第一篇：政協(xié)委員對政府管理分析思考

去年，中國取得了輝煌的成績：在全球經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長；北京申奧成功；中國在去年11月10日的多哈會議上，被正式接納為世貿(mào)組織成員……顯示了在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國政府和人民，將在世界舞臺上發(fā)揮更大的作用，中國人民將在新的世紀(jì)中繼續(xù)努力，使中國屹立在世界強(qiáng)國之林及祖國統(tǒng)一的理想早日實(shí)現(xiàn)。

為了配合形勢的發(fā)展，配合加入世界貿(mào)易組織之后社會對政府管理提出的更高要求，本人在社會調(diào)查的基礎(chǔ)上，提出以下的問題和意見，供有關(guān)部門參考。

鐵道部既是一個(gè)政府部門，同時(shí)又是鐵路企業(yè)的上級領(lǐng)導(dǎo)部門，它作為春運(yùn)價(jià)格的決策人提出聽證申請，可以說是既當(dāng)裁判，又當(dāng)運(yùn)動員。

中國于1998年正式頒布實(shí)施了《價(jià)格法》，規(guī)定在政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)的制定過程中引入聽證程序。2001年8月中國正式實(shí)施《政府價(jià)格決策聽證暫行辦法》。例如2002年1月12日，國家計(jì)委就鐵路春運(yùn)價(jià)格問題舉行了首場全國性的價(jià)格聽證會。

應(yīng)該說，中國政府有關(guān)部門舉行壟斷行業(yè)的價(jià)格聽證，這是走出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的舊框框，發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府運(yùn)用其本身的職能調(diào)節(jié)市場的重要作用，在新世紀(jì)具有重大意義。但問題是聽證會的公正性和有效性受到社會的質(zhì)疑：鐵道部既是一個(gè)政府部門，同時(shí)又是鐵路企業(yè)的上級領(lǐng)導(dǎo)部門，它作為春運(yùn)價(jià)格的決策人提出聽證申請，可以說是既當(dāng)裁判，又當(dāng)運(yùn)動員。針對這種情況，建議今后的聽證活動作出以下的改革：

1.為了保持聽證活動的公正性和有效性，由行業(yè)協(xié)會或社會團(tuán)體提出聽證的申請，由各級政協(xié)的各專門委員會主持聽證，而不是政府部門。

2.拓展聽證的范圍。所有壟斷行業(yè)的定價(jià)和調(diào)價(jià)均須進(jìn)行聽證，以保障消費(fèi)者的利益。其他如地方政府的財(cái)政支出、及其他的公共政策也需進(jìn)行聽證。

3.在各級政協(xié)的主持下舉行聽證，而不是由政府部門，這既避免了“既當(dāng)裁判，又當(dāng)運(yùn)動員”的尷尬局面和政府各部門之間的利益沖突，同時(shí)也為政協(xié)委員了解社會各界對民生問題的看法，積極參政議政，進(jìn)行民主監(jiān)督增添了有效的途徑和手段。

企業(yè)所得稅稅前扣除辦法中規(guī)定，從2001年開始，企業(yè)每年用于廣告的費(fèi)用最多為銷售額的2%，超過部分不能計(jì)入成本。這一辦法是否可行有效?是否會有負(fù)面效果?

江西省政府鑒于近年來煙花爆竹行業(yè)安全隱患太多，嚴(yán)重危及人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全的現(xiàn)狀，已決心加快將全省各地的煙花爆竹的生產(chǎn)從生產(chǎn)領(lǐng)域退出去。但政府部門應(yīng)該研究的是如何加強(qiáng)監(jiān)管力度、制定安全生產(chǎn)規(guī)章制度并真正落實(shí)，而不是用“堵”的方法。應(yīng)克服政府政策條例中的因噎廢食現(xiàn)象。

在其他的政府管理部門也有類似的現(xiàn)象，如為了防止娛樂場所的火災(zāi)問題，公安部門頒布有關(guān)的規(guī)定：三樓以上不能建大型的娛樂場所。以一個(gè)大型購物中心的設(shè)計(jì)為例，鑒于娛樂為大型購物中心的重要功能，因此在購物中心的各個(gè)層面，均要考慮娛樂設(shè)施，包括電影院等。但是，按公安部門的規(guī)定，這些設(shè)施只能設(shè)在三樓以下。從以前的歷次娛樂場所發(fā)生的火災(zāi)中，發(fā)生事故的重要原因是安全門被鎖或走火通道被堵塞所造成，而非樓層問題。只要在走火通道等方面有充分的安全保障，較高的樓層也應(yīng)該可以設(shè)立娛樂場所。

以上所舉僅僅是兩個(gè)例子，只是希望這兩個(gè)例子所揭示的問題，能夠引起各級政府的重視，并因此提出以下的建議：

1.積極推進(jìn)對政府官員實(shí)行問責(zé)制。少數(shù)的政府領(lǐng)導(dǎo)可能從其政治前途考慮(例如地方發(fā)生重大事故，領(lǐng)導(dǎo)人要負(fù)有責(zé)任)，同時(shí)又缺乏行政管理的能力，因此，唯有將問題簡單化，一禁了之。對于這樣的問題，應(yīng)該廣泛聽取社會的意見，同時(shí)對因?yàn)榻鼓稠?xiàng)事情(而事先沒有禁止)所造成的損失(如上述提到的禁止煙花爆竹的生產(chǎn))，要給予有關(guān)當(dāng)事人補(bǔ)助和賠償。對政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要實(shí)行問責(zé)制度，通過有效的管理來克服種種不確定因素帶來的風(fēng)險(xiǎn)，而不是一味禁止。這樣，他們就要為自己的政策范疇作出全面的承擔(dān)，同時(shí)，可以使政府的服務(wù)和對居民的責(zé)任更加全面化，使之更專注、更迅速、更準(zhǔn)確地掌握政策的制訂和推行。對能力欠佳的領(lǐng)導(dǎo)要調(diào)整，不能讓“無為而治”的官員繼續(xù)做下去。

2.各種政策出臺前充分聽取群眾的意見。

類似的政府各項(xiàng)政策措施的出臺，必須充分聽取社會的意見，可以實(shí)行我們前面提到的聽證會制度，將政策實(shí)施、或不實(shí)施的利弊辯清楚，這就會減少決策的失誤。例如從國家稅務(wù)總局在2000年12月中旬的《企業(yè)所得稅稅前扣除辦法》中關(guān)于限制廣告費(fèi)用的規(guī)定，可以看出，政府有關(guān)部門并沒有對此進(jìn)行認(rèn)真考慮和研究。大家知道，中國企業(yè)的品牌正在成長之中，需要相當(dāng)?shù)膹V告費(fèi)用來支撐，政府有關(guān)部門這樣的做法，無疑是抑制了中國企業(yè)正在萌芽中的品牌的成長，尤其是外國品牌大量進(jìn)入中國，不計(jì)血本地在中國培養(yǎng)其品牌的時(shí)候。如果在此政策出臺之前，能夠舉行相應(yīng)的聽證活動，傾聽國內(nèi)企業(yè)的意見，傾聽有關(guān)專家學(xué)者的意見，相信可以有更佳的解決辦法。

因此，以聽證活動聽取群眾的意見，相信是使我們政府更有效、更科學(xué)地制定政策的一個(gè)行之有效的方法。

第二篇：對政府績效考核管理的分析與思考（寫寫幫整理）

對政府績效考核管理的分析與思考

傳統(tǒng)意義上的政府績效，就是指政府在管理活動中的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力。隨著社會經(jīng)濟(jì)、政治和文化形勢的發(fā)展變化，自20世紀(jì)90年代起，我國許多地方政府部門開始學(xué)習(xí)和借鑒西方發(fā)達(dá)國家新公共管理的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行了政府績效評價(jià)的探索和嘗試。其中，甘肅將政府績效評價(jià)工作委托給蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價(jià)中心組織實(shí)施，開創(chuàng)了我國第三方評價(jià)政府績效的先河，形成了獨(dú)具特色的“甘肅模式”，其特點(diǎn)是把評價(jià)權(quán)交給政策直接受益者，把評價(jià)組織權(quán)交給第三方學(xué)術(shù)性中介組織,這種模式實(shí)質(zhì)上就是引入服務(wù)對象來考核政府業(yè)績。

一、政府績效考核的現(xiàn)狀

目前，政府績效考核主要有兩種形式，一種是政府主導(dǎo)的內(nèi)部考評，一種是公眾參與的外部測評。筆者對這兩種考核形式進(jìn)行了調(diào)查分析，兩者主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

一是官方主導(dǎo)與公眾參與。前者在指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)上主要圍繞當(dāng)前黨委政府中心工作，包括黨的建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)、財(cái)源培植、招商擴(kuò)投等一級指標(biāo)和班子建設(shè)等二級指標(biāo)，考核方式也多采用領(lǐng)導(dǎo)打分和各部門互相打分的方式。評價(jià)隊(duì)伍完全是由政府各部門人員組成。評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用上體現(xiàn)更多的是政府博弈，且缺乏公開性。后者是把評價(jià)權(quán)交給政策直接受益者，以他們?nèi)粘Ｔ谡块T辦事的感受作為依據(jù)。因?yàn)檎ぷ鞲傻煤貌缓?，績效大不大，感受最深切、看得最清楚、最有發(fā)言權(quán)的當(dāng)然是公眾，它以“人民群眾擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、答應(yīng)不答應(yīng)、滿意不滿意”作為檢驗(yàn)政績的最高標(biāo)準(zhǔn)。這也是政府轉(zhuǎn)型的方向和“善治”的結(jié)果。

二是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與公眾價(jià)值。盡管在指標(biāo)設(shè)計(jì)上考慮到了綜治維穩(wěn)、計(jì)劃生育、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和科教文衛(wèi)等方面的和諧發(fā)展因素，也對計(jì)劃生育、信訪工作實(shí)行“一票否決”制，而信訪的“一票否決”是否合理還值得商榷。但強(qiáng)勢部門和強(qiáng)勢指標(biāo)仍充當(dāng)“主角”，這一“主角”的導(dǎo)演就是政府官員。在指標(biāo)時(shí)效上主要考慮的是當(dāng)前表現(xiàn)出來的顯績，而后者更多體現(xiàn)的是公眾價(jià)值。何謂公眾價(jià)值？公眾價(jià)值就是公眾在接受政府提供的公共服務(wù)中所能得到的所有預(yù)期收益與公眾為取得這些收益可能付出的所有成本之間的差額。體現(xiàn)在兩方面：

1、是否提供了較為優(yōu)秀的服務(wù)質(zhì)量；

2、在服務(wù)質(zhì)量不變的前提下，降低公眾為獲得服務(wù)所付出的貨幣或非貨幣成本，如縮短公眾等待服務(wù)的時(shí)間、提高政府運(yùn)作的效率以及增加政府服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量或者進(jìn)行政務(wù)的簡化等。

三是“為”與“不為”。前者重視工作過程與投入，即“為”的體現(xiàn)。也就是“正”的角度考核，這直接導(dǎo)致了壓力型體制的產(chǎn)生，即“一級政治組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)，而采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)比的評價(jià)體系”，根據(jù)其完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎懲，導(dǎo)致出現(xiàn)了“沒有條件創(chuàng)造條件”、“集中財(cái)力辦大事”的違反科學(xué)發(fā)展的典型案例。后者以是否存在隨意執(zhí)法，執(zhí)法不公，亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派，是否存在履行職能缺位、錯位、越位，行政不作為、慢作為、亂作為等“不為”作為考核指標(biāo)，即從“負(fù)”的方面考慮。

四是宏觀改進(jìn)與微觀促進(jìn)。在結(jié)果的導(dǎo)向上，前者多是從宏觀上改進(jìn)，或是具體數(shù)字的簡單加減，忽略考核結(jié)果的引導(dǎo)功能，未能將考核結(jié)果與對考核對象的鼓舞、激勵以及教育培訓(xùn)有機(jī)結(jié)合起來。而后者考績與評人相結(jié)合的模式有助于樹立成本與效率觀念，顧客至上與服務(wù)意識、市場競爭意識等，有助于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)科學(xué)的職能定位。

二、完善政府績效考核的對策

通過總結(jié)，發(fā)現(xiàn)以政府為主導(dǎo)的考評似乎離我們對績效期望的預(yù)期相距甚遠(yuǎn)，而目前我省推行的在服務(wù)對象中設(shè)立效能監(jiān)測點(diǎn)的測評與 “甘肅模式”有異曲同工之妙。那么，是否可以直接照搬“甘肅模式”或過渡到效能監(jiān)測點(diǎn)測評呢？筆者認(rèn)為，在公眾的民主觀念和參

與意識不高、政務(wù)公開程度不夠、電子政務(wù)發(fā)展水平不高、普通公眾擁有信息的有限性和不完整性的情況下，還有眾多問題需要解決：

1、考核主體的重構(gòu)。把評價(jià)組織權(quán)交給第三方學(xué)術(shù)性中介組織，對于眾多的中小型縣級城市來說，缺乏可靠、專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)。官方考評存在“先天不足”，純粹的效能監(jiān)測又存在“后天發(fā)育不良”的情況。因此，尋找具有普遍推廣意義而又符合當(dāng)前政治生態(tài)水平的考核主體就具有相當(dāng)意義。筆者認(rèn)為，將指標(biāo)考評與效能監(jiān)測有機(jī)結(jié)合，合而為一，并在人大和審計(jì)部門的組織下進(jìn)行。人大對政府中心工作熟悉且具有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，審計(jì)部門對隨機(jī)采集的數(shù)據(jù)有更為科學(xué)的分析機(jī)制。兩者的結(jié)合雖然只是過渡，但其意義將會是深遠(yuǎn)的。

2、考核指標(biāo)的融合。融合不是簡單意義上的相加，是要形成系統(tǒng)的考核指標(biāo)體系，為什么選擇一些指標(biāo)而放棄另外一些指標(biāo)，要進(jìn)行科學(xué)的實(shí)證分析，與政府的使命要建立緊密的關(guān)聯(lián)性。它必須體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀，符合當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際狀況，既著眼當(dāng)前，又注重長遠(yuǎn)發(fā)展；既考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又重視社會全面進(jìn)步；既包括定性指標(biāo)，又包括定量指標(biāo)。本質(zhì)上來說是“政府本位”向“公民導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變。

3、考核數(shù)據(jù)的完善。數(shù)據(jù)的客觀和全面是科學(xué)考核的基礎(chǔ)，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的硬指標(biāo)，由有關(guān)職能部門提供，考核機(jī)構(gòu)經(jīng)調(diào)查核實(shí)后予以認(rèn)定；群眾滿意度等大眾性指標(biāo)的數(shù)據(jù)來源由客觀數(shù)據(jù)和評判數(shù)據(jù)組成，客觀數(shù)據(jù)即客觀的工作與服務(wù)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，評判數(shù)據(jù)主要通過效能即時(shí)監(jiān)測、明察暗訪、抽樣調(diào)查等方式獲得。盡量擴(kuò)大樣本容量和增加考核頻率，以避免行政干預(yù)。

4、考核隊(duì)伍的建設(shè)。人大與審計(jì)部門設(shè)立考核協(xié)調(diào)委員會，由委員會建立考核員儲備庫，考核員的選取應(yīng)盡量不與被考核部門和人員有任何的利益關(guān)系，以保證結(jié)果的公平、公正，對效能監(jiān)測點(diǎn)監(jiān)督員的建設(shè)應(yīng)以培訓(xùn)為主要內(nèi)容：一是增強(qiáng)其對政務(wù)知情的程度，使其在更多的領(lǐng)域，更深的層次上了解政府；二是培養(yǎng)其參政的意識，主動將自己與社會聯(lián)系起來，培養(yǎng)起全局觀念及責(zé)任感、使命感。

以上是筆者對績效考核的一點(diǎn)思考，績效考核制度建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)的、漸進(jìn)的工程，需要我們在理論上不斷研究，尋求其規(guī)律，更需要在實(shí)踐中不斷探索和完善。總之，只要我們善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，汲取教訓(xùn)，認(rèn)真分析，科學(xué)對待，就一定能找到適合當(dāng)?shù)鼐唧w情況的政府績效考核模式。

第三篇：對充分發(fā)揮政協(xié)委員主體作用的若干思考

對充分發(fā)揮政協(xié)委員主體作用的若干思考

作者：江志明

人民政協(xié)工作是全黨工作的重要組成部分，政協(xié)委員是政協(xié)工作的主體，其作用的發(fā)揮在很大程度上決定政協(xié)組織履行職能的質(zhì)量和政協(xié)工作的水平，我們應(yīng)該加以認(rèn)真研究。

一、深刻理解發(fā)揮政協(xié)委員主體作用的意義

發(fā)揮政協(xié)委員主體作用，有利于加強(qiáng)人民政協(xié)工作。新世紀(jì)新階段人民政協(xié)的任務(wù)，就是高舉愛國主義和社會主義兩面旗幟，進(jìn)一步鞏固和發(fā)展愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，團(tuán)結(jié)全體社會主義勞動者，社會主義事業(yè)建設(shè)者、擁護(hù)社會主義的愛國者和擁護(hù)祖國統(tǒng)一的愛國者，為推進(jìn)社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)，文化建設(shè)，社會建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)祖國完全統(tǒng)一、為維護(hù)世界和平，促進(jìn)共同發(fā)展而奮斗。在完成這些任務(wù)的過程中，必須加強(qiáng)人民政協(xié)工作，必須充分發(fā)揮政協(xié)委員的主體作用。

發(fā)揮政協(xié)委員主體作用，有利于貫徹“科學(xué)發(fā)展觀”。科學(xué)發(fā)展觀是以胡錦濤同志為總書記的黨中央集體智慧的結(jié)晶，是馬克思主義中國化的最新成果，是中國共產(chǎn)黨對中國特色社會主義理解和認(rèn)識的最新水平。政協(xié)委員要認(rèn)真學(xué)習(xí)、準(zhǔn)確把握科學(xué)發(fā)展觀的基本內(nèi)涵及其理論的系統(tǒng)性，對于堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀作為新世紀(jì)新階段黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要指導(dǎo)思想，全面深化社會主義改革開放和基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化具有重要指導(dǎo)意義。

發(fā)揮政協(xié)委員主體作用，有利于開展“創(chuàng)先爭優(yōu)”活動。中央在基層黨組織和黨員中開展的創(chuàng)先爭優(yōu)活動，為加強(qiáng)和改進(jìn)黨的執(zhí)政能力建設(shè)和先進(jìn)性建設(shè)提供了有力抓手和重要平臺。政協(xié)委員中的中共黨員，要把“創(chuàng)先爭優(yōu)”活動與本地區(qū)本部門本單位中心工作結(jié)合起來，與基層黨建工作創(chuàng)新結(jié)合起來，進(jìn)一步激發(fā)廣大基層黨組織和黨員干事創(chuàng)業(yè)的熱情和動力，為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推動經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)保證。

二、當(dāng)前影響委員主體作用發(fā)揮的主要因素

一是部分委員自身的參政意識不強(qiáng)，參政素質(zhì)不高。大部分委員在各自部門、行業(yè)都是行家里手，甚至獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷，但有很多委員參起政來是無話可說，無從下手。這有本職工作繁忙、業(yè)余時(shí)間有限的客觀原因，也有不能正確處理本職工作與參政工作關(guān)系、不積極主動收集參政素材的主觀因素。

二是政協(xié)機(jī)關(guān)的組織和協(xié)調(diào)有待提高。委員地位超脫，約束力不強(qiáng)，這就要求政協(xié)多引導(dǎo)委員從本職工作、熟悉領(lǐng)域，從各類媒體收集參政結(jié)合點(diǎn)和素材，通過各種途徑和形式幫助委員多知情、知實(shí)情，為委員參政打好基礎(chǔ)、做好鋪墊。在委員參加政協(xié)活動與本職工作發(fā)生時(shí)間、經(jīng)費(fèi)問題時(shí)，需要政協(xié)多與委員所在單位溝通和協(xié)調(diào)，增進(jìn)了解，消除障礙，促進(jìn)單位對委員履職的支持。

三是黨政部門和委員所在單位的重視和支持不夠。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)不能正確認(rèn)識政協(xié)工作性質(zhì)，不能正確對待委員的監(jiān)督和意見建議，挫傷了委員獻(xiàn)計(jì)出力的積極性。

三、不斷深化發(fā)揮政協(xié)委員主體作用的建議

（一）增強(qiáng)“四性”，讓委員在政治協(xié)商中發(fā)揮主體作用。一是應(yīng)引導(dǎo)委員充分認(rèn)識政協(xié)履行政治協(xié)商職能是社會主義民主政治的重要形式之一，深刻認(rèn)識自己肩負(fù)著代表界別群眾參與黨委、政府科學(xué)民主決策的重要責(zé)任，切實(shí)增強(qiáng)委員參加政治協(xié)商活動的主動性；二是組織委員以全體會全面協(xié)商、常委會專題協(xié)商、主席會重點(diǎn)協(xié)商、專委會對口協(xié)商等形式，圍繞黨委、政府的大政方針政策以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重大問題搞好政治協(xié)商，不設(shè)禁區(qū)，不置門檻，讓委員暢所欲言，切實(shí)增強(qiáng)委員參加政治協(xié)商活動的積極性；三是注重調(diào)查研究，搞好情況通報(bào)，嚴(yán)格協(xié)商程序，緊扣黨委確定的協(xié)商議題，按照政協(xié)章程的有關(guān)規(guī)定安排政治協(xié)商活動，使委員在調(diào)查研究和知情明政基礎(chǔ)上有的放矢建言獻(xiàn)策，切實(shí)增強(qiáng)委員參加政治協(xié)商的嚴(yán)肅性；四是要以適當(dāng)?shù)男问綀?bào)送委員提出的意見和建議，適時(shí)通報(bào)和反饋黨委、政府及部門的處理情況，切實(shí)增強(qiáng)委員參加政治協(xié)商活動的實(shí)效性。

（二）創(chuàng)造“四參與”，讓委員在民主監(jiān)督中發(fā)揮主體作用。一是參與專項(xiàng)監(jiān)督。政協(xié)組織應(yīng)積極爭取黨委、政府及部門的支持，在政協(xié)委員隊(duì)伍中遴選、推薦委員擔(dān)任特約紀(jì)檢員、監(jiān)察員、人民陪審員等，行使政協(xié)民主監(jiān)督職能；二是參與專項(xiàng)檢查。利用政協(xié)組織在一個(gè)地方是“四大家”，政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系一塊工作、各專委會對口聯(lián)系相關(guān)部門和單位的優(yōu)勢與特點(diǎn)，組織委員參與黨委、政府及有關(guān)部門組織的調(diào)查和檢查活動，加強(qiáng)政協(xié)民主監(jiān)督；三是參與各種會議。除了組織政協(xié)委員參加政協(xié)有關(guān)會議和活動外，應(yīng)盡可能創(chuàng)造條件讓委員以不同身份參與黨委、政府及部門的有關(guān)工作部署、交流、研討會議，體現(xiàn)政協(xié)民主監(jiān)督；四是參與民主評議。政協(xié)開展民主評議部門工作時(shí)，應(yīng)讓相關(guān)委員參與民主評議的全過程，在深入調(diào)查研究、開展評議視察、民主測評、回訪督查各個(gè)環(huán)節(jié)，充分調(diào)動參與委員的能動性，強(qiáng)化政協(xié)民主監(jiān)督。

（三）借助“四渠道”，讓委員在參政議政中發(fā)揮主體作用。一是專題調(diào)研渠道。緊扣黨政中心工作和群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，組織委員開展專題調(diào)研，支持和鼓勵委員開展個(gè)人調(diào)研，并向黨委、政府報(bào)送調(diào)研成果；二是專項(xiàng)視察渠道。針對黨政重大決策部署、階段性工作重點(diǎn)和事關(guān)群眾生活的重要問題，組織委員開展專項(xiàng)視察活動，以專題視察報(bào)告的形式向黨委、政府反映委員的建議和意見；三是大會發(fā)言渠道。圍繞加快發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧的主題，組織委員在全體會上發(fā)言，為推動地方科學(xué)發(fā)展建言獻(xiàn)策；四是日常立論渠道。在政協(xié)網(wǎng)站或有關(guān)媒體上開辟委員論壇，搭建委員日常立論平臺，發(fā)動委員就經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障、構(gòu)建和諧等問題發(fā)表看法和意見。

（四）開展“四活動”，讓委員在活動中發(fā)揮主體作用。一是開展“三個(gè)一”活動，要求每一個(gè)委員每年至少撰寫一件質(zhì)量較高的提案、反映一條有價(jià)值的社情民意、參加一次有影響的政協(xié)活動，履行作為一名政協(xié)委員最基本的職責(zé)；二是開展讀書活動，要求每一個(gè)委員每年至少精讀一本有助提高自己學(xué)識修養(yǎng)、業(yè)務(wù)水平、參政議政能力的書籍，立志當(dāng)高參；三是開展助民活動，要求每一個(gè)委員每年至少為民辦一件實(shí)事，體現(xiàn)委員的社會責(zé)任感；四是開展聯(lián)系群眾活動，要求每一個(gè)委員根據(jù)自己的界別、工作性質(zhì)和生活區(qū)域，聯(lián)系一部分群眾，堅(jiān)持深入到群眾中去，了解群眾意愿，傾聽群眾呼聲，理順群眾情緒，化解內(nèi)部矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定。

（作者是硚口區(qū)政協(xié)委員、區(qū)委黨校黨委書記、常務(wù)副校長）

第四篇：對縣級政府機(jī)構(gòu)改革的思考

對縣級政府機(jī)構(gòu)改革的思考

對縣級政府機(jī)構(gòu)改革的思考

2010-02-01

湖南省常德市編委辦

何斌

縣級政府在整個(gè)行政管理體系中處于基層的位置，接近群眾，其運(yùn)行效能的好壞，直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，直接關(guān)系到黨和政府在人民群眾的位置，直接關(guān)系到人民群眾的切身利益。因此，新形勢下，搞好縣級政府的機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)縣級政府職能轉(zhuǎn)變、合理進(jìn)行縣級政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和進(jìn)行人員編制規(guī)范管理等一直是人們關(guān)注的焦點(diǎn)，越來越引起人們的重視。

一、目前縣級政府職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制管理中存在的問題

改革開放以來，我們先后經(jīng)歷了5次縣級政府機(jī)構(gòu)改革，歷次改革都部分實(shí)現(xiàn)了特定時(shí)期的改革任務(wù)，但改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，受多方面因素影響和條件制約，許多深層次的體制問題還未得到根本解決，導(dǎo)致縣級政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行存在很多問題，具體而言，主要包括以下方面：

(一)黨政職能重疊。目前我們縣級政府還習(xí)慣用傳統(tǒng)的目光看待黨的領(lǐng)導(dǎo)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)變成了具體領(lǐng)導(dǎo)，除了重要的干部任免外，縣委與政府幾乎管理相同的事，例如文教衛(wèi)，縣委有常委、宣傳部長分管，政府有副縣長分管，政法委代表縣委管理全縣的政法工作，設(shè)立了維護(hù)穩(wěn)定辦公室，與信訪局的職能重復(fù)，職能交叉。由于縣委和政府幾乎管理著同樣的事，黨政職能的重疊不可避免的造成工作效能低下。在縣里調(diào)查中我們就聽到這樣的反映：推動一項(xiàng)工作，由于黨政兩套班子都要過，職能部門的匯報(bào)次數(shù)常常不下10次。

(二)職能轉(zhuǎn)變滯后。政府職能的轉(zhuǎn)變，主要是指政府職責(zé)和功能為適應(yīng)客觀條件的變化而發(fā)生的轉(zhuǎn)換、變化和發(fā)展。[1]受傳統(tǒng)全能主義、大一統(tǒng)思想和利益驅(qū)動以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制慣性的影響，縣級政府還是習(xí)慣于審批和管制，不愿分權(quán)，導(dǎo)致政府無限制地侵入和管束社會生活的方方面面，同時(shí)全能政府造成公民、企事業(yè)單位和第三部門對政府部門的“依附”，缺乏獨(dú)立自主意識，習(xí)慣依賴政府部門組織處理一切公共事務(wù)，導(dǎo)致政府仍然管著許多“管不了、管不好和不該管”的事務(wù)，職能轉(zhuǎn)變困難，錯位、越位和缺位現(xiàn)象普遍，主要表現(xiàn)在政府習(xí)慣干預(yù)企業(yè)活動、統(tǒng)攬社會事務(wù)，政事和政市不分等。

（三）機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立，縣級政府的直接調(diào)劑和管理經(jīng)濟(jì)的職能不斷減少，公共服務(wù)的職能在不斷強(qiáng)化，這些變化要求政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與之相適應(yīng)，但目前縣級政府機(jī)構(gòu)設(shè)置由于多種原因在設(shè)置存在不科學(xué)的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在：

1、機(jī)構(gòu)設(shè)置上下對口。由于在機(jī)構(gòu)設(shè)置上習(xí)慣遵循上下對口原則，必然導(dǎo)致機(jī)構(gòu)設(shè)置上下一般粗，很多機(jī)構(gòu)不能發(fā)揮應(yīng)有作用。如常德市大部分縣級政府主要面對的是農(nóng)村，工業(yè)普遍不發(fā)達(dá)，作為宏觀調(diào)控的計(jì)劃發(fā)展改革委員會很難發(fā)揮上級計(jì)劃部門所起的作用，同時(shí)工業(yè)發(fā)展局在縣級政府很大程度上是起一個(gè)“工業(yè)統(tǒng)計(jì)局”作用等。

2、機(jī)構(gòu)設(shè)置分工過細(xì)。由于機(jī)構(gòu)設(shè)置分工過細(xì)，導(dǎo)致政府職能重疊。以常德市區(qū)縣（市）交通和農(nóng)業(yè)管理部門為例，在交通管理方面有交通局、公路局、公安局、農(nóng)機(jī)局等部門，農(nóng)業(yè)管理方面，有農(nóng)村部、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、畜牧水產(chǎn)局、農(nóng)業(yè)開發(fā)辦、扶貧辦等，這些相關(guān)部門都擁有一定的人、財(cái)、物權(quán)，都習(xí)慣著眼于本行業(yè)的建設(shè)與發(fā)展，造成職能交叉、政出多門，在整體上形不成合力，這種管理體制影響了縣級政府職能的發(fā)揮，制約了社會的發(fā)展和進(jìn)步。如石門縣的蒙泉水庫，林業(yè)局管理周圍的林業(yè)，水利局管理水庫里的水，農(nóng)業(yè)局管理周圍的農(nóng)田耕地，幾者互不相干，由于部門管轄事物的局限性，造成了部門協(xié)調(diào)溝通不暢，很難實(shí)現(xiàn)對水庫的綜合管理。

3、臨時(shí)機(jī)構(gòu)數(shù)目龐大。臨時(shí)機(jī)構(gòu)龐雜已經(jīng)成為縣級政府普遍現(xiàn)象，目前常設(shè)的有計(jì)劃生育、城鎮(zhèn)建設(shè)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境等領(lǐng)導(dǎo)小組，臨時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)小組更多，每一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組都有黨委政府或人大政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)成員參加，承擔(dān)著大量本該由政府機(jī)關(guān)管理的事情。

（四）隊(duì)伍龐大且結(jié)構(gòu)不優(yōu)。由于我國行政法制建設(shè)不完善，在人員編制管理和工作流程上缺乏具體法律規(guī)范，所以在機(jī)構(gòu)職能不變、工作量不變、人員職責(zé)不清的情況下，按領(lǐng)導(dǎo)意志增加人員編制成為可能，導(dǎo)致因人設(shè)職、因職設(shè)事，用人隨意調(diào)整現(xiàn)象大量存在，人為地造成了縣直機(jī)關(guān)超編混編和職數(shù)超配、崗位與人員錯位，目前人員膨脹等已成為縣級政府的一個(gè)普遍問題。同時(shí)在縣直機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理矛盾比較突出，主要表現(xiàn)在：一是干部職級結(jié)構(gòu)不合理，存在官多兵少，甚至有官無兵現(xiàn)象。二是干部年齡結(jié)構(gòu)不合理。通過統(tǒng)計(jì)表明目前常德市縣直機(jī)關(guān)在職人員中，30歲以下人員全市縣直機(jī)關(guān)只占實(shí)有人數(shù)的5.6％，而51歲以上人員占到實(shí)有人數(shù)的27.2％，很多區(qū)縣（市）部分單位已經(jīng)沒有40歲以下的工作人員，導(dǎo)致干部隊(duì)伍青黃不接。三是混編混崗矛盾突出。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，常德市縣直機(jī)關(guān)由于各種原因，通過各種方式借用的人員占到編制總數(shù)的15%。

二、縣級政府機(jī)構(gòu)改革思路

縣級政府機(jī)構(gòu)改革是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因此縣級政府的機(jī)構(gòu)改革工作必須立足大局，面向未來，統(tǒng)籌兼顧，重點(diǎn)突破。

（一）明確價(jià)值取向是改革前提

明確縣級政府機(jī)構(gòu)改革價(jià)值取向有利于機(jī)構(gòu)的順利推行，有利于服務(wù)型政府的構(gòu)建，我們要通過改革實(shí)現(xiàn)如下目標(biāo)：

1、實(shí)現(xiàn)廉價(jià)政府的目標(biāo)。我們要通過機(jī)構(gòu)改革從根本上改變超大的政府規(guī)模，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會”格局，使政府對經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的權(quán)威管理，從而實(shí)現(xiàn)廉價(jià)政府的目標(biāo)。

2、實(shí)現(xiàn)高效政府目標(biāo)?？h級機(jī)構(gòu)改革應(yīng)走內(nèi)涵式改革之道。不僅要優(yōu)化行政系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，而且要提高地方政府的行政效能和行政能力。

3、實(shí)現(xiàn)法治政府的目標(biāo)?？h級政府機(jī)構(gòu)改革必須按照中央的要求，加強(qiáng)行政體系的法制建設(shè)。

4、實(shí)現(xiàn)廉潔政府目標(biāo)。通過機(jī)構(gòu)改革，精兵簡政，優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，明確各部門的職責(zé)權(quán)限，清除因機(jī)構(gòu)龐雜而引起的盤根錯節(jié)的關(guān)系網(wǎng)，從而清除官僚主義、貪污腐敗的組織根源。

（二）轉(zhuǎn)變職能和理順關(guān)系是改革關(guān)鍵

對于逐步化解消除轉(zhuǎn)型時(shí)期縣級政府職能轉(zhuǎn)變的難點(diǎn)，理順相關(guān)關(guān)系，我們認(rèn)為應(yīng)注意以下方面：

1、準(zhǔn)確定位縣級政府職能。轉(zhuǎn)變職能是歷次機(jī)構(gòu)改革重要的一環(huán)，也是縣級政府機(jī)構(gòu)改革的著力點(diǎn)。推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革要抓住轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)關(guān)健，建設(shè)公共服務(wù)型政府是新時(shí)期縣級政府的戰(zhàn)略定位，就目前而言，縣級政府要由片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)到全面加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)上來，切實(shí)推進(jìn)公共服務(wù)型政府的建設(shè)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)具有以下職能:一方面要完成上一級政府授權(quán)、委托的某些職能;另一方面仍有轄區(qū)內(nèi)的社會公共事務(wù)和社會生活各領(lǐng)域進(jìn)行自主管理的職能和權(quán)限，其管理權(quán)限主要體現(xiàn)在三個(gè)方面: 一是制定產(chǎn)業(yè)和財(cái)政公共政策。二是供給教育、公共設(shè)施、環(huán)境管理、治安管理、社會保障等方面的公共產(chǎn)品。三是創(chuàng)新社會管理。如政府要將社會組織難以或不愿進(jìn)入的事務(wù)承擔(dān)起來，同時(shí)要積極將競爭性、贏利性的社會事務(wù)交由社會組織來承擔(dān)，并加強(qiáng)市場的監(jiān)管，積極培育良好的縣域市場。

2、理順相關(guān)方面關(guān)系。只有職能轉(zhuǎn)變了，關(guān)系理順了，才能從根本上解決目前縣級機(jī)構(gòu)存在的職責(zé)不清、職能重疊的問題。因此我們應(yīng)在縣級政府積極推行六分開：

一是黨政分開?？h委、政府要按照黨政職能合理分工的要求，明確各自的職責(zé)權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要指政治思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，而不是將自己直接置于微觀、瑣碎的政府事務(wù)中，縣政府要執(zhí)行縣委的重大決議，在加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上建立高效靈活的政府工作系統(tǒng)?？h委不應(yīng)設(shè)與政府對口分工的領(lǐng)導(dǎo)和對口重復(fù)的機(jī)構(gòu)，在工作上確屬黨政職能難以分開的，由縣委和政府共同管理，其辦事機(jī)構(gòu)可以掛兩塊牌子，同時(shí)對縣委和縣政府負(fù)責(zé)。

二是政企分開。要按照政企分開的原則轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟(jì)管理職能。實(shí)行政資分開，讓企業(yè)走向市場，政府部門對企業(yè)管理要從直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，由行政手段向法律和經(jīng)濟(jì)手段為主，為企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造比較寬松的環(huán)境，使企業(yè)真正活起來，縣級政府投資方向主要在于地方性公共工程和公益性項(xiàng)目等。

三是政事分開。合理劃分政事范圍，政府機(jī)關(guān)要將輔助性、技術(shù)性和服務(wù)性的事務(wù)交給事業(yè)單位，而事業(yè)單位承擔(dān)的行政管理職能則交還給政府行政部門，對事業(yè)單位應(yīng)進(jìn)行全面改革，徹底解決政府職能“體外循環(huán)”和事業(yè)單位行政化趨向問題，使事業(yè)單位與黨政機(jī)關(guān)脫鉤，真正確立事業(yè)單位相對獨(dú)立的法人地位。

四是政社分開。要轉(zhuǎn)變政府對社會事務(wù)的管理職能，即把那些社會性、群眾性、公益性、服務(wù)性的具體事務(wù)，盡可能從行政機(jī)關(guān)中劃出，由社會組織來進(jìn)行社會事務(wù)的管理，積極培育不依附政府的社會力量和社會組織，增強(qiáng)其活力和自主能力，使其能承接地方政府轉(zhuǎn)移的職能，為企業(yè)、市民、社會提供廣泛的、專業(yè)化的社會服務(wù)和保障體系，縣級政府僅進(jìn)入社會組織或中央政府難以進(jìn)入或不便進(jìn)入的公共產(chǎn)品供應(yīng)或社會管理的領(lǐng)域。

五是政市分開。政府與市場是相輔相成的，兩者相互促進(jìn)發(fā)展。奧斯本說過,“在現(xiàn)實(shí)生活中根本沒有自由市場這回事，如果我們據(jù)說的自由市場是指沒有政府干預(yù)的市場的話，所有合法的市場都是由政府制定的規(guī)章條文加以規(guī)范的”[2]。政府的角色定位于凡是市場能自我調(diào)節(jié)、自我解決的事情要堅(jiān)決放開，由市場依其應(yīng)有的規(guī)則去辦理，政府的責(zé)任重點(diǎn)在于當(dāng)好市場平等競爭的裁判，并對市場的運(yùn)行進(jìn)行有效地監(jiān)督，規(guī)范和維護(hù)好市場秩序。

六是與上下級政府權(quán)責(zé)分開?？h級政府與上下級政府關(guān)系的核心是事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分。首先縣級政府與上下級政府要依據(jù)法律規(guī)定分別承擔(dān)不同事權(quán)，而不是由各級政府分層管理統(tǒng)一事務(wù)。其次上級政府要給縣級政府機(jī)關(guān)以必要的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)、人事權(quán)、財(cái)政權(quán)，實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，對縣級職權(quán)范圍內(nèi)的工作，市和省級機(jī)關(guān)不要干預(yù)，以使縣級機(jī)關(guān)充分發(fā)揮一級政權(quán)組織的作用。第三縣級政府應(yīng)本著有利于加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，有利于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的原則，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能和服務(wù)功能等。

（三）科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)是改革的基礎(chǔ)

為控制政府的規(guī)模，我們必須對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)的設(shè)置和調(diào)整,主要辦法是：

1、裁減職能弱化經(jīng)濟(jì)部門?？蓪⒓Z食、商業(yè)、畜牧水產(chǎn)、供銷等部門成建制轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)實(shí)體或服務(wù)實(shí)體，不在承擔(dān)行政管理職能，在人、財(cái)、物等方面與政府財(cái)政脫鉤，成為獨(dú)立法人，成立綜合性的機(jī)構(gòu)，承擔(dān)上面機(jī)構(gòu)分解出來的行政職能，從事間接管理。

2、合并組建職能相近的部門?？h級政府的職能應(yīng)向“寬職能、少機(jī)構(gòu)”方向發(fā)展，如可將農(nóng)林牧漁等機(jī)構(gòu)職能歸并到農(nóng)業(yè)局，設(shè)置大農(nóng)業(yè)綜合管理機(jī)構(gòu),將文化、廣電、體育等機(jī)構(gòu)職能整合,設(shè)置大文化的綜合管理機(jī)構(gòu)等。堅(jiān)持決策和執(zhí)行分開原則，組建綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，集中行使幾個(gè)行業(yè)行政機(jī)構(gòu)的行政檢查和行政處罰權(quán)，減少重復(fù)執(zhí)法和亂執(zhí)法的現(xiàn)象，達(dá)到精簡機(jī)構(gòu)和人員編制的目的。

3、推行部門內(nèi)部集中審批。在部門內(nèi)部職能協(xié)調(diào)中，可通過推行“兩集中、兩到位”（即部門行政審批職能向一個(gè)科（室）集中、部門行政審批科（室）向政務(wù)服務(wù)中心集中，所有行政審批項(xiàng)目進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)中心到位、行政審批職能授權(quán)到位）的集中審批制度改革，達(dá)到提高行政效能、精簡機(jī)構(gòu)目的。

4、加強(qiáng)對非常設(shè)機(jī)構(gòu)管理。非常設(shè)機(jī)構(gòu)一般是為處理一些跨部門、跨地區(qū)或處理突發(fā)事件和新問題而設(shè)立的，設(shè)立程序要規(guī)范，其設(shè)立應(yīng)該由縣級機(jī)構(gòu)編制部門提出，報(bào)政府常委會或全會審定，并報(bào)上級政府備案，設(shè)立非常設(shè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)在設(shè)立之初就規(guī)定其性質(zhì)、職能和存在期限，逾期自動撤消，需要延期的，應(yīng)該按照規(guī)定程序重新報(bào)批。

同時(shí)需要理順縣級政府與垂直機(jī)關(guān)的關(guān)系，保證縣級政府作為一級地方政府職權(quán)的完整性。

（四）加強(qiáng)法制剛性約束是改革的保障

歷次機(jī)構(gòu)改革都是在機(jī)構(gòu)人員臃腫、財(cái)政不堪重負(fù)的情況下自上而下進(jìn)行行政推動的，隨著時(shí)間推移，機(jī)構(gòu)撤并和人員精簡的成果不能上升為法律而得以穩(wěn)固。要想真正突破縣級政府機(jī)構(gòu)不反彈和分流人員不回流，就必須對縣政府機(jī)構(gòu)、人員編制的依法管理，這是縣級政府機(jī)構(gòu)改革的能否成功的保障。加強(qiáng)法制剛性約束要從以下四個(gè)方面入手：

1、完善機(jī)構(gòu)編制法律法規(guī)。近年國家出臺了多個(gè)機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)范性文件和管理?xiàng)l例，在機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)上前進(jìn)了一大步，但是以上條例連同原來行政組織法對于政府機(jī)構(gòu)編制設(shè)置、法律責(zé)任等問題規(guī)定得比較含糊，因此地方政府編制法制化的問題依然任務(wù)艱巨，當(dāng)前有必要通過進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)編制法規(guī)，對縣級行政機(jī)構(gòu)的職能配置、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)限額、人員編制標(biāo)準(zhǔn)以及機(jī)構(gòu)編制管理程序法定化，將抽象的原則規(guī)定變成可操作可衡量的條文，同時(shí)要明確違反編制管理的法律責(zé)任機(jī)制，要建立以行政處分為主，以經(jīng)濟(jì)處罰為輔，必要時(shí)采取刑事處罰的法律制裁體系。

2、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)管。鄧小平同志曾強(qiáng)調(diào):“編制就是法律”[3]，編制一經(jīng)確定，便具有法律性質(zhì)，在改革中各地要嚴(yán)格執(zhí)行“三定”規(guī)定，不得隨意更動，對縣級政府平時(shí)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員安排及其變動情況的應(yīng)加大監(jiān)查力度，對違反法定編制隨意增設(shè)機(jī)構(gòu)、人員的行為一律依法作出處理，從而鞏固改革成果。

3、積極推進(jìn)實(shí)名制管理。縣級政府要把經(jīng)過審批的機(jī)構(gòu)、編制和實(shí)有機(jī)構(gòu)、人員一一對應(yīng)，在此基礎(chǔ)上嚴(yán)格人員編制手續(xù)，通過實(shí)名制管理，從源頭上確保人員編制和財(cái)政供養(yǎng)人員穩(wěn)步增長。

4、完善部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制。要將機(jī)構(gòu)編制管理與財(cái)政預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合，財(cái)政、人事、組織和編制部門在控制機(jī)構(gòu)和人員上形成一個(gè)整體，杜絕流通漏洞，與此同時(shí)，要積極探索機(jī)構(gòu)編制責(zé)任審計(jì)制，將績效評估與機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理緊密結(jié)合起來，確保機(jī)構(gòu)編制規(guī)范化。

（五）發(fā)展第三部門是改革的重要內(nèi)容

發(fā)展第三部門對于替代政府的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會”目標(biāo)，對于緩解人員分流壓力等意義重大，當(dāng)前縣級政府要積極做好第三部門的培育和管理，一方面，要破除理念上的錯誤認(rèn)識，采取統(tǒng)籌規(guī)劃、重點(diǎn)扶持的政策，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)、社會建設(shè)和發(fā)展的需要，大力鼓勵社會中介組織的發(fā)展，積極穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)社會中介組織與行政機(jī)構(gòu)的分離，引導(dǎo)中介組織積極參與市場的公平競爭，積極承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)變所剝離的職能，使之成為自主經(jīng)營的社會中介實(shí)體。另一方面，要加強(qiáng)對社會中介組織的治理和管理，把中介組織的建設(shè)和管理納入法制的軌道，也使社會中介組織的發(fā)展獲得法律的保障。

[1] 顏廷銳.中國行政管理體制改革問題報(bào)告[M].中國發(fā)展出版社,2004.[2].(美)戴維·奧斯本、特德蓋希勒.改革政府:企業(yè)精神如何改革著公營部門[M].上海譯文出版社,1996.[3] 鄧小平文選[M].人民出版社,1998.

第五篇：縣級政府管理體制改革分析

縣級政府體制改革分析

摘要：縱觀20多年來我國行政體制改革，縣級政府行政體制還存在大量問題，如縣級政府機(jī)構(gòu)角色定位失當(dāng)、政府職能不適宜市場經(jīng)濟(jì)下的要求、機(jī)構(gòu)膨脹，人員分流難、現(xiàn)行市管縣體制不利于縣級政府的發(fā)展等。針對上述問題提出了重塑中國縣級政府的角色、實(shí)行省直管縣體制、加快轉(zhuǎn)變現(xiàn)有縣級政府職能、優(yōu)化縣級政府公共服務(wù)職能、加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè)、加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)等對策。

關(guān)鍵詞：縣級政府；行政體制；改革縣級政府行政體制改革的必要性

1.1 縣級政府行政管理體制自身建設(shè)的需要

縣級政府作為中國現(xiàn)代行政構(gòu)架中的一個(gè)重要層級，改革開放以后特別是20世紀(jì)90年代中期以來，遇到了職能轉(zhuǎn)變的困境和前所未有的財(cái)政壓力的挑戰(zhàn)，構(gòu)成了縣政改革的根本動因。伴隨市場經(jīng)濟(jì)改革的深入，由“吃飯財(cái)政”引起的對縣級政府規(guī)模增長的關(guān)注，重心集中在機(jī)構(gòu)改革方面，而二十多年機(jī)構(gòu)改革的種種努力都沒有達(dá)到預(yù)期的效果。

當(dāng)前，我國正處于全面建設(shè)小康社會新的歷史起點(diǎn)，面對新形勢新任務(wù)，現(xiàn)行縣級政府行政管理體制仍然存在一些不相適應(yīng)的方面。政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過多，社會管理和公共服務(wù)仍比較薄弱，部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問題仍比較突出；縣級政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，行政運(yùn)行和管理制度不夠健全；對行政權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制還不完善，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。這些問題直接影響縣級政府全面正確履行職能。在一定程度上制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

1.2 縣級政府職能轉(zhuǎn)變的需要

縣級政府作為我國農(nóng)村基本的區(qū)域性政權(quán)設(shè)置，是國家機(jī)構(gòu)承上啟下的重要環(huán)節(jié)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的樞紐。同時(shí)，縣級政府擔(dān)負(fù)著許多繁重的任務(wù)，面臨的困難和矛盾最為集中，職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)最為艱巨。構(gòu)建和諧社會的歷史任務(wù)對政府管理和服務(wù)能力提出了更高的要求，在構(gòu)建和諧社會的過程中，縣級政府承擔(dān)著不可替代的角色，而政府管理與服務(wù)的能力與政府職能的轉(zhuǎn)變是密不可分的。縣級政府要適應(yīng)和諧社會的發(fā)展要求，必須全面加強(qiáng)政府管理的觀念更新、職能轉(zhuǎn)變和行為規(guī)范。

縣級政府應(yīng)當(dāng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的需要，加大縣級行政管理體制改革力度，推動縣級政府職能不斷向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理轉(zhuǎn)變?？h級政府要努力實(shí)現(xiàn)從以行政手段管理為主向以經(jīng)濟(jì)和法律手段管理為主的轉(zhuǎn)變，政府職能要適應(yīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的要求，減少對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，形成以間接管理為主的宏觀調(diào)控框架，建立市場監(jiān)管體系，加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)。

1.3 縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

縣級政府除了要擔(dān)負(fù)必要的政治、社會、文化等職能外，經(jīng)濟(jì)職能是極其重要的乃至核心的職能。縣級政府的一項(xiàng)重要工作就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。并盡量減少市場力量的負(fù)面效應(yīng)。

縣域經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)中處于基本層次，是宏觀經(jīng)濟(jì)層次中最基本的調(diào)控單位，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要組成部分，是國民經(jīng)濟(jì)的區(qū)域基礎(chǔ)和基本支柱。縣域經(jīng)濟(jì)貼近物質(zhì)資料生產(chǎn)的實(shí)際，處于行政管理和政策落實(shí)的前沿，始終發(fā)揮著承上啟下、連接城鄉(xiāng)的作用。縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅直接解決絕大多數(shù)人口的就業(yè)和生活問題，保障國家糧食安全，而且直

接從基礎(chǔ)層面影響人地矛盾運(yùn)動的性質(zhì)、規(guī)模和方向?？h級政府的體制改革是運(yùn)作縣域經(jīng)濟(jì)的必要條件?？h域經(jīng)濟(jì)是一個(gè)功能完備的綜合性經(jīng)濟(jì)體系。是由多種所有制形式、多部門結(jié)構(gòu)、多層次隸屬關(guān)系和多級生產(chǎn)力水平構(gòu)成的地域性生產(chǎn)綜合體。如何根據(jù)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的需要，相應(yīng)的進(jìn)行縣級政府的體制改革，就成為在當(dāng)前形勢下需要思考并解決得當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)前縣級政府行政體制存在的弊端

2.1 縣級政府機(jī)構(gòu)角色定位失當(dāng)

由于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立，社會仍處于轉(zhuǎn)型過程中，縣級政府機(jī)構(gòu)角色失當(dāng)現(xiàn)象仍普遍存在。主要表現(xiàn)在：(1)縣級政府自恃為“權(quán)威型”的領(lǐng)導(dǎo)者。出現(xiàn)新體制下的角色與舊體制下的角色錯位?？h級政府習(xí)慣于沿用傳統(tǒng)體制下的政治、行政命令方式，靠行政強(qiáng)制力行使職能，重視行政干預(yù)，忽視協(xié)調(diào)指導(dǎo)。(2)縣級政府充當(dāng)了“全能型”的管理者，造成職責(zé)內(nèi)角色與職責(zé)外角色錯位?？h級政府大包大攬，把對經(jīng)濟(jì)的管制和社會的管理都納入了自己的職能范圍，造成其在政治、經(jīng)濟(jì)和社會管理之間的職能錯位。(3)縣級政府擔(dān)當(dāng)了“忠實(shí)的”持家者，導(dǎo)致主要角色與次要角色錯位?？h級領(lǐng)導(dǎo)干部輪換調(diào)動頻繁，造成縣級干部的短期行為，縣屬企業(yè)發(fā)展緩慢，財(cái)稅資源枯竭，從而使縣域經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展難以為繼。

2.2 政府職能不適宜市場經(jīng)濟(jì)下的要求

縣級政府作為中國現(xiàn)代行政構(gòu)架中的一個(gè)重要層級，改革開放以后特別是20世紀(jì)90年代中期以來，遇到了職能轉(zhuǎn)變的困境和前所未有的財(cái)政壓力的挑戰(zhàn)，構(gòu)成了縣政改革的根本動因。伴隨市場經(jīng)濟(jì)改革的深入，由“吃飯財(cái)政”引起的對縣級政府規(guī)模增長的關(guān)注，重心集中在機(jī)構(gòu)改革方面?？h級政府并沒有從根本上按著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求轉(zhuǎn)變政府職能，基本上還是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的體制和框架內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)?？h級政府的權(quán)力關(guān)系沒有走上規(guī)范化的道路；政府過多地干預(yù)了縣域的具體經(jīng)濟(jì)行為，“政企分開”并不徹底；“政事分開”僅僅流于形式，致使政府威信降低、動員能力低下；最突出、最根本的問題是財(cái)政制度、機(jī)制和程序的缺失，降低了縣級政府的能力、扭曲了縣政的基本功能。

2.3 現(xiàn)行市管縣體制不利于縣級政府的發(fā)展

我國現(xiàn)行縣級行政區(qū)劃和設(shè)置的基本框架形成于20世紀(jì)50年代，是在當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力十分落后、交通和通訊能力極其低下、高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制正得以強(qiáng)化的歷史背景下而確定的。通過近半個(gè)世紀(jì)特別是改革開放30年的大規(guī)模建設(shè)和高速度發(fā)展，實(shí)際情況和客觀條件出現(xiàn)了巨大的變化，從而使現(xiàn)行縣級行政區(qū)劃和設(shè)置與當(dāng)今時(shí)代不相適應(yīng)的矛盾已日見顯露?，F(xiàn)有的縣級行政區(qū)劃和設(shè)置的基本格局，與當(dāng)今我國各地經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實(shí)際狀況和客觀條件已經(jīng)難以適應(yīng)?？h級政府行政體制改革的對策

3.1 重塑中國縣級政府的角色

在構(gòu)建社會主義和諧社會進(jìn)程中，縣級政府角色的轉(zhuǎn)換勢在必行，而且刻不容緩?？h級政府角色的轉(zhuǎn)換是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。它必須完成從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的全能政府向有限政府轉(zhuǎn)換，從行政管制向依法行政轉(zhuǎn)換，從制定計(jì)劃的政府向引導(dǎo)、培育市場的政府轉(zhuǎn)換，從以權(quán)力為運(yùn)轉(zhuǎn)軸心的政府向以社會公共服務(wù)為核心的政府的轉(zhuǎn)換，從人治政府向法治政府的轉(zhuǎn)換。換言之，縣級政府的角色應(yīng)該由“權(quán)力型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)換。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，在構(gòu)建社會主義和諧社會的進(jìn)程中，縣級政府必須對其性質(zhì)、職能、權(quán)力界限、功能范圍、行為方式和活動領(lǐng)域嚴(yán)格界定，履行好自身應(yīng)該承擔(dān)的任務(wù)。

構(gòu)建社會主義和諧社會進(jìn)程中的縣級政府必須改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的大政府、小社會的舊格局。改變長期以來形成的政府機(jī)構(gòu)臃腫、職能交叉重疊、運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下的狀況，實(shí)現(xiàn)人員精干，高效運(yùn)轉(zhuǎn)，以最少的行政成本，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的行政管理。

3.2 實(shí)行省直管縣體制

通過推行省直管縣，可以改革目前我國行政區(qū)劃中不合理因素，特別是參考政治、經(jīng)濟(jì)、社會、自然等因素情況下劃小省區(qū)，劃清邊界，有利于改善中央與地方的關(guān)系，有利于加強(qiáng)中央的領(lǐng)導(dǎo)，有利于為國家和社會的穩(wěn)定與發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的行政區(qū)劃體制環(huán)境。在經(jīng)濟(jì)上實(shí)施強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，在財(cái)政上實(shí)行省管縣，可以賦予縣級政府更大的自主權(quán)，把一些原本屬于地市級政府的行為審批權(quán)里直接下放到縣。

“省直管縣”體制改革在我國目前雖然只是在試點(diǎn)階段，但從目前的情況至少可以窺見其具有一定的優(yōu)越性：第一，它在一定程度上使得縣的發(fā)展環(huán)境得到了優(yōu)化，使之擁有更大的自主權(quán)，形成一批經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)、發(fā)展速度快、綜合素質(zhì)高、帶動作用大的縣。從而有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；第二，實(shí)行“縣財(cái)省管”體制可以繞過市這一級周轉(zhuǎn)和盤剝，提高了財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率，一定程度上緩解了縣的財(cái)政困難，強(qiáng)化了縣主觀上的努力程度，調(diào)動了縣發(fā)展的積極性；第三，促進(jìn)了市級政府工作職能由領(lǐng)導(dǎo)型向自我發(fā)展型的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了工作重心的轉(zhuǎn)移，同時(shí)，為下一步行政體制改革打下了良好基礎(chǔ)。

3.3 優(yōu)化縣級政府公共服務(wù)職能

對于我國來說，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，是全面建設(shè)小康社會的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改革和完善現(xiàn)行的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制，加快農(nóng)村城市化進(jìn)程，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的根本途徑，是解決“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實(shí)出路。在這一歷史進(jìn)程中，縣級政府的重要作用尤其值得關(guān)注和重視。對縣級政府公共服務(wù)的現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行研究，并有針對性地提出完善縣級政府公共服務(wù)機(jī)制的對策，有利于提高縣級政府的公共服務(wù)能力，有利于滿足公眾對公共服務(wù)日益復(fù)雜化、多樣化的需求，進(jìn)而有利于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)。

在公共服務(wù)機(jī)制改革過程中，既要注重優(yōu)化公共資源配置，提高公共服務(wù)的效率，也要注重社會公平，提高公共服務(wù)均等化程度；既要注重發(fā)揮政府作用，也要注重發(fā)揮社會組織的積極性。一個(gè)有效的公共服務(wù)機(jī)制既要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又要適當(dāng)引入市場機(jī)制。在新的發(fā)展時(shí)期，政府提供公共服務(wù)必須堅(jiān)持以公眾為導(dǎo)向，提高公眾的認(rèn)同和支持的程度。政府公共服務(wù)的提供必須從政府本位、官本位向社會本位、公民本位轉(zhuǎn)變。政府提供公共服務(wù)，應(yīng)深入了解公眾的意愿，廣泛集中公眾的智慧，應(yīng)完善有關(guān)了解民意、公眾參與和公眾評價(jià)的機(jī)制，切實(shí)提高公眾的認(rèn)同和支持的程度，從而提高政府公共服務(wù)的有效性。

1、加快政府職能轉(zhuǎn)變，把政府的經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上來。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變關(guān)鍵在于政府轉(zhuǎn)型。由于政府轉(zhuǎn)型不到位，不僅造成了投資過度、無序競爭、重復(fù)建設(shè)等問題，而且影響了政府正確履行宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)職能，導(dǎo)致政府某些經(jīng)濟(jì)管理職能的扭曲。由于財(cái)稅體制改革不到位，分稅制尚不完善，地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配，造成一些地方政府產(chǎn)生強(qiáng)烈的投資沖動，爭上大項(xiàng)目、盲目鋪攤子。因此，要根本解決經(jīng)濟(jì)生活中的突出矛盾和問題，必須盡快取得政府轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)性突破。

2、把建立公共服務(wù)體制作為“十一五”時(shí)期政府轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)。目前，公共需求的全面增長與公共產(chǎn)品供給的短缺、公共服務(wù)的不到位，已是一個(gè)相當(dāng)突出的問題。一些地方政府的公共服務(wù)職能還相當(dāng)薄弱，對擴(kuò)大和強(qiáng)化公共服務(wù)職能缺乏足夠的估計(jì)，緊迫感不強(qiáng)。為此，要建立中央、地方的公共服務(wù)分工體制，啟動和規(guī)范中央政府對地方政府和政府部門的公共服務(wù)問責(zé)制。我國自1993年實(shí)行分稅制以來，中央與地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系基本沒有實(shí)質(zhì)性的改變，在財(cái)力向上集中的同時(shí)，職能和責(zé)任并未相應(yīng)調(diào)整。目前，中央與地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系有諸多問題亟待解決。因此，“十一五”時(shí)期，從建立公共服務(wù)體制的需求出發(fā)，需要重新界定中央與地方的職權(quán)范圍，并為減少行政層級奠定基礎(chǔ)。與此同時(shí)，加快建立公共財(cái)政體制：一是要明顯提高公共服務(wù)支出的比重；二是要建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)地區(qū)間公共支出的基本均等化；三是要逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算和管理的透明化、制度化。

3、按照建立公共服務(wù)體制的要求，推進(jìn)政府改革和事業(yè)機(jī)構(gòu)改革。一是以擴(kuò)大公共服務(wù)職能為重點(diǎn)推進(jìn)政府管理體制改革。隨著技術(shù)進(jìn)步，政府管理能力和輻射力有所加強(qiáng)。與之相比，我國現(xiàn)行的五級政府體制效率較低，需要減少行政層級，提高機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性?！笆晃濉睍r(shí)期，全國大部分地方實(shí)行“省管縣”的條件將日趨成熟。二是以加快建立農(nóng)村公共服務(wù)體制為目標(biāo)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革要與建設(shè)農(nóng)村公共服務(wù)體制結(jié)合起來。三是將事業(yè)機(jī)構(gòu)的改革與公共服務(wù)體制的改革相結(jié)合。按照公共服務(wù)體系建設(shè)的要求，統(tǒng)籌考慮和設(shè)計(jì)事業(yè)機(jī)構(gòu)改革方案。