第一篇：試論稅務(wù)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)

試論稅務(wù)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的控制

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和法制化的進(jìn)程，依法治國、依法行政已經(jīng)成為我國治國理政的基本方略。國家在對依法行政的要求中，提出行政行為不僅要合法，而且要合理。即行政機(jī)關(guān)實施行政行為，不僅要依法而行，有法律的依據(jù)，還應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正、合理的原則；行使行政自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)的目的，所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)。國稅部門作為執(zhí)法部門和國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門，擁有較大的行政自由裁量權(quán)，特別是較大的行政處罰自由裁量權(quán)，如果行政處罰自由裁量權(quán)得不到有效控制，就極易被濫用。因此，如何嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，正確行使和控制稅務(wù)行政處罰自由裁量權(quán)，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。下面就稅務(wù)行政執(zhí)法過程中如何規(guī)范行使稅務(wù)行政處罰自由載量權(quán)，防止自由載量權(quán)被濫用，充分保護(hù)納稅人合法權(quán)益，談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

一、稅務(wù)行政處罰自由裁量權(quán)存在現(xiàn)實必要性。

首先，稅收征收管理涉及的問題面廣量大，而且還處于動態(tài)變化之中，特殊情況不斷涌現(xiàn)，為使各級稅務(wù)機(jī)關(guān)能夠?qū)Ω鞣N特殊、具體的涉稅個案問題進(jìn)行靈活、果斷、迅速的處理和解決，在適用的方式、方法、額度等方面應(yīng)當(dāng)有一定主觀自由選擇的余地。

其次，稅收法律、法規(guī)不能概括完美，羅列窮盡，超前作出非常細(xì)致的規(guī)定。為使稅務(wù)行政機(jī)關(guān)的行政管理能夠高效運(yùn) 1

轉(zhuǎn)，避免稅務(wù)機(jī)關(guān)在復(fù)雜多變的涉稅問題之前束手無策，失去良機(jī)，因此，有限的涉稅法律只能作出一些較原則的規(guī)定，作出可供選擇的措施和上下浮動的幅度，促使各級稅務(wù)機(jī)關(guān)靈活機(jī)動地因人因事作出更有成效的管理。

再次，現(xiàn)行在我國稅務(wù)行政處罰自由裁量只以法律、法規(guī)為依據(jù)。而立法者無法預(yù)見到某個涉稅具體情況，因而稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收執(zhí)法實踐中也就不可能做到案件事實與有關(guān)的法律、法規(guī)的條款均能完全對應(yīng)、絲絲入扣，易造成執(zhí)法者難以處理的情況。這樣就只能賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)的規(guī)定范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)規(guī)定的原則和精神進(jìn)行自由裁量的權(quán)力，以彌補(bǔ)立法的缺憾和滯后。

二、當(dāng)前稅務(wù)行政自由裁量權(quán)存在的主要問題

(一)、裁量權(quán)范圍過寬。稅務(wù)行政自由裁量權(quán)貫穿于整個稅收征收管理過程。作為我國稅收征收管理基本法律的《稅收征管法》，共六章九十四條，除“總則”和“附則”外，另有四章。這四章其中涉及到稅務(wù)機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的有五十八條，占到了總數(shù)的66%。每一管理層級、每一征收管理環(huán)節(jié)、每一涉稅事項幾乎都有自由裁量權(quán)存在。

(二)、可供裁量的空間過大。一方面，行政處罰倍數(shù)相差太大。如《征管法》第六十三條規(guī)定：“對納稅人偷稅的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳其不繳或者少繳的稅款、滯納金，并處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款。”倍數(shù)相差高達(dá)十倍。另一方面，金額相差懸殊。如《征管法》第73條規(guī)定：“對

開戶銀行拒絕執(zhí)行稅務(wù)機(jī)關(guān)作出的凍結(jié)稅款決定的，造成稅款流失的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可依法對其處10萬元以上50萬元以下的罰款?！绷P款差額高達(dá)40萬元，可供裁量的幅度過大。

(三)、罰與不罰缺乏操作性。如納稅人未按照規(guī)定期限申報辦理稅務(wù)登記的，根據(jù)《征管法》第六十條規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)可以處二千元以下罰款。這種規(guī)定只有上限，而無下限即可罰可不罰。何種行為可以不予處罰？何種行為按上限處罰？《征管法》及其實施細(xì)則都未作出明確規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)難以把握。

(四)、對情節(jié)的衡量缺乏明確界限?！墩鞴芊ā贩韶?zé)任部分很多條款都規(guī)定了對“情節(jié)嚴(yán)重”的行為，應(yīng)如何處理，但是，怎樣才算“情節(jié)嚴(yán)重”，除《細(xì)則》列舉了個別行為外，其余的均都沒有規(guī)定明確的界限。因此，也只能由稅務(wù)執(zhí)法人員憑經(jīng)驗、憑理解自由裁量認(rèn)定。

(五)、稅務(wù)行政處罰自由裁量權(quán)行使不當(dāng)。自由裁量權(quán)的正確運(yùn)用既可以保障納稅人的合法權(quán)益又可以體現(xiàn)稅法的嚴(yán)肅性。但是在稅務(wù)行政執(zhí)法過程中，部分執(zhí)法人員違背法律法規(guī)授予自由裁量權(quán)的目的，利用自由裁量權(quán)的“彈性空間”，使具體稅收執(zhí)法行為背離所適用的法律、法規(guī)的初衷，導(dǎo)致自由裁量權(quán)適用不當(dāng)，造成情節(jié)認(rèn)定不準(zhǔn)確，行政處罰顯失公正的問題。自由裁量權(quán)的濫用損害了稅務(wù)機(jī)關(guān)的信用，削弱了稅法的權(quán)威性，破壞了統(tǒng)一、公平、有序的市場競爭環(huán)境，同時助長特權(quán)思想，容易形成權(quán)力腐敗。

(六)、稅務(wù)行政執(zhí)法行為避重就輕。執(zhí)行難是稅務(wù)行政執(zhí)法過程中的一個突出問題，這需要稅務(wù)機(jī)關(guān)充分利用法律所賦予的管理手段，制定行之有效的管理措施，加大對納稅人的管理。但是實際工作中，部分執(zhí)法人員為了避免執(zhí)行難問題的發(fā)生，在執(zhí)法過程中，避重就輕，協(xié)商處罰額度，把大問題簡單化，小問題無害化處理，嚴(yán)重?fù)p害了稅法的尊嚴(yán)，破壞了稅務(wù)機(jī)關(guān)的在納稅人中的形象。

二、規(guī)范稅務(wù)行政自由裁量權(quán)行使的建議

（一）建立整套標(biāo)準(zhǔn)體系，實現(xiàn)源頭控制。源頭控制是規(guī)范自由裁量權(quán)的第一道關(guān)卡。稅務(wù)自由裁量權(quán)的范圍很廣，它不僅僅指最常見的稅務(wù)行政處罰自由裁量權(quán)，而且還包括應(yīng)納稅額核定、稅務(wù)行政期限選擇及稅務(wù)行政行為選擇等自由裁量權(quán)。建議研究制定上述自由裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件，形成一套囊括所有形式的稅務(wù)行政自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)制度，為執(zhí)法人員提供一套可操作性強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)體系，使其在行使稅務(wù)行政自由裁量權(quán)時有章可循，實現(xiàn)自由裁量權(quán)的源頭控制。

（二）明確執(zhí)行基準(zhǔn)，實現(xiàn)基準(zhǔn)控制。建議在法律法規(guī)規(guī)定的幅度范圍內(nèi)對自由裁量權(quán)進(jìn)一步的細(xì)化、分解，制定執(zhí)行基準(zhǔn)。

1、科學(xué)劃分不同違法情形。將違反稅務(wù)行政法規(guī)行為的要件進(jìn)行分解和歸類，按照違法性質(zhì)、情節(jié)和占有違法要件的數(shù)量加以界定，做出相應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)。

2.設(shè)立多階次裁量檔。建議上級部門在法律、法規(guī)的規(guī)定

范圍內(nèi)，按照處罰種類及金額大小設(shè)立不少于三個階次的裁量檔。

（三）完善報備制度，實現(xiàn)規(guī)則控制?；鶞?zhǔn)是原則，實踐中具體事件有其復(fù)雜性、特殊性，稅務(wù)機(jī)關(guān)若生搬硬套地執(zhí)行基準(zhǔn)可能造成新的執(zhí)法不公，因此建立并完善報備制度十分必要，即稅務(wù)機(jī)關(guān)低于、高于基準(zhǔn)規(guī)定或者頂格處罰的，必須向上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)報告?zhèn)浒?。完善報備制度，需要明確三個關(guān)系：首先要明確報備與執(zhí)法處理決定生效時間的關(guān)系，報備不是一種事后監(jiān)督行為，只有經(jīng)過上級機(jī)關(guān)審查并作出同意意見的，執(zhí)法行為才能生效；其次要明確上級稅務(wù)機(jī)關(guān)完成備案審查工作的期限，防止審查被拖延而使備案流于形式；最后要明確上級機(jī)關(guān)對報送備案的處罰決定書不審查所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，接受報備機(jī)關(guān)不認(rèn)真審查則追究其相應(yīng)責(zé)任并對相關(guān)人員進(jìn)行處罰。

（四）建立分級權(quán)限裁定制，實現(xiàn)程序控制。依法行政是法制化國家的具體體現(xiàn)，依程序執(zhí)法是依法行政的基本線條。為解決裁量權(quán)過于集中的問題，可以采取實行分級審核制，如可對不同額度的罰款由不同的層級審定，減少執(zhí)法風(fēng)險。

（五）發(fā)布案例指導(dǎo)，實現(xiàn)案例控制。先例原則是行政法的一項重要原則，典型案例指導(dǎo)制度則是解決“同案不同罰”問題的有效途徑之一。建議對本系統(tǒng)辦結(jié)的典型行政處罰案件，進(jìn)行收集、分類，建立指導(dǎo)性案例電子庫，對違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度相同或者基本相同的案例錄入電子

庫。然后從實體和程序等方面進(jìn)行嚴(yán)格的初選、審核，形成指導(dǎo)性案例，通過工作內(nèi)網(wǎng)形式公布（案件涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等除外），作為本系統(tǒng)今后一定時間對同類違法行為進(jìn)行行政處罰的參考。參考指導(dǎo)性案例作出的行政處罰，在處罰的種類、幅度以及程序等方面與指導(dǎo)性案例一致或基本一致，實現(xiàn)同案同罰。

（六）加強(qiáng)程序教育，規(guī)范程序設(shè)置。一要加強(qiáng)對稅務(wù)執(zhí)法人員的程序培訓(xùn)，通過培訓(xùn)使執(zhí)法人員對于執(zhí)法程序有一個系統(tǒng)的理解。二要理順現(xiàn)行的一些不規(guī)范的程序設(shè)置，避免因程序設(shè)置本身的不科學(xué)、不規(guī)范而產(chǎn)生的問題。三要完善信息公開制度，凡涉及納稅人的權(quán)利義務(wù)的，除法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)該保密的，都要向社會公開，依法允許查閱，加大外部監(jiān)督的力度。

第二篇：稅務(wù)行政自由裁量權(quán)研究[范文]

稅務(wù)行政自由裁量權(quán)研究

【摘 要】稅務(wù)自由裁量權(quán)是稅務(wù)機(jī)關(guān)最為重要的執(zhí)法權(quán)力之一，其行使的結(jié)果會直接影響到納稅人的利益。由于稅務(wù)行政的專業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)，稅務(wù)制度又處于不斷的變化中，國家賦予了稅務(wù)機(jī)關(guān)較為廣泛的自由裁量權(quán)。從我國當(dāng)前的稅務(wù)執(zhí)法來看，稅務(wù)機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)存在的主要問題是濫用自由裁量權(quán)，不能合理、公正和公平地運(yùn)用自由裁量權(quán)，擾亂了稅務(wù)征管秩序，損害了稅法的權(quán)成。因此，應(yīng)從建立規(guī)定裁量基準(zhǔn)的內(nèi)部行政規(guī)則、完善稅務(wù)行政復(fù)議制度、健全稅務(wù)自由裁量權(quán)的司法審查制度等方面加強(qiáng)對稅務(wù)自由裁量權(quán)的制度控制?！娟P(guān)鍵詞】稅務(wù)自由裁量；新稅務(wù)征管法；稅務(wù)執(zhí)法；濫用；控制

一、引言

行政自由裁量權(quán)的重要作用日益為人們所重視，盡管目前我國對行政自由裁量權(quán)的研究有了一定的理論和實踐基礎(chǔ)，但具體到稅務(wù)行政領(lǐng)域，還是顯得比較薄弱，這和稅務(wù)管理在行政管理中的重要地位不相匹配，研究具有很強(qiáng)的理論和現(xiàn)實意義。

稅務(wù)行政自由裁量權(quán)是稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員依照法律的規(guī)定，按照公開、效率、合理和服務(wù)的原則，實施稅務(wù)征收管理的職權(quán)，包括對抽象行政行為的決定權(quán)和對具體行政行為的選擇、處理權(quán)。

我國稅務(wù)行政自由裁量權(quán)來源于廣義的法律，具體而言，可分為兩大類：一是稅務(wù)法律，如《稅務(wù)征管法》等；二是其他法律，如《行政處罰法》等。我國稅務(wù)行政自由裁量權(quán)既具有行政自由裁量權(quán)的一般特征，也有其獨(dú)特之處：一是裁量主體的眾多性；二是裁量范圍的廣泛性；三是裁量影響的深遠(yuǎn)性；四是裁量內(nèi)容的變動性。

我國稅務(wù)行政自由裁量權(quán)可以按行政職權(quán)的性質(zhì)、《稅務(wù)征管法》 的內(nèi)容、裁量權(quán)力的表現(xiàn)形式劃分為很多種類，就具體表現(xiàn)形式來說也可以分為對事實的條件、性質(zhì)和情節(jié)等進(jìn)行認(rèn)定；對抽象行政行為作出決定；對具體行政行為的方式、方法、幅度和時限等作出選擇。我國稅務(wù)行政自由裁量權(quán)有其積極意義：有利于彌補(bǔ)現(xiàn)行稅務(wù)法律的缺陷和不足，有利于提高我國的稅務(wù)行政效率，有利于適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)地區(qū)差異較大的實際。同時也有其負(fù)面影響：容易損害各方的利益、權(quán)益；容易違背稅務(wù)立法目的；容易違背稅務(wù)公平原則；容易成為權(quán)力尋租和稅務(wù)工作人員腐敗的工具；容易影響政府形象。從實際行使現(xiàn)狀來看，目前也存在不少問題，主要表現(xiàn)在：裁量的主體意識模糊、裁量權(quán)限過大、裁量過程不夠透明、裁量權(quán)濫用的情況較為普遍和裁量權(quán)的監(jiān)督相當(dāng)薄弱。產(chǎn)生以上問題的原因很多，既有客觀原因，也有主觀原因和其他原因。

必須對稅務(wù)行政自由裁量權(quán)實施有效的控制。從控制的原則來說，應(yīng)掌握五大原則，即合法原則、合理原則、公開原則、效率原則和服務(wù)性原則。從控制的措施來說，應(yīng)建立、健全監(jiān)督體系網(wǎng)絡(luò)，重點(diǎn)是要加強(qiáng)立法控制、內(nèi)部控制和外部監(jiān)督控制。在立法控制方面，要加強(qiáng)稅務(wù)立法的預(yù)測和規(guī)劃、完善稅務(wù)立法程序、強(qiáng)化稅務(wù)立法的技術(shù)和增強(qiáng)稅法的規(guī)范性；在內(nèi)部控制方面，要加強(qiáng)稅務(wù)工作人員素質(zhì)提升、優(yōu)化裁量標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)程序控制、完善懲防并重的黨風(fēng)廉政建設(shè)體系和保障基層稅務(wù)經(jīng)費(fèi)、完善內(nèi)部考核；在外部控制方面，要著重發(fā)揮好司法審查、人大監(jiān)督和社會監(jiān)督的作用。

二、稅務(wù)行政自由裁量權(quán)存在的必要性

二十世紀(jì)以來，社會政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能日益擴(kuò)大，行政機(jī)關(guān)無法以羈束行政行為應(yīng)付復(fù)雜的社會事務(wù)。立法部門和司法機(jī)關(guān)不能不尊重事實，給予行政機(jī)關(guān)解決新問題的手段--自由裁量權(quán)。而

目前理論界對行政自由裁量權(quán)產(chǎn)生原因較為權(quán)威的說法，以王名揚(yáng)教授在其《美國行政法》一書中的論述為代表，他總結(jié)了行政自由裁量權(quán)產(chǎn)生的六個方面原因：第一，現(xiàn)代社會變化迅速，立法機(jī)關(guān)很難預(yù)見未來的發(fā)展變化，只能授予行政機(jī)關(guān)根據(jù)各種可能出現(xiàn)的情況作出決定；第二，現(xiàn)代社會極為復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)具體情況作出具體決定，法律不能嚴(yán)格規(guī)定強(qiáng)求一致；第三，現(xiàn)代行政技術(shù)性高，議會缺乏能力制定專業(yè)性法律，只能規(guī)定需要完成的任務(wù)或目的，由行政機(jī)關(guān)采取適當(dāng)?shù)膱?zhí)行方式；第四，現(xiàn)代行政范圍大，國會無力制定行政活動所需要的全部法律，不得不擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的決定權(quán)力；第五，現(xiàn)代行政開拓眾多的新活動領(lǐng)域，無經(jīng)驗可以參考，行政機(jī)關(guān)必須作出試探性的決定，積累經(jīng)驗，不能受法律嚴(yán)格限制；第六，制定一個法律往往涉及到不同的價值判斷，從理論上說，價值判斷應(yīng)由立法機(jī)關(guān)決定，然而由于議員來自不同的黨派，國會有時不能協(xié)調(diào)各種利益和綜合各種觀點(diǎn)，得出一個能為多數(shù)人接受的共同認(rèn)識，為了避免這種困難，國會可能授權(quán)行政機(jī)關(guān)，根據(jù)公共利益或需要，采取必要的或適當(dāng)?shù)拇胧?/p>

我國行政法吸收行政自由裁量權(quán)這一成果，表現(xiàn)在稅務(wù)行政過程中，也有必要賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)相當(dāng)?shù)男姓杂刹昧繖?quán)。這主要因為：（1）市場經(jīng)濟(jì)條件下稅務(wù)作為國家宏觀調(diào)控的重要手段，涉及社會經(jīng)濟(jì)的方方面面，客觀情況復(fù)雜多變，在此情況下，要求賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)行政自由裁量權(quán)，稅務(wù)機(jī)關(guān)必須根據(jù)具體情況作出具體決定，稅法不能嚴(yán)格規(guī)定，整齊劃一。（2）我國稅務(wù)行政執(zhí)法以成文法為依據(jù)，而“成文法具有不合目的性、拖延性、模糊性、滯后性等局限性”，《 憲法》 第二十七條第一款規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)實行精簡的原則，實行工作責(zé)任制，實行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對官僚主義?！倍悇?wù)機(jī)關(guān)的行政管理活動應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)效

率原則，而賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)則有助于這一目標(biāo)的實現(xiàn)。稅務(wù)機(jī)關(guān)沒有自由裁量權(quán)，面對法律沒有作出詳盡規(guī)定的新情況，只能等待漫長的立法過程，必然會浪費(fèi)大量社會資源，增加行政成本。（3）稅務(wù)機(jī)關(guān)在行政管理中需要專業(yè)的征收、監(jiān)控、稽查、稅務(wù)執(zhí)行等方面的知識，立法機(jī)關(guān)缺乏能力制定稅務(wù)專業(yè)性法律，只能規(guī)定需要完成的任務(wù)或目的，由稅務(wù)行政機(jī)關(guān)采取適當(dāng)?shù)膱?zhí)行方式。

三、我國稅務(wù)自由裁量權(quán)的主要形式及其存在的問題

（一）我國稅務(wù)自由裁量權(quán)的主要體現(xiàn)形式 1．稅務(wù)行政處罰種類、幅度的自由裁量權(quán)。

稅務(wù)機(jī)關(guān)對公民、法人或其他組織有違反稅務(wù)征收管理秩序，尚未構(gòu)成犯罪，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政法律責(zé)任的行為，依法對其實施一定的制裁措施時而行使的裁量權(quán)力。《 中華人民共和國稅務(wù)征收管理法》第六十條至第七十三條以及《 中華人民共和國稅務(wù)征收管理法實施細(xì)則》第九十條至第九十八條都明確規(guī)定了稅務(wù)行政處罰的種類和幅度。這種幅度可分為兩類：一類是規(guī)定了一定的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。如《征管法》第六十條就明確規(guī)定：納稅人有不按規(guī)定辦理稅務(wù)登記、不按規(guī)定建賬、不按規(guī)定安裝使用稅控裝置等五種行為之一的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正，可以處2000元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的可處2000元以上10000元以下的罰款。另一類是以偷、欠稅款為標(biāo)準(zhǔn)。如《征管法》第六十三、六十四條就明確規(guī)定，對納稅人偷稅或不進(jìn)行納稅申報，不繳或少繳應(yīng)納稅款的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳稅款，并處不繳或少繳稅款50%以上、5倍以下的罰款。

2．稅務(wù)違法事實情節(jié)認(rèn)定的自由裁量權(quán)。

稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)的過程中，對行政相對人的行為性質(zhì)或者情節(jié)輕重進(jìn)行認(rèn)定，由稅務(wù)機(jī)關(guān)依據(jù)具體情況自由裁定的

權(quán)力。在這類問題上，《征管法》賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)可分為兩類：一類是對事實的自由裁定，如《征管法》第三十八條規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)有根據(jù)認(rèn)為納稅人有逃避納稅義務(wù)行為的，可采取責(zé)令限期納稅等行政措施；另一類是對情節(jié)的衡量，《征管法》法律責(zé)任部分很多條款都規(guī)定了對“情節(jié)嚴(yán)重”的行為應(yīng)如何處理。但是，怎樣才算“情節(jié)嚴(yán)重”，除《實施細(xì)則》對個別行為列舉外，其余的均都沒有規(guī)定明確的界限，因此，也只能由稅務(wù)機(jī)關(guān)自由裁量認(rèn)定。

3．納稅數(shù)額核定的自由裁量權(quán)。

稅務(wù)機(jī)關(guān)依據(jù)稅法規(guī)定，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，對財務(wù)制度不健全的企業(yè)和個體業(yè)戶進(jìn)行核定稅額時行使選擇權(quán)的過程或權(quán)力。如根據(jù)《 征管法》第三十五條和《實施細(xì)則》第四十七條規(guī)定，對納稅人有按規(guī)定可不建賬的、或不按規(guī)定建賬的、或拒不提供納稅資料的、或申報明顯偏低且無正當(dāng)理由等六種情形之一的，稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)采取合理的方法核定納稅人應(yīng)納稅額。上述規(guī)定，只要求稅務(wù)機(jī)關(guān)采取合理的核定方法，但對合理的核定方法，未全部列舉，因此，稅務(wù)機(jī)關(guān)既可以選擇《實施細(xì)則》列舉的三種核定方法，也可以自由選擇其他合理的方法核定納稅入的應(yīng)納稅額。

4．稅務(wù)行政行為選擇自由裁量權(quán)。

稅務(wù)機(jī)關(guān)依據(jù)稅務(wù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對同一違法行為選擇行使不同具體行政行為裁量的權(quán)力。主要有：對保全、強(qiáng)制的裁量，即在實施稅務(wù)保全、強(qiáng)制執(zhí)行過程中，對是否采取稅務(wù)保全、強(qiáng)制執(zhí)行措施以及采取保全、強(qiáng)制措施的方式、期限等方面的裁量；對涉稅減免的裁量，即在辦理涉稅減免過程中，對是否給予政策性減免及減免金額的裁量；對稅務(wù)檢查的裁量，即在實施稅務(wù)檢查過程中，對實施檢查的時間、措施、范圍等方面的裁量；受理稅務(wù)其他事項時限裁量。如《征管法》第三十八條規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)在采取保全措施時，可

視情況，在相當(dāng)于應(yīng)納稅款的范圍內(nèi)選擇凍結(jié)納稅人存款或扣押、查封納稅人應(yīng)稅貨物、商品或其他財產(chǎn)，或兩者并舉。

（二）稅務(wù)自由裁量權(quán)運(yùn)用中存在的問題 1．稅務(wù)機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)限過大，難以掌握。

立法機(jī)關(guān)在制定稅務(wù)法律、法規(guī)時，給稅務(wù)機(jī)關(guān)留下了一定的自由裁量空間，主要體現(xiàn)在廣度和幅度兩方面。從廣度方面來說，稅務(wù)自由裁量權(quán)貫穿于整個稅務(wù)征收管理過程。作為我國稅務(wù)征收管理基本法律的《征管法》，共分為六章九十四條，除“總則”和“附則”外，另有四章，這四章共八十八條，其中涉及到稅務(wù)機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的有五十八條，占到了總數(shù)的66%。上至國家稅務(wù)總局，下至基層一線的工作人員，每一管理層級，每一征收管理環(huán)節(jié)，每一涉稅事項幾乎都有自由裁量權(quán)存在。從幅度方面來說，可供裁量的空間也太大。如稅務(wù)行政處罰，《征管法》對偷稅等稅務(wù)違法行為，規(guī)定了處以涉稅金額0.5倍—5倍的罰款。但是，對于如何掌握稅務(wù)行政處罰的幅度和標(biāo)準(zhǔn)，則役有更多的標(biāo)準(zhǔn)可以把握。稅務(wù)人員必須根據(jù)涉稅案件的實際情況和自己的主觀判斷在法定幅度之間作出選擇，如此就可能出現(xiàn)這樣的結(jié)果，即不同的稅務(wù)人員對同樣的涉稅違法行為，可能處以差別很大的行政處罰，而同一稅務(wù)人員對情節(jié)不同的涉稅違法行為，則可能處以相同的行政處罰，從而造成裁量異化，前后不一，有失公平。

2．稅務(wù)自由裁量權(quán)的濫用仍然存在。

主要表現(xiàn)是：在涉稅事項核查方面，拖延時間，消極履職；在行政處罰方面，因人、因時和因地的不同而各自不一，有失公平；在核定應(yīng)納稅額時輕重不同，不夠合理；在稅務(wù)事實性質(zhì)認(rèn)定方面，任意作為，行為不當(dāng)。在稅務(wù)檢查過程中，胡亂執(zhí)法、濫用職權(quán)。如有的稅務(wù)案件該查不查，或查而不結(jié)；或?qū)`法行為不定性，對違法情節(jié)

嚴(yán)重按一般來處理；或應(yīng)移送而未移送公安部門追究刑事責(zé)任，以補(bǔ)代罰、以罰代刑等。

3．稅務(wù)自由裁量過程不夠透明。

稅務(wù)機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時，納稅人和扣繳義務(wù)人只知道具體行政行為的結(jié)果，而具體行政行為的裁量過程則無從知曉，只有當(dāng)納稅人和扣繳義務(wù)人向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請聽證或向法院中請訴訟時才能有所了解。

4．稅務(wù)自由裁量權(quán)的救濟(jì)機(jī)制不完善。

稅務(wù)自由裁量權(quán)的救濟(jì)可以分為行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。行政救濟(jì)是納稅人如果不服稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，可以向作出行為的上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議。由于上下級機(jī)關(guān)之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，在不違反法律規(guī)定的情況下，納稅人對于自由裁量的行政救濟(jì)很難實現(xiàn)。根據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定，對于行政處罰顯失公正的，法院可以作出變更。因此，納稅人對稅務(wù)機(jī)關(guān)自由裁量行為不服可以向司法機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)。但在實踐中，由于稅務(wù)行政執(zhí)法專業(yè)性、技術(shù)性因素很強(qiáng)，許多涉稅案件案情復(fù)雜，司法機(jī)關(guān)對于稅務(wù)案件的事實和法律適用也無法正確把握，因此對自由裁量的司法救濟(jì)，也多流于形式。

5．稅務(wù)自由裁量權(quán)的監(jiān)督薄弱。

對于稅務(wù)自由裁量權(quán)的監(jiān)督，無論是從稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督來看，還是從司法監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會監(jiān)督等外部監(jiān)督來看，目前都比較薄弱，這從稅務(wù)機(jī)關(guān)目前實行的稅務(wù)執(zhí)法責(zé)任追究情況，以及納稅人向稅務(wù)機(jī)關(guān)提出的投訴、向人大和政協(xié)提交的提案以及納稅人要求行政聽證、申請行政復(fù)議、提起行政訴訟的數(shù)量極少中可以得到一定的反映。

四、進(jìn)一步強(qiáng)化稅務(wù)行政自由裁量權(quán)監(jiān)督控制的途徑

權(quán)力的賦予與控制總是相互共存的，稅務(wù)自由裁量權(quán)也不例外。對稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法賦予其一定程度的自由裁量權(quán)是合理和必要的。但我國稅務(wù)行政執(zhí)法中運(yùn)用自由裁量權(quán)方面，重實體輕程序，重效率輕權(quán)力制約。因此，為防止自由裁量權(quán)被濫用，有必要對其進(jìn)行控制和規(guī)范。

（一）稅務(wù)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的立法控制

在立法上盡可能降低行政自由裁量的成分，避免授予稅務(wù)機(jī)關(guān)以完全的，沒有任何限制的自由裁量權(quán)，這是從源頭上予以防堵。首先要建立合理的稅務(wù)立法結(jié)構(gòu)。我國目前盡管對各個稅種和稅務(wù)征管等有了單獨(dú)的法條，但就整個體系來看，還缺乏整體稅務(wù)制度規(guī)范的基本法律，要加快稅務(wù)法律化進(jìn)程，制定《稅務(wù)基本法》，為建立完整的稅法體系打好基礎(chǔ)。其次，要完善行政立法，促進(jìn)行政行為程序化。盡快制定《行政程序法》，通過程序的公開和公平原則，對行使自由裁量權(quán)的依據(jù)、條件、決定、結(jié)果等予以公開，促進(jìn)行政行為程序化。再次，要加強(qiáng)立法解釋，細(xì)化自由裁量權(quán)。立法部門應(yīng)加強(qiáng)對稅務(wù)立法的解釋，規(guī)范抽象行政行為，盡量減少裁量空間，從源頭上加以控制，使稅法規(guī)則更為具體化、明確化。

（二）稅務(wù)執(zhí)法自由裁量權(quán)的行政控制

稅務(wù)機(jī)關(guān)要建立相關(guān)制度，完善自我監(jiān)督體系，對稅務(wù)執(zhí)法自由裁量權(quán)進(jìn)行有效控制。

1．建立和實施稅務(wù)執(zhí)法責(zé)任制。稅務(wù)執(zhí)法責(zé)任制是依法治國，依法治稅的重要組成部分，對治理和限制稅務(wù)行政自由裁量有一定作用。國家稅務(wù)總局在2001 年制定了《稅務(wù)執(zhí)法過錯責(zé)任追究辦法（試行）》，各地也相應(yīng)制定了實施細(xì)則。但目前的突出問題不是沒有制度，而是工作力度不夠，責(zé)任追究不到位。因此，要堅持有錯必究，責(zé)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，完善健全以稅務(wù)登記率、稅款人庫率、稅務(wù)收人任

務(wù)完成率等為主要內(nèi)容的目標(biāo)管理考核制度，建立與稅務(wù)執(zhí)法工作規(guī)范相銜接的崗責(zé)考核制度，對人員崗位的成績和過錯進(jìn)行監(jiān)控和認(rèn)定，并依托以執(zhí)法檢查為主的事后評估制度，將責(zé)任具體落實到執(zhí)法人員。通過以上三項考核制度的有機(jī)結(jié)合，以目標(biāo)考核、崗責(zé)考核為基礎(chǔ)，以執(zhí)法檢查、復(fù)查等為補(bǔ)充，健全內(nèi)部考核監(jiān)督機(jī)制，提高稅務(wù)執(zhí)法質(zhì)量。

2．發(fā)揮重大稅務(wù)案件審理的監(jiān)督作用，嘗試建立稅務(wù)判例制度。在完善重大稅務(wù)案件審理制度的過程中，可以嘗試建立稅務(wù)判例制度，以重大稅務(wù)案件審查形成的案例為資料庫，作為以后類似問題的判例。既便于稅務(wù)人員對相同的涉稅事項處理方式保持一致，也便于公民頭腦中形成對法律行為結(jié)果的穩(wěn)定預(yù)期，從而減少自由裁量的不穩(wěn)定性和隨意性。

3．完善聽證和行政復(fù)議制度，建立稅務(wù)行政救濟(jì)程序。開展聽證和行政復(fù)議，目的是使稅務(wù)行政處罰行為更具公正性與合理性，也是對稅務(wù)執(zhí)法人員的一種制約。但從目前的實踐來看，真正要求聽證和行政復(fù)議的案件并不多，一方面，是納稅人運(yùn)用法律手段保護(hù)自己合法權(quán)益的意識仍不強(qiáng)；另一方面，是納稅人出于對稅務(wù)機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的恐懼和稅務(wù)機(jī)關(guān)長期征管的特性，不愿與稅務(wù)機(jī)關(guān)對抗。因此，要進(jìn)一步完善聽證和行政復(fù)議具體制度，減少申請稅務(wù)行政復(fù)議的限制條件，增加稅務(wù)行政復(fù)議的公正性，保障行政相對人能充分行使復(fù)議權(quán)。同時，要加強(qiáng)稅務(wù)宣傳，改變以往以應(yīng)盡義務(wù)論為主調(diào)的觀念，轉(zhuǎn)向廣泛宣傳納稅人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和如何行使權(quán)利的程序，發(fā)揮行政相對人對稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。

3．加強(qiáng)隊伍建設(shè)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)

行政自由裁量權(quán)的行使依賴于行政主體主觀能動性的發(fā)揮，行政主體的意志因素和能力因素在行使自由裁量權(quán)的過程中起著很大的

作用。加強(qiáng)稅務(wù)隊伍建設(shè)，提高稅務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，是保障稅務(wù)行政自由裁量權(quán)正確行使，提高稅務(wù)執(zhí)法水平的關(guān)鍵。主要有三種手段：一是通過加強(qiáng)道德教育，提高稅務(wù)隊伍整體職業(yè)道德水平，樹立執(zhí)法為民、忠于職守、廉潔奉公的執(zhí)法理念，杜絕消極不作為，有利才作為，以權(quán)謀私的現(xiàn)象。二是開展執(zhí)法能力建設(shè)，通過法制教育，培養(yǎng)法律意識，大力提高稅務(wù)人員法律素養(yǎng)，從立法的目的、背景、指導(dǎo)思想等方面對法律法規(guī)進(jìn)行更深層次的學(xué)習(xí)和理解，使自由裁量行為與立法意圖保持一致。三是積極開展稅務(wù)業(yè)務(wù)和法律知識培訓(xùn)，提高稅務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，使他們熟悉政策法規(guī)，明確執(zhí)法程序，做到辦案有法、定性準(zhǔn)確、處罰有據(jù)，糾正執(zhí)法隨意性，為正確和合理行使自由裁量權(quán)奠定基礎(chǔ)。

（三）健全稅收自由裁量權(quán)的司法審查制度，強(qiáng)化外部監(jiān)督 司法審查是控制稅收自由裁量權(quán)的最后一道屏障。司法審查一方面可以通過糾錯實行權(quán)利救濟(jì)，另一方面可以形成外部強(qiáng)制壓力，規(guī)范稅收自由裁量權(quán)的行使。為了充分發(fā)揮司法審查制度的控制作用，首先要在立法上擴(kuò)大司法對稅收自由裁量權(quán)的審查范圍，突破審查范圍的限制，避免審查標(biāo)準(zhǔn)的含混不清。其次，在稅收行政訴訟程序中，要提高管轄級別，防止地方政府對稅收司法審查的干預(yù)。最后，應(yīng)逐步引人行政判例制度，用行政判例的方式確立司法審查的參照標(biāo)準(zhǔn)，彌合成文法的不足。

五、正確行使稅務(wù)行政自由裁量權(quán)對于構(gòu)建和諧社會的意義 正確行使稅務(wù)自由裁量權(quán)對于構(gòu)建社會主義和諧社會具有重要意義。正確行使稅務(wù)行政自由裁量權(quán)的基本要求是行政執(zhí)法者在執(zhí)法過程中嚴(yán)格依照法律辦事，平衡行政主體與相對方的權(quán)利義務(wù)，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。也就是說，要做到行政合法，即

行政主體所實施的行政行為應(yīng)當(dāng)有法律的明確授權(quán)，一切沒有法律授權(quán)的行為，行政主體都不得為之。同時，正確行使自由裁量權(quán)還要求稅務(wù)人員在執(zhí)法過程中必須做到公平、合理地對待一切公民、法人和其他組織，排除不相關(guān)因素的介入，保證執(zhí)法的公平、公正，以合乎理性的方式和盡量溫和的態(tài)度履行行政管理職能，只有堅持合法行政、合理行政，廣大人民的合法權(quán)益才能得到切實的維護(hù)，這樣人民才會滿意，社會才能夠和諧。具體說，正確行使自由裁量權(quán)對構(gòu)建和諧社會的意義在于：

首先，正確行使稅務(wù)行政自由裁量權(quán)可以促進(jìn)社會主義和諧社會建設(shè)。社會主義和諧社會應(yīng)該是公平正義的社會。也就是說，它應(yīng)是社會各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實維護(hù)和實現(xiàn)的社會。社會主義和諧社會應(yīng)當(dāng)是整體和諧、全面和諧，而不是局部的、片面的和諧，而要實現(xiàn)社會的整體、全面和諧，就不能離開公平和正義，而公平和正義的實現(xiàn)離不開依法行政的作用。而正確行使稅務(wù)行政自由裁量權(quán)又是依法行政的核心，所以對實現(xiàn)社會公平正義起到了促進(jìn)作用。

其次，正確行使稅務(wù)行政自由裁量權(quán)可以對構(gòu)建社會主義和諧社會起到保障作用。社會主義和諧社會應(yīng)該是安定有序的社會，這就是說，它應(yīng)是社會組織機(jī)制健全，社會管理完善，社會秩序良好，人民群眾安居樂業(yè)，社會保持安定團(tuán)結(jié)的社會。實際上，在我國社會轉(zhuǎn)型時期，社會各階層的地位和利益關(guān)系都在發(fā)生深刻變動，社會各方面也在發(fā)生一些變化，各種市場主體和利益主體的愿望和要求需要充分表達(dá)，這就要求我們必須依法開辟和疏通各種渠道，反映他們的利益需求，這樣才能引導(dǎo)各種利益主體以理性、合法方式表達(dá)利益訴求、解決利益矛盾和沖突。安定有序是構(gòu)建社會主義和諧社會的前提條件，沒有安定有序的社會環(huán)境，社會不可能和諧。因為，安定有序的

社會環(huán)境，可以使人們更好地協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，更好地處理各種社會矛盾，使廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果，更好地激發(fā)全社會的創(chuàng)造活力，激發(fā)人們的創(chuàng)造性，增加社會的穩(wěn)定和諧因素。而正確行使稅務(wù)行政自由裁量權(quán)保障了社會的安定團(tuán)結(jié)、和諧有序。

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第三篇：試論稅務(wù)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的控制

試論稅務(wù)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的控制

雷 晴

稅務(wù)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)賦予稅務(wù)人員審時度勢根據(jù)實際情況因人因事作出判斷、處理的權(quán)利，有利于提高稅務(wù)執(zhí)法效率。但在實際過程中，自由裁量權(quán)如果得不到有效控制,就極易被濫用、滋生腐敗。筆者認(rèn)為當(dāng)前稅務(wù)行政自由裁量權(quán)存在立法滯后、執(zhí)法部門內(nèi)部約束機(jī)制不健全、執(zhí)法人員裁量隨意性大等一系列問題。本文旨在梳理稅務(wù)行政自由裁量權(quán)在立法和實踐兩個層面存在的主要問題，提出規(guī)范稅務(wù)行政自由裁量權(quán)行使的一些控制方法，以保障國稅機(jī)關(guān)合理行政。

一、當(dāng)前稅務(wù)行政自由裁量權(quán)存在的主要問題

（一）立法上嚴(yán)重滯后

1、裁量權(quán)范圍過寬。稅務(wù)行政自由裁量權(quán)貫穿于整個稅收征收管理過程。作為我國稅收征收管理基本法律的《稅收征管法》，共六章九十四條，除“總則”和“附則”外，另有四章。筆者粗略統(tǒng)計了一下，這四章共八十八條，其中涉及到稅務(wù)機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的有五十八條，占到了總數(shù)的66%。上至國家稅務(wù)總局，下至基層一線的工作人員，每一管理層級、每一征收管理環(huán)節(jié)、每一涉稅事項幾乎都有自由裁量權(quán)存在。

2、可供裁量的空間過大。一方面，行政處罰倍數(shù)相差太大。如《征管法》第六十三條規(guī)定：“對納稅人偷稅的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳其不繳或者少繳的稅款、滯納金，并處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款?！北稊?shù)相差高達(dá)十倍。另一方面，金額相差懸殊。如《征管法》第73條規(guī)定：“對開戶銀行拒絕執(zhí)行稅務(wù)機(jī)關(guān)作出的凍結(jié)稅款決 1

定的，造成稅款流失的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可依法對其處10萬元以上50萬元以下的罰款。”罰款差額高達(dá)40萬元，可供裁量的幅度過大，易成為權(quán)力尋租的溫床。

3、罰與不罰缺乏操作性。如納稅人未按照規(guī)定期限申報辦理稅務(wù)登記的，根據(jù)《征管法》第六十條規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)可以處二千元以下罰款。這種規(guī)定只有上限，而無下限即可罰可不罰。何種行為可以不予處罰？何種行為按上限處罰？《征管法》及其實施細(xì)則都未作出明確規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)難以把握。

4、對情節(jié)的衡量缺乏明確界限。《征管法》法律責(zé)任部分很多條款都規(guī)定了對“情節(jié)嚴(yán)重”的行為，應(yīng)如何處理，但是，怎樣才算“情節(jié)嚴(yán)重”，除《細(xì)則》列舉了個別行為外，其余的均都沒有規(guī)定明確的界限。因此，也只能由稅務(wù)執(zhí)法人員憑經(jīng)驗、憑理解自由裁量認(rèn)定。

（二）實踐中裁量混亂

1、核定隨心所欲，省略程序。按照《個體工商戶稅收定期定額征收管理辦法》（國家稅務(wù)總局令第16號）規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)核定定額程序是：自行申報、核定定額、定額公示、上級核準(zhǔn)、下達(dá)定額、公示定額。但是，實踐中有相當(dāng)多的基層征管員為省事或者因“人情”而嚴(yán)重違規(guī)。核定方法上既沒有采取按耗用的原材料推算、成本加合理的費(fèi)用和利潤測算、銀行經(jīng)營賬戶資金往來情況測算等科學(xué)方法，也沒有充分利用CTAIS等現(xiàn)代化信息技術(shù)手段；核定程序上沒有經(jīng)過定額公示和上級核準(zhǔn)，而是直接由管理員下達(dá)定額通知，進(jìn)入最后一個環(huán)節(jié)“公示定額”。因此，各地不同程度都存在有同行業(yè)、地段、同樣經(jīng)營規(guī)模、收入的業(yè)戶定額高、低不同的現(xiàn)象；類似行業(yè)之間的定額，也存在輕重不同現(xiàn)象

等等，造成稅收執(zhí)法不公。

2、辦稅不及時，能拖就拖。實踐中核發(fā)稅務(wù)登記證件、批準(zhǔn)延期繳納稅款、辦理減免稅、退稅、發(fā)票領(lǐng)購等，本應(yīng)很快就可以辦結(jié)，但是，受理或?qū)徟藛T懶散拖沓或者出于某種動機(jī)，不急納稅人之所急，而是拖延至最后法定期限甚至超期才給予辦理，嚴(yán)重?fù)p害稅務(wù)部門的形象。如某稅務(wù)局2009年共受理納稅人減免稅申請43戶，符合《減免稅管理辦法》規(guī)定期限內(nèi)作出減免稅批復(fù)的僅有21戶，占48.83%,有超過一半的申請沒有及時審核作出批復(fù)。

3、濫用評估，消極不作為?！都{稅評估管理辦法》第22條規(guī)定“納稅評估分析報告和納稅評估工作底稿是稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部資料，不發(fā)納稅人，不作為行政復(fù)議和訴訟依據(jù)。”即納稅評估不是一種稅務(wù)行政執(zhí)法行為，只是稅務(wù)機(jī)關(guān)一個內(nèi)部工作管理規(guī)定，是稅務(wù)機(jī)關(guān)的一種內(nèi)部審計行為。實踐中少數(shù)執(zhí)法人員濫用納稅評估，把評估當(dāng)成解決一切問題的“萬金油”，把“移交稽查比例必須達(dá)到10%”的硬指標(biāo)異化成為達(dá)標(biāo)而稽查，對該移送稽查的涉稅案件不移送，以補(bǔ)代罰，嚴(yán)重?fù)p害了稅法的嚴(yán)肅性。

二、規(guī)范稅務(wù)行政自由裁量權(quán)行使的建議

（一）建立整套標(biāo)準(zhǔn)體系，實現(xiàn)源頭控制。源頭控制是規(guī)范自由裁量權(quán)的第一道關(guān)卡。稅務(wù)自由裁量權(quán)的范圍很廣，它不僅僅指最常見的稅務(wù)行政處罰自由裁量權(quán)，而且還包括應(yīng)納稅額核定、稅務(wù)行政期限選擇及稅務(wù)行政行為選擇等自由裁量權(quán)。建議研究制定上述自由裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件，形成一套囊括所有形式的稅務(wù)行政自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)制度，為執(zhí)法人員提供一套可操作性強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)體系，使其在行使稅

務(wù)行政自由裁量權(quán)時有章可循，實現(xiàn)自由裁量權(quán)的源頭控制。

（二）明確執(zhí)行基準(zhǔn)，實現(xiàn)基準(zhǔn)控制?！逗鲜∫?guī)范行政裁量權(quán)辦法》（以下簡稱《辦法》）第十二條規(guī)定：“對法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中可以量化和細(xì)化的行政裁量權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行梳理，并制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)?！苯ㄗh在法律法規(guī)規(guī)定的幅度范圍內(nèi)對自由裁量權(quán)進(jìn)一步的細(xì)化、分解，制定執(zhí)行基準(zhǔn)。

1、科學(xué)劃分不同違法情形。將違反稅務(wù)行政法規(guī)行為的要件進(jìn)行分解和歸類，按照違法性質(zhì)、情節(jié)和占有違法要件的數(shù)量加以界定，做出相應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)。例如納稅人未按照規(guī)定將其全部銀行賬號向稅務(wù)機(jī)關(guān)報告的，可以按四類情況區(qū)分處理：即第一類為責(zé)令限期改正期內(nèi)辦理或自行辦理逾期30天以下；第二類為自行辦理逾期30天至60天的；第三類為責(zé)令限期改正期過后逾期辦理或自行辦理逾期60至180天的；第四類為責(zé)令限期改正期過后仍拒不辦理或自行辦理逾期超過180天的。

2.設(shè)立多階次裁量檔?！掇k法》第十三條規(guī)定：“制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況劃分裁量階次，裁量階次一般不得少于3個?！苯ㄗh上級部門在法律、法規(guī)的規(guī)定范圍內(nèi)，按照處罰種類及金額大小設(shè)立不少于三個階次的裁量檔。例如《征管法》第六十四條：“編造虛假計稅依據(jù)的，責(zé)令限期改正，并處五萬元以下的罰款?！贬槍@種只有上限的情況，建議將處罰金額分成三檔分別處理：即第一檔為稅款流失在1萬元以下的，處1000元以下的罰款；第二檔為稅款流失在1萬元至5萬元的，處1000元以上5000元以下的罰款；第三檔為稅款流失在5萬元以上的，處5000元以上5萬元以下罰款。

（三）完善報備制度，實現(xiàn)規(guī)則控制?；鶞?zhǔn)是原則，實踐中具體事件有其復(fù)雜性、特殊性，稅務(wù)機(jī)關(guān)若生搬硬套地執(zhí)行基準(zhǔn)則可能造成新的執(zhí)法不公，因此建立并完善報備制度十分必要，即稅務(wù)機(jī)關(guān)低于、高于基準(zhǔn)規(guī)定或者頂格處罰的，必須向上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)報告?zhèn)浒浮Ｍ晟茍髠渲贫?，需要明確三個關(guān)系：首先要明確報備與執(zhí)法處理決定生效時間的關(guān)系，報備不是一種事后監(jiān)督行為，只有經(jīng)過上級機(jī)關(guān)審查并作出同意意見的，執(zhí)法行為才能生效；其次要明確上級稅務(wù)機(jī)關(guān)完成備案審查工作的期限，防止審查被拖延而使備案流于形式；最后要明確上級機(jī)關(guān)對報送備案的處罰決定書不審查所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，接受報備機(jī)關(guān)不認(rèn)真審查則追究其相應(yīng)責(zé)任并對相關(guān)人員進(jìn)行處罰。

（四）建立分級權(quán)限裁定制，實現(xiàn)程序控制。依法行政是法制化國家的具體體現(xiàn)，依程序執(zhí)法是依法行政的基本線條?！掇k法》第十一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部工作程序，實施重大行政行為的，應(yīng)當(dāng)由本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定?！睘榻鉀Q裁量權(quán)過于集中、個人專斷獨(dú)行的問題，可以采取實行分級審核制，例如對不同額度的罰款由不同的層級審定：第一級：對罰款數(shù)額500元以下的，由兩個以上的一般干部協(xié)商決定并報本科室備案；500元至2000元的由科室負(fù)責(zé)人決定；2000元至5000元的，需經(jīng)分管局領(lǐng)導(dǎo)審批；對罰款數(shù)額可能達(dá)到5000元以上或者有較大爭議的案件，由該局重大稅務(wù)案件審理委員會集體會審，重點(diǎn)對實施權(quán)限、程序證據(jù)、適用稅收法律、法規(guī)、定性及適當(dāng)性等方面審核，并實行投票表決、少數(shù)服從多數(shù)制。

（五）發(fā)布案例指導(dǎo)，實現(xiàn)案例控制?！掇k法》開創(chuàng)性地提出了“實行行政裁量權(quán)案例指導(dǎo)制度”，同時第十五條明確提出“典型案例發(fā)布

應(yīng)當(dāng)遵守政府信息公開的有關(guān)規(guī)定。”先例原則是行政法的一項重要原則，典型案例指導(dǎo)制度則是解決“同案不同罰”問題的有效途徑之一。建議國稅機(jī)關(guān)對本系統(tǒng)辦結(jié)的典型行政處罰案件，進(jìn)行收集、分類，建立指導(dǎo)性案例電子庫，對違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度相同或者基本相同的案例錄入電子庫。然后由系統(tǒng)內(nèi)法律專業(yè)人員從實體和程序等方面進(jìn)行嚴(yán)格的初選、審核，形成指導(dǎo)性案例，通過工作內(nèi)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等形式公布（案件涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等除外），作為本系統(tǒng)今后一定時間對同類違法行為進(jìn)行行政處罰的參考。參考指導(dǎo)性案例作出的行政處罰，在處罰的種類、幅度以及程序等方面與指導(dǎo)性案例一致或基本一致，實現(xiàn)同案同罰。

（作者單位：桂陽縣局）

第四篇：淺議行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)

淺議行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)

實現(xiàn)依法治國的關(guān)鍵是要依法行政，而行政執(zhí)法是依法行政的一個重要環(huán)節(jié)。要達(dá)到有效執(zhí)法，就必須要給予行政機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)。如何正確行使自由裁量權(quán)，已成為行政執(zhí)法過程中所應(yīng)把握的關(guān)鍵問題，這一問題與行政相對人的利益直接相關(guān)，執(zhí)法過程中自由裁量權(quán)的濫用，會侵害相對人的合法權(quán)益，使原本的依法執(zhí)法變性為違法執(zhí)法，法律的公平、公正蕩然無存。本文就行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的行使進(jìn)行論證，分析濫用自由裁量權(quán)的原因及表現(xiàn)形式，并提出正確把握自由裁量權(quán)所應(yīng)注意的問題，以推動我國行政執(zhí)法隊伍的建設(shè)。

一、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的概述

何謂行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)呢？首先，我們必須是在行政執(zhí)法這個平臺上談?wù)撟杂刹昧繖?quán)。所謂行政執(zhí)法是指行政主體執(zhí)行法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的活動。這是廣義理解上的行政執(zhí)法。而從狹義上理解，行政執(zhí)法是指行政主體按照法律、法規(guī)等的規(guī)定，在行政管理活動中，對行政相對人采取的直接影響其權(quán)利義務(wù)的具體行政行為。在行政執(zhí)法活動中，行政主體為一方，作為被管理的行政相對人為另一方.雙方作為當(dāng)事人發(fā)生行政管理法律關(guān)系。本文所涉及的行政執(zhí)法為狹義的行政執(zhí)法。而行政執(zhí)法自由裁量權(quán)則是指行政機(jī)關(guān)在法定的權(quán)限范圍內(nèi)，基于行政目的，根據(jù)自己的判斷，選擇適當(dāng)?shù)姆绞?、時間、地點(diǎn)及種類等作出具有法律效力的行政行為的權(quán)力。它可以包括對事實要件認(rèn)定的自由裁量權(quán)、選擇處罰的種類和幅度的自由裁量權(quán)、判定情節(jié)輕重的自由裁量權(quán)和選擇行為時限的自由裁量權(quán)等。

行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的存在是現(xiàn)代行政的必然要求。行政執(zhí)法人員在行使行政職權(quán)時充分發(fā)揮能動性與創(chuàng)造性，把法律法規(guī)準(zhǔn)確地、高質(zhì)量地適用于各種法律事實，作出合理的行政行為，在保證行政管理最佳效率的同時，最大限度地保護(hù)相對人的合法權(quán)益。更且，行政執(zhí)法自由裁量權(quán) 1 的存在彌補(bǔ)了法制本身的不足，解決了法律的穩(wěn)定性、滯后性與社會變化的快速性、行政管理活動的廣泛性與復(fù)雜性所帶來的矛盾。

行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是對法治的一個補(bǔ)充，其本身并不破壞法治，“事物的本性就是如此，任何一個有道義的生物，任何一個機(jī)關(guān)，任何一個人都有自己的意志，當(dāng)他們握有大權(quán)的時候，尤其當(dāng)這種權(quán)力不服從于一種不斷地使它回復(fù)到已確定的秩序和法律的更高權(quán)力的時候，他們就會不斷

①地力求使其意志取得統(tǒng)治地位。”自由裁量權(quán)的濫用是因為擁有自由裁量權(quán)的行政執(zhí)法者在某種情況下所作出的裁量并不是依據(jù)對事實的合理判斷，而是摻入了個人感情。歷史的經(jīng)驗告訴我們，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。”②

二、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)存在的必要性

行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)是現(xiàn)代法治行政法的核心內(nèi)容，舍棄行政執(zhí)法的自由裁量權(quán)會因為其行政活動的機(jī)械性而無法全面實施對社會的管理，維護(hù)正常的社會秩序。所以，行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的存在不僅是合理的而且也是必須的，其必要性主要有以下幾點(diǎn)：

（一）行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的存在是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

行政執(zhí)法的根本目的是維護(hù)社會秩序，推動社會發(fā)展，為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。而現(xiàn)代社會瞬息萬變、變遷迅速，行政事務(wù)繁雜，“積極行政”要求現(xiàn)代行政增加職能，兼顧民主和效率，對社會進(jìn)行干預(yù)，以有效調(diào)整社會生活，維持正常秩序?；谏鐣l(fā)展背景及行政執(zhí)法目的，必然要依靠行政權(quán)這樣一種強(qiáng)制手段為有效執(zhí)行國家意志提供保證。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，社會生活日漸復(fù)雜，行政職能也日趨擴(kuò)大。行政權(quán)涉及的范圍不僅只是傳統(tǒng)行政所涉及的治安、刑事，而且擴(kuò)展到生產(chǎn)、生活等領(lǐng)域。行政權(quán)涉及的范圍不斷擴(kuò)大，行政執(zhí)法的專業(yè)性和技術(shù)性不斷加強(qiáng)，使得越來越多的行政事務(wù)需要行政執(zhí)法人員根據(jù)客觀實際情況和自己的經(jīng)驗判斷進(jìn)行靈活處理。行政權(quán)的目的也不再僅限于對社會的 ①② 【法】羅伯斯比爾，趙函輿譯．革命法制和審判［M］．北京：商務(wù)印書館，1986。

孟德斯鳩．論法的精神［M］．北京：商務(wù)印書館，1961。

管理控制，而要主動為公眾謀福利。由“最好政府管最少事”轉(zhuǎn)變到“最

①好政府行最多服務(wù)”。在此行政權(quán)擴(kuò)展的基礎(chǔ)上，行政執(zhí)法自由裁量權(quán)必然隨之不斷擴(kuò)大，以適應(yīng)行政執(zhí)法活動的新需要。

（二）行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的存在是完善行政法律的需要

行政執(zhí)法的發(fā)展經(jīng)歷了從人治到法治的過程，然而反對人治并不是排除行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)，只是反對人治中的任性、專橫、自私自利等因素。正常的自由裁量權(quán)也是人治的一種形式，但是卻是任何政治制度和法律體系所不可缺少的。這種人治源于法律的授權(quán)而不是對法律的破壞，是法治的一個補(bǔ)充形式。法律的穩(wěn)定性使得其在現(xiàn)實面前永遠(yuǎn)具有滯后性，在面對復(fù)雜多變的行政事務(wù)時顯得呆滯。隨著現(xiàn)代行政范圍的不斷擴(kuò)大，要求法律對現(xiàn)代社會關(guān)系的變化反應(yīng)快速，面對這種狀況，必然要求行政機(jī)關(guān)具有自由裁量權(quán)，在法律尚未規(guī)范的新的社會關(guān)系出現(xiàn)時進(jìn)行管理。而由于行政工作的特殊性，立法機(jī)關(guān)不可能制定出詳細(xì)周密的法律來滿足行政對社會各個方面的管理全部需要，所以就需要有行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的存在，給行政機(jī)關(guān)留下自由活動的空間，使其靈活機(jī)動行事，讓其所作出的決定能更好的適應(yīng)客觀實際情況的變化。

（三）行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的存在是提高行政效率的需要

行政執(zhí)法的范圍非常廣泛，這就要求行政機(jī)關(guān)所擁有的行政權(quán)必須適應(yīng)發(fā)展變化、紛繁復(fù)雜的各種具體情況。為了使行政機(jī)關(guān)能夠權(quán)衡輕重，不會在復(fù)雜多變的問題面前束手無策，法律法規(guī)必須賦予行政機(jī)關(guān)在規(guī)定的原則和范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，從而靈活果斷地解決問題，提高行政效率。

（四）行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的存在是我國立法技術(shù)局限性的需要 我國是一個幅員遼闊、人口眾多的大國，各個地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展很不平衡，生活方式、社會習(xí)俗也有很大差別，法律法規(guī)所調(diào)整的各種社會關(guān)系在不同地區(qū)有不同程度的區(qū)別，對各種情況也不可能概括完善，羅列窮盡。從立法技術(shù)來看，立法機(jī)關(guān)無法作出細(xì)致的規(guī)定，而只能規(guī)定一些原則和一些彈性條文，可供選擇的措施，可供上下活動的幅度，使得行政機(jī)關(guān)有靈活機(jī)動的余地，從而有利于行政機(jī)關(guān)有區(qū)別有判斷地進(jìn) ① 郭道輝．依法行政與行政權(quán)的發(fā)展［M］．北京：現(xiàn)代法學(xué)，1999。

行行政執(zhí)法。

三、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的濫用

行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的核心，約80％的法律，90％的地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)及規(guī)章都是靠行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的。①行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中所享有的自由裁量權(quán)與公眾利益直接相關(guān)，基于行政執(zhí)法自由裁量權(quán)本身的特點(diǎn)，其也最容易被濫用。

（一）行政執(zhí)法自由裁量權(quán)濫用的原因

1、從行政執(zhí)法自由裁量權(quán)自身來看

（1）行政執(zhí)法自由裁量權(quán)具有一般權(quán)力的共性即腐蝕性

行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行國家意志、管理公共事務(wù)的行政權(quán)之一，具有一般權(quán)力的所有特性，如公共性、工具性、強(qiáng)制性等等，同時也難以避免一般權(quán)力的所有缺陷，即行政執(zhí)法自由裁量權(quán)具有一般權(quán)力的腐蝕性?！皺?quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗”。②行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的腐敗特性是它本身存在的“惡”。行政機(jī)關(guān)是社會的強(qiáng)制機(jī)構(gòu)，對社會資源具有壟斷性，不僅掌握著社會的有形的物質(zhì)資源如資金、土地、外匯儲備等，還掌握著各種抽象的、非物質(zhì)資源如權(quán)力、機(jī)會等。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了利益主體的多元化和物質(zhì)生活、精神生活領(lǐng)域的多層次。各個利益主體希望盡一切方式追逐資源，但社會資源是有限的。追逐利潤是市場經(jīng)濟(jì)主體的動機(jī)和目的，如果把市場的“利潤至上”引入政府的日常執(zhí)法工作中，政府執(zhí)法人員和市場主體投機(jī)鉆營，尋租創(chuàng)租，雙方的需要和私利在博弈過程中有供有需、一拍即合。原河北省國稅局貪官局長李真說過:“你在商界需要權(quán)力支持，我在官場需要經(jīng)濟(jì)支持，我支持你賺錢，你支持我從政。我官作得越大，你錢賺的原多”。③

亨廷頓說過，腐敗就是權(quán)力和金錢的交易。那么行政執(zhí)法主體以擁有執(zhí)法權(quán)將自己塑造成社會的“主人”，為追逐私人利益，偏離公共職責(zé)，濫用行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，將其異化為提供“私人物品”的私權(quán)，把行政 ①② 轉(zhuǎn)引自：《全面推進(jìn)依法行政實施綱要問答》，雞西政府法制網(wǎng)。

轉(zhuǎn)引自：《權(quán)力腐敗與權(quán)力制約》［M］法律出版社，1997年第342頁。③ 轉(zhuǎn)引自《中國官員“幽默”語錄》，http://004km.cn.4 相對人當(dāng)做任意驅(qū)使的對象，對行政相對人亂罰款、亂攤派、亂集，依靠這種手段向行政相對人攫取非法利益，為個人創(chuàng)收。

（2）行政執(zhí)法自由裁量權(quán)與生俱來的“自由”空間

“自由”的特征是行政執(zhí)法裁量權(quán)的屬性特征，行政執(zhí)法裁量權(quán)因其而特別。它依附于行政自由裁量權(quán)，以其為載體，同生同滅。只要存在著行政執(zhí)法自由裁量就存在著“自由”的空間，沒有行政執(zhí)法自由裁量權(quán)也無所謂“自由”，正所謂“皮之不存，毛將焉附”。行政執(zhí)法自由裁量權(quán)無法擺脫自身的兩難悖論，“自由”空間的客觀存在潛伏了權(quán)力濫用的危險。

由于主體認(rèn)識的非至上性和認(rèn)識客體的無限性，法律不可能詳盡完備，涵蓋現(xiàn)實和預(yù)見未來所有的事務(wù)，使所有的行政裁量行為都能有法可依。即便完全的有法可依，有案可循，對立法的目的、對法律的精神、對條文的解釋、對事實的認(rèn)定、對情節(jié)輕重的判斷以及對行為方式的選擇等，都離不開行政主體的主觀判斷。行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是為了適應(yīng)客觀形勢的需要，由歷史選擇的結(jié)果。法無明文規(guī)定不為罪，法無明文規(guī)定不處罰，在沒有法律明文規(guī)定的條件下，只要沒有違備法律的原則精神，就認(rèn)為是適當(dāng)?shù)?。因?“當(dāng)行政行為人濫用自由裁量權(quán)時，我們無法對其糾正，①原因是他們并未超越法律字面規(guī)定的權(quán)限”。這種不確定的行政目的和客觀情理為行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的濫用提供縫隙。行政執(zhí)法自由裁量權(quán)“自由”空間的存在為行政執(zhí)法主體尋租提供了更隱蔽的遮蓋，增加了行政執(zhí)法自由裁量失信的便利，使行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的濫用具有外在的欺騙性和虛偽性，容易逃脫法律的追究。

“自由”是行政執(zhí)法裁量權(quán)與生俱來的，我們無法消滅它，我們最需要自由裁量，而它又最容易滑向自由無度，我們只能在窮其心志的平衡過程中尋找最佳途徑。

2、從行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的主體來看

行政執(zhí)法自由裁量權(quán)掌握在“非完美”的行政執(zhí)法主體手中。權(quán)力本來就有腐敗的危險，我們很難想象有缺陷的行政執(zhí)法主體，在掌握著自由裁量權(quán)的同時，能夠始終如

一、旁無雜念、盡職盡責(zé)地維護(hù)社會秩序和公民利益。新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和公共選擇理論都承認(rèn)人是“理性經(jīng)濟(jì)人”，① 司久貴：《行政自由裁量權(quán)若干問題探討》，《行政法學(xué)研究》［J］中央編譯出版社，2002。

人類所做的一起活動都是自身目的考慮，追求經(jīng)濟(jì)利益最大化。這種觀念在政治領(lǐng)域同樣適用，政治領(lǐng)域中權(quán)力和物質(zhì)交換的腐敗行徑正好說明了這一點(diǎn)。行政執(zhí)法人員是復(fù)雜人，既有理性和正直的一面，也有欲望和情感的一面。“常人既不能完全消除獸性，雖最好的人們(賢良)也難免有熱情?！雹?/p>

追求經(jīng)濟(jì)利益最大化是主體的理想目標(biāo)和終極目的，中國也有“鳥為食亡，人為財死”的俗語。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，人類的一切行動都是基于利益的需要而做出的策略選擇。行政執(zhí)法自由裁量權(quán)同樣出于此目的。行政執(zhí)法人員擔(dān)任公職，具有雙重性格，即個人利益的追求者和公共利益的代表者。他們首先是一個自然人，無法避免人性共同的弱點(diǎn)，況且有人性弱點(diǎn)的人與公共權(quán)力結(jié)合。權(quán)力并不等于真理和良知，掌握權(quán)力的人，并不必然具有超人的智慧，面對自我利益的事，總不免要在一定程度上傾于自我利益的保護(hù)，他們的性格特點(diǎn)和政治表現(xiàn)會直接影響到民眾的信任。行政執(zhí)法主體是行政權(quán)力的掌控者，行政執(zhí)法自由裁量權(quán)本身帶有濫用的傾向，掌握在有人格弱點(diǎn)的權(quán)力承擔(dān)者手中，會使其濫用變本加厲。正如戴維斯所說的“裁量權(quán)就像斧子一樣，當(dāng)正確使用的時是一件工具，但它也可能是作為傷害或謀殺的武器?！雹?/p>

由于行政主體的主觀能動性以及人性的弱點(diǎn)，行政執(zhí)法人員為了某些私欲，將“公權(quán)”當(dāng)做“私權(quán)”來用，將手中的自由裁量權(quán)視為任意裁量權(quán)。法律雖然可以限制人的弱點(diǎn)，但法律是由有人性弱點(diǎn)的人來行使的。在依照嚴(yán)格的法律執(zhí)行裁量權(quán)的過程中，都要費(fèi)盡心機(jī)尋求自私自肥的空間，更何況還有“自由”執(zhí)法的權(quán)利。雖然行政執(zhí)法中不乏道德崇高者，但這些也絕非危言聳聽，自由裁量中部分執(zhí)法者的徇私舞弊、濫用職權(quán)、設(shè)租自肥如“污水定律”一般，使很多人自愿非自愿地陷入腐敗的泥淖中，積淀成為一種極深的政治文化心理，由于行政相對人一方處于劣勢地位，毫無抵抗能力，這些非法行為很容易成為一種現(xiàn)象，一種“司空見慣”的現(xiàn)象。

（二）行政執(zhí)法自由裁量權(quán)濫用的表現(xiàn)

①② 亞里士多德：《政治學(xué)》［M］商務(wù)出版社，1983。

Kenneth Kulp Davis, Dictionary Justice: A Preliminary Inquiry, Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1969.6

1、基于相關(guān)及不相關(guān)因素的考慮濫用行政處罰權(quán)

行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)的時候，對于相關(guān)因素不考慮，而對于不相關(guān)的因素又加以考慮，會造成自由裁量權(quán)的濫用，表現(xiàn)在行政執(zhí)法的實踐中就是濫用行政處罰權(quán)，這是行政機(jī)關(guān)不正確地行使自由裁量權(quán)的最典型表現(xiàn)。濫用行政處罰權(quán)就是指行政機(jī)關(guān)在使行政處罰自由裁量權(quán)時不符合法律授權(quán)目的，適用自由裁量權(quán)時考慮了不相關(guān)因素(如,某交警在處理一違章超速行駛的小轎車時，發(fā)現(xiàn)該車是一高級領(lǐng)導(dǎo)的車輛而放棄處罰，就是考慮了不相關(guān)的因素)，或者適用自由裁量權(quán)時沒有考慮相關(guān)因素(如在作出處罰決定時，不考慮當(dāng)事人的過錯是否嚴(yán)重、財產(chǎn)情況以及法律規(guī)定的減輕或從輕的情節(jié)等)。它主要表現(xiàn)為行政執(zhí)法人員假公濟(jì)私、公報私仇、以權(quán)謀私以及種種不廉潔的動機(jī)。比如有些法律規(guī)范只規(guī)定對違法的相對人可以根據(jù)情節(jié)給予行政處罰，但卻沒有明確規(guī)定處罰的種類，執(zhí)法人員受利益驅(qū)動，不論違法行為人的情節(jié)輕重一律是罰款處罰。在司法實踐中，判斷行政行為是否構(gòu)成濫用行政處罰權(quán)，其實際操作是十分困難的。

判斷濫用行政處罰權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，首先是確定所適用的法律、法規(guī)的目的；其次是確定具體行政行為的目的，然后將二者相對照，以便確定是否濫用職權(quán)。由于濫用職權(quán)是一種目的違法，確定法律目的和具體行政行為目的方面難度較大，特別是對行使職權(quán)的目的難以取證。因此，應(yīng)當(dāng)從行政執(zhí)法的全過程，與案件有關(guān)的各種情節(jié)、因素和行政執(zhí)法的社會效果等方面來推定具體行政行為的目的是否違法。

2、行政處罰因超越合理性而顯失公正

所謂顯失公正是指行政處罰的實施明顯違反了公正、合理的原則，表現(xiàn)出明顯不適當(dāng)、不合理。如行政處罰嚴(yán)厲程度與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度不相當(dāng)，表現(xiàn)出畸輕畸重；沒有正確行使自由裁量權(quán)，沒有充分考慮一切相關(guān)因素和排除不相關(guān)考慮，以反復(fù)無常、有悖常理、明顯的不公正或不一致以及任意延遲或不作為消極地濫用自由裁量權(quán)；執(zhí)法人員對處罰者帶有偏見，不一視同仁、公正對待等。立法的一條重要原則就是合理和公正的原則。這里的合理和公正已不是一般意義上的合理和公正，而是通過法律形式固定下來的合理和公正，即注入了國家意 7 志的、成為法定的合理和公正。如果行政處罰顯失公正，就是違背了國家意志,即不符合立法本意，這實質(zhì)上是濫用自由裁量權(quán)的又一表現(xiàn)形式。

3、處罰程序不作為或故意延遲作為

由于有不少法律、法規(guī)未規(guī)定行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的期限，因而何時履行法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)便可以自由裁量。但從保護(hù)公共利益出發(fā)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)積極主動地去履行職責(zé)，如由于行政機(jī)關(guān)對一些錄像、網(wǎng)吧以及娛樂場所等公共場所疏于管理，致使許多人特別是一些青少年在這些場所接觸了不健康的內(nèi)容，造成十分嚴(yán)重的危害后果。另外，在執(zhí)法程序上，由于我國是一個長期的“重實體輕程序”的國家，行政機(jī)關(guān)常常在程序上對自由裁量權(quán)的使用上表現(xiàn)出拖延。如《行政處罰法》中的聽證程序，僅在42條的第2項中規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)在舉行聽證前7天通知當(dāng)事人舉行聽證的時間、地點(diǎn)”，但對在多長時間內(nèi)要舉行聽證卻沒有明確的規(guī)定。這就導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在行政相對人提起聽證后會拖延舉行聽證。

四、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的正確把握

由于現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政管理內(nèi)容日益豐富和廣泛，行政權(quán)力不斷擴(kuò)張已是歷史的必然，但自由裁量權(quán)絕對不是一種無限制的權(quán)力。英國著名的法官霍爾斯伯勛爵在一個案件中提出：“自由裁量是指任何事情應(yīng)在當(dāng)局自由裁量權(quán)范圍內(nèi)去行使，而不是按照個人觀點(diǎn)行事，應(yīng)按照法律行事，而不是隨心所欲。它應(yīng)該是法定的和固定的，而不是獨(dú)斷的、模糊的、幻想的，它必須在所限制的范圍內(nèi)行使?！雹僭诂F(xiàn)代法治社會中，一切權(quán)力都是要受到法律限制的，自由裁量權(quán)也不例外。它只能是一定范圍內(nèi)選擇行為的權(quán)力，超出了法定限度就是濫用。同時，從行政權(quán)的創(chuàng)設(shè)主旨來看，任何行政權(quán)的存在都是以行使國家管理職責(zé)與保護(hù)相對人合法權(quán)利相統(tǒng)一為目的的。從行政管理的實質(zhì)看，最終目的是要創(chuàng)造良好的社會秩序，保障社會成員合法權(quán)益的實現(xiàn)。因而，決不能以犧牲公民的權(quán)利為代價換取行政管理的實現(xiàn)，這樣的實現(xiàn)是沒有意義的，也是不符合立法精神的。

① 威廉·韋德．行政法［M］．北京：中國大百科全書出版社，1997。

行使行政自由裁量權(quán)應(yīng)遵循五個原則：(1)必須符合立法目的；(2)必須依法進(jìn)行，即只能在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)行使；(3)行使自由裁量權(quán)必須合理公正；(4)不能超越行政機(jī)關(guān)的職權(quán)；(5)必須符合法定程序。只有遵照這些原則，才能使行政自由裁量權(quán)的行使在不影響行政管理目標(biāo)實現(xiàn)的前提下，最大限度地保護(hù)公民權(quán)利，達(dá)到立法的本來意圖。

正確行使行政自由裁量權(quán)需采取的五項措施是： 1．加強(qiáng)立法控制

從行政法律規(guī)范的內(nèi)容上說，在立法時，就應(yīng)對自由裁量權(quán)的法定幅度、運(yùn)用的范圍、事實要件的確定標(biāo)準(zhǔn)等做科學(xué)的規(guī)定，盡量縮小范圍，明確標(biāo)準(zhǔn)，防止彈性太大，操作起來不易適度把握。把由自由裁量權(quán)調(diào)整的已經(jīng)趨向穩(wěn)定的社會關(guān)系及時納入法律調(diào)整范圍，對不適應(yīng)實際需要的自由裁量權(quán)及時調(diào)整或取消。另一方面需要盡快完善行政程序立法，行政程序是行政行為的法定規(guī)則，是行政執(zhí)法公正合理的必要前提。大量行政違法和行政不當(dāng)都與行政程序不健全或不遵守程序有關(guān)。所以，加快程序立法乃是有效抑制自由裁量權(quán)、提高執(zhí)法質(zhì)量的重要途徑之一。

國家行政立法的存在，首先是國家行政執(zhí)法活動的客觀需要，其目的是為了更加有效地進(jìn)行行政執(zhí)法。我國的行政立法由于受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)的影響，行政執(zhí)法的法律、法規(guī)主要是為相對人設(shè)定義務(wù)性規(guī)范和禁止性規(guī)范，這樣會使自由裁量權(quán)更加膨脹。為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要，應(yīng)當(dāng)提高立法質(zhì)量，改變立法思路，減少自由裁量權(quán)的廣度和幅度。自由裁量權(quán)來自于立法授權(quán)，所以授權(quán)法的目的應(yīng)盡可能地明確、具體，并且立法授權(quán)的種類、幅度應(yīng)盡可能具體、明確，不宜過寬，否則既給濫用者提供機(jī)會和借口，也不便于執(zhí)法人員正確選擇適用。

地方上立法限制行政自由裁量權(quán)的立法,典型的有浙江金華市行政局于2003年2月4日制發(fā)《全面推行行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度的意見》指導(dǎo)全市行政工作，要求各地按照市局意見，結(jié)合本地實際制訂具體的裁量標(biāo)準(zhǔn)。其內(nèi)容主要有，根據(jù)過罰相當(dāng)原則并結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治安實際情況，將法律規(guī)定的行政處罰自由裁量空間理性分割為若干裁量格次，確保處罰種類、量罰幅度與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度相當(dāng)；重點(diǎn)在于防止輕錯重罰、重錯輕罰，明確規(guī)定了對違法行為人 9 處以勞教、拘留的違法行為所達(dá)到的程度和具備的嚴(yán)重情節(jié)，對輕微違法行為不能處以較高數(shù)額罰款，防止執(zhí)法受利益驅(qū)動。該項制度的推行有效地確保了不同執(zhí)法人員對相同或相似案件的量罰一致，防止了各種人情關(guān)系對自由裁量的影響，是對行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的限制及規(guī)范，在遵循“行政處罰合法性原則”的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)向“行政處罰合理性原則”(即行政處罰“過罰相當(dāng)”原則)的延伸,可以有效防止行政自由裁量權(quán)的濫用。

2．深化體制改革，強(qiáng)化執(zhí)法職能

第一，精簡機(jī)構(gòu)、提高執(zhí)法水平。應(yīng)盡快進(jìn)行政治體制改革，把重復(fù)設(shè)臵的機(jī)構(gòu)和無所事事的冗員堅決精簡，使執(zhí)法部門分工明確，職責(zé)清晰，人員精千，方能有效依法行政，防止自由裁量權(quán)的濫用，提高執(zhí)法水平。

第二，改革體制，理順關(guān)系。堅決杜絕執(zhí)法部門與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤的現(xiàn)象，把政企分開，不允許政府搞經(jīng)濟(jì)實體。政府的職能是進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理，不是去當(dāng)經(jīng)濟(jì)實體的小老板、董事長。權(quán)力一旦與利益相結(jié)合則必然導(dǎo)致執(zhí)法的走樣，侵害公民利益或國家利益。因而政企必須分開，政府與經(jīng)濟(jì)實體堅決脫鉤。只有如此，執(zhí)法部門才能無私執(zhí)法，公正執(zhí)法。

3．加強(qiáng)程序方面的控制

行政執(zhí)法自由裁量行為機(jī)動、靈活，其規(guī)定要避免形式化、僵硬化，但同時必須符合公正標(biāo)準(zhǔn)且兼顧效率性。硬性規(guī)定簡單和一致的自由裁量權(quán)是不切實際的，但各授權(quán)法可以就特定行政執(zhí)法領(lǐng)域的行政自由裁量權(quán)設(shè)定公正的程序。立法可以根據(jù)法律目的和行政自由裁量權(quán)所要實現(xiàn)的效果，規(guī)定一個與之相適應(yīng)的、合理的程序，以行為程序來規(guī)范行政自由裁量行為。

《行政機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》于2004年1月1日開始實施。這是一部完整的、統(tǒng)一的行政機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定。這一規(guī)定是行政執(zhí)法程序規(guī)范化建設(shè)的重大舉措，將與行政機(jī)關(guān)辦理刑事案件和行政復(fù)議案件程序規(guī)定一起構(gòu)成完整的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案程序體系,使行政機(jī)關(guān)在行政處罰過程中有一個統(tǒng)一的行為規(guī)范。由于我國還沒有制定出統(tǒng)一的《行政程序法》,這使得我國的行政程序不統(tǒng)一,很多重要的執(zhí)法領(lǐng)域尚缺乏程序規(guī)范,使得行政行為人根本不重視行政程序。這樣無疑表明少了一項重要措施對自由裁量權(quán)進(jìn)行控制。因此,制定一部完整的《行政程序法》 10 已經(jīng)成為時代的需要,成為當(dāng)前亟待解決的問題。

4．加強(qiáng)司法控制

自由裁量權(quán)的授予不是允許行政機(jī)關(guān)及其工作人員把它作為獨(dú)斷專橫的庇護(hù)傘，因此應(yīng)對其實行有效的控制。正如詹姆士〃密爾在《政府論文集》中所說的：“凡主張授予政權(quán)的一切理由亦即主張設(shè)立保障以防止①濫用政權(quán)的理由?！睂τ谛姓杂刹昧啃袨榈膶彶闃?biāo)準(zhǔn)，我國存在兩種不同觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為以合理性原則為標(biāo)準(zhǔn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為以合法性原則為標(biāo)準(zhǔn)。合理原則觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，行政自由裁量行為是行政機(jī)關(guān)的一種選擇性行為，不會發(fā)生違法的問題，只存在當(dāng)與不當(dāng)?shù)膯栴}，由此必須依合理性原則為標(biāo)準(zhǔn)審查該類行為。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)為把所有的行政自由裁量行為視為行政不當(dāng)行為，從而主張對該類行為以合理性原則為審查標(biāo)準(zhǔn)是不恰當(dāng)?shù)?。實際上行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)的行為已經(jīng)不再是一個行政不當(dāng)?shù)男袨榱?，而轉(zhuǎn)化為了違法的行政行為。對于一般的行政不當(dāng)行為，在我國法院是無權(quán)審查的。根據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！边@個規(guī)定也就決定了在我國司法審查的標(biāo)準(zhǔn)是合法性審查。對于行政機(jī)關(guān)作出的任何不違法、僅存在合理性問題的行政行為，人民法院不享有司法審查權(quán)。從審查原則來看，在我國對行政自由裁量權(quán)的司法控制應(yīng)堅持合法性審查為原則。對于行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為，法院沒有司法審查權(quán)。法院之所以可以審查行政機(jī)關(guān)的行政自由裁量行為，就是因為該行為失去了自由裁量行為本身的性質(zhì)而轉(zhuǎn)化成為違法行為。這看起來好像矛盾，其實并不矛盾。正如美國《聯(lián)邦行政程序法》第701節(jié)和第706節(jié)的規(guī)定一樣，行政自由裁量行為被排除在司法審查之外，而法院又有權(quán)取消專橫、反復(fù)無常、濫用自由裁量權(quán)的或其他的不符合法律的行為。由此可見，法院對自由裁量行為司法審查的界限就在于該行為是否違法。也就是說，只有對于違法的自由裁量行為，法院才有監(jiān)督的權(quán)力，對于不當(dāng)?shù)淖杂刹昧啃袨?，法院則不具有監(jiān)督的權(quán)力。當(dāng)然這里所提的自由裁量的違法，不但包括對具體法律規(guī)定的違反,也包括對法的原則和法的精神，公平、正義觀念的違反。

5．提高執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)

① 龔祥瑞．比較憲法與行政法［M］．北京：法律出版社，1985。

隨著行政法制的不斷完善，行政人員的行政執(zhí)法水平也有了很大的進(jìn)步，但時代的要求相比還存在著一定距離。因此，加強(qiáng)行政執(zhí)法隊伍建設(shè),提高執(zhí)法水平，是當(dāng)前比較艱巨的一項任務(wù)。行政執(zhí)法人員要樹立正確的人生觀和世界觀，高舉鄧小平理論偉大旗臶，全面貫徹“三個代表”重要思想,進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)道德教育，提高執(zhí)法人員自身修養(yǎng)素質(zhì)。要提高執(zhí)法隊伍的素質(zhì)可以從以下幾個方面入手：

首先，采取公平人才竟?fàn)帣C(jī)制，嚴(yán)格按公務(wù)員條件錄用執(zhí)法人員。把那些有文化、思想好、才德兼?zhèn)涞男滦蜕鐣髁x現(xiàn)代管理人才納入執(zhí)法隊伍。對于政治素質(zhì)低、業(yè)務(wù)水平差，確實不適合執(zhí)法工作的人員應(yīng)堅決調(diào)離或下崗，對以不正當(dāng)途徑進(jìn)入執(zhí)法隊伍的不符合條件人員堅決清除。把住進(jìn)口，打開出口，保證行政執(zhí)法隊伍的高質(zhì)高能。

其次，加強(qiáng)執(zhí)法崗位培訓(xùn)。對在崗的行政執(zhí)法人員進(jìn)行有計劃的培訓(xùn)。通過學(xué)習(xí)法律知識、管理知識、專業(yè)知識及執(zhí)法技術(shù)，使執(zhí)法人員素質(zhì)得到全面提升，使之在行使自由裁量權(quán)時能夠正確選擇行為程序，準(zhǔn)確認(rèn)定事實要件，適當(dāng)掌握執(zhí)法幅度，熟練依據(jù)法律法規(guī)作出公正、合理的行政行為，保證行政執(zhí)法的高質(zhì)量。

最后，進(jìn)一步完善以行政執(zhí)法巡查、責(zé)任追究、檢查監(jiān)督、行政人員考核、獎懲辦法為主要內(nèi)容的行政監(jiān)察制度，嚴(yán)肅紀(jì)律，強(qiáng)化監(jiān)督，認(rèn)真做好行政復(fù)議、訴訟等事宜，建立起行政部門的內(nèi)部管理機(jī)制，更新原有不配套的管理模式，建立一支廉潔、文明、高效、政府滿意、群眾歡迎的新世紀(jì)行政執(zhí)法隊伍。

第五篇：淺析稅務(wù)稽查自由裁量權(quán)

淺析稅務(wù)稽查自由裁量權(quán)

一、稅務(wù)稽查自由裁量權(quán)的特征

英國著名行政法學(xué)者威廉〃韋德曾指出：“法律上的一切權(quán)力，作為與職責(zé)相對的一個概念，都包含自由裁量的因素在內(nèi)，差別只在程度不同而已?！庇捎诙悇?wù)稽查行為所依據(jù)的是各項稅收法律、法規(guī)，因此其作為行政執(zhí)法行為的一種，同樣包含著自由裁量的因素。稅務(wù)稽查自由裁量權(quán)，是一個法理上的概念，是指稅務(wù)稽查主體在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，基于法律規(guī)定的目的和宗旨，自主尋求判斷事實與法律的最佳結(jié)合點(diǎn)，并據(jù)此自行決定如何適用稅法的權(quán)力。它具有效力法定性，單方意志性，強(qiáng)制性等特征。自由裁量權(quán)是法律、法規(guī)賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)的一種“機(jī)動”權(quán)力，但它是一把“雙刃劍”，合理、適度運(yùn)用將有利于提高稅務(wù)行政效率，保護(hù)國家、社會和納稅人的合法權(quán)益；反之則會出現(xiàn)“異化”現(xiàn)象，給權(quán)力尋租創(chuàng)造條件，對納稅人的合法權(quán)益構(gòu)成威脅，給國家、社會帶來損害。

二、稅務(wù)稽查自由裁量權(quán)存在的原因

1、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。稅收要隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展變化而變化，賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)，可以彌補(bǔ)實體法律的不足，可以更好地體現(xiàn)立法意圖，增強(qiáng)其靈活性、適應(yīng)性，避免機(jī)械地套用稅法。

2、立法技術(shù)的一種手段。如果立法者制訂的法律、法規(guī)沒有具體的量化操作標(biāo)準(zhǔn)，就屬于模糊性條款。由于模糊性法律條文的存在，就使執(zhí)法者不可避免地具有一定的自由裁量權(quán)，這是立法技術(shù)所導(dǎo)致的一個普遍現(xiàn)象。

3、制度架構(gòu)的現(xiàn)實需要?，F(xiàn)行的稅收征收管理體系是一個“金字塔”結(jié)構(gòu)，從底部向上依此為“納稅服務(wù)-納稅申報-稅款繳納-稅務(wù)稽查-違法處理”，稅務(wù)稽查是征管體系中的最后一道環(huán)節(jié)，其效率在很大程度上決定著征管質(zhì)量和效率，它是有效提升納稅遵從度的重要手段。因此，制度架構(gòu)成為形成稅務(wù)自由裁量權(quán)的原因之一。

三、稅務(wù)稽查自由裁量權(quán)行使中存在的問題

1、條文過多。稅務(wù)行政自由裁量權(quán)貫穿于整個稅收征收管理過程。《稅收征管法》中涉及到稅務(wù)機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的有56條。在“稅務(wù)違法行為及其追究的法律責(zé)任表”中，有關(guān)法律、法規(guī)賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)39條自由裁量權(quán)。

2、過程不明。如在稅務(wù)機(jī)關(guān)作出具體行政行為時，納稅人、扣繳義務(wù)人往往只能知道具體行政行為的結(jié)果，而具體行政行為的裁量過程則無從知曉，只有當(dāng)納稅人、扣繳義務(wù)人向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請聽證或向法院申請訴訟時才能有所了解。

3、存在濫用。如在涉稅事項核查方面拖延時間，消極履職；行政處罰方面因人、因時和因地的不同而各自不一，顯失公平；在核定應(yīng)納稅額時輕重不同，不夠合理；在稅務(wù)事實性質(zhì)認(rèn)定方面任意作為，行為不當(dāng)；在稅務(wù)檢查過程中胡亂執(zhí)法，濫用職權(quán)，等等。

4、監(jiān)督薄弱。根據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定，對于行政處罰顯失公正的，法院可以作出變更。然而，在實踐中，納稅人對稅務(wù)機(jī)關(guān)自由裁量行為不服而尋求司法救濟(jì)時，這種救濟(jì)機(jī)制有時難以實現(xiàn)。

四、規(guī)范稅務(wù)稽查自由裁量權(quán)行使的幾點(diǎn)思考

1、遵循原則，講究方法。原則：一是合法原則。是指稅務(wù)稽查自由裁量行為只能在有關(guān)法律、法規(guī)的范圍內(nèi)進(jìn)行。二是合理原則。是指稅務(wù)稽查自由裁量行為要客觀、適度，合乎理性。三是公正原則。是指在行使自由裁量權(quán)時，稽查人員絕不能憑借手中的權(quán)力，受情感因素的影響，在同等條件下，作出有意的偏向處理，力求做到橫向、縱向公平。四是懲戒與保護(hù)兼顧原則。區(qū)分初犯與累犯、故意與過失之差別，準(zhǔn)確把握法律條款中的“可以處”、“處”、“并處”的界限，使稽查起到懲處一個、震懾一片、規(guī)范一方的社會效果。方法：一是合法裁量。按照違法行為的違法事實、性質(zhì)、危害程度等方面認(rèn)真合議，有從輕、減輕或從重處罰情節(jié)，應(yīng)依法作出相應(yīng)處罰意見。二是合理裁量?；?查處罰行為應(yīng)不超越實現(xiàn)目的之必要程度，應(yīng)當(dāng)從輕處罰的，就要輕罰；可以不予處罰的，就不處罰；法無明文規(guī)定的，就不能處罰。三是客觀裁量。在面對多種可能選擇的措施或方法時，必須選擇其確實能達(dá)到法律目的的或行政目的的措施或方法，而不得與法律目的的實現(xiàn)相悖離。四是公平裁量。即作出的行政處罰應(yīng)當(dāng)與納稅人違法行為造成的后果的輕重程度相當(dāng)。

2、程序控制，責(zé)任追究。為了保護(hù)納稅人合法權(quán)益，我國的法律法規(guī)也規(guī)定了在稅收執(zhí)法過程中的納稅人享有的一些權(quán)益，如陳述權(quán)、申辯權(quán)、行政救濟(jì)權(quán)、司法救濟(jì)權(quán)，要求稅收執(zhí)法公開權(quán)、請求舉行聽證權(quán)等。這些程序權(quán)益一旦轉(zhuǎn)化為納稅人的行為，將合成比較大的社會力量，以抗衡稅務(wù)執(zhí)法自由裁量權(quán)的濫用，從而增強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)的自律意識，抑制由濫用權(quán)力而造成的腐敗狀況的發(fā)生。程序的實質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布臵是為了限制恣意、專斷和任意裁量。因而對稅務(wù)稽查行為的實施需要設(shè)立一定的執(zhí)法程序來確保執(zhí)法人員不能濫用職權(quán)，避免其選擇不適當(dāng)?shù)氖侄巍⒎秶?、幅度來加重納稅人的義務(wù)，扼制其行使自由裁量權(quán)時的主觀隨意性。并且建立完善的執(zhí)法程序是保障納稅人權(quán)利的必要手段，為納稅人判斷權(quán)利是否被侵犯、義務(wù)是否被加重提供依據(jù)。強(qiáng)化“無程序即無行政”、“程序違法、處罰無效”，杜絕“重實體、輕程序”引發(fā)的執(zhí)法不公，避免處罰權(quán)成為稽查人員的“私有權(quán)”。健全稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)督體系，全面推行稅收執(zhí)法責(zé)任制，加強(qiáng)稅收執(zhí)法檢查和過錯追究的力 度，對處罰中不作為、亂作為、濫用職權(quán)的要批評教育，嚴(yán)重違紀(jì)的要進(jìn)行必要的懲罰。

3、制度公開，提高素質(zhì)。制度公開，是現(xiàn)代行政民主和法治精神發(fā)展的必然要求。在稽查自由裁量權(quán)力行使過程中，要推行稅務(wù)行政處罰聽證制度，切實保護(hù)納稅人陳述權(quán)、申辯權(quán)和參與權(quán)。稅務(wù)機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時，要聽取當(dāng)事人陳述、申辯，在充分考慮當(dāng)事人意見后，作出決定并實施相應(yīng)行為。根據(jù)《稅收征管法》，稅務(wù)機(jī)關(guān)征收稅款和查處稅收違法案件，與納稅人、扣繳義務(wù)人或者稅收違法案件有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避。同時規(guī)定，未進(jìn)行回避的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分，防止降格處理或者惡意報復(fù)現(xiàn)象的發(fā)生。稅務(wù)稽查自由裁量權(quán)是賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)的，而具體的操作人員一般都是國家公務(wù)員。因此，公務(wù)員實施自由裁量權(quán)的行為在很大程度上依賴于公務(wù)員自己本身對國家法律法規(guī)和政策制度的理解，依賴于公務(wù)員主觀能動性的發(fā)揮，具有較大的靈活性、伸縮性。因此要解決這一問題，就必須加強(qiáng)對其的思想教育、法律法規(guī)及政策的學(xué)習(xí)以及業(yè)務(wù)培訓(xùn)，大力倡導(dǎo)“公正理念”，增強(qiáng)稽查隊伍的公正意識，最大限度地減少以權(quán)謀私、濫用職權(quán)情況的發(fā)生。要加強(qiáng)稽查隊伍的風(fēng)險意識教育，從法律的角度思考和分析稽查工作，邀請紀(jì)檢部門及檢察院的同志給全體干部作防范執(zhí)法風(fēng)險、預(yù)防職務(wù)犯罪的專題報告，強(qiáng)化責(zé)任、宗旨意識，樹立正確的權(quán)力觀，自覺筑牢預(yù)防職務(wù)犯罪的思想防線，做到嚴(yán)格執(zhí)法、謹(jǐn)慎執(zhí)法、廉潔執(zhí)法。

4、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)力制衡?？s小自由裁量空間，在《稅收征收管理法》及其他法律、行政法規(guī)規(guī)定的幅度內(nèi)對此類稅務(wù)違法案件行政處罰裁量幅度標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化，建立細(xì)化的自由裁量基準(zhǔn)值體系。探索建立先例制度，即借鑒司法中判例理論，在稅收法律規(guī)定的內(nèi)容未作調(diào)整變動的前提下，稅務(wù)機(jī)關(guān)已經(jīng)處理的涉稅事項、涉稅案件，在今后遇到類似情況下，裁量的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)基本一致，保持裁量的連續(xù)性。根據(jù)違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、危害等要素盡可能客觀適度、合法合理界定處罰的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間，力求過罰相當(dāng)，公平公正，大幅壓縮自由裁量的彈性空間，避免偏差。例如，稅務(wù)當(dāng)事人具有下列情形之一的，不予行政處罰：不滿14周歲的人有違法行為的；精神病人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時有違法行為的；違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的；違反稅收法律、行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為，在五年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的；其他法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定不予行政處罰的。稅務(wù)當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或減輕處罰：主動消除或者減輕違法行為危害后果的；受他人脅迫、誘騙、教唆實施違法行為的；積極配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為的；其他法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)從輕或減輕處罰的。稅務(wù)當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從重處罰：涉案金額巨大，造成嚴(yán)重不良社會影響的；違法情節(jié)惡劣，造成嚴(yán)重后果的；經(jīng)責(zé)令改正仍不改正，繼續(xù)實施違法行為的；在共同實施違法行為中起主要作用 的；兩次（含）以上實施違法行為的；阻礙、阻撓稅務(wù)人員依法執(zhí)法的；隱匿、銷毀稅收違法證據(jù)的；脅迫、誘騙他人或者教唆未成年人實施違法行為的；對檢舉人、證人實施打擊報復(fù)的；在發(fā)生突發(fā)性公共事件時期實施違法行為的；其他法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)從重處罰的。設(shè)立嚴(yán)格的權(quán)力運(yùn)作程序，每一項行政處罰行為的做出應(yīng)遵循擬訂、審核、復(fù)核、審批、執(zhí)行等若干步驟，通過程序的嚴(yán)格設(shè)臵，以規(guī)范自由選擇權(quán)力的執(zhí)行。進(jìn)一步完善集體審理、集體審議制度，以集體的智慧取代個人的決斷，確保事前、事中監(jiān)督，防止一人獨(dú)斷專權(quán)及暗箱操作。要探索固化自由裁量權(quán)做法，例如，在法定的處罰權(quán)限內(nèi)，將未按期納稅申報行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)分解為200元、500元至2000元等不同檔次，按情節(jié)輕重由軟件自動生成來控制處罰幅度，從而給稅收自由裁量權(quán)裝上了“刻度表”，控制稅務(wù)稽查人員自由裁量空間，約束權(quán)力的膨脹。

吉安縣國家稅務(wù)局：吉勤華