第一篇：論消費者協(xié)會和人民調解的區(qū)別發(fā)展與協(xié)調

公

司訴 訟

理由

是什么？

簡析我國消費者權益保護法律實施的體制和格局

簡析我國消費者權益保護法律實施的體制和格局——兼論消費者協(xié)會和人民調解的區(qū)別

作者：王晴

消費者權益保護工作從宏觀體制和格局上看，廣義的消費者權益保護首先是公民的自我保護，包含了民事處分權和民事自衛(wèi)權。具體表現(xiàn)為消費者和經(jīng)營者民事主體之間的協(xié)商過程，這部分屬于消費者純粹基于自體和本體權利而自為的維權行為，故行為的概念和性質應當屬于俠義的“消費者維權”范疇，而不屬于俠義的“消費者保護”范疇。那么，相應的廣義的“消費者保護”主要包括了國家公共權力機關（行政機關、司法機關、法定消費者組織等公共權力機關）為受動或主動行為主體的工作行為。但是之所以用“工作行為”來表述，是因為有一個學理和法理上的重大區(qū)別甚至認識誤區(qū)存在。那就是“工作行為”因法律實施的方式不同而包含了法律適用和法律執(zhí)行的區(qū)別，同樣是國家公共權力主體，根據(jù)憲法的分權原則其實施法律的方式和職責具有原則性的區(qū)別，人民法院、仲裁機構和消費者協(xié)會的調解行為是被動適用法律的司法和準司法行為；行政執(zhí)法機關對于消費者申訴和舉報的處理是主動的糾問式的執(zhí)行法律的行為；前者屬于法律的調整性、后者屬于法律的保護性，前者系個案方式，后者是普遍執(zhí)法且包含個案行政處理的方式，就法律實施的方式“調整性”和“保護”性而言，與前述“消費者保護”與“消費者維權”是交叉的概念，突出表現(xiàn)在人民法院和法定消費者組織（消協(xié)或消委會）在工作性質上屬于國家公權力的保護，而在工作實現(xiàn)方式上不屬于“消?！倍鴮儆凇熬S權”。由于人民法院被動受理消費者起訴和消費者協(xié)會本身代表消費者的組織，發(fā)動維權的主體源于消費者本身，所以即使司法機關和法定消費者組織屬于公共權力機構，但其受動而為的司法或準司法行為的根源仍然系個案適用法律來為“消費者的維權”。行政執(zhí)法部門則不同，不僅其主體性質是公權力，關鍵是其工作實現(xiàn)方式是一個受主動的行政執(zhí)法義務拘束的具體行政行為，而且這種具體行政行為——對侵害消費者權益的違法行為實施行政處罰和制裁的行為并非依

1申請的行為，而是一個完全自主的不依賴于相對人訴因的依職權主動實施的行為。以工商部門的12315為例詮釋有兩條：

（一）雖然設12315受理信息中心，但絕對不應消費者的告訴而被動作為；

（二）12315的本職是行政執(zhí)法，不是行政調解甚至民事調解，行政執(zhí)法的本職特征是實施行政處罰等“保護性”的具體行政行為。

任何規(guī)范都是有強制力的。但是適用不同的規(guī)范或執(zhí)行不同的規(guī)范的主體卻要求合理和符合憲法、法律。否則并不當然賦予強制力和其錯位的行為根本就沒有實際執(zhí)行的效力。司法機關的法律調整方式具有司法和最終強制力的，行政機關的消費者保護具有行政處罰的強制力，法定消費者組織的社會監(jiān)督又具有道德和輿論的強制力，這樣廣義的消費者權益保護格局體系和機制才是完整的、科學的、健全的、各自具有強制力的?，F(xiàn)實中行政執(zhí)法舍棄自己的行政強制力而向立法索要司法強制力，將“行政保護”和“司法調整”，“行政處罰”和“民事調解賠償”兩組關系錯位、將行政執(zhí)法的“消?！焙拖M者及其消費者組織的“維權”主體混淆、混同甚至顛倒的作法是違反憲法和法律規(guī)定及體制設置的科學性和效率性的。造成這個現(xiàn)實的原因就是在消費者權益保護格局和機制上的認識粗淺、感性操作甚至認識誤區(qū)。

仔細審視，實踐中對我國消費者權益保護工作體制和機制產(chǎn)生的認識誤區(qū)其焦點又在于對工商行政執(zhí)法保護消費者權益的“行政裁決權”和消費者組織的公共權力性質爭議兩個方面。

前文已述，工商行政部門履行消費者權益保護法律義務的定位是在憲法關于分權的大的法律體制框架下的對執(zhí)法部門小體系的分工中形成的。也就是說，排除法院、仲裁、消費者協(xié)會的司法或準司法管轄權——在調解行為——法律適用部門以外的行政執(zhí)法保護范圍以內而言，《消法》第50條的前提是“行政執(zhí)法”部門的分工。所以就工商部門而言無論《消法》第50條是否將其單另列舉還是視同所有行政執(zhí)法部門作管轄權的概括規(guī)定，從憲法和法律都不可能和不應當賦予行政執(zhí)法部門對民事爭議的裁決權。相反工商和其他行政執(zhí)法部門就消費者權益行政保護方面是具有行政執(zhí)法的強制性、主動性、直接性、廣泛性的，舍此強制力而為無強制力的非保護行為，實際上是罷廢國家對消費者權益的直接的行政執(zhí)法保護。（不包括其他具體行政行為間接實現(xiàn)的消費者權益保護）；進而言之，強調平權行政主體在消費者權益行政執(zhí)法保護功能上的特殊性和越權越位擴張性，將會導致其他行政執(zhí)法部門的不作為和社會化的行政執(zhí)法保護功能缺失、萎縮和無效。

第二個焦點是要么認為消費者協(xié)會是消費者的“群眾團體”或則社會團體法人，要么認為它是行政機關，要么純

粹認識不清，含糊地將消費者組織當成工商行政管理機構，即行政執(zhí)法部門的組織。凡此種種根本忽視了憲法和《消費者權益保護法》法律的規(guī)定性。憲法對于公民權利的保障尤其是公民參與國家公共事務管理和維護公民權利的規(guī)定包含了消費者主權、結社權自不待言，而《消法》以社會立法的法律形式賦予消費者組織代表消費者參與公共事務管理的公共權力是直接的準行政權。不是在行政機關的權力之下附屬的公共權力。只不過這種公共權力的構成形式是委員會制，是與消費者主體為直接構成來源并區(qū)別于單個行政執(zhí)法部門人員構成要素的社會化、廣泛化要素為組織形式要件的。二者之間并不矛盾。為了說明該問題，筆者特就法定消費者組織（消協(xié)或消委會）與人民調解委員會之間比較，兼而論之，以為論證。

人民調解委員會和消費者協(xié)會存在有以下明顯區(qū)別：

工作機構的性質和地位不同

人民調解委員會不屬于社會團體法人，沒有獨立的財產(chǎn)和訴訟地位、調解完全中立。消費者協(xié)會則不同，屬于國家公共權力機關和消費者組織的結合體，雖然是社會團體、但系法律授權的公共權力機關，而其公共權力的性質就是國家對消費者權益的特殊保護，同樣是調解，同樣是公正適用法律，但消費者協(xié)會的調解則在訴訟權利，尤其是證據(jù)調查和補救公共權力行使等方面具有明確的方向性和權利的傾向性，并在自身程序終結后可以支持消費者起訴，這幾項權力是人民調解所沒有的。

調解行為的法律后果和效力不同

經(jīng)人民調解當事人達成的調解協(xié)議具有民事合同的性質和效力。而經(jīng)消費者協(xié)會調解當事人達成的協(xié)議不僅僅是相當于民事合同的效力，不僅限于合同的私權性質，因為調解協(xié)議僅僅是構成調解書的一部分實體內容。更重要的是調解書代表公共權力的其他對程序事實的調查、案件事實的認定，法律的適用等內容都不是完全被動和取決于當事人雙方意思自治的合同，調解書的法律后果和效力具有司法證據(jù)等公法意義，屬于非規(guī)范性的法律文件。根據(jù)《消法》第三十二條：“消費者協(xié)會履行下列職能：......（四）受理消費者的投訴，并對投訴事項進行調查、調解；......（六）就損害消費者合法權益的行為，支持受損害的消費者提起訴訟；”與人民調解委員會的調解相比，消費者協(xié)會還具有行政監(jiān)督權（不是行政執(zhí)法權），調查權，另外更關鍵的是支持消費者起訴的權利，該項權利決定了在訴訟前消費者協(xié)會為消費者主動調查和補救證據(jù)，在審理調解案件過程中繼續(xù)為消費者的調查權而形成的案卷證據(jù)材料，該調查權具有兩項延伸功能，一是遵守行政案卷制度規(guī)則，形成行政案卷和證據(jù)（重大復雜案件的庭審或調解會筆錄，普通案件的調解書），對調解查明的法律、事實、證據(jù)作出判斷（不是判決），向社會和輿論披露，通過商譽評價、輿論和道德規(guī)范的強制力實現(xiàn)消費者的權利；二是遵守訴訟法律規(guī)則；在調解終結以后，未達成協(xié)議的，依據(jù)和接受消費者的委托，支持消費者起訴；如果是人民調解，除了同樣發(fā)生訴訟時效中斷外，調解結果僅限于民事合同的效力。

根據(jù)最高法院民事訴訟證據(jù)規(guī)則的司法解釋，在消費者訴訟中，法院可能必須調取消費者協(xié)會在消費爭議調查和調解過程中的案卷材料和調解會筆錄。這些證據(jù)因系國家機關和公共權力機構提供的公務證據(jù)，在證據(jù)證明力上具有優(yōu)先效力，人民法院可以直接采信。與此對應的經(jīng)人民調解的消費爭議調解不成起訴到人民法院。法院不會直接采用調解委員會調查的證據(jù)。該類證據(jù)不屬于公務機關的證據(jù)。那么人民調解委員會的調解工作成果除了形成固化于一個民事合同（調解達成的協(xié)議）外，在訴訟過程中其價值和功能無以延續(xù)。

程序設置的必要性不同

普通民事糾紛，并不以人民調解為訴訟前置的必經(jīng)程序；但普通民事訴訟又無需排除受理曾經(jīng)人民調解和其他非法院調解的案件；人民調解制度是我國一項具有傳統(tǒng)歷史文化的特色的司法制度。而法定消費者組織對消費糾紛的專門調解制度，就如消費者組織的建立一樣是一項國際通行的準司法制度。雖然沒有一部消法或訴訟法明確規(guī)定消費者組織的調解是消費者訴訟的前置程序。但事實上設立消費者組織專門為消費者投訴的處理、調查和調解工作機構，從法院獨立行使審判權原則看，這個機構正是從消費糾紛的特點和消法的特殊保護原則出發(fā)來銜接消費者權利的行政保護和司法保護的中間工作機構。因為從消費糾紛的頻繁和瑣碎、證據(jù)的實時消滅、個人權利和社會權利的反差、個案利益和社會效益在成本和價值方面的不協(xié)調等諸方面因素均決定了大多數(shù)消費爭議不適宜法院受理和訴訟渠道解決，而法院實行當事人主義不利于消費者訴訟舉證責任實現(xiàn)，消費者起訴的舉證義務需要公共權力救濟幫助來及時有效的完成，這就是具有特殊保護傾向性的消費者組織調查和行政執(zhí)法部門糾問式的調查職能設置的必要性。無論如何，消費者組織的維權行為和行政執(zhí)法部門的保護行為要為消費者調查取證來維護其訴訟權利。雖然調解不是裁決和判決，但調解也絕對不是完全被動，對事實和法律不敢主動作出演繹推理判斷的毫無意義的過程。因此說，基于消費者特殊保護問題和法律程序的特殊性而設置消費者協(xié)會專門調解的必

要性，是不同于人民調解也不包容于人民調解范疇的法律制度的特殊性。

消費者組織和消費者的關系與人民調解委員會和當事人的關系不同

如上所述，法定消費者組織具有常設行使公共權力的職責。它本身代表消費者行使權利的內核就是它從“消費者權利”到“公共權力”形式合法化的本質。所以在消費者組織受理案件尤其是為消費者調查取證、主持調解直至調解不成應消費者申請支持起訴的全過程都是一個既包含著和代表著消費者利益的本質，又在形式上獨立行使國家公共權力的獨立于消費者準司法行為。在這個行為構成當中，首先是不同于人民調解委員會與當事人之間的從形式到實質的無關聯(lián)性；其次是不同于人民調解委員會無公權力性質，所以消費者協(xié)會的公權力運行，調解尤其調查案件等案件受理成本必須以法律適用工作性質和可持續(xù)發(fā)展原則出發(fā)，適當考慮設計訴權的對等性和形式公平、成本效率科學性而收取案件受理費用。并通過法律規(guī)定對消費者維權的成本、案件受理費、律師費等明確規(guī)定列入消費者權利范圍予以保護，則當經(jīng)營者因敗訴而承擔以上費用后，必然加大了其侵權的成本，有利于防止侵權。而僅當消費者發(fā)動濫訴而浪費國家公務資源時，就自覺地格外地提高了發(fā)動消費者訴的注意義務。程序先于權利，消費者協(xié)會調查的程序優(yōu)越性

本文緣因筆者在網(wǎng)上發(fā)表的文章《豈曰無衣？??簡論法定消費者組織受理調解案件應當收費》一文答網(wǎng)友疑問。論及消費者權利行政保護錯位和偏廢、司法保護的高成本和低效率，而全社會各部門偏重于單純個案調解、疲于應付調解和怠于對侵權違法行為的執(zhí)法制裁，由此構筑了一個近似殘缺的消費者權益保護工作機制。甚至消保工作部門感性的、缺乏法律技術和思考的調解工作、形象和民心工程的表演？因為筆者深恐現(xiàn)行工作機制缺乏科學性難以維系長效，最終會導致客觀無效或低效能高成本，浪費國家公務資源，怠誤和貽害于全社會的消費者保護事業(yè)。并以本文專門闡述人民調解和消費者協(xié)會調解的區(qū)別，尤其是消費者協(xié)會或行政執(zhí)法部門的調解行為，雖然不具有對消費爭議的民事裁決權，僅限于調解權。但是其國家公共權力保護的性質絕不同于單純的人民調解行為。其調查和調解的工作價值在訴訟過程中會得到認可和延續(xù)。因此，要重視調解工作中調查和審理案件的程序價值，為消費者調取和補救可能滅失的證據(jù)。也許由于裁決權的限制大多數(shù)重大消費者投訴案件只能通過人民法院的審判權得到處理，但是行政執(zhí)法部門和消費者組織在證據(jù)調查、主動保護方面的程序優(yōu)越性則是在消費者起訴前不可或缺、至關重要的消費者訴訟權利保護資源。程序先于權利。沒有這個程序或者消費者組織在調查和

第二篇：論訴訟調解與人民調解的銜接和制度完善發(fā)展與協(xié)調

公

司訴 訟

理由

是什么？

論訴訟調解與人民調解的銜接和制度完善

馮瑩麗 韓戰(zhàn)杰

調解制度是我國審判工作中的一項重要制度，基于其自身的優(yōu)勢功能，受到了社會的普遍重視。訴訟調解和人民調解是調解制度中的基本內容，兩者各具特點，如何使兩者有效的銜接起來，更好的發(fā)揮調解作用，對當前的法院審判工作具有重要意義。

調解，作為一種糾紛解決方式，在中國被實踐了數(shù)千年，對中國的社會穩(wěn)定發(fā)揮了重大作用。隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，隨之而來的各種利益的調整，社會矛盾和糾紛也呈現(xiàn)出主體和內容多樣化、成因復雜化的特點;加之因體制及財政狀況等多方面因素造成的人民調解功能的弱化，使法院的訴訟總量與新類型訴訟量與日俱增，使法院的訴訟活動的壓力越來越大;法院受理案件的數(shù)量大幅上升與法院審判力量有限的矛盾日益突顯，使法院工作陷于負重與被動局面，同時也形成了當事人對法院、法官的公信度有所減弱等現(xiàn)狀，使法院工作面臨嚴重挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，調解制度重新引起了全社會的重視，并經(jīng)實踐證明了調解制度在法院審判工作中的重要性(2008年我院民一庭共結案2797件，其中調解結案的就有1417起;2009年 一至四月份共結案431件，其中調解208件)。在法院的審判工作中，如何更好的利用調解制度到達社會效果和審判效果的統(tǒng)一，加強訴訟調解和人民調解的有效銜接成為本文將要探討的主要問題。

一、訴訟調解和人民調解的概念及其優(yōu)越性

訴訟調解，是指在民事訴訟過程中，在人民法院審判人員主持下，雙方當事人就民事爭議通過自愿協(xié)商，達成協(xié)議的活動和結案方式。它是一種由人民法院審判人員作為第三者介入當事人雙方的民事、經(jīng)濟糾紛中，而后通過雙方當事人的合意解決糾紛的方式。人民調解，即人民調解委員會的調解，是在人民調

解委員會的主持下，以國家法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會公德為依據(jù)，對民間糾紛當事人進行說服教育，規(guī)勸疏導，促使糾紛各方互諒互讓，平等協(xié)商，自愿達成協(xié)議，消除紛爭的一種群眾性自治活動。相對于審判而言，訴訟調解與人民調解具有以下共同的功能優(yōu)勢。

1、來自其程序利益，具有成本低，迅速和便利的特點，能夠相對迅速、低廉和簡便地解決糾紛，使當事人以較低的代價獲得較大的利益(人民調解不收費、訴訟調解免去上訴申訴執(zhí)行成本)，這體現(xiàn)了訴訟調解與人民調解效率方面的優(yōu)勢和價值取向。

2、訴訟調解與人民調解更適合于特定社會關系、特定主體和特定糾紛的解決。例如，以其常識化的運作程序消除了訴訟程序給當事人帶來的理解困難;以通情達理的對話和非對抗的斡旋緩和了當事人之間的對立，有利于保持今后的長遠關系;整體地考察事件背后的復雜長遠的社會關系，而不是簡單地將其分解為簡單關系，僅就部分的是非曲直做出判斷。

3、訴訟調解和人民調解體現(xiàn)了當事人自主、自由處分的功能。在調解協(xié)議達成過程中，調解機構或調解人不能將自己認為正確的解決方案強加給當事人，當事人有同意或拒絕這種解決方案的權利。所以，從一定意義上說，訴訟調解和人民調解是當事人自主協(xié)商的延伸。

4、訴訟調解和人民調解能彌補法律適用不能的不足，可以根據(jù)自主和自律原則選擇適用的規(guī)范，如地方慣例、行業(yè)習慣和標準等解決糾紛，在“法律的陰影下”協(xié)商和妥協(xié)，并可能達致雙贏的結果,體現(xiàn)了自認的效益最大化和自治的價值取向。

二、訴訟調解和人民調解在實施中所存在的問題

(一)訴訟調解中存在的問題

1、現(xiàn)行民訴法中規(guī)定訴訟調解要遵循“查明事實，分清是非”的原則，混淆了判決與調解的界限，不利于辦案效率的提高和訴訟成本的減少,影響了訴訟調解的程序利益。

2、調審結合的模式往往使同一審判人員兼作調解法官和裁判法官,法官為了提高辦案效率,規(guī)避訴訟風險，在審理案件時往往會忽視調解的“自愿”原則,利用自己的特殊身份進行調解勸說，容易導致以壓促調、以判促調、久調不決，當事人在此情況下，大多只能表示同意接受，因為他們明白即使表示不接受，由該審判員作出的判決的結果還是一樣。從而損害了當事人的合法權益。

3、由于調解法官對訴訟雙方不了解，對調解的可行性、可靠性很難考證，有的案件當事人惡意串通，為逃避他人債務、損害社會公共利益和國家利益，而通過訴訟調解的方式轉移財產(chǎn)、規(guī)避法律責任，較為常見的有調解假離婚、假抵債、假清償;有的案件當事人為規(guī)避法律責任訂立的不切實際的調解協(xié)議即使啟動法院強制執(zhí)行程序，也難以實現(xiàn)權利，從而導致對另一方當事人信賴利益的損害、司法資源的浪費及對當事人在調解中隨意言行、不負責任傾向的助長等。

4、刑事調解中自愿原則貫徹不到位。在刑事調解中被告人面臨刑事責任的承擔，因此其真實意愿的表達受到很大的顧忌，有時為了免受可能的刑事處罰，而違心接受不合理的調解內容;原告人則為了盡快得到經(jīng)濟上的賠償，也會違心地放棄追究被告人的刑事責任。在調研中發(fā)現(xiàn)，有的刑事自訴案件，被告人根本不承認犯罪，不承認侵害了原告人，但最后也以達成賠償對方損失的調解協(xié)議結案。

(二)人民調解中存在的問題

1、人民調解由于具有較大的隨意性,可能被人操縱利用，調解員可能利用事實上的力量左右調解方案使調解的自愿難以保障，最終演成弱肉強食的格局。

2、調解員的法津政策水平低，適用程序法能力弱，文化素質低，難以適應社會變化發(fā)展的需要和難以充分體現(xiàn)公正公平的目的。

3、調解的結果在效力上缺少權威性、確定性和強制性等。人民調解的上述劣勢往往又是訴訟調解的優(yōu)勢，所以人民調解和訴訟調解之間存在著很強的互補性。針對我國訴訟調解和人民調解的功能優(yōu)勢及所

存在的弊端，只有對其進行相應的制度優(yōu)化及資源整合，才能進一步發(fā)揮其功能優(yōu)勢，實現(xiàn)功能互補、資源共享，達到訴訟調解和人民調解的有機銜接。

三、訴訟調解和人民調解的銜接構想

(一)程序銜接

一是建立訴前調解機制。一方面，可在訴前引到當事人到相應的人民調解組織進行調解;另一方面，可選擇具有豐富法律知識和調解能力的法官及經(jīng)過一定程序聘請的人民調解員組成專門的調解機構，負責訴前調解。二是建立訴中委托調解制度。訴訟中，對于可能通過調解解決的，法院可以委托人民調解組織調解。經(jīng)調解，達成協(xié)議的，當事人可以選擇由法院出具調解書，也可以撤訴，選擇由人民調解組織出具調解書。三是設立巡回法庭。人民法院應當從審判業(yè)務部門抽調經(jīng)驗豐富的審判人員組成巡回法庭，負責審理各縣(市)、區(qū)調處中心或者人民調解委員會調解未成功的民間糾紛案件。四是建立實行經(jīng)人民調解程序的訴訟綠色通道，方便快捷的鞏固民調組織的工作成果。

(二)工作制度銜接

一是建立定員、定點、定期聯(lián)系制度，選派經(jīng)驗豐富、業(yè)務水平高的法官擔任轄區(qū)街道調委會的指導員，建立法官指導人民調解工作的長效機制。二是建立聘任參與制度，聘請素質較高的人民調解員擔任特邀調解員，邀請他們參與司法調解工作。三是建立疑難案件指導制度，可派專人指導民調組織的疑難案件，幫助其梳理法律關系，分析爭議焦點，有針對性的指導人民調解員開張調解工作。四是建立定期培訓制度。制定培訓計劃，定期開展對人民調解員的業(yè)務培訓。五是建立調解協(xié)議書評閱制度。人民調解委員會可以將通過調解達成的協(xié)議以及卷宗材料送交人民調解指導員評閱。

(三)效力銜接

1、當事人持已經(jīng)生效的人民調解協(xié)議向人民法院申請支付令的，只要符合民事訴訟法第十七章規(guī)定的條件，人民法院應當支持。

2、具有債權內容的人民調解協(xié)議，公證機關依法賦予強制執(zhí)行效力的，債權人可以向被執(zhí)行人住所地或者被執(zhí)行人的財產(chǎn)所在地人民法院申請執(zhí)行。

3、經(jīng)法院庭前調解達成調解協(xié)議的，由調解法官制作調解書，經(jīng)雙方當事人簽收的調解書與法院判決書具有同等法律效力;對人民調解達成協(xié)議的，經(jīng)當事人申請，庭前調解機構在對人民調解協(xié)議進行合法性審查時，應遵循“法律不禁止即為合法”的原則，凡經(jīng)審查制作調解書的，即與法院判決止具有同等法律效力。仲裁制度為我們調解效力的銜接提供了依據(jù)?！吨袊鴩H經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會仲裁規(guī)則(2000年)》第48條規(guī)定，當事人在仲裁委員會之外通過調解達成和解協(xié)議，可以憑當事人達成的仲裁協(xié)議和他們的和解協(xié)議，請求仲裁委員會指定一名獨任仲裁員，按照和解協(xié)議的內容作出仲裁裁決書。新仲裁規(guī)則的規(guī)定可有效保證和解書具有強制執(zhí)行力。在我們設想的調解銜接制度中，人民調解委會員主持達成的人民調解協(xié)議書可視為此處的“和解協(xié)議”，法院可參照該條仲裁規(guī)則，作出法院調解書。

(四)救濟途徑銜接

調解制度不可能保障百分百的運行無誤，設立調解救濟程序應是最有效的矯正手段。

1、訴訟調解再審制度的完善

①將違反法定程序，可能影響當事人利益作為申請再審的法定事由。

②將調解協(xié)議的內容違反禁止性法律規(guī)定的列入申請再審事由。

③對調解協(xié)議的內容損害國家、集體及社會公共利益的，法院有權決定再審。

④將當事人雙方或一方惡意調解的假離婚、假抵債、假清償?shù)攘腥肷暾堅賹彽氖掠伞?/p>

2、人民調解協(xié)議救濟制度的完善

①經(jīng)庭前調解機構司法審查的人民調解協(xié)議，違反當事人自主、處分原則的;違反法律禁止性規(guī)定的;損害國家、集體及社會公共利益的，應予撤銷，并尊重當事人的意愿，分別進行庭前調解或開庭審理。

②法院在審理涉及人民調解協(xié)議的案件時，發(fā)現(xiàn)問題的應以變更、撤銷，并將所有涉及人民調解協(xié)議的案件的裁判文書送達人民調解機構。

③當事人憑已生效的人民調解協(xié)議向法院申請支付令的，法院應予以司法審查。

④具有債權內容的人民調解協(xié)議經(jīng)公證機關依法賦予強制執(zhí)行效力的，法院在進入強制執(zhí)行程序前，應予以司法審查。

四、訴訟調解制度完善的再思考

作為法院工作人員，我們所直接接觸的更多的還是訴訟調解，如何完善訴訟調解制度值得我們再次深思。建立調審分離、適度庭前調解制度。結合我國審判方式的改革，對原有的法院調解制度作出相應的調整。建立一套既可以及時分流案件，減輕庭審壓力，節(jié)約法院訴訟成本，又可化解矛盾，利于當事人在平衡實體權益和程序成本支出的基礎上，實現(xiàn)訴訟效益最大化的訴訟調解制度?？梢钥紤]建立調判分離的新機制，將調解與開庭審判實行人員、職能、程序諸方面的分離，其主要內容包括：在“大立案”改革上實行的流程控制權和審判權分離的基礎上，建立庭前調解專門機構，他們除了負責所有的證據(jù)交換、查明事實、歸納雙方爭執(zhí)的焦點等庭前程序性事務外，主要工作是開展庭前調解。案件在立案庭進行排期前按當事人的調解意愿及案件本身的可調性和不可調性進行分類。筆者認為對于下列案件，人民法院應當把調解作為必經(jīng)程序：婚姻糾紛、收養(yǎng)糾紛、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)、贍養(yǎng)、繼承糾紛、相鄰關系糾紛和適用簡易程序審理的案件。同時，對一些不能適用調解的案件也需明確規(guī)定，如民事行為確認無效糾紛、涉及國家利益、社會公共利益的案件、適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產(chǎn)還債程序的案件、身份關系確認訴訟以及其他依性質不能進行調解的案件。分類后，先行調解類案件則立即進入庭前調解程序，不進入庭前調解程序的案件則立即排期后開庭審理。建立主持庭前調解的法官不參與審判的調審法官回避制度。經(jīng)過

庭前調解程序未達成協(xié)議的案件在開庭審理后一般不再組織調解，但當事人請求調解的，應當允許，但應限制申請調解的次數(shù)，建議規(guī)定申請次數(shù)不超過兩次，以免個別當事人借調解來拖延訴訟，增加對當事人的訟累和訴訟成本。

建構庭前調解程序有利于形成強調解、精審判的民事審判新格局，強化調解作用的發(fā)揮，將大部分的矛盾糾紛化解在庭審前，對于訴訟資源的合理配置、法官及其助理人員職能上的分工起到促進作用，同時可以確保對于復雜的民事案件得到及時公正的審判。調審分離也有利于監(jiān)督和規(guī)范調解行為，防止以壓促調、以判促調的情況出現(xiàn)。

此外，在加強訴訟調解和人民調解銜接方面，人民法院應正確理順人民法院和人民調解的關系，根據(jù)我國法律規(guī)定，指導人民調解委員會的工作是人民法院的職責之一。在支持和指導人民調解工作中，人民法院要從思想和行動上做到“不缺位、不錯位、不越位”。

“不缺位”要求人民法院對人民調解組織促成當事人自愿達成的調解協(xié)議，應當予以支持。

“不錯位”要求人民法院在指導人民調解工作中，應當認識到自己與人民調解委員會之間是業(yè)務指導關系，不是領導與被領導關系，應當按照司法行政機關或者人民調解組織的邀請，有計劃、有步驟、有針對性地開展業(yè)務指導工作。

“不越位”就是要求人民法院不能代替或者變相代替人民調解組織開展調解活動，只能針對一般性法律問題和調解技巧進行指導，絕不能直接插手正在進行調解的個案，更不能就個案的具體處理發(fā)表意見。

探索實現(xiàn)訴訟調解和人民調解的有效銜接，是實現(xiàn)當事人自由處分權和法官適當介入管理的有機結合，更符合公正和效益的司法價值取向。試想如果把那些血緣地域性強、沖突烈度不大、解紛適用法律的技術含量小、無需訴訟即可獲得公正處理的矛盾糾紛化解在訴訟程序外，那么我們人民法院的審判工作就能向法官職業(yè)化的“精審判”之路快步邁進。

第三篇：通過試點推進人民調解制度改革發(fā)展與協(xié)調

公

司訴 訟

理由

是什么？

通過試點推進人民調解制度改革

徐昕

人民調解是民間調解中最重要的一種，指在人民調解委員會主持下，通過說服教育，規(guī)勸引導糾紛當事人互諒互讓，平等協(xié)商，依照法律、政策和社會公德自愿達成協(xié)議，從而消除爭執(zhí)的一種群眾性自治的糾紛解決方式。它是繼承發(fā)揚民間調解的傳統(tǒng)，總結中國自第一次國內革命戰(zhàn)爭時期以來人民司法工作的經(jīng)驗，在1954年依照《憲法》正式設立，經(jīng)歷了革命、建設和改革等各個歷史階段的長期實踐，不斷發(fā)展和完善起來的一項有中國特色的社會主義民主和法律制度。這一制度贏得了國內外的廣泛贊賞，被譽為“東方經(jīng)驗”，為西方國家借鑒并有所發(fā)展。人民調解制度在預防及解決民間糾紛方面發(fā)揮了較大作用，成為維護社會穩(wěn)定與社會和諧的“第一道防線”，是群眾自我管理、自我教育、自我約束、自我服務的一種解紛息爭的有效制度，是中國司法制度的重要組成部分。

但長期以來，人民調解制度也面臨著各種問題，存在較多的制度性缺陷，影響了這一制度功能和效用的充分發(fā)揮。其中一個重要表現(xiàn)就是：隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和法制建設不斷加強，人民調解的糾紛解決能力呈現(xiàn)出急劇下降的態(tài)勢，人民調解員每年處理的民間糾紛平均不到一件。其作用的失落不利于促進社會和諧。國家逐步意識到人民調解工作不應隨著法治建設的強化而受到抑制，故2002年9月，司法部出臺《人民調解工作若干規(guī)定》，最高人民法院制定《關于審理涉及人民調解協(xié)議民事案件的若干規(guī)定》，強化人民調解的效力，對人民調解工作起到了一定的促進作用。2003年人民調解處理的糾紛數(shù)量快速回升，比上年提高了43.02%.截至2005年底，全國共有人民調解委員會84.71萬多個，人民調解員509.65萬人，年調解各類民間糾紛約448.68萬件。人民調解處理的糾紛數(shù)量與法院審判的案件數(shù)量加在一起，每年大致

有1000萬。但這仍然是現(xiàn)實社會中糾紛的一小部分，仍有較多糾紛通過其他方式解決或者不了了之。從人民調解的糾紛解決能力來看，倘若人民調解員每年處理的民間糾紛人均提高到5件，則人民調解解決的民間糾紛數(shù)量就在3000萬以上。事實上，人民調解機構發(fā)揮作用的空間非常大。一個最近的例證是國家統(tǒng)計局的調查結果：當家人遇到矛盾糾紛時，選擇找社區(qū)協(xié)調組織、政法機關、政府有關部門、其他渠道的分別為69.9%、9.5%、10.2%、10.4%①。因此，需大力促進人民調解的制度建設，提高其預防和化解糾紛的能力，使之在促進社會和諧的進程中發(fā)揮更大的作用。

必須承認，人民調解制度目前還存在較多問題，至少包括：(1)原有人民調解的法律保障、工作范圍、組織形式、調解程序、工作方法、隊伍素質等已經(jīng)不能完全適應社會發(fā)展的需要;(2)人民調解等糾紛解決方式受到法治觀念、司法中心觀念的排斥和抑制;(3)人民調解協(xié)議的性質和效力長期以來沒有得到法律的明確，導致人民調解缺乏權威，效力微弱;(4)調解組織不健全，國家有關部門，特別是政府和司法機關，對人民調解的制度支持力度不夠，對人民調解委員會工作的指導和監(jiān)督也沒有落到實處;(5)人民調解員的素質不高，工作的積極性也不足;(6)人民調解的工作過程和方法本身存在許多缺陷，如難以保持中立，遷就封建習俗，遷就勢大力強者，調解方法簡單生硬，以罰代調，越權處罰，對罪與非罪、違法與合法的界限不清，過分強調“折中”等;(7)人民調解立法滯后，調解程序明顯具有隨意性，調解工作不夠規(guī)范。②為了使人民調解制度更好地發(fā)揮作用，有必要針對其存在的問題，認真總結幾十年來的成功經(jīng)驗和失敗教訓，借鑒其他國家的有益做法，進一步改革和完善人民調解制度，擴大工作領域，完善組織網(wǎng)絡，提高隊伍素質，規(guī)范工作程序，增強法律效力，開拓創(chuàng)新，與時俱進，建立新機制，研究新情況，解決突出問題，從而促使這一具有中國特色的民主法律制度煥發(fā)新的生機與活力，促進社會和諧。

為了適應當前維護社會穩(wěn)定工作需要，化解跨行政區(qū)劃重大矛盾糾紛，四川省廣安市針對人民調解制度面臨的問題，提出了具有建設性的改革方案——建立市、縣(區(qū)市)人民調解委員會聯(lián)合會和市、縣(區(qū)市)人民調解委員會。在此基礎上，廣安正在整合幾十年來我國人民調解制度的先進經(jīng)驗，在轄區(qū)內全面推行人民調解制度的改革，探索人民調解與人民法院、檢察院、公安、信訪和群眾工作的對接，力圖建立

發(fā)揮各部門參與人民調解，構建人民調解、行政調解、司法調解等多種糾紛解決形式有機銜接的“大調解格局”，最終在廣安建立各種糾紛解決機制充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，相互并存、銜接、配合和補充的良性互動的多元化糾紛解決機制。

四川省廣安市的積極探索具有深遠的理論和現(xiàn)實意義，人民調解制度的“廣安模式”已展現(xiàn)出一個清晰的輪廓，即構建一個以市縣調解聯(lián)合會和調解委員會為龍頭、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎、以縣市為骨干、以專業(yè)和行業(yè)調解委員會為補充的五級調解網(wǎng)絡體系，立足廣安實際，整合當代中國人民調解的各種經(jīng)驗，形式多樣，與其它糾紛解決機制有效銜接、良性互動，以和平解決糾紛為首要目標的多元化大調解格局。

當然，廣安對人民調解制度的改革尚處于探索性階段，需要在實踐中不斷總結和完善。近期廣安人民調解制度的完善方向，或者說廣安市人民調解委員會聯(lián)合會的工作重心，應定位于三大方面：一是提升現(xiàn)有人民調解組織的糾紛解決能力;二是大力培育各種民間調解組織;三是打造一個國內一流水準的專業(yè)化調解機構。前二點屬于“大眾路線”;后一點屬于“精英路線”。

第一，當今中國，調解網(wǎng)絡雖然龐大，但組織建設、人員素質、工作方法等方面存在許多缺陷，從而導致糾紛解決能力明顯不足，有必要改革和完善人民調解制度。建立人民調解委員會聯(lián)合會是一項重大舉措，但只是一個良好的開端，還需要以此為契機，擴大調解領域，完善組織網(wǎng)絡，提高隊伍素質，規(guī)范工作程序，增強法律效力，開拓創(chuàng)新，與時俱進，建立新機制，研究新情況，解決突出問題，從而促使人民調解這一具有中國特色的民主法律制度煥發(fā)新的生機與活力。

第二，大力培育各種民間調解組織，是人民調解委員會聯(lián)合會的重要職能之一。應充分發(fā)揮社會各方面的力量，借鑒國內外經(jīng)驗，鼓勵建立各種形式的ADR(代替性糾紛解決機構)。例如，鼓勵設立個人主持的調解工作室，律師調解組織，社區(qū)調解中心，企業(yè)和組織內部調解機構，社會團體、自治組織、行業(yè)協(xié)會的調解。只要有助于解決糾紛，促進社會和諧，都可以大膽嘗試。民間調解機構可以收取適當?shù)馁M用。

第三，建立廣安調解中心。根據(jù)目前的方案，廣安市及各區(qū)(市、縣)人民調解委員會聯(lián)合會下設人民調解委員會。我建議，廣安市人民調解委員會聯(lián)合會下設廣安調解中心，承擔具體的調解工作，廣安調解中心在各區(qū)(市、縣)設分部，負責各區(qū)(市、縣)的調解工作。區(qū)(市、縣)聯(lián)合會不下設人民調解委員會，其職能由廣安調解中心承擔。此舉目標在于集中力量，將廣安調解中心打造成國內一流水準的快捷、便利、高效的專業(yè)化調解機構。

需要注意的是，目前建立的人民調解委員會聯(lián)合會與行政級別對應，層級性較為明顯，在實踐中容易走向行政化。因此，應特別強調其自治性，在制度設計特別是今后的實踐中確保其自治性。

同時，以廣安調解中心為切入點，借鑒仲裁程序及香港調解中心等糾紛解決機構的程序規(guī)則，制訂完善的調解程序，并使之成為全市調解機構的范本。調解機構可以主動介入，當事人也可以申請調解;主動介入應當及時，防止糾紛升級;申請調解可以適當收取費用;當事人可以選擇調解員;調解中心應根據(jù)糾紛的地域性、專業(yè)性特點組成調解庭，等等。關于專家?guī)?，應建立廣安市全市范圍的專家?guī)?可以增加主動報名的方式;根據(jù)地域性、專業(yè)性和行業(yè)性特點，建立詳細的專家資料庫，方便糾紛當事人根據(jù)地域、專業(yè)等特點選擇調解員;專家?guī)煨畔⒖赏ㄟ^網(wǎng)絡查詢。并且，大力促進調解工作的規(guī)范化。建立健全調解工作制度(包括崗位責任制，例會，業(yè)務學習和培訓，民間糾紛排查，免費和補貼，回訪，業(yè)務登記，統(tǒng)計，檔案，考評、表彰和獎勵等各項規(guī)章制度)，嚴格工作程序，克服工作中的隨意性。

人民調解制度的完善及“大調解”格局的建立是一個長期的過程，需要不斷總結和提高。在地方黨委的支持和指導下，廣安市司法局與西南政法大學司法研究中心(CJS)合作，引入相對中立的研究機構參與人民調解制度的試點改革，研究改革實踐中出現(xiàn)的問題，評估改革效果，完善改革方案，并在實踐中進行試點，全面探索改革與完善人民調解制度的廣安模式。

十年來，我一直致力于糾紛解決與司法制度的研究。經(jīng)過多年的準備，2005年4月，我在西南政法大學建立了CJS;2006年在訴訟法學科增設司法制度研究方向;2007年初經(jīng)國務院學位辦備案，西南政法大學在法學一級學科中自主設置司法制度二級學科，獨立招收碩士和博士研究生，這是全國第一個獨立的司法

制度二級學科。CJS將以司法制度學科為依托，努力成為國內司法制度研究一個有影響的交流平臺，推進相關領域的國內外學術交流，力圖對中國司法制度的改進有所貢獻。司法制度學科的研究方向包括：糾紛解決;司法改革;司法政策;司法的跨學科研究(司法社會學、司法經(jīng)濟學、文學與司法等);中國司法制度;比較司法制度。研究重點，一是歷史，二是現(xiàn)實?？疾鞖v史可能做出大學問。研究現(xiàn)實即司法的經(jīng)驗研究，是我們的主攻方向，而與司法部門合作發(fā)起司法改革行動項目，通過試點推進司法改革，則是今后幾十年的核心工作。

該項目的主要思路是：與司法部門密切合作，以其工作為中心，針對司法實踐和司法改革所面臨的重大問題，進行司法的經(jīng)驗研究，在國家確定的司法改革的框架下，提出或完善司法改革的實施方案，在實踐中試點，進而對試點結果進行評估，不斷完善改革方案，最終提煉出可在更大范圍內加以借鑒的司法改革的經(jīng)驗和模式。2008年，該大型項目已順利完成一項子課題，CJS與四川省人民檢察院、廣安市人民檢察院合作的《人民監(jiān)督員制度實證研究》項目取得了預期成效，一定程度上影響了全國人民監(jiān)督員制度的走向。CJS與廣安市司法局合作的《人民調解制度實證研究》項目將在前期經(jīng)驗教訓的基礎上，進一步探索“通過試點推進司法改革”的方法論，推動廣安、四川乃至全國的人民調解制度改革。因而，本次課題的主題確定為：通過試點推進人民調解制度的改革。我們組織了《人民調解制度實證研究》課題組成員及有關參與者，以人民調解制度為中心，特別以廣安對人民調解制度的探索為例，從不同角度討論這一主題，故而，本次研討亦可視為四川省廣安市司法局與西南政法大學司法研究中心合作項目的初步成果。

鑒于我們將司法改革、尤其是通過試點推進司法改革的司法改革行動項目凝煉為CJS的主要努力方向，因此，西南政法大學司法研究中心將致力于成為中國司法改革的思想庫。這是一項雄心勃勃的偉大事業(yè)，是我個人一生為之奮斗的長遠目標，是司法制度與訴訟法學同仁們面臨的時代挑戰(zhàn)，也是所有法律人義不容辭的歷史使命。

第四篇：論人民調解制度的完善與發(fā)展 - 副本[范文]

論人民調解制度的完善與發(fā)展

【摘要】現(xiàn)有人民調解法律制度建設滯后，法律和實踐的脫離，給人民調解制度發(fā)展帶來極大的阻礙。必須加快人民調解立法建設步伐，推進人民調解組織結構的優(yōu)化整合，積極探索人民調解與行政調解、司法調解的銜接，建構多元化糾紛解決機制?！娟P鍵詞】人民調解制度 完善 發(fā)展

人民調解，在我國有著悠久的歷史淵源和深厚的文化基礎。作為一種解決民間糾紛的傳統(tǒng)形式，人民調解在化解矛盾、平息紛爭、消除隔閡、溝通關系方面，起著不可替代的作用，在國際上享有“東方之花”的盛譽。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人民調解的法律地位、組織形式、工作職能都在不斷地變化著。然而，人民調解制度的滯后和理論的缺失，在一定程度上制約了人民調解工作的發(fā)展；同時，人民調解的實踐先行也存在亟待規(guī)范的現(xiàn)實問題。我們只有準確理解人民調解的含義，正確界定人民調解的性質，才能更好地發(fā)揮人民調解的作用。

一、現(xiàn)行法律框架下的人民調解 一）人民調解的性質和法律地位

人民調解是指在人民調解委員會的主持下，以國家法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會公德為依據(jù)，對民間糾紛當事人進行說服教育，規(guī)勸疏導，促使糾紛各方互諒互讓，平等協(xié)商，自愿達成協(xié)議，消除紛爭的一種群眾性活動。在現(xiàn)有法律框架下，人民調解的性質和法律地位在學術界是不存在爭議的，它體現(xiàn)在：

1.群眾性。人民調解委員會不是行政機關，也不是司法機關，而是村民委員會和居民委員會下設的調解組織，調解人員（不管他是公職人員還是兼職人員）在調解活動中只是人民調解員。人民調解員一般由村委兼任，或由村民推薦在轄區(qū)內具有較高威信的村民擔任。2.自治性。人民調解是群眾自我管理、自我教育、自我服務的自治行為。當事人選擇調解完全出于自愿，調解組織不能強迫當事人調解。從這種具體調解活動的發(fā)動可以看出，調解這種民間司法形式存在的法律基礎是私法中的當事人意思自治，是糾紛當事人在完全自愿、平等、自由的前提下，由中立的人民調解員主持進行，并且曉之以法、明之以理、動之以情，在此程中，當事人不受壓制和強迫，有充分的自主選擇權。

3.民間性。人民調解的范圍是民間糾紛，人民調解的依據(jù)除了法律、法規(guī)、政策外，大量地運用社會公德，鄉(xiāng)規(guī)民約。在糾紛解決程序上有及時、便捷和隨意的特點。調解協(xié)議書具有民事合同性的特點，當事人對調解協(xié)議反悔或調解不成功時，當事人還可以向法院提起訴訟。

二）人民調解制度的優(yōu)勢

1.調解的進行是以糾紛當事人的自愿為前提，有利于當事人之間和睦相處。從程序上看，調解的啟動、進行以及結果的履行等都取決于當事人的自愿。調解員雖然在調解過程中可以進行說服勸解，甚至可以提出解決的方案，但采用與否仍取決于當事人。在中國人們“面子”觀念很重，一般情況下不愿意上法院打官司，不到萬不得已不會走訴訟之路。通過人民調解，變對抗為和解，既不傷和氣，又解決了紛爭，非常符合中國熟人社會以“和”為貴的文化傳統(tǒng)。

2.調解的方式具有主動性，有利于及時解決糾紛。與民事訴訟程序不告不理相比，人民調解員可以主動介入糾紛進行調解。特別通過廣布的調解組織網(wǎng)絡，定期排查糾紛，把糾紛消滅在萌芽狀態(tài)，把糾紛解決在基層。

3.調解解決糾紛節(jié)約了社會成本，減輕了法院壓力。調解組織運行成本小，其數(shù)量遠遠多于法院，而且分布也比法院廣泛得多。當事人有糾紛可就地解決，而不必一趟又一趟地跑法院，解決糾紛的支出要少得多。

4.調解程序的簡易性和處理的高效性。調解沒有固定的程序，只要雙方合意，可以采用 簡便的方式進行調解，隨時可以達成協(xié)議，而不必像訴訟要經(jīng)歷繁瑣的程序和較長的時間。

5.調解結果的靈活性。調解協(xié)議是當事人協(xié)商的結果，只要不違反法律的強制性規(guī)定、不損害社會公共利益、不損害第三人的合法權益，當事人可自由處分自己的權利。

隨著社會轉型，社會矛盾突發(fā)以及構建社會主義和諧社會的現(xiàn)實需要，各級黨委、政府對人民調解工作越來越高度重視，人民調解組織在社會主義和諧社會建設中的積極作用日益凸現(xiàn)，也越來越蓬勃發(fā)展。目前，我國已建立了人民調解組織83.6萬個，擁有人民調解員近486萬人。近五年來，直接、協(xié)助調解了各類民間糾紛5萬多件，調解成功率96%，通過調解工作，防止因民間糾紛激化引發(fā)的刑事案件近25.1萬件，防止因民間糾紛激化導致當事人自殺10.8萬多件，制止群體性械斗17.6萬起，化解和疏導群體性上訪18.8萬余起，先后有萬名人民調解員得到各級黨委、政府的表彰，有效地維護了社會穩(wěn)定，保障和促進了社會主義市場經(jīng)濟的健康、可持續(xù)發(fā)展，為改革開放和和諧社會建設做出了積極的貢獻。

二、當前人民調解制度存在的主要弊端和原因 一）人民調解制度安排上存在的主要弊端

我們應該清醒地認識到：一方面，人民調解作為維護社會穩(wěn)定的“第一道防線”，工作任務越來越重，其作用越來越得到重視；另一方面，在處理社會矛盾糾紛的實踐中，人民調解對解決新形勢下的人民內部矛盾有很大的局限性，在制度安排上存在一些不可回避的弊端。主要表現(xiàn)在：

1.人民調解組織建設不規(guī)范 《人民調解委員會組織條例》（下簡稱89條例）第2條第1款規(guī)定：“人民調解委員會是村民委員會和居民委員會下設的調解民問糾紛的群眾性組織，在基層人民政府和基層人民法院指導下進行工作?！彪S著新時期調解社會矛盾的需要，2002年司法部出臺《人民調解工作若干規(guī)定》（下簡稱若干規(guī)定），規(guī)定可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設立人民調解委員會，人民調解員可以聘任產(chǎn)生。全國各地紛紛成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調解委員會，并積極探索各種形式的人民調解組織。就廣東省來說，已初步形成以市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）委和村民小組（社區(qū)）五級調解網(wǎng)絡為基礎的、多種類型調解協(xié)調聯(lián)動的調解大格局，構建起一張橫到邊、縱到底的人民內部矛盾糾紛排查調處組織網(wǎng)絡。據(jù)統(tǒng)計，截止2008年底，廣東省已建調委會31067個。其中村、居調委會24947個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道調委會1639個，企、事業(yè)單位調委會4112個（包括外企調委會534個），區(qū)域性行業(yè)性調委會86個，其他調委會283個。事實上最基層的傳統(tǒng)意義上的村、居人民調解委員會的作用逐步在減弱，而大的矛盾糾紛解決的重要任務更多落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道調委會身上，而行業(yè)、社區(qū)人民調解的作用也越來越被重視。

由此而來的后果是，國家法律與部門規(guī)章之間產(chǎn)生沖突，學術界對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級人民調解委員會的存在理由和性質提出質疑，其他形式的人民調解組織的法律地位不清晰，在實踐中也出現(xiàn)職責不清的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的調委會在許多地方又稱為“司法調解中心”，或者是一套人馬兩塊牌子，事實上，主要調解工作都由司法所人員承擔，人民調解委員會委員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道領導及各部門負責人擔任。這樣做的弊端在于把群眾性、自治性的人民調解與行政處理混同起來，壓縮了糾紛解決的探索空間，一方面，人民調解工作有行政化、司法化的傾向，另一方面，因為調解協(xié)議的民事合同性質，免掉政府行政機關在糾紛發(fā)生和處理中必須承擔的行政責任?？傊诩m紛調解中行政機關和行政權力的介入，調解就有被操縱和濫用的可能，不利于充分保護當事人的合法權益。同時，把法定由司法行政機關和人民法院負責指導的工作轉移到無法負責的領導小組身上，模糊了責任界限，實際上是社會法治管理水平的倒退。

2.人民調解工作缺乏足夠經(jīng)費支持，場所欠缺

由于人民調解的自治性，人民調解不收費，絕大多數(shù)調委會沒有經(jīng)費對調解員補貼。隨 2 著人民調解工作量的增大，人民調解的成本支出也大幅增加，超過了一些設立單位特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的村民委員會、居民委員會、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道的承受能力，長期以來經(jīng)費短缺引發(fā)的調解隊伍不穩(wěn)定、調解員素質不高等問題已成為困擾人民調解工作發(fā)展的重要因素。除少數(shù)地方外，大部分地方調解工作經(jīng)費也沒有列入財政預算，無法開展培訓、表彰等活動?；鶎诱{委會普遍缺乏相對規(guī)范或固定的調解室也是影響調解工作開展的一個重要因素。

3.人民調解人員素質偏低，隊伍不穩(wěn)定 調解隊伍中“兩低一高”（文化低、素質低、年齡偏高）的現(xiàn)象突出。調解人員變動大，村（居）委會每3年改選一次，廣東省人民調解員196028人，其中高中以上文化程度的139610人，占調委會委員總數(shù)的71.2%.約有1/4的調解員“一年生，二年熟，三年換”。在基層實踐中，人民調解委員往往由村（居）委會主任或其他成員兼任，調解效果則依其經(jīng)驗、口才、個人魅力或威信而迥然各異。不少基層調解員還停留在傳統(tǒng)的“勸架員”水平，缺乏必要的法律政策和調解技能，難以適應新形勢下的人民調解工作。

4.人民調解的糾紛范圍不明確

憲法和《89條例》未對人民調解的糾紛范圍作界定，《若干規(guī)定》第20條規(guī)定：“人民調解委員會調解的民間糾紛，包括發(fā)生在公民與公民之間，公民與法人和其他社會組織之間涉及民事權利義務爭議的各種糾紛。”這一規(guī)定限定了必須以一方當事人為公民的民事糾紛，把法人和法人及社會組織之間的民事糾紛，以及違反社會公共道德和輕微刑事違法行為引起的糾紛排除在外。實踐中人民調解工作的范圍已經(jīng)觸及、延伸到這些范疇，隨之而來的是人民調解范圍合法性的實際困惑，因而也嚴重影響了人民調解工作的發(fā)展。5.人民調解協(xié)議效力薄弱，對當事人缺乏必要的約束力

最高人民法院《關于審理涉及人民調解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》（下簡稱民事案件若干規(guī)定）明確了人民調解協(xié)議的民事合同性質，強化了人民調解制度。但是，在目前的實踐中人民調解仍面臨一些無法解決的問題，首先是人民調解協(xié)議沒有執(zhí)行力，而僅有確定力。要想使調解協(xié)議獲得執(zhí)行力，還必須經(jīng)過人民法院的審查與核準?，F(xiàn)有的司法程序無法直接賦予調解協(xié)議執(zhí)行力，因此當事人可以拒不履行調解協(xié)議，人民調解制度的權威無從體現(xiàn)。

二）人民調解制度存在弊端的主要原因分析 上述局限性和弊端的主要根源在于，新形勢下的人民內部矛盾的產(chǎn)生是同工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的進程相關聯(lián)的，很多矛盾是人民群眾與政府管理部門與勞動就業(yè)部門的矛盾，作為自治性的人民調解對這些矛盾顯得無能為力，所以必須進行改革，但改革必須在一定的制度架構下進行，否則改革將是無序、低效的。我國人民調解法律制度建設滯后，出現(xiàn)了法律和實踐脫離，給人民調解工作帶來極大的困惑。

1.人民調解立法滯后

人民調解雖然有多部法律對其作了規(guī)定，但仍顯得非常不足，《89條例》歷經(jīng)20年從未進行修改，已經(jīng)難以適應形勢發(fā)展和人民調解實踐的需要，現(xiàn)有法律規(guī)定實際操作性不強，如調解程序具有明顯隨意性、調解員如何保持中立以及調解協(xié)議的內容和形式等。這些都不利于人民調解作用的發(fā)揮。調解程序不公開和不規(guī)范，當事人無法獲得程序性保障。再者，各種法律、法規(guī)、規(guī)章之間不統(tǒng)一，人民調解的組織架構、調解范圍、調解協(xié)議效力等基本上由部門規(guī)章和規(guī)范性文件調整，而這些恰恰使人民調解在性質和法律地位等根本問題上與上位法存在一定的矛盾和沖突，從而導致人民調解發(fā)展的不確定和不規(guī)范。

2.人民調解組織架構和新形勢下解決矛盾的需求不適應 當前，我國正處在從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡的轉型時期，各種體制、觀念和利益的碰撞，引起了在整體利益、根本利益一致前提下的社會矛盾的大量增加。公民之間、公民與法人之間、法人與法人之間的利益矛盾呈多樣性和復雜性，很多甚至是人民群眾同政府之間的矛盾，這些矛盾如果得不到及時化解，就有可能發(fā)展為群體性事件，甚 3 至激化為刑事案件，干擾黨和政府的中心工作，影響社會穩(wěn)定和經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。我省從總體上看，珠江三角洲的群體性事件超過全省的一半以上，東西兩翼和粵北山地，群體性事件也呈逐年上升的趨勢。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅2006年廣州、深圳、東莞三市發(fā)生的群體性事件達1600多起，參與人數(shù)超過20萬，平均每起參與人數(shù)超過120.各級政府和調解組織為解決這些糾紛耗費了大量的精力和時間。作為自治性的人民調解對解決這些矛盾顯得力不從心，所以必須改革。特別需要注意的是，目前我國社會自治程度較低，現(xiàn)代意義上的各種自治性組織（包括基層自治、行業(yè)自治、學校自治、業(yè)主自治等）仍處在培養(yǎng)和發(fā)展的過程中，其自治能力和自控能力相對較低，因此，社會在很大程度上更期待通過確定的法律規(guī)則和具有強制力的國家規(guī)制進行調整，對公力救濟的需求遠遠大于社會自治性調整。正是在這種背景下，村（居）委會調解出現(xiàn)明顯的功能弱化，在糾紛發(fā)生時，當事人更多地轉向基層政府、行政機關和司法機關尋求救濟和解決。為適應這種需要，從城鄉(xiāng)基層糾紛解決的實踐開始，司法行政或準司法性的糾紛解決機制就以“人民調解”或大司法調解的名義發(fā)展起來。事實上，人民調解的自治性以“暗渡陳倉”的方式轉換成了行政性，但這種改革由于缺乏制度的支持和深入理論上的思考，曇花一現(xiàn)的命運是不可避免的。

3.政府、司法行政、人民法院對人民調解指導、管理的職能不清晰

一方面，由于人民調解的自治性的局限，特別需要政府財力、物力、人力等各方面的支持；另一方面，由于制度安排，政府、司法行政、人民法院對人民調解指導、管理的職能不清晰，關鍵是沒有責任機制。因此，政府重視，經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的人民調解工作就發(fā)展得好，反之，則舉步維艱。同時，基層法院培訓、指導人民調解員也沒有形成長效機制，更多地由司法行政來承擔指導和培訓的職能。但另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)縣級的調解機構、人員往往又會與地方政府的司法所、科等組成人員交叉，導致司法行政工作人員承擔指導、管理人民調解職能的同時，又直接充當調解員。

綜上所述，傳統(tǒng)的人民調解的快捷、方便、及時、成本低等特點對常見性、多發(fā)性糾紛解決具有重要的作用，但其現(xiàn)有法律體系下的法律地位卻對解決困擾黨和政府的重大矛盾糾紛顯得力不從心，其自治性、群眾性甚至給人民調解的組織架構、隊伍建設、調處范圍等帶來一定的理論障礙。一方面，我們不能忽視傳統(tǒng)的村居人民調解把矛盾化解在萌芽狀態(tài)的優(yōu)勢；另一方面，我們不得不承認，解決新時期人民內部矛盾要重視發(fā)揮行政的力量和作用，要靠行政力量扶持人民調解壯大和發(fā)展，允許有一定的“行政色彩”，但是，人民調解的自治性和行政性不能統(tǒng)一在一起；第三，要轉變觀念，開闊視野，結合中國國情，構建多元化糾紛解決機制。

三、完善和發(fā)展人民調解的思路

一）加快人民調解立法建設步伐，推進人民調解組織結構的優(yōu)化整合 《民事訴訟法》、《89組織條例》、《若干規(guī)定》、《民事案件若干規(guī)定》等相關法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋等對人民調解作了規(guī)定，但仍然比較零散，缺乏一部系統(tǒng)的指導人民調解工作的基本法，不能適應新時期人民調解發(fā)展形勢的需要。對此，司法部在2008年已正式啟動《人民調解法》的立法準備工作，全國各省也紛紛出臺人民調解立法，如青海省、陜西省、重慶市、杭州市都已頒布人民調解條例，縱觀各省市立法，都未能很好地解決人民調解組織性質、地位與上位法一致性的問題。筆者認為，國家對人民調解立法勢在必行，只有在國家層面的立法才能解決人民調解在實踐與現(xiàn)有制度中存在的問題，而人民調解的性質和法律地位是不能繞過去的彎，是必須首先要界定的問題，它決定了人民調解組織的架構，決定了人民調解今后的發(fā)展空間和方向。

1.明確定位人民調解的性質

在憲法規(guī)定下，人民調解具有的群眾性、自治性和民間性是人民調解工作的基礎，是多年來人民調解工作保持強大生命力的根本原因，這一性質不能改變。另外，《憲法》只規(guī)定 4 村（居）委會可以設立人民調解委員會，沒有規(guī)定其他的機構、組織不可設。筆者認為，關于人民調解組織的性質和地位，應從人民調解組織活動的角度即有無公權力介入的角度來看，但是政府對人民調解可以提倡、支持、主導、組織，這與人民調解的群眾性、自治性、民間性并不矛盾，同時，隨著新時期矛盾糾紛的變化，人民調解組織要向“自律性”、“公益性”和“專業(yè)性”發(fā)展。逐步建立起由政府部門監(jiān)督管理、行業(yè)自律、面向市場、面向社會提供服務的人民調解制度?；鶎尤嗣穹ㄔ汉退痉ㄐ姓C關應加強對人民調解的指導，但并不是要求它們直接參與到人民調解工作。在人民調解立法中，我們必須明確人民調解的民間性質，防止行政權和司法權對人民調解制度的侵入，否則會導致整個民事程序法律制度的紊亂

2.優(yōu)化人民調解組織結構

隨著社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，民間糾紛及其調解工作呈現(xiàn)出很多新的特點，如誘因復雜，觸發(fā)點多；突發(fā)性事件、群體性糾紛增多；調解難度大、反復性強等?；鶎尤嗣裾{解委員會難以承擔重任，只在村民委員會、居民委員會下設人民調解委員會的組織架構已不能適應現(xiàn)實的需要。因此，筆者認為，在人民調解機構的設置上可以沿用《若干規(guī)定》中的架構：一是村民委員會、居民委員會、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道設立人民調解委員會，其中鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道人民調解委員會受理調解村民委員會、居民委員會、企業(yè)和其他社會組織人民調解委員會調解不了的疑難、復雜民間糾紛或者跨地區(qū)、跨單位的民間糾紛；二是企業(yè)、行業(yè)組織或者其他社會組織根據(jù)需要設立人民調解委員會。但是在組織和程序設定上，必須對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道設立人民調解委員會進行嚴格的界定，與司法調解中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道矛盾糾紛處理（協(xié)調）中心的職能區(qū)分開來。即政府機關工作人員包括司法所編制內人員不得兼任人民調解員，人民調解員由轄區(qū)內的各村居委人民調解委員會委員擔任，可以選舉或推舉產(chǎn)生，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道政府為其設立提供資金和場所的幫助，司法所具體負責監(jiān)督、指導工作，企業(yè)、行業(yè)組織或者其他社會組織設立人民調解委員會，其組成人員也應由企業(yè)、行業(yè)組織或者其他社會組織的人員選舉或采取代表票決等形式來聘任。

3.拓展人民調解適用領域和調解糾紛的范圍 隨著新形勢下民間糾紛類型多樣化，人民調解的工作范圍也在不斷擴展，各地在積極調解婚姻、家庭、鄰里、損害賠償?shù)葌鹘y(tǒng)性、常見性、多發(fā)性糾紛的基礎上，已經(jīng)介入輕微刑事案件、征地拆遷、環(huán)境污染、勞資工傷、物業(yè)管理、集資糾紛、下崗分流、催討欠薪以及涉法上訪等社會熱點、難點糾紛的調解。民間糾紛的主體從過去單一的自然人居多發(fā)展到涉及企業(yè)、社會團體甚至政府部門，類型上不僅包括公民之間、公民與法人和其他社會組織的糾紛，也包括法人、其他社會組織之間的糾紛。根據(jù)人民調解自愿原則，凡是當事人可以自由處分的涉及民事權益的民間糾紛，都可以通過人民調解來處理。

因此，筆者認為，人民調解必須適應新形勢的發(fā)展和新任務的要求，既要鞏固傳統(tǒng)陣地，又要開拓新的領域，為構建和諧社會充分發(fā)揮維護穩(wěn)定的第一道防線作用，積極參與到各類社會矛盾的化解中來。建議將人民調解的工作范圍明確為“公民、法人和其他社會組織之間涉及民事權利義務爭議的各類民間糾紛”。同時為了防止人民調解范圍的過度延伸，有必要對人民調解的范圍作限制性的規(guī)定，如規(guī)定人民調解委員會不予受理下列民間糾紛：

（一）人民法院、公安機關或其他行政部門正在處理或者已經(jīng)解決的；

（二）法律、法規(guī)規(guī)定只能由其他專門機關管轄處理或者禁止采用人民調解方式解決的。

4.提升人民調解的法律效力

《民事案件若干規(guī)定》首次以司法解釋的形式將人民調解協(xié)議確定為具有民事合同性質，人民調解的法律效力得到極大的提升，這對于人民調解的發(fā)展來說是具有里程碑意義的事件。但是根據(jù)新形勢下人民調解的發(fā)展要求，有必要對人民調解協(xié)議書的法律效力作進一步的提升。在賦予人民調解協(xié)議書的執(zhí)行力問題上，可以借鑒仲裁制度中的規(guī)定，當事人可以憑在人民調解委員會主持下達成的人民調解協(xié)議書，請求法院出具調解書，而法院調解書 5 與判決書具有同等法律效力，具有給付內容的法院調解書具有強制執(zhí)行力。也可以直接以法院的審核確認書來賦予人民調解協(xié)議強制執(zhí)行力。

5.加強國家、社會對人民調解的扶持和保障措施

建立國家財政預算扶持與地方財政預算支持相結合制度。對人民調解組織的財政支持應當按照“地方財政預算為主，國家財政預算為輔，收益單位適當補充”的原則，以保障人民調解工作的順利開展。

對此，建議規(guī)定：

一、司法行政部門指導人民調解工作經(jīng)費列入同級財政預算；

二、各級人民政府應當支持人民調解工作，人民調解委員會工作經(jīng)費和人民調解員補貼經(jīng)費，各級人民政府可以結合本地區(qū)的實際情況給予適當補助；

三、貧困（欠發(fā)達）地區(qū)人民調解工作所需必要費用由省財政實行轉移支付（予以補助）；從而體現(xiàn)政府對人民調解工作的適度保障和支持，形成分級分類多渠道解決人民調解經(jīng)費的機制。同時鼓勵有條件的地方通過政府購買服務的方式來解決人民調解的經(jīng)費問題。預防、化解社會矛盾，需要政府、市場、社會三方共同的努力。通過政府購買服務的方式資助人民調解的發(fā)展是依托政府和市場之外的第三方力量，預防和化解矛盾，提高社會對矛盾糾紛自我消化、自我調和的能力的重要舉措之一。

二）積極探索人民調解與行政調解、司法調解的銜接，構建多元化糾紛解決機制

糾紛解決及其機制的形成，永遠是一個實踐先行的動態(tài)發(fā)展過程，目前在積極立法、尋求制度突破的同時仍應該充分鼓勵各種積極的實踐和嘗試，多元化糾紛解決機制的建構。在建立多元化糾紛解決機制的問題上，最大的障礙首先是來自各個權力機關和部門之間的權力和利益之爭。而解決這一問題的關鍵是實現(xiàn)各權力機關在糾紛解決過程中的協(xié)調，形成民間調解、行政糾紛解決和司法訴訟之間的合理銜接，從而形成一個良性互動、功能互補、程序銜接、彼此支持的有機體系。

1.積極探索人民調解組織的各種形式及與行政調解、司法調解的銜接機制近兩年來，我國還出現(xiàn)了人民調解組織的新形式：（1）個人、合作型調解工作室，如上海等地以“李琴工作室”為代表；（2）將人民調解的觸角拓伸到消費維權等專業(yè)性、行業(yè)性調解領域；（3）在公安派出所進駐人民調解工作室，如珠海在29個派出所設立了人民調解工作室；（4）在人民法院派駐人民調解工作室，聯(lián)合開展審前調解、聯(lián)合調解等，如深圳福田區(qū)等。從我省深圳、珠海等地的實踐來看，人民調解與行政調解、司法調解的銜接取得了顯著的社會效果。例如，珠海市香洲區(qū)梅華街人民調解委員會調解過這樣一宗刑事案例：被害人為一名6歲兒童，被告人是被害人的外公，被告人駕駛車輛在自家院子里準備停車，在倒車過程中不慎將其外孫即被害人撞死。對于這起特殊的案件，如果依照刑法及刑事訴訟法的規(guī)定將被告人繩之以法，對于這個家庭來說無疑是雪上加霜。該案件經(jīng)珠海市公安部門批準，委托梅華街人民調解委員會進行調解，最終以被告人向被害人的父母（即其女兒、女婿）賠禮道歉，被害人的父母給予諒解寬恕，雙方達成和解協(xié)議結案。從這個案例可以看出，人民調解方式已經(jīng)探索進入刑事和解制度，它的介入可以最大限度地有效修復被破壞的和諧社會關系，更有效地保護被害人的合法權利。據(jù)統(tǒng)計，深圳市基層派出所每天接報的警情約60%為非警務的糾紛，公安機關要耗費大量的警力去調解，一定程度上影響了刑事打擊和治安管理的效能，而推行“警民聯(lián)調”工作機制，在基層派出所辦公樓內設立“警民聯(lián)調”工作室，將街道的人民調解與公安的治安調解有機結合，可以節(jié)約司法成本，加強治安防范及密切警民關系，使大量的非警務糾紛從基層派出所剝離，盤活了一線的警力，化解了大量的民間糾紛，提高了群眾的滿意率，對構建和諧社會做出了積極的貢獻。人民調解與司法調解的銜接主要體現(xiàn)在法院設立“人民調解窗口”或人民調解工作室，讓人民調解員參與案件訴前和訴訟過程中；調解程序與訴訟程序銜接，人民調解協(xié)議書與民事調解協(xié)議書、法院判決的效力銜接，建立法院指導人民調解工作的長效機制等方面。如珠海市駐香洲區(qū)南灣法庭人 6 民調解工作室受理人民調解案件227宗，成功114宗，其中93％是法庭立案后委托人民調解工作室進行調解的。

筆者認為，要敢于在法律體制不完善的領域里創(chuàng)新探索，不爭論、不質疑，經(jīng)過一段時間的探索，再通過法律確定其基本原則，以及每一種具體制度、程序的地位、組織形式、人員構成、基本程序、效力、相互間銜接及司法審查的方式和程序。而人民調解制度將在這一過程中再次獲得新生。

2.建構人民調解與行政調解、司法調解銜接多元化糾紛解決機制，應把握以下幾個問題：（1）專業(yè)化的人民調解隊伍和政府的支持是人民調解得以順利發(fā)展的有力保障。如珠海市建立了一支專職人民調解員隊伍，通過調解工作的專職化和專業(yè)化，實現(xiàn)專、兼結合，扭轉有機構無人員的局面。專職人民調解員分別在各鎮(zhèn)（街）人民調解委員會調解中心和派出所（基層人民法庭）人民調解工作室從事人民調解工作。目前全市共有23個派出所建立了人民調解工作室，每個工作室配3名專職人民調解員。從2008年1月到10月30日止，全市23個駐派出所調解工作室共調解糾紛1794件（其中屬于公安派出所委托調解的行政案件768件，占受理糾紛總數(shù)的43％；屬于派出所移交的非治安類民間糾紛1026件，占受理糾紛總數(shù)的57%），成功調解1619件，調解成功率達90.2%.在市財政局的通力協(xié)助下，人民調解工作經(jīng)費得以落實。市公安局不但幫助解決了人民調解工作室的專門辦公用房，進行了統(tǒng)一的裝修，配備了必要的辦公設備，而且還承擔了專職調解員聘用經(jīng)費、培訓經(jīng)費。各級人民法院選派業(yè)務能力強、經(jīng)驗豐富的審判人員擔任基層人民調解組織的業(yè)務指導員，加強對人民調解工作的業(yè)務指導。

（2）完善的制度建設是多元化糾紛解決機制可持續(xù)發(fā)展的堅強保證。如珠海就出臺了一系列的規(guī)范性文件：市公安局與市司法局會商制定了《公安派出所人民調解工作室管理辦法》；市法院在制定《珠海市法院民事調解工作規(guī)范》的基礎上，與司法局會商制定了《關于司法調解和人民調解相銜接的工作意見》；市人民檢察院會簽印發(fā)了《關于建立民事控告與人民調解銜接機制的意見》，與市建設局會簽印發(fā)了《關于充分發(fā)揮人民調解組織作用化解物業(yè)管理糾紛的通知》，與市婦聯(lián)會簽印發(fā)了《關于通過人民調解組織維護婦女兒童合法權益的意見》，以上制度較好地推動和保障了人民調解與行政調解、司法調解的有效銜接和運作。

（3）職權法定、職責明晰是銜接工作取得實效的關鍵

三大調解的有機銜接不是聯(lián)合調解，而是在分工基礎上的系統(tǒng)整合，實現(xiàn)各種調解方式的有效對接與協(xié)調運作。為了避免銜接工作的隨意性與盲目性，必須明確“職權法定”的原則，各人民調解委員會、公安派出所、基層人民法庭都始終堅持這個原則，嚴格依據(jù)各自的法定職權開展工作，既分工明確又互相配合。同時，對工作流程進行細化，杜絕銜接工作中可能出現(xiàn)的職責不清、互相推諉的現(xiàn)象。參考資料：

1、《中華人民共和國人民調解法》

2、《中華人民共和國民事訴訟法》

3、《人民調解委員會組織條例》

4、《人民調解工作若干規(guī)定》

5、曹可建、彭金池、梁飛彩：“論社會主義市場經(jīng)濟條件下的人民內部矛盾”，載《湖南社會科學》1998年第9期，第59-61頁。

6、廣東省人民政府法制研究所：“多元化糾紛解決機制一般理論”，載《政府法制研究》2006年第12期。

7、范愉：“社會轉型中的人民調解制度”，載《中國司法》2005年4月8日

第五篇：論反壟斷與經(jīng)濟民主發(fā)展與協(xié)調

公

司訴 訟

理由

是什么？

論反壟斷與經(jīng)濟民主

論反壟斷與經(jīng)濟民主

作 者

朱春燕

摘 要：

經(jīng)濟民主以經(jīng)濟自由和經(jīng)濟平等為主要內容，要求市場參與者自由競爭和公平競爭，是市場經(jīng)濟的內在要求。但是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，競爭日益激烈，壟斷不可避免地產(chǎn)生，為了市場經(jīng)濟的有序運行和健康發(fā)展，反壟斷對于市場經(jīng)濟的建立和完善是非常必要的。反壟斷以經(jīng)濟民主在市場領域的要求和體現(xiàn)作為其主要內容，經(jīng)濟民主需要反壟斷的規(guī)制，反壟斷的最終目的是為了實現(xiàn)經(jīng)濟民主，反壟斷與經(jīng)濟民主是對立統(tǒng)一的。關鍵詞： 壟斷 反壟斷 經(jīng)濟民主 對立統(tǒng)一

一、壟斷及反壟斷的主要內容

在經(jīng)濟學領域，壟斷是指少數(shù)大公司、企業(yè)或者若干企業(yè)的聯(lián)合獨占生產(chǎn)和市場。它們控制一個甚至幾個生產(chǎn)部門的生產(chǎn)和流通，在該部門的經(jīng)濟活動中取得統(tǒng)治地位，操縱這些部門產(chǎn)品的銷售價格和某些生產(chǎn)資料的購買價格，以保證獲取高額的壟斷利潤。

在法律領域，壟斷是在市場運行過程中，限制和排斥或控制自由競爭和公平競爭的，具有違法性和社會危險性特征的一種經(jīng)濟行為。具體而言：

（一）壟斷是一種排斥和控制競爭活動的經(jīng)濟力量，這是壟斷最基本的性質。

所謂排斥，是指在一定的交易領域內，壟斷者使其他企業(yè)公司和經(jīng)濟組織的經(jīng)濟活動難以正常進行，從而把他們從市場上驅逐出去的行為。所謂控制，是指壟斷者對其他企業(yè)公司和經(jīng)濟組織的生產(chǎn)經(jīng)營活動進行約束，剝奪他

1們在經(jīng)濟活動中的自由競爭的行為。壟斷的排斥和控制力量，給競爭者進入市場造成困難，所以壟斷必然削弱競爭的火力和效率。從這一角度講，壟斷是自由競爭的對立物，是自由競爭和經(jīng)濟民主的否定和破壞力量。

（二）壟斷代表的是一種根據(jù)某種共同利益而聯(lián)合起來的社會力量，是一種有組織的聯(lián)合力量。

壟斷者往往采取合謀性協(xié)議，形成協(xié)議壟斷的壟斷形式，安排和協(xié)同行動，形成聯(lián)合力量，對局外企業(yè)和中小企業(yè)的經(jīng)濟活動加以限制，以實現(xiàn)其穩(wěn)定的經(jīng)濟統(tǒng)治。

（三）壟斷者謀取經(jīng)濟利益，是依靠對市場的操縱和獨占實現(xiàn)的。

壟斷者通過濫用市場有利地位和過度集中的經(jīng)濟力量，以獨占或操縱市場，形成濫用經(jīng)濟優(yōu)勢地位的壟斷形式，獲取高額利潤。壟斷利潤的存在加深了社會財富和收入分配的不平等，并且妨礙資源的合理配置，嚴重影響市場經(jīng)濟功能的發(fā)揮和健康發(fā)展，削弱了市場對資源配置的基礎性作用。

壟斷以市場的獨占地位為標志，它的弊病顯而易見，它排除市場經(jīng)濟的自由競爭和公平競爭，為了市場的有序運行和健康發(fā)展，反壟斷勢在必行?！胺磯艛嗍菍κ袌錾峡赡墚a(chǎn)生的壟斷進行控制，以及對市場上現(xiàn)有的壟斷進行監(jiān)督，防止它們?yōu)E用市場支配地位?！雹伲ㄍ醣洌骸督?jīng)濟法原理》，社會科學文獻出版社2000年版，第225頁）針對壟斷以上的三個特征和性質，反壟斷的主要內容是，第一是禁止卡特爾，即禁止企業(yè)通過訂立協(xié)議的方式而排除和限制其他競爭者；第二是控制企業(yè)合并，即對企業(yè)的合并和聯(lián)合進行一定的限制，以防止某些企業(yè)通過合并來限制排斥其他競爭者；第三是禁止濫用市場支配力量，“企業(yè)在競爭中通過合法方式取得了市場支配地位的企業(yè)，原則上可以與其他企業(yè)相同的方式參與經(jīng)濟交往。即是說，它們有權要求交易自由，特別是合同自由。然而，如果它們?yōu)E用其市場支配地位，實施反競爭的行為方式，那就是濫用了這種自由。私法自由的合法基礎是競爭，如果競爭被排除了，自由就失去了其合法性?！雹伲ㄍ醣洌骸督?jīng)濟法原理》，社會科學文獻出版社2000年版，第238頁）因此，禁止企業(yè)濫用其市場支配地位當然成為反壟斷的主要內容之一，這被稱為反壟斷法的三大支柱之一。

當然，如果行政主體濫用和超越行政權利，限制、妨礙或排斥市場競爭者，包括不適當?shù)貐⑴c市場交易，破壞公平競爭，也包括在行使規(guī)制市場職能時不適當?shù)叵拗剖袌鲋黧w的自主經(jīng)營，相對上述的經(jīng)濟性壟斷，這種限制行為被稱為行政性壟斷。行政性壟斷必然侵害了市場主體的合法經(jīng)營權，也必然破壞民主統(tǒng)一的市場經(jīng)濟。為

了市場經(jīng)濟的統(tǒng)一和經(jīng)濟民主，反壟斷的主要內容也當然應該包括行政性壟斷。

二、經(jīng)濟民主是市場經(jīng)濟的內在要求

競爭是市場經(jīng)濟的核心，市場經(jīng)濟的就是競爭性經(jīng)濟。沒有競爭，市場就沒有活力。競爭機制崇尚“優(yōu)勝劣汰，適者生存”，即競爭會淘汰失敗者，壯大優(yōu)勝者，從而導致企業(yè)經(jīng)濟力趨于集中在某些優(yōu)勝的大企業(yè)手中。但是，“如果少數(shù)人手中的經(jīng)濟實力顯著集中，它便具有威脅民主社會的危險性?！雹冢╗美] 科恩：《論民主》，聶崇信等譯，商務印書館1994年版，第118頁）可實行市場經(jīng)濟必然會產(chǎn)生企業(yè)經(jīng)濟力的集中，這就需要運用民主的方法、民主的原則來對企業(yè)的這種經(jīng)濟力集中加以制約?！叭缭诮?jīng)濟領域內民主受到排斥，在其他領域內民主會更易于受到限制或排斥。”③（應克復：《西方民主史》，中國社會科學出版社1997年版，第593頁）于是，市場經(jīng)濟對民主提出了新的要求，要求民主由政治領域向非政治領域延伸。換言之，經(jīng)濟的民主化是市場經(jīng)濟的內在要求，本質上市場經(jīng)濟就是民主經(jīng)濟。可是，何為經(jīng)濟民主？

“經(jīng)濟民主是民主從政治領域向非政治領域延伸，是市場經(jīng)濟的內在要求?！雹埽ㄆ岫嗫≈骶帲骸督?jīng)濟法論叢》，中國方正出版社，1999年版，第579頁）在政治領域，“少數(shù)服從多數(shù)，并保護少數(shù)”是民主的基本內涵。其中，“少數(shù)服從多數(shù)”建立在自由表達意見的基礎上，“保護少數(shù)”意味著平等對待，可以說，自由和平等是民主的兩大支柱。美國李普森教授也認為，民主程度就是盡可能使其人民同時獲得更多的自由和最多的平等的政治制度。自由是民主的積極方面，體現(xiàn)著民主化的程度。民主化程度越高，自由的享有也就愈充分；平等是民主的消極方面，它說明自由并不是不受限制的，在享受自由的時候不得犧牲他人的平等。同樣，經(jīng)濟民主也以經(jīng)濟自由和經(jīng)濟平等為其主要內容，以適應市場經(jīng)濟的要求。

經(jīng)濟自由是指競爭者在市場經(jīng)濟中的經(jīng)濟活動不受他人強制，但是在每個市場參與者都只顧及無限的追求自己利益時，優(yōu)勝劣汰，企業(yè)經(jīng)濟力將會過度地集中在某些優(yōu)勝的大企業(yè)手中，完全的自由便會導致市場秩序的混亂，因此經(jīng)濟平等的存在就順應而出。在尊重自由競爭的同時對其進行一定的限制，在追求個人利益的同時不得損害他人的平等利益，以此來限制企業(yè)經(jīng)濟力量的過度集中和維持有序的市場秩序。因此，經(jīng)濟民主是發(fā)生在經(jīng)濟領域的民主，它既強調市場經(jīng)濟對競爭者自由競爭的保護，又對經(jīng)濟力過度集中進行一定程度上的限制，促進市場經(jīng)濟的健康有序發(fā)展，在這一點上，經(jīng)濟民主與反壟斷不謀而合。

三、反壟斷與經(jīng)濟民主是對立統(tǒng)一的，兩者相輔相成（一）反壟斷是對經(jīng)濟民主的有限限制

經(jīng)濟民主是市場經(jīng)濟的內在要求，經(jīng)濟自由是經(jīng)濟民主的主要內容之一。經(jīng)濟自由是指經(jīng)濟活動，包括投資、就業(yè)、消費等不受他人強制。對于參與市場競爭的競爭者而言，就是要求能夠最大限度追求利益的自由競爭。自由競爭和公平競爭是市場經(jīng)濟的最基本規(guī)律，也是市場經(jīng)濟的基本要求。但是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，競爭日益激烈，優(yōu)勝劣汰規(guī)律的作用日漸顯露，經(jīng)濟力開始向少數(shù)大資本企業(yè)集中，經(jīng)過一定時期的積累，便形成了典型意義上的經(jīng)濟壟斷。如此看來，壟斷似乎是經(jīng)濟自由發(fā)展的必然，是自由競爭的結果。“然而，壟斷是競爭天敵?！雹伲ǚN明釗主編：《競爭法》，法律出版社2002年版，第309頁）壟斷所帶來的不僅僅是人們無法競爭，市場失靈，而且更深層次而言，它破壞和制約人類社會的生存和發(fā)展的能力。屆時，如果放任壟斷，那么何來市場經(jīng)濟的有序競爭和經(jīng)濟的民主？換言之，經(jīng)濟自由并不意味著經(jīng)濟活動不受限制，不受限制的經(jīng)濟自由勢必導致經(jīng)濟自由本身的破壞，更不可能實現(xiàn)經(jīng)濟民主。因此，為了保護經(jīng)濟民主，利用反壟斷對經(jīng)濟自由進行一定的限制是很有必要的。

（二）經(jīng)濟民主的市場要求與反壟斷的主要內容是統(tǒng)一的1．經(jīng)濟民主在市場領域的要求和體現(xiàn)之一是反對來自政府的不適當強制，包括不適當?shù)貐⑴c市場交易，破壞公平競爭，也包括在行使規(guī)制市場職能時不適當?shù)叵拗剖袌鲋黧w的自主經(jīng)營。行政權力是否支配和左右經(jīng)濟生活，它的行使是否受到必要的控制，經(jīng)濟個體是否存在著自由生存空間是衡量經(jīng)濟生活中是否存在經(jīng)濟民主的要素之一。行政權力支配經(jīng)濟生活表現(xiàn)在壟斷形式上就是行政性壟斷，這是反壟斷的重要核心之一。在行政權力支配一切的環(huán)境下，無經(jīng)濟民主而言。

2．經(jīng)濟民主在市場領域的要求和體現(xiàn)之二是同一行業(yè)或不同行業(yè)之間競爭主體的多元性。某一個行業(yè)、某一種產(chǎn)品或服務領域是否有相當數(shù)量的同業(yè)競爭者，即競爭主體是否呈現(xiàn)多元化是衡量經(jīng)濟生活中是否存在經(jīng)濟民主的又一要素。經(jīng)濟民主的這種要求表現(xiàn)在反壟斷上就是對于企業(yè)聯(lián)合壟斷形式的限制，市場競爭中壟斷者往往采取協(xié)議的方式排斥、限制和妨礙競爭，形成協(xié)議壟斷的壟斷形式，安排和協(xié)同行動，形成聯(lián)合力量，對其他參與者的經(jīng)濟活動加以限制。禁止限制性協(xié)議、決議或者協(xié)同行為，即指經(jīng)營者通過合同、決議或者協(xié)調一致的行為，共同實施的劃分市場、限制價格或產(chǎn)量等反競爭的行為。保持市場的自由競爭和競爭的多元化，就必須依靠反壟斷的力量?！皼]有這種競爭的多元化，就會形成規(guī)模壟斷，破壞經(jīng)濟民主?！雹冢ㄆ岫嗫≈骶帲骸督?jīng)濟法論叢》，中國方正出版社，1999年版，第580頁）

3．經(jīng)濟民主在市場領域的要求和體現(xiàn)之三是反對經(jīng)營者經(jīng)濟力的過度集中和對市場支配地位的濫用，尤其反對經(jīng)營者利用自身的優(yōu)勢對消費者進行各種限制和強制?！叭绻藘?yōu)勝劣汰的自然競爭法則之外，還存在著人為的市場拒斥與排擠，就表明經(jīng)濟生活中缺乏民主?！雹郏ㄆ岫嗫≈骶帲骸督?jīng)濟法論叢》，中國方正出版社，1999年版，第580頁）處于劣勢地位的中小企業(yè)是否能夠與大企業(yè)平等競爭，是否存在著市場進退的自由是衡量經(jīng)濟民主的又一表現(xiàn)。“壟斷形式是不民主的，因為它們在沖擊著較小的競爭者，沖擊著它們所服務的人民?！雹埽╗美] 羅斯福：《羅斯福選集》，關在漢編譯，商務印書館1982年版，第121頁）反對經(jīng)營者經(jīng)濟力的過度集中和對市場支配地位的濫用，這一要求在反壟斷中的表現(xiàn)就是對于某些大企業(yè)經(jīng)濟力過度集中的制約，防止大企業(yè)濫用市場優(yōu)勢地位損害中小企業(yè)的利益。

（三）反壟斷的目標是實現(xiàn)經(jīng)濟民主

運用反壟斷法來實現(xiàn)經(jīng)濟民主的設想，源于羅斯福1938年提交議會的反壟斷咨文。該咨文是鑒于以30年代危機時期美國產(chǎn)業(yè)復興法的違憲判決為中心的當時的經(jīng)驗而提出的。“意在對經(jīng)濟力過度集中置之不顧，正是對美國傳統(tǒng)民主的破壞，而走向了法西斯道路。因而，提出了為確保政治和經(jīng)濟兩方面的民主，必須排除經(jīng)濟力的集中，活躍競爭的主張?！雹荩╗日] 金澤良雄：《經(jīng)濟法概論》，滿達人譯，甘肅人民出版社1985年版，第177頁）這種經(jīng)濟民主的設想，在二戰(zhàn)以后，成了反壟斷法以國際規(guī)模廣泛出現(xiàn)的理論基礎，許多國家的反壟斷法中的條文清楚地表明以經(jīng)濟民主作為立法的指導思想之一。例如，第二次世界大戰(zhàn)后日本制定的《關于私人壟斷和確保公平交易的法律》第1條中即規(guī)定：“本法的目的是通過禁止私人壟斷、不正當?shù)叵拗平灰缀筒还浇灰追椒ǎ乐故聵I(yè)支配力量過分集中??促進國民經(jīng)濟的民主和健全的發(fā)展?！?/p>

縱觀各國的反壟斷立法，立法者的意圖都是通過限制生產(chǎn)和資本的過度集中，使市場向多數(shù)企業(yè)開放，并使企業(yè)在競爭中免受各種不正當?shù)南拗?，實現(xiàn)市場經(jīng)濟的真正民主。

反壟斷的宗旨是反對壟斷，反對限制競爭，保護市場主體參與市場競爭的權利，保護參與經(jīng)濟交往的一般企業(yè)的經(jīng)濟行為自由，保護一般消費者的合法利益，保護這兩方當事人的自由和權利免遭享有強大經(jīng)濟實力的壟斷企業(yè)和寡占企業(yè)的侵害。反壟斷維護中小企業(yè)的利益，防止經(jīng)濟力量的過度集中，維護自由公正的競爭機制，這對于社會主義市場經(jīng)濟的建立和完善是非常必要，其最終目的是實現(xiàn)真正的經(jīng)濟民主，維護市場經(jīng)濟的有序運行和健康發(fā)展。