第一篇：如何完善我國的行政監(jiān)察制度

如何完善我國的行政監(jiān)察制度----------完善我國行政監(jiān)察制度的前提

好的行政監(jiān)察環(huán)境可以促進行政監(jiān)察工作的開展，可以有利于行政監(jiān)察措施的落實，可以極大的推動行政監(jiān)察體制的完善和創(chuàng)新。反之，則會阻礙我國行政監(jiān)察制度的完善。

（1），行政監(jiān)察的經(jīng)濟環(huán)境。在我國現(xiàn)行的政府體制中，行政監(jiān)察部門接受雙重領(lǐng)導，1997年5月9日八屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第七務(wù)規(guī)定：“國務(wù)院監(jiān)察機關(guān)主管全國的監(jiān)察工作，縣級以上地方各級人民政府監(jiān)察機關(guān)負責本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對本級人民政府和上一級監(jiān)察機關(guān)負責并報告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)上以上級監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導為主。”這種領(lǐng)導模式讓行政監(jiān)察機構(gòu)置于行政組織內(nèi)部，行政監(jiān)察的經(jīng)費來源主要依靠本級地方政府，這就嚴重影響了監(jiān)察活動的正常開展。行政監(jiān)察的對象主要是本級的政府和公務(wù)人員，但是由于監(jiān)察機構(gòu)經(jīng)濟的非獨立性嚴重阻礙其正常開展工作。監(jiān)察機關(guān)的人員編制、經(jīng)費撥付、勞動工資等問題，均由本級人民政府統(tǒng)一支配和安排，這就為行政領(lǐng)導對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察活動進行干預打開了方便之門。

（2），行政監(jiān)察的政治環(huán)境。橫向監(jiān)察體制下，監(jiān)察機關(guān)與監(jiān)察對象為同級組織缺乏必要的權(quán)力制約；監(jiān)察活動的橫向負責制，使監(jiān)察活動必然要受到橫向關(guān)系的干擾，使監(jiān)察處置權(quán)淡化；種種“人情關(guān)”和“關(guān)系網(wǎng)”使監(jiān)察人員舉步維艱，進退唯谷；監(jiān)察人員的橫向組織結(jié)構(gòu)使得監(jiān)察人員與監(jiān)察對象存在種種直接或間接的非組織關(guān)系。這些都是現(xiàn)行橫向體制下監(jiān)察人員的苦衷。同時，對于縱向領(lǐng)導來說，由于下級監(jiān)察部門的領(lǐng)導和控制力不強，這更從側(cè)面加深了橫向領(lǐng)導的消極作用。

（3），行政監(jiān)察的社會環(huán)境 我國非政府組織對行政監(jiān)察工作的支持力度不夠。社會團體和個人是行政行為直接作用的對象，因而，行政行為的對象的信息提供和積極參與是行政工作的以實現(xiàn)的有力保障。但是我們現(xiàn)在的群眾的參與熱情不高，同時由于現(xiàn)行的公共信息主要在政府內(nèi)部流轉(zhuǎn)，這也給群眾和社會參與帶來難度，導致監(jiān)察黑洞的出現(xiàn)。

二 積極推動我國行政監(jiān)察的體制創(chuàng)新--------完善我國行政監(jiān)察制度的基礎(chǔ)

加強監(jiān)察機關(guān)的獨立性，完善監(jiān)察主體。我國行政監(jiān)察法的規(guī)定說明我國的行政監(jiān)察機關(guān)實行雙重領(lǐng)導，即同時級人民政府和上級監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導，也說明我國的監(jiān)察是一種行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)察。在實際政治生活中，監(jiān)察機關(guān)與黨的紀律檢查機關(guān)同一個機關(guān)，兩塊牌子，隸屬與紀委，監(jiān)察局局長通常兼任委副書記。因此，無論從監(jiān)督的本義還是從行政法治的要求來說，我國的監(jiān)察體制都存在明顯的缺陷，因為自己監(jiān)督自己畢竟不可能達到監(jiān)督的目的?！叭魏稳瞬荒茏鲎约旱姆ü佟笔恰白匀还痹瓌t的首要內(nèi)容。監(jiān)察機關(guān)一方面受本級政府的領(lǐng)導，一方面對其部門進行監(jiān)察，必然受到很多牽制，我國監(jiān)察實踐也充分證實了這一點。

為此，要使行政監(jiān)察這個宏觀調(diào)控系統(tǒng)能確保國家機器的良性運轉(zhuǎn)，就必須建立健全獨立于行政系統(tǒng)外部的縱向?qū)蛹壭姓O(jiān)察領(lǐng)導體制。我們要科學的把行政監(jiān)察機構(gòu)設(shè)立與行政機構(gòu)之外，與其并列，這樣才能確保其工作獨立的開展。議會行政監(jiān)察專員制度，在20世紀風靡全球，是值得我們借鑒的一項制度。議會行政監(jiān)察專員由議會任命，對議會負責，但具體辦案不接受議會的指示，不受其他機關(guān)的干涉，除非有違法行為不能免職，具有很強的獨立性。國外的議會行政監(jiān)察專員制度自實行以來已經(jīng)取得了良好的效果，我們完全可以借鑒。我國實行人民代表大會制度，人民代表大會是我國的權(quán)力機關(guān)，代表人民行使國家

1權(quán)力，其他一切國家機關(guān)都要接受權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。在人民代表大會尤其是全國人民代表大會之下設(shè)立行政監(jiān)察專員，完全符合我國的政治體制，在理論上沒有任何障礙，只存在具體上如何操作的問題。

我國目前監(jiān)察和審計職能分別由監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)行使，但在實際工作中，兩者有時相互配合，聯(lián)合辦案。而監(jiān)審合一制度是加強反腐力度的一種有效機制，可以同時管住錢和權(quán)，因此，我們在監(jiān)察制度的改革中應該整合職能，提高效率和監(jiān)察的力度。

三 努力拓展行政監(jiān)察的對象---------完善我國行政監(jiān)察制度的動力

我國行政監(jiān)察工作的內(nèi)容目前主要限于國家行政機關(guān)極其工作人員違法亂紀的行為，監(jiān)察的范圍相對狹窄，不能全面地監(jiān)督行政機關(guān)的行為，也難以全面保障行政相對人的權(quán)益，因此，我國行政監(jiān)察的范圍需要進一步拓寬。

（1），把抽象行政行為納入行政監(jiān)察的范圍之內(nèi)。抽象行政行為是指行政機關(guān)制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為，包括行政立法和制定其他規(guī)范性文件行為。它相對于具體行政行為而言，具有對象的非特定性、效力的未來性和規(guī)范的反復適用性等特點，是實施具體行政行為的依據(jù)。從廉政建設(shè)和效能建設(shè)的角度看，具體行政行為表現(xiàn)出的亂作為和不作為往往是個體性問題，而抽象行政行為表現(xiàn)出的亂作為和不作為則是集團性問題，而且往往是滋生個體性腐敗的源頭。依法發(fā)揮監(jiān)察機關(guān)的職能作用，加強對抽象行政行為運作過程和效果的整體控制，是從源頭上預防和治理腐敗，提高規(guī)章和其他規(guī)范性文件質(zhì)量的重要途徑。加強抽象行政行為監(jiān)察，確保規(guī)章和其他規(guī)范性文件制定權(quán)的正確運行的具體措施，就是建立由政府法制部門牽頭、專家和報送草案部門參與、監(jiān)察部門監(jiān)督的規(guī)章和其他規(guī)范性文件起草、審查、監(jiān)察“三位一體”的制約監(jiān)督機制。

（2），需要增加對政府行為和政府政策合理性的監(jiān)督，同時要加強對行政機關(guān)的行為是否符合法定程序的監(jiān)督，尤其是對信息公開的監(jiān)督。“陽光是最好的防腐劑”，通過行政公開，既可以方便相對人，促進行政民主化、法治化，又可以更加有效地防治腐敗，更好地實現(xiàn)行政監(jiān)察的目標。政府信息公開是政府需要積極推動的一項工程，行政監(jiān)察對行政公開化的監(jiān)督，可以促進政府的行政公開，同時，政府的行政公開又有利于行政監(jiān)察內(nèi)容的拓展。

四 依法完善行政監(jiān)察的程序-------完善行政監(jiān)察制度的突破口

我們現(xiàn)在處于信息化時代，行政監(jiān)察應當充分利用現(xiàn)代通訊手段提高效率，同時也為行政相對人的投訴提供方便。監(jiān)察機關(guān)應當允許相對人采取電話或電子郵件等方式投訴。相對人也可以委托代理人進行投訴，并且投訴者、申訴者或者檢舉者不應當限于與有關(guān)政府行為利益相關(guān)者。

實行行政監(jiān)察公開化，加強新聞監(jiān)督，使行政監(jiān)察與社會監(jiān)督相結(jié)合，才能強化監(jiān)察的力度，震懾違法違紀者。首先，要明確公開的重點。對某一部門和行業(yè)、某一單項工作的檢查情況，除涉及保密事項外，要向社會和其他行政機關(guān)公開、通報，使群眾了解情況，便于群眾監(jiān)督，同時，使單一的檢查工作對不同單位產(chǎn)生廣泛的警示和教育作用，提高檢查工作的綜合效果，達到改進工作的目的。要把所查處的有教育意義的案件，及時通過新聞媒介報道，營造“腐敗可恥、廉潔光榮”的社會心理和輿論環(huán)境，并可以起到克服案件查處中的干擾和阻力的作用。要把行政機關(guān)和國家公務(wù)員的行為規(guī)范、廉政勤政要求等向社會公開，增強人民群眾監(jiān)督的針對性和準確性，給監(jiān)察工作提供直接的支持。其次，要豐富公開的形式。一是輿論監(jiān)督部門的宣傳報道。與輿論監(jiān)督部門建立定期不定期的工作聯(lián)系制度，通報情況，交流信息，及時公開報道。二是召開新聞發(fā)布會或工作通報會，直接向社會各界公布一段時期以來監(jiān)察機關(guān)查處的重大案件情況和檢查的重大項目結(jié)果，營造監(jiān)察工作的聲勢，激發(fā)群眾關(guān)心支持監(jiān)察工作的熱情。三是文件通報，在剖析典型案例、總結(jié)檢查工作的基礎(chǔ)上，以文件的形式通報給行政機關(guān)和公務(wù)人員，發(fā)揮教育作用。此外，還要建立公開的規(guī)范。實行監(jiān)察工作公開化，既涉及監(jiān)察機關(guān)本身，又涉及監(jiān)察對象，還涉及國家保密制度，必須有嚴格的法律規(guī)范和法定程序，保證公開的有序進行。

五 加強行政監(jiān)察工作法制化建設(shè)-------完善我國行政監(jiān)察制度的保障

加強法制建設(shè)、依法實施監(jiān)察，是依法治國方略的要求，也是適應監(jiān)察工作特殊性的需要。行政監(jiān)察是政府內(nèi)部的自我監(jiān)督，需要加強與政府各部門的配合和聯(lián)系，如果不加強法制建設(shè)，其獨立性就容易受到影響，從而無法充分發(fā)揮作用。監(jiān)察機關(guān)又是負責監(jiān)督檢查國家行政機關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員行為的專門機關(guān)，監(jiān)察活動主要涉及擁有一定權(quán)力的行政機關(guān)，如果沒有完備的法制做保障，不依法監(jiān)察，就必然產(chǎn)生重重阻力。

一是要完善《行政監(jiān)察法》。比如，要進一步明確監(jiān)察對象。按照《行政監(jiān)察法》規(guī)定，個人是否屬監(jiān)察對象，取決于是否由國家行政機關(guān)任命。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和改革的深化，國有企業(yè)領(lǐng)導人等的產(chǎn)生方式越來越復雜化，政府對相當部分國有企業(yè)領(lǐng)導人將失去監(jiān)察權(quán)。這與政府在國有資產(chǎn)管理中的主體地位是不相稱的。因此，必須對監(jiān)察對象進行進一步的立法解釋。又如，要進一步保障監(jiān)察機關(guān)的獨立性?！缎姓O(jiān)察法》確立了監(jiān)察機關(guān)依法獨立行使職權(quán)的原則，但沒有進一步規(guī)定違法干涉監(jiān)察機關(guān)行使職權(quán)的責任追究問題，也沒有為監(jiān)察機關(guān)保持獨立性提供具體的法律保障。為了更好地履行監(jiān)察職能，必須明確規(guī)定非法干預監(jiān)察的法律責任，以及監(jiān)察機關(guān)在受到干擾時有權(quán)采取的措施，為監(jiān)察工作提供更加堅強的法律武器。二是要健全監(jiān)察機關(guān)工作制度。要制定嚴格和嚴密的工作程序，使各種業(yè)務(wù)工作的各個環(huán)節(jié)都有具體明確的規(guī)定和要求，防止隨意性。要講求效率，嚴格遵守行政監(jiān)察工作的各種時限要求，尤其是在案件調(diào)查和處理上，要嚴格按照《行政監(jiān)察法》和監(jiān)察機關(guān)辦案規(guī)范規(guī)定的時限，防止拖沓延誤。要建立嚴格的工作責任制，特別是要建立和落實依法監(jiān)察責任制，對每個工作環(huán)節(jié)、工作崗位依法監(jiān)察的要求和違法監(jiān)察的責任進行明確規(guī)定，對監(jiān)察工作中不負責任者、出現(xiàn)事故者、違反紀律者，嚴肅加以處理。

三是要規(guī)范公務(wù)人員從政行為。當前應重點研究制定“財產(chǎn)收入申報法”，實行廉政準則立法，建立嚴格、具體、可操作的懲治立法等。

同時，我們應該把監(jiān)察機構(gòu)的財政支出寫入法律，給以保障。由國家財政獨立劃撥，這樣可以確保監(jiān)察工作的獨立展開，避免相關(guān)機構(gòu)的脅迫。

六 逐步加強對行政效能的監(jiān)督--------完善我國行政監(jiān)察制度的新目標

促進政府機關(guān)高效率履行職責，保證政令暢通，是我國行政監(jiān)察的基本任務(wù)和目的之一。這任務(wù)和目的在多大程度上得以實現(xiàn)，首先取決于對任務(wù)和目的的明確程度，以及借以達到目的的手段的力度和制度的完備程度。要充分發(fā)揮我國行政監(jiān)察促進高效率行政的作用，開展和加強效能監(jiān)察，必須努力解決以下三個問題：

一是加強研究，明確效能監(jiān)察的理論問題。長期以來，監(jiān)察機關(guān)沒有真正開展效能監(jiān)察，或者是做了一些有關(guān)的工作，但沒有形成完整的工作思路。實踐不充分，使人們對效能監(jiān)察的理論認識不深刻，反過來又限制了實際工作的深入開展。為了加強效能監(jiān)察，必須加強理論研究，指導效能監(jiān)察工作的開展。

二是設(shè)立機構(gòu)，保障效能監(jiān)察的基本力量。要把效能監(jiān)察工作從執(zhí)法監(jiān)察工作中分離出來，成立專門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，配備專門力量，把效能監(jiān)察作為監(jiān)察機關(guān)的獨立工作。

三是明確重點，增強效能監(jiān)察的有效性。行政效能的內(nèi)容非常廣泛，監(jiān)察機關(guān)行政效能監(jiān)察工作不可能面面俱到，而必須抓住重點，有針對性地開展。我認為，當前應注重抓好以下三個重點，即幫助和促進行政機關(guān)不斷改進工作程序、加大對國家財政資金使用的監(jiān)督力度、解決群眾普遍關(guān)心的辦事效率低下問題。

七 加強業(yè)務(wù)培訓，提高監(jiān)察人員素質(zhì)---------完善我國行政監(jiān)察制度的內(nèi)在要求

沒有優(yōu)秀的人才，再好的制度安排，也無法發(fā)揮它應有的作用。我國監(jiān)察機關(guān)的工作人員的綜合素質(zhì)不高，這限制了監(jiān)察機關(guān)職權(quán)的正確運用、職能優(yōu)勢的充分發(fā)揮。大力提高監(jiān)察干部隊伍的素質(zhì)是我們面臨的突出課題。

提高監(jiān)察干部素質(zhì)，必須立足于長期艱苦的業(yè)務(wù)培訓。一是業(yè)務(wù)培訓必須著眼于解決業(yè)務(wù)難題，在提高能力上下功夫。培訓不能滿足于一般的業(yè)務(wù)知識、工作程序的了解和學習，不能停留于低水平的重復，必須善于在總結(jié)工作中碰到新情況、新問題的基礎(chǔ)上，有針對性地研究新的工作方法、新的應對措施，真正解決工作中一時解決不了的實際問題，促進工作水平的提高。二是業(yè)務(wù)培訓必須重視相關(guān)知識的學習掌握，在擴大知識面上下功夫。要組織監(jiān)察干部深入學習社會主義市場經(jīng)濟知識，尤其要學習改革開放和經(jīng)濟發(fā)展前沿領(lǐng)域的有關(guān)知識，如金融、審計、財會、法律等，還要學習和掌握計算機技術(shù)、外語等。三是業(yè)務(wù)培訓必須注意探索監(jiān)察工作的規(guī)律，在理論研究上下功夫。當前，許多監(jiān)察理論問題都需要進一步探索和完善。必須利用集中的業(yè)務(wù)培訓時間，有意識地加強理論研究，逐步形成系統(tǒng)的、完善的行政監(jiān)察理論。四是業(yè)務(wù)培訓還必須進行長期的規(guī)劃，在系統(tǒng)性上下功夫。通過培訓提高業(yè)務(wù)素質(zhì)不是一朝一夕的事，必須根據(jù)隊伍的實際情況，制定出一定時期內(nèi)的長遠培訓規(guī)劃，分層次、分階段、系統(tǒng)化地實施。

總之，完善我國行政監(jiān)察制度需要全社會的共同參與，同心協(xié)力。只有這樣“加強監(jiān)察工作，保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設(shè)，改善行政管理，提高行政效能”的總體目標才能實現(xiàn)。

第二篇：現(xiàn)階段改革我國行政監(jiān)察制度的建議

現(xiàn)階段改革我國行政監(jiān)察制度的建議

摘要：行政監(jiān)察作為行政機關(guān)內(nèi)部的一種自律性監(jiān)督，是制約行政權(quán)力的重要機制。但是從行政監(jiān)察的實效來看，行政監(jiān)察機關(guān)在依法對行政機關(guān)、國家公務(wù)員和國家任命的其他人員依法行政、遵紀守法情況進行監(jiān)督檢查的過程中，顯得監(jiān)察無奈、無力、無序、無能。本文在分析現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出了在現(xiàn)階段改革我國行政監(jiān)察制度的建議。

關(guān)鍵詞：行政 監(jiān)察 制度 改革

依法治國的關(guān)鍵是確保依法行政。從1987年恢復組建監(jiān)察機關(guān)到1997年《行政監(jiān)察法》的出臺，行政監(jiān)察作為監(jiān)督行政的一種專門法律制度，在建設(shè)社會主義法治國家的進程中發(fā)揮著越來越重要的作用。但是，毋庸置疑，由于種種原 1 因，我國現(xiàn)行行政監(jiān)察制度仍存在著種種缺陷，行政監(jiān)察職能的發(fā)揮仍步履艱難。鑒于行政監(jiān)察制度的重要意義，有必要對該制度進行改革。

一．行政監(jiān)察制度的重要意義

（一）行政監(jiān)察在行政法制監(jiān)督體系中具有優(yōu)勢作用

行政監(jiān)察是行政法制監(jiān)督的重要內(nèi)容。行政法制監(jiān)督關(guān)系是行政法制監(jiān)督主體在對行政主體、國家公務(wù)員和其他行政執(zhí)法組織、人員進行監(jiān)督時發(fā)生的各種關(guān)系。[1] 行政法制監(jiān)督關(guān)系是一種多重復雜的法律關(guān)系。我國行政法制監(jiān)督關(guān)系的主體主要有國家立法機關(guān)、行政監(jiān)察機關(guān)、國家司法機關(guān)，在特定的條件下，公民、法人或其他組織也可以成為行政法制監(jiān)督關(guān)系的主體。他們共同構(gòu)成我國行政管理的外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。其中，行政監(jiān)察機關(guān)作為監(jiān)督主體之一，具有其他監(jiān)督主體不可比擬的優(yōu)勢：

第一，行政監(jiān)察在很大程度上是主動進行的，不像行政復議或行政訴訟那樣依當事人的申請開始。第二，行政監(jiān)察是與行政活動同步進行的，不僅有事后監(jiān)督，還有事前和事中監(jiān)督。第三，行政監(jiān)察對象具有廣泛性。行政監(jiān)察不僅監(jiān)督行政行為，更監(jiān)督國家行政機關(guān)、公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員。第四，行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督具有恒定性、經(jīng)常性。行政監(jiān)察制度有一套組織系統(tǒng)，國務(wù)院監(jiān)察機關(guān)主管全國的監(jiān)察工作，縣級以上地方各級人民政府都設(shè)有監(jiān)察機關(guān)，可以說，在行政法制監(jiān)督關(guān)系中，行政監(jiān)察機關(guān)是最重要的監(jiān)督主體。第五，隨著社會發(fā)展，政府職能大量增加，其活動越來越專業(yè)化。這就給外部監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督帶來了一定難度，他們不僅缺乏有關(guān)內(nèi)部知識，而且也對行政內(nèi)部事物不甚了解。[2]監(jiān)察機構(gòu)在這方面則顯示出其本身的優(yōu)勢，他們了解和熟悉行政業(yè)務(wù)方法、程序。因此，行政監(jiān)察機關(guān)作為整個行政系統(tǒng)內(nèi)部自我約束和 3 糾正機關(guān)，在行政法制監(jiān)督關(guān)系中發(fā)揮著優(yōu)勢作用。行政監(jiān)察較其他監(jiān)督方式更為直接、全面、主動。

（二）行政監(jiān)察制度是行政法順利貫徹實施的重要保證

當前，國家的政治改革不斷深化，新的法律、法規(guī)不斷出臺，這些代表了國家利益、全國人民利益的法律、法規(guī)，地方各級政府所屬部門都應嚴格貫徹執(zhí)行。但是，目前一些地方政府常常從地方利益出發(fā)，對中央的方針、政策、法律、法規(guī)陽奉陰違，甚至公然抵抗，使中央的政策、方針得不到貫徹執(zhí)行，這嚴重損害了國家的利益。在當前改革中如何解決國家利益與地方利益的尖銳沖突，保證黨和國家的政策、法令切實得到貫徹執(zhí)行，已成為處理中央和地方關(guān)系的首要難題。

出現(xiàn)這一情況的重要原因是行政監(jiān)察機關(guān)沒有發(fā)揮其應有的作用。根據(jù)《行政監(jiān)察法》第一條規(guī)定，保證政令暢通，維護行政紀律是監(jiān)察工 4 作最重要的任務(wù)之一?！侗O(jiān)察法》第十八條具體規(guī)定監(jiān)察機關(guān)履行的首要職責便是“檢查國家行政機關(guān)在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問題?！睘榱吮ＷC國家法律法令真正得到貫徹執(zhí)行，必須改革行政監(jiān)察制度，使它在維護國家利益，中央權(quán)威中發(fā)揮關(guān)鍵作用。

（三）行政監(jiān)察制度與公務(wù)員制度密切聯(lián)系 公務(wù)員制度是我國行政法中一項重要的法律制度。公務(wù)員代表國家行政機關(guān)直接實施行政行為，在國家行政管理中，發(fā)揮著主力軍的作用。為了保證行政管理的效率，公務(wù)員不僅被賦予了一定的行政職權(quán)，而且依法享有許多“優(yōu)益權(quán)”，這就存在權(quán)力被濫用的危險性。實際上，由于對公務(wù)員監(jiān)督不力，近年來，公務(wù)員腐敗現(xiàn)象日趨嚴重，行政紀律對其約束力甚微，這里一個很重要的因素是行政監(jiān)察制度沒有發(fā)揮應有作用。根據(jù)《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，公務(wù)員是監(jiān)察機關(guān)最主要的監(jiān)督對象，《監(jiān)察法》第十八條關(guān)于監(jiān)察 5 機關(guān)職責的五項規(guī)定中，有兩項都是關(guān)于監(jiān)督公務(wù)員違反行政紀律行為的。另一方面，《監(jiān)察法》第十八條第四項規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)受理國家公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員不服主管行政機關(guān)給予行政處分決定的申訴。但實踐說明：行政監(jiān)察機關(guān)的工作力度遠遠不到位。

二．現(xiàn)行行政監(jiān)察制度存在的主要問題 從以上分析可見，行政監(jiān)察制度在我國行政法體系中處于一個重要而特殊的地位。但由于體制和立法方面的原因,我國行政監(jiān)察的巨大功效尚未充分發(fā)揮出來,難以形成對行政機關(guān)有效的內(nèi)部制約。目前，我國行政監(jiān)察制度主要存在以下問題：

（一）雙重領(lǐng)導體制使行政監(jiān)察受制于地方政府

《行政監(jiān)察法》第七條規(guī)定:“國務(wù)院監(jiān)察機關(guān)主管全國的監(jiān)察工作，縣級以上地方各級人民政府監(jiān)察機關(guān)負責本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對 6 本級人民政府和上一級監(jiān)察機關(guān)負責并報告工作,監(jiān)察業(yè)務(wù)上以上級監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導為主。”這種雙重領(lǐng)導體制限制了行政監(jiān)察機關(guān)作用的發(fā)揮。

按照分級監(jiān)察的原則,各級監(jiān)察機關(guān)主要監(jiān)督同級政府所屬部門及其國家公務(wù)員、同級政府及其部門任命的其他人員、下一級政府及其領(lǐng)導人員。同級政府所屬部門及其國家公務(wù)員，特別是行政負責人的行政行為，常常是政府行政行為的重要組成部分，當這些行政行為發(fā)生偏差時，盡管監(jiān)察機關(guān)可依職權(quán)予以糾正，然而現(xiàn)行體制決定了這種糾正必須在同級政府主持下進行，而監(jiān)察機關(guān)的人事、編制、經(jīng)費、物資、福利等都主要歸地方管理，這就使得監(jiān)察機關(guān)在行使職權(quán)時難免遇到來自政府本身的阻力。

（二）合署辦公使行政監(jiān)察職能弱化,黨政不分

自1993年始，行政監(jiān)察機關(guān)與黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，合署辦公對節(jié)約行政資源，發(fā)揮 7 監(jiān)督的整合功能，提高監(jiān)督質(zhì)量和效率起到了一定的積極作用。但合署辦公的負面影響也同樣是顯而易見的：行政監(jiān)察機關(guān)的獨立性受到了更大程度上的限制，監(jiān)察工作實際上從屬于黨的紀律檢查工作，監(jiān)察機關(guān)很可能不再是單純的行政監(jiān)察機關(guān)，而會發(fā)生變性，成為黨政機關(guān)的附屬品。在隸屬關(guān)系上，監(jiān)察部作為國務(wù)院組成機構(gòu)并未直接向國務(wù)院總理負責，而是直接向中央紀委常委會負責，地方監(jiān)察機關(guān)直接向同級黨的紀委常委會負責。紀委成了監(jiān)察機關(guān)的直接領(lǐng)導機關(guān)，實際上形成對行政監(jiān)察的“三重領(lǐng)導”，重大問題由紀委常委集體討論決定。以至于監(jiān)察機關(guān)作為行政機關(guān)難以落實憲法所規(guī)定的首長負責制，職責不明，黨政不分[3]；黨紀政紀處分不分，甚至出現(xiàn)以黨紀處分代替行政處分的情況，違背了依法行政的基本要求，弱化了行政監(jiān)察職能。

（三）監(jiān)察范圍廣泛，行政監(jiān)察決定執(zhí)行剛性不足

按照《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，行政監(jiān)察機關(guān)的職責涉及三個方面，即執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察和廉政監(jiān)察。然而，在實踐中，行政監(jiān)察機關(guān)在履行職責卻并不到位。一方面，行政監(jiān)察機關(guān)的效能監(jiān)察幾乎沒有，而執(zhí)法監(jiān)察多數(shù)都流于形式，并無明顯的成效。從目前監(jiān)察現(xiàn)狀看，除了執(zhí)行和配合中央的專項治理或特別規(guī)范的事項外，監(jiān)察機關(guān)實際只履行了受理訴、舉報的職責,而對執(zhí)行法律、政策、政令的監(jiān)督檢查卻很乏力。對不執(zhí)行、不正確執(zhí)行國家法律、法規(guī)和政策以及決定、命令的人或事很少查處，也很少就此類問題提出監(jiān)察建議，更少就此類問題做出監(jiān)察決定和給予行政處分。如此寬泛的監(jiān)察范圍,在行政監(jiān)察機構(gòu)地位低下,權(quán)力偏少的情況下,自然力不從心,難有積極的作為。

《行政監(jiān)察法》對沒有正當理由而拒不執(zhí)行行政監(jiān)察決定和拒不采納行政監(jiān)察建議的單位和個人未作任何強制執(zhí)行的規(guī)定。雖然《行政監(jiān)察 9 法》第二十五條規(guī)定:“監(jiān)察機關(guān)依法作出的監(jiān)察決定，有關(guān)部門和人員應當執(zhí)行監(jiān)察機關(guān)依法提出的監(jiān)察建議，有關(guān)部門無正當理由的，應當采納。”這里雖用了兩個“應當”,但并沒有相應規(guī)定后者不采納的法律責任。實踐中，對那些拒不執(zhí)行監(jiān)察決定和拒不采納監(jiān)察建議的部門和人員,行政監(jiān)察機關(guān)往往無可奈何。行政監(jiān)察溫柔有余、剛性不足。根本原因是因為“監(jiān)察建議”并沒有法律效力，監(jiān)察機關(guān)唯一的法律義務(wù)是接受“監(jiān)察建議”的單位將處理結(jié)果“告知”監(jiān)察機關(guān)。

（四）監(jiān)察運行缺乏透明度

目前我國各級行政監(jiān)察機構(gòu)的運行過程以及結(jié)果處于一種不公開或部分公開的狀態(tài),雖然推行“兩公開一監(jiān)督”(兩公開指辦事程序公開、辦事結(jié)果公開),普通百姓對監(jiān)察的具體運行程序及其結(jié)果知之甚少或根本不知。監(jiān)察機構(gòu)在其具體的運行過程中,考慮更多的是某些領(lǐng)導以言代法的長官意志,而不是憲法和法律規(guī)定。許多查處的 10 案件也往往以注意社會影響為由，被內(nèi)部處理完畢仍不為社會所了解，其監(jiān)察運行過程及結(jié)果的公開化更是無從談起。這必然導致行政監(jiān)察機構(gòu)效率與權(quán)威的降低。[4] 三．現(xiàn)階段改革我國行政監(jiān)察制度的建議 筆者認為，為了使監(jiān)察機關(guān)的職能得以充分實現(xiàn)，應當以改革的精神，通過國家監(jiān)察立法，變?nèi)嵝员O(jiān)督為剛性監(jiān)督，相應解決行政監(jiān)察體制、機制和人員素質(zhì)方面的問題，才能切實改變目前行政監(jiān)察工作中監(jiān)督難以到位的被動局面。

(一)提高行政監(jiān)察機關(guān)的法律地位，建立垂直領(lǐng)導體制

行政監(jiān)察機構(gòu)必須具有獨立地位才能獲得高度的權(quán)威性。提高監(jiān)察機關(guān)的法律地位是由監(jiān)察工作的性質(zhì)決定的。自秦漢到明清，我國歷代監(jiān)察部門地位始終居高臨下，能擺脫其他高層官員的羈絆，嚴格履行監(jiān)察職權(quán)，并實行單線垂直型 的監(jiān)察體制。提高監(jiān)察機關(guān)的法律地位，應 11 包括以下三方面: 1.對監(jiān)察機關(guān)的雙重領(lǐng)導體制進行改革 改革內(nèi)容有：（1）將行政監(jiān)察機關(guān)在行政系統(tǒng)中單獨設(shè)置，使監(jiān)察機關(guān)具備獨立的法律地位，實行垂直領(lǐng)導體制。下級監(jiān)察機關(guān)由上級監(jiān)察機關(guān)產(chǎn)生，直接受命于上級監(jiān)察機關(guān)，整個國家監(jiān)察機關(guān)自成體系。但在監(jiān)督體制上，仍實行分級監(jiān)督的原則:由各級監(jiān)察機關(guān)對相應的行政機關(guān)進行監(jiān)察，同時上級監(jiān)察機關(guān)可委托下級監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督上級監(jiān)察機關(guān)所管轄的監(jiān)察對象，上級監(jiān)察機關(guān)也可直接監(jiān)察下級監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察對象。（2）監(jiān)察機關(guān)的主要領(lǐng)導成員應由同級人民代表大會選舉并報上一級監(jiān)察機關(guān)提請該級人民代表大會批準后任命。（3）與垂直領(lǐng)導體制相適應，為確保監(jiān)察權(quán)的獨立，必須保證監(jiān)察機關(guān)在經(jīng)費上也不受制于地方行政機關(guān)，監(jiān)察機關(guān)的各項開支費用應當單列，分別由同級人民代表大會審議后列入財政預算。（4）賦予行政監(jiān)察和同級政府 12平等的地位。這種新體制下，各級行政監(jiān)察機關(guān)在履行監(jiān)督職責時只對上級監(jiān)察機關(guān)負責，而無需考慮同級政府首長的意圖以及地方財政等不相關(guān)因素，對行政違法違紀行為實施有力的制約；同時，地位超然的全國統(tǒng)一的監(jiān)察系統(tǒng)能夠有效地打擊地方保護主義，提高權(quán)威性。

2.理順行政監(jiān)察機構(gòu)與黨的紀律檢查機關(guān)的關(guān)系

行政監(jiān)察和黨的紀律檢查有相近之處，但它們之間還是有明顯的界限:（1）在監(jiān)督對象上，前者以行政機關(guān)及國家公務(wù)員為主；后者是黨的組織和黨員，黨紀檢查機關(guān)不能對行政機關(guān)的非黨公職人員進行檢查。（2）在監(jiān)察依據(jù)上，前者是法律和行政紀律，后者是黨章和黨的紀律。（3）在性質(zhì)上，前者屬于國家的法律監(jiān)督制度，后者是政黨的內(nèi)部監(jiān)督制度。

因此，應該將紀檢與行政監(jiān)察分開，不再合署辦公。這樣非但不會削弱黨的領(lǐng)導，相反還有 13 助于行政監(jiān)察的真正獨立，避免黨政不分和以黨紀處分代替國家法律制裁和政紀處分現(xiàn)象的發(fā)生。

(二)強化和擴大行政監(jiān)察機關(guān)職權(quán)

進一步強化行政監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)，是監(jiān)察制度的核心問題。與世界上一些國家和地區(qū)比較來看，我國行政監(jiān)察機關(guān)所擁有的職權(quán)很有限，既沒有傳喚權(quán)、扣押權(quán)、獨立裁決權(quán)、直接罰沒權(quán)，也無權(quán)去直接變更、撤銷正在實施的政府行為和公務(wù)人員履行職務(wù)的行為，而只能通過建議、勸告等方式去間接實現(xiàn)監(jiān)察功能，因此我國行政監(jiān)察剛性不足。監(jiān)察機關(guān)所擁有的職權(quán)與其所肩負的重要使命極不相稱。擴大監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力，強化監(jiān)察職能可以考慮：

第一，擴大監(jiān)察機關(guān)的處分權(quán)限。賦予監(jiān)察機關(guān)對違法違紀的公職人員有警告、記過、記大過、降級、撤職的行政處分權(quán)。第二，賦予監(jiān)察機關(guān)一定的經(jīng)濟處罰權(quán)。比如對因決策失誤或指 14 揮不當給國家造成嚴重損失的、經(jīng)國家機關(guān)任命的企事業(yè)單位干部，監(jiān)察機關(guān)擁有責令其賠償一定經(jīng)濟損失的職權(quán)。[5]第三，增強監(jiān)察工作的透明度。目前有些監(jiān)察法規(guī)還是內(nèi)部的，這對于開展群眾舉報是不利的。筆者認為，今后不僅監(jiān)察法規(guī)應該公開，而且監(jiān)察的措施和結(jié)果只要不是涉及國家機密的也應該公開，以便接受社會的監(jiān)督。

(三)建設(shè)高素質(zhì)的行政監(jiān)察隊伍

監(jiān)察法對監(jiān)察人員的產(chǎn)生沒有做出規(guī)定，實踐中的做法多是由人民政府其他職能部門的人員調(diào)任過來的。事實上，行政監(jiān)察工作是一門專業(yè)性較強的科學，它有自己獨立的研究對象和領(lǐng)域，有自己的特點和規(guī)律，有自成體系的業(yè)務(wù)。

1、行政監(jiān)察專職化

隨著政府對社會、經(jīng)濟的管理更趨于專業(yè)化，政府也享有越來越廣泛的自由裁量權(quán)，引起了行政行為的復雜化。如果行政監(jiān)察機關(guān)不適應這種 15 變化，不具備專業(yè)行政部門的基本知識，就難以進行有效的行政監(jiān)督，特別是主動的執(zhí)法監(jiān)察工作。因此，必須從行政監(jiān)察專職化入手，以實現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察方式的轉(zhuǎn)化。監(jiān)察專員應當具備的起碼素質(zhì)應包括三個方面：（1）與行政監(jiān)察工作密切相關(guān)的基礎(chǔ)知識包括經(jīng)濟、貿(mào)易、財政、工商、海關(guān)、稅務(wù)、銀行、管理、審計、教育等方面的知識。（2）熟練掌握黨和國家的路線、方針、政策和國家的法律法令以及行政機關(guān)政紀規(guī)定。（3）全面掌握行政監(jiān)察的辦案程序，具有扎實的實務(wù)操作能力。

2、加強監(jiān)察干部培訓工作

建立國家行政監(jiān)察學院，或者在行政學院中設(shè)置專業(yè)，系統(tǒng)地輪訓各級監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導和培養(yǎng)各類專門人才。建立選拔培養(yǎng)和輪崗交流機制，有計劃地選拔監(jiān)察干部到經(jīng)濟管理部門、基層企事業(yè)單位和政府、政法部門輪崗鍛煉，提高其適應能力，為他們從事對以上部門的監(jiān)察工作奠定 16 專業(yè)基礎(chǔ)。

(四)建立監(jiān)察官身份保障制度

建立監(jiān)察人員行使職權(quán)的法律保障制度，這是一切高效監(jiān)督制度的基本保證。長期以來，我們對監(jiān)察人員的執(zhí)行義務(wù)強調(diào)得較多，而對他們的身份保障卻沒有給予足夠重視。直到今天，對監(jiān)察人員的權(quán)利和義務(wù)，僅僅在行政監(jiān)察法等有關(guān)法規(guī)中作了一些遠未完善的規(guī)定，至于對監(jiān)察人員的身份保障方面的規(guī)定幾乎空白。這種立法上的缺陷，使一些秉公辦事，剛直不阿的監(jiān)察人員得不到法律上的保護，造成監(jiān)察人員處理到關(guān)系復雜的監(jiān)察對象的案件時就心有余悸。筆者認為，對監(jiān)察官法律保障的內(nèi)容應包括: 第一，積極創(chuàng)造條件，對監(jiān)察公務(wù)人員逐步由任命制向選舉制過渡，并實行較穩(wěn)定的任期制。第二，對監(jiān)察公務(wù)人員行使職權(quán)實行免責制，即非重大過失不被免職，保障行政監(jiān)察人員的言論表決自由、人事任免、人身安全、合法行為不受 17 任何機關(guān)的追究。

參考文獻：

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第三篇：淺談我國行政監(jiān)察體制現(xiàn)狀

淺談我國行政監(jiān)察體制現(xiàn)狀

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（?大學 管理學院10級..管理?.）

【摘要】：伴隨著政府事務(wù)規(guī)模的增長與行政集權(quán)化的發(fā)展，行政權(quán)力在現(xiàn)代國家政治系統(tǒng)中的地位越來越突出，建立健全行政監(jiān)督體制的吁求也越來越強烈。本文淺談我國行政監(jiān)察體制的現(xiàn)狀以及其特點要求，做出結(jié)合現(xiàn)實行政事務(wù)的發(fā)展來進行淺析；同時結(jié)合現(xiàn)狀，對我國行政監(jiān)察體制存在的問題進行淺析，并提出改革措施建議，從而建立更加健全的行政監(jiān)察體制。【關(guān)鍵詞】:我國行政監(jiān)察體制 發(fā)展現(xiàn)狀 存在問題 措施 【正文】：

伴隨著政府事務(wù)規(guī)模的增長與行政集權(quán)化的發(fā)展，行政權(quán)力在現(xiàn)代國家政治系統(tǒng)中的地位越來越突出，建立健全行政監(jiān)督體制的吁求也因此越來越強烈。行政機關(guān)在從事大量社會經(jīng)濟活動的同時，表現(xiàn)出廣泛性、主動性的特點。因此，加大行政監(jiān)督力度、改善行政監(jiān)督結(jié)構(gòu)、增強行政監(jiān)督實效以保障行政機關(guān)準確、全面、高效地依法行政，是我國的當務(wù)之急。

一、淺析我國行政監(jiān)察體制發(fā)展現(xiàn)狀

行政監(jiān)督是指對國家行政機關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為是否合乎憲法和法律而實施的全面監(jiān)察與督促。

我國正處于從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟體制的社會轉(zhuǎn)型時期，行政腐敗是一個比較突出的政治現(xiàn)象。一方面政府作為社會發(fā)展的主導力量，在很大程度上掌握著資源的壟斷權(quán)，擁有廣泛而實際的權(quán)力，對社會經(jīng)濟事務(wù)的某些方面仍習慣于計劃經(jīng)濟體制下的管理模式。另一方面由于經(jīng)濟體制尚在轉(zhuǎn)型過程中，難免在體制上出現(xiàn)“漏洞”，客觀上也為行政腐敗提供了機會。在此情況下，通過加強行政監(jiān)督對政府行政活動進行監(jiān)控以抑制行政腐敗。促進行政活動規(guī)范化，就成為了一個更為必要的任務(wù)。

[1]

行政監(jiān)督分為外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。

（一）外部監(jiān)督分為：權(quán)力監(jiān)督；政黨監(jiān)督；社會監(jiān)督。

（二）內(nèi)部監(jiān)督分為：

1，上級監(jiān)督，即上級行政機關(guān)或行政領(lǐng)導有權(quán)對下級行政機關(guān)及其人員實施監(jiān)督；2，審計監(jiān)督，即專門的國家審計機關(guān)通過行政機關(guān)的財政、財務(wù)和經(jīng)濟活動進行全面監(jiān)督和評價的方式，監(jiān)督國家預算的分配與使用是否合法、合理和有益，以預防和糾正國家財政經(jīng)濟活動中的違法行為3，監(jiān)察監(jiān)督，即專門的國家行政監(jiān)察機關(guān)通過檢查、調(diào)查與處理等方式，對國家行政機關(guān)及其工作人員所實施的監(jiān)督。

二、淺析我國行政監(jiān)察體制存在問題——中外比較

就西方發(fā)達國家的行政監(jiān)督制度來看，西方行政監(jiān)督是政治權(quán)力監(jiān)督的重要組成部分，與我國現(xiàn)行的行政監(jiān)督制度進行對比，能夠更好地發(fā)現(xiàn)我國行政監(jiān)督體制現(xiàn)存問題產(chǎn)生的本質(zhì)原因，進而找到解決的方法。

我國行政監(jiān)督的制度化、體系化發(fā)展在促進政府機關(guān)及其工作人員廉政勤政，提高行政效能，促進國家的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展等方面，發(fā)揮了不可或缺的作用。[2]但是，我國現(xiàn)行行政監(jiān)督體制仍然不夠健全和完善，行政監(jiān)督缺位、滯后和監(jiān)督不力的問題大量存在，這在很大程度上影響了我國社會、經(jīng)濟發(fā)展。具體來看，有以下幾點：

（一）監(jiān)督主體多元化、難協(xié)調(diào)

西方國家在注重行政監(jiān)督形式的多元化同時，用相關(guān)法律明確賦予了各監(jiān)督主體的權(quán)限范圍，在監(jiān)督實施的具體程序上進行了細化和各職能分配，西方國家的行政監(jiān)督審批權(quán)和使用權(quán)是相分離的，確立新聞媒體的具體監(jiān)督權(quán)力，使各個監(jiān)督主體多元而有序地進行地監(jiān)管。

就當前我國行政監(jiān)督體系來看，我國有著一個復雜的行政監(jiān)督系統(tǒng)。在權(quán)責細分上卻缺乏更明確的規(guī)定，或者雖然有明確的規(guī)定，但在實踐中卻無法整合，要么交叉重復，要么監(jiān)督缺位，以至于越權(quán)行事、濫用權(quán)力、互爭管轄權(quán)或互相推諉的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，這種現(xiàn)象嚴重影響了我國行政監(jiān)督應有的效率和功能的正常發(fā)揮。

（二）行政監(jiān)察法制化程度低

西方各國建立了比較完備的律法制度。把各種監(jiān)督主體的地位、職責、權(quán)限、權(quán)力行使的方式、程序等用明確的法律規(guī)定下來，增強行政監(jiān)督的權(quán)威性、明確性，這樣大大增強了行政監(jiān)督的可預見性，從而達到威懾犯罪分子、規(guī)范監(jiān)督行為、政府行為的目的。

建立和完善行政監(jiān)督的法律和法規(guī)，是我國行政監(jiān)督制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容。從總體上看來，我國行政監(jiān)督的法律和法規(guī)還不夠健全，各種法律法規(guī)之間相互匹配性較差。另外，行政監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)制度的缺乏或者執(zhí)行不力，進一步加劇了我國行政監(jiān)督的隨意性，致使有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等現(xiàn)象屢見不鮮。

（三）專門監(jiān)督機構(gòu)受限，無法做到完全監(jiān)督 西方國家的監(jiān)督權(quán)已經(jīng)從行政權(quán)力中獨立出來，在實際中發(fā)揮了較好的監(jiān)督效果。西方國家議會的權(quán)力雖然并不高于行政機關(guān)的權(quán)力，但有明確的法律保障了其擁有的權(quán)力，在議會中還有專門設(shè)立的行政監(jiān)察專員，形成了獨特的對行政機關(guān)及其公務(wù)員的監(jiān)督，使它能真正起到牽制和平衡作用。

在當前的內(nèi)部行政監(jiān)督制度中，行使監(jiān)督權(quán)的專門機構(gòu)如監(jiān)察部門大都設(shè)置在政府機關(guān)內(nèi)部,在領(lǐng)導體制上,這些部門受雙重領(lǐng)導,既受同級行政機關(guān)的領(lǐng)導,又受上級業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導。

[4][3]

這種監(jiān)督體制嚴重影響了監(jiān)督主體的獨立性,阻礙監(jiān)督員執(zhí)行監(jiān)督權(quán)利，使得監(jiān)督機構(gòu)形同虛設(shè)。

（四）監(jiān)督程序建設(shè)不健全，人員素質(zhì)低

西方國家行政監(jiān)督體制注重預防，已經(jīng)從被動監(jiān)督轉(zhuǎn)向了主動監(jiān)督。美國國會在1977年制定了“置政府于陽光之下法”，要求聯(lián)邦政府屬下的50多個委員會和機構(gòu)的會議公開舉行，而瑞典的由申訴專員提交的案子或報告，新聞界能夠及時獲悉，并將此詳細刊載。

我國當前行政監(jiān)督的程序化建設(shè)嚴重落后，導致在我國當前的行政監(jiān)督過程中，一直存在著“事后追究”的被動做法，我國當前在事前監(jiān)督和過程控制中還存在著很大的漏洞，成克杰、胡長青等一批高官的落馬更加深刻地驗證了這一點。

（五）民主監(jiān)督缺乏主動性

西方國家通過多種方式增加并保證了自下而上監(jiān)督的方式和效能。如在瑞士，國家通過制定各種規(guī)章制度、法律，促進公民直接參政。新聞媒體能與掌握著政治權(quán)力的三個部門相抗衡，對行政官員具有一種無形的約束力。

但是目前，我國自上而下的監(jiān)督在很大程度上代替了自下而上的監(jiān)督和平行制約的監(jiān)督，造成了不少監(jiān)督環(huán)節(jié)的空檔，顯得蒼白無力?，F(xiàn)實生活中，人民群眾的監(jiān)督作用并未真正發(fā)揮出來，投訴無門，上訪無道。政務(wù)公開的選擇性和封閉性，使得公民掌握信息的有限，增添了公民參與行政監(jiān)督的難度。

三、針對我國行政監(jiān)察體制問題提出改革措施

要有效解決我國行政監(jiān)督體制現(xiàn)存的弊端，進而提高行政監(jiān)督的效能，以適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。需從以下幾個方面對行政監(jiān)督體制進行改革。

（一）加強總體協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮整體監(jiān)督效能

要使國家行政機關(guān)及其工作人員的行政行為和職務(wù)行為切實受到上下左右各方面的有效監(jiān)督，使不同主體的監(jiān)督體系各司其職、各負其責，使整個行政監(jiān)督體制堅強有力，就必須明確規(guī)定各種監(jiān)督體系之間的職能界限和層次關(guān)系，加強監(jiān)督的總體規(guī)劃和避免不同監(jiān)督機制間的重疊、沖突和制肘，增強和突出行政監(jiān)督的整體合力和效能。

[5]

有學者提出可以設(shè)立“全國監(jiān)督聯(lián)席機構(gòu)”，以共產(chǎn)黨為首，形成紀委、人大、政協(xié)和國家監(jiān)察部門四大監(jiān)督機構(gòu)的合力，并領(lǐng)導和協(xié)調(diào)全國行政監(jiān)督工作。

（二）加快行政監(jiān)督立法

行政監(jiān)督是一種法制監(jiān)督，這不僅意味著行政監(jiān)督是對行政機關(guān)及其工作人員依法行政情況的監(jiān)督，也意味著行政監(jiān)督應依法進行。有關(guān)監(jiān)督的法律既是對行政監(jiān)督權(quán)力及其行使的規(guī)范，又是這種權(quán)力及行使的保障。從我國目前行政監(jiān)督法規(guī)不完善，監(jiān)督缺乏可操作性的現(xiàn)狀來看，首要工作是加快行政監(jiān)督立法進程，制定一系列專門監(jiān)督法律、法規(guī)。依法強化監(jiān)督、細化監(jiān)督、增強可操作性的目的。只有完善監(jiān)督法制，才能為健全行政監(jiān)督法律機制，依法實行行政監(jiān)督提供基本的規(guī)范程序和保障。

[6]

（三）保障監(jiān)督主體的獨立性 有效的監(jiān)督必須以監(jiān)督客體切實處于監(jiān)督主體的監(jiān)督之下為前提，并且監(jiān)督主體的監(jiān)督活動不受監(jiān)督客體的直接制約和干擾，以保證監(jiān)督主體能充分行使監(jiān)督權(quán)，保證監(jiān)督的獨立性與權(quán)威性。

（四）提高行政監(jiān)督人員素質(zhì)

保證監(jiān)督人員的政治社會地位和經(jīng)濟待遇，使之能全身心地投入到監(jiān)督事業(yè)中去，自行杜絕參與腐敗的意念。行政監(jiān)督人員的素質(zhì)主要包括政治思想素質(zhì)、道德作風素質(zhì)、業(yè)務(wù)技術(shù)素質(zhì)和文化智能素質(zhì)等。有了高素質(zhì)的監(jiān)督隊伍，監(jiān)督水平的提高就有了基礎(chǔ)。不過也不能完全依賴道德素質(zhì)的力量在行政監(jiān)督中的作用，同時也要有法律約束。

（五）強化權(quán)力機關(guān)監(jiān)督

強化權(quán)力機關(guān)監(jiān)督是制約行政權(quán)力、完善行政監(jiān)督體制的重要保障。在實踐中，強化權(quán)力機關(guān)監(jiān)督制約機制，首先應加強權(quán)力機關(guān)的自身建設(shè)，此外，行政監(jiān)督體制的改進，需要進一步加強人大的監(jiān)督權(quán)威。要加強行政人員和人民群眾的監(jiān)督意識，提高政府行政行為的公開性和透明度，創(chuàng)造條件使社會各界能切實參與行政監(jiān)督活動。應進一步提倡媒介輿論監(jiān)督，努力發(fā)揮大眾傳媒監(jiān)督時效性強、威懾力大和輻射面廣的優(yōu)勢。

總之，健全、有效的行政監(jiān)督制度對發(fā)展民主政治與建設(shè)市場經(jīng)濟起著至關(guān)重要的作用，建國后，歷經(jīng)幾十年曲折，所形成的具有中國特色的行政監(jiān)督制度在政治建設(shè)中發(fā)揮了積極作用，但是隨著社會的發(fā)展，也逐漸凸顯出所存在的一系列問題，結(jié)合國外先進的行政監(jiān)督制度與中國基礎(chǔ)國情以及未來發(fā)展趨勢，本文提出了完善我國行政監(jiān)督制度的幾點要求，已期待依法行政早日實現(xiàn)。

【參考文獻】：

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第四篇：公司行政監(jiān)察制度

公司行政監(jiān)察制度

第一章總則

第一條為加強監(jiān)察工作，保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設(shè)，改善行政管理，提高行政效能，充分發(fā)揮企業(yè)中監(jiān)察職能作用，促進公司員工廉潔奉公，遵紀守法，根據(jù)監(jiān)察部的有關(guān)精神和規(guī)定，結(jié)合公司的實際，制定本制度。

第二條公司監(jiān)察室是公司行使監(jiān)察職能的部門，負責對公司各單位及其員工執(zhí)

行國家法律、法規(guī)、政策、決定、命令的情況及違法違紀行為進行監(jiān)察。

第三條監(jiān)察室對公司和上級監(jiān)察部門負責并報告工作。監(jiān)察業(yè)務(wù)受公司主管領(lǐng)導和上級監(jiān)察部門領(lǐng)導。

第四條行政監(jiān)察工作必須實事求是，重證據(jù)、重調(diào)查研究，在適用法律和行政紀律上人人平等。

第五條監(jiān)察工作中實行行政監(jiān)察與群眾監(jiān)督相結(jié)合、教育與懲處相結(jié)合、監(jiān)督檢查與改進工作相結(jié)合的原則。

第六條行政監(jiān)察工作建立舉報制度和申訴制度。

第七條監(jiān)察室在公司總經(jīng)理領(lǐng)導下，主管公司的行政監(jiān)察工作，履行監(jiān)察職責。

第八條監(jiān)察室工作人員必須熟悉監(jiān)察業(yè)務(wù)，遵紀守法，忠于職守，秉公執(zhí)法，清正廉潔，保守秘密。

第九條監(jiān)察人員依法執(zhí)行職務(wù)，受法律保護。任何單位和個人不得拒絕、阻礙監(jiān)察人員依法執(zhí)行職務(wù)，不得打擊報復監(jiān)察人員。

第十條監(jiān)督檢查公司各單位及其員工遵守和執(zhí)行國家的法律，法規(guī)、政策、決定、命令及公司規(guī)章制度中的問題。

第十一條受理對公司各單位及其員工違反行政紀律行為的檢舉、控告。

第十二條調(diào)查處理公司各單位及其員工違反國家法律、法規(guī)以及違反行政紀律的行為。

第十三條協(xié)助司法部門調(diào)查處理公司各單位及其員工違反國家法律、法規(guī)以及違反行政紀律的行為。

第十四條受理公司員工不服行政處分的申訴，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他由監(jiān)察室受理的申訴，保護監(jiān)察對象的合法權(quán)益。

第十五條建立案件移送制度，對公司員工違反國家法律、法規(guī)，嚴重損害企業(yè)利益，構(gòu)成犯罪的，移送司法機關(guān)處理。

第十六條對違反行政紀律的，根據(jù)檢查、調(diào)查結(jié)果，作出給予警告、記過、記大過、降級、降職、撤職處分的監(jiān)察決定。

第十七條監(jiān)察室履行職責，有權(quán)采取下列措施：

（一）要求被監(jiān)察的部門和人員提供與監(jiān)察事項有關(guān)的文件、資料、財務(wù)賬目及其他有關(guān)的材料，進行查閱或者予以復制；

（二）要求被監(jiān)察的部門和人員就監(jiān)察事項涉及的問題作出解釋和說明；

（三）責令被監(jiān)察的部門和人員停止違反法律、法規(guī)和行政紀律的行為。

第十八條監(jiān)察室在調(diào)查違反行政紀律行為時，可以根據(jù)實際情況和需要采取下列措施：

（一）暫予扣留、封存可以證明違反行政紀律行為的文件、資料、財務(wù)賬目及其他有關(guān)的材料；

（二）責令案件涉嫌單位和涉嫌人員在調(diào)查期間不得變賣、轉(zhuǎn)移與案件有關(guān)的財物；

（三）責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調(diào)查事項涉及的問題作出解釋和說明，但是不得對其實行拘禁或者變相拘禁；

（四）建議公司或有關(guān)單位暫停有嚴重違反行政紀律嫌疑的人員執(zhí)行職務(wù)。

第十九條監(jiān)察室根據(jù)檢查、調(diào)查結(jié)果，遇有下列情形之一的，可以提出監(jiān)察建議：

（一）拒不執(zhí)行國家法律、法規(guī)或者違反法律、法規(guī)以及違反行政紀律，應當予以糾正的；

（二）公司各單位作出的決定、命令、指示違反法律、法規(guī)、國家政策以及違反行政紀律，應當予以糾正或者撤銷的；

（三）給國家利益、公司利益和員工合法權(quán)益造成損害，需要采取補救措施的；

（四）錄用、任免、獎懲決定明顯不適當，應當予以糾正的；

（五）依照有關(guān)法律、法規(guī)和公司的有關(guān)規(guī)定，應當給予行政處罰的；

（六）其他需要提出監(jiān)察建議的。

第二十條監(jiān)察室根據(jù)檢查、調(diào)查結(jié)果，遇有下列情形之一的，可以作出監(jiān)察決定或者提出監(jiān)察建議：

（一）違反行政紀律，依法應當給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除行政處分的；

（二）違反行政紀律取得的財物，依法應當沒收、追繳或者責令退賠的。

對第（一）項所列情形作出監(jiān)察決定或者提出監(jiān)察建議的，應當按照公司有關(guān)人事管理權(quán)限和處理程序的規(guī)定辦理。

第二十一條監(jiān)察室依據(jù)有關(guān)規(guī)定作出的監(jiān)察決定，有關(guān)部門和人員應當執(zhí)行。

監(jiān)察室依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的監(jiān)察建議，有關(guān)部門無正當理由的，應當采納。

第二十二條監(jiān)察室對監(jiān)察事項涉及的單位和個人有權(quán)進行查詢。

第二十三條監(jiān)察室對控告、檢舉重大違法違紀行為的有功人員，可以依照有關(guān)規(guī)定給予獎勵。

第二十四條監(jiān)察室根據(jù)國家法律、法規(guī)和政策以及公司和上級監(jiān)察部門的要求，制定監(jiān)察計劃及實施方案。

第二十五條對于需要查處的事項，要進行初步審查，認為有違法違紀行為，需要給予行政處

分的，要立案。對重要復雜的案件移交司法部門立案。重要復雜案件的立案報上一級監(jiān)察部門備案。

第二十六條監(jiān)察室工作人員在調(diào)查工作中全面收集證據(jù)，聽取被調(diào)查人的陳述和辯解。

第二十七條監(jiān)察室工作人員辦理的監(jiān)察事項與本人及其親屬有利害關(guān)系或有其他關(guān)系可能影響公正處理監(jiān)察事項的，應當回避。

第二十八條監(jiān)察室對于立案調(diào)查的案

件，經(jīng)調(diào)查認定違法、違紀事實不存在，或者不需要追究行政責任的，應予撤銷，并告之被調(diào)查部門和被調(diào)查人員所在單位。

第二十九條監(jiān)察室作出的重要監(jiān)察決定和提出的重要監(jiān)察建議，要報公司主要領(lǐng)導批準。

第三十條監(jiān)察決定、監(jiān)察建議應當以書面形式送達有關(guān)單位或者有關(guān)人員。

有關(guān)單位和人員應當自收到監(jiān)察決定或者監(jiān)察建議之日起三十日內(nèi)將執(zhí)行監(jiān)察決定或者采納監(jiān)察建議的情況通報監(jiān)察機關(guān)。

第三十一條對監(jiān)察決定不服的，可以自收到監(jiān)察決定之日起三十日內(nèi)向作公司監(jiān)察室申請復審，監(jiān)察室自收到復審申請之日起三十日內(nèi)作出復審決定；對復審決定仍不服的，可以自收到復審決定之日起三十日內(nèi)向上一級監(jiān)察部門申請復核并作出復核決定。

復審、復核期間，不停止原決定的執(zhí)行。

第三十二條被監(jiān)察的部門和人員違反本制度，有下列行為之一的，視情節(jié)對直接責任人和其部門負責人給予相應的行政處分：

(一)隱瞞事實真相，出具偽證或者隱匿、轉(zhuǎn)移、篡改、毀滅證據(jù)的;

(二)利用職權(quán)包庇違法、違紀行為的;

(三)故意拖延或者拒絕提供與監(jiān)察事項有關(guān)的文件、資料、財務(wù)帳目及其他有關(guān)材料和其他必要情況的；

(四)拒絕在規(guī)定時間和地點就監(jiān)察部門所提問題作出解釋和說明的;

(五)拒不執(zhí)行監(jiān)察決定，或者無正當理由拒不采納監(jiān)察建議的；

(六)阻撓、抗拒監(jiān)察人員依法行使職權(quán)的;

(七)對申訴人、控告人、檢舉人和監(jiān)察人員進行報復陷害的。

前款所列行為構(gòu)成犯罪的，移送司法機關(guān)依法處理。

第三十三條本制度自公布之日起施行。

第三十四條本制度由公司監(jiān)察室負責解釋。

第五篇：我國保薦人制度的完善

淺談我國保薦人制度的完善

一、我國保薦人制度概述

保薦人制度是由保薦人負責發(fā)行人的上市推薦和輔導,核實發(fā)行人的證券發(fā)行與上市文件資料是否真實、準確、完整,協(xié)助發(fā)行人向公眾進行信息披露,并承擔風險防范責任的一種安排。保薦人一般由證券公司或投資銀行擔任,而具體的證券發(fā)行保薦工作由保薦人內(nèi)部具備專業(yè)資格的工作人員完成,發(fā)行人為發(fā)行證券的企業(yè)。

在充滿風險與機遇的證券市場中,涉及監(jiān)管部門、發(fā)行人、投資者等眾多主體的利益。通過專門的保薦制度可以促進信息的公開、透明,減輕監(jiān)管部門的工作負擔,避免兼任發(fā)行審核主體時的角色沖突和責任承擔的不明;為發(fā)行人提供高效的專業(yè)服務(wù),輔助其順利發(fā)行證券和募集資金;也間接為投資者提供新的選擇和維護其財產(chǎn)安全。

2003年12月28日中國證監(jiān)會發(fā)布了《證券發(fā)行上市保薦制度暫行辦法》,該《暫行辦法》的出臺標致著我國保薦人制度的正式確立。自2006年開始實施的新《證券法》也以法律的形式對保薦人制度進行了確認。自2004年2月至2009年6月這段時間,《證券發(fā)行上市保薦制度暫行辦法》是調(diào)整保薦人制度的主要法律規(guī)范,它在調(diào)整保薦人與發(fā)行人、證券市場服務(wù)機構(gòu)等主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)揮著基礎(chǔ)作用,但由于其制定時期較早和近年來我國證券市場的飛速發(fā)展,該《暫行辦法》在內(nèi)容上存在疏漏和模糊之處,存在著對保薦人及保薦代表人的資格要求不高,不能確保保薦人能有效了解發(fā)行人真實情況,進而無法為社會公眾提供準確的信息等弊端,這些不足影響了證券保薦制度功能的發(fā)揮。在總結(jié)我國以往保薦工作經(jīng)驗和兼顧證券市場發(fā)展的基礎(chǔ)上,證監(jiān)會著手對《證券發(fā)行上市保薦制度暫行辦法》進行修改,自2009年6月14日起開始施行《證券發(fā)行上市保薦業(yè)務(wù)管理辦法》,原有《證券發(fā)行上市保薦制度暫行辦法》被宣布廢止。在《證券發(fā)行上市保薦業(yè)務(wù)管理辦法》中對保薦人與保薦代表人提出了更嚴格的要求,增加了保薦人與與發(fā)行人,證券市場中介機構(gòu)在工作上的協(xié)調(diào)等方面的要求,但保薦人的督導期間仍明顯偏短,對保薦人及其保薦代表人的法律責任方面仍需進一步明確。

二、我國保薦人制度中的具體問題

目前,在我國證券市場首次公開發(fā)行上市的股票、上市公司發(fā)行新股、可轉(zhuǎn)換公司債券、在創(chuàng)業(yè)版上市的股票等都需要適用保薦制度。保薦人由具有專門資質(zhì)的證券公司擔任。

(一)保薦人與保薦代表人

證券公司在資金、公司治理、專業(yè)人員等方面符合法定條件和經(jīng)過審批程序后才能開展保薦業(yè)務(wù)。對能夠提供保薦業(yè)務(wù)的證券公司進行嚴格的規(guī)定是為了確保發(fā)行的質(zhì)量和維護投資者的利益,進而有利于市場的安全和效率。《證券發(fā)行上市保薦業(yè)務(wù)管理辦法》對保薦人資格進行了嚴格的規(guī)定,主要體現(xiàn)在證券公司申請保薦人資格,不僅在注冊資本和凈資本上達到法定條件,還應具備良好的法人治理和內(nèi)部控制制度;良好的保薦業(yè)務(wù)團隊,其中從業(yè)人員不少于35人,最近3年從事保薦相關(guān)業(yè)務(wù)的人員不少于20人,符合保薦代表人資格條件的從業(yè)人員不少于4人;最近3年內(nèi)未因重大違法違規(guī)行為受到行政處罰等。而保薦代表人是受保薦機構(gòu)制定或委托,直接負責某個證券發(fā)行或上市保薦事務(wù)的自然人,可以說保薦代表人是受證券公司聘用的工作人員,在保薦業(yè)務(wù)中發(fā)揮領(lǐng)導作用。依《證券發(fā)行上市保薦業(yè)務(wù)管理辦法》規(guī)定,保薦代表人不僅要通過專門的考試,具有一定年限的從業(yè)經(jīng)歷,具有良好的品行,還應當在履行職責期間內(nèi)保持適應工作的能力,定期參加證券業(yè)協(xié)會安排的培訓。可以說我國現(xiàn)行法規(guī)對保薦代表人的要求不僅在于是否掌握相應的知識,更要具備專門的經(jīng)驗和能力,對保薦人的要求也呈現(xiàn)出動態(tài)化,持續(xù)化的趨勢。對保薦人及其保薦代表人提出嚴格的要求,能夠使保薦人充分發(fā)揮證券市場第一看門人的功能。

(二)保薦人的職責

1、推薦職責。推薦有潛質(zhì)的企業(yè)上市融資是保薦人的重要職責之一。保薦人在推薦證券發(fā)行前,應當深入了解準備發(fā)行證券企業(yè)的情況,進行盡職調(diào)查,并根據(jù)發(fā)行人的委托,向證監(jiān)會提交《證券發(fā)行推薦書》,并由此對發(fā)行人的申請文件的真實性、準確性和完整性承擔責任。

2、輔導職責。公司上市前的輔導是保障保薦人順利完成推薦職責的前提。保薦人在向證監(jiān)會推薦發(fā)行人發(fā)行證券前,要對其進行輔導。輔導的內(nèi)容可以分為法規(guī)輔導和業(yè)務(wù)輔導。法規(guī)輔導是指保薦人要對發(fā)行人的董事、監(jiān)事、經(jīng)理等高管人員進行法律法規(guī)方面的培訓,使高管人員掌握進入證券市場所必需的法律法規(guī)及其他相關(guān)知識,知悉其與上市公司的法定義務(wù)和責任,具備足夠的誠信水準和管理上市公司的能力及經(jīng)驗。業(yè)務(wù)輔導的目的是為了完善公司治理結(jié)構(gòu),在發(fā)行人上市前主要是使發(fā)行人符合公開發(fā)行上市的條件和有關(guān)規(guī)定,具備持續(xù)發(fā)展能力,協(xié)助發(fā)行人進一步完善治理結(jié)構(gòu),確保公司治理、財務(wù)和會計制度等方面持續(xù)規(guī)范運作,幫助發(fā)行人進行股份制改造,資產(chǎn)重組;發(fā)行人上市后,保薦人還要協(xié)助上市公司進一步完善法人治理結(jié)構(gòu),健全內(nèi)部控制機制。

3、監(jiān)督職責。保薦期限內(nèi),保薦人要對發(fā)行人進行全方位的監(jiān)督,督導發(fā)行人規(guī)范運作:防止大股東、其他關(guān)聯(lián)方損害發(fā)行人利益;確保關(guān)聯(lián)交易的公允性和合規(guī)性;督導發(fā)行人履行信息披露的義務(wù)、發(fā)行人募集資金的使用、發(fā)行人對外提供擔保等事項。在監(jiān)督職責方面,保薦人工作的重點是督促發(fā)行公司按要求進行重大事件披露,確保上市公司信息披露符合真實、準確和完整性標準。

4、擔保職責。保薦人的擔保職責是指保薦人要為其所保薦的上市公司披露存在虛假性、誤導性和遺漏性的信息而給投資者造成的損失承擔法定賠償責任。要求保薦人承擔擔保職責是為了鞭策保薦人誠實守信,勤勉盡責,促進其積極履行輔導職責、盡職推薦發(fā)行人發(fā)行上市,持續(xù)督導發(fā)行人履行義務(wù)。因為一旦發(fā)行人的違規(guī)行為給投資者造成經(jīng)濟損失,保薦人就可能為此承擔經(jīng)濟賠償責任。

(三)保薦人與發(fā)行人、證券服務(wù)機構(gòu)在工作中的關(guān)系協(xié)調(diào)

1、保薦人與發(fā)行人

保薦人是為發(fā)行人提供專業(yè)金融服務(wù)的機構(gòu),二者是平等的民事主體。在證券從準備發(fā)行到上市后的一定時期內(nèi),保薦人與發(fā)行人之間保持著相互溝通與合作的關(guān)系。發(fā)行人能否提供足充分和有效地信息,以及保薦人能否獲得足夠的信息并作出正確判斷,直接關(guān)系到證券發(fā)行的成敗和投資者的權(quán)益。發(fā)行人向保薦人提供的信息包括當事人約定和法律規(guī)定兩方面,發(fā)行人應當向保薦人提供關(guān)于公司財務(wù),人事等多方面的基本信息,當發(fā)生變更募集資金及投資項目、關(guān)聯(lián)交易等情形時,發(fā)行人應當及時通知保薦人。保薦機構(gòu)及其保薦代表人履行保薦職責可對要求發(fā)行人及時通報信息,對發(fā)行人進行定期或者不定期回訪,列席發(fā)行人的股東大會、董事會和監(jiān)事會等。

保薦人也對發(fā)行人具有一定的監(jiān)督權(quán)。保薦機構(gòu)應當督導發(fā)行人履行有關(guān)上市公司規(guī)范運作、信守承諾和信息披露等義務(wù),督導發(fā)行人有效執(zhí)行并防止控股股東、實際控制人等違規(guī)占用發(fā)行人資源;督導發(fā)行人有效執(zhí)行并防止其董事、高級管理人員利用職務(wù)之便損害發(fā)行人利益的內(nèi)控制度。

當然,保薦人與發(fā)行人也是利益相互一致的共同體,有時雙方當事人為了獲得利益可能合謀損害投資者的利益。在保薦人明知發(fā)行人不符合證券發(fā)行條件仍安排其發(fā)行上市,或在發(fā)行人存在違法情形下沒有向公眾披露,因此而給投資者造成損失的,則要承擔相應的法律責任。如果保薦人在工作中能夠勤勉盡責和保持客觀中立,對存在不合法情形的發(fā)行人拒絕提供服務(wù),將有關(guān)信息向監(jiān)管部門和社會公眾披露,則存在責任減免的情形。

2、發(fā)行人與證券服務(wù)機構(gòu)

由于證券保薦是一項涉及經(jīng)濟、法律、財務(wù)等多領(lǐng)域的綜合性業(yè)務(wù),保薦人無法兼顧每項工作的具體環(huán)節(jié),就需要與會計事務(wù)所、律師事務(wù)所等證券市場的中介機構(gòu)進行合作,審核和判斷它們作出報告的真實有效,并得出相應的結(jié)論。保薦人與證券市場中介機構(gòu)即有合作又有監(jiān)督制衡的關(guān)系。保薦人對發(fā)行人公開發(fā)行募集文件中有中介機構(gòu)及其簽名人員出具專業(yè)意見的內(nèi)容,應當進行審慎核查和獨立判斷。如果保薦人所作的判斷與中介機構(gòu)的專業(yè)意見存在重大差異的,應當對有關(guān)事項進行調(diào)查、復核,可聘請其他中介機構(gòu)提供專業(yè)服務(wù)。保薦人有充分理由確信中介機構(gòu)及其簽名人員出具的專業(yè)意見可能存在虛假記載、誤導性陳述或重大遺漏等違法違規(guī)情形或者其他不當情形的,應當及時發(fā)表意見;情節(jié)嚴重的,應當向中國證監(jiān)會、證券交易所報告。

(四)保薦人與保薦代表人的法律責任

法律責任是因損害法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系所產(chǎn)生的、相關(guān)主體所應承擔的于己不利的后果。法律責任旨在使受害者得到救濟,使責任者得到懲戒和預防違法行為的產(chǎn)生。法律責任又可分為民事責任、刑事責任與行政責任。鑒于保薦人與保薦代表人在證券市場上發(fā)揮著重要作用,影響著社會公眾的財產(chǎn)安全,應當對其建立起嚴格的責任,以督促其認真履行職責。目前,我國對保薦人及保薦代表人的責任主要集中在民事與行政責任方面。

1、民事責任。保薦人與發(fā)行人的行為損害投資者的利益時,就應當承擔民事責任。依據(jù)《證券法》第69條的規(guī)定,發(fā)行人、上市公司公告的招股說明書、公司債券募集辦法、報告以及其他信息披露資料中有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏,致使投資者在證券交易中遭受損失的,發(fā)行人、上市公司應當承擔賠償責任;保薦人應當與發(fā)行人、上市公司承擔連帶賠償責任,但是能夠證明自己沒有過錯的除外。從目前的法律規(guī)定來看,保薦人民事責任與發(fā)行人相聯(lián)系,主要體現(xiàn)在損害賠償方面。在保薦人承擔民事賠償責任的背后,也存在著保薦代表人因受保薦人指使,或單純因自身未認真履行職責而提供存在虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏文件的原因。由于保薦人是保薦代表人的內(nèi)部工作人員,因以上兩種情形而導致投資者受到損失的,由保薦人對投資者承擔責任,而對保薦代表人是否承擔責任并沒有明確規(guī)定。

2、行政責任。依照《證券法》、《證券發(fā)行上市保薦業(yè)務(wù)管理辦法》的規(guī)定,保薦機構(gòu)及其保薦代表人違反法律、行政法規(guī),就要承擔行政責任和接受制裁。保薦人承擔的行政責任包括罰款,不受理保薦申請和撤銷保薦資格等。對保薦代表人的處罰則包括不受理保薦申請和撤銷資格等。為了督促和制約保薦人及其保薦代表人認真負責,在《證券發(fā)行上市保薦業(yè)務(wù)管理辦法》中對保薦人與保薦代表人的責任進行了“連坐”式規(guī)定,在保薦機構(gòu)、保薦代表人因保薦業(yè)務(wù)涉嫌違法違規(guī)處于立案調(diào)查期間的,證監(jiān)會暫不受理該保薦機構(gòu)的推薦,暫不受理相關(guān)保薦代表人具體負責的推薦。

3、刑事責任。當保薦機構(gòu)及其保薦代表人違反法律、行政法規(guī),情節(jié)嚴重涉嫌犯罪的,應依法追究其刑事責任。根據(jù)現(xiàn)行刑法的規(guī)定,保薦人及其保薦代表人在保薦過程中可能觸犯的罪名主要有內(nèi)幕交易、泄露內(nèi)幕信息罪,利用未公開信息交易罪等。

三、完善我國保薦人制度的建議

(一)延長督導時間

在我國,首次公開發(fā)行股票并在主板上市的,持續(xù)督導的期間為證券上市當年剩余時間及其后2個完整會計;首次公開發(fā)行股票并在創(chuàng)業(yè)板上市的,持續(xù)督導的期間為證券上市當年剩余時間及其后3個完整會計。與國外證券市場中的督導時間相比,我國的督導期間尚短。在馬來西亞二板市場中,所有申請上市的公司在申請階段和上市后的一年中,必須聘請其主承銷商作為上市保薦人。上市滿一年后,公司應聘請其他合格中介機構(gòu)繼續(xù)擔任公司的保薦人,后者的最短期限是五年。鑒于我國發(fā)行證券公司的內(nèi)部治理不足和外部監(jiān)管的低效率,可以考慮延長保薦人的督導時間,以從外部制約和監(jiān)督發(fā)行人的行為,以督促和制約發(fā)行人合規(guī)經(jīng)營,維護社會公眾的利益。

(二)加強對保薦人及保薦代表人的監(jiān)督

基于保薦人在證券發(fā)行上市過程中發(fā)揮著重要的作用,加強對其監(jiān)管才能真正提高證券發(fā)行質(zhì)量和發(fā)行人的法人治理水平,維護投資者的利益。證監(jiān)會對保薦機構(gòu)及其保薦代表人依法進行監(jiān)管,可對保薦機構(gòu)高級管理人員、保薦代表人采取談話提醒、認定為不適合擔任相關(guān)職務(wù)者等監(jiān)管措施。證監(jiān)會建立保薦信用監(jiān)管系統(tǒng),對保薦機構(gòu)和保薦代表人進行持續(xù)動態(tài)的注冊登記管理,將其執(zhí)業(yè)情況、違法違規(guī)行為、其他不良行為以及對其采取的監(jiān)管措施等記錄予以公布。當然,證監(jiān)會對保薦機構(gòu)及保薦代表人監(jiān)管可分為事前、事中、事后監(jiān)管。事前監(jiān)管主要是對保薦人及其保薦資格的核準與授予;事中監(jiān)管集中在保薦人及保薦代表人開展業(yè)務(wù)的審核;事后監(jiān)管集中在責任的追究與責任主體的懲罰。由于我國保薦制度適用時間不長,由于保薦人及其保薦代表人在工作中的疏忽或造成了一些違法事件的發(fā)生。為了真正的建立有效市場,保護投資者的利益,證券監(jiān)管部門及其工作人員應當恪盡職守,秉公執(zhí)法。

隨著創(chuàng)業(yè)板的推出,對保薦人的監(jiān)管也提出新的要求。近期,在部分創(chuàng)業(yè)板上市公司業(yè)績下滑的背后,保薦人也難推其舊。為了獲得收入,一些證券公司會努力尋找保薦對象并安排其上市,在這背后難免有存在相互隱瞞和包庇,未向社會公眾反映實際情況的情形;再者,密集的保薦上市讓保薦代表人很難有時間對已上市項目進行實地核查,所謂持續(xù)督導多是簡化為到期時出具的一份報告,保薦代表人無法真正做到勤勉盡責,獨立審慎。在這種現(xiàn)狀下,處在信息劣勢地位的投資者就處于更加無助的境地。因此,為切實保護公眾投資者的利益,確保上市公司的質(zhì)量,監(jiān)管部門有必要采取有效地監(jiān)管措施,監(jiān)督保薦人和保薦代表人的行為,以構(gòu)建有序的市場環(huán)境。

(三)設(shè)立保薦人風險基金

因保薦人虛假陳述、誤導性陳述或者重大遺漏等違法行為給投資者造成損失的,就應當承擔賠償責任。雖然作為企業(yè)的保薦人擁有一定的經(jīng)濟實力,但因在保薦過程中的違法行為往往給社會公眾造成巨大的損失,為了解決保薦人在承擔賠償責任不足而影響受害人獲得救濟的難題,可以考慮設(shè)立保薦人風險基金。保薦人風險基金的資金來源可以從保薦人報酬中按一定比例提取,該風險基金由證監(jiān)會指定的特定機構(gòu)管理,一旦保薦人違反法律規(guī)定或合同約定,給投資者或者被保薦人造成損失?？梢灾苯訌谋Ｋ]人風險基金中提取一定的比例進行賠償。

綜上所述,雖然我國保薦人制度尚處于起步階段,雖然立法者對改進該制度不斷地進行探索和嘗試,但仍需從加強監(jiān)管,延長督導期限等方面進行完善,以實現(xiàn)保薦人、發(fā)行人、投資者等主體之間的互惠共贏和證券市場的穩(wěn)定繁榮。