guān)注一些群眾密切關(guān)心的建設(shè)項目和問題。根據(jù)工程建設(shè)的不同環(huán)節(jié)和階段，分階段抓重點，有針對性地確定審計工作的內(nèi)容和方法，重點反映嚴重違規(guī)違紀(jì)、重大損失浪費、管理不善和投資效益低下等問題，反映建設(shè)經(jīng)營管理體制、投資法制建設(shè)和政策方面存在的不適應(yīng)、不配套問題。

2、微觀著手 宏觀著眼審計署投資司領(lǐng)導(dǎo)提出：跳出圈子，抓住點子，脫開利益，體現(xiàn)

效益。也就是說，從微觀著手、宏觀著眼，找出關(guān)鍵性問題，脫開自身利益，揭露原因，提高審計層次，體現(xiàn)審計產(chǎn)生的經(jīng)濟和社會效益。在實際工作中，我們要通過及時發(fā)現(xiàn)建設(shè)領(lǐng)域中出現(xiàn)的具有代表性、普遍性、傾向性、苗頭性的新情況、新問題，深入分析其原因以及可能造成的危害和影響程度，提出積極的切實可行的對策，向政府和有關(guān)部門提出建設(shè)性意見，體現(xiàn)建設(shè)項目審計在監(jiān)督深度、廣度上的突破，提高審計的層次，發(fā)揮審計服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)的作用。

3、全程跟蹤 抓住環(huán)節(jié)隨著工程量清單結(jié)算方式的執(zhí)行和建設(shè)項目設(shè)計、監(jiān)理逐步市場化，迫切需要改進審計方法，堵塞市場化運作中資金使用的漏洞，因此，應(yīng)在審計方式、方法上開展全過程跟蹤審計，把審計工作貫穿工程建設(shè)的可行性研究、立項、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、施工、竣工決算等整個過程，盡可能將事前預(yù)防、事中控制和事后監(jiān)督有機結(jié)合起來，實行監(jiān)管“關(guān)口”前移，突出抓住以下五個重要環(huán)節(jié)，爭取做到及時堵塞漏洞，減少損失浪費，提高資金使用效果。

一是投資規(guī)?？刂骗h(huán)節(jié)，主要分析建設(shè)工程項目是否按批準(zhǔn)的概算執(zhí)行，有無擅自改變項目的投資額、增大和更改項目的建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，有無計劃外工程，是否存在批復(fù)概算的項目未開工的現(xiàn)象，測算投資是否超規(guī)模，從總體控制投資。

二是工程計量和變更環(huán)節(jié)，主要檢查工程變更的現(xiàn)場會議紀(jì)要、經(jīng)濟技術(shù)論證、現(xiàn)場檢查驗收等重要環(huán)節(jié)的程序；對有懷疑和檢舉的工程量，運用抽芯或測量手段，加強現(xiàn)場核實；仔細復(fù)核工程計量和支付的資料、審批程序和簽名手續(xù)，按工程進度計量的準(zhǔn)確性；分析工程變更是否存在因設(shè)計或其他原因而造成的損失浪費。

三是建設(shè)資金使用環(huán)節(jié)，主要檢查建設(shè)單位有無制訂和實施嚴格的資金使用和管理方面的內(nèi)部控制制度；是否嚴格執(zhí)行?？顚Ｓ玫脑瓌t，有無截留、擠占、挪用資金情況；建設(shè)單位是否按合同、按計劃、按預(yù)算、按基建程序及按工程進度計劃撥款給項目相關(guān)的實施單位，撥款程序是否合規(guī)。

四是征地拆遷環(huán)節(jié)，主要檢查有否簽訂征地拆遷承包合同和協(xié)議書、征地拆遷的范圍是否符合相關(guān)規(guī)定、有無擅自擴大征地拆遷范圍；補償標(biāo)準(zhǔn)是否按市政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；抽查征地拆遷費用是否按合同或協(xié)議規(guī)定撥付，有無如實、及時撥付被征拆單位，征地拆遷費用有無經(jīng)過審核。

五是招投標(biāo)和合同環(huán)節(jié)，主要檢查勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工有無按規(guī)定程序?qū)嵭姓型稑?biāo)，有無收取投標(biāo)保證金，有無將符合資質(zhì)條件的投標(biāo)單位拒之門外；是否以招標(biāo)文件、中標(biāo)文件為基礎(chǔ)簽訂合同，嚴格執(zhí)行招投標(biāo)和合同約定條款。

4、改進方法 強化手段根據(jù)不同的審計要求和審計目的，對不同項目、不同規(guī)模分別選擇與此相適應(yīng)的審計方法。

（1）、對工程內(nèi)容簡單，普通單一的投資項目，如：道路攤鋪工程、裝修裝飾工程、維修改造工程、單體建筑工程、社區(qū)長效管理建設(shè)等，應(yīng)進行工程結(jié)算審計。這些工程的主要成本是工程建筑成本，只要把工程結(jié)算審計了等于將整個工程審計了。通過工程結(jié)算審計，揭示項目管理上的存在問題，糾正施工企業(yè)結(jié)算中的高估冒算現(xiàn)象，客觀公正地審定工程造價，就能有效地控制造價，達到節(jié)省投資的審計目的。

（2）、對一些投資涉及面廣，項目完整的投資事項，如：新建學(xué)校、新建醫(yī)院、新建道路等，進行竣工決算審計。這類工程不僅審其工程結(jié)算，還要審其資金管理，要對整個項目所有收支進行審計，包括征地拆遷支出、勘察設(shè)計支出、施工監(jiān)理支出、建筑管理支出和基建收入等。通過竣工決算審計，糾正虛報投資、侵占國家權(quán)益的行為，核準(zhǔn)整個項目的總投資，并以此作為資產(chǎn)交接和確定新增資產(chǎn)的價值依據(jù)。

（3）、對投資量大、建設(shè)周期長的重大建設(shè)項目，如行政中心建設(shè)、大型市政公共設(shè)施建設(shè)等，可根據(jù)條件建立審計員派駐制度，對項目建設(shè)的重要節(jié)點或者全過程進行跟蹤審計。通過跟蹤，將審計延伸到項目決策、組織、管理、實施、評估、驗收的各個環(huán)節(jié)，由單純的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑?、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合，從而了解整個工程的管理情況、財務(wù)情況、質(zhì)量情況，及時指出存在的主要問題，糾正違法違規(guī)行為，最大限度地發(fā)揮審計監(jiān)督作用，確保公共資金真實、合法、有效地使用。

（4）、對一些具有全局性、影響廣泛、群眾關(guān)注、投資規(guī)模大的建設(shè)項目，如：標(biāo)志工程、實事工程、社會公益工程等，可有選擇地展開效益審計。效益審計是一種全面性、綜合性、系統(tǒng)性、創(chuàng)新性的審計，在對項目投資決策、建設(shè)管理、資金使用、投資效果情況審計的基礎(chǔ)上，揭露管理不善、決策失誤造成的損失浪費和國有資產(chǎn)流失等問題，評價投資項目的效益，重點揭露影響投資經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益的主要問題，提出科學(xué)合理的建設(shè)性意見，為政府科學(xué)決策、改善管理提供參考。

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