第一篇：試論政府投資建設(shè)項目存在的問題與對策

面臨國際金融危機，我國采取了積極的財政政策，中央和地方各級政府傾注了大量財力，實施浩大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)模空前。通過擴大內(nèi)需，必將克服金融危機，拉動和繁榮經(jīng)濟社會大發(fā)展。在此背景下，作為經(jīng)濟社會運行免疫系統(tǒng)的國家審計面臨一次嚴峻挑戰(zhàn)，管好政府投資的建設(shè)項目，確保財政資金安全有效，是我們審計機關(guān)面臨的一個重要

課題。

一、政府投資項目建設(shè)中存在的主要問題

（一）管理體制缺陷。

目前，我國政府投資主要實行“代建制”和“自建自用（政府投資公司）”兩種體制。一是“代建制”，現(xiàn)行政府投資的較好辦法，但還沒有在全國范圍內(nèi)全面推開。二是“自建自用（政府投資公司）”，實質(zhì)是傳統(tǒng)的政府投資項目管理模式，即政府組建的“指揮部”、“領(lǐng)導(dǎo)組”或政府投資公司作為投資管理主體，這種管理呈現(xiàn)出臨時性和自營性的基本特征，帶有明顯的官辦色彩，缺乏競爭機制、不符合國家“投資、建設(shè)、管理、使用”分離和互相制約的原則。

（二）重形象輕效益。

政府或部門為追求政績，把爭取上級政府投資項目納入黨委和政府目標(biāo)考核范圍，政府投資項目變成“政績工程”、“形象工程”，“重形象輕效益，重項目輕管理”。往往伴隨決策不民主、不科學(xué)，舉債建設(shè)，增加政府負擔(dān)，造成財政風(fēng)險，項目效益差。

（三）管理程序不合規(guī)。

一是程序不合規(guī)。政府投資項目往往屬于特事特辦，形成“建、管、用”合一。二是“三邊”（邊設(shè)計、邊修改、邊施工）突出。三是超概（預(yù)）算投資較為普遍。建設(shè)單位為爭取項目立項，采取“釣魚”手段，少報投資額，增加的概算投資，又沒有報原審批部門予以批準。四是擅自改變計劃。沒有按照程序進行審批調(diào)整，隨意修改投資項目。

（四）招投標(biāo)管理薄弱。

一是化整為零規(guī)避招標(biāo)。將項目化分為若干個小項目，以逃避招標(biāo)，從而采取邀請招標(biāo)的形式，或直接發(fā)包。二是部分建設(shè)單位違反基本建設(shè)程序，先進場施工后招標(biāo)投標(biāo)。三是施工單位資質(zhì)虛假。施工單位出錢“借牌子投標(biāo)”普遍，建設(shè)單位對投標(biāo)施工企業(yè)資質(zhì)審查把關(guān)不嚴。四是“圍標(biāo)”“串標(biāo)”較為常見。同一施工企業(yè)分別代表幾家施工企業(yè)投標(biāo)，人為控制投標(biāo)價。五是招投標(biāo)組織不嚴密。標(biāo)書泄密，監(jiān)督不到位，出現(xiàn)“暗箱操作”。

（五）財務(wù)監(jiān)管弱化。

一是沒有嚴格執(zhí)行《國有建設(shè)單位會計制度》，混合核算。二是擠占挪用工程款，損失浪費現(xiàn)象較突出。三是違反現(xiàn)金管理條例，直接以現(xiàn)金支付工程款。四是是用收款收據(jù)作支付憑據(jù)，或以建筑材料發(fā)票抵沖工程款導(dǎo)致對方漏繳稅費等。五是監(jiān)督機制乏力。財務(wù)監(jiān)督不到位，致使挪用、貪污、損失浪費。

（六）現(xiàn)場施工管理和監(jiān)理管理不力。

一是工程監(jiān)理缺位。有的沒有聘請工程監(jiān)理中介機構(gòu)，管理單位缺乏工程管理專業(yè)人員，導(dǎo)致無人監(jiān)理。二是監(jiān)理工作力度不夠，監(jiān)理工作不履職，對工程質(zhì)量、計量、變更事項、進度和投資控制把關(guān)不嚴。簽證不規(guī)范，簽證不及時，甚至弄虛作假。三是建設(shè)單位對監(jiān)理的監(jiān)管不力。有的建設(shè)單位聘請了監(jiān)理單位就撒手不管。

（七）內(nèi)部制約和外部監(jiān)督效能不強。

政府投資項目往往列為當(dāng)?shù)攸h委政府的重點項目，政府及其部門參與其中，既是運動員，又是裁判員，造成內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督等制約機制不健全、不完善，難以形成有效監(jiān)督，職能部門難以嚴格監(jiān)督，違法、違規(guī)等問題也很難得到及時糾正和制止，難免會出現(xiàn)違紀違規(guī)或腐敗現(xiàn)象。

（八）合同管理混亂。

一是缺乏合同管理理念。施工合同不被重視，習(xí)慣于行政管理取代合同管理，不善于利用經(jīng)濟和法律手段、合同方式處理經(jīng)濟關(guān)系。二是合同不嚴密。合同條款表述不正確，責(zé)任不明確，權(quán)利義務(wù)不對等，調(diào)整的原則與范圍、履行等重要內(nèi)容含糊不清，埋下隱患。

（九）審計的力量不足。

一是審計力量不足?！叭耸稚?、經(jīng)費缺、任務(wù)重”，缺乏工程造價專業(yè)審計人員。二是審計的設(shè)備和手段落后，缺乏工程造價的儀器和設(shè)備。三是對聘請工程造價中介也缺乏經(jīng)驗，監(jiān)管有難度。四是審計范圍受限?！秾徲嫹ā芬?guī)定“審計機關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進行審計監(jiān)督”，審計僅限于工程造價決算，對全過程缺乏強有力的法律監(jiān)督依據(jù)。

二、加強政府投資項目建設(shè)管理的對策

（一）完善政府投資管理的法規(guī)。

首先，健全法律法規(guī)。清理和廢除各地方政府與中央政府不一致或的法規(guī)。加快“代建制”立法，全面推行政府投資非營利性項目“代建制”。其次，將政府投資納入審計全過程監(jiān)督范圍。促進審計監(jiān)督制度設(shè)置

第二篇：政府投資建設(shè)項目招投標(biāo)存在的問題與對策

政府投資建設(shè)項目招投標(biāo)存在的問題與對策

自從政府投資建設(shè)項目（以下簡稱建設(shè)項目）統(tǒng)一納入招投標(biāo)平臺以來，經(jīng)過兩年多的實踐，應(yīng)該說是步入正軌，越來越規(guī)范化了，所取得的成效也是較明顯的：一是社會各界樹立了建設(shè)項目必須依法進行公開招投標(biāo)的意識，建設(shè)單位也不同程度提高了依法進行招標(biāo)的自覺性；二是建設(shè)項目采用公開招標(biāo)的比例明顯提高，在招投標(biāo)過程中建設(shè)項目招投標(biāo)能夠貫徹公開、公平、公正和誠實信用的原則，使得不規(guī)范行為和腐敗現(xiàn)象得到一定的制約；三是實行招標(biāo)的項目不同程度地節(jié)約了建設(shè)投資，保證了建設(shè)工程質(zhì)量，提高了項目的社會和經(jīng)濟效益。但是無須諱言，目前建設(shè)項目招投標(biāo)領(lǐng)域仍然存在不少問題，如何完善建設(shè)項目招投標(biāo)制度、規(guī)范招投標(biāo)運作是當(dāng)前需要探索的一項重要課題。

一、建設(shè)項目招投標(biāo)領(lǐng)域存在的主要問題

（一）監(jiān)管部門重視程度問題。根據(jù)招投標(biāo)法規(guī)定,招標(biāo)項目由業(yè)主負責(zé),但是相當(dāng)部分部門的領(lǐng)導(dǎo)對自身的職能和招投標(biāo)中心性質(zhì)認識不清，認為工程已通過招投標(biāo)了,監(jiān)督管理與己無關(guān),如出現(xiàn)問題,都認為是招管辦或招投標(biāo)中心的問題。但實際上，招投標(biāo)法貫穿于工程招投標(biāo)始終,每一環(huán)節(jié)都需要監(jiān)督,標(biāo)前是有關(guān)部門的審批,標(biāo)中是招管辦監(jiān)管,標(biāo)后是業(yè)主和行政主管 1 部門直至司法部門的監(jiān)督。

（二）招標(biāo)單位借口規(guī)避招標(biāo)問題。一是肢解工程規(guī)避招標(biāo)。按照《XX縣工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》規(guī)定，工程建設(shè)項目單項合同估算價在30萬元以上，或項目總投資額在300萬元以上的必須進入縣招投標(biāo)中心進行招投標(biāo)。有些單位為了逃避招投標(biāo)程序，把應(yīng)進入招投標(biāo)中心招標(biāo)的工程進行分拆或肢解，從而達到規(guī)避進中心招投標(biāo)的目的；二是主體工程招標(biāo)附屬工程規(guī)避招標(biāo)。一個工程往往分為主體工程和附屬工程（配套設(shè)施）兩部分，部分建設(shè)單位就鉆這個空子，對主體工程進行招標(biāo)，附屬工程規(guī)避招標(biāo)，而且這種做法帶有一定的普遍性；三是借口時間緊、任務(wù)重，將工程定義為“獻禮工程”、“形象工程”、“搶險工程”、“安保工程”等指令性項目，以行政會議、黨內(nèi)會議或聯(lián)席會議的形式確定施工單位，以集體決策為幌子規(guī)避招標(biāo)，將應(yīng)公開招標(biāo)的項目采用直接發(fā)包，或采用工程聯(lián)系單的方式隨便增加工程量，變相規(guī)避招標(biāo)。四是有的工程招投標(biāo)走過場，私底下設(shè)臵特殊門坎，限制潛在投標(biāo)人參加投標(biāo)。

（三）投標(biāo)單位不正當(dāng)競爭問題。一是串標(biāo)。一些投標(biāo)人組成臨時聯(lián)盟，聯(lián)合行動，相互串通投標(biāo)報價，在私下達成協(xié)議，幫助對方取勝，排擠其他投標(biāo)人的公平競爭，這次你中標(biāo)，下次我中標(biāo)，各方都有機會，利益均占；二是借用資質(zhì)掛靠參與投標(biāo)。2 在現(xiàn)行的招投標(biāo)活動中，投標(biāo)人借他人資質(zhì)參與招投標(biāo)的情況很普遍，由于其手續(xù)的合法性，招投標(biāo)中心對其也缺少相應(yīng)的制約措施，而且為提高中標(biāo)率投標(biāo)人往往同時借多本資質(zhì)，相當(dāng)于多家投標(biāo)單位相互串標(biāo)，以非法的手段參與投標(biāo)競爭，損害國家的利益；三是弄虛作假。如掛靠高資質(zhì)企業(yè)，偽造企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、經(jīng)營業(yè)績、經(jīng)歷等，騙取中標(biāo)。2006年我們聯(lián)合縣監(jiān)察局、縣交通局查處的新58省道建設(shè)工程項目，該工程第一中標(biāo)候選人XX路橋工程有限公司、第二中標(biāo)候選人XX橋梁建設(shè)有限公司就存在著在投標(biāo)過程中提供偽造虛假業(yè)績證明材料，騙取中標(biāo)候選人資格等行為；四是明招暗定請人陪標(biāo)。這種招標(biāo)具有很大的欺騙性，該辦的手續(xù)都辦了，該走的程序都走了，招標(biāo)人打著招標(biāo)的幌子，熱熱鬧鬧地舉行招標(biāo)儀式，其實多數(shù)投標(biāo)人都是陪襯，只不過是陪著中標(biāo)者演完這出戲，故而出現(xiàn)了底價中標(biāo)，高價索賠等現(xiàn)象；五是中標(biāo)后非法轉(zhuǎn)包、分包。有的企業(yè)中標(biāo)后即將工程分包、轉(zhuǎn)包，從中收管理費或賺取差價，以至一級企業(yè)中標(biāo)而實際施工可能連三級企業(yè)都沒有。

二、存在以上問題的主要原因

（一）法律法規(guī)不完善，監(jiān)管難到位。從法制環(huán)境看，雖然我國的政府投資項目管理和工程建設(shè)法規(guī)體系日益完善，但由于《招標(biāo)投標(biāo)法》出臺較晚，缺乏長期實踐考驗和及時修訂補充，3 使法規(guī)體系存在不配套、不細致、不完善和不嚴謹?shù)膯栴}，目前尚沒有與《招標(biāo)投標(biāo)法》相配套的實施細則等法規(guī)制度。從操作層面看，由于招投標(biāo)法實施時間不長，實踐經(jīng)驗不足，再加上對《招標(biāo)投標(biāo)法》的理解和把握存在這樣那樣的偏差，運作中容易出現(xiàn)不規(guī)范的現(xiàn)象，使不法行為有機可乘。我國現(xiàn)行招標(biāo)投標(biāo)管理體制，對招標(biāo)投標(biāo)活動過程的行政監(jiān)管由行政管理部門各自負責(zé)，這種多頭管理的格局容易引發(fā)矛盾和相互推卸責(zé)任，造成監(jiān)管不力。同時，招投標(biāo)工作業(yè)務(wù)量大、專業(yè)性強，負有監(jiān)督責(zé)任的有關(guān)行政部門力量有限，只局限于某幾個環(huán)節(jié)的監(jiān)督，使部分環(huán)節(jié)成為監(jiān)督的真空。

（二）法制觀念淡薄，認識不到位。一是部分領(lǐng)導(dǎo)對招投標(biāo)工作的重要性認識不足，沒有從規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部從政行為、推進機關(guān)效能建設(shè)和從源頭上預(yù)防腐敗的高度來認識招投標(biāo)工作；二是部分領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識淡薄，往往用行政手段來干預(yù)招投標(biāo)工作；三是部分建設(shè)單位認為招標(biāo)手續(xù)繁瑣，要求復(fù)雜，辦理各項手續(xù)需交納費用，費時費力太麻煩。再者，招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定，招投標(biāo)不受地區(qū)、行業(yè)限制，應(yīng)給予所有潛在投標(biāo)人以平等的競爭機會。但由于部分領(lǐng)導(dǎo)地方保護主義嚴重，一些建設(shè)單位在招標(biāo)過程中，制定各種限制條件，提出苛刻要求，堵卡外來企業(yè)。在地方保護主義者看來，一個工程項目可能救活本地一個企業(yè)，肥 4 水怎能流入外人田？對于某些掌管項目審批權(quán)力的個人而言，招投標(biāo)堵住了他們?nèi)〉煤锰幍囊粋€重要來源，因而必然遭到一些人明里暗里的抵制和反對。

（三）效能監(jiān)督機制缺乏，懲治力度不大。一是招投標(biāo)管理、監(jiān)督體制沒有理順。我國現(xiàn)行招標(biāo)投標(biāo)管理體制，對招標(biāo)投標(biāo)活動的行政監(jiān)管由多個部門負責(zé)，這種多頭管理的格局容易引發(fā)矛盾和相互推卸責(zé)任，造成監(jiān)管不力。同時，招投標(biāo)工作業(yè)務(wù)量大、專業(yè)性強，負有監(jiān)督責(zé)任的有關(guān)行政部門力量有限，只局限于某幾個環(huán)節(jié)的監(jiān)督，使部分環(huán)節(jié)成為監(jiān)督的真空；二是執(zhí)法的薄弱，由于招投標(biāo)活動中的不法行為是在私下進行的，少有知情人，即使有知情人，也由于心存顧慮而不愿、不敢舉報，缺乏群眾監(jiān)督基礎(chǔ)，這給打擊規(guī)避招標(biāo)的不法行為帶來了一定困難。同時，執(zhí)法部門有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象時有發(fā)生，使招投標(biāo)領(lǐng)域的違法違紀現(xiàn)象難以得到遏制。

三、解決建設(shè)項目招投標(biāo)領(lǐng)域存在問題的對策建議(一)加強宣傳，提高認識。一是利用報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等工具廣泛宣傳《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》及有關(guān)招投標(biāo)法規(guī)文件，使廣大建設(shè)單位和人民群眾不斷提高對招標(biāo)投標(biāo)工作重要性的認識；二是宣傳于實際工作中，招投標(biāo)中心要通過咨詢、答疑等服務(wù)形式，將招標(biāo)投標(biāo)工作的有關(guān)規(guī)定深入地向招標(biāo) 5 投標(biāo)雙方宣傳，使他們理解其要義，掌握其精神，并能熟練運用，提高依法辦事的能力和水平，使招投標(biāo)工作真正走上法制化、規(guī)范化的軌道；三是加強對招投標(biāo)中心工作人員的法紀教育，注重利用反面典型開展警示教育活動，增強其廉潔自律的意識和依法行政的意識。

(二)健全制度，規(guī)范運作。一方面建議要加快招投標(biāo)法制建設(shè)，盡早出臺與《招標(biāo)投標(biāo)法》相配套的實施細則，要從法律層面來堵塞招投標(biāo)領(lǐng)域中存在的漏洞。另一方面要健全規(guī)章制度，凈化招投標(biāo)市場。一是建立對業(yè)主行為的監(jiān)督制度。對必須招標(biāo)而未招標(biāo)、將工程肢解發(fā)包等行為要嚴肅查處，視情節(jié)輕重，不予頒發(fā)施工許可證或不準開發(fā)新項目；二建立誠信檔案，完善廉政準入制度。對有假借資質(zhì)、違規(guī)掛靠、違規(guī)轉(zhuǎn)包以及在招投標(biāo)活動中有其它不良行為的企業(yè)和人員列入黑名單，使這些企業(yè)或人員在市場準入時受到限制，以加大違法違規(guī)的成本；三是建立市場準入和清出制度。通過加強企業(yè)年檢和專業(yè)技術(shù)人員執(zhí)業(yè)資格注冊等管理手段，對達不到規(guī)定要求以及有違法違規(guī)行為的企業(yè)和專業(yè)技術(shù)人員，堅決依法予以降級或清出建筑市場。

同時，要規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)中心的運作，修訂完善內(nèi)部規(guī)章制度，進一步規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)程序，杜絕串標(biāo)行為。首先，要嚴格資格預(yù)審。不僅審查其履行合同的能力，還要審查投標(biāo)單位的業(yè)績、信 6 譽；特別要審查投標(biāo)單位之間是否存在著關(guān)聯(lián)關(guān)系。主要包括：直接或間接地控制其他企業(yè)或受其他企業(yè)控制；同受某一企業(yè)控制的兩個或多個企業(yè)(例如：母公司、子公司、受同一母公司控制的子公司之間)、合營企業(yè)、聯(lián)營企業(yè)、受主要投資者個人、關(guān)鍵管理人員，或與其關(guān)系密切的家庭成員直接控制的其他企業(yè)。對于有關(guān)聯(lián)關(guān)系的單位同時投標(biāo)的，只允許其中一家投標(biāo)，或者在評標(biāo)得分上打折扣。其次，要規(guī)范評標(biāo)過程，嚴格執(zhí)行招標(biāo)文件作出規(guī)定。工程計價類別為比較投標(biāo)價格統(tǒng)一了口徑；評標(biāo)的原則和方法為判斷是否有內(nèi)定中標(biāo)的行為提供了依據(jù)。第三，要完善評標(biāo)方法。目前，投標(biāo)報價是主要的競爭手段，容易造成過度低價競標(biāo)的惡性循環(huán)和隨之而來的串通競標(biāo)。所以，應(yīng)以合理底價中標(biāo)為好，合理低價不僅考慮了投標(biāo)報價，還發(fā)揮了評標(biāo)委員會的作用。評標(biāo)時應(yīng)綜合考慮技術(shù)標(biāo)、商務(wù)標(biāo)，尤其應(yīng)以技術(shù)標(biāo)為核心，不應(yīng)片面追求低價。

(三)強化監(jiān)管，通力合作。一是要加強對建設(shè)單位行為規(guī)范的監(jiān)管，要落實項目法人責(zé)任制，由項目法人代表人對工程建設(shè)的全過程負總責(zé)，并建立項目法人責(zé)任追究制，對工程建設(shè)中出現(xiàn)的各種違紀違法行為和工程質(zhì)量問題、安全問題，不但要追究項目法人單位責(zé)任，還要依法追究項目法定代表人的責(zé)任；二是要加強對招投標(biāo)活動的監(jiān)管，有關(guān)招投標(biāo)監(jiān)管部門要認真履行職 7 能，針對招投標(biāo)管理過程中的薄弱環(huán)節(jié)，加強監(jiān)管,堵塞漏洞。要積極推行交易員亮證公開交易制，嚴格規(guī)范從業(yè)人員的行為，特別要實行招投標(biāo)責(zé)任制追究制度；三是要加強對建設(shè)工程的監(jiān)管。工程建設(shè)單位和監(jiān)督部門要對工程建設(shè)實施跟蹤管理，建議實施項目經(jīng)理抽查制，明確規(guī)定在工程建設(shè)中項目經(jīng)理到場次數(shù)不足的處罰辦法，以杜絕借資質(zhì)、轉(zhuǎn)包、違法分包等違法違紀行為；四是投標(biāo)管理部門、招標(biāo)管理部門和建設(shè)規(guī)劃部門要通力合作，加強聯(lián)動，上道程序未完成，下道程序不得辦理，形成環(huán)環(huán)相扣的建設(shè)管理運行機制。

(四)加大力度，嚴格執(zhí)法。抓好建設(shè)工程項目執(zhí)法監(jiān)察工作，是保證招投標(biāo)工作順利進行的重要手段。一是要采取切實有效的形式，鼓勵群眾對招投標(biāo)工程中的違法操作進行舉報，建立對舉報有功人員的獎勵制度，以凈化招投標(biāo)市場；二是要嚴格實行誰中標(biāo)誰負責(zé)，控制亂投標(biāo)、掛名投標(biāo)及轉(zhuǎn)包等情況，對招投標(biāo)過程中“陪標(biāo)”、“補手續(xù)”等違規(guī)做法，實行嚴厲的經(jīng)濟處罰，對主辦單位、建筑企業(yè)違規(guī)情節(jié)嚴重的直接領(lǐng)導(dǎo)人和直接責(zé)任人給予黨紀、政紀處分，對于貪污、受賄的，要依法嚴懲；三是紀檢監(jiān)察機關(guān)要進一步研究參與招投標(biāo)工作的方式方法，對招投標(biāo)各個環(huán)節(jié)存在的問題，要依紀依法追究當(dāng)事人的紀律、法律責(zé)任，以有力的執(zhí)法監(jiān)督保證招投標(biāo)活動的規(guī)范運作；四是各有關(guān)部門 8 要加強執(zhí)法檢查，注意挖掘案源，加大查處力度，對那些弄虛作假、少批多建、不報建、不按規(guī)定招投標(biāo)的人和事一律由紀檢、監(jiān)察部門牽頭，有關(guān)主管等部門配合、進行認真、嚴肅的處理。觸犯刑律的交司法機關(guān)懲處，對那些隱瞞不報或少報，以及串通、欺騙、袒護、對抗的，除從重懲處外，還要在社會上曝光，以引起社會的廣泛關(guān)注，起到警示作用。

一個健康的招投標(biāo)制度應(yīng)該是按照“公開、公正、公平”和誠實信用的原則，建立起統(tǒng)一、開放、競爭、有序的建筑市場。針對當(dāng)前建設(shè)項目招投標(biāo)過程中存在的問題，采取完善法規(guī)、明確職責(zé)、健全機構(gòu)，強化過程監(jiān)督等措施，才能更好地規(guī)范建筑市場秩序，從源頭上遏止腐敗，凈化建筑市場，促進建筑市場秩序逐步走向規(guī)范化，法制化的軌道，不斷提高工程招投標(biāo)工作的質(zhì)量和水平。

第三篇：林業(yè)建設(shè)項目存在的主要問題與對策專題

林業(yè)建設(shè)項目存在的主要問題與對策

主要內(nèi)容

一、《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》的主要精神

二、林業(yè)項目存在的主要問題（前期工作、建設(shè)實施）

三、關(guān)于加強項目前期工作、進一步規(guī)范項目建設(shè)管理的對策與措施

一、《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》的主要精神

8個方面：指導(dǎo)思想、改革目標(biāo)、落實企業(yè)投資自主權(quán)、界定政府投資范圍、健全決策機制、簡化審批程序、改進建設(shè)實施方式、建立投資監(jiān)管體系。

(一)深化投資體制改革的指導(dǎo)思想是：按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，在國家宏觀調(diào)控下充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，確立企業(yè)在投資活動中的主體地位，規(guī)范政府投資行為，保護投資者的合法權(quán)益，營造有利于各類投資主體公平、有序競爭的市場環(huán)境，促進生產(chǎn)要素的合理流動和有效配置，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高投資效益，推動經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和社會全面進步。

(二)深化投資體制改革的目標(biāo)是：

1、改革政府對企業(yè)投資的管理制度，按照?°誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險?±的原則，落實企業(yè)投資自主權(quán)；

2、合理界定政府投資職能，提高投資決策的科學(xué)化、民主化水平，建立投資決策責(zé)任追究制度；

3、進一步拓寬項目融資渠道，發(fā)展多種融資方式；

4、培育規(guī)范的投資中介服務(wù)組織，加強行業(yè)自律，促進公平競爭；

5、健全投資宏觀調(diào)控體系，改進調(diào)控方式，完善調(diào)控手段；

6、加快投資領(lǐng)域的立法進程；

7、加強投資監(jiān)管，維護規(guī)范的投資和建設(shè)市場秩序。通過深化改革和擴大開放，最終建立起市場引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決 策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效的新型投資體制。

(三)改革項目審批制度，落實企業(yè)投資自主權(quán)。對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目，一律不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準制和備案制。其中，政府僅對重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度進行核準，其他項目無論規(guī)模大小，均改為備案制，項目的市場前景、經(jīng)濟效益、資金來源和產(chǎn)品技術(shù)方案等均由企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險，并依法辦理環(huán)境保護、土地使用、資源利用、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等許可手續(xù)和減免稅確認手續(xù)。對于企業(yè)使用政府補助、轉(zhuǎn)貸、貼息投資建設(shè)的項目，政府只審批資金申請報告。

(四)合理界定政府投資范圍。政府投資主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟和社會領(lǐng)域，包括加強公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護和改善生態(tài)環(huán)境，促進欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展，推進科技進步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。能夠由社會投資建設(shè)的項目，盡可能利用社會資金建設(shè)。合理劃分中央政府與地方政府的投資事權(quán)。中央政府投資除本級政權(quán)等建設(shè)外，主要安排跨地區(qū)、跨流域以及對經(jīng)濟和社會發(fā)展全局有重大影響的項目。

(五)健全政府投資項目決策機制。進一步完善和堅持科學(xué)的決策規(guī)則和程序，提高政府投資項目決策的科學(xué)化、民主化水平；政府投資項目一般都要經(jīng)過符合資質(zhì)要求的咨詢中介機構(gòu)的評估論證，咨詢評估要引入競爭機制，并制定合理的競爭規(guī)則；特別重大的項目還應(yīng)實行專家評議制度；逐步實行政府投資項目公示制度，廣泛聽取各方面的意見和建議。

(六)簡化和規(guī)范政府投資項目審批程序，合理劃分審批權(quán)限。按照項目性質(zhì)、資金來源和事權(quán)劃分，合理確定中央政府與地方政府之間、國務(wù)院投資主管部門與有關(guān)部門之間的項目審批權(quán)限。對于政府投資項目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外不再審批開工報告，同時應(yīng)嚴格政府投資項目的 初步設(shè)計、概算審批工作；采用投資補助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請報告。

(七)加強政府投資項目管理，改進建設(shè)實施方式。對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行代建制，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責(zé)建設(shè)實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。增強投資風(fēng)險意識，建立和完善政府投資項目的風(fēng)險管理機制。

（八）建立和完善政府投資監(jiān)管體系。建立政府投資責(zé)任追究制度，工程咨詢、投資項目決策、設(shè)計、施工、監(jiān)理等部門和單位，都應(yīng)有相應(yīng)的責(zé)任約束，對不遵守法律法規(guī)給國家造成重大損失的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人的行政和法律責(zé)任。完善政府投資制衡機制，投資主管部門、財政主管部門以及有關(guān)部門，要依據(jù)職能分工，對政府投資的管理進行相互監(jiān)督。審計機關(guān)要依法全面履行職責(zé)，進一步加強對政府投資項目的審計監(jiān)督，提高政府投資管理水平和投資效益。完善重大項目稽察制度，建立政府投資項目后評價制度，對政府投資項目進行全過程監(jiān)管。建立政府投資項目的社會監(jiān)督機制，鼓勵公眾和新聞媒體對政府投資項目進行監(jiān)督。

二、林業(yè)項目存在的主要問題

（一）項目前期工作中存在的問題

（二）項目建設(shè)實施過程中存在的問題

（一）項目前期工作中存在的問題

總體上看，建設(shè)單位及其主管部門對項目前期工作重視不夠，普遍存在前期工作達不到深度要求的情況。具體表現(xiàn)主要有以下6個方面：

1、多數(shù)仍然是可批性研究報告，而不是可行性研究報告。沒有解決項目可行不可行的問題；項目前期研究與實際建設(shè)，建設(shè)單位與勘察設(shè)計單位同時出現(xiàn)?°兩張皮其根源在于大部分項目單位重資金爭取，輕項目管理，多有僥幸心理，認為項目可研報告批復(fù)后可以隨意進行調(diào)整。

2、項目建設(shè)方向把握不準。一是項目儲備戰(zhàn)略高度不夠，缺乏前瞻性，按規(guī)劃儲備少，臨時項目多；二是不認真學(xué)習(xí)國家關(guān)于固定資產(chǎn)投資方向的有關(guān)規(guī)定，許多建設(shè)單位不是把精力放在保護和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力上，而是熱衷于新建樓堂館所、購置小汽車，從項目申請方向上與中央關(guān)于嚴格控制樓堂館所的規(guī)定不符。其根源是對生產(chǎn)、生活建設(shè)的統(tǒng)籌把握和宏觀把握不足，或者是不能樹立正確的政績觀。

3、項目建設(shè)內(nèi)容重復(fù)申報，多頭申報。戰(zhàn)略上打政策的擦邊球，戰(zhàn)術(shù)上內(nèi)容模糊不清，不落實建設(shè)地點，不明確項目法人，規(guī)避技術(shù)審查。其根源有二，一是項目建設(shè)單位或項目法人對國家投資法規(guī)的嚴肅性的認識不足，二是凸現(xiàn)出當(dāng)前項目管理體制尤其是產(chǎn)權(quán)制度改革的嚴重滯后。

4、勘察、設(shè)計質(zhì)量存在缺陷。設(shè)計單位不按國家規(guī)定的建設(shè)標(biāo)準和建設(shè)規(guī)范把關(guān)，建設(shè)單位怎么要求，設(shè)計單位就怎么做，布局與內(nèi)容設(shè)計、建設(shè)規(guī)模和投資測算不結(jié)合項目區(qū)實際，不結(jié)合需求關(guān)系或市場關(guān)系，不遵循相關(guān)建設(shè)標(biāo)準和技術(shù)標(biāo)準；甚至有的設(shè)計單位不勘察現(xiàn)場，閉門造車，生搬硬套項目設(shè)計文件，千人一面，不能為建設(shè)單位出思路、想辦法，沒有真正的負起設(shè)計單位應(yīng)負的責(zé)任。其根源有二：

一是當(dāng)前勘察設(shè)計單位體制改革進程緩慢，導(dǎo)致市場競爭意識不足，有的出現(xiàn)人才嚴重外流、斷檔，技術(shù)把關(guān)人員匱乏；

二是部分勘察設(shè)計人員自身思想品質(zhì)、專業(yè)素質(zhì)差，缺乏事業(yè)責(zé)任心。

5、項目前期工作不扎實，文件組成上缺項、漏項較多。沒有項目法人組織方案或方案不符合規(guī)定；沒有供需或現(xiàn)狀分析；沒有具體建設(shè)地點；僅考慮項目建設(shè)，不考慮項目運行，沒有項目組織保障措施；缺少項目招標(biāo)方案，投資估算過粗，效益評價上經(jīng)營性項目與非經(jīng)營性項目不分；缺少相應(yīng)的附件，如項目的位置圖、現(xiàn)狀圖、建設(shè)布局圖；自有土地缺少相關(guān)土地證或林地林權(quán)證，需要征地的項目缺少地方土地部門的預(yù)審意 見；需要地方配套的項目缺少地方配套資金證明等等。這里既有建設(shè)單位的原因也有設(shè)計單位的原因，表現(xiàn)基本同上。

6、此外，還存在越級申報、越權(quán)申報，以及超范圍、超等級勘察設(shè)計的問題。

（二）在項目建設(shè)過程中主要存在以下10個主要問題。總體上看，許多單位存在重項目爭取，輕項目運行管理和監(jiān)督管理的問題，反映了林業(yè)行業(yè)對基本建設(shè)管理程序意識淡漠、管理不善、自行其事的問題。近年來，通過項目稽查，我們發(fā)現(xiàn)以下一個方面的問題。

一是有的省區(qū)和單位不按基本建設(shè)程序辦事。在稽查和檢查過程中發(fā)現(xiàn)有的建設(shè)單位在沒有項目開工許可證或初步設(shè)計批復(fù)的情況下，擅自開工建設(shè)；有的單位無視國家批準的項目概算，隨意擴大建設(shè)規(guī)模；有的單位在項目建設(shè)過程中不能按規(guī)定實行招投標(biāo)、監(jiān)理制和合同制，甚至有的購買物資、設(shè)備既不實行政府采購，也不簽訂合同，工程結(jié)算無相關(guān)依據(jù)，使工程建設(shè)處于無序狀態(tài)，勢必造成工程質(zhì)量低下和資金損失浪費等問題。

二是未經(jīng)有關(guān)部門批準擅自調(diào)整、更改國家下達的工程建設(shè)計劃、投資計劃和專項資金使用范圍。從我們近年來的稽查情況看，大部分單位存在此類問題，而且在省級林業(yè)主管部門轉(zhuǎn)批計劃時就存在隨意調(diào)整的現(xiàn)象，建設(shè)單位在執(zhí)行過程中仍存在擅自調(diào)整現(xiàn)象；另外，一些省級林業(yè)主管部門對我局下達的專項資金預(yù)算隨意改變或擴大經(jīng)費使用方向和使用范圍。國家下達的工程建設(shè)計劃和投資、資金計劃屬指令性計劃，任何單位和個人無權(quán)擅自調(diào)整，如確需調(diào)整必須履行相關(guān)的報批手續(xù)。

三是工程建設(shè)不能按期竣工，相對滯后。通過對相關(guān)省市的種苗工程和自然保護區(qū)工程進行稽查時發(fā)現(xiàn)，個別項目前期工作不到位，工程不能按期施工，導(dǎo)致項目不能按期竣工和發(fā)揮使用效益，有的項目2000、2001年國家林業(yè)局就下達了投資計劃，并在項目批復(fù)文件中明確提出了建設(shè)工期，但到現(xiàn)在有 些省市的項目尚未竣工，有的項目甚至還沒破土動工，只做了一些前期工作，嚴重影響了投資效益的發(fā)揮。

四是違規(guī)滯留、截留、抵扣工程資金，用林業(yè)重點工程資金抵撥下級單位應(yīng)上交的育林基金、管理費等。隨著財政體制改革的不斷深化和資金撥付方式的改變，在檢查中發(fā)現(xiàn)違規(guī)滯留工程資金既有林業(yè)主管部門的問題也有財政部門的問題；截留、抵扣工程資金，用重點工程資金抵撥下級單位應(yīng)上繳的育林基金、管理費問題在天保工程實施初期比較嚴重，通過近年來的監(jiān)督、檢查，該問題明顯好轉(zhuǎn)，但在2003年的稽查工作仍發(fā)現(xiàn)個別林業(yè)局用防火資金抵撥各林場應(yīng)上繳的育林基金，這種做法嚴重違反了林業(yè)重點工程資金?？顚Ｓ煤拓斦A(yù)算資金收支兩條線的規(guī)定，影響了計劃內(nèi)工程的順利實施。

五是擠占、挪用資金，將工程建設(shè)資金挪用于非工程建設(shè)內(nèi)容，甚至建樓、堂、館、所。通過稽查和檢查發(fā)現(xiàn)個別單位將國債資金撥付給基層單位后再要求基層單位轉(zhuǎn)回其基本戶的做法，將國債資金挪作他用，用于發(fā)放職工工資等應(yīng)由本單位事業(yè)費開支的一般性支出，無視主管部門下達的投資計劃和資金管理的相關(guān)規(guī)定，工程資金成了唐僧肉，林農(nóng)造林后拿不到錢，既侵害了林農(nóng)的利益又影響了林業(yè)工程建設(shè)的順利實施。

六是弄虛作假，虛列工程支出,通過做假賬等方式套取工程資金用于管理性質(zhì)的支出或計劃外建設(shè)。有的單位為了達到其挪用資金的目的，采取偽造工程合同、工程結(jié)算單、造假賬等方式騙取工程資金；有的張冠李戴，將計劃外工程的施工合同、發(fā)票等以計劃內(nèi)工程的名義報賬；這種做法性質(zhì)惡劣，既違反了林業(yè)重點工程資金管理的相關(guān)規(guī)定，也違背了《會計法》關(guān)于。誠實守信的要求。

七是轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)存工程建設(shè)資金和財政專項資金，公款私存，私設(shè)小金庫。個別建設(shè)單位將工程建設(shè)資金從專戶中調(diào)出，轉(zhuǎn)到非工程建設(shè)單位，有的單位通過做假賬將工程資金形成賬外資金，或采取定期存款的方式從中謀取利息，形成小金庫。

八是在種苗采購等資金支付過程中大量提取現(xiàn)金。一些單 位在工程建設(shè)和物資、種苗采購過程中不能嚴格執(zhí)行現(xiàn)金管理的有關(guān)規(guī)定，大量提取現(xiàn)金，有的一次達上百萬，而且資金在支付過程中手續(xù)不健全，有的幾萬元的開支僅憑個人寫的收據(jù)（白條）入賬，這種做法不但給資金管理增加了難度，還給某些人違法亂紀提供了條件。

九是資金管理和會計核算工作混亂，會計人員素質(zhì)低，基礎(chǔ)工作薄弱。隨著六大工程的實施，根據(jù)林業(yè)建設(shè)的特點，財政部、國家林業(yè)局相繼下發(fā)了資金管理和會計核算的相關(guān)規(guī)定，并舉辦了會計人員培訓(xùn)班，但通過近年來對林業(yè)重點工程的檢查情況看，相當(dāng)一部分單位會計人員無證上崗，賬務(wù)處理混亂，有的應(yīng)該按基本建設(shè)會計制度核算的會計業(yè)務(wù)卻與本單位事業(yè)賬混在一起，且存在記賬依據(jù)不足、會計檔案資料不全的問題。

十是工程竣工后不能及時辦理竣工驗收手續(xù)。根據(jù)財政部制定的基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定的要求，基本建設(shè)項目竣工后應(yīng)及時辦理竣工驗收手續(xù)，并在三個月內(nèi)完成竣工財務(wù)決算的編制工作；2003年通過對種苗和防火工程的檢查情況看，部分項目竣工后遲遲不辦理竣工驗收手序，不僅容易造成建設(shè)成本與生產(chǎn)成本的混淆，影響建設(shè)成本的核算，而且影響了工程項目及時發(fā)揮使用效益。

三、關(guān)于加強項目前期工作、進一步規(guī)范項目審批的對策與措施

（一）總體要求從制度入手。嚴謹、科學(xué)、規(guī)范、可行。

1、實行建設(shè)項目行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。林業(yè)項目的建設(shè)與管理要建立層層負責(zé)的主管部門領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人制度。如項目在工程建設(shè)質(zhì)量、資金使用與帳務(wù)管理、項目招投標(biāo)等方面出現(xiàn)嚴重問題，除追究項目單位法定代表人、當(dāng)事人的責(zé)任外，還要追究監(jiān)管責(zé)任人、省級林業(yè)行政主管部門有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在項目建設(shè)監(jiān)督管理工作中失察的責(zé)任。

2、執(zhí)行項目法人責(zé)任制。所有林業(yè)建設(shè)項目在立項之前必須明確項目法人，實行建設(shè)項目法人責(zé)任制。承擔(dān)林業(yè)建設(shè)項目的事業(yè)（企業(yè)）單位法人為項目法人，也可以根據(jù)項目的實 際需要按照政事（企）分開的原則組建項目法人。各級林業(yè)行政管理部門原則上不能作為項目法人。

項目法人對項目申報材料的真實性、建設(shè)實施與資金管理及建成后的運行管理等全過程負責(zé)。對于項目管理制度不健全、財務(wù)管理混亂、工程質(zhì)量存在嚴重問題，沒有按國家招投標(biāo)有關(guān)規(guī)定將工程發(fā)包給有資質(zhì)的勘察設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位或在招投標(biāo)過程中進行違規(guī)操作的，要追究項目法定代表人的責(zé)任。

3、嚴格遵守基本建設(shè)程序。申報項目可行性研究報告時，要明確省級林業(yè)行政主管部門有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管責(zé)任人和項目法定代表人。未批準項目可行性研究報告的項目不能列入投資計劃，未批準初步設(shè)計或?qū)嵤┓桨傅捻椖坎坏瞄_工。省級林業(yè)行政主管部門批復(fù)的項目初步設(shè)計或?qū)嵤┓桨笐?yīng)報我局備案。

不得隨意調(diào)整可行性研究報告批復(fù)的建設(shè)性質(zhì)、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)地點等，如確需進行調(diào)整，必須報原批準部門審批。對于擅自變更可行性研究報告批復(fù)內(nèi)容的，責(zé)令限期整改。在規(guī)定期限內(nèi)未做出改正的，撤銷該項目，追回中央投資，同時按以上兩條規(guī)定追究有關(guān)人員的責(zé)任。

（二）進一步加強林業(yè)項目前期工作。

堅持公開、公平、公正的辦事原則，完善項目立項、評估、審批制度，建立投資責(zé)任追究制度，確保前期工作質(zhì)量。一是從程序上，二是從責(zé)權(quán)上，三是從體制上。從履行程序上

1、按規(guī)劃儲備。

各建設(shè)單位（項目法人）申報立項的項目必須納入本地區(qū)林業(yè)發(fā)展規(guī)劃和本單位發(fā)展規(guī)劃，實行統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，不搞可批性項目、政績工程、或壓低投資以小報大搞釣魚項目，或?qū)⒁粋€項目分解為幾個項目，不能將限上項目壓縮為限下項目。

2、科學(xué)評估、科學(xué)決策 建設(shè)項目可行性研究報告未經(jīng)有資質(zhì)的咨詢機構(gòu)和專家的評估論證，有關(guān)審批部門不予審批。重大項目的項目建議書也要經(jīng)過評估論證。咨詢機構(gòu)要對出具的評估論證意見承擔(dān)責(zé)任。對評估論證意見嚴重失實的，要依法降低資質(zhì)等級，直至吊銷營業(yè)執(zhí)照。

3、按權(quán)限審批

嚴禁任何部門、地區(qū)和項目法人擅自簡化建設(shè)程序和超越權(quán)限、化整為零進行項目審批。

對前期工作達不到規(guī)定要求和工作深度的項目不予審批。從責(zé)權(quán)劃分上

1、項目主管單位（省級林業(yè)行政主管部門）要認真做好林業(yè)項目的預(yù)審工作，嚴格把關(guān)。凡串通項目建設(shè)單位弄虛作假，或由于把關(guān)不嚴造成預(yù)審意見在一年之內(nèi)累計有三次以上不能達到項目前期工作質(zhì)量要求的，將視情節(jié)暫緩或全面停止該地區(qū)（單位）林業(yè)項目的審批。

2、項目咨詢、設(shè)計單位必須具備國家規(guī)定的相應(yīng)等級資質(zhì)，并對其咨詢、勘察設(shè)計的質(zhì)量負責(zé)。設(shè)計文件不能達到國家規(guī)定深度要求的，一律不予受理，退回省級林業(yè)主管部門或原單位；對出現(xiàn)嚴重勘察、設(shè)計質(zhì)量問題的，或同一項目設(shè)計文件經(jīng)2次以上修改仍不能達到國家規(guī)定深度要求的，提請有關(guān)部門對其資質(zhì)做降級處理，直至吊銷資質(zhì)。

3、項目決策審批單位必須依法行政、科學(xué)決策、嚴格把關(guān)。串通項目主管單位、設(shè)計（咨詢）單位和建設(shè)單位，隱匿被審查項目重大問題的，將依法追究相關(guān)責(zé)任。

4、項目建設(shè)單位以及咨詢、設(shè)計單位弄虛作假，提供虛假文件、資料、數(shù)據(jù)的；拒絕、阻礙審批人員執(zhí)行任務(wù)或打擊報復(fù)審批人員的；干擾、影響審批人員廉潔從政公正履行職責(zé)的，建議有關(guān)部門和地方對其主要負責(zé)人和直接責(zé)任人給予行政或紀律處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

從體制改革上

5、深入貫徹國家有關(guān)經(jīng)濟體制改革精神，積極推進林業(yè)勘 察設(shè)計單位體制改革和林權(quán)制度改革進程，政企分開、事企分開，理清中央與地方事權(quán)劃分原則與思路，規(guī)范勘察設(shè)計市場準入制度，建立完善的林業(yè)固定資產(chǎn)投資責(zé)任追究制度。

（三）切實規(guī)范項目建設(shè)過程中的制度管理

以質(zhì)量控制為主線，整頓、規(guī)范項目管理機制，實行項目建設(shè)的全過程管理。引進先進的工程管理機制。

一是項目法人責(zé)任制；

二是招標(biāo)投標(biāo)制，勘察、設(shè)計、咨詢、施工、監(jiān)理、設(shè)備采購等方面；

三是工程監(jiān)理制，設(shè)計、施工，尤其要對營造林項目進行試點；四是合同制。

2、強化施工管理。

工程建設(shè)要堅持先勘察、后設(shè)計、再施工的原則，嚴禁搞三邊工程，以及豆腐渣工程、胡子工程。施工單位要嚴格按照設(shè)計圖紙和施工標(biāo)準、規(guī)范進行施工，在施工組織設(shè)計中要有保證質(zhì)量的措施；建立健全現(xiàn)場質(zhì)量自檢體系。對工程的重要結(jié)構(gòu)部位和隱蔽工程要有質(zhì)量預(yù)檢和復(fù)檢。加快代建制項目的試點。對于營造林項目，要建立專業(yè)施工隊伍。

加強資金管理。

一是強化意識，完善工程預(yù)決算報審制度；二是加大工程稽查、資金審計力度；三是完善財務(wù)制度（會計核算、政府采購、國庫集中支付）。

加強項目的實施投產(chǎn)、竣工驗收、達產(chǎn)達效等環(huán)節(jié)的追蹤問效管理。

謝

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第四篇：政府投資項目跟蹤審計存在的問題及對策

政府投資項目跟蹤審計存在的問題及對策

[摘要]政府投資項目跟蹤審計是劉家義審計長提出的審計是國家經(jīng)濟社會“免疫系統(tǒng)”理論的重要實踐內(nèi)容之一，跟蹤審計充分地發(fā)揮了審計預(yù)警、揭露、抵御功能，具有重要現(xiàn)實意義。本文結(jié)合多年政府投資審計和近幾年開展的政府投資項目跟蹤審計工作實踐經(jīng)驗總結(jié)，從跟蹤審計概念和重要現(xiàn)實意義入手，綜合分析目前跟蹤審計實踐中存在的相關(guān)法律法規(guī)不完善、審計定位不清、介入時點模糊、深度難以把握、審計監(jiān)督和參與建設(shè)各方責(zé)任難以劃分等主要問題，探求相應(yīng)的解決對策，為推動跟蹤審計的發(fā)展完善提供有益的借鑒和參考。關(guān)鍵詞：政府投資項目跟蹤審計監(jiān)督

政府投資項目審計是國家審計監(jiān)督的重要組成部分，是保證國家資金正常、合規(guī)、高效使用最有效的檢查方式。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、市場經(jīng)濟體制的不斷完善、公共財政體制的建立，政府的服務(wù)職能體現(xiàn)的更加明顯和重要。公共工程逐步成為政府投資的核心工程，政府投資規(guī)模不斷地擴大，建筑領(lǐng)域的腐敗問題也越來越突出，納稅人對政府能力的要求越來越高，政府投資項目審計受到社會的廣泛關(guān)注。因此，加強對政府投資項目審計的力度和深度顯得特別重要。

隨著政府投資審計的不斷向前發(fā)展，政府投資項目審計的深度和力度不斷加大。目前，開展的政府投資項目全過程跟蹤審計就是政府投資項目審計不斷深入發(fā)展的具體實踐體現(xiàn)。跟蹤審計改變了以往采用的事后進行竣工決算審計的方式，從事前審計開始介入，更加重視投資項目的建設(shè)過程審計。實踐證明，對政府投資項目進行全過程跟蹤審計，能夠為政府完善投資決策提供重要依據(jù)，節(jié)約政府資金和提高資金的使用效益，保證建設(shè)資金運用過程的經(jīng)濟性、效率性和效果性；同時，能促進建設(shè)項目規(guī)范管理，有效遏制投資與建設(shè)領(lǐng)域的腐敗行為，防止經(jīng)濟犯罪等方面都起到了顯著的作用。

由于審計機關(guān)開展政府投資項目全過程跟蹤審計實踐時間不長，相應(yīng)的法律、法規(guī)等配套建設(shè)尚未跟上，不能滿足審計形勢發(fā)展的需求。目前，政府投資項目跟蹤審計作為一個新生事物，缺乏系統(tǒng)、完整的理論體系支持。處在邊實踐、邊探索、邊總結(jié)、邊提高、邊發(fā)展、邊完善的過程之中，全國各地有著不同認識和做法。政府投資項目跟蹤審計實踐中還存在諸多問題，需要不斷探索研究解決。

一、跟蹤審計的概念和現(xiàn)實意義

（一）跟蹤審計的概念

由于所站的角度不同，對跟蹤審計有著不同的認識，跟蹤審計的概念也有多種表述。我們認為，審計機關(guān)開展的政府投資項目跟蹤審計可以表述為審計機關(guān)依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章要求，按照規(guī)定程序，對包括建設(shè)項目決策、設(shè)計、招投標(biāo)、施工以及竣工結(jié)算等投資管理活動全過程進行連續(xù)、全面、系統(tǒng)地審計、監(jiān)督、分析和評價工作，通過發(fā)現(xiàn)和評價工程建設(shè)過程中存在的問題，幫助有關(guān)部門糾正偏差，以實現(xiàn)對建設(shè)項目全過程的審計監(jiān)督與控制。政府投資項目跟蹤審計工作中體現(xiàn)五個方面相結(jié)合的特點：一是審計監(jiān)督與過程服務(wù)相結(jié)合。在審計監(jiān)督中體現(xiàn)審計服務(wù)，在事前事中提供咨詢意見，供決策管理參考，在工作中加強與被審計單位的溝通合作，充分發(fā)揮審計“免疫功能”作用。二是審計依據(jù)合法與合理相結(jié)合。審計依據(jù)既要符合一定的程序，進行集體決策，還要做到客觀合理適當(dāng)，堅持程序到位與其合理性并重。三是依法審計與防范風(fēng)險相結(jié)合。在工作中做到依法審計、實事求是。找準跟蹤審計關(guān)鍵環(huán)節(jié)和控制點，視問題的重要程度采用全面或抽樣審計方式，注重識別和審計風(fēng)險防范。四是資料審計與現(xiàn)場勘察相結(jié)合。工作中在對相關(guān)資料審計的同時，加大對隱蔽工程等的現(xiàn)場審計監(jiān)督深度力度，嚴防偷工減料和高估冒算。五是真實合法與績效審計相結(jié)合。在做好真實、合法性審計的同時，著重抓住投資決策、資金使用、建設(shè)管理和投資效果四個環(huán)節(jié)，提出改進建議和措施，促進提高管理水平和財政資金使用效益。

（二）跟蹤審計的現(xiàn)實意義

開展政府投資項目跟蹤審計很好地體現(xiàn)了劉家義審計長提出的審計是國家經(jīng)濟社會的“免疫系統(tǒng)”理論，開展政府投資項目跟蹤審計是充分發(fā)揮審計 “免疫系統(tǒng)”功能的重要方式和途徑之一，充分地體現(xiàn)了審計預(yù)警、揭露、抵御功能。審計人員進駐施工現(xiàn)場跟蹤審計，能隨時掌握建設(shè)的實際情況，想方設(shè)法幫助解決建設(shè)過程中遇到的實際問題，抵制各種風(fēng)險的發(fā)生和擴大。對跟蹤審計中發(fā)現(xiàn)的問題隨時糾正，及時向被審計單位提出審計意見建議，促使被審計單位糾正工作中的偏差錯誤，促進其提高管理水平。定期匯總審計中發(fā)現(xiàn)的一些共性問題形成專題信息，發(fā)現(xiàn)重大問題及時向領(lǐng)導(dǎo)匯報，為領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)。政府投資項目跟蹤審計把審計服務(wù)工作擺在了重要位置，充分發(fā)揮了審計的建設(shè)性作用，更好地體現(xiàn)國家審計責(zé)任、公正的價值，具有重要現(xiàn)實意義。

1、完善監(jiān)督體制，增強決策透明度，防止滋生腐敗行為。跟蹤審計形成工程投資、管理、監(jiān)督等之間權(quán)責(zé)明確、相互制衡的決策、管理和監(jiān)督體制。工程竣工決算審計所發(fā)現(xiàn)的問題大多已難以改變和挽回，而實行跟蹤審計，審計機關(guān)從投資決策開始就參與到對建設(shè)項目的監(jiān)督之中，隨時就發(fā)現(xiàn)的問題向有關(guān)各方提供決策咨詢意見，及時揭露項目建設(shè)過程中的舞弊、違紀、違規(guī)行為，制止不正之風(fēng)，促進建設(shè)、施工、監(jiān)理、設(shè)計單位認真履行各自職責(zé)，相互配合，正確運用權(quán)力，實施科學(xué)決策和管理，提高建設(shè)工程實施的透明度和公信度，遵循國家有關(guān)規(guī)定，防范產(chǎn)生錯誤和腐敗行為。

2、嚴格貫徹和執(zhí)行國家對建設(shè)項目相關(guān)的法律、法規(guī)。開展政府投資項目跟蹤審計，審計機關(guān)及時參加項目建設(shè)的每個主要階段和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，能清晰當(dāng)時的實際情況和應(yīng)當(dāng)適用的法律、法規(guī)，并能從整個法律法規(guī)體系出發(fā)做出恰當(dāng)?shù)呐袛?，避免理解和?zhí)行的偏差。

3、規(guī)范建設(shè)項目管理。通過跟蹤審計，對參與項目建設(shè)全過程中的各個系統(tǒng)進行監(jiān)督，將審計監(jiān)督貫穿建設(shè)項目前期準備、建設(shè)實施直至竣工投產(chǎn)的全過程之中，能及時發(fā)現(xiàn)和糾正招投標(biāo)、合同管理、承發(fā)包、現(xiàn)場管理、投資控制等建設(shè)環(huán)節(jié)中常見的或苗頭性的問題，督促建設(shè)單位加強內(nèi)控管理，強化責(zé)任意識，有效遏止對建設(shè)項目實施中的一些瞎指揮、亂簽證、隨意變更等現(xiàn)象，促進建設(shè)單位健全內(nèi)部控制制度，規(guī)范運作，科學(xué)管理。

4、提高建設(shè)項目投資績效。跟蹤審計貫穿建設(shè)項目的全過程，審計人員深入到項目建設(shè)現(xiàn)場，對項目建設(shè)過程進行實時監(jiān)督，強化建設(shè)項目參與各方在其履行各自職能過程中的責(zé)任意識，及時梳理建設(shè)項目進行中各方之間的利益關(guān)系，明確各方在建設(shè)項目實施中處理有關(guān)問題的依據(jù)和規(guī)范，從而最大程度的引導(dǎo)和規(guī)范各方的行為，防微杜漸，整體上提高建設(shè)投資績效。

5、為政府的宏觀決策提供重要參考。近年來，隨著政府投資力度的不斷加大，重點工程、重大民生項目已成為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心、百姓關(guān)注的熱點。跟蹤審計通過對建設(shè)項目立項、論證過程的事前監(jiān)督，阻止不合理投資項目的立項，提供關(guān)于投資項目效益的重要信息，促使政府在投資活動中慎重行事，經(jīng)濟有效地使用國家建設(shè)資金。

二、跟蹤審計中存在的主要問題及成因

（一）跟蹤審計相關(guān)的法律、法規(guī)不完善

作為一種全新的審計監(jiān)督模式，現(xiàn)階段缺乏關(guān)于全過程跟蹤審計的法律、法規(guī)和相關(guān)規(guī)范，審計依據(jù)不足，缺乏衡量標(biāo)準，審計質(zhì)量難以保證。特別是在一些共性的問題上，實施標(biāo)準不一，彈性過大、沒有一個統(tǒng)一的做法。跟蹤審計的范圍、內(nèi)容、程序、審計取證、審計報告等都缺乏具體的規(guī)范，導(dǎo)致跟蹤審計工作帶有很大的主觀性和隨意性，審計獨立性、權(quán)威性受到挑戰(zhàn)，審計部門有時處于被動的局面，不能確保審計質(zhì)量，加大了審計風(fēng)險。

（二）審計工作定位不清、內(nèi)容難以合理界定

審計機關(guān)處于雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，各地政府對跟蹤審計的定位和期待有所不同，導(dǎo)致各審計機關(guān)的工作定位、工作內(nèi)容差別很大。立足于監(jiān)督為主還是以服務(wù)為主，這是導(dǎo)致不一致的主

要原因之一。在跟蹤審計的過程中，建設(shè)單位對審計存在過分依賴心理，經(jīng)常利用眼前的“審計資源”為他們解決本該應(yīng)由其自身解決的問題，凡事要取得審計認可，把審計當(dāng)作“保險箱”。有時，審計人員也有意無意地充當(dāng)了他們的參謀和助手。又因為事實上監(jiān)督和管理難以明顯區(qū)分和把握，監(jiān)督權(quán)容易演化為行政管理權(quán)，造成審計缺位和越位，給審計工作埋下風(fēng)險隱患。

另一方面，相關(guān)行業(yè)管理部門沒有及時出臺關(guān)于跟蹤審計的具體規(guī)定，對跟蹤審計的工作內(nèi)容、收費標(biāo)準等方面也無明確規(guī)定。因此，審計機關(guān)利用社會審計資源進行跟蹤審計，合同簽訂時，經(jīng)常是只注重收費項目的談判，而相應(yīng)的工作內(nèi)容和缺陷責(zé)任認定及處理難以進行明確規(guī)定，如具體內(nèi)容、協(xié)審工作質(zhì)量等。造成協(xié)審單位提供的服務(wù)內(nèi)容不符合要求時，卻又找不到相應(yīng)的合同依據(jù)，審計機關(guān)對協(xié)審單位的工作質(zhì)量難以進行合理約束。

（三）審計介入時間點模糊、深度難以把握

跟蹤審計針對項目建設(shè)的全過程，究竟是從項目決策階段介入，還是從招投標(biāo)、施工階段介入，各地做法不同。由于長期以來，政府投資項目審計都是采用竣工決算審計的方式，對前期決策和設(shè)計階段審計缺乏相應(yīng)的專業(yè)能力，跟蹤審計大多未涉及可行性研究、設(shè)計質(zhì)量和概算審計，項目前期審計基本上是一個盲區(qū)。目前的做法大多集中在施工階段介入，就建設(shè)單位而言，也認為審計的主要成果體現(xiàn)在施工階段工程造價的控制上。實踐表明，在施工階段介入，仍然有很多缺陷不能得到彌補。按照法律規(guī)定施工合同應(yīng)是對招標(biāo)文件進行實質(zhì)性的響應(yīng)。忽視招投標(biāo)階段的審計，施工合同和建設(shè)過程中的很多問題將得不到解決。不進行設(shè)計概算的審計，同樣會帶來許多問題，由于概算文件是政府對項目進行總投資控制和資金安排的重要依據(jù)。一份完整準確的概算文件應(yīng)對后期的項目投資起到最高限額的作用，但現(xiàn)實情況是，由于概算不完善，或是因設(shè)計深度不夠而編不準；或是編制概算單位責(zé)任心不強、計算不準確；或是未考慮市場的材料價格變化沒有進行主材調(diào)差等原因，只能在期間不斷地調(diào)整，結(jié)果變成概算隨著項目進展跑的尷尬局面。實際是本末倒置，甚至造成投資失控的嚴重后果。

跟蹤審計深度難以把握。跟蹤審計是對建設(shè)項目全過程的審計，需要審計人員在建設(shè)項目過程中頻繁的介入進行審計，提出審計意見建議，容易導(dǎo)致審計人員偏離監(jiān)督咨詢建議的目標(biāo)，介入到建設(shè)項目管理的職能范圍中。造成各方利益的沖突，破壞跟蹤審計所建立的權(quán)力制衡機制。

（四）審計監(jiān)督和參與項目建設(shè)各方的責(zé)任關(guān)系不易劃分

跟蹤審計對投資項目參與各方的監(jiān)督是基于各被審計單位完善內(nèi)控制度和具有自身質(zhì)量保證體系基礎(chǔ)上的。但現(xiàn)實中，審計監(jiān)督與各方管理的責(zé)任關(guān)系卻難以劃分。跟蹤審計要深入到項目中的各個環(huán)節(jié)，責(zé)任不清將會使以后審計查出問題的處理難度加大。項目建設(shè)中涉及的主要單位是：建設(shè)單位、代建、監(jiān)理、施工、質(zhì)量監(jiān)督部門等。就監(jiān)理單位的職責(zé)而言，是“三控兩管一協(xié)調(diào)”，即對投資、質(zhì)量、進度的控制，對合同、信息的管理以及協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系。從監(jiān)理的職責(zé)來說，涵蓋了所有的項目建設(shè)目標(biāo)，但由于目前的建設(shè)管理體制問題，也由于監(jiān)理市場的惡性競爭、優(yōu)秀人才的流失，監(jiān)理并未盡到相應(yīng)的責(zé)任。代建是近幾年來的新生事物，代替業(yè)主行使項目管理職能，對于工程質(zhì)量和投資的把握、控制，代建也有自身的責(zé)任，既然都有責(zé)任，其中相互交叉和重疊的部分就不易于分清。建設(shè)項目參與管理的單位多卻起不到相應(yīng)的作用，審計監(jiān)督到最后被推到了一個重要的把關(guān)人位置上，而且，很多黨政主要領(lǐng)導(dǎo)也把審計機關(guān)當(dāng)成最后的把關(guān)人，造成審計責(zé)任、風(fēng)險加大。

（五）審計人員短缺、結(jié)構(gòu)單

一、知識面窄

審計人員的素質(zhì)是實現(xiàn)審計目標(biāo)，保證審計質(zhì)量的關(guān)鍵，跟蹤審計活動貫穿項目建設(shè)整個過程，需要審計人員具備較高理論基礎(chǔ)和豐富實踐經(jīng)驗，并能綜合運用工程、財務(wù)、經(jīng)濟、管理、法律等多方面知識。審計質(zhì)量水平與審計人員的知識體系有著直接的關(guān)系。目前，審計

機關(guān)中能夠勝任這方面工作要求的復(fù)合型人才極其短缺，在一定程度上制約著跟蹤審計的發(fā)展。

三、解決的對策

（一）健全和完善跟蹤審計的法律、法規(guī)

作為一種全新的審計模式，跟蹤審計需要制定一整套系統(tǒng)的法律、法規(guī)來規(guī)范運行，使跟蹤審計工作法制化；制定政府投資項目跟蹤審計準則、跟蹤審計指南，明確跟蹤審計定位、審計內(nèi)容、審計方式方法等，解決在涉及審計機關(guān)與其他部門職能交叉和審計執(zhí)法主體對社會中介機構(gòu)有效管理等方面的問題，健全防范審計風(fēng)險制度體系建設(shè)。

（二）準確把握審計介入時間、合理定位和工作深度

資料表明：工程前期階段影響造價的可能性是20%-75%，工程施工階段影響造價的可能性只有5%-25%。建設(shè)項目前期階段的造價控制有著更加重要的意義。目前受審計能力等客觀因素的限制，建設(shè)項目前期階段跟蹤審計只能從投資決策的各項技術(shù)指標(biāo)進行論證和評價，或者從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)入手，評價數(shù)據(jù)的采集工作是否真實、數(shù)據(jù)來源是否可靠，計算是否準確。我們認為建設(shè)項目設(shè)計方案進行選優(yōu)、從價值工程的角度來評判設(shè)計方案的優(yōu)劣，由專業(yè)的規(guī)劃局和審圖機構(gòu)完成；跟蹤審計選擇建設(shè)項目初步設(shè)計階段設(shè)計概算審計作為跟蹤初始切入點比較符合實際。準確、合理的概算對建設(shè)項目總造價起到統(tǒng)領(lǐng)作用，保證建設(shè)項目的正常實施，易于控制建設(shè)項目總投資。當(dāng)然，不同建設(shè)項目都有各自的特點，要從項目的規(guī)模、重要程度、審計人員情況、審計的成本等多方面綜合考慮，找準適當(dāng)?shù)臅r點介入。如果是國家某一階段具有重大意義和對社會有深遠影響的項目，也可以從決策階段、設(shè)計方案階段就組織專家組進行論證。

跟蹤審計始終要把握好審計合理定位，審計不能介入管理者的職責(zé)范圍，始終做到到位而不越位，保持審計依法獨立監(jiān)督職能。在審計與監(jiān)理的職能劃分上，應(yīng)當(dāng)從本質(zhì)上界定兩者之間的區(qū)別、聯(lián)系，真正明確各自職能與設(shè)置的目的。應(yīng)該說，監(jiān)理與跟蹤審計一定程度存在職責(zé)上的重復(fù)，但跟蹤審計應(yīng)重點對于工程量和造價予以控制，監(jiān)理則應(yīng)把工程質(zhì)量作為控制重點，監(jiān)理和跟蹤審計的結(jié)果可以相互參照，實現(xiàn)資源共享。

對于質(zhì)量方面的審計，從檢查制度建立和運行情況入手較好。通過對監(jiān)理單位、施工單位的質(zhì)量保證體系、內(nèi)控制度進行檢查，熟悉質(zhì)量管理的主要內(nèi)容和流程，檢查總監(jiān)的到位和履職情況，并結(jié)合現(xiàn)場檢查情況進行評價、分析。在跟蹤審計過程中，審計人員不涉及定價，而是咨詢服務(wù)建議。

（三）把握跟蹤審計內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)

由于跟蹤審計任務(wù)重，歷時長，一定要采取抓大放小的方式，找準審計的重要內(nèi)容、關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一般是建設(shè)項目的概算、招投標(biāo)文件、合同、進度款支付、材料和設(shè)備的采購、隱蔽工程、重大設(shè)計變更等方面。

1、招標(biāo)、投標(biāo)和合同審計。重點進行招標(biāo)文件和合同的審查，重視對一些關(guān)鍵性內(nèi)容的把握，特別是一些重要條款是否嚴密、有無缺陷。如工程質(zhì)量標(biāo)準、獎懲措施、價款支付、工期是否合理、合同主要條款、有無對潛在投標(biāo)人的不合理限制條件、合同文件組成及解釋順序等是否合法合規(guī)，全面準確表述招標(biāo)項目招標(biāo)人的實質(zhì)性需求。合同有無違背招標(biāo)文件精神，質(zhì)量、工期、進度、獎罰條例等方面條款是否明確，防止工程施工過程中和竣工結(jié)算中扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。

2、施工過程中監(jiān)控。審計人員重點關(guān)注設(shè)計變更、隱蔽工程、現(xiàn)場簽證的合理性、真實性情況，防止虛報、虛增工程量。工程變更是施工單位在工程謀取暴利的主要手段，投標(biāo)人為爭得項目，投標(biāo)時故意壓低報價，中標(biāo)簽訂合同后，就想方設(shè)法去變更設(shè)計圖紙、增加現(xiàn)場簽證，審計人員應(yīng)對其必要性、真實性及變更價格進行重點審計，并明確在變更前報審計部門備案。審計人員要經(jīng)常深入施工現(xiàn)場，密切關(guān)注隱蔽工程的施工，參與重要隱蔽工程的驗

收，掌握真實情況，防止弄虛作假導(dǎo)致工程造價的失真。

3、進度款支付和工程價款結(jié)算審計。兩者是控制建設(shè)項目造價的重要環(huán)節(jié)。工程價款結(jié)算直接與項目總造價相關(guān)。必須根據(jù)合同和招標(biāo)文件的規(guī)定，對工程量計算、材料價差調(diào)整、套用定額的準確性、措施費用是否合理進行詳細審計。

4、竣工決算審計?？⒐Q算是反映項目最終投資的文件，是投資控制的最后關(guān)口，涉及項目從籌劃開始到竣工投產(chǎn)的全過程費用。確定每一筆費用是否按規(guī)定列入，計算是否準確，有無多算、漏算。最后，工程要有竣工圖、工程造價指標(biāo)及與分析材料。考察和評價項目建設(shè)的全過程，對項目的竣工決算進行分析，可以回顧和總結(jié)項目建設(shè)的全過程，對前期工作、實施情況及營運情況與項目最初的籌劃情況進行對比，是否達到預(yù)定的目標(biāo)，進行原因分析，為政府的宏觀決策提供重要參考。

（四）正確處理審計與被審計之間的關(guān)系

審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)督促被審計單位及時建立健全內(nèi)控制度，變“亡羊補牢”為“防患未然”，并嚴格按制度執(zhí)行，履行各自的權(quán)力和責(zé)任。同時，實現(xiàn)“審”與“被審”各方互動，加強建設(shè)項目參與各方之間的充分交流和有效溝通。審計人員自身的心理素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、工作經(jīng)驗、職業(yè)判斷和表達能力、談話技巧在跟蹤審計中尤為重要。審計人員在與被審計單位交換意見時，要講究語言藝術(shù)，樹立良好的審計形象，實現(xiàn)對被審計單位審、幫、促方面相結(jié)合，使被審計單位主動配合支持審計，積極采納審計意見建議，及時糾正建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題。同時，審計部門與監(jiān)理、代建等單位做到資源共享；與其他建設(shè)項目監(jiān)管部門之間實現(xiàn)信息共享，形成合力。

（五）采取多種途徑，充實審計力量

政府投資項目跟蹤審計涉及的審計事項復(fù)雜、專業(yè)性強，而跟蹤審計人才短缺，審計人員知識和能力結(jié)構(gòu)不合理，已經(jīng)給跟蹤審計工作發(fā)展提高帶來嚴重影響。審計機關(guān)要采取多種途徑，加強政府投資項目跟蹤審計人才培養(yǎng)和隊伍建設(shè)。一是外部引進人才，引進所亟須的復(fù)合型人才；二是內(nèi)部培養(yǎng)人才，通過各種培訓(xùn)，使審計人員能夠更新觀念、知識和技能，盡快適應(yīng)開展跟蹤審計工作的需要；三是建立外部人才網(wǎng)絡(luò)，與社會中介、咨詢機構(gòu)中的專家建立穩(wěn)定的合作關(guān)系，聘請他們參與跟蹤審計工作；四是公開招標(biāo)，選擇具有良好信譽的社會中介機構(gòu)作為協(xié)審單位，協(xié)助審計機關(guān)實施跟蹤審計。

政府投資項目跟蹤審計解決了事后審計的弱效性問題，強調(diào)事先預(yù)防和控制，體現(xiàn)監(jiān)督、控制、鑒證和評價多項職能。它在有效地控制工程造價，完善建設(shè)項目管理，提高投資效益等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。開展政府投資項目跟蹤審計，是國家審計發(fā)展的必然要求，社會的客觀需要，也是由審計發(fā)展水平以及審計環(huán)境的發(fā)展變化所決定的。審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合當(dāng)?shù)卣顿Y項目和審計力量的實際，確定近期目標(biāo)和長遠目標(biāo)，有計劃、有步驟、分層次、漸進式地組織實施。應(yīng)以發(fā)展為第一要務(wù)，知難而上，克服跟蹤審計任務(wù)重、難度大、基礎(chǔ)薄弱的困難和受機構(gòu)設(shè)置、人員素質(zhì)因素影響的矛盾，對跟蹤審計進行積極探索和實踐，積累經(jīng)驗，開拓創(chuàng)新，逐步塑造出一種全新的審計模式，更好地發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能。

第五篇：淺談基層政府執(zhí)行力存在問題與解決對策

淺談基層政府執(zhí)行力存在問題與解決對策

【摘要】 提高基層政府執(zhí)行力是促進中央政府和地方政府利國利民的政策得以全面落實的重要保障;是提高我國基層政府公信力和號召力的必要措施；也是全面提高我國政府執(zhí)行力建設(shè)的重要基礎(chǔ)。目前，我國正處于高速發(fā)展的階段，政治環(huán)境穩(wěn)定和諧，經(jīng)濟發(fā)展速度突飛猛進，這與我國政府強大的執(zhí)行力是密不可分的。但與此同時，我國某些基層政府執(zhí)行效力不強、執(zhí)行主體缺乏道德素養(yǎng)、扭曲中央政策精神實質(zhì)、附加執(zhí)行中央政策等現(xiàn)象還是經(jīng)常出現(xiàn)。本文重在研究基層政府存在的問題并提出解決問題的對策，來提高基層政府執(zhí)行力，貫徹科學(xué)發(fā)展觀，促進我國社會發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】基層政府；執(zhí)行力；存在問題；對策；

2006年3月5日，國務(wù)院總理溫家寶在十屆全國人大四次會議上所作的《政府工作報告》中提出:健立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力。這是“執(zhí)行力”概念第一次被寫進《政府工作報告》，標(biāo)志著政府“執(zhí)行力”建設(shè)被正式納入國家治理范疇。政府執(zhí)行力是指各級政府決策、執(zhí)行決策、監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行所表現(xiàn)出來的行動、操作和實現(xiàn)能力及效力。我國政府形成了比較完備的五層級行政組織體系，依次為中央政府一省級政府—市級政府一縣級政府—鄉(xiāng)級政府。本文所涉及的基層政府行政組織主要是指縣、鄉(xiāng)兩級政府。

基層政府執(zhí)行力是指基層政府基于合理落實上級政府各項政策并為老百姓提供公共服務(wù)這個作用點下，在保證執(zhí)行方向正確、執(zhí)行強度有力，有效克服執(zhí)行阻力的基礎(chǔ)上，所表現(xiàn)出來的一系列綜合能力和手段的合力。

一、基層政府執(zhí)行力存在的問題

基層政府執(zhí)行力總體水平提升的同時，也存在各種各樣的問題。在政策執(zhí)行 過程中，表現(xiàn)為“上有政策，下有對策”，搞附加性執(zhí)行，替換性執(zhí)行，象征性執(zhí)行；或者機械執(zhí)行，野蠻執(zhí)行；或者是該作為而不作為，亂作為，不該作為卻亂作為等諸如此類的形式，以至于導(dǎo)致愈演愈烈的執(zhí)行表面化、執(zhí)行局部化、執(zhí)行擴大化、執(zhí)行全異化、執(zhí)行停滯化等現(xiàn)象的出現(xiàn)?；鶎诱畧?zhí)行力的主要問題包括以下幾個方面：

（1）執(zhí)行態(tài)度方面

在公共政策傳遞到基層政府組織或部門中時，極有可能被基層政府執(zhí)行主體部門進行有利于自身利益的“政策過濾”或者“政策解釋”以至于政策權(quán)力化，權(quán)力部門化，部門利益合法化，這樣必然形成推托敷衍、陽奉陰違、斷章取義、擅自發(fā)揮、濫用曲解政策的行為與方式，導(dǎo)致執(zhí)行工作效率低下，執(zhí)行力缺失。

（2）執(zhí)行速度方面 這主要是指基層政府執(zhí)行速度快慢對執(zhí)行力的影響。一項政策的執(zhí)行一般具 有較強的時效性，要求基層政府快速行動，在最短的時間內(nèi)執(zhí)行落實政策內(nèi)容，但是事實情況卻往往是基層政府會有意識的對有關(guān)政策進行排隊，如果上級領(lǐng)導(dǎo)壓得狠，催得急則馬上辦理，否則一項政策的落實則可能僅僅限于向基層的傳遞與告知，隨之被束之高閣，這樣的結(jié)果必然造成執(zhí)行力減弱。

（3）執(zhí)行尺度方面

所謂“尺度”是指基層政府是否按照政策的要求與標(biāo)準執(zhí)行。就基層政府執(zhí)行層面而言，表現(xiàn)為地方主義或部門本位主義導(dǎo)致政策的執(zhí)行標(biāo)準被篡改、扭曲、變形以有利于局部利益的思想；傳統(tǒng)的“人情關(guān)系”和“尋租”謀私的“幽暗心理”使政策在具體執(zhí)行過程中的標(biāo)準被模糊化、復(fù)雜化，政策執(zhí)行標(biāo)準成為基層執(zhí)行人員“送人情”和謀私利的工具與手段；此外基層政府執(zhí)行人員自身素質(zhì)低下，導(dǎo)致對政策認識的不徹底、不深刻，結(jié)果標(biāo)準被不適當(dāng)執(zhí)行。

（4）執(zhí)行力度方面

基層政府執(zhí)行主體的主觀態(tài)度和客觀條件會影響到執(zhí)行力度的強弱，進而影 響基層政府執(zhí)行力的優(yōu)劣。首先，由于基層政府執(zhí)行主體的主觀認識膚淺，沒有認識到政策執(zhí)行的重要性，或者由于上述的消極地執(zhí)行態(tài)度，致使基層政府在執(zhí)行上級政策時沒有做到認真負責(zé)，全力以赴，全心全意地執(zhí)行政策，使得執(zhí)行力度弱化，執(zhí)行力不高。其次，基層政府的執(zhí)行職能的內(nèi)涵非常豐富，幾乎要承擔(dān)上級政府交辦的一切事情，而同時基層政府的執(zhí)行資源如財力資源、人力資源、物力資源等相對而言比較缺乏，這樣基層政府不可能完全完成所有的工作任務(wù)。再者，基層政府的執(zhí)行工具、執(zhí)行策略、執(zhí)行方法與手段選擇范圍有限，導(dǎo)致具體執(zhí)行過程中的執(zhí)行力度弱化，執(zhí)行力降低。

（5）執(zhí)行效度方面

基層政府執(zhí)行效度問題是和我國政府行政組織體系整體的評價標(biāo)準聯(lián)系的，我國政府在進行預(yù)算與評估時，不是將政策“利潤”作為推動和評估的標(biāo)準，而是將執(zhí)行規(guī)模如成立了多少機構(gòu)，配備了多少人員，開了多少次會議，調(diào)撥了多 少資源等作為績效評估的標(biāo)準，這樣的成本與收益之間的割裂狀態(tài)影響基層政府 在執(zhí)行過程中不注重執(zhí)行成本的控制，反而有意識的擴大執(zhí)行成本，以顯示本級政府對政策執(zhí)行的重視程度與資源投入力度，這種現(xiàn)象在實際過程中表現(xiàn)為以成 本投入計算執(zhí)行效度的方法，而同時結(jié)果導(dǎo)向的執(zhí)行效度計算方法的可操作性較 差，我們無法同時計算某項政策執(zhí)行的社會效益與經(jīng)濟效益的實際收益，無疑會 助長執(zhí)行成本增加的趨勢。（6）執(zhí)行滿意度方面

基層政府的執(zhí)行滿意度實質(zhì)上是執(zhí)行的價值本質(zhì)，而基層政府執(zhí)行過程中的濫用職權(quán)、暗箱操作、侵犯公益、強奸民意、貪污受賄等不良的執(zhí)行現(xiàn)象根本無法獲得人民發(fā)自內(nèi)心的服從、遵守、認同與支持。

二、提高政府執(zhí)行力的對策

盡管有多種因素造成基層政府執(zhí)行力存在許多問題，但是基層政府執(zhí)行力低下卻是不爭的事實。因此我們應(yīng)該提出具體有效的應(yīng)對措施，提高基層政府執(zhí)行力。

第一, 提高基層政府執(zhí)行力, 必須維護中央政府權(quán)威, 確保政令暢通。各級政府應(yīng)當(dāng)按照憲法規(guī)定的原則, 把統(tǒng)一服從中央政府領(lǐng)導(dǎo)作為一切行政活動的基本準則, 嚴格執(zhí)行法律法規(guī)和中央政策, 不能搞上有政策下有對策, 更不能將地方利益、部門利益甚至個人利益置于國家利益、人民利益和全局利益之上, 必須確保法制統(tǒng)一和政令暢通。維護中央政府權(quán)威,需要加強社會主義民主和法制建設(shè), 全面推進依法行政, 加快建設(shè)法治政府, 通過確立法治的權(quán)威來維護中央政府的權(quán)威。杜絕政府行為的盲目性和隨意性, 把依法行政貫穿于政府管理和服務(wù)的全過程。切實轉(zhuǎn)變政府的理念和方式, 增強法制觀念和規(guī)范意識, 依法實施公共服務(wù)和管理社會事務(wù), 按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé), 提高執(zhí)法水平和辦事效率。建立和完善政府機關(guān)職能執(zhí)行機制, 形成行為規(guī)范、有章可循的執(zhí)行制度和責(zé)任明確、高效執(zhí)行的執(zhí)行機制。

第二，提高基層政府執(zhí)行力，必須牢固樹立全新的執(zhí)行理念。要牢固樹立剛性化的執(zhí)行理念, 接受任務(wù)不講條件、執(zhí)行任務(wù)不找借口、完成任務(wù)追求圓滿；要牢固樹立效能化的執(zhí)行理念, 形成只爭朝夕求進步、埋頭苦干抓落實、力爭上游謀發(fā)展的良好局面；要牢固樹立精細化的執(zhí)行理念。培育求真務(wù)實、一絲不茍、緊盯細節(jié)、步步為營、一抓到底的工作作風(fēng)；要牢固樹立人本化的執(zhí)行理念, 用嚴格的制度、團隊的精神。調(diào)動每個人的積極性，形成抓落實的強大合力。

第三，提高政府執(zhí)行力,必須加強基層政府信用建設(shè)，提升基層行政人員的素質(zhì)?；鶎诱紫纫罅Ω倪M執(zhí)政方式，積極回應(yīng)民意，增強民眾對政府的信任感。其次，提高基層執(zhí)行人員的素質(zhì)，提高其對行政組織理念的認同?？h鄉(xiāng)級政府基層執(zhí)行人員的個人執(zhí)行力強弱將嚴重影響中央與上級政府政策的實際執(zhí)行效果。通過提高思想素質(zhì)、政治素質(zhì)，解放思想、更新觀念，使其形成積極的執(zhí)行信念與服務(wù)的態(tài)度。

第四，提高政府執(zhí)行力, 必須強化監(jiān)督機制, 建立健全責(zé)任追究制度。通過完善政府內(nèi)部監(jiān)督機制, 使行政監(jiān)督無處不在, 形成強大的內(nèi)部監(jiān)督壓力。同時, 通過制度設(shè)計如聽證制度、咨詢制度等保障和發(fā)揮各級監(jiān)督主體如人大、普通民眾和新聞媒體的監(jiān)督的外部監(jiān)督，強化對執(zhí)行不力和行政違法行為的責(zé)任追究。

三、小結(jié)

通過對我國基層政府執(zhí)行力現(xiàn)狀的研究和分析，從不同的角度分析其中存在的問題，并根據(jù)問題提出有效的解決方法，但是如果只說不做，政令不暢，各地自搞一套，必然會消減實現(xiàn)總體目標(biāo)的實力，很多問題就解決不了，甚至?xí)呦蚍疵?。因此必須將政令落實到實處，強力實行，并加強監(jiān)督，提高基層政府的工作效力，使之真正實現(xiàn)為民服務(wù)。

參考資料：

[1]中國社科院.社會藍皮書報告[Z].北京：社會科學(xué)文獻出版社,2007.[2]劉家用：《我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的問題及對策》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟》2005(6)。[3]宋鑫華：《論基層政府執(zhí)行力存在的問題與提高的對策》—《嶺南學(xué)刊》2011年