第一篇：論新時(shí)期的人民調(diào)解制度的發(fā)展與完善

論新時(shí)期的人民調(diào)解制度的發(fā)展與完善

2008-09-26 15:33:39 來(lái)源：

論新時(shí)期的人民調(diào)解制度的發(fā)展與完善 株洲市荷塘區(qū)司法局

一、我國(guó)人民調(diào)解制度的產(chǎn)生與發(fā)展 我國(guó)調(diào)解制度產(chǎn)生的基礎(chǔ)是封建制的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，國(guó)家對(duì)百姓間矛盾的調(diào)處，有司法的途徑，但人們大都回避，因?yàn)榻⒃谶@種封建制的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的中國(guó)的政治，大都俱以倫常為本，政治與家族的關(guān)系密切無(wú)比，家長(zhǎng)、族長(zhǎng)在維持家族秩序方面處于重要地位，家族和家庭范圍內(nèi)的糾紛、沖突先由族長(zhǎng)和家長(zhǎng)調(diào)解和仲裁，國(guó)家賦予和承認(rèn)這一調(diào)解和仲裁強(qiáng)制力，實(shí)在不能調(diào)解才由國(guó)家司法機(jī)構(gòu)處理。俗話說(shuō)“清官難斷家務(wù)事”也在一定程度上以此作為根據(jù)。族長(zhǎng)和家長(zhǎng)對(duì)家族和家庭范圍內(nèi)糾紛和沖突的調(diào)解和仲裁，是中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)“齊家、治國(guó)、平天下”政治理論的實(shí)踐，每一家族通過(guò)調(diào)解和仲裁維持其內(nèi)部秩序而對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)，整個(gè)社會(huì)秩序方可維持。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的調(diào)解制度是建立在封建制的族權(quán)、父權(quán)統(tǒng)治基礎(chǔ)之上，并以封建社會(huì)“三綱五?！睘楹诵牡男袨橐?guī)范，“禮”為其調(diào)解矛盾的依據(jù)，有其封建性和糟粕性。新中國(guó)成立后，我國(guó)建立了人民調(diào)解制度。人民調(diào)解制度是我國(guó)民間自我管理、自我教育、自我服務(wù)的調(diào)解民間糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一項(xiàng)社會(huì)制度。各地的人民調(diào)解委員會(huì)是在村民委員會(huì)和居民委員會(huì)之下設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下進(jìn)行工作。各地的人民調(diào)解委員會(huì)在調(diào)解民間糾紛，防止民間矛盾激化，把糾紛解決在基層，消滅在萌芽狀態(tài)方面做了大量的工作，促進(jìn)了社會(huì)的穩(wěn)定。但我們過(guò)去的人民調(diào)解制度，畢竟是建立在高度公有制基礎(chǔ)之上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，具有行政性的傾向，并且有不明確和不完善的方面，和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求有一定的距離。因此，健全和完善我國(guó)人民調(diào)解制度非常必要的。

二、我國(guó)人民調(diào)解制度的內(nèi)涵和存在的缺陷 所謂人民調(diào)解，是指在人民調(diào)解委員會(huì)主持下，以國(guó)家的法津、法規(guī)、規(guī)章和社會(huì)公德為依據(jù)，對(duì)民間糾紛當(dāng)事人進(jìn)行說(shuō)服教育、規(guī)勸疏導(dǎo)，促使糾紛各方當(dāng)事人互諒互讓，平等協(xié)商，自愿達(dá)成協(xié)議、消除紛爭(zhēng)的一種群眾自治活動(dòng)。我國(guó)的人民調(diào)解制度是一項(xiàng)具有中華民族文化傳統(tǒng)和特色的民主法律制度。人民調(diào)解作為我國(guó)民間調(diào)解的延續(xù)和發(fā)展形態(tài)曾經(jīng)在糾紛化解方面起到了十分重要的作用，被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”，被西方國(guó)家借鑒并有所發(fā)展。現(xiàn)行憲法，民事訴訟法以及調(diào)解委員會(huì)組織條例的規(guī)定明確確立了人民調(diào)解的性質(zhì)和法律地位：作為村民委員會(huì)和居民委員會(huì)下設(shè)的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，人民調(diào)解委員會(huì)在基層人民政府和基層人民法院的指導(dǎo)下進(jìn)行工作。它依照法律規(guī)定，根據(jù)自愿原則進(jìn)行調(diào)解。當(dāng)事人對(duì)調(diào)解達(dá)成的協(xié)議應(yīng)當(dāng)履行，不愿調(diào)解、調(diào)解不成或者反悔的，可以向人民法院起訴。人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛，如果有違背法律的，人民法院應(yīng)依法予以糾正。人民調(diào)解作為糾紛的解決方式曾發(fā)揮過(guò)重大作用，但是改革開(kāi)放以后，隨著我國(guó)的法制

體制的逐步建立和完善，民事訴訟成為解決民事糾紛的主要途徑。過(guò)去，因沒(méi)有建立健全的民事訴訟機(jī)制，人們?cè)诮鉀Q糾紛方面便依賴于其他機(jī)制，而一旦剛性的民事訴訟機(jī)制得以建立，人們便對(duì)民事訴訟機(jī)制進(jìn)行依賴。據(jù)統(tǒng)計(jì)，進(jìn)入九十年代以后，調(diào)解委員會(huì)的糾紛調(diào)解數(shù)量呈逐年遞減的趨勢(shì)，從 1990 年的740 余萬(wàn)件減至1998 年的 526 萬(wàn)件，每個(gè)調(diào)解人員的調(diào)解量已不到一件。筆者認(rèn)為，造成人民調(diào)解機(jī)制不斷萎縮的事實(shí)，主要存在有以下幾個(gè)方面的原因：(一)人民調(diào)解制度缺乏必要的資金保障 根據(jù)《組織條例》和《若干規(guī)定》中的相關(guān)規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛不得收取費(fèi)用，其工作經(jīng)費(fèi)和調(diào)解員的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)由村民委員會(huì)或居民委員會(huì)、企事業(yè)單位自行解決。而作為其指導(dǎo)機(jī)關(guān)的司法行政機(jī)關(guān)也只是通過(guò)同級(jí)人民政府的支持，來(lái)解決人民調(diào)解的指導(dǎo)和表彰經(jīng)費(fèi)。從上述規(guī)定中，我們可以看到人民調(diào)解組織的工作經(jīng)費(fèi)來(lái)源非常單一，就是依靠它的設(shè)立單位。這從表面上看沒(méi)什么不足，但在實(shí)踐中，這一規(guī)定很難真正實(shí)現(xiàn)。因?yàn)?，從我?guó)目前的財(cái)政狀況來(lái)看，廣大農(nóng)村特別是一些邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村，村委會(huì)本身都面臨經(jīng)濟(jì)困難，無(wú)法正常開(kāi)展工作，所以村委會(huì)設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)的資金經(jīng)費(fèi)更難以落實(shí)了。因而，缺乏工作經(jīng)費(fèi)是人民調(diào)解工作發(fā)展的“瓶頸”。因?yàn)槿狈Y金，無(wú)法建立調(diào)解人員的保障體系?；鶎诱{(diào)解員工作環(huán)境非常險(xiǎn)惡，人身安全時(shí)常受到威脅。沒(méi)有人身安全保障體系，廣大基層調(diào)解員對(duì)矛盾調(diào)處無(wú)法“輕裝上陣”，這極大地影響了調(diào)解的效果。缺乏資金，使得調(diào)解員的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)無(wú)法解決。這些問(wèn)題都極大地挫傷了調(diào)解員工作的積極性。另外，工作經(jīng)費(fèi)無(wú)法保障，也使得對(duì)調(diào)解員的培訓(xùn)工作無(wú)法正常進(jìn)行。按要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解員每年參加培訓(xùn)學(xué)習(xí)應(yīng)不少于9天，村調(diào)解員不少于7天時(shí)間。但由于經(jīng)費(fèi)短缺，培訓(xùn)主要采用“以會(huì)代培”方式。這不僅使調(diào)解員的素質(zhì)無(wú)法得到提升，也影響了調(diào)解工作的質(zhì)量。(二)人民調(diào)解員的素質(zhì)偏低 目前，我國(guó)達(dá)到高中、中專以上文化知識(shí)或法律中專以上的人民調(diào)解員有220多萬(wàn)人，僅僅占調(diào)解員人數(shù)的25%。人民調(diào)解員是人民調(diào)解工作的具體執(zhí)行者，自身素質(zhì)的高低對(duì)于人民調(diào)解工作的順利進(jìn)行起著至關(guān)重要的作用。而我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于人民調(diào)解員自身素質(zhì)的要求較低，是導(dǎo)致我國(guó)人民調(diào)解員素質(zhì)普遍偏低的主要原因?！督M織條例》對(duì)人民調(diào)解員的要求是，為人公正，聯(lián)系群眾，熱心人民調(diào)解工作，并有一定法律知識(shí)和政策水平的成年公民。在這其中并沒(méi)有對(duì)人民調(diào)解員的文化程度提出要求，只是在以后制定的《若干規(guī)定》中對(duì)人民調(diào)解員的文化程度作了規(guī)定，要求應(yīng)當(dāng)具備高中以上文化程度。但這僅是針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級(jí)的人民調(diào)解員，也就是說(shuō)對(duì)于占調(diào)解員絕大多數(shù)的農(nóng)村人民調(diào)解員的文化程度仍無(wú)要求，而農(nóng)村人民調(diào)解員又恰恰是我國(guó)人民調(diào)解員隊(duì)伍中文化程度較低的一部分。這一狀況無(wú)疑是導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村調(diào)解工作水平較低的一個(gè)重要原因。人民調(diào)解員沒(méi)有一定的文化素養(yǎng)，就不可能很好地領(lǐng)會(huì)我國(guó)政策的精神內(nèi)涵和掌握相關(guān)的法律法規(guī)知識(shí)。在當(dāng)今民間糾紛日益復(fù)雜化，而人民的法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)又在不斷增強(qiáng)的情形下，就不可能很好地解決糾紛。此外，我們還面臨著人民調(diào)解員年齡偏大，后備資源匾乏的問(wèn)題。特別是在廣大農(nóng)村，地區(qū)大多數(shù)青壯年都已外出務(wù)

工，缺乏足夠的人民調(diào)解員后備資源已是一種普遍現(xiàn)象。如何培養(yǎng)新一代的人民調(diào)解員是值得我們關(guān)注的問(wèn)題。(三)人民調(diào)解制度缺乏程序的保障 雖然調(diào)解程序機(jī)動(dòng)靈活、簡(jiǎn)便是人民調(diào)解制度的特色之一，但是人民調(diào)解制度沒(méi)有制定確定的程序，調(diào)解過(guò)程隨意性過(guò)大，也是造成當(dāng)事人質(zhì)疑調(diào)解工作公正性的主要原因之一岡。工作程序是人們從客觀實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的帶有規(guī)律性而又普遍使用的工作步驟。只有堅(jiān)持人民調(diào)解的工作程序，才能保證調(diào)解工作的質(zhì)量。因此，對(duì)于人民調(diào)解工作我們不能完全忽略程序，必要的程序正義應(yīng)該得到體現(xiàn)，以避免因程序的簡(jiǎn)略而導(dǎo)致調(diào)解結(jié)果不公正的現(xiàn)象出現(xiàn)。(四)人民調(diào)解協(xié)議的效力不明確 人民調(diào)解協(xié)議的效力不明確是困擾人民調(diào)解工作發(fā)展的又一核心問(wèn)題。對(duì)于人民調(diào)解協(xié)議的效力，我國(guó)的《民事訴訟法》和《組織條例》都作了相應(yīng)的規(guī)定?！睹袷略V訟法》第十六條

第二款規(guī)定:人民調(diào)解委員會(huì)依照法律規(guī)定，根據(jù)自愿原則進(jìn)行調(diào)解。當(dāng)事人對(duì)調(diào)解達(dá)成的協(xié)議或協(xié)議應(yīng)當(dāng)履行;不愿調(diào)解、調(diào)解不成或反悔的，可以向人民法院起訴?！督M織條例》

第九條規(guī)定:人民調(diào)解委員會(huì)主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行。經(jīng)過(guò)調(diào)解，當(dāng)事人未達(dá)成協(xié)議或達(dá)成協(xié)議后反悔的，任何一方可以請(qǐng)求基層人民政府處理，也可以向人民法院起訴。雖然，這些法律規(guī)范對(duì)人民調(diào)解協(xié)議的效力都進(jìn)行了規(guī)定，但是我們也不難看出這些規(guī)定卻存在著自相矛盾的地方。它一方面規(guī)定當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行調(diào)解協(xié)議，而另一方面卻又規(guī)定作出協(xié)議后可以反悔，并且對(duì)于反悔的當(dāng)事人沒(méi)有規(guī)定任何不利的后果。正是這樣一種規(guī)定導(dǎo)致在實(shí)際工作中，調(diào)解協(xié)議對(duì)當(dāng)事人失去了約束力。人民調(diào)解協(xié)議的效力不明確，使當(dāng)事人有借口推脫自己的責(zé)任，而應(yīng)該受到保護(hù)的權(quán)利卻未得到保護(hù)。在這樣一種情形下，人們很容易喪失對(duì)人民調(diào)解組織的信任，使人民調(diào)解工作的權(quán)威性大打折扣，從而極大限制了人民調(diào)解工作的開(kāi)展。同時(shí)，也大大增加了人民法院的工作量，導(dǎo)致資源的浪費(fèi)。

（五）片面法治觀的誤導(dǎo) 當(dāng)前一種觀念認(rèn)為，在我國(guó)法治現(xiàn)在化的進(jìn)程中，需要優(yōu)先解決的問(wèn)題，是正式的法律體系的建立健全，而不是非正式機(jī)制的利用和發(fā)展；需要強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家法律和司法的統(tǒng)一及其至高無(wú)上的權(quán)威，而不是當(dāng)事人根據(jù)多樣化的社會(huì)規(guī)范進(jìn)行的自治和自律。在現(xiàn)代意識(shí)的整體沖擊下，維系一種傳統(tǒng)的糾紛解決方式似乎已經(jīng)不合潮流，似乎只有拿起訴訟的武器解決糾紛才是一種現(xiàn)代法意識(shí)。但是，在我國(guó)非訟機(jī)制不斷萎縮時(shí)，許多西方國(guó)家卻日益重視非訟解決機(jī)制，如美國(guó)的 ADR 程序，強(qiáng)化解決糾紛手段和方法的多樣性，開(kāi)始進(jìn)入了“后訴訟時(shí)代”。

三、新時(shí)期人民調(diào)解制度的完善 筆者認(rèn)為，基于這樣的現(xiàn)實(shí)，重建人民調(diào)解制度的問(wèn)題就成為迫切需要解決的問(wèn)題。對(duì)于人民調(diào)解制度的完善，可以從以下幾個(gè)方面著手：

（一）提高調(diào)解人員的素質(zhì)，完善調(diào)解組織機(jī)構(gòu)和調(diào)解程序。筆者建議，由法律專業(yè)人員如律師、公證人和退休法官和非法律專業(yè)人員（即在某一專業(yè)領(lǐng)域如經(jīng)濟(jì)、外貿(mào)等領(lǐng)域有一定威望和影響的專業(yè)人士）承擔(dān)調(diào)解工作。調(diào)解委員會(huì)將調(diào)解人員的姓名、職業(yè)等相關(guān)情況匯編成一本調(diào)解人員名冊(cè)。調(diào)解人員由發(fā)生糾紛的當(dāng)事人自由選擇。調(diào)解人如果與一方當(dāng)事人有利害關(guān)系的，應(yīng)該回避。在調(diào)解成功的情況下，調(diào)解費(fèi)用通常由當(dāng)事人

達(dá)成合意，一般由雙方分?jǐn)?。但是如果調(diào)解失敗，調(diào)解費(fèi)用由在后繼訴訟中的敗訴方承擔(dān)。

（二）賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力 通過(guò)人民調(diào)解所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，應(yīng)該賦予其拘束力和執(zhí)行力。當(dāng)一方當(dāng)事人不履行調(diào)解協(xié)議時(shí)，另一方當(dāng)事人可以依據(jù)調(diào)解協(xié)議向調(diào)解委員會(huì)所在地的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。當(dāng)雙方當(dāng)事人對(duì)調(diào)解協(xié)議有爭(zhēng)議時(shí)，可以借鑒關(guān)于仲裁協(xié)議效力的規(guī)定，向調(diào)解委員會(huì)所在地的中級(jí)人民法院起訴，要求法院對(duì)調(diào)解協(xié)議的效力進(jìn)行審查，此時(shí)法院只能就調(diào)解協(xié)議的形式進(jìn)行審查，而不能對(duì)調(diào)解協(xié)議所涉及的實(shí)體法律關(guān)系進(jìn)行審查。只有調(diào)解協(xié)議在形式上不合法時(shí)，才能撤銷調(diào)解協(xié)議。而且法院對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行形式審查時(shí)，應(yīng)實(shí)行一審終審，以發(fā)揮人民調(diào)解及時(shí)迅速解決糾紛的作用，防止訴訟拖延。筆者認(rèn)為在以下情形，法院可以裁定調(diào)解協(xié)議無(wú)效：（1）調(diào)解違背自愿原則;（2）調(diào)解程序違法；

（3）調(diào)解人員調(diào)解糾紛時(shí)有索賄受賄，徇私舞弊，枉法裁決的行為;（4）調(diào)解協(xié)議內(nèi)容明顯違背了公平原則和誠(chéng)實(shí)信用原則；（5）調(diào)解協(xié)議是一方當(dāng)事人在受欺詐、脅迫的情況下簽定的。

（三）完善調(diào)解的基本原則 首先，自愿性是調(diào)解的根本特性。調(diào)解與訴訟程序最根本的區(qū)別在于，在訴訟中法官運(yùn)用國(guó)家賦予的司法裁判權(quán)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議作出裁判，而調(diào)解人作為中立的第三者沒(méi)有決定權(quán)，是否達(dá)成和解協(xié)議取決于當(dāng)事人的意愿。和解都是在當(dāng)事人自愿的前提下達(dá)成的。其次，調(diào)解過(guò)程的秘密性對(duì)調(diào)解來(lái)說(shuō)是至關(guān)重要的。與訴訟程序的公開(kāi)性原則相反，調(diào)解必須排除公眾的參與。這樣，在不公開(kāi)的環(huán)境中，當(dāng)事人之間的氣氛不會(huì)像在法庭上尖銳對(duì)立，雙方更有可能表達(dá)自己的真實(shí)意圖，所得到的和解方案更具有長(zhǎng)期的穩(wěn)定性。出于同樣的原因，調(diào)解記錄不允許用于調(diào)解失敗后的訴訟程序，除非經(jīng)雙方當(dāng)事人同意。最后，調(diào)解人必須是中立的。調(diào)解的自愿性原則決定了調(diào)解人在調(diào)解中必須居于中立地位，這樣才能贏得當(dāng)事人雙方的信任，使其達(dá)成合意。

（四）擴(kuò)大人民調(diào)解機(jī)制的適用范圍 筆者建議，應(yīng)該把所有的民事糾紛包括勞動(dòng)糾紛、消費(fèi)者權(quán)益糾紛、醫(yī)療糾紛、交通糾紛、環(huán)境污染糾紛等等都納入人民調(diào)解的范疇，使所有的民事糾紛都可以通過(guò)人民調(diào)解機(jī)構(gòu)得以解決。人民調(diào)解制度的完善，并不是簡(jiǎn)單的法律移植和理論設(shè)計(jì)就可以完成的，更加需要在司法實(shí)踐中，本著保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障司法的公正與民主的理念，不斷地改進(jìn)與完善。

四、結(jié)語(yǔ) 尋求訴訟外糾紛解決方式，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，有效地處理人民內(nèi)部矛盾，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，已成為當(dāng)今整個(gè)社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。作為中國(guó)傳統(tǒng)資源的人民調(diào)解制度正是適應(yīng)這一要求的理想選擇。我國(guó)人民調(diào)解制度如何發(fā)展，這已不僅僅是其自身的問(wèn)題，更是關(guān)系到我國(guó)法治化進(jìn)程順利進(jìn)行，以及建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大問(wèn)題。在當(dāng)前，通過(guò)進(jìn)一步完善及充分發(fā)揮靈活、便民、無(wú)償?shù)膬?yōu)勢(shì)，人民調(diào)解制度必將在維護(hù)人民的合法權(quán)益，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程中作出更大的貢獻(xiàn)。

第二篇：論人民調(diào)解制度的完善與發(fā)展 - 副本[范文]

論人民調(diào)解制度的完善與發(fā)展

【摘要】現(xiàn)有人民調(diào)解法律制度建設(shè)滯后，法律和實(shí)踐的脫離，給人民調(diào)解制度發(fā)展帶來(lái)極大的阻礙。必須加快人民調(diào)解立法建設(shè)步伐，推進(jìn)人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化整合，積極探索人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解的銜接，建構(gòu)多元化糾紛解決機(jī)制?！娟P(guān)鍵詞】人民調(diào)解制度 完善 發(fā)展

人民調(diào)解，在我國(guó)有著悠久的歷史淵源和深厚的文化基礎(chǔ)。作為一種解決民間糾紛的傳統(tǒng)形式，人民調(diào)解在化解矛盾、平息紛爭(zhēng)、消除隔閡、溝通關(guān)系方面，起著不可替代的作用，在國(guó)際上享有“東方之花”的盛譽(yù)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民調(diào)解的法律地位、組織形式、工作職能都在不斷地變化著。然而，人民調(diào)解制度的滯后和理論的缺失，在一定程度上制約了人民調(diào)解工作的發(fā)展；同時(shí)，人民調(diào)解的實(shí)踐先行也存在亟待規(guī)范的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。我們只有準(zhǔn)確理解人民調(diào)解的含義，正確界定人民調(diào)解的性質(zhì)，才能更好地發(fā)揮人民調(diào)解的作用。

一、現(xiàn)行法律框架下的人民調(diào)解 一）人民調(diào)解的性質(zhì)和法律地位

人民調(diào)解是指在人民調(diào)解委員會(huì)的主持下，以國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會(huì)公德為依據(jù)，對(duì)民間糾紛當(dāng)事人進(jìn)行說(shuō)服教育，規(guī)勸疏導(dǎo)，促使糾紛各方互諒互讓，平等協(xié)商，自愿達(dá)成協(xié)議，消除紛爭(zhēng)的一種群眾性活動(dòng)。在現(xiàn)有法律框架下，人民調(diào)解的性質(zhì)和法律地位在學(xué)術(shù)界是不存在爭(zhēng)議的，它體現(xiàn)在：

1.群眾性。人民調(diào)解委員會(huì)不是行政機(jī)關(guān)，也不是司法機(jī)關(guān)，而是村民委員會(huì)和居民委員會(huì)下設(shè)的調(diào)解組織，調(diào)解人員（不管他是公職人員還是兼職人員）在調(diào)解活動(dòng)中只是人民調(diào)解員。人民調(diào)解員一般由村委兼任，或由村民推薦在轄區(qū)內(nèi)具有較高威信的村民擔(dān)任。2.自治性。人民調(diào)解是群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治行為。當(dāng)事人選擇調(diào)解完全出于自愿，調(diào)解組織不能強(qiáng)迫當(dāng)事人調(diào)解。從這種具體調(diào)解活動(dòng)的發(fā)動(dòng)可以看出，調(diào)解這種民間司法形式存在的法律基礎(chǔ)是私法中的當(dāng)事人意思自治，是糾紛當(dāng)事人在完全自愿、平等、自由的前提下，由中立的人民調(diào)解員主持進(jìn)行，并且曉之以法、明之以理、動(dòng)之以情，在此程中，當(dāng)事人不受壓制和強(qiáng)迫，有充分的自主選擇權(quán)。

3.民間性。人民調(diào)解的范圍是民間糾紛，人民調(diào)解的依據(jù)除了法律、法規(guī)、政策外，大量地運(yùn)用社會(huì)公德，鄉(xiāng)規(guī)民約。在糾紛解決程序上有及時(shí)、便捷和隨意的特點(diǎn)。調(diào)解協(xié)議書具有民事合同性的特點(diǎn)，當(dāng)事人對(duì)調(diào)解協(xié)議反悔或調(diào)解不成功時(shí)，當(dāng)事人還可以向法院提起訴訟。

二）人民調(diào)解制度的優(yōu)勢(shì)

1.調(diào)解的進(jìn)行是以糾紛當(dāng)事人的自愿為前提，有利于當(dāng)事人之間和睦相處。從程序上看，調(diào)解的啟動(dòng)、進(jìn)行以及結(jié)果的履行等都取決于當(dāng)事人的自愿。調(diào)解員雖然在調(diào)解過(guò)程中可以進(jìn)行說(shuō)服勸解，甚至可以提出解決的方案，但采用與否仍取決于當(dāng)事人。在中國(guó)人們“面子”觀念很重，一般情況下不愿意上法院打官司，不到萬(wàn)不得已不會(huì)走訴訟之路。通過(guò)人民調(diào)解，變對(duì)抗為和解，既不傷和氣，又解決了紛爭(zhēng)，非常符合中國(guó)熟人社會(huì)以“和”為貴的文化傳統(tǒng)。

2.調(diào)解的方式具有主動(dòng)性，有利于及時(shí)解決糾紛。與民事訴訟程序不告不理相比，人民調(diào)解員可以主動(dòng)介入糾紛進(jìn)行調(diào)解。特別通過(guò)廣布的調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，定期排查糾紛，把糾紛消滅在萌芽狀態(tài)，把糾紛解決在基層。

3.調(diào)解解決糾紛節(jié)約了社會(huì)成本，減輕了法院壓力。調(diào)解組織運(yùn)行成本小，其數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于法院，而且分布也比法院廣泛得多。當(dāng)事人有糾紛可就地解決，而不必一趟又一趟地跑法院，解決糾紛的支出要少得多。

4.調(diào)解程序的簡(jiǎn)易性和處理的高效性。調(diào)解沒(méi)有固定的程序，只要雙方合意，可以采用 簡(jiǎn)便的方式進(jìn)行調(diào)解，隨時(shí)可以達(dá)成協(xié)議，而不必像訴訟要經(jīng)歷繁瑣的程序和較長(zhǎng)的時(shí)間。

5.調(diào)解結(jié)果的靈活性。調(diào)解協(xié)議是當(dāng)事人協(xié)商的結(jié)果，只要不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定、不損害社會(huì)公共利益、不損害第三人的合法權(quán)益，當(dāng)事人可自由處分自己的權(quán)利。

隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)矛盾突發(fā)以及構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要，各級(jí)黨委、政府對(duì)人民調(diào)解工作越來(lái)越高度重視，人民調(diào)解組織在社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)中的積極作用日益凸現(xiàn)，也越來(lái)越蓬勃發(fā)展。目前，我國(guó)已建立了人民調(diào)解組織83.6萬(wàn)個(gè)，擁有人民調(diào)解員近486萬(wàn)人。近五年來(lái)，直接、協(xié)助調(diào)解了各類民間糾紛5萬(wàn)多件，調(diào)解成功率96%，通過(guò)調(diào)解工作，防止因民間糾紛激化引發(fā)的刑事案件近25.1萬(wàn)件，防止因民間糾紛激化導(dǎo)致當(dāng)事人自殺10.8萬(wàn)多件，制止群體性械斗17.6萬(wàn)起，化解和疏導(dǎo)群體性上訪18.8萬(wàn)余起，先后有萬(wàn)名人民調(diào)解員得到各級(jí)黨委、政府的表彰，有效地維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，保障和促進(jìn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康、可持續(xù)發(fā)展，為改革開(kāi)放和和諧社會(huì)建設(shè)做出了積極的貢獻(xiàn)。

二、當(dāng)前人民調(diào)解制度存在的主要弊端和原因 一）人民調(diào)解制度安排上存在的主要弊端

我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到：一方面，人民調(diào)解作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“第一道防線”，工作任務(wù)越來(lái)越重，其作用越來(lái)越得到重視；另一方面，在處理社會(huì)矛盾糾紛的實(shí)踐中，人民調(diào)解對(duì)解決新形勢(shì)下的人民內(nèi)部矛盾有很大的局限性，在制度安排上存在一些不可回避的弊端。主要表現(xiàn)在：

1.人民調(diào)解組織建設(shè)不規(guī)范 《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》（下簡(jiǎn)稱89條例）第2條第1款規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)是村民委員會(huì)和居民委員會(huì)下設(shè)的調(diào)解民問(wèn)糾紛的群眾性組織，在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下進(jìn)行工作?！彪S著新時(shí)期調(diào)解社會(huì)矛盾的需要，2002年司法部出臺(tái)《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》（下簡(jiǎn)稱若干規(guī)定），規(guī)定可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，人民調(diào)解員可以聘任產(chǎn)生。全國(guó)各地紛紛成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會(huì)，并積極探索各種形式的人民調(diào)解組織。就廣東省來(lái)說(shuō)，已初步形成以市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）委和村民小組（社區(qū)）五級(jí)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的、多種類型調(diào)解協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的調(diào)解大格局，構(gòu)建起一張橫到邊、縱到底的人民內(nèi)部矛盾糾紛排查調(diào)處組織網(wǎng)絡(luò)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2008年底，廣東省已建調(diào)委會(huì)31067個(gè)。其中村、居調(diào)委會(huì)24947個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道調(diào)委會(huì)1639個(gè)，企、事業(yè)單位調(diào)委會(huì)4112個(gè)（包括外企調(diào)委會(huì)534個(gè)），區(qū)域性行業(yè)性調(diào)委會(huì)86個(gè)，其他調(diào)委會(huì)283個(gè)。事實(shí)上最基層的傳統(tǒng)意義上的村、居人民調(diào)解委員會(huì)的作用逐步在減弱，而大的矛盾糾紛解決的重要任務(wù)更多落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道調(diào)委會(huì)身上，而行業(yè)、社區(qū)人民調(diào)解的作用也越來(lái)越被重視。

由此而來(lái)的后果是，國(guó)家法律與部門規(guī)章之間產(chǎn)生沖突，學(xué)術(shù)界對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)的存在理由和性質(zhì)提出質(zhì)疑，其他形式的人民調(diào)解組織的法律地位不清晰，在實(shí)踐中也出現(xiàn)職責(zé)不清的問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的調(diào)委會(huì)在許多地方又稱為“司法調(diào)解中心”，或者是一套人馬兩塊牌子，事實(shí)上，主要調(diào)解工作都由司法所人員承擔(dān)，人民調(diào)解委員會(huì)委員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道領(lǐng)導(dǎo)及各部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任。這樣做的弊端在于把群眾性、自治性的人民調(diào)解與行政處理混同起來(lái)，壓縮了糾紛解決的探索空間，一方面，人民調(diào)解工作有行政化、司法化的傾向，另一方面，因?yàn)檎{(diào)解協(xié)議的民事合同性質(zhì)，免掉政府行政機(jī)關(guān)在糾紛發(fā)生和處理中必須承擔(dān)的行政責(zé)任?？傊?，在糾紛調(diào)解中行政機(jī)關(guān)和行政權(quán)力的介入，調(diào)解就有被操縱和濫用的可能，不利于充分保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。同時(shí)，把法定由司法行政機(jī)關(guān)和人民法院負(fù)責(zé)指導(dǎo)的工作轉(zhuǎn)移到無(wú)法負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)小組身上，模糊了責(zé)任界限，實(shí)際上是社會(huì)法治管理水平的倒退。

2.人民調(diào)解工作缺乏足夠經(jīng)費(fèi)支持，場(chǎng)所欠缺

由于人民調(diào)解的自治性，人民調(diào)解不收費(fèi)，絕大多數(shù)調(diào)委會(huì)沒(méi)有經(jīng)費(fèi)對(duì)調(diào)解員補(bǔ)貼。隨 2 著人民調(diào)解工作量的增大，人民調(diào)解的成本支出也大幅增加，超過(guò)了一些設(shè)立單位特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道的承受能力，長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)費(fèi)短缺引發(fā)的調(diào)解隊(duì)伍不穩(wěn)定、調(diào)解員素質(zhì)不高等問(wèn)題已成為困擾人民調(diào)解工作發(fā)展的重要因素。除少數(shù)地方外，大部分地方調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)也沒(méi)有列入財(cái)政預(yù)算，無(wú)法開(kāi)展培訓(xùn)、表彰等活動(dòng)?；鶎诱{(diào)委會(huì)普遍缺乏相對(duì)規(guī)范或固定的調(diào)解室也是影響調(diào)解工作開(kāi)展的一個(gè)重要因素。

3.人民調(diào)解人員素質(zhì)偏低，隊(duì)伍不穩(wěn)定 調(diào)解隊(duì)伍中“兩低一高”（文化低、素質(zhì)低、年齡偏高）的現(xiàn)象突出。調(diào)解人員變動(dòng)大，村（居）委會(huì)每3年改選一次，廣東省人民調(diào)解員196028人，其中高中以上文化程度的139610人，占調(diào)委會(huì)委員總數(shù)的71.2%.約有1/4的調(diào)解員“一年生，二年熟，三年換”。在基層實(shí)踐中，人民調(diào)解委員往往由村（居）委會(huì)主任或其他成員兼任，調(diào)解效果則依其經(jīng)驗(yàn)、口才、個(gè)人魅力或威信而迥然各異。不少基層調(diào)解員還停留在傳統(tǒng)的“勸架員”水平，缺乏必要的法律政策和調(diào)解技能，難以適應(yīng)新形勢(shì)下的人民調(diào)解工作。

4.人民調(diào)解的糾紛范圍不明確

憲法和《89條例》未對(duì)人民調(diào)解的糾紛范圍作界定，《若干規(guī)定》第20條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的民間糾紛，包括發(fā)生在公民與公民之間，公民與法人和其他社會(huì)組織之間涉及民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議的各種糾紛?！边@一規(guī)定限定了必須以一方當(dāng)事人為公民的民事糾紛，把法人和法人及社會(huì)組織之間的民事糾紛，以及違反社會(huì)公共道德和輕微刑事違法行為引起的糾紛排除在外。實(shí)踐中人民調(diào)解工作的范圍已經(jīng)觸及、延伸到這些范疇，隨之而來(lái)的是人民調(diào)解范圍合法性的實(shí)際困惑，因而也嚴(yán)重影響了人民調(diào)解工作的發(fā)展。5.人民調(diào)解協(xié)議效力薄弱，對(duì)當(dāng)事人缺乏必要的約束力

最高人民法院《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》（下簡(jiǎn)稱民事案件若干規(guī)定）明確了人民調(diào)解協(xié)議的民事合同性質(zhì)，強(qiáng)化了人民調(diào)解制度。但是，在目前的實(shí)踐中人民調(diào)解仍面臨一些無(wú)法解決的問(wèn)題，首先是人民調(diào)解協(xié)議沒(méi)有執(zhí)行力，而僅有確定力。要想使調(diào)解協(xié)議獲得執(zhí)行力，還必須經(jīng)過(guò)人民法院的審查與核準(zhǔn)。現(xiàn)有的司法程序無(wú)法直接賦予調(diào)解協(xié)議執(zhí)行力，因此當(dāng)事人可以拒不履行調(diào)解協(xié)議，人民調(diào)解制度的權(quán)威無(wú)從體現(xiàn)。

二）人民調(diào)解制度存在弊端的主要原因分析 上述局限性和弊端的主要根源在于，新形勢(shì)下的人民內(nèi)部矛盾的產(chǎn)生是同工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的進(jìn)程相關(guān)聯(lián)的，很多矛盾是人民群眾與政府管理部門與勞動(dòng)就業(yè)部門的矛盾，作為自治性的人民調(diào)解對(duì)這些矛盾顯得無(wú)能為力，所以必須進(jìn)行改革，但改革必須在一定的制度架構(gòu)下進(jìn)行，否則改革將是無(wú)序、低效的。我國(guó)人民調(diào)解法律制度建設(shè)滯后，出現(xiàn)了法律和實(shí)踐脫離，給人民調(diào)解工作帶來(lái)極大的困惑。

1.人民調(diào)解立法滯后

人民調(diào)解雖然有多部法律對(duì)其作了規(guī)定，但仍顯得非常不足，《89條例》歷經(jīng)20年從未進(jìn)行修改，已經(jīng)難以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展和人民調(diào)解實(shí)踐的需要，現(xiàn)有法律規(guī)定實(shí)際操作性不強(qiáng)，如調(diào)解程序具有明顯隨意性、調(diào)解員如何保持中立以及調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容和形式等。這些都不利于人民調(diào)解作用的發(fā)揮。調(diào)解程序不公開(kāi)和不規(guī)范，當(dāng)事人無(wú)法獲得程序性保障。再者，各種法律、法規(guī)、規(guī)章之間不統(tǒng)一，人民調(diào)解的組織架構(gòu)、調(diào)解范圍、調(diào)解協(xié)議效力等基本上由部門規(guī)章和規(guī)范性文件調(diào)整，而這些恰恰使人民調(diào)解在性質(zhì)和法律地位等根本問(wèn)題上與上位法存在一定的矛盾和沖突，從而導(dǎo)致人民調(diào)解發(fā)展的不確定和不規(guī)范。

2.人民調(diào)解組織架構(gòu)和新形勢(shì)下解決矛盾的需求不適應(yīng) 當(dāng)前，我國(guó)正處在從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡的轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種體制、觀念和利益的碰撞，引起了在整體利益、根本利益一致前提下的社會(huì)矛盾的大量增加。公民之間、公民與法人之間、法人與法人之間的利益矛盾呈多樣性和復(fù)雜性，很多甚至是人民群眾同政府之間的矛盾，這些矛盾如果得不到及時(shí)化解，就有可能發(fā)展為群體性事件，甚 3 至激化為刑事案件，干擾黨和政府的中心工作，影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。我省從總體上看，珠江三角洲的群體性事件超過(guò)全省的一半以上，東西兩翼和粵北山地，群體性事件也呈逐年上升的趨勢(shì)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2006年廣州、深圳、東莞三市發(fā)生的群體性事件達(dá)1600多起，參與人數(shù)超過(guò)20萬(wàn)，平均每起參與人數(shù)超過(guò)120.各級(jí)政府和調(diào)解組織為解決這些糾紛耗費(fèi)了大量的精力和時(shí)間。作為自治性的人民調(diào)解對(duì)解決這些矛盾顯得力不從心，所以必須改革。特別需要注意的是，目前我國(guó)社會(huì)自治程度較低，現(xiàn)代意義上的各種自治性組織（包括基層自治、行業(yè)自治、學(xué)校自治、業(yè)主自治等）仍處在培養(yǎng)和發(fā)展的過(guò)程中，其自治能力和自控能力相對(duì)較低，因此，社會(huì)在很大程度上更期待通過(guò)確定的法律規(guī)則和具有強(qiáng)制力的國(guó)家規(guī)制進(jìn)行調(diào)整，對(duì)公力救濟(jì)的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于社會(huì)自治性調(diào)整。正是在這種背景下，村（居）委會(huì)調(diào)解出現(xiàn)明顯的功能弱化，在糾紛發(fā)生時(shí)，當(dāng)事人更多地轉(zhuǎn)向基層政府、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)和解決。為適應(yīng)這種需要，從城鄉(xiāng)基層糾紛解決的實(shí)踐開(kāi)始，司法行政或準(zhǔn)司法性的糾紛解決機(jī)制就以“人民調(diào)解”或大司法調(diào)解的名義發(fā)展起來(lái)。事實(shí)上，人民調(diào)解的自治性以“暗渡陳倉(cāng)”的方式轉(zhuǎn)換成了行政性，但這種改革由于缺乏制度的支持和深入理論上的思考，曇花一現(xiàn)的命運(yùn)是不可避免的。

3.政府、司法行政、人民法院對(duì)人民調(diào)解指導(dǎo)、管理的職能不清晰

一方面，由于人民調(diào)解的自治性的局限，特別需要政府財(cái)力、物力、人力等各方面的支持；另一方面，由于制度安排，政府、司法行政、人民法院對(duì)人民調(diào)解指導(dǎo)、管理的職能不清晰，關(guān)鍵是沒(méi)有責(zé)任機(jī)制。因此，政府重視，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的人民調(diào)解工作就發(fā)展得好，反之，則舉步維艱。同時(shí)，基層法院培訓(xùn)、指導(dǎo)人民調(diào)解員也沒(méi)有形成長(zhǎng)效機(jī)制，更多地由司法行政來(lái)承擔(dān)指導(dǎo)和培訓(xùn)的職能。但另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)縣級(jí)的調(diào)解機(jī)構(gòu)、人員往往又會(huì)與地方政府的司法所、科等組成人員交叉，導(dǎo)致司法行政工作人員承擔(dān)指導(dǎo)、管理人民調(diào)解職能的同時(shí)，又直接充當(dāng)調(diào)解員。

綜上所述，傳統(tǒng)的人民調(diào)解的快捷、方便、及時(shí)、成本低等特點(diǎn)對(duì)常見(jiàn)性、多發(fā)性糾紛解決具有重要的作用，但其現(xiàn)有法律體系下的法律地位卻對(duì)解決困擾黨和政府的重大矛盾糾紛顯得力不從心，其自治性、群眾性甚至給人民調(diào)解的組織架構(gòu)、隊(duì)伍建設(shè)、調(diào)處范圍等帶來(lái)一定的理論障礙。一方面，我們不能忽視傳統(tǒng)的村居人民調(diào)解把矛盾化解在萌芽狀態(tài)的優(yōu)勢(shì)；另一方面，我們不得不承認(rèn)，解決新時(shí)期人民內(nèi)部矛盾要重視發(fā)揮行政的力量和作用，要靠行政力量扶持人民調(diào)解壯大和發(fā)展，允許有一定的“行政色彩”，但是，人民調(diào)解的自治性和行政性不能統(tǒng)一在一起；第三，要轉(zhuǎn)變觀念，開(kāi)闊視野，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制。

三、完善和發(fā)展人民調(diào)解的思路

一）加快人民調(diào)解立法建設(shè)步伐，推進(jìn)人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化整合 《民事訴訟法》、《89組織條例》、《若干規(guī)定》、《民事案件若干規(guī)定》等相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋等對(duì)人民調(diào)解作了規(guī)定，但仍然比較零散，缺乏一部系統(tǒng)的指導(dǎo)人民調(diào)解工作的基本法，不能適應(yīng)新時(shí)期人民調(diào)解發(fā)展形勢(shì)的需要。對(duì)此，司法部在2008年已正式啟動(dòng)《人民調(diào)解法》的立法準(zhǔn)備工作，全國(guó)各省也紛紛出臺(tái)人民調(diào)解立法，如青海省、陜西省、重慶市、杭州市都已頒布人民調(diào)解條例，縱觀各省市立法，都未能很好地解決人民調(diào)解組織性質(zhì)、地位與上位法一致性的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，國(guó)家對(duì)人民調(diào)解立法勢(shì)在必行，只有在國(guó)家層面的立法才能解決人民調(diào)解在實(shí)踐與現(xiàn)有制度中存在的問(wèn)題，而人民調(diào)解的性質(zhì)和法律地位是不能繞過(guò)去的彎，是必須首先要界定的問(wèn)題，它決定了人民調(diào)解組織的架構(gòu)，決定了人民調(diào)解今后的發(fā)展空間和方向。

1.明確定位人民調(diào)解的性質(zhì)

在憲法規(guī)定下，人民調(diào)解具有的群眾性、自治性和民間性是人民調(diào)解工作的基礎(chǔ)，是多年來(lái)人民調(diào)解工作保持強(qiáng)大生命力的根本原因，這一性質(zhì)不能改變。另外，《憲法》只規(guī)定 4 村（居）委會(huì)可以設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，沒(méi)有規(guī)定其他的機(jī)構(gòu)、組織不可設(shè)。筆者認(rèn)為，關(guān)于人民調(diào)解組織的性質(zhì)和地位，應(yīng)從人民調(diào)解組織活動(dòng)的角度即有無(wú)公權(quán)力介入的角度來(lái)看，但是政府對(duì)人民調(diào)解可以提倡、支持、主導(dǎo)、組織，這與人民調(diào)解的群眾性、自治性、民間性并不矛盾，同時(shí)，隨著新時(shí)期矛盾糾紛的變化，人民調(diào)解組織要向“自律性”、“公益性”和“專業(yè)性”發(fā)展。逐步建立起由政府部門監(jiān)督管理、行業(yè)自律、面向市場(chǎng)、面向社會(huì)提供服務(wù)的人民調(diào)解制度?；鶎尤嗣穹ㄔ汉退痉ㄐ姓C(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解的指導(dǎo)，但并不是要求它們直接參與到人民調(diào)解工作。在人民調(diào)解立法中，我們必須明確人民調(diào)解的民間性質(zhì)，防止行政權(quán)和司法權(quán)對(duì)人民調(diào)解制度的侵入，否則會(huì)導(dǎo)致整個(gè)民事程序法律制度的紊亂

2.優(yōu)化人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，民間糾紛及其調(diào)解工作呈現(xiàn)出很多新的特點(diǎn)，如誘因復(fù)雜，觸發(fā)點(diǎn)多；突發(fā)性事件、群體性糾紛增多；調(diào)解難度大、反復(fù)性強(qiáng)等?；鶎尤嗣裾{(diào)解委員會(huì)難以承擔(dān)重任，只在村民委員會(huì)、居民委員會(huì)下設(shè)人民調(diào)解委員會(huì)的組織架構(gòu)已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。因此，筆者認(rèn)為，在人民調(diào)解機(jī)構(gòu)的設(shè)置上可以沿用《若干規(guī)定》中的架構(gòu)：一是村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，其中鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會(huì)受理調(diào)解村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、企業(yè)和其他社會(huì)組織人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解不了的疑難、復(fù)雜民間糾紛或者跨地區(qū)、跨單位的民間糾紛；二是企業(yè)、行業(yè)組織或者其他社會(huì)組織根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)。但是在組織和程序設(shè)定上，必須對(duì)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格的界定，與司法調(diào)解中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道矛盾糾紛處理（協(xié)調(diào)）中心的職能區(qū)分開(kāi)來(lái)。即政府機(jī)關(guān)工作人員包括司法所編制內(nèi)人員不得兼任人民調(diào)解員，人民調(diào)解員由轄區(qū)內(nèi)的各村居委人民調(diào)解委員會(huì)委員擔(dān)任，可以選舉或推舉產(chǎn)生，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道政府為其設(shè)立提供資金和場(chǎng)所的幫助，司法所具體負(fù)責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)工作，企業(yè)、行業(yè)組織或者其他社會(huì)組織設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，其組成人員也應(yīng)由企業(yè)、行業(yè)組織或者其他社會(huì)組織的人員選舉或采取代表票決等形式來(lái)聘任。

3.拓展人民調(diào)解適用領(lǐng)域和調(diào)解糾紛的范圍 隨著新形勢(shì)下民間糾紛類型多樣化，人民調(diào)解的工作范圍也在不斷擴(kuò)展，各地在積極調(diào)解婚姻、家庭、鄰里、損害賠償?shù)葌鹘y(tǒng)性、常見(jiàn)性、多發(fā)性糾紛的基礎(chǔ)上，已經(jīng)介入輕微刑事案件、征地拆遷、環(huán)境污染、勞資工傷、物業(yè)管理、集資糾紛、下崗分流、催討欠薪以及涉法上訪等社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)糾紛的調(diào)解。民間糾紛的主體從過(guò)去單一的自然人居多發(fā)展到涉及企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體甚至政府部門，類型上不僅包括公民之間、公民與法人和其他社會(huì)組織的糾紛，也包括法人、其他社會(huì)組織之間的糾紛。根據(jù)人民調(diào)解自愿原則，凡是當(dāng)事人可以自由處分的涉及民事權(quán)益的民間糾紛，都可以通過(guò)人民調(diào)解來(lái)處理。

因此，筆者認(rèn)為，人民調(diào)解必須適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展和新任務(wù)的要求，既要鞏固傳統(tǒng)陣地，又要開(kāi)拓新的領(lǐng)域，為構(gòu)建和諧社會(huì)充分發(fā)揮維護(hù)穩(wěn)定的第一道防線作用，積極參與到各類社會(huì)矛盾的化解中來(lái)。建議將人民調(diào)解的工作范圍明確為“公民、法人和其他社會(huì)組織之間涉及民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議的各類民間糾紛”。同時(shí)為了防止人民調(diào)解范圍的過(guò)度延伸，有必要對(duì)人民調(diào)解的范圍作限制性的規(guī)定，如規(guī)定人民調(diào)解委員會(huì)不予受理下列民間糾紛：

（一）人民法院、公安機(jī)關(guān)或其他行政部門正在處理或者已經(jīng)解決的；

（二）法律、法規(guī)規(guī)定只能由其他專門機(jī)關(guān)管轄處理或者禁止采用人民調(diào)解方式解決的。

4.提升人民調(diào)解的法律效力

《民事案件若干規(guī)定》首次以司法解釋的形式將人民調(diào)解協(xié)議確定為具有民事合同性質(zhì)，人民調(diào)解的法律效力得到極大的提升，這對(duì)于人民調(diào)解的發(fā)展來(lái)說(shuō)是具有里程碑意義的事件。但是根據(jù)新形勢(shì)下人民調(diào)解的發(fā)展要求，有必要對(duì)人民調(diào)解協(xié)議書的法律效力作進(jìn)一步的提升。在賦予人民調(diào)解協(xié)議書的執(zhí)行力問(wèn)題上，可以借鑒仲裁制度中的規(guī)定，當(dāng)事人可以憑在人民調(diào)解委員會(huì)主持下達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議書，請(qǐng)求法院出具調(diào)解書，而法院調(diào)解書 5 與判決書具有同等法律效力，具有給付內(nèi)容的法院調(diào)解書具有強(qiáng)制執(zhí)行力。也可以直接以法院的審核確認(rèn)書來(lái)賦予人民調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力。

5.加強(qiáng)國(guó)家、社會(huì)對(duì)人民調(diào)解的扶持和保障措施

建立國(guó)家財(cái)政預(yù)算扶持與地方財(cái)政預(yù)算支持相結(jié)合制度。對(duì)人民調(diào)解組織的財(cái)政支持應(yīng)當(dāng)按照“地方財(cái)政預(yù)算為主，國(guó)家財(cái)政預(yù)算為輔，收益單位適當(dāng)補(bǔ)充”的原則，以保障人民調(diào)解工作的順利開(kāi)展。

對(duì)此，建議規(guī)定：

一、司法行政部門指導(dǎo)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算；

二、各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)支持人民調(diào)解工作，人民調(diào)解委員會(huì)工作經(jīng)費(fèi)和人民調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，各級(jí)人民政府可以結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況給予適當(dāng)補(bǔ)助；

三、貧困（欠發(fā)達(dá)）地區(qū)人民調(diào)解工作所需必要費(fèi)用由省財(cái)政實(shí)行轉(zhuǎn)移支付（予以補(bǔ)助）；從而體現(xiàn)政府對(duì)人民調(diào)解工作的適度保障和支持，形成分級(jí)分類多渠道解決人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)的機(jī)制。同時(shí)鼓勵(lì)有條件的地方通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式來(lái)解決人民調(diào)解的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。預(yù)防、化解社會(huì)矛盾，需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方共同的努力。通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式資助人民調(diào)解的發(fā)展是依托政府和市場(chǎng)之外的第三方力量，預(yù)防和化解矛盾，提高社會(huì)對(duì)矛盾糾紛自我消化、自我調(diào)和的能力的重要舉措之一。

二）積極探索人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解的銜接，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制

糾紛解決及其機(jī)制的形成，永遠(yuǎn)是一個(gè)實(shí)踐先行的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程，目前在積極立法、尋求制度突破的同時(shí)仍應(yīng)該充分鼓勵(lì)各種積極的實(shí)踐和嘗試，多元化糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)。在建立多元化糾紛解決機(jī)制的問(wèn)題上，最大的障礙首先是來(lái)自各個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)和部門之間的權(quán)力和利益之爭(zhēng)。而解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)各權(quán)力機(jī)關(guān)在糾紛解決過(guò)程中的協(xié)調(diào)，形成民間調(diào)解、行政糾紛解決和司法訴訟之間的合理銜接，從而形成一個(gè)良性互動(dòng)、功能互補(bǔ)、程序銜接、彼此支持的有機(jī)體系。

1.積極探索人民調(diào)解組織的各種形式及與行政調(diào)解、司法調(diào)解的銜接機(jī)制近兩年來(lái)，我國(guó)還出現(xiàn)了人民調(diào)解組織的新形式：（1）個(gè)人、合作型調(diào)解工作室，如上海等地以“李琴工作室”為代表；（2）將人民調(diào)解的觸角拓伸到消費(fèi)維權(quán)等專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解領(lǐng)域；（3）在公安派出所進(jìn)駐人民調(diào)解工作室，如珠海在29個(gè)派出所設(shè)立了人民調(diào)解工作室；（4）在人民法院派駐人民調(diào)解工作室，聯(lián)合開(kāi)展審前調(diào)解、聯(lián)合調(diào)解等，如深圳福田區(qū)等。從我省深圳、珠海等地的實(shí)踐來(lái)看，人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解的銜接取得了顯著的社會(huì)效果。例如，珠海市香洲區(qū)梅華街人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解過(guò)這樣一宗刑事案例：被害人為一名6歲兒童，被告人是被害人的外公，被告人駕駛車輛在自家院子里準(zhǔn)備停車，在倒車過(guò)程中不慎將其外孫即被害人撞死。對(duì)于這起特殊的案件，如果依照刑法及刑事訴訟法的規(guī)定將被告人繩之以法，對(duì)于這個(gè)家庭來(lái)說(shuō)無(wú)疑是雪上加霜。該案件經(jīng)珠海市公安部門批準(zhǔn)，委托梅華街人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解，最終以被告人向被害人的父母（即其女兒、女婿）賠禮道歉，被害人的父母給予諒解寬恕，雙方達(dá)成和解協(xié)議結(jié)案。從這個(gè)案例可以看出，人民調(diào)解方式已經(jīng)探索進(jìn)入刑事和解制度，它的介入可以最大限度地有效修復(fù)被破壞的和諧社會(huì)關(guān)系，更有效地保護(hù)被害人的合法權(quán)利。據(jù)統(tǒng)計(jì)，深圳市基層派出所每天接報(bào)的警情約60%為非警務(wù)的糾紛，公安機(jī)關(guān)要耗費(fèi)大量的警力去調(diào)解，一定程度上影響了刑事打擊和治安管理的效能，而推行“警民聯(lián)調(diào)”工作機(jī)制，在基層派出所辦公樓內(nèi)設(shè)立“警民聯(lián)調(diào)”工作室，將街道的人民調(diào)解與公安的治安調(diào)解有機(jī)結(jié)合，可以節(jié)約司法成本，加強(qiáng)治安防范及密切警民關(guān)系，使大量的非警務(wù)糾紛從基層派出所剝離，盤活了一線的警力，化解了大量的民間糾紛，提高了群眾的滿意率，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)做出了積極的貢獻(xiàn)。人民調(diào)解與司法調(diào)解的銜接主要體現(xiàn)在法院設(shè)立“人民調(diào)解窗口”或人民調(diào)解工作室，讓人民調(diào)解員參與案件訴前和訴訟過(guò)程中；調(diào)解程序與訴訟程序銜接，人民調(diào)解協(xié)議書與民事調(diào)解協(xié)議書、法院判決的效力銜接，建立法院指導(dǎo)人民調(diào)解工作的長(zhǎng)效機(jī)制等方面。如珠海市駐香洲區(qū)南灣法庭人 6 民調(diào)解工作室受理人民調(diào)解案件227宗，成功114宗，其中93％是法庭立案后委托人民調(diào)解工作室進(jìn)行調(diào)解的。

筆者認(rèn)為，要敢于在法律體制不完善的領(lǐng)域里創(chuàng)新探索，不爭(zhēng)論、不質(zhì)疑，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的探索，再通過(guò)法律確定其基本原則，以及每一種具體制度、程序的地位、組織形式、人員構(gòu)成、基本程序、效力、相互間銜接及司法審查的方式和程序。而人民調(diào)解制度將在這一過(guò)程中再次獲得新生。

2.建構(gòu)人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接多元化糾紛解決機(jī)制，應(yīng)把握以下幾個(gè)問(wèn)題：（1）專業(yè)化的人民調(diào)解隊(duì)伍和政府的支持是人民調(diào)解得以順利發(fā)展的有力保障。如珠海市建立了一支專職人民調(diào)解員隊(duì)伍，通過(guò)調(diào)解工作的專職化和專業(yè)化，實(shí)現(xiàn)專、兼結(jié)合，扭轉(zhuǎn)有機(jī)構(gòu)無(wú)人員的局面。專職人民調(diào)解員分別在各鎮(zhèn)（街）人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解中心和派出所（基層人民法庭）人民調(diào)解工作室從事人民調(diào)解工作。目前全市共有23個(gè)派出所建立了人民調(diào)解工作室，每個(gè)工作室配3名專職人民調(diào)解員。從2008年1月到10月30日止，全市23個(gè)駐派出所調(diào)解工作室共調(diào)解糾紛1794件（其中屬于公安派出所委托調(diào)解的行政案件768件，占受理糾紛總數(shù)的43％；屬于派出所移交的非治安類民間糾紛1026件，占受理糾紛總數(shù)的57%），成功調(diào)解1619件，調(diào)解成功率達(dá)90.2%.在市財(cái)政局的通力協(xié)助下，人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)得以落實(shí)。市公安局不但幫助解決了人民調(diào)解工作室的專門辦公用房，進(jìn)行了統(tǒng)一的裝修，配備了必要的辦公設(shè)備，而且還承擔(dān)了專職調(diào)解員聘用經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。各級(jí)人民法院選派業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富的審判人員擔(dān)任基層人民調(diào)解組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)員，加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

（2）完善的制度建設(shè)是多元化糾紛解決機(jī)制可持續(xù)發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)保證。如珠海就出臺(tái)了一系列的規(guī)范性文件：市公安局與市司法局會(huì)商制定了《公安派出所人民調(diào)解工作室管理辦法》；市法院在制定《珠海市法院民事調(diào)解工作規(guī)范》的基礎(chǔ)上，與司法局會(huì)商制定了《關(guān)于司法調(diào)解和人民調(diào)解相銜接的工作意見(jiàn)》；市人民檢察院會(huì)簽印發(fā)了《關(guān)于建立民事控告與人民調(diào)解銜接機(jī)制的意見(jiàn)》，與市建設(shè)局會(huì)簽印發(fā)了《關(guān)于充分發(fā)揮人民調(diào)解組織作用化解物業(yè)管理糾紛的通知》，與市婦聯(lián)會(huì)簽印發(fā)了《關(guān)于通過(guò)人民調(diào)解組織維護(hù)婦女兒童合法權(quán)益的意見(jiàn)》，以上制度較好地推動(dòng)和保障了人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解的有效銜接和運(yùn)作。

（3）職權(quán)法定、職責(zé)明晰是銜接工作取得實(shí)效的關(guān)鍵

三大調(diào)解的有機(jī)銜接不是聯(lián)合調(diào)解，而是在分工基礎(chǔ)上的系統(tǒng)整合，實(shí)現(xiàn)各種調(diào)解方式的有效對(duì)接與協(xié)調(diào)運(yùn)作。為了避免銜接工作的隨意性與盲目性，必須明確“職權(quán)法定”的原則，各人民調(diào)解委員會(huì)、公安派出所、基層人民法庭都始終堅(jiān)持這個(gè)原則，嚴(yán)格依據(jù)各自的法定職權(quán)開(kāi)展工作，既分工明確又互相配合。同時(shí)，對(duì)工作流程進(jìn)行細(xì)化，杜絕銜接工作中可能出現(xiàn)的職責(zé)不清、互相推諉的現(xiàn)象。參考資料：

1、《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》

2、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》

3、《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》

4、《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》

5、曹可建、彭金池、梁飛彩：“論社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的人民內(nèi)部矛盾”，載《湖南社會(huì)科學(xué)》1998年第9期，第59-61頁(yè)。

6、廣東省人民政府法制研究所：“多元化糾紛解決機(jī)制一般理論”，載《政府法制研究》2006年第12期。

7、范愉：“社會(huì)轉(zhuǎn)型中的人民調(diào)解制度”，載《中國(guó)司法》2005年4月8日

第三篇：論訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的銜接和制度完善發(fā)展與協(xié)調(diào)

公

司訴 訟

理由

是什么？

論訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的銜接和制度完善

馮瑩麗 韓戰(zhàn)杰

調(diào)解制度是我國(guó)審判工作中的一項(xiàng)重要制度，基于其自身的優(yōu)勢(shì)功能，受到了社會(huì)的普遍重視。訴訟調(diào)解和人民調(diào)解是調(diào)解制度中的基本內(nèi)容，兩者各具特點(diǎn)，如何使兩者有效的銜接起來(lái)，更好的發(fā)揮調(diào)解作用，對(duì)當(dāng)前的法院審判工作具有重要意義。

調(diào)解，作為一種糾紛解決方式，在中國(guó)被實(shí)踐了數(shù)千年，對(duì)中國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重大作用。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，隨之而來(lái)的各種利益的調(diào)整，社會(huì)矛盾和糾紛也呈現(xiàn)出主體和內(nèi)容多樣化、成因復(fù)雜化的特點(diǎn);加之因體制及財(cái)政狀況等多方面因素造成的人民調(diào)解功能的弱化，使法院的訴訟總量與新類型訴訟量與日俱增，使法院的訴訟活動(dòng)的壓力越來(lái)越大;法院受理案件的數(shù)量大幅上升與法院審判力量有限的矛盾日益突顯，使法院工作陷于負(fù)重與被動(dòng)局面，同時(shí)也形成了當(dāng)事人對(duì)法院、法官的公信度有所減弱等現(xiàn)狀，使法院工作面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，調(diào)解制度重新引起了全社會(huì)的重視，并經(jīng)實(shí)踐證明了調(diào)解制度在法院審判工作中的重要性(2008年我院民一庭共結(jié)案2797件，其中調(diào)解結(jié)案的就有1417起;2009年 一至四月份共結(jié)案431件，其中調(diào)解208件)。在法院的審判工作中，如何更好的利用調(diào)解制度到達(dá)社會(huì)效果和審判效果的統(tǒng)一，加強(qiáng)訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的有效銜接成為本文將要探討的主要問(wèn)題。

一、訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的概念及其優(yōu)越性

訴訟調(diào)解，是指在民事訴訟過(guò)程中，在人民法院審判人員主持下，雙方當(dāng)事人就民事?tīng)?zhēng)議通過(guò)自愿協(xié)商，達(dá)成協(xié)議的活動(dòng)和結(jié)案方式。它是一種由人民法院審判人員作為第三者介入當(dāng)事人雙方的民事、經(jīng)濟(jì)糾紛中，而后通過(guò)雙方當(dāng)事人的合意解決糾紛的方式。人民調(diào)解，即人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解，是在人民調(diào)

解委員會(huì)的主持下，以國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會(huì)公德為依據(jù)，對(duì)民間糾紛當(dāng)事人進(jìn)行說(shuō)服教育，規(guī)勸疏導(dǎo)，促使糾紛各方互諒互讓，平等協(xié)商，自愿達(dá)成協(xié)議，消除紛爭(zhēng)的一種群眾性自治活動(dòng)。相對(duì)于審判而言，訴訟調(diào)解與人民調(diào)解具有以下共同的功能優(yōu)勢(shì)。

1、來(lái)自其程序利益，具有成本低，迅速和便利的特點(diǎn)，能夠相對(duì)迅速、低廉和簡(jiǎn)便地解決糾紛，使當(dāng)事人以較低的代價(jià)獲得較大的利益(人民調(diào)解不收費(fèi)、訴訟調(diào)解免去上訴申訴執(zhí)行成本)，這體現(xiàn)了訴訟調(diào)解與人民調(diào)解效率方面的優(yōu)勢(shì)和價(jià)值取向。

2、訴訟調(diào)解與人民調(diào)解更適合于特定社會(huì)關(guān)系、特定主體和特定糾紛的解決。例如，以其常識(shí)化的運(yùn)作程序消除了訴訟程序給當(dāng)事人帶來(lái)的理解困難;以通情達(dá)理的對(duì)話和非對(duì)抗的斡旋緩和了當(dāng)事人之間的對(duì)立，有利于保持今后的長(zhǎng)遠(yuǎn)關(guān)系;整體地考察事件背后的復(fù)雜長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)關(guān)系，而不是簡(jiǎn)單地將其分解為簡(jiǎn)單關(guān)系，僅就部分的是非曲直做出判斷。

3、訴訟調(diào)解和人民調(diào)解體現(xiàn)了當(dāng)事人自主、自由處分的功能。在調(diào)解協(xié)議達(dá)成過(guò)程中，調(diào)解機(jī)構(gòu)或調(diào)解人不能將自己認(rèn)為正確的解決方案強(qiáng)加給當(dāng)事人，當(dāng)事人有同意或拒絕這種解決方案的權(quán)利。所以，從一定意義上說(shuō)，訴訟調(diào)解和人民調(diào)解是當(dāng)事人自主協(xié)商的延伸。

4、訴訟調(diào)解和人民調(diào)解能彌補(bǔ)法律適用不能的不足，可以根據(jù)自主和自律原則選擇適用的規(guī)范，如地方慣例、行業(yè)習(xí)慣和標(biāo)準(zhǔn)等解決糾紛，在“法律的陰影下”協(xié)商和妥協(xié)，并可能達(dá)致雙贏的結(jié)果,體現(xiàn)了自認(rèn)的效益最大化和自治的價(jià)值取向。

二、訴訟調(diào)解和人民調(diào)解在實(shí)施中所存在的問(wèn)題

(一)訴訟調(diào)解中存在的問(wèn)題

1、現(xiàn)行民訴法中規(guī)定訴訟調(diào)解要遵循“查明事實(shí)，分清是非”的原則，混淆了判決與調(diào)解的界限，不利于辦案效率的提高和訴訟成本的減少,影響了訴訟調(diào)解的程序利益。

2、調(diào)審結(jié)合的模式往往使同一審判人員兼作調(diào)解法官和裁判法官,法官為了提高辦案效率,規(guī)避訴訟風(fēng)險(xiǎn)，在審理案件時(shí)往往會(huì)忽視調(diào)解的“自愿”原則,利用自己的特殊身份進(jìn)行調(diào)解勸說(shuō)，容易導(dǎo)致以壓促調(diào)、以判促調(diào)、久調(diào)不決，當(dāng)事人在此情況下，大多只能表示同意接受，因?yàn)樗麄兠靼准词贡硎静唤邮?，由該審判員作出的判決的結(jié)果還是一樣。從而損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

3、由于調(diào)解法官對(duì)訴訟雙方不了解，對(duì)調(diào)解的可行性、可靠性很難考證，有的案件當(dāng)事人惡意串通，為逃避他人債務(wù)、損害社會(huì)公共利益和國(guó)家利益，而通過(guò)訴訟調(diào)解的方式轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、規(guī)避法律責(zé)任，較為常見(jiàn)的有調(diào)解假離婚、假抵債、假清償;有的案件當(dāng)事人為規(guī)避法律責(zé)任訂立的不切實(shí)際的調(diào)解協(xié)議即使啟動(dòng)法院強(qiáng)制執(zhí)行程序，也難以實(shí)現(xiàn)權(quán)利，從而導(dǎo)致對(duì)另一方當(dāng)事人信賴?yán)娴膿p害、司法資源的浪費(fèi)及對(duì)當(dāng)事人在調(diào)解中隨意言行、不負(fù)責(zé)任傾向的助長(zhǎng)等。

4、刑事調(diào)解中自愿原則貫徹不到位。在刑事調(diào)解中被告人面臨刑事責(zé)任的承擔(dān)，因此其真實(shí)意愿的表達(dá)受到很大的顧忌，有時(shí)為了免受可能的刑事處罰，而違心接受不合理的調(diào)解內(nèi)容;原告人則為了盡快得到經(jīng)濟(jì)上的賠償，也會(huì)違心地放棄追究被告人的刑事責(zé)任。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的刑事自訴案件，被告人根本不承認(rèn)犯罪，不承認(rèn)侵害了原告人，但最后也以達(dá)成賠償對(duì)方損失的調(diào)解協(xié)議結(jié)案。

(二)人民調(diào)解中存在的問(wèn)題

1、人民調(diào)解由于具有較大的隨意性,可能被人操縱利用，調(diào)解員可能利用事實(shí)上的力量左右調(diào)解方案使調(diào)解的自愿難以保障，最終演成弱肉強(qiáng)食的格局。

2、調(diào)解員的法津政策水平低，適用程序法能力弱，文化素質(zhì)低，難以適應(yīng)社會(huì)變化發(fā)展的需要和難以充分體現(xiàn)公正公平的目的。

3、調(diào)解的結(jié)果在效力上缺少權(quán)威性、確定性和強(qiáng)制性等。人民調(diào)解的上述劣勢(shì)往往又是訴訟調(diào)解的優(yōu)勢(shì)，所以人民調(diào)解和訴訟調(diào)解之間存在著很強(qiáng)的互補(bǔ)性。針對(duì)我國(guó)訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的功能優(yōu)勢(shì)及所

存在的弊端，只有對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的制度優(yōu)化及資源整合，才能進(jìn)一步發(fā)揮其功能優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)、資源共享，達(dá)到訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的有機(jī)銜接。

三、訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的銜接構(gòu)想

(一)程序銜接

一是建立訴前調(diào)解機(jī)制。一方面，可在訴前引到當(dāng)事人到相應(yīng)的人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解;另一方面，可選擇具有豐富法律知識(shí)和調(diào)解能力的法官及經(jīng)過(guò)一定程序聘請(qǐng)的人民調(diào)解員組成專門的調(diào)解機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)訴前調(diào)解。二是建立訴中委托調(diào)解制度。訴訟中，對(duì)于可能通過(guò)調(diào)解解決的，法院可以委托人民調(diào)解組織調(diào)解。經(jīng)調(diào)解，達(dá)成協(xié)議的，當(dāng)事人可以選擇由法院出具調(diào)解書，也可以撤訴，選擇由人民調(diào)解組織出具調(diào)解書。三是設(shè)立巡回法庭。人民法院應(yīng)當(dāng)從審判業(yè)務(wù)部門抽調(diào)經(jīng)驗(yàn)豐富的審判人員組成巡回法庭，負(fù)責(zé)審理各縣(市)、區(qū)調(diào)處中心或者人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解未成功的民間糾紛案件。四是建立實(shí)行經(jīng)人民調(diào)解程序的訴訟綠色通道，方便快捷的鞏固民調(diào)組織的工作成果。

(二)工作制度銜接

一是建立定員、定點(diǎn)、定期聯(lián)系制度，選派經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)水平高的法官擔(dān)任轄區(qū)街道調(diào)委會(huì)的指導(dǎo)員，建立法官指導(dǎo)人民調(diào)解工作的長(zhǎng)效機(jī)制。二是建立聘任參與制度，聘請(qǐng)素質(zhì)較高的人民調(diào)解員擔(dān)任特邀調(diào)解員，邀請(qǐng)他們參與司法調(diào)解工作。三是建立疑難案件指導(dǎo)制度，可派專人指導(dǎo)民調(diào)組織的疑難案件，幫助其梳理法律關(guān)系，分析爭(zhēng)議焦點(diǎn)，有針對(duì)性的指導(dǎo)人民調(diào)解員開(kāi)張調(diào)解工作。四是建立定期培訓(xùn)制度。制定培訓(xùn)計(jì)劃，定期開(kāi)展對(duì)人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。五是建立調(diào)解協(xié)議書評(píng)閱制度。人民調(diào)解委員會(huì)可以將通過(guò)調(diào)解達(dá)成的協(xié)議以及卷宗材料送交人民調(diào)解指導(dǎo)員評(píng)閱。

(三)效力銜接

1、當(dāng)事人持已經(jīng)生效的人民調(diào)解協(xié)議向人民法院申請(qǐng)支付令的，只要符合民事訴訟法第十七章規(guī)定的條件，人民法院應(yīng)當(dāng)支持。

2、具有債權(quán)內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議，公證機(jī)關(guān)依法賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的，債權(quán)人可以向被執(zhí)行人住所地或者被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)所在地人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。

3、經(jīng)法院庭前調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，由調(diào)解法官制作調(diào)解書，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收的調(diào)解書與法院判決書具有同等法律效力;對(duì)人民調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，庭前調(diào)解機(jī)構(gòu)在對(duì)人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行合法性審查時(shí)，應(yīng)遵循“法律不禁止即為合法”的原則，凡經(jīng)審查制作調(diào)解書的，即與法院判決止具有同等法律效力。仲裁制度為我們調(diào)解效力的銜接提供了依據(jù)。《中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)仲裁規(guī)則(2000年)》第48條規(guī)定，當(dāng)事人在仲裁委員會(huì)之外通過(guò)調(diào)解達(dá)成和解協(xié)議，可以憑當(dāng)事人達(dá)成的仲裁協(xié)議和他們的和解協(xié)議，請(qǐng)求仲裁委員會(huì)指定一名獨(dú)任仲裁員，按照和解協(xié)議的內(nèi)容作出仲裁裁決書。新仲裁規(guī)則的規(guī)定可有效保證和解書具有強(qiáng)制執(zhí)行力。在我們?cè)O(shè)想的調(diào)解銜接制度中，人民調(diào)解委會(huì)員主持達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議書可視為此處的“和解協(xié)議”，法院可參照該條仲裁規(guī)則，作出法院調(diào)解書。

(四)救濟(jì)途徑銜接

調(diào)解制度不可能保障百分百的運(yùn)行無(wú)誤，設(shè)立調(diào)解救濟(jì)程序應(yīng)是最有效的矯正手段。

1、訴訟調(diào)解再審制度的完善

①將違反法定程序，可能影響當(dāng)事人利益作為申請(qǐng)?jiān)賹彽姆ǘㄊ掠伞?/p>

②將調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反禁止性法律規(guī)定的列入申請(qǐng)?jiān)賹徥掠伞?/p>

③對(duì)調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容損害國(guó)家、集體及社會(huì)公共利益的，法院有權(quán)決定再審。

④將當(dāng)事人雙方或一方惡意調(diào)解的假離婚、假抵債、假清償?shù)攘腥肷暾?qǐng)?jiān)賹彽氖掠伞?/p>

2、人民調(diào)解協(xié)議救濟(jì)制度的完善

①經(jīng)庭前調(diào)解機(jī)構(gòu)司法審查的人民調(diào)解協(xié)議，違反當(dāng)事人自主、處分原則的;違反法律禁止性規(guī)定的;損害國(guó)家、集體及社會(huì)公共利益的，應(yīng)予撤銷，并尊重當(dāng)事人的意愿，分別進(jìn)行庭前調(diào)解或開(kāi)庭審理。

②法院在審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的應(yīng)以變更、撤銷，并將所有涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件的裁判文書送達(dá)人民調(diào)解機(jī)構(gòu)。

③當(dāng)事人憑已生效的人民調(diào)解協(xié)議向法院申請(qǐng)支付令的，法院應(yīng)予以司法審查。

④具有債權(quán)內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議經(jīng)公證機(jī)關(guān)依法賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的，法院在進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序前，應(yīng)予以司法審查。

四、訴訟調(diào)解制度完善的再思考

作為法院工作人員，我們所直接接觸的更多的還是訴訟調(diào)解，如何完善訴訟調(diào)解制度值得我們?cè)俅紊钏?。建立調(diào)審分離、適度庭前調(diào)解制度。結(jié)合我國(guó)審判方式的改革，對(duì)原有的法院調(diào)解制度作出相應(yīng)的調(diào)整。建立一套既可以及時(shí)分流案件，減輕庭審壓力，節(jié)約法院訴訟成本，又可化解矛盾，利于當(dāng)事人在平衡實(shí)體權(quán)益和程序成本支出的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)訴訟效益最大化的訴訟調(diào)解制度。可以考慮建立調(diào)判分離的新機(jī)制，將調(diào)解與開(kāi)庭審判實(shí)行人員、職能、程序諸方面的分離，其主要內(nèi)容包括：在“大立案”改革上實(shí)行的流程控制權(quán)和審判權(quán)分離的基礎(chǔ)上，建立庭前調(diào)解專門機(jī)構(gòu)，他們除了負(fù)責(zé)所有的證據(jù)交換、查明事實(shí)、歸納雙方爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)等庭前程序性事務(wù)外，主要工作是開(kāi)展庭前調(diào)解。案件在立案庭進(jìn)行排期前按當(dāng)事人的調(diào)解意愿及案件本身的可調(diào)性和不可調(diào)性進(jìn)行分類。筆者認(rèn)為對(duì)于下列案件，人民法院應(yīng)當(dāng)把調(diào)解作為必經(jīng)程序：婚姻糾紛、收養(yǎng)糾紛、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)、贍養(yǎng)、繼承糾紛、相鄰關(guān)系糾紛和適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣?。同時(shí)，對(duì)一些不能適用調(diào)解的案件也需明確規(guī)定，如民事行為確認(rèn)無(wú)效糾紛、涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的案件、適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產(chǎn)還債程序的案件、身份關(guān)系確認(rèn)訴訟以及其他依性質(zhì)不能進(jìn)行調(diào)解的案件。分類后，先行調(diào)解類案件則立即進(jìn)入庭前調(diào)解程序，不進(jìn)入庭前調(diào)解程序的案件則立即排期后開(kāi)庭審理。建立主持庭前調(diào)解的法官不參與審判的調(diào)審法官回避制度。經(jīng)過(guò)

庭前調(diào)解程序未達(dá)成協(xié)議的案件在開(kāi)庭審理后一般不再組織調(diào)解，但當(dāng)事人請(qǐng)求調(diào)解的，應(yīng)當(dāng)允許，但應(yīng)限制申請(qǐng)調(diào)解的次數(shù)，建議規(guī)定申請(qǐng)次數(shù)不超過(guò)兩次，以免個(gè)別當(dāng)事人借調(diào)解來(lái)拖延訴訟，增加對(duì)當(dāng)事人的訟累和訴訟成本。

建構(gòu)庭前調(diào)解程序有利于形成強(qiáng)調(diào)解、精審判的民事審判新格局，強(qiáng)化調(diào)解作用的發(fā)揮，將大部分的矛盾糾紛化解在庭審前，對(duì)于訴訟資源的合理配置、法官及其助理人員職能上的分工起到促進(jìn)作用，同時(shí)可以確保對(duì)于復(fù)雜的民事案件得到及時(shí)公正的審判。調(diào)審分離也有利于監(jiān)督和規(guī)范調(diào)解行為，防止以壓促調(diào)、以判促調(diào)的情況出現(xiàn)。

此外，在加強(qiáng)訴訟調(diào)解和人民調(diào)解銜接方面，人民法院應(yīng)正確理順人民法院和人民調(diào)解的關(guān)系，根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，指導(dǎo)人民調(diào)解委員會(huì)的工作是人民法院的職責(zé)之一。在支持和指導(dǎo)人民調(diào)解工作中，人民法院要從思想和行動(dòng)上做到“不缺位、不錯(cuò)位、不越位”。

“不缺位”要求人民法院對(duì)人民調(diào)解組織促成當(dāng)事人自愿達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，應(yīng)當(dāng)予以支持。

“不錯(cuò)位”要求人民法院在指導(dǎo)人民調(diào)解工作中，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到自己與人民調(diào)解委員會(huì)之間是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)按照司法行政機(jī)關(guān)或者人民調(diào)解組織的邀請(qǐng)，有計(jì)劃、有步驟、有針對(duì)性地開(kāi)展業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作。

“不越位”就是要求人民法院不能代替或者變相代替人民調(diào)解組織開(kāi)展調(diào)解活動(dòng)，只能針對(duì)一般性法律問(wèn)題和調(diào)解技巧進(jìn)行指導(dǎo)，絕不能直接插手正在進(jìn)行調(diào)解的個(gè)案，更不能就個(gè)案的具體處理發(fā)表意見(jiàn)。

探索實(shí)現(xiàn)訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的有效銜接，是實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人自由處分權(quán)和法官適當(dāng)介入管理的有機(jī)結(jié)合，更符合公正和效益的司法價(jià)值取向。試想如果把那些血緣地域性強(qiáng)、沖突烈度不大、解紛適用法律的技術(shù)含量小、無(wú)需訴訟即可獲得公正處理的矛盾糾紛化解在訴訟程序外，那么我們?nèi)嗣穹ㄔ旱膶徟泄ぷ骶湍芟蚍ü俾殬I(yè)化的“精審判”之路快步邁進(jìn)。

第四篇：淺析農(nóng)村人民調(diào)解制度的現(xiàn)狀與完善

淺析農(nóng)村人民調(diào)解制度的現(xiàn)狀與完善

內(nèi)容摘要：建設(shè)一個(gè)和諧、穩(wěn)定的社會(huì)主義法治國(guó)家是黨和國(guó)家提出的發(fā)展目標(biāo)，也是全社會(huì)的共同期待。隨著社會(huì)變革的不斷深入，新的社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益、矛盾發(fā)生了明顯變化，認(rèn)識(shí)和把握新形勢(shì)下和諧社會(huì)建設(shè)的特點(diǎn)、規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)，實(shí)事求是地分析法治建設(shè)與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作中存在的問(wèn)題，有針對(duì)性地建立一套解決矛盾和化解沖突的長(zhǎng)效機(jī)制，而完善人民調(diào)解制度尤為重要。

關(guān)鍵詞：人民調(diào)解 現(xiàn)狀 制約瓶頸 對(duì)策

人民調(diào)解制度是一項(xiàng)極具中國(guó)特色的社會(huì)主義法律制度,是我國(guó)先進(jìn)法律文化和社會(huì)主義民主制度的典范。多年來(lái)，人民調(diào)解工作作為一種高度實(shí)現(xiàn)群眾自治的糾紛解決機(jī)制，對(duì)化解社會(huì)糾紛，維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定起到了重要作用。但也應(yīng)清醒的看到，一方面隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革，基層政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，村組合并，以及農(nóng)村市場(chǎng)主體多元化，農(nóng)村民間糾紛問(wèn)題逐漸增多；另一方面隨著糾紛調(diào)解范圍的擴(kuò)大，人民調(diào)解協(xié)議在法律上的效力增強(qiáng)，原有的人民調(diào)解運(yùn)行機(jī)制越來(lái)越露出諸多問(wèn)題。研究新時(shí)期基層人民調(diào)解工作面臨的新情況、新問(wèn)題，探索加強(qiáng)人民調(diào)解工作的新思想、新舉措，是基層司法行政的一項(xiàng)嚴(yán)峻課題。一般情況下，當(dāng)民事權(quán)益發(fā)生糾紛時(shí)，只有用法律的手段解決，結(jié)果才是最公正的，因?yàn)榉墒亲顝V大人民群眾的利益、意志和道德觀念的產(chǎn)物。然而在實(shí)際生活中，還有很多人不愿意直接借助法律手段維權(quán)。發(fā)生這種情況的原因要么是人們對(duì)法律了解不深或是對(duì)法律懷有天然的抵觸心理，認(rèn)為“法”即是“刑”；要么是效費(fèi)比太低，與預(yù)期可得利益比起來(lái)，當(dāng)事人不勝法律程序之繁，或說(shuō)不愿承擔(dān)“訟累”。這時(shí)，人們會(huì)期望一種新的更加靈活簡(jiǎn)便的并且具有一定權(quán)威性的糾紛調(diào)解機(jī)制來(lái)替他們排除身邊較小的矛盾和糾紛。人民調(diào)解制度，是我國(guó)所特有的糾紛解決制度，基于民間的調(diào)處息訟制度而來(lái)，它的產(chǎn)生有一定的歷史連續(xù)性。因?yàn)槲覈?guó)社會(huì)自古以來(lái)就是在儒家思想禮治文化主導(dǎo)之下，封建家族本位的農(nóng)業(yè)型社會(huì)，和中而立，“不偏”、“不倚”的中庸之道自始至終與歷史的軌跡緊密契合，新的時(shí)代背景和新的社會(huì)變革也賦予了它新的特色?！白悦裰鞲锩鼤r(shí)期開(kāi)始，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐，不斷賦予這一制度以新的內(nèi)容和活力，終于形成了現(xiàn)行的在群眾自治組織主持下，在自愿基礎(chǔ)上公平合法地排解糾紛的人民調(diào)解制度?！?/p>

一、基層民間糾紛新特點(diǎn)與現(xiàn)行人民調(diào)解組織概況

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村體制正處在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，農(nóng)村小生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式向產(chǎn)業(yè)化，現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變

（一）基層民間糾紛的特點(diǎn) 的過(guò)程中，農(nóng)村要素資源的利用和重新配臵，經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系和各種利益的調(diào)整，引發(fā)了許多新的矛盾糾紛，總體上呈現(xiàn)如下特征：

1、民間糾紛內(nèi)容復(fù)雜化。一是隨著全面建設(shè)小康社會(huì)的深入，各類建設(shè)引起的占地補(bǔ)償和拆遷糾紛問(wèn)題極為復(fù)雜，涉及不同的利益群體，政策性強(qiáng)，事關(guān)穩(wěn)定大局；二是越來(lái)越多婚姻家庭糾紛復(fù)雜化，涉及農(nóng)村老人的贍養(yǎng)、孩子的撫養(yǎng)、財(cái)產(chǎn)的分割，倘若調(diào)處不當(dāng)或不及時(shí)，則易誘發(fā)惡性案件；三是礦山企業(yè)主與村民因山、地、水、路發(fā)生的使用權(quán)糾紛增多；四是由農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)和換發(fā)山林證個(gè)案引起的糾紛復(fù)雜化。

2、民間糾紛主體多元化。傳統(tǒng)民間糾紛一般是村民與村民之間、家庭成員之間、鄰里之間的糾紛，但現(xiàn)在除此之外，村民與村委會(huì)之間、村民與企事業(yè)或其它經(jīng)濟(jì)組織之間，村民與政府各職能部門之間的糾紛日益頻繁。

3、民間糾紛范圍擴(kuò)大化。原來(lái)民間糾紛范圍界定在婚姻、家庭、鄰里方面，而現(xiàn)在擴(kuò)展到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，司法部頒布的規(guī)定和最高人民法院在司法解釋中已明確規(guī)定，民間糾紛受理范圍除了過(guò)去界定范圍外，還包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面引起的糾紛和生產(chǎn)資料使用方面引起的糾紛，因財(cái)產(chǎn)的確認(rèn)、歸屬、損害等問(wèn)題引起的所有權(quán)、使用權(quán)、債權(quán)債務(wù)糾紛，以及輕微侵害他人的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)引起的糾紛等。

（二）現(xiàn)行人民調(diào)解組織概況

本文所指的基層糾紛調(diào)解組織是指以人民調(diào)解制度為前提建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的糾紛調(diào)解組織。據(jù)調(diào)查，基層糾紛調(diào)解組織一般分二級(jí)，即：鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解中心和村（居）調(diào)解委員會(huì)。我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法調(diào)解中心是一個(gè)多

層次，有多個(gè)部門（如派出所、計(jì)生辦、工商行政管理所、民政辦、信訪辦等）參加的綜合體，領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)是黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，司法所在其中起主導(dǎo)作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法調(diào)解機(jī)構(gòu)的職責(zé)為：依法解決干群矛盾和各種熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，調(diào)處民間糾紛；指導(dǎo)村級(jí)調(diào)委會(huì)的工作；解決跨地區(qū)、跨行業(yè)的矛盾糾紛；開(kāi)展各種形式的普法、法制宣傳教育；解決矛盾糾紛，設(shè)立協(xié)調(diào)方案，調(diào)防結(jié)合，落實(shí)協(xié)調(diào)措施；承辦上級(jí)交辦的疑難問(wèn)題，確保把問(wèn)題解決在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)。村（居）調(diào)解委員會(huì)的職責(zé)為：排查預(yù)防、跟蹤監(jiān)控、處理一般性鄰里糾紛、耕地糾紛、宅基地糾紛、婚姻家庭糾紛等問(wèn)題，避免事態(tài)擴(kuò)大，及時(shí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法調(diào)解中心反饋信息，負(fù)責(zé)普法教育和依法治理工作。

從以上村（居）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)的構(gòu)成及職責(zé)可以看出，在中國(guó)，當(dāng)今社會(huì)的人民調(diào)解委員會(huì)已經(jīng)與民事訴訟法第16條所規(guī)定的人民調(diào)解委員會(huì)有了一定的不同之處。前者的實(shí)質(zhì)與具體運(yùn)作程序已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超出了“自治組織”的范疇，是非訴訟糾紛解決方式根據(jù)中國(guó)國(guó)情的進(jìn)一步發(fā)展?，F(xiàn)今的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)在筆者所調(diào)查的村鎮(zhèn)基層已經(jīng)比較健全（僅從組織形式上來(lái)說(shuō)），內(nèi)部有了一系列的嚴(yán)格程序，比如下級(jí)對(duì)上級(jí)的疑難案件逐級(jí)申請(qǐng)解決程序，上級(jí)對(duì)下級(jí)調(diào)處工作進(jìn)行指導(dǎo)的“督查令”，以及上下級(jí)之間的聯(lián)動(dòng)制度等。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在司法所中有調(diào)解室，調(diào)解室與法庭不同，不是國(guó)家正式的司法機(jī)關(guān)，但是卻是當(dāng)事人正式接受國(guó)家權(quán)力干涉的最后一道程序，很多村（居）解決不了的糾紛在這里往往可以最終得到化解。另外，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解中心遇到了比較大的疑難糾紛，有時(shí)會(huì)抽出各地的人員，集中到糾紛發(fā)生地進(jìn)行“會(huì)診”，爭(zhēng)取盡快解決問(wèn)題。各村（居）的調(diào)委會(huì)的工作方式更為靈活，民間很多糾紛是在當(dāng)事人家里或田間地頭當(dāng)場(chǎng)就由調(diào)解人員解決的。

二、現(xiàn)行人民調(diào)解制度的必然性和優(yōu)越性

據(jù)調(diào)查，2009年，平江縣安定鎮(zhèn)共調(diào)處各類矛盾糾紛307起，三調(diào)聯(lián)動(dòng)調(diào)處302起，調(diào)處成功率為98%，其中人民調(diào)解調(diào)處的矛盾糾紛數(shù)占80%以上，避免了5起民轉(zhuǎn)刑案件的發(fā)生?；旧献龅搅恕靶∈虏怀龃?，大事不出鎮(zhèn)”。以上數(shù)據(jù)有力地說(shuō)明，在鎮(zhèn)村一級(jí)，人民調(diào)解是解決糾紛的主要方式，其在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了不可替代的作用。人民調(diào)解之所以能夠歷經(jīng)滄桑，深深扎根于中國(guó)農(nóng)村這片廣袤的土地，有其必然性和優(yōu)越性。

（一）人民調(diào)解制度符合我國(guó)國(guó)情、民情，有著深層次的文化底蘊(yùn)。

兩千多年來(lái)的封建統(tǒng)治和自然經(jīng)濟(jì)，使中國(guó)大多數(shù)的農(nóng)民都固守在養(yǎng)育自己的這方土地上，生于斯、養(yǎng)于斯、死于斯。在這個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)中，免不了復(fù)雜的糾紛，但中國(guó)歷來(lái)就不發(fā)達(dá)的法制，使這個(gè)社會(huì)形成了一套獨(dú)立的解決糾紛的方式，即古時(shí)的民間調(diào)解，也就是人民調(diào)解的前身。從文化層面看，它的根基在于中國(guó)傳統(tǒng)的“和為貴”的觀念。自漢武帝時(shí)期的“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”以來(lái)，兩千多年的封建統(tǒng)治使儒家文化深深地滲透到每個(gè)中國(guó)人的思想中，尤其是在農(nóng)村，傳統(tǒng)觀念在農(nóng)民的思想意識(shí)中根深蒂固，他們依然非?？粗亍昂蜌狻薄ⅰ扒槊妗?，孔子的“中庸之道”正是民間調(diào)解工作的精髓-折衷調(diào)和-的根源。絕大多數(shù)的農(nóng)民將在一個(gè)相對(duì)熟悉的環(huán)境生活一輩子，整日“低頭不見(jiàn)抬頭見(jiàn)”，在“傷和氣”的訴訟與“留情面”的調(diào)解之間，他們無(wú)疑會(huì)選擇較為溫和的后者。

（二）人民調(diào)解基于自愿原則，當(dāng)事人在心理上易于接受，并有利于調(diào)解協(xié)議的履行。

在廣大農(nóng)村，很多不愿意訴訟的原因之一就是覺(jué)得在法院沒(méi)有熟人，對(duì)法律知識(shí)不精通，因而對(duì)訴訟有一種本能的恐懼和排斥的心理。相對(duì)而言，調(diào)解員大多與糾紛當(dāng)事人本鄉(xiāng)本土，平時(shí)就熟悉了解，在處理糾紛時(shí)當(dāng)事人比較放心，覺(jué)得“心里有底兒”。筆者接觸過(guò)一起案例，宋某被炸案原告當(dāng)事人楊某說(shuō)：“打官司，動(dòng)用法律也不一定誰(shuí)輸誰(shuí)贏，因?yàn)榉稍垡膊缓芏?，不很精通，一般的不愿意打官司?！比嗣裾{(diào)解協(xié)議是在調(diào)解員的主持下雙方基于自愿而簽訂的，在心理上能夠接受，在履行協(xié)議時(shí)也比較自覺(jué)。宋某被炸案被告白灰廠劉廠長(zhǎng)的一番話恰恰證明了這一點(diǎn)：“調(diào)解是雙方坐下來(lái)心平氣和地，心情舒暢。為什么履行這么快？如果訴諸了法律，法庭上當(dāng)場(chǎng)對(duì)證那就不是心平氣和的事了，據(jù)理力爭(zhēng)、唇槍舌劍，那憑的是什么？憑的是依據(jù)，得有憑有據(jù)，判決當(dāng)事人有可能不服，特別是有些人認(rèn)為我就是沒(méi)錯(cuò)你判我有錯(cuò)，所以不配合執(zhí)行?！比嗣裾{(diào)解工作的這一極佳效果，恰恰與法院判決的“執(zhí)行難”形成了鮮明對(duì)比。

（三）人民調(diào)解制度極大地節(jié)約了社會(huì)成本，同時(shí)也減輕了人民法院（庭）的工作壓力。

中國(guó)人尤其是中國(guó)的農(nóng)民之所以“厭訟”，有一個(gè)重要的原因就是無(wú)法負(fù)擔(dān)過(guò)高的訴訟費(fèi)用。一鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的廠長(zhǎng)說(shuō)：“現(xiàn)在人們?yōu)槭裁床辉敢獯蚬偎荆恳驗(yàn)橹滥闱肺?000塊錢，打官司肯定要判給我，但是我要這1000塊錢往往要花兩千多塊錢。我就不要這1000塊錢了，我放棄了，放棄自己的權(quán)利是沒(méi)辦法。我們廠現(xiàn)

在外面就有100多萬(wàn)塊錢我們放棄了。往往打官司就不夠費(fèi)用，就放棄了?！鞭r(nóng)民因?yàn)橐恍┎淮蟮募m紛而訴訟，所需要的花費(fèi)諸如路費(fèi)、食宿費(fèi)、律師費(fèi)、訴訟費(fèi)、執(zhí)行費(fèi)以及誤工費(fèi)等等，這些費(fèi)用加起來(lái)往往會(huì)超過(guò)他們所期望得到的經(jīng)濟(jì)利益，他們認(rèn)為打官司“拖不起、耗不起”，“能調(diào)解最好，調(diào)解不好再打官司”，是不難理解的。況且，在中國(guó)這樣一個(gè)泱泱大國(guó)，民間糾紛多，如果全部涌到法院打官司的話，不僅會(huì)造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi)，而且勢(shì)必會(huì)造成法院工作壓力過(guò)大的后果。而人民調(diào)解制度恰恰相反，調(diào)解組織近在身邊，調(diào)解形式不拘一格，田間炕頭都可以成為解決糾紛的場(chǎng)所，調(diào)解免費(fèi)，調(diào)解人員大都是兼職，對(duì)當(dāng)事人來(lái)講，幾乎不需要付出什么成本；對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)，資源得到了充分高效的利用。

三、人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀與制約瓶頸

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的人民調(diào)解工作在解決糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極的重要作用。但是，隨著改革力度的不斷加大和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下利益格局的不斷調(diào)整，社會(huì)發(fā)展進(jìn)入矛盾多發(fā)期，糾紛也呈現(xiàn)出和以往完全不同的特點(diǎn)，傳統(tǒng)的人民調(diào)解工作，無(wú)論是在觀念、制度、組織機(jī)構(gòu)上，還是在隊(duì)伍素質(zhì)、工作方式上都暴露出一些不適應(yīng)之處。

一是部分干部群眾對(duì)人民調(diào)解在調(diào)處矛盾糾紛上的重要作用認(rèn)識(shí)不清，重視不夠。隨著人民調(diào)解協(xié)議被賦予法律效力，公民法律意識(shí)的提高，人民調(diào)解工作的效果成為人民檢驗(yàn)政府及司法行政部門威信的重要平臺(tái)，也是政府及部門樹(shù)立公信力的重要載體。現(xiàn)實(shí)狀況是：調(diào)解人員的社會(huì)地位得不到肯定，調(diào)解人員的工作成績(jī)難以得到認(rèn)可。部分干部對(duì)人民調(diào)解在化解糾紛，防止矛盾激化中的作用缺乏認(rèn)識(shí)，人民調(diào)解在糾紛當(dāng)事人心目中缺乏可信度和權(quán)威性，出現(xiàn)糾紛，當(dāng)事人大都寄希望政府解決和訴訟解決。這些在一定程度上影響了調(diào)解組織的建設(shè)，挫傷了調(diào)解人員的積極性，阻礙了人民調(diào)解作用的發(fā)揮。

二是組織定位不準(zhǔn)，人員角色混亂，缺乏公信力。根據(jù)法律規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)是在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。然而，現(xiàn)在的調(diào)委會(huì)基本上推動(dòng)了應(yīng)有的群眾性、自治性，調(diào)解過(guò)程中的行政化手段占據(jù)著重要的位臵，政府指導(dǎo)實(shí)際上蛻變成政府主導(dǎo)，許多地方領(lǐng)導(dǎo)仍將其視為政府的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，工作理念與方法不符合社會(huì)化、自治性的要求，在一定程序上制約了人民調(diào)解工作的整體推進(jìn)，也直接影響了社會(huì)公信力。目前，從事人民調(diào)解工作的人員幾乎都是身兼數(shù)職、角色混亂、立場(chǎng)不清，很多調(diào)解員具有的官方身份，難以取得調(diào)解工作所必須的中立地位。

三是組織機(jī)構(gòu)建設(shè)狀況不理想。由于受到人員、經(jīng)費(fèi)、自治水平等因素的制約，人民調(diào)解的組織機(jī)構(gòu)很難滿足新時(shí)期民間糾紛形式、主體、內(nèi)容多樣性的要求，基層人民調(diào)解組織普遍缺少經(jīng)費(fèi)、缺少設(shè)施，使許多工作無(wú)法有效開(kāi)展。

四是人民調(diào)解工作的方式方法滯后。傳統(tǒng)的調(diào)解手段和方式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)矛盾糾紛新的變化。目前大部分調(diào)解員專業(yè)知識(shí)水平低，在從事調(diào)解工作的時(shí)候，仍主要依靠個(gè)人經(jīng)濟(jì)與威信，靠“和稀泥”、“套交情”來(lái)解決糾紛，沒(méi)有針對(duì)糾紛的不同類型來(lái)適用法律或相關(guān)政策，使一些糾紛久調(diào)不決。

四、改革和完善人民調(diào)解制度的對(duì)策

我國(guó)的人民調(diào)解制度經(jīng)歷了一個(gè)曲折的發(fā)展歷程。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，調(diào)解的政治功能遮蔽了其解決糾紛的功能，人民調(diào)解制度更象是政府行政管理的一種手段。調(diào)解作為一種社會(huì)機(jī)制，本身也有一個(gè)適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展而發(fā)展的問(wèn)題，因此，必須堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，大膽改革創(chuàng)新。

1、加大宣傳，為人民調(diào)解工作營(yíng)造良好的氛圍。人民調(diào)解組織作為群眾性自治組織，其工作有賴于得到當(dāng)事人及社會(huì)各界的認(rèn)可和支持，這不僅有利于樹(shù)立調(diào)解人員的威信，也有利于調(diào)處結(jié)論的履行。因此要求社會(huì)各界及廣大干部群眾要大力宣傳人民調(diào)解工作的地位和作用，讓廣大公民，尤其是廣大黨員干部要積極參與人民調(diào)解工作，使人民調(diào)解成為公民解決矛盾糾紛、維護(hù)自身合法權(quán)益的重要選擇。要大力宣傳和表彰優(yōu)秀人民調(diào)解委員會(huì)、人民調(diào)解員，激勵(lì)他們更加熱情的投入到調(diào)解工作之中。

2、整合力量，構(gòu)筑“大調(diào)解”新格局。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)構(gòu)筑以綜治辦、司法所、信訪辦、派出所、法庭及相關(guān)職能部門、各村（居）調(diào)委會(huì)任成員單位的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民調(diào)解委員會(huì)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任，司法所長(zhǎng)任常務(wù)副主任，司法助理員負(fù)責(zé)日常事務(wù)，對(duì)社會(huì)矛盾糾紛實(shí)行統(tǒng)一登記、分類處理。對(duì)一般性民間糾紛，由司法助理員按人民調(diào)解委員會(huì)規(guī)定程序進(jìn)行調(diào)處；對(duì)法律法規(guī)的矛盾糾紛，指定相關(guān)職能部門進(jìn)行調(diào)處，調(diào)處結(jié)果向調(diào)委會(huì)回執(zhí)；對(duì)復(fù)雜疑難、群體性糾紛由分管領(lǐng)導(dǎo)組織調(diào)委會(huì)各成員單位集中調(diào)解。在村（居）一級(jí)，成立以村（居）主職干部為調(diào)解委員會(huì)主任，村民小組長(zhǎng)、婦女主任為成員的村（居）調(diào)解委員會(huì)，受理本村（居）各類民間糾紛。在村民小組一級(jí)，成立以村民小組長(zhǎng)、黨員、退休干部等為成員的調(diào)解小組。在屋場(chǎng)較集中的地方，每十戶設(shè)立1個(gè)調(diào)解中心戶，從而構(gòu)筑鎮(zhèn)、村、組、戶四級(jí)調(diào)防網(wǎng)絡(luò)。形成一個(gè)“橫向到邊、縱向到底、上下貫通、左右協(xié)調(diào)、依托基層、多方參與、集中接訪、分工負(fù)責(zé)、配套聯(lián)動(dòng)”的大調(diào)解新格局。

3、固本強(qiáng)基，打造民調(diào)工作新隊(duì)伍。建立一支思想過(guò)硬、作風(fēng)正派、業(yè)務(wù)精湛的民調(diào)工作隊(duì)伍是抓好民調(diào)工作的前提條件。一是優(yōu)選人員，相對(duì)穩(wěn)定。力求調(diào)解人員有群眾基礎(chǔ)，有調(diào)解經(jīng)驗(yàn)，有法律、政策水平，有立黨為公、熱心為民的工作責(zé)任心。二是強(qiáng)化培訓(xùn)，提高素質(zhì)。重點(diǎn)輔導(dǎo)，邀請(qǐng)律師、公證員、法官等給調(diào)解員講法制課，以案釋法，并組織他們觀摩審判，提高法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。三是提高待遇，穩(wěn)人穩(wěn)心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要高度重視民調(diào)工作隊(duì)伍。為他們創(chuàng)造必要的工作環(huán)境和工作條件，把人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，對(duì)四級(jí)調(diào)解組織設(shè)立調(diào)解獎(jiǎng)勵(lì)基金，切實(shí)采取措施穩(wěn)人穩(wěn)心。

4、建章立制，創(chuàng)新民調(diào)工作新機(jī)制。為了民調(diào)工作走上規(guī)范、有序、健康發(fā)展的軌道，必須狠抓人民調(diào)解工作的制度化、科學(xué)化、規(guī)范化建設(shè)。一是主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機(jī)制。把糾紛預(yù)防化解納入社會(huì)治安綜合治理的重要內(nèi)容。明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）、各企事業(yè)黨政主要負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人，凡工作不力、調(diào)處不當(dāng)，致使糾紛激化造成嚴(yán)重后果的，要大力追究責(zé)任單位主要領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)單位責(zé)任人員的責(zé)任，并實(shí)施“一票否決”。二是預(yù)測(cè)報(bào)告機(jī)制。凡遇到可能引發(fā)不安定因素及苗頭的重大情況及時(shí)向黨委、政府匯報(bào)，同時(shí)報(bào)告縣（區(qū)）綜治辦和司法局，及時(shí)組織力量協(xié)調(diào)有關(guān)職能部門落實(shí)預(yù)防化解糾紛，做到超前預(yù)防，消除隱患。三是定期排查調(diào)處機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)要在各村（居）每月開(kāi)展一次民間糾紛大排查，并由黨政領(lǐng)導(dǎo)牽頭，對(duì)排查發(fā)現(xiàn)重大疑難糾紛和隱患，及時(shí)落實(shí)責(zé)任部門和責(zé)任人，依法及時(shí)調(diào)處化解。四是聯(lián)動(dòng)聯(lián)辦預(yù)防調(diào)處機(jī)制。凡遇到重大疑難復(fù)雜糾紛由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)組織綜治辦、司法所、派出所、法庭、信訪等部門聯(lián)合出警、聯(lián)合辦案、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)處。五是普法依法治理機(jī)制。加大農(nóng)村普法宣傳力度，突出重點(diǎn)、注重實(shí)效，在規(guī)范基層民主管理、健全規(guī)章制度上做文章，在各項(xiàng)依法治理源頭上下功夫。大力開(kāi)展“四民主、二公開(kāi)”、送法下鄉(xiāng)等活動(dòng)，增強(qiáng)村民法律意識(shí)，密切干群關(guān)系。

5、要堅(jiān)持法治與德治相結(jié)合，有效發(fā)揮人民調(diào)解的職能作用。要堅(jiān)持依法調(diào)解，規(guī)范調(diào)解程序，克服調(diào)解的隨意性，體現(xiàn)公開(kāi)公平公正和合法的原則，切實(shí)保障依法調(diào)解、平等自愿、不限制當(dāng)事人訴訟權(quán)利三項(xiàng)原則的落實(shí)；要弄清事實(shí)，在依法的前提下，通過(guò)說(shuō)服疏導(dǎo)，消除糾紛雙方對(duì)立情緒，化解矛盾；要充分發(fā)揮道德在調(diào)解中的感召作用，依靠道德的教化力量，說(shuō)服糾紛當(dāng)事人互諒互讓，使矛盾糾紛妥善化解。要堅(jiān)持寓教育于人民調(diào)解之中，把調(diào)解作為開(kāi)展法制宣傳教育的過(guò)程，以真正達(dá)到“調(diào)解一案，教育一片”的目的。要在實(shí)踐中不斷研究人民調(diào)解工作面臨的新情況、新問(wèn)題，積極探索新的調(diào)解方法，推動(dòng)人民調(diào)解工作向縱深發(fā)展。

6、加大立法力度，盡快制定人民調(diào)解法。從制度上確立人民調(diào)解工作的重要性和必要性是十分必要的。只有這樣才能從根本上解決人民調(diào)解工作中存在的調(diào)解工作得不到重視、調(diào)解經(jīng)費(fèi)緊缺、調(diào)解人才匱乏等問(wèn)題

【參考文獻(xiàn)】

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第五篇：一論制度完善

一論制度完善

制度是企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，制定、健全、完善現(xiàn)有制度，形成周全縝密的制度體系，對(duì)于各個(gè)公司，尤其是新成立的公司有著十分重要的意義。

1.要根據(jù)崗位設(shè)置細(xì)化各項(xiàng)配套制度。首先要根據(jù)我部的現(xiàn)有制度體系和目前攪拌站、項(xiàng)目部的優(yōu)秀管理經(jīng)驗(yàn)，為分公司的每一個(gè)崗位制定科學(xué)、具體、精細(xì)的職位說(shuō)明書，明確每一崗位的崗位名稱、工作項(xiàng)目、工作依據(jù)、工作權(quán)限、工作標(biāo)準(zhǔn)、工作責(zé)任、責(zé)任追究等內(nèi)容，將各個(gè)崗位的工作任務(wù)和責(zé)任細(xì)化、量化。其次要細(xì)化各項(xiàng)工作配套制度，尤其是與安全生產(chǎn)相關(guān)的制度，必須明確具體的操作程序和內(nèi)涵，明確各崗位之間、各部門之間的工作流程、工作程序，以確保環(huán)環(huán)相扣，使之形成一整套監(jiān)督措施和管理辦法，相互監(jiān)督，相互促進(jìn)，共同發(fā)揮作用。

2.要圍繞核心業(yè)務(wù)明晰各項(xiàng)工作流程。制定制度時(shí)必須制定具體、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫葓?zhí)行措施，使極具原則性的制度措施、原則性的要求、抽象的制度條文明確化、具體化，以便有效地發(fā)揮制度的規(guī)范作用。同時(shí)，在復(fù)雜具體精細(xì)的工作流程中，提煉出核心內(nèi)容，明晰每一個(gè)工作流程，如原材采購(gòu)、安全生產(chǎn)、質(zhì)量管控、經(jīng)營(yíng)結(jié)算及戰(zhàn)略管理等，再根據(jù)這些核心內(nèi)容的實(shí)際情況，把流程簡(jiǎn)單化、具體化，用流程來(lái)推動(dòng)制度執(zhí)行者的工作，讓制度執(zhí)行者通過(guò)該流程就知道自己

該做什么，要做什么，要怎么做。萬(wàn)科的企業(yè)文化中有這么一項(xiàng)：“寧可犧牲效率，也要遵守制度、服從制度流程?！睂?duì)于各個(gè)分公司而言，成立之初就要形成服從制度流程的文化氛圍。

3.要根據(jù)權(quán)變管理理論的指導(dǎo)思想及時(shí)修改、整合、完善各項(xiàng)制度。權(quán)變管理理論提出，沒(méi)有通用、一成不變的管理方法適用于所有組織，同樣，隨著時(shí)間的推移和市場(chǎng)環(huán)境的變化，制度也要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。首先，要對(duì)以往建立的各種制度進(jìn)行認(rèn)真的梳理，對(duì)那些實(shí)踐證明不起作用、無(wú)法執(zhí)行的制度要予以廢除，對(duì)交叉重疊相互矛盾的制度要重新整合，對(duì)新興領(lǐng)域要立刻研究制定相關(guān)制度，填補(bǔ)制度建設(shè)的空白。其次是要及時(shí)根據(jù)外部環(huán)境的變化將不全面、有缺陷、有漏洞的制度修改完善，健全制度體系。三是要將所有制度匯編成冊(cè)，人手一份，使全體員工知曉制度的內(nèi)容，做到心中有數(shù)，同時(shí)要做好執(zhí)行制度的宣傳、準(zhǔn)備工作，從而促使員工在工作中能嚴(yán)格按制度執(zhí)行。

制度完善是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，必須隨時(shí)根據(jù)外部環(huán)境變化推陳出新，唯此才能為企業(yè)各項(xiàng)管理奠定完善的制度基礎(chǔ)。

商品混凝土部 宋俊楷