第一篇：中公看兩會之五：推進政府改革 簡政放權(quán)范文

【關(guān)鍵詞】

權(quán)力清單制度 簡政放權(quán)

【報告摘要】

2014年政府工作報告指出，深入推進行政體制改革。進一步簡政放權(quán)，這是政府的自我革命。今年要再取消和下放行政審批事項200項以上。深化投資審批制度改革，取消或簡化前置性審批，充分落實企業(yè)投資自主權(quán)，推進投資創(chuàng)業(yè)便利化。確需設(shè)置的行政審批事項，要建立權(quán)力清單制度，一律向社會公開。清單之外的，一律不得實施審批。全面清理非行政審批事項。

【報告解讀】

俗話說，打蛇打七寸，要發(fā)展，先要從民眾最期盼的領(lǐng)域改起，《政府工作報告》將進一步簡政放權(quán)放在第一部分，李克強總理說，這是政府的自我革命，今年要再取消和下放行政審批事項200項以上，同時，全面清理非行政審批事項，要建立權(quán)力清單制度，一律向社會公開。

“簡政放權(quán)”背后的原因是中國面臨發(fā)展瓶頸，新一屆政府上臺以后，也看到了體制改革的紅利?，F(xiàn)在的情況是政府管的還是太多，而我們要改的就是減少政府的管制，減少行政審批事項。這從理論上講就是要厘清政府與市場的關(guān)系。

過去一年，涉及政府自身利益的改革有重大進展。政府改革一突破，其他改革一通百通，市場與社會的活力就會蓬勃釋放?！氨乘粦?zhàn)”充分體現(xiàn)了本屆政府在推進改革方面的緊迫感。

去年新一屆政府履職時，就發(fā)出強有力的改革聲音。一年來，從“約法三章”到“壯士斷腕”，改革在多方面取得突破性進展，尤其需要提出的是，涉及政府自身利益的改革有重大進展。過去很長時間改革之所以難以實質(zhì)性突破，主要卡在政府自身改革難以突破上。李克強總理承諾五年內(nèi)要削減中央政府1700余項行政審批事項的1/3，2013年就取消和下放了416項，五年的承諾在一年中完成一多半。這個速度確實超出了社會期望。除此之外，還修訂政府核準的投資項目目錄，推動工商登記制度改革。

政府改革一突破，其他改革一通百通，市場與社會的活力就會蓬勃釋放。去年全國新注冊企業(yè)增長27.6%，民間投資比重上升到63%，這表明過去沉睡的巨額社會資本開始蘇醒，并且開始逐步成為經(jīng)濟增長強大的動力。因此，政府工作報告在回顧一年工作時，把“著力深化改革開放，激發(fā)市場活力和內(nèi)生動力”擺在首位，是符合實際的。

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改革，是決定中國命運的關(guān)鍵所在。新一屆政府第一份政府工作報告準確把握了各方對改革的需求，明確了堅定推進改革的決心;一年來的工作也凸顯了改革的色彩。以改革統(tǒng)領(lǐng)政府全面工作，方能闖出一個公平可持續(xù)發(fā)展的未來。

[專家觀點]

啃行政審批的硬骨頭，一是要精簡審批權(quán)數(shù)量，除了必須有的，其他都予以廢除;二是提高放權(quán)含金量，不能只放不痛不癢的。

——全國政協(xié)委員遲福林

要改革一定要打破歷史形成的利益集團，就會傷筋動骨，這就是革命。行政審批其實就是來自一部分政府權(quán)力的阻礙，只有消除了障礙才行。

——全國政協(xié)委員厲以寧

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第二篇：中公看兩會之二：國家治理現(xiàn)代化

【關(guān)鍵詞】 國家治理現(xiàn)代化 【報告摘要】

報告指出，要按照推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，加快建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府，增強政府執(zhí)行力和公信力。要深入貫徹依法治國基本方略，把政府工作全面納入法治軌道，用法治思維和法治方式履行職責(zé)。加強政府法制工作，改革行政執(zhí)法體制。創(chuàng)新政府管理理念和方式，健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督機制，推進政府向社會購買服務(wù)的改革。

【報告解讀】

治理一詞，緣于十八屆三中全會公報“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！币酝覀冋f“管理”，今天成“治理”，雖是一字之變，但這種從一元單向治理向多元交互共治的結(jié)構(gòu)性變化，意味著我們不僅于思想觀念上不再走人治的老路，而且于政治生態(tài)上鏟除了人治隱形存在的可能，最終使那種僅停留在口頭上的法治無所依憑。國家治理、政府治理、社會治理的基本方式必然是法治。

國家治理現(xiàn)代化包括兩個方面，一是治理系統(tǒng)現(xiàn)代化;二是治理能力現(xiàn)代化。所謂的治理系統(tǒng)現(xiàn)代化，主要是指權(quán)力運行的現(xiàn)代化，運行有兩個保證，一個保證它的純潔性，反腐也是系統(tǒng)現(xiàn)代化的一個重要組成部分。

二是依法行政，依法治國。未未來五到十年乃至三十年的改革，要實現(xiàn)一個公平正義的社會，而公平正義社會的一個體現(xiàn)就是要實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。

【標準表述】 [深刻內(nèi)涵]

在過去的政府管理模式下，權(quán)力的運行方向總是自上而下的，政府運用政治權(quán)威發(fā)號施令、制定和實施政策，對社會公共事務(wù)實行垂直向度的管理。與此不同，治理則是一個上下互動的過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認同和尋求一致目標等方式實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理。當前，社會組織成為社會治理體系的重要一極，是政府和企業(yè)之外對資源進行配置的第三種力量。

治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認同基礎(chǔ)之上的合作。法治是這一系統(tǒng)的基本要求。沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會秩序，就無從談治理。

呼倫貝爾人事考試信息 004km.cn [綜合分析]

隨著我國經(jīng)濟與社會的發(fā)展，公共問題層出不窮，政府的治理壓力不斷加大。就公共問題的數(shù)量而言，目前從國家到地方所面臨的問題都呈現(xiàn)“井噴”之勢，這給政府壓上了沉重的治理擔子。

當前，中國的治理重點和難點逐步從經(jīng)濟領(lǐng)域向社會領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。經(jīng)過30余年的經(jīng)濟高速增長和市場經(jīng)濟秩序逐步完善，國家治理經(jīng)濟事務(wù)的很多理念、方式和手段已經(jīng)漸入佳境。然而，復(fù)雜的社會問題日益凸顯，包括社會公正、環(huán)境污染、發(fā)展不平衡等問題使社會矛盾日漸尖銳化，國家的維穩(wěn)態(tài)勢日趨嚴峻。

一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個國家的人民決定的。我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進改進、內(nèi)生性演化的結(jié)果。

今天，擺在我們面前的一項重大歷史任務(wù)，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。

我們的國家治理體系和治理能力總體上是好的，是有獨特優(yōu)勢的，是適應(yīng)我國國情和發(fā)展要求的。同時，我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多亟待改進的地方，在提高國家治理能力上需要下更大氣力。

[權(quán)威論述]

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時代變化，既改革不適應(yīng)實踐發(fā)展要求的體制機制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。

——習(xí)近平

要更加注重治理能力建設(shè)，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理國家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。

——習(xí)近平

[對策措施]

呼倫貝爾人事考試信息 004km.cn 創(chuàng)新社會治理體制，是為了進一步調(diào)整政府與社會的關(guān)系，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平。這是十八屆三中全會的一個重大的理論創(chuàng)新。

一是傳統(tǒng)治理主體單一化到多樣化。傳統(tǒng)的社會治理主體比較單一化，強調(diào)國家或政府從上至下的靜態(tài)的行政管理，亟需過渡到綜合運用法律、道德和社會信用體系為基礎(chǔ)的綜合治理方式。要堅持依法治理，運用法治思維和法治方式維護群眾的合法權(quán)益，保護群眾的根本利益，積極化解社會矛盾;強化道德約束，規(guī)范社會行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，解決社會問題。同時，我們還要加強社會誠信體制建設(shè)、信息化管理、輿論引導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、人民調(diào)解、基層社會自治等多種方式進行有效的社會治理。

二是轉(zhuǎn)變政府職能，注重從源頭上治理。社會管理不等于“維穩(wěn)”?！熬S穩(wěn)”只是社會運行出現(xiàn)失序狀態(tài)之后的應(yīng)急管理。創(chuàng)新社會治理強調(diào)常規(guī)性的、基礎(chǔ)性的服務(wù)和管理。這就需要政府要盡快轉(zhuǎn)變職能，強化政府的社會管理和公共服務(wù)職能。需要我們樹立“寓管理于服務(wù)之中，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，在服務(wù)中實施管理”的理念。切實轉(zhuǎn)變政府的工作作風(fēng)，徹底改變過去政府部門存在的“門難進、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象。

三是激發(fā)社會組織活力，發(fā)揮其協(xié)同作用。我國改革開放的過程就是不斷調(diào)整政府與市場、政府與社會關(guān)系的 過程。社會組織在社會治理中發(fā)揮著重要的協(xié)同作用，積極培育和發(fā)展社會組織，激發(fā)社會組織活力意義重大。政府在轉(zhuǎn)變職能和簡政放權(quán)過程中，將一些民生服務(wù)項目打包向社會組織招標，購買社會組織的公共服務(wù)，改革有關(guān)社會組織的管理制度，有力地激發(fā)了社會組織活力。同時，社會組織也要加強自身服務(wù)能力建設(shè)和自律誠信機制的建設(shè)，積極主動地參與社會公共事務(wù)的治理。

四是強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能。在計劃經(jīng)濟時代，政府是通過“單位”對社會成員進行服務(wù)和管理。但是當前普遍由“單位人”變成了“社會人”，社區(qū)成為新時期社會治理的新載體。要健全社區(qū)服務(wù)體系，包括政府的服務(wù)體系建設(shè)、市場的服務(wù)體系和社區(qū)公益服務(wù)體系。在當前，特別要加強以社區(qū)社會組織、社會工作者和志愿者組成的社區(qū)公益服務(wù)體系建設(shè)，來滿足社區(qū)不同職業(yè)、不同年齡、不同興趣居民的多元化多層次的需求。

五是積極動員公民的廣泛參與。社會治理的理念是“善治”?！吧浦巍睆娬{(diào)賦予公民更多機會和權(quán)利參與政府公共政策，通過溝通、協(xié)商使公共利益最大化。因此，政府要堅持科學(xué)民主決策，提高決策水平，必須建立和完善相應(yīng)的體制和機制，問政于民，問需于民，讓公眾參與社會公共政策的討論，保證民意能夠進入到公共政策中去。

呼倫貝爾人事考試信息 004km.cn 六是健全治理的體制和機制。中國的社會轉(zhuǎn)型目前進入到社會矛盾多發(fā)時期，矛盾多了并不可怕，可怕的是沒有 立化解矛盾的體制和機制。社會治理創(chuàng)新，需要我們健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，事先預(yù)防社會矛盾的發(fā)生。需要建立暢通有序的訴求表達、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機制，使群眾問題能及時反映、矛盾能及時化解;同時，改革行政復(fù)議體制和改革信訪工作制度，糾正違法或不當行政行為，有效地解決群眾合理訴求，保護群眾的合法權(quán)益。

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第三篇：中公看兩會之六：治理霧霾

【報告摘要】

出重拳強化污染防治。以霧霾頻發(fā)的特大城市和區(qū)域為重點，以細顆粒物(PM2.5)和可吸入顆粒物(PM10)治理為突破口，抓住產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源效率、尾氣排放和揚塵等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，健全政府、企業(yè)、公眾共同參與新機制，實行區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，深入實施大氣污染防治行動計劃。我們要像對貧困一樣，堅決向霧霾宣戰(zhàn)。

【報告解讀】

頂層設(shè)計政府要制定好五大制度

政府的責(zé)任就在于建立健全環(huán)境保護、環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境治理的體制、機制、平臺和系統(tǒng)。企業(yè)不僅必須達標排放，更要擔負起開發(fā)利用清潔能源、污染治理的職責(zé);而百姓則應(yīng)該選用低碳消費模式。

系統(tǒng)制度行政、市場、價格多管齊下

像對貧困宣戰(zhàn)一樣對污染宣戰(zhàn)，這意味著進一步提高了環(huán)境治理的重視程度和工作層級，這個重拳無疑是各級黨委和政府的拳，打向污染嚴重的地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)，這是以行政手段治理污染的新動向。建立健全政府目標責(zé)任制，以及包括環(huán)境質(zhì)量在內(nèi)的干部考核體系等，都是行之有效的行政手段。

聯(lián)防聯(lián)治建立各地區(qū)的目標責(zé)任制

環(huán)境特別是大氣污染治理需要區(qū)域聯(lián)動，進行聯(lián)防聯(lián)治。“不是一哄而上，要首先清楚污染源在哪里，空中傳輸規(guī)律是什么，建立健全各地區(qū)的目標責(zé)任制，進入考核機制。

【標準表述】 [危害]

PM2.5對人體的危害正被人們逐步認識，它不僅能導(dǎo)致呼吸系統(tǒng)、肺氣泡等免疫功能下降，也會造成腦溢血、高血壓、冠心病及腦神經(jīng)萎縮、心血管堵塞等病變，甚至危害整個人體器官組織的健康。

霧霾的危害，有外因、內(nèi)因兩種：

外因是指PM2.5吸附著大量有害元素與化合物，且粒徑越小，進入呼吸道越深，能影響血液正常循環(huán)，對人體心腦血管的影響嚴重，造成人體免疫功能下降，并導(dǎo)致產(chǎn)生高血壓、冠心病、腦溢血，誘發(fā)心絞痛、心肌梗塞、心力衰竭等疾病，而且氣管由于長期炎癥可誘發(fā)肺癌。

呼倫貝爾人事考試信息 004km.cn 內(nèi)因是指含有大量有害元素的PM2.5吸附在糧食、蔬菜等農(nóng)作物上，食用后會滲入血液與五臟，侵害人體各器官，硬化血管，導(dǎo)致人體免疫功能下降，最終產(chǎn)生病變。

[措施]

灰霾治理不僅僅是一個環(huán)保課題，而且是包括轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等在內(nèi)的一項系統(tǒng)工程。當前，加強灰霾治理，改善城市空氣質(zhì)量已經(jīng)刻不容緩。推進灰霾治理，防治大氣污染，應(yīng)在以下方面切實采取行動。

一是探索實行“協(xié)同、綜合、聯(lián)動”的管理模式。實施多污染物協(xié)同控制，強化多污染源綜合管理，開展區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。緊密聯(lián)系周邊城市的環(huán)保部門，盡快建立統(tǒng)一的聯(lián)防聯(lián)控機制、執(zhí)法監(jiān)管機制、環(huán)評會商機制、監(jiān)測信息共享機制和預(yù)警應(yīng)急機制，適應(yīng)復(fù)合型大氣污染防治要求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域大氣污染防治。

二是加大工業(yè)污染防治力度。優(yōu)化工業(yè)布局，加強工業(yè)煙塵、粉塵排放管理。有塵排放的企業(yè)嚴禁布置在城市主導(dǎo)風(fēng)向上，對已有企業(yè)要逐步創(chuàng)造條件進行搬遷;暫時不能搬遷的，要強化排放總量管理，減少排放。

三是深化機動車排氣污染治理。輕型汽油車尾氣檢測應(yīng)一律執(zhí)行簡易穩(wěn)態(tài)工況法，停止使用怠速法。把在用機動車排氣污染環(huán)保檢驗作為機動車安全檢驗的前置必檢項目，且按照國家規(guī)定的檢驗周期定期進行，對超過規(guī)定排放標準的，不予辦理簽章手續(xù)。規(guī)范機動車環(huán)保標志發(fā)放和管理，對無綠色環(huán)保標志的車輛，采取限制行駛區(qū)域、行駛時間等交通管制措施。嚴格執(zhí)行新車注冊登記國Ⅳ排放標準。推廣使用節(jié)能環(huán)保型汽車，加快老舊車及“黃標車”淘汰進程。加大對公交車、貨運車和大賣場班車冒黑煙現(xiàn)象的整治力度，同時限制高污染、高耗能機動車的銷售和使用。加快推進油氣回收改造工作。

四是強化揚塵污染防治。首先，對建筑工地進行規(guī)范管理。所有建筑工地要嚴格按照環(huán)評要求落實抑塵措施。有關(guān)部門要加大對建筑工地的執(zhí)法檢查力度，特別是在工程土方開挖階段，應(yīng)該加強監(jiān)督檢查的力量，力爭使各施工單位文明施工、環(huán)保施工，在施工過程中加強對裸露土壤的覆蓋，減少揚塵產(chǎn)生。

其次，城市建設(shè)要統(tǒng)一規(guī)劃，減少道路開挖、綠化帶重復(fù)建設(shè)的次數(shù)。在道路建設(shè)的設(shè)計階段，要由初次建設(shè)單位統(tǒng)一完成包括通信、電力、城市上下水、天然氣以及國防等基礎(chǔ)建設(shè)工程，應(yīng)該有超前意識，預(yù)留好相當數(shù)量的管道容量，避免“拉鏈路”的現(xiàn)象。同時，加強對占道施工的審批管理，道路設(shè)施盡可能延長其使用時間，減少道路揚塵。

呼倫貝爾人事考試信息 004km.cn 第三，加強城市綠化，增加植被覆蓋。增加草坪、樹木栽種面積，形成合理的喬、灌、草配置格局。要加強對閑置建設(shè)用地的管理和綠化工作，盡可能地減少土壤的裸露面積。同時，所有新建小區(qū)要留有足夠的綠化率，老小區(qū)要進行環(huán)境整治，見地插綠。要種植能長期生長的四季長青樹木和灌木，盡量少種植草皮，以加大對空氣中顆粒物的吸附。

第四，建立健全建筑垃圾管理制度。所有煤炭運輸、散裝建筑垃圾、渣土車都要采用封閉運輸，對超載運輸和封蓋不嚴車輛，城管部門要進行嚴罰重管。加強對工地出入口的監(jiān)督管理，出入口一律要求硬化，并及時水洗車胎和沖刷帶出的黃泥，確保出入口清潔。提高保潔水平。提高清掃機械化作業(yè)水平，在城市主干道一律實行機械化清掃，杜絕人工清掃。

五是繼續(xù)落實秸稈污染防治工作。夏熟、秋熟期間，禁止露天焚燒秸稈。大力推廣秸稈機械化還田。積極推廣秸稈生物氣化(沼氣)、熱解氣化、固化成型及炭化等技術(shù)。實施秸稈田頭收集制度。建議由各地農(nóng)機局牽頭，負責(zé)夏熟、秋熟季節(jié)秸稈田頭收集工作，并統(tǒng)一管理秸稈資源，合理分配到各綜合利用項目。

六是加強針對其他大氣污染源的防治。切實抓好餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染防治工作。嚴格執(zhí)行煙花爆竹銷售許可證制度。禁止將焚燒后能產(chǎn)生有毒有害煙塵和惡臭氣體的物質(zhì)作為燃料使用。逐步削減并最終淘汰制冷劑、發(fā)泡劑、滅火劑、溶劑、清洗劑、加工助劑、殺蟲劑、氣霧劑、膨脹劑等消耗臭氧層物質(zhì)。全面推廣使用低揮發(fā)性有機物含量溶劑，實施揮發(fā)性有機化合物含量限值管理。對城區(qū)下水道、排水溝進行整治，防止惡臭擾民。

七是強化應(yīng)急處置和信息公開工作。制定大氣污染預(yù)警與應(yīng)急處置工作方案。在特殊污染天氣，由政府實施大氣應(yīng)急管理措施，減少污染物排放。增加典型城市空氣監(jiān)測點位，及時發(fā)布監(jiān)測數(shù)據(jù)。督促國控重點企業(yè)向全社會公開污染物排放監(jiān)測信息。監(jiān)測數(shù)據(jù)的及時公開，可以讓人民群眾及時、準確地了解到當?shù)氐目諝赓|(zhì)量，切實維護環(huán)境權(quán)益。同時，也為政府部門治理大氣污染提供了科學(xué)的依據(jù)和有效的監(jiān)督手段。

八是引導(dǎo)公眾參與，推行全民治理。減少排放人人有責(zé)。環(huán)保部門要做好宣傳、科普和引導(dǎo)工作，引導(dǎo)全社會提高環(huán)境意識，養(yǎng)成環(huán)保的生活習(xí)慣。同時，加強良性互動，鼓勵全社會積極參與大氣污染防治。作為普通公眾，在監(jiān)督生產(chǎn)環(huán)節(jié)的同時，更應(yīng)腳踏實地，從自身做起，踐行低碳、環(huán)保的生活方式。

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第四篇：改革中的政府

淺談我國的大部制改革

------論政府機構(gòu)改革

關(guān)鍵詞: 改革的背景 大部制改革 改革政策中存在的問題

完善改革的建議

摘要：我國以往的機構(gòu)改革往往是迫于形勢壓力，臨時應(yīng)付，一般是從政策闡釋的角度提出改革主張，缺乏指導(dǎo)改革實踐的較為系統(tǒng)和理性的、前瞻性的理論闡釋，導(dǎo)致改革的系統(tǒng)性、科學(xué)性和前瞻性不夠。換言之，理論滯后于實踐的問題正在日益成為制約我國政府改革的突出問題。此次的國務(wù)院機構(gòu)改革就是國家適應(yīng)社會需求和人民要求進行的一次改革。此次的大部制改革，從實際出發(fā)，對我國的社會機構(gòu)發(fā)展起到很好的作用。本文將從國務(wù)院的機構(gòu)改革的背景，大部制改革，及分析此次的改革利弊和其發(fā)展的前景和不足等方面對此次的國務(wù)院機構(gòu)改革作出分析。從了解背景出發(fā)，通過對我國機構(gòu)模式的了解來了解此次的改革。最后，從改革的效果分析，其發(fā)展的不足提出一定的建議和意見。正文：

進入21世紀，世界各國的競爭已經(jīng)從原來的競爭模式轉(zhuǎn)向知識和信息與人才的新的競爭模式，各國在社會的發(fā)展中都在大規(guī)模的推行著政府機構(gòu)的改革。而我國從1978改革開放開始，政府也經(jīng)歷了5次大的改革。經(jīng)過這五次的改革我國的經(jīng)濟與社會的各項事業(yè)都得到很到的發(fā)展，我國的綜合經(jīng)濟實力也得到很大的發(fā)展，國際地位得到明顯的提高?？梢哉f，我國的每次的國務(wù)院機構(gòu)改革都取得了一些顯著的成績。但是，社會在發(fā)展，人民的生活水平在不斷的提高，進而對政府的服務(wù)的要求也越來越高。要不斷的滿足日益增長的人民的需求，要在不斷跟新的國際社會得到不斷的發(fā)展，政府的改革就應(yīng)該不斷的適應(yīng)時代的變化。因此，不斷的要求政府部門適應(yīng)社會和時代的要求，改革自己，發(fā)展自己，創(chuàng)新自己的體制。

我國政府在正確的理論指導(dǎo)下，不斷的進行體制的改革和創(chuàng)新，廉潔政府的建設(shè)和服務(wù)型政府的建設(shè)理論的提出，完善基層民主體制和基層的社會保障機制，不斷的建立公開化信息服務(wù)，完善各個層面的群眾信訪制度等等。。。同時不斷的調(diào)整著政府部門的機構(gòu)模式，適應(yīng)發(fā)展和需求。根據(jù)黨的十七大和十七屆二中全會精神，這次國務(wù)院機構(gòu)改革的主要任務(wù)是，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，加強能源環(huán)境管理機構(gòu)，整合完善工業(yè)和信息化、交通運輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務(wù)部門。

一 改革的背景

從改革開放以來歷次政府機構(gòu)改革實行的效果看，我們通過不斷推進行政管理體制和機構(gòu)改革，加強政府自身建設(shè)，取得了明顯成效。特別是黨的十六大以來，按照貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會、加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的要求，進一步深化改革，推進體制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力保障?？傮w來看，我國的行政管理體制基本適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，但面對新形勢新任務(wù)還存在一些不相適應(yīng)的方面。如政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對微觀經(jīng)濟活動干預(yù)仍然過多，社會管理和公共服務(wù)有待進一步加強；政府機構(gòu)設(shè)置還不盡合理，部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問題比較突出；有些方面權(quán)力仍然過于集中，且缺乏有效監(jiān)督和制約，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。這些問題，直接影響政府全面正確履行職能，也在一定程度上制約經(jīng)濟社會發(fā)展，必須通過深化改革切實加以解決，以更好地應(yīng)對新時期新階段面臨的各種挑戰(zhàn)，為推進全面改革、擴大開放創(chuàng)造良好環(huán)境。

黨的十七大首次提出建設(shè)服務(wù)型政府，為新一輪政府機構(gòu)改革指明了方向，并明確指出要加快行政管理體制改革，抓緊制定行政管理體制改革總體方案。黨的十七屆二中全會強調(diào)，深化行政管理體制改革，要按照建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府的要求，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，為全面建設(shè)小康社會提供體制保障。

2008年的政府機構(gòu)改革除了繼續(xù)深化國務(wù)院機構(gòu)改革外，還要積極推進地方政府機構(gòu)改革、精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)、加快事業(yè)單位分類改革。而實施國務(wù)院機構(gòu)改革，要和推動其他三項改革協(xié)調(diào)進行。其中地方政府機構(gòu)改革的重點是，根據(jù)各層級政府的主要職責(zé)，合理調(diào)整和設(shè)置機構(gòu)，調(diào)整和完善垂直管理體制，進一步理順和明確權(quán)責(zé)關(guān)系，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，加強基層政權(quán)建設(shè)。在機構(gòu)設(shè)置方面，除中央有要求上下對口外，地方政府可以從實際出發(fā)，因地制宜，不搞一刀切，不受時間限制。精簡和規(guī)范議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)，要堅持能由職能部門承擔的任務(wù)，不設(shè)立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)；因?qū)ｍ椚蝿?wù)而設(shè)立的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，任務(wù)完成后予以撤銷；涉及跨部門的事項，由主管部門牽頭協(xié)調(diào)，建立協(xié)調(diào)機制；確需設(shè)立的，嚴格按規(guī)定程序?qū)徟?，一般不設(shè)實體性辦事機構(gòu)。事業(yè)單位的分類改革分三類進行：主要承擔行政職能的事業(yè)單位，逐步轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機構(gòu)；主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)；主要從事公益服務(wù)的，整合資源，強化公益屬性，加強政府監(jiān)管。與此同時，還要配套推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度和人事制度改革，進一步完善相關(guān)的財政政策的保障。

政府機構(gòu)改革方案確定后，關(guān)鍵在于落實，在于建立與機構(gòu)改革方案相適應(yīng)的科學(xué)的運行機制?？v觀改革開放以來機構(gòu)改革的歷程，不難發(fā)現(xiàn)，每次政府機構(gòu)改革之后，在實現(xiàn)預(yù)期改革目標的同時，也常常會出現(xiàn)一些伴生的新情況和新問題。如何建立良性的運行機制，有效防止和杜絕以往歷次機構(gòu)改革后出現(xiàn)的“回潮”和“反彈”現(xiàn)象，是目前政府機構(gòu)改革方案確定后面臨的一項重大課題。

二 大部制改革的含義和其意義（1）大部制的含義

政府的改革在很大程度上取決于社會的發(fā)展程度。近觀這幾年的中央政府與地方政府的改革，我國出現(xiàn)過很多的發(fā)展模式，有深圳模式，晉江模式，順德模式，還有“小政府，大社會”發(fā)展模式。這些方法都是在建立服務(wù)型政府的過程中的一種有益的探索，是不斷提升我國政府服務(wù)效率的有效推動力。在今年的全會中，提出要進行我國的政府機構(gòu)的機制和機構(gòu)的改革，而其中影響最遠的莫過與進行大部制的改革。那究竟何謂大部制，其的提出又將對我國政府機構(gòu)的改革有怎樣的意義？

按照部門的職能大小和機構(gòu)的數(shù)量多少不同，政府機構(gòu)設(shè)置一般有“小部制”與“大部制”兩種類型。小部制的特征是“窄職能、多機構(gòu)”，部門管轄范圍小、機構(gòu)數(shù)量大、專業(yè)分工細、職能交叉多。我國目前實行的即是這種小部門體制。而大部制是一種政府政務(wù)綜合管理組織體制，其特征是“大職能、寬領(lǐng)域、少機構(gòu)”，政府部門的管理范圍廣，職能綜合性強，部門扯皮少。所謂大部制改革，就是將政府機構(gòu)中業(yè)務(wù)相似，職能相近的部門進行合并，集中由一個大部們統(tǒng)一行使其職能和權(quán)力。職能部門的精簡，政府辦公機構(gòu)的合并，在一定程度上可以說是資源的合理完善和利用，同時也是完善社會主義市場經(jīng)濟體制和深化社會管理體制改革的需要，具有重要而顯現(xiàn)的現(xiàn)實意義。

（2）實行大部制的意義 首先，有利于減少政府機構(gòu)的職能交叉，一定程度上完善行政機構(gòu)的運行體制和機制，有效的帶動政府體制的創(chuàng)新。在典型的“小部制”體制下，我國政府機構(gòu)組織在機構(gòu)的設(shè)置和部門之間職能的分配上存在著很多的問題，而其中最突出的問題就是部門過多，職能交叉，權(quán)責(zé)脫節(jié)的現(xiàn)象。舉不完全的統(tǒng)計，改革以前，政府機構(gòu)的部門之間有80多項職能是交叉的。例如：在人力資源管理方面，勞動保障，人事，教育部門的職能存在著交叉；在信息產(chǎn)業(yè)的管理方面，信息產(chǎn)業(yè)部，國信辦，廣電總局等存在著交叉等等。這種體制即早造成部門之間的權(quán)責(zé)交叉，互相推責(zé)，而且還導(dǎo)致職能的分散，削落了政府的決策職能，不利于集中管理。更甚者，嚴重影響了經(jīng)濟社會的統(tǒng)籌發(fā)展。在實習(xí)大部制改革的條件下，精簡政府機構(gòu)，減少部門之間的職能交叉，有效的克服“小部制”體制帶來的問題，使政府能有效的適應(yīng)信息技術(shù)的發(fā)展帶來的由傳統(tǒng)的以職能為中心的職能導(dǎo)向型政府轉(zhuǎn)向建設(shè)以流程為中心的流程導(dǎo)向型政府，有利于整合政府資源，再造工作流程，確保全面履行政府職能，為公眾提供便利和高質(zhì)量的公共服務(wù)，最終“整合不同的體制，提供無縫隙的服務(wù)”。其次，推行大部制給個，有利于落實“問責(zé)制”，建設(shè)責(zé)任政府。大部制改革的目的直指的是建設(shè)服務(wù)性政府。在”小政府”體制下，部門過多造成職能的分散，不利于落實好“問責(zé)制”和建設(shè)服務(wù)政府和責(zé)任政府。而且容易造成部門利益?zhèn)€人化合國家利益部門化的現(xiàn)象的發(fā)生。而大部制強調(diào)的是部門職能的有機統(tǒng)一和綜合管理，能夠較好地協(xié)調(diào)職能機構(gòu)統(tǒng)一和專業(yè)分工的關(guān)系，對于協(xié)調(diào)部門關(guān)系、強化政府權(quán)威和落實責(zé)任追究具有重要意義。此外，“大部制”改革可以有效的提升效率，使政令通暢，便于管理和延續(xù)。

再次，推行大部制改革，是對我國行政體制的一種創(chuàng)新，有利于加快我國的行政體制改革。無可否認，大部制將來的改革將會被放到行政管理體制的改革中來。綜合考慮政府改革的系統(tǒng)配套問題，將組織重建、體制變革、機制創(chuàng)新、職能轉(zhuǎn)變、流程再造、管理方式創(chuàng)新以及相互關(guān)系的調(diào)整有機結(jié)合起來，以全方位推進我國政府組織變革。因此，要從整體推進行政管理體制改革，實現(xiàn)政府治理創(chuàng)新和現(xiàn)代化的高度，充分認識推進大部門的重大意義。

（三）改革政策中存在的問題 1，平衡決策，執(zhí)行，監(jiān)督三權(quán)的問題 目前我國決策職能與執(zhí)行職能和監(jiān)督職能不分現(xiàn)象突出，監(jiān)督流于形式，使決策部門普遍受到執(zhí)行利益的干擾，導(dǎo)致問責(zé)更加困難，國家利益部門化。解決這個問題，就是要探索建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又適度分離的行政運行機制，實現(xiàn)決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。我們認為，建立不同層面的適度分離機制是可供考慮的思路。即：既要在政府部門的整體層面上構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離的組織架構(gòu)，也要在部門內(nèi)部建立決策與執(zhí)行相分離的機制，將公共服務(wù)和行政執(zhí)法等方面的執(zhí)行職能分離出來，設(shè)立專門的執(zhí)行機構(gòu)，避免集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身的弊端。同時，在大部制的改革中，必須要著力解決市場監(jiān)管的體制問題，我國市場監(jiān)管部門過多、多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法的問題非常突出。為了從根本上完善市場監(jiān)管體制，必須按照市場統(tǒng)一、開放、競爭的要求，將現(xiàn)行涉及市場監(jiān)管的有關(guān)機構(gòu)整合，統(tǒng)一行使市場監(jiān)管職能，以增強監(jiān)督的統(tǒng)一、公正和有效。

2，權(quán)利的集中所來的腐敗問題。

面對“大部制”改革帶來的部門與機構(gòu)精簡與從設(shè)，在很大層面上說，造成了權(quán)利的一定集中。部門職能的集合和擴大，部門的精簡，領(lǐng)導(dǎo)的范圍和職能的加強，很容易引起一定的政治問題和腐敗問題。權(quán)利的過度集中帶來的貪污問題，在這階段的我國，表現(xiàn)的相當?shù)耐怀觥Ｒ虼?，改革中如何的?guī)避因權(quán)利力集中引起的腐敗問題，值得我們?nèi)ヌ接懞徒梃b國外的優(yōu)秀的經(jīng)驗。

3,綜合管理部門和專業(yè)部門之間的關(guān)系。

在我國的原有部門中，綜合管理和專業(yè)部門之間的職能分配時不合理的。綜合管理部門的權(quán)利過于集中，行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的管理部門的行政管理職能不到位，權(quán)力分割，項目立項、資金支配等事項都要經(jīng)過綜合管理部門的層層審批，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難，對一些問題難以及時出臺有效的政策。因此，必須進一步理順綜合部門與專業(yè)管理部門的關(guān)系，做到各負其責(zé)、相互協(xié)作。一是綜合管理部門的基本定位是服務(wù)、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督，主要研究制定國家戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、宏觀政策，協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題，對各個產(chǎn)業(yè)或行業(yè)存在的共性問題進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。為此要切實減少微觀管理和具體審批事項，實現(xiàn)從“項目管理”向“宏觀管理”、從直接管理向間接管理的轉(zhuǎn)變。二是按照大部制的要求適當拓寬專業(yè)管理部門的管理范圍，其工作重點是研究解決產(chǎn)業(yè)或行業(yè)存在的重大問題，擬定相關(guān)法律法規(guī)草案和中長期發(fā)展規(guī)劃及政策，統(tǒng)籌配置行業(yè)資源，發(fā)布行業(yè)信息標準，維護行業(yè)市場秩序，開展行業(yè)執(zhí)法監(jiān)督檢查，提供行業(yè)相關(guān)信息服務(wù)。三是設(shè)立專司統(tǒng)籌經(jīng)濟社會事務(wù)的辦事機構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決職責(zé)交叉和綜合管理事務(wù)。

4，同時還必須主要到推行大部制改革的法律保障和其他改革相配套的為問題。大部制改革事關(guān)政府體制機制的創(chuàng)新和權(quán)力利益的調(diào)整，應(yīng)當按照決策科學(xué)化、民主化、程序化的要求，暢通利益表達和意愿訴求渠道，在深入調(diào)研和廣泛征求社會各界意見的基礎(chǔ)上起草改革總體方案，由中央討論決定，并由全國人大審議通過，以提高改革方案的科學(xué)性、可行性、合法性和回應(yīng)性。應(yīng)當隨著我國法治建設(shè)的發(fā)展，切實加強行政組織法體系建設(shè)，推進行政組織設(shè)置、職能定位和機制運行的法治化。此外，大部制改革作為行政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系和權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，是一項系統(tǒng)工程，必須堅持整體配套改革的原則，使大部制改革與其他改革相互協(xié)調(diào)、彼此促進。要按照政事分開、政府與市場中介組織分開的原則，將大量的技術(shù)性、服務(wù)性和經(jīng)辦性職能交給事業(yè)單位和中介組織承擔；規(guī)范和發(fā)展行業(yè)協(xié)會、商會等社會中介組織，為政府職能的轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革提供良好的社會環(huán)境。最重要的是公共服務(wù)型政府與公共財政具有天然的統(tǒng)一性。推進大部制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，應(yīng)當重視發(fā)揮公共財政體制改革的重要作用。借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，改革預(yù)算管理體制，既實現(xiàn)預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離，也實現(xiàn)編制與預(yù)算相結(jié)合，發(fā)揮預(yù)算管理改革對鞏固機構(gòu)改革成果的約束作用。此外，要發(fā)揮預(yù)算制度改革在降低和控制行政成本中的重要作用，通過設(shè)計科學(xué)、規(guī)范、公正、透明的預(yù)算制度，從源頭上控制和降低行政成本。

5，加強黨的理論水平建設(shè)，做好理論的保障。

改革先行的是理論，沒有良好的理論作保障，是無法推動政策的推行和建設(shè)的。在新形勢下加快行政管理體制改革和推行大部制，必須加快理論的建設(shè)，對我國的改革進行理性的反思。，從價值選擇的角度討論政府改革與發(fā)展市場經(jīng)濟、實現(xiàn)制度創(chuàng)新、提高政府能力的關(guān)系。要加強政府改革與治理的學(xué)術(shù)研究，特別是加強公共組織理論的研究。要適應(yīng)全球化和世界性政府改革與治理的發(fā)展趨勢，進行國際比較研究，積極借鑒它國經(jīng)驗。要重視實證研究，立足于轉(zhuǎn)型期的中國行政管理實踐，調(diào)查和總結(jié)我國機構(gòu)設(shè)置和改革。

（四）完善大部制改革，建立服務(wù)型政府的建議

任何的改革都會帶來一定的社會問題大部制也是如此。如何才能規(guī)避或是減少大部制改革帶來的不利影響，完善政府的服務(wù)機制，關(guān)鍵是看與其配套的政策的實行。就目前的大部制改革來說，我有以下幾點建議：（1）建立健全社會和民眾的政治參與意識，只有民眾的積極參與，才能不斷的發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，使得改革政策不斷的完善。（2）建立好政府部門的績效評估機制，按照一定的評估原則，規(guī)范政府官員和行政管理人員的行為規(guī)范，提高政府工作效率，完善行政管理體制。（3）完善基本公共服務(wù)體系。包括基本的社會保障，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等，才能保障社會的有序，推進改革才有動力和目標。（4）政府應(yīng)該積極推進政府流程的再造，加強子信息技術(shù)對政府業(yè)務(wù)的流程的監(jiān)督，同時，積極建立好電子政務(wù)的推行設(shè)施。這樣有利于政府機構(gòu)的合作和相互間的溝通，提高改革的效率。（5）引入競爭機制。相對于企業(yè)的發(fā)展模式，政府也應(yīng)該推進競爭模式的發(fā)展。不僅是在機構(gòu)的內(nèi)部之間的競爭，在機構(gòu)間也應(yīng)該加快競爭的推進。加強部門之間的競爭意識，提升大部制改革后帶來的腐敗和權(quán)力的平衡問題。（6）加強公眾的選擇權(quán)，積極地發(fā)揮公眾的權(quán)利意識，推進改革的步伐，同時，監(jiān)督政府的行為，有效的將改革推進。

最后，我們可以看出，大部制改革是保障服務(wù)性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。而一個整合了不同部門利益的強勢大部委，其職能也應(yīng)該適應(yīng)和體現(xiàn)市場經(jīng)濟發(fā)展和公共行政的管理需求。因此，推行大部制改革，必將對推動我國建立法制政府，有效政府，透明政府，民主政府和責(zé)任政府起到很好的促進作用。

參考文獻：新華社日報 2010年3月12號

《公共管理創(chuàng)新》 國家行政學(xué)院出版 2007年

唐鐵漢

《構(gòu)建服務(wù)型政府理論與創(chuàng)新》 北京大學(xué)出版社 2006年 井敏

行政管理

汪培瓊

2009073029

淺談我國的大部制改革

-------論政府機構(gòu)改革

行政管理

汪培瓊

2009073029

第五篇：從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理看政府改革

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理看政府改革

趙樹凱

2005年，中國農(nóng)業(yè)稅全面取消，基層政府的活動內(nèi)容和日常行為發(fā)生重要變化。但是，基層政府的制度環(huán)境沒有改變，基層政府的行為邏輯也沒有改變，政府運行機制的根本變革仍未觸及。透過鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的艱澀局勢，人們似乎痛苦而無奈地發(fā)現(xiàn)，政府改革進入了一種“鎖定”狀態(tài)。政府運轉(zhuǎn)的固定方式和機制，在不斷地重復(fù)再生、勉強維持，導(dǎo)致功能障礙，難以出現(xiàn)真正的政治發(fā)展。

一、背景與問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為政權(quán)體系的重要一環(huán)，不僅是中國政府體系和政治體制的延伸和縮影，也是中國農(nóng)村變遷、國家與社會關(guān)系變革的內(nèi)在要素?？梢哉f，無論是對于中國農(nóng)村問題的考察探索，還是對于中國政府與政治的分析判斷，乃至對于中國國家與社會關(guān)系的審視解讀，都繞不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與“三農(nóng)”問題

上個世紀九十年代中后期，中國出現(xiàn)了空前嚴峻的“三農(nóng)”問題。有基層干部將問題的表現(xiàn)概括為“農(nóng)村真窮，農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)真危險”。那些年里，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢，農(nóng)民收入連年徘徊，生活艱難；農(nóng)村社會發(fā)展可以說全面滯后，教育、文化、衛(wèi)生、社會保障等問題不斷堆積，公共服務(wù)嚴重短缺；農(nóng)民對于基層政府的政治信任明顯下降，農(nóng)民與基層組織的關(guān)系空前緊張，沖突事件逐漸增多。這期間，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作雖然在政府的“認識”上提得很高，但是，就實際工作來說，說空話多，辦實事少。特別是九十年代中后期，政府不僅在整治農(nóng)民負擔過重方面措施不力，大量農(nóng)民為地方苛政所苦，而且政策上嚴重歧視農(nóng)村，對農(nóng)民流動就業(yè)橫加打壓，更使農(nóng)民陷入了內(nèi)外交困的境地。這些現(xiàn)

象也引發(fā)了海內(nèi)外觀察家對于中國“治理危機”問題的關(guān)注和研究（Minxin Pei，2002；Susan Shirk，2006）。

2002年中共十六大以來，中央政府切實重視解決農(nóng)村問題，以“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村”為方針，堅持“多予少取放活”為政策取向。一方面，給農(nóng)村有力的經(jīng)濟支持。這種支持包括采取若干有力的措施發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入，如取消農(nóng)業(yè)稅，直接補貼糧食生產(chǎn)等，也包括在發(fā)展農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面增加政府投入。這些措施不僅顯著地加快了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，而且有效地推進了經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，高度重視保護和張揚農(nóng)民的權(quán)利，包括斷然廢除主要針對進城農(nóng)民的“收容遣送條例”，取消限制農(nóng)民流動就業(yè)的若干歧視性政府規(guī)定，也包括采取嚴厲措施處理征地過程中對農(nóng)民利益的侵害等。因此，隨后幾年，農(nóng)村經(jīng)濟迅速復(fù)蘇，農(nóng)村中的若干沖突和危機因素獲得化解或者有效抑制。

但是，政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，支農(nóng)惠農(nóng)措施增加，并不表示“三農(nóng)”問題的根本解決已經(jīng)近在眼前。從“三農(nóng)”問題產(chǎn)生的角度看，除了政策性因素外，過去若干年農(nóng)村出現(xiàn)的嚴重問題，基層政府在其中扮演了重要角色?！叭r(nóng)”問題的尖銳性主要是通過基層政府和農(nóng)民的沖突展現(xiàn)出來的。分析問題時，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一個重要角度顯然非常必要。從解決“三農(nóng)”問題的角度看，政策導(dǎo)向雖然源于中央，但是，政策推進必須依托基層政府，這是一個無法逾越的環(huán)節(jié)。從功能上看，構(gòu)成中國基層政府的是縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府，這兩級政府的運行密切結(jié)合在一起，在許多情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是縣市政府的執(zhí)行機構(gòu)?，F(xiàn)在的問題是，這個環(huán)節(jié)能否當此重任，不論在農(nóng)民那里還是在社會上，都還有疑慮重重。基層政府運行仍存在根本性機制問題。

可以說，在中國改革的道路上和圖景中，一個帶有全局性、根本性的問題還沒有清晰答案，這就是政府問題。政府問題的深刻性、嚴峻性集中地通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行表現(xiàn)出來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)的問題，并不局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身，恰恰相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府問題如同冰山之角。不論是尋找“三農(nóng)”問題的根源，還是探索解決“三農(nóng)”問題的途徑，都必須深入研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與政府體系

顯然，把“三農(nóng)”問題全部歸咎于基層政府是不公允的，因為問題的深處是政府體制甚或政治體制。在此，有必要廓清兩個不同層面上的問題：一是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能被完全看做是中央政府的直接代理，因為中央政府或者說“國家”很難直接控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有很強的自主性，不僅可以“選擇性”地執(zhí)行政策，通過一系列應(yīng)對辦法來規(guī)避上級考核和管理，而且，還能夠根據(jù)自身利益不斷卷入社會的利益博弈中，甚至直接與民爭利，具有明顯的“自利性”。所以說，中央政府政策導(dǎo)向的變化，并不必然導(dǎo)致基層政府運行的根本改變，也并不必然帶來“三農(nóng)”問題的根本解決。近年來政策改善與基層治理困局之間的巨大反差，也為此提供了新的論據(jù)。二是，盡管直接對基層治理問題負責(zé)的，應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以出現(xiàn)問題，其根源還在于政府體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和基層社會網(wǎng)絡(luò)中的定位，其組織架構(gòu)、管理制度、職能配置以及運作機制，都離不開政府體制的約束。因此，探索基層政府問題，離不開對政府體制的檢討和反思。

翻檢正式的制度和法律，基層政府體系無論是在權(quán)力的配置上，還是在功能的設(shè)置上，都顯得平衡而完備。但是，實際運作并非如此。一方面，基層政府的諸多行為，特別是政府與社會之間的互動行為，缺乏具有操作性的制度規(guī)范?；鶎诱?“無法無天”，大量的矛盾沖突也由此滋生；另一方面，已有的諸多制

度規(guī)范被擱置，并沒有得到貫徹和執(zhí)行?；鶎诱畬嶋H的運作規(guī)則，需要從實踐和動態(tài)的過程中加以把握和理解。從表面上看，政府各項冠冕堂皇的制度得到了落實，運轉(zhuǎn)也很順暢，能順利地通過“考核”與“檢查”。但實際上，制度所涉及的其他主體和對象（如社會公眾、社會組織等），對于制度的運轉(zhuǎn)卻很少卷入。以基層政府的“政務(wù)公開”為例，中央政府推廣這一制度的初衷，在于保障基層社會和公眾的知情權(quán)，讓基層政府接受公眾監(jiān)督。公眾是監(jiān)督的主體，而基層政府是公眾監(jiān)督的對象。但實際上，政府雖然也會公開部分政務(wù)，但哪些部分公開、哪些部分不公開，往往取決于政府意愿而非公眾需求。最后往往是大張旗鼓地公開，但與公眾的監(jiān)督無關(guān)，只與基層政府應(yīng)付上級的各種檢查和匯報有關(guān)。這樣的制度運轉(zhuǎn)對于下級政府應(yīng)對各種上級檢查是必要的，但對于社會而言卻形同虛設(shè)。

在政府體系中，“下級”與“上級”仍然是兩個相對的概念。考察發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)實生活中，上、下級政府往往通過開展“合謀”來應(yīng)對更上一級政府的檢查監(jiān)督，乃至建立“攻守同盟”和利益共同體以應(yīng)對來自外部的壓力。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作機制，折射出政府體系的特點與缺陷；而探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理中的角色和功能，也不能離開對政府體系的分析。

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與“國家-社會關(guān)系”

“三農(nóng)”問題，包含農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村三個向度，涉及農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)村社會和農(nóng)村政治三個層面問題。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入，是其中的一個重要問題，但這并非問題的全部。生產(chǎn)發(fā)展了，收入增加了，農(nóng)村社會并非必然穩(wěn)定，農(nóng)民對于政府的信任也并非必然上升?？傮w上看，農(nóng)村面臨的根本的問題在于如何構(gòu)建穩(wěn)定的基層生活共同體。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，不僅需要維護基層社會的公共秩序、組織提供基層社會所需的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，也需要設(shè)置渠道以便社

會公眾表達利益訴求、通過制度來整合和吸納基層社會的政治參與，實現(xiàn)國家與社會之間的良性互動。

從國家與社會關(guān)系的角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)村的行政區(qū)域，中國農(nóng)村分隔在超過三萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)之中，每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都變成了一個具有政府機構(gòu)的社會共同體（community）。理論上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的代理機構(gòu)，應(yīng)該執(zhí)行國家所制定的各項制度安排和政策措施，從而使得國家權(quán)力通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以滲透到基層社會。但是，對于國家權(quán)力有沒有順利有效地滲透并控制社會，仍然存在爭議。在這方面的研究中，有學(xué)者認為，改革開放之前國家權(quán)力滲透并控制著社會，而改革開放以后國家放權(quán)讓利則導(dǎo)致地方主義的興起（Andrew Walder，1986）；還有學(xué)者則認為，是上下分隔的、基層蜂窩狀（honey comb-structure）的政體結(jié)構(gòu)導(dǎo)致中央權(quán)威難以滲透和支配地方，直到改革開放以后，國家權(quán)力才借助市場的力量擴展到了地方（Vivienne Shue，1988）。

那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在國家與社會的關(guān)系中起到了什么作用？是變成了中央國家的代理、代表中央國家來控制地方和社會，還是變成基層社會的代理、庇護著基層社會免于中央國家的強制？似乎有些吊詭的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有成為中央國家的絕對代理，而是具有自主性；但這種自主的利益訴求又與基層社會的公共利益和訴求并不一致，并沒有成為基層社會的利益代表。有研究者甚至進一步認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)不僅沒有實現(xiàn)國家政權(quán)建設(shè)的目標、幫助國家權(quán)力滲透到社會，反而離間了國家和社會，成為一個具有很強自主空間的利益共同體?；鶎诱?quán)借用國家的名義侵蝕地方公共利益，造成政權(quán)在基層與地方社會分離，從而引發(fā)了鄉(xiāng)村社會的失序（張靜，2000）。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來看，政府權(quán)力所受社會制約較少。事實上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層社會的關(guān)系上，無論是基層政府從農(nóng)村社會汲取資源和獲得支持的能力，還是基

層政府滲透基層社會、有效貫徹其政策的能力，都顯得相當有限。此外，在基層社會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響上，一方面，基層政府缺乏嵌入性或融入性

（embeddedness），并沒有通過參與基層社會的日常生活，獲得社會成員的信任和認同；另一方面，基層社會各群體對于基層政府又產(chǎn)生了不均衡的影響，這種影響受制于非制度化因素，具有不確定性，使得基層政府為特定利益所左右，缺乏必要的超越性。有學(xué)者在解釋中國經(jīng)濟發(fā)展時指出，地方政府和企業(yè)相互嵌入，形成你中有我、我中有你的局面（Jeanc Oi，1995）。地方上的基層政府為特定的利益張目，形成了它在基層社會的利益沖突格局中“與民爭利”的局面，成為誘發(fā)基層社會矛盾的重要因素。近年來大量上升的征地沖突中，往往能找到基層政府在其中的重要角色。

由此，就產(chǎn)生了有待進一步探索的問題：為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與法定的制度規(guī)范之間出現(xiàn)了如此大的偏離？