第一篇：關于社區(qū)矯正對象脫管漏管問題的思考與建議

關于社區(qū)矯正對象脫管漏管問題的思考與建議

【內容提要】 社區(qū)矯正工作在東臺市試行以來，監(jiān)外執(zhí)行罪犯接受社區(qū)矯正的執(zhí)行率逐年提高，但由于銜接、監(jiān)管等方面存在的問題，導致了矯正對象的脫管漏管。本文就脫管漏管問題，結合近年來工作實踐，作一剖析和理性的思考，并提出一些粗淺的建議。

【關鍵詞】 社區(qū)矯正脫管漏管

東臺市作為省級社區(qū)矯正試點示范區(qū)，經(jīng)過幾年來的探索實踐，社區(qū)矯正工作取得了一定的成效，多項有效的做法得到上級社區(qū)矯正機構肯定。在矯正對象的脫管漏管問題上，2008年下半年開始，實行脫管漏管對象書面警告制度，對脫管漏管現(xiàn)象，有一定程度的遏制，但始終沒有根治，脫管漏管仍時有發(fā)生。為有效控制和減少脫管漏管，切實提高社區(qū)矯正執(zhí)行率，筆者結合近年來的工作實踐，對脫管漏管問題進行剖析、思考，并提出一些粗淺建議。

一、社區(qū)矯正對象脫管漏管問題存在的原因

2005年7月至2009年11月，東臺市共接收并列管矯正對象2289人，因為矯正對象本人不能自覺報到，決定機關又沒有將相關的法律文書及時傳送到位，而造成漏管的72人（其中2006年25人、2007年24人、2008年12人、2009年11人），漏管率達3.2%；因為不自覺遵守社區(qū)矯正規(guī)定，脫離社區(qū)矯正機構教育、監(jiān)督和管理的46人（其中2006年14人，2007年16人，2008年11人，2009年5人），脫管率超過2%。從幾年來，我市對脫管漏管對象進行追查、了解掌握的情況看，主要原因在以下幾個方面：

（一）法律文書送達不及時、不到位，是造成漏管的重要原因。法院、監(jiān)所送達司法行政機關的法律文書，是司法行政機關依法對監(jiān)外執(zhí)行罪犯實施社區(qū)矯正的法律依據(jù)。漏管都是由于沒有收到或沒有及時收到法律文書而造成的，因為只要收到法律文書，即使矯正對象不報到，也可通過多種途徑查找，將其列管。2007年有一名從南京某監(jiān)獄釋放，剝權一年的矯正對象的法律文書，從釋放之日到接收到法律文書是11個月。而在此期間本人又沒有報到，漏管長達11個月之久。還有個別漏管對象，與檢察機關核對名單查出列管后，至逾期解矯，也沒有收到法律文書。作為社區(qū)矯正的執(zhí)行機關，不能及時收到或收不到相關的法律文書，靠什么依據(jù)對漏管對象實施查找，并將其列入社區(qū)矯正，更談不上對其教育、監(jiān)督和管理。近年來，法律文書送到不及時的，據(jù)不完全統(tǒng)計超過80%，即便是當?shù)胤ㄔ号袥Q的，滯后也占多半。

（二）不按規(guī)定及時報到，是造成漏管的主要原因。從近年對漏管對象核查情況看，矯正對象不按規(guī)定及時報到，有以下幾種情況：第一，故意回避社區(qū)矯正。矯正對象本人不執(zhí)行規(guī)定，有意逃脫社區(qū)矯正機構的教育、監(jiān)管。這類漏管對象不愿接受社區(qū)矯正的約束，被查獲后，聲稱：在監(jiān)所改造表現(xiàn)好才假釋的，還用你們管什么；在監(jiān)獄服過刑，還剝什么權；判緩刑，犯罪危害不大，等等。第二，不知道接受社區(qū)矯正。是指在決定機關作出監(jiān)外執(zhí)行的決定后，沒有向其本人作出明確的要求，致使罪犯誤認為被決定監(jiān)外執(zhí)行，就是放他回家，改造結束。今年，我市查出的部分漏管對象，找到本人后，問其為什么不到社區(qū)矯正機構報到，接受教育、監(jiān)管時，罪犯回答他不知道，法院沒有告知他，而且回答說，負責此案的審判員講的，判好就沒事，你回家吧。后經(jīng)我們查實獲悉，法院判決后，兩個多月沒有將判決書送達罪犯本人，更不要說責令其接受社區(qū)矯正了。還有些監(jiān)所釋放的矯正對象，假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行裁定書一到監(jiān)所，監(jiān)所就忙于給罪犯辦理出監(jiān)手續(xù)，根本就顧不上對罪犯作相應的教育，提相關要求。加之，有些罪犯思親返鄉(xiāng)心切，在辦理出監(jiān)手續(xù)簽字時，急于簽字，不知其然。有些罪犯在出監(jiān)時簽了接受社區(qū)矯正保證書，可就是不知道保證什么。更有甚者，有些監(jiān)所罪犯接受社區(qū)矯正的保證書，不是罪犯本人的簽字，是事后為了完善卷宗補辦的。

（三）教育監(jiān)管不力，是造成脫管的重要原因。社區(qū)矯正工作主體是司法所，而我市司法所的人員力量、人員素質和執(zhí)法職能，筆者認為都不具備規(guī)范化教育監(jiān)管的能力，更談不上

執(zhí)法處罰的能力。從力量上看，司法所在鎮(zhèn)的編制序列內，人員編配職數(shù)太少，我市一般的鎮(zhèn)司法所編制只有2人，中心鎮(zhèn)編制3-4人，且有部分人員是兼職。雖然，司法所都聘用了一名專職社工，但是，司法所圍繞經(jīng)濟建設中心，擔負著基層人民調解、法律授助、法制宣傳、安置幫教、社區(qū)矯正等多項工作職能，且每項工作職能都直接服務于基層群眾，力量編配顯然不足。聘用的專職人員只能從事一些日常事務性的工作，他們不能代表司法干警去行使職能。從素質上看，司法所工作人員普遍缺少刑事執(zhí)法、社區(qū)矯正工作的專業(yè)知識和經(jīng)驗，難以適應監(jiān)外執(zhí)行罪犯在社區(qū)矯正這項刑罰執(zhí)行活動的要求。從執(zhí)法職能上看，司法所對監(jiān)外執(zhí)行罪犯實施矯正，對違規(guī)矯正對象沒有直接實施強制性硬性處罰的權力，需要協(xié)調公安等有關部門才得以實施。而在具體的實施過程中，又要看協(xié)作部門的情況。因此，對違規(guī)對象處罰，不能做到及時到位。如2008年7月，我市擬對脫管的5名矯正對象進行治安處罰，出于種種原因，只有2人到位。脫管得不到相應的處罰，影響社區(qū)矯正工作的嚴肅性和處罰的威懾力。

（四）目無法紀、認識不到位，是造成脫管的直接原因。不參加學習教育，不接受監(jiān)督管理的直接原因在矯正對象本人。其中一部分脫管對象是目無法紀，我行我素，認為學好學壞是自己的事，將監(jiān)外執(zhí)行這種寬容，當作法律對他懈怠。2007年和2008年，我市在組織重點社區(qū)矯正對象集中訓誡，有些因為脫管而被列為重點的矯正對象，參加訓誡活動結束的當月，就不參加司法所組織的學習教育，也不向司法所匯報自己的活動情況，直到市矯正辦向他發(fā)出書面警告，才回到了矯正監(jiān)管之中。另一部分是犯罪認識不到位。認為自己犯的罪沒有什么大不了的，對社會、對他人沒有造成多大危害，更有甚者不認為自己是犯罪。參加社區(qū)矯正占用時間，影響自己的生產(chǎn)、生活。這類脫管對象，因交通肇事被決定監(jiān)外執(zhí)行的占多數(shù)，犯罪本人認為，自己不是故意，是運氣不好、倒霉，該賠償?shù)囊操r償了，讓他負刑事責任，接受社區(qū)矯正覺得很冤。去年，我市處罰的5名脫管對象中，有2名就是犯交通肇事的。還有一種是監(jiān)護人及家庭成員認識不到位，這種情況主要表現(xiàn)在未成年矯正脫管人員中，有不少的未成年脫管對象的監(jiān)護人護短，直接致使未成年矯正對象不能正常接收教育監(jiān)管。

（五）制度不完善、法律不健全，是造成脫管漏管的根本原因。2005年7月在我市開展試點工作以來，主要的法規(guī)依據(jù)是“兩院”、“兩部”《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》和司法部印發(fā)的《司法行政機關社區(qū)矯正工作暫行辦法》，以及《江蘇省社區(qū)矯正工作辦法》。尚沒有一部規(guī)范的、科學的法律進行保障，按照現(xiàn)行的《刑法》規(guī)定，監(jiān)外執(zhí)行工作仍屬公安部門的職能，其規(guī)范與司法行政機關，現(xiàn)行社區(qū)矯正工作新的執(zhí)法活動已經(jīng)不相適應，這使司法行政機關在社區(qū)矯正執(zhí)行過程中，缺少相應的法律依據(jù)，執(zhí)行的底氣不足，往往給脫管漏管對象鉆空子。雖然說目前的社區(qū)矯正工作的一些《暫行辦法》和《試行辦法》中，明確了司法行政機關是工作主體，但是執(zhí)法主體還是公安機關，義務與權力不相配套。因此，法律保障不足是根本原因。

二、對脫管漏管問題的思考與建議

（一）遵守規(guī)定，恪盡職守，確保法律文書及時傳送到位。司法部印發(fā)的《司法行政機關社區(qū)矯正工作暫行辦法》（2004年5月9日，司發(fā)通[2004]88號）和《江蘇省社區(qū)矯正工作辦法》中，對法律文書送達，都在送達的時間和具體要求上作了明確規(guī)定。而實際銜接工作中，法律文書普遍不能做到及時送達。如果罪犯本人不按規(guī)定報到登記，漏管必然發(fā)生。這反映了法院、監(jiān)所等原決定機關不遵守規(guī)定，其工作人員不能做到恪盡職守，導致監(jiān)外執(zhí)行罪犯不能依法矯正。要解決此類漏管問題，筆者認為：首先，司法行政部門內部要遵守規(guī)定，落實責任，維護《規(guī)定》、《辦法》的嚴肅性。監(jiān)獄在法律文書的傳送上存在的不及時、不傳送的問題，是司法行政部門自家的事，要爭得成員單位支持、配合自己首先要做好，給成員單位放好樣子，對制度落實不好（或不落實）的監(jiān)獄要切實進行清查，落實責任追究，并以此促成規(guī)范。其次，成員單位要協(xié)調到位，形成銜接工作的合力。社區(qū)矯正工作是司法行政

機關牽頭、部門聯(lián)動、社會參與的一項刑罰執(zhí)行活動，特別是政法各部門，在成員單位中是主要的角色，公安機關在做好社區(qū)矯正執(zhí)法工作的同時，要協(xié)調他們加強看守所關于監(jiān)外執(zhí)行工作的督查，以保證出所罪犯及時銜接；人民法院要對監(jiān)外執(zhí)行罪犯判決生效后的法律文書及時傳送，并做好回訪工作；檢察機關要加強社區(qū)矯正工作經(jīng)常性督查檢察的力度，要與社區(qū)矯正機構逐月核對在冊社區(qū)矯正對象人頭，發(fā)現(xiàn)法律文書不到位的，要通報原決定機關查找原因，進行補送。只有建立互為協(xié)調聯(lián)動的銜接格局，才能解決因法律文書不到位而造成漏管的問題。第三，工作人員要加強政策法規(guī)的學習，增強做好監(jiān)外執(zhí)行銜接工作的責任。建議政法各部門有可能涉及監(jiān)外執(zhí)行工作的人員，都應加強相關政策法規(guī)的學習和運用，并做到依法履職。據(jù)筆者間接了解，有些法院的刑事審判和監(jiān)所的工作人員，根本就不熟悉社區(qū)矯正工作的相關規(guī)定和要求，有法官審判結束，罪犯回家了，也就不再過問了；有的監(jiān)所，罪犯出了監(jiān)所，就了事，法律文書送了沒有，送到了沒有，罪犯回鄉(xiāng)后到司法所報到?jīng)]有，均不再過問。因此，需要學習、掌握法規(guī)，正確運用法規(guī)，減少銜接中法律文書送達不及時、不到位問題的發(fā)生。

（二）加強教育，強化認識，確保用規(guī)范的思想行為回避脫管漏管。要使矯正對象按規(guī)定報到，接受教育管理，自覺執(zhí)行規(guī)定，做到遵紀守法，關鍵解決他們思想行為上的偏差。這就要加強對矯正對象的學習教育，將接受社區(qū)矯正變?yōu)樗麄兊淖杂X行動，達到矯正對象本人回避脫管漏管之目的。教育注重抓好三個環(huán)節(jié)：一是庭審和出監(jiān)（所）教育。向他們宣傳監(jiān)外執(zhí)行的相關政策法規(guī)，通過政策法規(guī)的學習，讓他們認清社區(qū)矯正這種改造形式的優(yōu)越性。向他們講清在監(jiān)外服刑，不接受監(jiān)管、違法違紀、重新犯罪將會收監(jiān)，實施監(jiān)禁改造。同時，司法所在受委托審前調查時，也應該抓住時機，做好相關的宣傳教育工作。通過這個環(huán)節(jié)的教育，提高他們按規(guī)定及時報到的自覺性。二是入矯教育。向監(jiān)外執(zhí)行罪犯明確什么是社區(qū)矯正，社區(qū)矯正的對象是哪些；向他們講述其所犯罪行及犯罪行為的社會危害性，提高認罪服法意識，明確為什么要接受社區(qū)矯正；向他們明確社區(qū)矯正的制度和相關政策法規(guī)的要求，弄清如何接受社區(qū)矯正。通過這個環(huán)節(jié)的教育，使他們熟悉掌握接受社區(qū)矯正的權利和義務，使接受社區(qū)矯正成為自覺行動。三是個別談話教育。在矯正實施的不同時段，開展好對矯正對象的個別談話教育，個別談話教育的最佳時機是在對矯正對象進行季度評審前，社區(qū)矯正工作人員可以根據(jù)矯正對象一個季度以來，接受社區(qū)矯正的表現(xiàn)情況，開展個別談話教育，對好的方面要進行表揚、鼓勵，對存在問題要進行點評、教育，并限期改正。對違反規(guī)定的要即時開展個別談話教育，嚴重的要進行訓誡，并提出警告。通過個別談話教育的方式個別糾正問題，使矯正對象不脫離矯正監(jiān)管。

（三）擴編人員，提高素質，確保脫管、漏管現(xiàn)象有人管，有能力抓。司法所人員力量和人員素質，達不到社區(qū)矯正工作任務要求的。問題解決，筆者于2007年撰寫的《關于強化基層社區(qū)矯正工作者隊伍建設的思考與建議》（刊載于江蘇省社區(qū)矯正工作理論與實踐文集）一文中，已經(jīng)作了詳細的闡述。簡要的說，就是要增加司法所的人員編制，落實崗位職數(shù)，為社區(qū)矯正工作提供一線人力保障。從現(xiàn)有工作量來看，司法所要增編專門從事社區(qū)矯正的工作人員，一般的司法所增編1-2人，中心鎮(zhèn)、城關鎮(zhèn)要增編2-3人。使一般的司法所落實編制職數(shù)達到3-4人，中心鎮(zhèn)、城關鎮(zhèn)5人以上。且要改變其隸屬關系，將司法所及其工作人員納入縣級司法局的編制序列，解決目前司法所隸屬于鎮(zhèn)，工作人員兼職、空掛、專職不專用的問題。社區(qū)矯正工作有足夠人力來做，漏管的對象才有人力去查，脫管的問題才有人力去抓。關于工作人員素質，筆者認為，除具有一個國家機關工作人員的基本素質外，還應具備下列素質：①掌握熟悉社區(qū)矯正工作的內容和要求；②把握對監(jiān)外執(zhí)行罪犯進行改造的特點和規(guī)律，有一定的刑事執(zhí)法工作經(jīng)驗；③具有從事社區(qū)矯正工作的方法和能力，善于與矯正對象溝通交流，熟悉轄區(qū)社情、民風，掌握矯正對象的動態(tài)情況，依法處理社區(qū)矯正工作的突發(fā)事件等；④熟悉運用與社區(qū)矯正相配套的法學、教育學、心理學和社會行為學等理

論知識；⑤對社區(qū)矯正對象認真負責，能切實協(xié)調、幫助他們解決工作、生活中的實際問題；⑥有不斷開拓、探索創(chuàng)新的潛能。要具備這些素質，要加強人員的學習培訓，建立規(guī)范培訓制度，設立規(guī)定的學習內容。學習培訓要注重理論知識學習，要突出方法、技能培訓，要抓好職業(yè)道德、思想品德和工作責任感的教育，這樣的工作人員才有能力控制脫管漏管。

（四）注重配合，各行其職，確保對脫管漏管控管形成互為支撐的網(wǎng)絡。社區(qū)矯正對象出現(xiàn)脫管漏管，從目前體制和制度來看，不是哪一個部門的事，因此要解決這個問題，政法各部門在立足各行其職的基礎上，要強化部門之間的協(xié)作與配合，做到信息互通、職能互補，形成互為支撐的管控網(wǎng)絡。

法院，要保證將作出的判決、裁定宣告到罪犯本人，要責令對象按規(guī)定及時到社區(qū)矯正機構報到；要保證矯正對象的法律文書及時送達到社區(qū)矯正機構；要積極配合社區(qū)矯正機構對脫管漏管對象的查找。

監(jiān)所，要對擬監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，進行戶籍地與居住地的核實，以避免釋放后，法律文書傳送不到位帶來的不便；同時，要搞好出監(jiān)（所）前教育，明確規(guī)定和要求。裁定出監(jiān)（所）（或刑滿釋放），要發(fā)給監(jiān)外執(zhí)行對象《社區(qū)矯正告知書》，責令其做出接受社區(qū)矯正、服從社區(qū)矯正機構教育監(jiān)管的書面保證，告知其自出監(jiān)（所）之日起，7日內持相關法律文書到居住地社區(qū)矯正機構（司法所）報到，其法律文書應以最快方式傳到居住地縣級司法局。并根據(jù)縣級司法局的反饋信息，對沒有按時報到（或未報到）的對象和出現(xiàn)法律文書沒有送達的現(xiàn)象，要積極配合查找，確保人、檔到位，以防出現(xiàn)漏管。對矯正過程中，出現(xiàn)的不遵守規(guī)定、不服教育監(jiān)管的脫管對象，依據(jù)縣級司法局的通報，及時核準收監(jiān)。

檢察機關，要加強檢察監(jiān)督，定期與司法局核對矯正對象人數(shù)，檢查矯正實施效果。對出現(xiàn)的脫管漏管現(xiàn)象，應及時提出檢察建議；對失去社區(qū)矯正條件的脫管漏管對象，要建議相關部門收監(jiān)執(zhí)行；對符合行政處罰的脫管漏管對象，要與社區(qū)矯正機構共同建議相關部門，對其行政處罰。

公安機關，要積極擔當起執(zhí)法的主體責任，與社區(qū)矯正機構互通情況，加大對脫管漏管對象的處罰力度，及時對脫管漏管對象實施有效的處罰。對處罰不到位，要會同社區(qū)矯正機構展開查找，必要時可實行公安網(wǎng)上登記追逃，查獲后依法進行處置。

司法行政機關，要積極擔當起工作的主體責任，對出現(xiàn)的脫管漏管現(xiàn)象，及時向相關部門通報告知，爭得他們配合支持；要責令司法所主動采取措施，并通過脫管漏管對象的親朋和單位，向其發(fā)出書面警告，責令其回到矯正的管理教育之中。2008年下半年，我市對脫管漏管對象實行書面警告制，使十多名脫管漏管對象按要求回到司法所接受矯正。對無法查找、警告書發(fā)出無人接受的對象，要協(xié)調相關法院和監(jiān)所查找，2009年我市有2名從彭城監(jiān)獄和鹽城監(jiān)獄釋放的漏管對象，就是協(xié)調監(jiān)獄查找到位的。對查找到位的，要及時進行教育、訓誡、警告，該實施重點幫教的要落實重點管控，該治安處罰和實施收監(jiān)的，要依法提出建議。同時，要依據(jù)個案，認真分析，總結經(jīng)驗教訓。

（五）盡快立法，強化制度，確保脫管漏管現(xiàn)象控制的制度化、規(guī)范化。社區(qū)矯正作為非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動，是一項嚴肅的執(zhí)法活動。懲罰和改造罪犯，必然要有法作為執(zhí)行的依據(jù)。目前，由于立法的遲后，全國各地的做法不盡一致，對矯正對象的銜接要求存在差異，對脫管漏管責任區(qū)分不明，工作主體（司法所）對脫管漏管處罰缺乏硬件手段，加之行政法規(guī)不配套，對脫管漏管的查處率不高，責任追究無法到位。今年10月起，社區(qū)矯正工作在全國試行，要依法規(guī)范運行，需要法律保障。如果沒有法律支撐，實際工作中存在的象脫管漏管這樣的具體問題，就得不到根本解決。司法所工作人員，對矯正對象只有說服教育義務，沒有執(zhí)法的權力，對矯正對象沒有威懾力，管理措施如何到位。工作的主體缺乏對工作對象威懾，相關責任又明確不清，脫管漏管將成為必然。因此，必須盡快立法，用法律來強化制度，規(guī)范程序，明確責任，依法實施處罰，脫管漏管現(xiàn)象才能得到根本的控制。

第二篇：關于社區(qū)矯正對象脫管漏管問題的思考與建議

關于社區(qū)矯正對象脫管漏管問題的思考與建議

【內容提要】 社區(qū)矯正工作在東臺市試行以來，監(jiān)外執(zhí)行罪犯接受社區(qū)矯正的執(zhí)行率逐年提高，但由于銜接、監(jiān)管等方面存在的問題，導致了矯正對象的脫管漏管。本文就脫管漏管問題，結合近年來工作實踐，作一剖析和理性的思考，并提出一些粗淺的建議。

【關鍵詞】 社區(qū)矯正 脫管 漏管

東臺市作為省級社區(qū)矯正試點示范區(qū)，經(jīng)過幾年來的探索實踐，社區(qū)矯正工作取得了一定的成效，多項有效的做法得到上級社區(qū)矯正機構肯定。在矯正對象的脫管漏管問題上，2008年下半年開始，實行脫管漏管對象書面警告制度，對脫管漏管現(xiàn)象，有一定程度的遏制，但始終沒有根治，脫管漏管仍時有發(fā)生。為有效控制和減少脫管漏管，切實提高社區(qū)矯正執(zhí)行率，筆者結合近年來的工作實踐，對脫管漏管問題進行剖析、思考，并提出一些粗淺建議。

一、社區(qū)矯正對象脫管漏管問題存在的原因

2005年7月至2009年11月，東臺市共接收并列管矯正對象2289人，因為矯正對象本人不能自覺報到，決定機關又沒有將相關的法律文書及時傳送到位，而造成漏管的72人（其中2006年25人、2007年24人、2008年12人、2009年11人），漏管率達3.2%；因為不自覺遵守社區(qū)矯正規(guī)定，脫離社區(qū)矯正機構教育、監(jiān)督和管理的46人（其中2006年14人，2007年16人，2008年11人，2009年5人），脫管率超過2%。從幾年來，我市對脫管漏管對象進行追查、了解掌握的情況看，主要原因在以下幾個方面：

（一）法律文書送達不及時、不到位，是造成漏管的重要原因。法院、監(jiān)所送達司法行政機關的法律文書，是司法行政機關依法對監(jiān)外執(zhí)行罪犯實施社區(qū)矯正的法律依據(jù)。漏管都是由于沒有收到或沒有及時收到法律文書而造成的，因為只要收到法律文書，即使矯正對象不報到，也可通過多種途徑查找，將其列管。2007年有一名從南京某監(jiān)獄釋放，剝權一年的矯正對象的法律文書，從釋放之日到接收到法律文書是11個月。而在此期間本人又沒有報到，漏管長達11個月之久。還有個別漏管對象，與檢察機關核對名單查出列管后，至逾期解矯，也沒有收到法律文書。作為社區(qū)矯正的執(zhí)行機關，不能及時收到或收不到相關的法律文書，靠什么依據(jù)對漏管對象實施查找，并將其列入社區(qū)矯正，更談不上對其教育、監(jiān)督和管理。近年來，法律文書送到不及時的，據(jù)不完全統(tǒng)計超過80%，即便是當?shù)胤ㄔ号袥Q的，滯后也占多半。

（二）不按規(guī)定及時報到，是造成漏管的主要原因。從近年對漏管對象核查情況看，矯正對象不按規(guī)定及時報到，有以下幾種情況：第一，故意回避社區(qū)矯正。矯正對象本人不執(zhí)行規(guī)定，有意逃脫社區(qū)矯正機構的教育、監(jiān)管。這類漏管對象不愿接受社區(qū)矯正的約束，被查獲后，聲稱：在監(jiān)所改造表現(xiàn)好才假釋的，還用你們管什么；在監(jiān)獄服過刑，還剝什么權；判緩刑，犯罪危害不大，等等。第二，不知道接受社區(qū)矯正。是指在決定機關作出監(jiān)外執(zhí)行的決定后，沒有向其本人作出明確的要求，致使罪犯誤認為被決定監(jiān)外執(zhí)行，就是放他回家，改造結束。今年，我市查出的部分漏管對象，找到本人后，問其為什么不到社區(qū)矯正機構報到，接受教育、監(jiān)管時，罪犯回答他不知道，法院沒有告知他，而且回答說，負責此案的審判員講的，判好就沒事，你回家吧。后經(jīng)我們查實獲悉，法院判決后，兩個多月沒有將判決書送達罪犯本人，更不要說責令其接受社區(qū)矯正了。還有些監(jiān)所釋放的矯正對象，假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行裁定書一到監(jiān)所，監(jiān)所就忙于給罪犯辦理出監(jiān)手續(xù)，根本就顧不上對罪犯作相應的教育，提相關要求。加之，有些罪犯思親返鄉(xiāng)心切，在辦理出監(jiān)手續(xù)簽字時，急于簽字，不知其然。有些罪犯在出監(jiān)時簽了接受社區(qū)矯正保證書，可就是不知道保證什么。更有甚者，有些監(jiān)所罪犯接受社區(qū)矯正的保證書，不是罪犯本人的簽字，是事后為了完善卷宗補辦的。

（三）教育監(jiān)管不力，是造成脫管的重要原因。社區(qū)矯正工作主體是司法所，而我市司法所的人員力量、人員素質和執(zhí)法職能，筆者認為都不具備規(guī)范化教育監(jiān)管的能力，更談不上執(zhí)法處罰的能力。從力量上看，司法所在鎮(zhèn)的編制序列內，人員編配職數(shù)太少，我市一般的鎮(zhèn)司法所編制只有2人，中心鎮(zhèn)編制3-4人，且有部分人員是兼職。雖然，司法所都聘用了一名專職社工，但是，司法所圍繞經(jīng)濟建設中心，擔負著基層人民調解、法律授助、法制宣傳、安置幫教、社區(qū)矯正等多項工作職能，且每項工作職能都直接服務于基層群眾，力量編配顯然不足。聘用的專職人員只能從事一些日常事務性的工作，他們不能代表司法干警去行使職能。從素質上看，司法所工作人員普遍缺少刑事執(zhí)法、社區(qū)矯正工作的專業(yè)知識和經(jīng)驗，難以適應監(jiān)外執(zhí)行罪犯在社區(qū)矯正這項刑罰執(zhí)行活動的要求。從執(zhí)法職能上看，司法所對監(jiān)外執(zhí)行罪犯實施矯正，對違規(guī)矯正對象沒有直接實施強制性硬性處罰的權力，需要協(xié)調公安等有關部門才得以實施。而在具體的實施過程中，又要看協(xié)作部門的情況。因此，對違規(guī)對象處罰，不能做到及時到位。如2008年7月，我市擬對脫管的5名矯正對象進行治安處罰，出于種種原因，只有2人到位。脫管得不到相應的處罰，影響社區(qū)矯正工作的嚴肅性和處罰的威懾力。

（四）目無法紀、認識不到位，是造成脫管的直接原因。不參加學習教育，不接受監(jiān)督管理的直接原因在矯正對象本人。其中一部分脫管對象是目無法紀，我行我素，認為學好學壞是自己的事，將監(jiān)外執(zhí)行這種寬容，當作法律對他懈怠。2007年和2008年，我市在組織重點社區(qū)矯正對象集中訓誡，有些因為脫管而被列為重點的矯正對象，參加訓誡活動結束的當月，就不參加司法所組織的學習教育，也不向司法所匯報自己的活動情況，直到市矯正辦向他發(fā)出書面警告，才回到了矯正監(jiān)管之中。另一部分是犯罪認識不到位。認為自己犯的罪沒有什么大不了的，對社會、對他人沒有造成多大危害，更有甚者不認為自己是犯罪。參加社區(qū)矯正占用時間，影響自己的生產(chǎn)、生活。這類脫管對象，因交通肇事被決定監(jiān)外執(zhí)行的占多數(shù)，犯罪本人認為，自己不是故意，是運氣不好、倒霉，該賠償?shù)囊操r償了，讓他負刑事責任，接受社區(qū)矯正覺得很冤。去年，我市處罰的5名脫管對象中，有2名就是犯交通肇事的。還有一種是監(jiān)護人及家庭成員認識不到位，這種情況主要表現(xiàn)在未成年矯正脫管人員中，有不少的未成年脫管對象的監(jiān)護人護短，直接致使未成年矯正對象不能正常接收教育監(jiān)管。

（五）制度不完善、法律不健全，是造成脫管漏管的根本原因。2005年7月在我市開展試點工作以來，主要的法規(guī)依據(jù)是“兩院”、“兩部”《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》和司法部印發(fā)的《司法行政機關社區(qū)矯正工作暫行辦法》，以及《江蘇省社區(qū)矯正工作辦法》。尚沒有一部規(guī)范的、科學的法律進行保障，按照現(xiàn)行的《刑法》規(guī)定，監(jiān)外執(zhí)行工作仍屬公安部門的職能，其規(guī)范與司法行政機關，現(xiàn)行社區(qū)矯正工作新的執(zhí)法活動已經(jīng)不相適應，這使司法行政機關在社區(qū)矯正執(zhí)行過程中，缺少相應的法律依據(jù)，執(zhí)行的底氣不足，往往給脫管漏管對象鉆空子。雖然說目前的社區(qū)矯正工作的一些《暫行辦法》和《試行辦法》中，明確了司法行政機關是工作主體，但是執(zhí)法主體還是公安機關，義務與權力不相配套。因此，法律保障不足是根本原因。

二、對脫管漏管問題的思考與建議

（一）遵守規(guī)定，恪盡職守，確保法律文書及時傳送到位。司法部印發(fā)的《司法行政機關社區(qū)矯正工作暫行辦法》（2004年5月9日，司發(fā)通[2004]88號）和《江蘇省社區(qū)矯正工作辦法》中，對法律文書送達，都在送達的時間和具體要求上作了明確規(guī)定。而實際銜接工作中，法律文書普遍不能做到及時送達。如果罪犯本人不按規(guī)定報到登記，漏管必然發(fā)生。這反映了法院、監(jiān)所等原決定機關不遵守規(guī)定，其工作人員不能做到恪盡職守，導致監(jiān)外執(zhí)行罪犯不能依法矯正。要解決此類漏管問題，筆者認為：首先，司法行政部門內部要遵守規(guī)定，落實責任，維護《規(guī)定》、《辦法》的嚴肅性。監(jiān)獄在法律文書的傳送上存在的不及時、不傳送的問題，是司法行政部門自家的事，要爭得成員單位支持、配合自己首先要做好，給成員單位放好樣子，對制度落實不好（或不落實）的監(jiān)獄要切實進行清查，落實責任追究，并以此促成規(guī)范。其次，成員單位要協(xié)調到位，形成銜接工作的合力。社區(qū)矯正工作是司法行政機關牽頭、部門聯(lián)動、社會參與的一項刑罰執(zhí)行活動，特別是政法各部門，在成員單位中是主要的角色，公安機關在做好社區(qū)矯正執(zhí)法工作的同時，要協(xié)調他們加強看守所關于監(jiān)外執(zhí)行工作的督查，以保證出所罪犯及時銜接；人民法院要對監(jiān)外執(zhí)行罪犯判決生效后的法律文書及時傳送，并做好回訪工作；檢察機關要加強社區(qū)矯正工作經(jīng)常性督查檢察的力度，要與社區(qū)矯正機構逐月核對在冊社區(qū)矯正對象人頭，發(fā)現(xiàn)法律文書不到位的，要通報原決定機關查找原因，進行補送。只有建立互為協(xié)調聯(lián)動的銜接格局，才能解決因法律文書不到位而造成漏管的問題。第三，工作人員要加強政策法規(guī)的學習，增強做好監(jiān)外執(zhí)行銜接工作的責任。建議政法各部門有可能涉及監(jiān)外執(zhí)行工作的人員，都應加強相關政策法規(guī)的學習和運用，并做到依法履職。據(jù)筆者間接了解，有些法院的刑事審判和監(jiān)所的工作人員，根本就不熟悉社區(qū)矯正工作的相關規(guī)定和要求，有法官審判結束，罪犯回家了，也就不再過問了；有的監(jiān)所，罪犯出了監(jiān)所，就了事，法律文書送了沒有，送到了沒有，罪犯回鄉(xiāng)后到司法所報到?jīng)]有，均不再過問。因此，需要學習、掌握法規(guī)，正確運用法規(guī)，減少銜接中法律文書送達不及時、不到位問題的發(fā)生。

（二）加強教育，強化認識，確保用規(guī)范的思想行為回避脫管漏管。要使矯正對象按規(guī)定報到，接受教育管理，自覺執(zhí)行規(guī)定，做到遵紀守法，關鍵解決他們思想行為上的偏差。這就要加強對矯正對象的學習教育，將接受社區(qū)矯正變?yōu)樗麄兊淖杂X行動，達到矯正對象本人回避脫管漏管之目的。教育注重抓好三個環(huán)節(jié)：一是庭審和出監(jiān)（所）教育。向他們宣傳監(jiān)外執(zhí)行的相關政策法規(guī)，通過政策法規(guī)的學習，讓他們認清社區(qū)矯正這種改造形式的優(yōu)越性。向他們講清在監(jiān)外服刑，不接受監(jiān)管、違法違紀、重新犯罪將會收監(jiān)，實施監(jiān)禁改造。同時，司法所在受委托審前調查時，也應該抓住時機，做好相關的宣傳教育工作。通過這個環(huán)節(jié)的教育，提高他們按規(guī)定及時報到的自覺性。二是入矯教育。向監(jiān)外執(zhí)行罪犯明確什么是社區(qū)矯正，社區(qū)矯正的對象是哪些；向他們講述其所犯罪行及犯罪行為的社會危害性，提高認罪服法意識，明確為什么要接受社區(qū)矯正；向他們明確社區(qū)矯正的制度和相關政策法規(guī)的要求，弄清如何接受社區(qū)矯正。通過這個環(huán)節(jié)的教育，使他們熟悉掌握接受社區(qū)矯正的權利和義務，使接受社區(qū)矯正成為自覺行動。三是個別談話教育。在矯正實施的不同時段，開展好對矯正對象的個別談話教育，個別談話教育的最佳時機是在對矯正對象進行季度評審前，社區(qū)矯正工作人員可以根據(jù)矯正對象一個季度以來，接受社區(qū)矯正的表現(xiàn)情況，開展個別談話教育，對好的方面要進行表揚、鼓勵，對存在問題要進行點評、教育，并限期改正。對違反規(guī)定的要即時開展個別談話教育，嚴重的要進行訓誡，并提出警告。通過個別談話教育的方式個別糾正問題，使矯正對象不脫離矯正監(jiān)管。

（三）擴編人員，提高素質，確保脫管、漏管現(xiàn)象有人管，有能力抓。司法所人員力量和人員素質，達不到社區(qū)矯正工作任務要求的。問題解決，筆者于2007年撰寫的《關于強化基層社區(qū)矯正工作者隊伍建設的思考與建議》（刊載于江蘇省社區(qū)矯正工作理論與實踐文集）一文中，已經(jīng)作了詳細的闡述。簡要的說，就是要增加司法所的人員編制，落實崗位職數(shù)，為社區(qū)矯正工作提供一線人力保障。從現(xiàn)有工作量來看，司法所要增編專門從事社區(qū)矯正的工作人員，一般的司法所增編1-2人，中心鎮(zhèn)、城關鎮(zhèn)要增編2-3人。使一般的司法所落實編制職數(shù)達到3-4人，中心鎮(zhèn)、城關鎮(zhèn)5人以上。且要改變其隸屬關系，將司法所及其工作人員納入縣級司法局的編制序列，解決目前司法所隸屬于鎮(zhèn)，工作人員兼職、空掛、專職不專用的問題。社區(qū)矯正工作有足夠人力來做，漏管的對象才有人力去查，脫管的問題才有人力去抓。關于工作人員素質，筆者認為，除具有一個國家機關工作人員的基本素質外，還應具備下列素質：①掌握熟悉社區(qū)矯正工作的內容和要求；②把握對監(jiān)外執(zhí)行罪犯進行改造的特點和規(guī)律，有一定的刑事執(zhí)法工作經(jīng)驗；③具有從事社區(qū)矯正工作的方法和能力，善于與矯正對象溝通交流，熟悉轄區(qū)社情、民風，掌握矯正對象的動態(tài)情況，依法處理社區(qū)矯正工作的突發(fā)事件等；④熟悉運用與社區(qū)矯正相配套的法學、教育學、心理學和社會行為學等理論知識；⑤對社區(qū)矯正對象認真負責，能切實協(xié)調、幫助他們解決工作、生活中的實際問題；⑥有不斷開拓、探索創(chuàng)新的潛能。要具備這些素質，要加強人員的學習培訓，建立規(guī)范培訓制度，設立規(guī)定的學習內容。學習培訓要注重理論知識學習，要突出方法、技能培訓，要抓好職業(yè)道德、思想品德和工作責任感的教育，這樣的工作人員才有能力控制脫管漏管。

（四）注重配合，各行其職，確保對脫管漏管控管形成互為支撐的網(wǎng)絡。社區(qū)矯正對象出現(xiàn)脫管漏管，從目前體制和制度來看，不是哪一個部門的事，因此要解決這個問題，政法各部門在立足各行其職的基礎上，要強化部門之間的協(xié)作與配合，做到信息互通、職能互補，形成互為支撐的管控網(wǎng)絡。

法院，要保證將作出的判決、裁定宣告到罪犯本人，要責令對象按規(guī)定及時到社區(qū)矯正機構報到；要保證矯正對象的法律文書及時送達到社區(qū)矯正機構；要積極配合社區(qū)矯正機構對脫管漏管對象的查找。

監(jiān)所，要對擬監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，進行戶籍地與居住地的核實，以避免釋放后，法律文書傳送不到位帶來的不便；同時，要搞好出監(jiān)（所）前教育，明確規(guī)定和要求。裁定出監(jiān)（所）（或刑滿釋放），要發(fā)給監(jiān)外執(zhí)行對象《社區(qū)矯正告知書》，責令其做出接受社區(qū)矯正、服從社區(qū)矯正機構教育監(jiān)管的書面保證，告知其自出監(jiān)（所）之日起，7日內持相關法律文書到居住地社區(qū)矯正機構（司法所）報到，其法律文書應以最快方式傳到居住地縣級司法局。并根據(jù)縣級司法局的反饋信息，對沒有按時報到（或未報到）的對象和出現(xiàn)法律文書沒有送達的現(xiàn)象，要積極配合查找，確保人、檔到位，以防出現(xiàn)漏管。對矯正過程中，出現(xiàn)的不遵守規(guī)定、不服教育監(jiān)管的脫管對象，依據(jù)縣級司法局的通報，及時核準收監(jiān)。

檢察機關，要加強檢察監(jiān)督，定期與司法局核對矯正對象人數(shù)，檢查矯正實施效果。對出現(xiàn)的脫管漏管現(xiàn)象，應及時提出檢察建議；對失去社區(qū)矯正條件的脫管漏管對象，要建議相關部門收監(jiān)執(zhí)行；對符合行政處罰的脫管漏管對象，要與社區(qū)矯正機構共同建議相關部門，對其行政處罰。

公安機關，要積極擔當起執(zhí)法的主體責任，與社區(qū)矯正機構互通情況，加大對脫管漏管對象的處罰力度，及時對脫管漏管對象實施有效的處罰。對處罰不到位，要會同社區(qū)矯正機構展開查找，必要時可實行公安網(wǎng)上登記追逃，查獲后依法進行處置。

司法行政機關，要積極擔當起工作的主體責任，對出現(xiàn)的脫管漏管現(xiàn)象，及時向相關部門通報告知，爭得他們配合支持；要責令司法所主動采取措施，并通過脫管漏管對象的親朋和單位，向其發(fā)出書面警告，責令其回到矯正的管理教育之中。2008年下半年，我市對脫管漏管對象實行書面警告制，使十多名脫管漏管對象按要求回到司法所接受矯正。對無法查找、警告書發(fā)出無人接受的對象，要協(xié)調相關法院和監(jiān)所查找，2009年我市有2名從彭城監(jiān)獄和鹽城監(jiān)獄釋放的漏管對象，就是協(xié)調監(jiān)獄查找到位的。對查找到位的，要及時進行教育、訓誡、警告，該實施重點幫教的要落實重點管控，該治安處罰和實施收監(jiān)的，要依法提出建議。同時，要依據(jù)個案，認真分析，總結經(jīng)驗教訓。

（五）盡快立法，強化制度，確保脫管漏管現(xiàn)象控制的制度化、規(guī)范化。社區(qū)矯正作為非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動，是一項嚴肅的執(zhí)法活動。懲罰和改造罪犯，必然要有法作為執(zhí)行的依據(jù)。目前，由于立法的遲后，全國各地的做法不盡一致，對矯正對象的銜接要求存在差異，對脫管漏管責任區(qū)分不明，工作主體（司法所）對脫管漏管處罰缺乏硬件手段，加之行政法規(guī)不配套，對脫管漏管的查處率不高，責任追究無法到位。今年10月起，社區(qū)矯正工作在全國試行，要依法規(guī)范運行，需要法律保障。如果沒有法律支撐，實際工作中存在的象脫管漏管這樣的具體問題，就得不到根本解決。司法所工作人員，對矯正對象只有說服教育義務，沒有執(zhí)法的權力，對矯正對象沒有威懾力，管理措施如何到位。工作的主體缺乏對工作對象威懾，相關責任又明確不清，脫管漏管將成為必然。因此，必須盡快立法，用法律來強化制度，規(guī)范程序，明確責任，依法實施處罰，脫管漏管現(xiàn)象才能得到根本的控制。

第三篇：社區(qū)矯正對象漏管后

社區(qū)矯正對象漏管后

李強，女，42歲，漢族，初中文化程度，無業(yè)，原住北京市居民樓的單元房，因犯罪被有期徒刑收監(jiān)執(zhí)行，于今年3月假釋交街道司法所進行社區(qū)矯正，其假釋考驗期應至今年11月16日止。

司法所為與矯正對象建立矯正關系，在向當?shù)嘏沙鏊熬游瘯?lián)系，核實矯正對象下落時的知，李得知在他服刑期間因其租住的公房長期未給房租，房管所已將該房收回另組他人的消息后，根本就沒到派出所和司法所報到。派出所和居委會對這種無確切地址、無任何線索的情況也感到非常棘手。

經(jīng)分析上述情況，司法助理員希望能從李當?shù)氐挠H朋中了解一些線索，便找到了他的前夫，可他告訴，他與李離婚并斷絕關系很長時間了，李假釋后的情況他根本不知道。確實難以查找李的下落的情況迅速上報到市社區(qū)矯正辦公室，司法所，派出所，居委會再次共同進行更廣泛的查找。

終于從當?shù)氐囊粋€居民口中得知李最近常去臨村小飯館吃飯，而飯館的老板是李的

司法助理員很快找到了老板詢問有關情況。據(jù)飯館的老板講，李假釋回來后確實在這個小飯館住過，可今天不知去哪里了。

司法助理員猜測李一定還會會這個小飯館。于是司法所長帶領一名司法助理在這利蹲守。當日中午12點左右，李果然又會到了這里。司法助理說完省份和來意后，把他帶到了司法所進行了教育談話。首先批評他假釋后未報到的幾乎托管的行為，責令他寫出近期的書面匯報。然后向他宣讀了《社區(qū)矯正告知書》、《矯正對象徐州》等規(guī)范制度，李既承認了自己脫管的錯誤，也表示接受矯正管理，爭取在矯正期間改造悔罪的決心。一塊懸在司法助理員心上的石頭終于落了地。

第四篇：監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管、漏管的原因及對策

監(jiān)外執(zhí)行罪犯雖然為數(shù)不多，但分布面廣、居住分散，監(jiān)管工作甚難，一旦監(jiān)管不力，就有可能導致脫管、漏管、失控甚至重新犯罪，將會對社會穩(wěn)定造成極大危害。為了全面調查了解監(jiān)外執(zhí)行罪犯監(jiān)督管理情況，今年，我院以開展監(jiān)外服刑罪犯脫管，漏管專項檢察活動為契機，組織專門力量，對全縣16個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、區(qū))的53名監(jiān)外執(zhí)行罪犯執(zhí)行情況進行了一次專項

檢察，從中發(fā)現(xiàn)脫管、漏管現(xiàn)象普遍存在，存在的原因主要有以下幾個方面：

1、執(zhí)行機關監(jiān)管不力，對監(jiān)外罪犯管理漏洞較多。突出表現(xiàn)在：公安機關對監(jiān)外罪犯的基數(shù)掌握不準，全縣16個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、區(qū))17個派出所都不同程度地存在此種現(xiàn)象；監(jiān)外罪犯所在單位或基層組織配合公安機關協(xié)助監(jiān)督考察不夠，有的還推諉扯皮；對監(jiān)外執(zhí)行罪犯執(zhí)法力度不夠，對個別應當建議撤銷監(jiān)外執(zhí)行的沒有提出建議，打擊不力；對被判處緩刑的罪犯，基層公安機關沒有很好履行其職責，沒有嚴格執(zhí)行監(jiān)外罪犯外出請假審批等制度，管理失控，通過這次檢察，發(fā)現(xiàn)有38名監(jiān)外執(zhí)行罪犯外出都未向當?shù)嘏沙鏊堖^假。

2、執(zhí)法部門配合不力，監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督考察工作出現(xiàn)脫節(jié)。審判機關對罪犯宣告監(jiān)外執(zhí)行后，法律文書有時送達不及時或出現(xiàn)漏送等情況，造成見人不見檔、見檔不見人，甚至人檔都不見的情況，致使審判機關與公安機關對監(jiān)外執(zhí)行罪犯的執(zhí)行交接出現(xiàn)相互脫節(jié)。另外，罪犯被宣告監(jiān)外執(zhí)行前在看守所羈押，判決后審判機關雖然將有關的法律文書送達看守所，但是看守所在釋放監(jiān)外執(zhí)行罪犯后，有的不及時或者根本不把判決書等向監(jiān)外執(zhí)行罪犯的轄區(qū)派出所送達，致使部分監(jiān)外執(zhí)行罪犯執(zhí)行脫節(jié)。作為法律監(jiān)督機關，法律賦予監(jiān)所檢察機關檢察部門對監(jiān)外執(zhí)行罪犯的執(zhí)行情況進行監(jiān)督考察的權力，但審判機關在對罪犯宣告監(jiān)外執(zhí)行后，判決書往往不向監(jiān)所檢察部門送達，看守所有時也不及時報告，致使監(jiān)所檢察部門很難掌握轄區(qū)內監(jiān)外執(zhí)行罪犯的實有人數(shù)。

3、監(jiān)外執(zhí)行罪犯對監(jiān)外服刑認識不夠，逃避監(jiān)管現(xiàn)象突出。按照規(guī)定，罪犯被判監(jiān)外執(zhí)行后，要到其戶籍所在地的派出所報到，一部分有固定職業(yè)或固定住所的罪犯基本能夠做到，但是，一些無固定職業(yè)、戶口空掛或無固定住所的監(jiān)外執(zhí)行罪犯，往往都沒及時到轄區(qū)派出所報到，特別是有的由于在判監(jiān)外執(zhí)行時并判有承擔民事賠償責任的，他們?yōu)榱藘斶€債務，忙于外出打工掙錢，根本就沒想到要到派出所報到，按要求定期向派出所報一份思想、工作、學習情況的匯報更無從談起。有的基層派出所也沒有按照有關法律規(guī)定積極尋找或者通知有關單位負責尋找，造成脫管、漏管。通過檢察發(fā)現(xiàn)90%以上的判緩刑監(jiān)外執(zhí)行罪犯未主動向當?shù)嘏沙鏊鶇R報過思想、工作、學習情況。

4、監(jiān)督管理停留于表面，考察活動流于形式。基層派出所一般警力都不足，且任務繁重，加之在對監(jiān)外執(zhí)行罪犯的監(jiān)督管理方式上沒有統(tǒng)一的規(guī)章制度和措施，導致對監(jiān)外執(zhí)行罪犯監(jiān)管工作的具體操作上無章可循，個別派出所對已經(jīng)掌握的監(jiān)外執(zhí)行罪犯的監(jiān)督管理也僅僅停留于重新犯罪進行打擊，沒有真正履行監(jiān)督管理職能，監(jiān)督考察成了一紙空文。在檢察中發(fā)現(xiàn)，有的派出所對監(jiān)外執(zhí)行罪犯考察是通過村委會或監(jiān)外執(zhí)行罪犯的親朋問問，有的是在辦案或辦事中順便問問，考察記錄不規(guī)范、不完整，甚至根本無記錄。

針對上述存在的問題和原因，要加大對監(jiān)外執(zhí)行的監(jiān)督力度，規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行罪犯的監(jiān)督管理，建議從以下幾個方面對監(jiān)外執(zhí)行的監(jiān)督管理工作進行整改和完善：

1、進一步提高對監(jiān)外執(zhí)行罪犯監(jiān)管工作重要性認識。政法各機關應建立聯(lián)席會議制度，各職能部門領導應切實加強檢查、指導和督促，政法委應組織審判、檢察、公安機關每年不定期組織1至2次專門的聯(lián)合檢查，對監(jiān)外執(zhí)行刑事判決、裁定中取得的成績或經(jīng)驗應及時給予推廣，對存在的問題應及時依法糾正或處理。統(tǒng)一規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行的監(jiān)督管理工作，把此項工作納入各職能部門全年工作目標及社會治安綜合治理目標考核，形成領導重視、責任落實、制度健全、措施得力、各部門齊抓共管的格局。

2、強化監(jiān)外罪犯監(jiān)管責任。要認真貫徹落實高檢、高法、公安部、司法部《關于依法加強對管制、剝奪政治權利、緩刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯監(jiān)督考察工作的通知》等規(guī)定，加強對監(jiān)外執(zhí)行罪犯的監(jiān)督管理。執(zhí)行地派出所要統(tǒng)籌安排，采取有效措施，切實掌握本轄區(qū)內監(jiān)外執(zhí)行罪犯的基本情況，建立監(jiān)外執(zhí)行罪犯考察檔案和統(tǒng)計臺帳，要求法律文書、幫教組織、幫教措施、責任人、保證書齊全，要有專(兼)職人員具體負責此項工作。派出所要切實履行對所轄區(qū)域內監(jiān)外執(zhí)行罪犯的監(jiān)督管理考察職責，依靠基層組織、單位保衛(wèi)部門、治保會等加強對監(jiān)外執(zhí)行罪犯進行經(jīng)常性的幫教，對不服管理幫教的，要根據(jù)相關規(guī)定進行查處。檢察機關監(jiān)所檢察部門應依據(jù)有關法律和法規(guī)，督促執(zhí)行機關規(guī)范對監(jiān)外執(zhí)行罪犯的監(jiān)督管理：一是要加強對監(jiān)外執(zhí)行中違法行為的查處，尤其要著重查

辦牽涉其中的職務犯罪案件；二是要積極配合相關部門對監(jiān)外執(zhí)行罪犯重新犯罪進行打擊，及時審查批捕，依法提起公訴；三是加大對監(jiān)外執(zhí)行罪犯執(zhí)行的監(jiān)督考察力度，每半年組織當?shù)嘏沙鏊?、司法所召開一次座談會，對本轄區(qū)的監(jiān)外服刑罪犯的思想情況、遵紀守法情況進行一次工作小結，促使執(zhí)行機關嚴格執(zhí)法，切實履行監(jiān)管職責。審判機關應嚴格執(zhí)行最高人民法院“判

決生效后，還應送達被告人的所在單位或者原戶籍所在地的公安機關”的規(guī)定，杜絕在法律文書送達、罪犯轉移等環(huán)節(jié)發(fā)生漏管、脫管，同時判決書還應向同級監(jiān)所檢察部門報送一份。

3、建立擔保人制度。鑒于目前監(jiān)外執(zhí)行罪犯監(jiān)管工作中存在的工作脫節(jié)、脫漏管現(xiàn)象頻發(fā)等問題，建議對監(jiān)外執(zhí)行罪犯實行擔保人制度。擔保人由監(jiān)外執(zhí)行罪犯提出，具有管束能力的近親屬或者其所在單位有關負責人擔任。擔保人應保證監(jiān)外執(zhí)行罪犯在規(guī)定時間內向有關執(zhí)行機關報到及匯報有關改造情況。若因擔保人管控不力而導致監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管、漏管，則應追究擔保人的相應責任。以此督促監(jiān)督外執(zhí)行罪犯自覺遵守相關法律法規(guī)，保障監(jiān)外執(zhí)行工作順利有效地進行。

4、積極探索和建立“社區(qū)矯正”平臺。當前監(jiān)外執(zhí)行罪犯缺乏一種改造教育的環(huán)境和平臺，管理教育機關只管不教的現(xiàn)象大大背離了刑法執(zhí)行的宗旨。鑒于此種情況，應積極探索和建立司法部正在試點開展的“社區(qū)矯正”教育平臺，公、檢、法等部門積極與司法部門配合，采取有效措施，做好監(jiān)外執(zhí)行罪犯的監(jiān)管工作。

第五篇：惠農(nóng)卡風險管控問題的思考和建議

關于金穗惠農(nóng)卡業(yè)務風險管控的思考

惠農(nóng)卡是我行為落實面向“三農(nóng)”的市場定位和責任，專門為廣大農(nóng)戶研發(fā)推出的一款金融產(chǎn)品。自去年4月惠農(nóng)卡首發(fā)以來，在各級行大力推進下，惠農(nóng)卡和農(nóng)戶小額貸款業(yè)務迅猛發(fā)展，取得了可喜成績，已成為我行服務“三農(nóng)”的拳頭產(chǎn)品和響亮品牌。截至9月末，全行發(fā)放惠農(nóng)卡2967萬張，通過惠農(nóng)卡向289萬農(nóng)戶授信718億元，并向其中216萬農(nóng)戶發(fā)放小額貸款568億元。同時，應當清醒地看到，在前一階段惠農(nóng)卡試點工作中，也存在一些不容忽視的問題，其潛在風險值得高度關注。特別是隨著我行服務“三農(nóng)”工作全面推開，惠農(nóng)卡業(yè)務規(guī)模將不斷擴大，客戶積累將大幅增加，風險隱患隨之急劇增多。能否增強惠農(nóng)卡業(yè)務風險管控能力、有效防范和化解經(jīng)營風險，是當前和今后相當長時期擺在我們面前的重大挑戰(zhàn)，對于確保惠農(nóng)卡業(yè)務持續(xù)有效開展至關重要。

一、惠農(nóng)卡業(yè)務面臨的風險隱患

有效防控惠農(nóng)卡業(yè)務風險，首先要全面認識和把握這項業(yè)務開展中的各個風險點。具體來說，惠農(nóng)卡業(yè)務的風險點主要有以下方面：

（一）操作風險。

從發(fā)卡環(huán)節(jié)看，主要有兩個問題：一是惠農(nóng)卡發(fā)放給農(nóng) 戶時，必須由農(nóng)戶親自修改密碼、當面激活，但在實際操作中較普遍地存在由銀行代設密碼、代為激活的現(xiàn)象。二是總行明確規(guī)定惠農(nóng)卡發(fā)放必須履行嚴格的簽收手續(xù)，確保惠農(nóng)卡發(fā)到農(nóng)戶手中，但在現(xiàn)實批量發(fā)卡中存在代領、代簽行為，甚至有部分卡仍滯留在合作單位（村委會）或客戶經(jīng)理手中。

從農(nóng)戶小額貸款情況看，主要有以下問題：一是調查不到位，信息采集不全、不真。甚至出現(xiàn)私貸公用、多人貸一人用的“假農(nóng)貸”。二是有效擔保問題。各地在實踐中探索和創(chuàng)新了多種擔保方式，但許多新的擔保方式在法律效力、可變現(xiàn)能力、抵押品監(jiān)管、價值穩(wěn)定性等方面都還有一定的缺陷，能否真正發(fā)揮第二還款來源保障的作用還有待進一步檢驗。三是貸后管理方面。貸后管理流于形式，對農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營情況及貸款資金用途監(jiān)管不到位。

（二）信用風險。

農(nóng)戶誠信意識不強，部分農(nóng)戶信用觀念差，還款意識淡薄，賴債、逃債思想較重，少數(shù)農(nóng)戶甚至從貸款開始就無還貸念頭,貸款到期不按時歸還。而農(nóng)戶的不守信行為很容易形成連鎖反應，可能導致大批量不良貸款形成。

（三）市場風險。

由于市場供求變化，農(nóng)產(chǎn)品價格波動，直接影響農(nóng)戶收入，影響還貸能力。市場風險主要有以下兩方面：一是信息不對稱的市場風險。農(nóng)村基礎設施建設落后、交通閉塞、信 息來源渠道少，收集信息的困難程度相對較高，加之農(nóng)民自身素質低，組織程度差，造成農(nóng)民對農(nóng)產(chǎn)品市場規(guī)模、價格的預期與實際差距較大，無法合理安排生產(chǎn)。二是農(nóng)產(chǎn)品結構變化的市場風險。隨著農(nóng)產(chǎn)品在越來越大范圍內流通和交易，大量農(nóng)產(chǎn)品的進口和出口，都有可能引起某一區(qū)域內農(nóng)產(chǎn)品市場結構的變化，從而引起產(chǎn)品價格劇烈波動。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，農(nóng)戶不可能隨時改變種植結構。信息不對稱、農(nóng)產(chǎn)品結構變化的市場風險很容易導致農(nóng)民收入減少，償債能力降低，從而形成貸款風險。

（四）自然風險。

農(nóng)業(yè)是弱質產(chǎn)業(yè)，對自然條件的依賴性強，抵御自然災害的能力弱，一旦發(fā)生自然災害、疫情等，農(nóng)戶正常生產(chǎn)經(jīng)營將受到很大影響，直接導致農(nóng)民收入減少，到期難以還貸。自然風險具有不確定性的特點，加上貸款對象點多面廣，一旦遇上，農(nóng)戶小額貸款就難以清收，而且很可能是大面積、區(qū)域性、行業(yè)性的。

（五）聲譽風險。

惠農(nóng)卡產(chǎn)品的初衷是為廣大農(nóng)戶提供普惠制、廣覆蓋、多功能的金融服務，需要得到廣大農(nóng)民的廣泛認同，使農(nóng)民朋友真正感到惠農(nóng)卡實用、好用、愛用。如果達不到預期的效果，口惠而實不全，勢必損害該產(chǎn)品的品牌形象，甚至有損農(nóng)行的整體形象。目前可能對我行聲譽造成不良影響的主 要有三：一是整體推進和大規(guī)模批量發(fā)卡中，目前存在不少“空卡”或“睡眠卡”，造成濫發(fā)卡、卡沒用的印象。二是部分農(nóng)戶認為有卡即有貸，他們辦了卡，貸不到款就認為被欺騙，到處上訪、投訴。三是農(nóng)村地區(qū)用卡環(huán)境相對落后，用卡不方便、取現(xiàn)難，特別是在偏遠地區(qū)更難甚至是無法使用。

上文簡析了惠農(nóng)卡和農(nóng)戶小額貸款的主要風險點，而各種風險又是相互交織、相互轉化的。如一些違規(guī)操作容易誘發(fā)風險和案件，從而給我行造成不良影響，形成聲譽風險：卡片未及時發(fā)放到農(nóng)戶手中，這就為一些不法份子利用卡片編造虛假資料騙取貸款創(chuàng)造了條件，容易誘發(fā)案件，對我行聲譽產(chǎn)生嚴重影響。又如，自然風險、市場風險中交織著信用風險，信用風險又可能轉化為聲譽風險：一旦發(fā)生自然災害或是農(nóng)產(chǎn)品結構變化導致農(nóng)戶收入減少，信用風險就會劇增。而農(nóng)戶的信用風險又使客戶經(jīng)理產(chǎn)生惜貸、慎貸心理，任務一旦完成就不受理農(nóng)戶小額貸款業(yè)務，影響我行聲譽?？梢哉f，各種風險最終都可能轉變?yōu)槁曌u風險，對農(nóng)行產(chǎn)生極為不利的影響。

二、存在風險的原因分析

上述風險產(chǎn)生的成因錯綜復雜，既有外部的、又有內部的，既有客觀的、又有主觀的，而且相互交織。從外部看，主要有以下幾方面原因：一是農(nóng)村信用體系建設滯后，農(nóng)村 社會征信體系不健全，缺乏有效約束機制。二是農(nóng)戶認識存在偏差。有的認為發(fā)行惠農(nóng)卡是國家強制性的惠農(nóng)政策，農(nóng)行就應該為每個農(nóng)戶提供惠農(nóng)卡和小額貸款。有的認為農(nóng)戶小額貸款是扶貧款、救濟款，就想方設法去“爭取”。基層行在辦理業(yè)務中曾遇到一個奇怪的鬧?。河袀€農(nóng)戶領到惠農(nóng)卡，認為惠農(nóng)卡里有5萬元扶貧支農(nóng)款，因此向網(wǎng)點柜員提出，要將卡里3萬元轉存定期存款，余下2萬元取現(xiàn)。三是農(nóng)村風險防范措施不健全，如農(nóng)業(yè)保險市場發(fā)展滯后，農(nóng)戶規(guī)避農(nóng)產(chǎn)品價格風險的手段缺乏等等。從內部看，主要有以下幾方面原因：。

（一）唯任務觀念普遍存在。惠農(nóng)卡和農(nóng)戶小額貸款任務是指令性的，基層行普遍存在唯任務觀念，往往被動地為完成任務而營銷，營銷質量大打折扣。有的行為趕進度，沒有嚴格按照規(guī)章制度辦理業(yè)務，任務完成了，卻嚴重違規(guī)，潛在很大風險隱患。有的行任務完成后就有意放慢進度，甚至停辦，使農(nóng)戶對惠農(nóng)卡業(yè)務持續(xù)性產(chǎn)生質疑，造成惠農(nóng)卡是短時間政策性業(yè)務的錯覺。個別整體推進地區(qū)希望短時間內一蹴而就，盲目整體推進，脫離了現(xiàn)有服務能力的實際，造成后續(xù)服務嚴重脫節(jié)。

（二）工作缺乏主觀能動性，創(chuàng)新不夠。一方面，工作消極、畏難，不想辦法尋找有效項目、有效切入點，盲目發(fā)卡、盲目授信。另一方面，工作簡單化、圖省事。如有的行 通過有關部門、村委會拿到農(nóng)戶清單，既不辨別清單是否過時，也不進行逐戶核對，就批量發(fā)卡，導致相當部分卡發(fā)不出去，甚至在發(fā)卡時發(fā)現(xiàn)有的農(nóng)戶根本不知道自己申請辦卡，造成后期大量銷卡。如某支行就因此銷了近6000張卡，造成人力、財力的浪費。

（三）制度執(zhí)行力不強。有的是以任務重、人員不足為借口，不按規(guī)章制度辦，埋下風險隱患；有的是部分員工業(yè)務素質不高，不能很好地理解執(zhí)行各項規(guī)章制度，不自覺地造成操作風險；有的是道德風險，蓄意違章操作。

（四）客觀上服務能力不足。隨著惠農(nóng)卡和農(nóng)戶小額貸款規(guī)模不斷擴大，基層行服務能力不足問題日益突出。一方面，目前我行鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點少，ATM、POS、轉賬電話等自助機具投放不足，尤其是偏遠地方用卡環(huán)境更為落后。以現(xiàn)有的服務能力確實難以支撐短時間大規(guī)模發(fā)卡及后續(xù)激活、授信等工作，尤其是與政府惠農(nóng)政策對接的項目，如“新農(nóng)合”、代理涉農(nóng)補貼等。以泉州德化“新農(nóng)合”項目為例，泉州分行舉全行之力，用了1年半時間激活率才達到90%以上。如果由于我們自身營運能力不足，造成后續(xù)服務跟不上，影響惠農(nóng)卡正常使用，對廣大農(nóng)戶的承諾無法兌現(xiàn)，勢必引起農(nóng)戶埋怨，產(chǎn)生不良影響。另一方面，人員不足尤其是基層客戶經(jīng)理不足是當前制約惠農(nóng)卡和農(nóng)戶小額貸款業(yè)務發(fā)展的又一重要因素。如，許多基層網(wǎng)點都是網(wǎng)點主任兼客戶經(jīng)理，雙人調查難以落實，如要受理農(nóng)戶小額貸款，只能臨時選派客戶經(jīng)理到網(wǎng)點幫助工作，這勢必造成貸款受理辦結時間長，引起農(nóng)戶不滿。

三、強化風險管控的措施

針對當前業(yè)務發(fā)展過程中存在的風險點，結合基層調研中的問題反映，提出以下具體措施，以期達到規(guī)范有序管理、切實防范風險的目的。

（一）思想認識要到位。目前對惠農(nóng)卡事關農(nóng)行服務“三農(nóng)”、股改推進的戰(zhàn)略意義的認識，在全行上下已經(jīng)統(tǒng)一。但在業(yè)務有效發(fā)展上仍需有個新的認識，應切實做到“三個高度重視”：一是高度重視業(yè)務風險管理。要開展全面“回頭看”活動，發(fā)現(xiàn)問題、落實整改，杜絕風險隱患。二是高度重視整體推進的可行性。要從自身服務能力、農(nóng)戶實際金融服務需求、當?shù)亟?jīng)濟人文特點、當?shù)匦庞铆h(huán)境等方面去論證整體推進的條件是否具備，籍此決定是否整體推進，籍此選擇整體推進的地域。三是高度重視業(yè)務發(fā)展的循序漸進。要將惠農(nóng)卡作為常規(guī)業(yè)務來做，實現(xiàn)持續(xù)、常態(tài)發(fā)展。這就要求總體目標任務的規(guī)劃、分計劃的確定要切合實際，要符合業(yè)務發(fā)展規(guī)律。按目前這樣下達任務的做法，很可能影響發(fā)展質量。

（二）做實功能要到位?？偨Y惠農(nóng)卡推出以來的做法，要做實功能，一個基本經(jīng)驗就是堅持項目帶動，以項目為依 托發(fā)卡。如與財政補貼發(fā)放對接、與各項費用代收付對接、與醫(yī)保社保對接等等。還有，就是卡要發(fā)給有實際金融服務需求的農(nóng)戶，如農(nóng)戶自愿辦卡、卡貸合一、當一般借記卡使用等等。唯有如此，才能真正發(fā)揮惠農(nóng)卡惠農(nóng)、利農(nóng)、便農(nóng)作用。

（三）宣傳引導要到位。要結合當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟人文特點，采取合適的方式，針對性地進行宣傳，消除誤解、澄清認識，提高宣傳效果。對農(nóng)戶的質疑及投訴要認真對待，耐心解釋，及時回復，特別是對不符合貸款準入條件的農(nóng)戶要講究藝術地做好宣傳解釋工作，盡可能避免負面報道。

（四）合規(guī)經(jīng)營要到位。要強化合規(guī)意識，針對業(yè)務各環(huán)節(jié)中的風險點，督促各級行嚴格執(zhí)行制度規(guī)定，規(guī)范操作。在發(fā)卡環(huán)節(jié)，嚴格履行簽收手續(xù)，確保卡發(fā)到農(nóng)戶手中；嚴格密碼管理，確?？ㄆ赊r(nóng)戶本人改密、激活。在授信、貸款環(huán)節(jié)，關鍵是做好基礎工作，嚴格執(zhí)行“三查”制度。農(nóng)戶小額貸款戶多、面廣、分散，貸后管理更要以系統(tǒng)為支撐，實現(xiàn)在線精細管理，如風險實時監(jiān)測、短信提醒貸款到期等等。

（五）落實擔保要到位。擔保難仍是制約農(nóng)戶獲取貸款的瓶頸。雖然總行農(nóng)戶小額貸款管理辦法規(guī)定的擔保方式較多，但實際運作中擔保方式還比較單一，主要采取多戶聯(lián)保、公職人員擔保、“公司+農(nóng)戶”擔保等方式。只有創(chuàng)新多樣化 擔保方式，落實有效擔保，才能穩(wěn)步推進農(nóng)戶小額貸款業(yè)務，有效降低貸款風險。如通過支持農(nóng)民專業(yè)合作社，解決廣大農(nóng)戶生產(chǎn)融資問題；積極引導組建農(nóng)戶擔保公司，通過擔保公司擔保解決農(nóng)戶擔保難問題。等等。

（六）銀政合作要到位?；蒉r(nóng)卡工作能否持續(xù)有效開展離不開政府相關部門的大力支持和幫助。要主動加強與當?shù)卣块T溝通協(xié)商，爭取依托政府通過設立風險基金、擔保公司、財政貼息等多種方式，建立起農(nóng)戶小額貸款的風險補償機制和有效擔保機制；依托政府在農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境建設中的主導作用，通過推廣信用村、信用鎮(zhèn)的示范效應，強化農(nóng)戶的信用觀念，優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境。

（七）服務維護要到位。隨著發(fā)卡量不斷增加，用卡環(huán)境的瓶頸制約問題將越來越突出，已有不少農(nóng)戶對此反映非常強烈。用卡環(huán)境問題如不解決，同時還會造成農(nóng)民僅將惠農(nóng)卡當作獲取貸款的一種工具，對其他功能臵之不理，最終導致卡綜合服務功能退化。因此，要高度重視服務渠道和用卡環(huán)境建設。要立足現(xiàn)有網(wǎng)點，加快推進網(wǎng)點和服務轉型，充分挖掘服務潛能，增強網(wǎng)點服務輻射能力。要加快廣布轉賬電話、POS、ATM等自助機具，有效發(fā)揮電子渠道作用。在現(xiàn)有網(wǎng)點難以覆蓋的區(qū)域，更要通過開辟電子渠道、代理渠道或流動服務方式，實現(xiàn)發(fā)卡適度覆蓋和用卡環(huán)境改善。要積極推動農(nóng)村地區(qū)小額現(xiàn)金支付業(yè)務的試點開辦，解決我行 營業(yè)網(wǎng)點空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)的金融服務問題，滿足農(nóng)民的基本金融需求。最后，考慮到縣域支行客戶經(jīng)理不足問題突出的實際情況，建議適度增加人員或積極探索新用工方式來緩解人員矛盾。

2009年11月19日