新形勢下加強(qiáng)耕地保護(hù)與監(jiān)管的對(duì)策與建議

耕地是國家糧食安全的根本保證，是農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根基和命脈，也是重要的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。保護(hù)耕地紅線,既是保住**億人口“飯碗”的生命線,也是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的生命線,同時(shí)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵。新《土地管理法》再次強(qiáng)調(diào)了耕地保護(hù)的重要性：“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國基本國策”，并加大對(duì)永久基本農(nóng)田的保護(hù)力度，明確耕地紅線不能突破，永久基本農(nóng)田絕不能隨便占用。

近年來，習(xí)近平總書記連續(xù)對(duì)落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，遏止“農(nóng)村亂占耕地建房”“耕地非農(nóng)化”等問題作出重要指示。省委、省政府多次強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)決落實(shí)中央“嚴(yán)起來”的工作要求。針對(duì)我市耕地保護(hù)資源現(xiàn)狀，日常管控及難點(diǎn)、堵點(diǎn)問題進(jìn)行分析，對(duì)耕地占補(bǔ)平衡、后備資源情況分析，提出建議，采取有效措施，全面壓實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、部門共同責(zé)任，切實(shí)保護(hù)好耕地資源，提高全民保護(hù)耕地意識(shí)。

一、耕地保護(hù)基本情況及工作成效

全市是山區(qū)縣市，地形地貌以丘陵為主，呈現(xiàn)“七山一水兩分田”格局，山區(qū)占**.*%，丘陵占**.*%，平原占*.*%。全市耕地面積**.**萬畝，其中水田*.**萬畝，旱田**.**萬畝。人均耕地面積*.****畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國（人均耕地*.**畝）、全省平均水平（人均耕地*.*畝）。****年至****年，我市共獲批建設(shè)用地****公頃，占用耕地面積***公頃，新占耕地占新增建設(shè)用地的比率達(dá)**.**%。

（一）強(qiáng)化保護(hù)意識(shí)，形成聚合力。

市委市政府認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于耕地保護(hù)的重要指示精神，貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署以及省、市相關(guān)工作要求，全面壓實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府耕地保護(hù)主體責(zé)任、部門共同責(zé)任。市委市政府多次以市政府常務(wù)會(huì)、專題研討會(huì)、現(xiàn)場督辦會(huì)等形式，傳達(dá)習(xí)近平總書記關(guān)于耕地保護(hù)重要指示批示精神以及黨中央、國務(wù)院決策部署和各級(jí)黨委政府工作要求，督辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門耕地保護(hù)各項(xiàng)工作任務(wù)落實(shí)。多舉措、多維度、多頻次宣傳耕地保護(hù)相關(guān)文件精神和相關(guān)法律法規(guī)，加大耕地保護(hù)宣傳力度，營造了保護(hù)耕地的濃厚氛圍。以“*.**世界地球日、*.**土地日、**.*全國法制宣傳日”等為契機(jī)，采取村組干部培訓(xùn)會(huì)、座談會(huì)、屋場會(huì)等方式，采用村廣播、短視頻等有“聲”媒介和宣傳海報(bào)、傳單、手機(jī)短信、微信公眾號(hào)等有“色”讀物向廣大群眾宣傳耕地保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，以及“六個(gè)嚴(yán)禁”“八不準(zhǔn)”“六個(gè)一律”相關(guān)要求，營造出全民保護(hù)耕地的濃厚氛圍。

（二）堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，硬化約束力。

優(yōu)化國土空間布局。科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，合理布局“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”“三生”空間，積極推動(dòng)國土空間規(guī)劃編制工作，初步形成了國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”，建立國土空間規(guī)劃信息平臺(tái)，同步構(gòu)建國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息和職能的共建、共享、共管。全面優(yōu)化項(xiàng)目選址，強(qiáng)化規(guī)劃管控，項(xiàng)目用地盡量不占或少占耕地，形成耕地保護(hù)的剛性約束機(jī)制。**個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）站所和業(yè)務(wù)股室通過無人機(jī)、移動(dòng)終端加強(qiáng)動(dòng)態(tài)巡查監(jiān)管，形成“天上看、網(wǎng)上管、地上查”的縣級(jí)“自然資源監(jiān)管平臺(tái)”。

（三）堅(jiān)持綜合整治，增強(qiáng)承載力。

以“山水林田湖草”綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目為底盤，以“土地整治+”的理念謀劃部署，將土地整治與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合，創(chuàng)新探索建設(shè)以“生產(chǎn)生活小廣場、人水和諧小流域、一村一品小產(chǎn)業(yè)、庭前院后小花園、鄉(xiāng)村人文小景觀”為主要內(nèi)容“五小示范區(qū)”，逐步走上了一條“耕地保護(hù)上等級(jí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)、農(nóng)民群眾見實(shí)惠、人居環(huán)境換新顏”的生態(tài)綠色整治之路。近年來，先后建設(shè)省市各類國土整治項(xiàng)目***個(gè)，總規(guī)模*.**萬公頃，總投資額*.**億元，先后建成**個(gè)微廣場，**個(gè)花園民居小區(qū)，**個(gè)民俗、紅色、法治、黨建、產(chǎn)業(yè)等各具特色的文化長廊，**個(gè)特色產(chǎn)業(yè)小村，治理修繕**個(gè)小流域?！拔逍　笔痉秴^(qū)工作經(jīng)驗(yàn)法先后在部、省刊物刊載和全國、全省、全市交流。

（四）堅(jiān)持嚴(yán)打嚴(yán)查，形成威懾力。

將耕地、基本農(nóng)田保護(hù)納入市機(jī)關(guān)目標(biāo)管理信息系統(tǒng)，按季度進(jìn)行考核，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政負(fù)責(zé)人為耕地保護(hù)第一責(zé)任人，壓實(shí)鎮(zhèn)村耕地保護(hù)主體責(zé)任，嚴(yán)厲查處違法用地行為。近年來，全市進(jìn)一步提高自然資源執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法水平，強(qiáng)化執(zhí)法體系建設(shè)，自然資源部門創(chuàng)新開展“自然資源執(zhí)法攻堅(jiān)年”主題活動(dòng)，將全市劃分為**個(gè)巡查責(zé)任區(qū)域，明確巡查職責(zé)、巡查區(qū)域、巡查次數(shù)，將巡查任務(wù)落實(shí)到人、落實(shí)到具體村、組，每次巡查做到有記錄、有臺(tái)帳。暢通自然資源違法線索反映渠道，建立執(zhí)法監(jiān)察信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行市、鄉(xiāng)、村三級(jí)巡查監(jiān)管體系，做到及時(shí)反饋信息、及時(shí)查處，將違法行為制止在萌芽狀態(tài)。

二、落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度中存在的問題與困難

（一）耕地種植結(jié)構(gòu)變化，耕地面積逐漸減少。

“十三五”上級(jí)下達(dá)我市的耕地保有量為**.**萬畝，永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)面積為**.**萬畝。第三次國土調(diào)查成果顯示我市耕地面積為**.*萬畝。主要原因是我市農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為柑橘和茶葉。相較于種植糧食作物，柑橘和茶葉經(jīng)濟(jì)效益大，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民自發(fā)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，將原來的耕地用于發(fā)展柑橘和茶葉生產(chǎn)，導(dǎo)致耕地面積減少。

（二）耕地資源分布零散。

我市地形地貌以丘陵為主，呈現(xiàn)“七山一水兩分田”格局，永久基本農(nóng)田邊界與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界存在交叉重疊，且分布零散。既不便于農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)，也不利于日常管理，更不利于高質(zhì)量保護(hù)。例如我市化工園區(qū)規(guī)劃面積*****畝，區(qū)域內(nèi)穩(wěn)定耕地面積****畝，符合調(diào)出規(guī)則的僅****畝，剩余****畝不符合調(diào)出規(guī)則，且**%在永久基本農(nóng)田內(nèi)，呈插花狀分布，極大的制約了化工園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和化工企業(yè)項(xiàng)目落地。

（三）耕地后備資源匱乏。

根據(jù)省委提出的區(qū)域發(fā)展布局和市委市政府高質(zhì)量發(fā)展勇當(dāng)縣域標(biāo)桿，打造目標(biāo)定位，“十四五”期間，我市需新增建設(shè)用地*****畝，其中需落實(shí)****畝耕地占補(bǔ)指標(biāo)。****年**個(gè)重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目共需****畝耕地占補(bǔ)指標(biāo)。而當(dāng)前耕地后備資源匱乏，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”的難度日趨加大。新增建設(shè)用地多為交通便利、土質(zhì)肥沃、質(zhì)量等別高的優(yōu)質(zhì)耕地，而補(bǔ)充耕地的來源是通過未利用地開發(fā)，其地形條件相對(duì)較差、地塊水源缺乏，難以達(dá)到與耕地?cái)?shù)量質(zhì)量對(duì)等的剛性要求。能夠用以開發(fā)的低殘林、低效林等耕地后備資源已開發(fā)殆盡。根據(jù)全國第三次土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，可作為耕地后備資源只有其他草地、裸土地*類僅****.**

畝，且具備開發(fā)條件的土地十分稀缺，耕地后備資源非常匱乏，難以落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。

（四）耕地保護(hù)責(zé)任還需進(jìn)一步壓實(shí)。

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部對(duì)耕地保護(hù)認(rèn)識(shí)不足，片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，缺乏耕地保護(hù)緊迫感，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部對(duì)亂占耕地行為不能勇于制止，也不及時(shí)上報(bào)，根據(jù)每月衛(wèi)片監(jiān)測數(shù)據(jù)反饋，占用耕地挖塘養(yǎng)魚、耕地上違法建房、公共服務(wù)類用地未批先建等現(xiàn)象依然存在。

三、做好耕地保護(hù)工作的相關(guān)建議

（一）高位優(yōu)化布局基本農(nóng)田。

以編制國土空間規(guī)劃為契機(jī)，突出“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”“三生”空間和“永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線和城市開發(fā)邊界”“三條紅線”，合理布局建設(shè)用地，確保耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積不減少。按照全國部署的永久基本農(nóng)田核實(shí)整改相關(guān)要求，及時(shí)研判交通、發(fā)改、水利等重要部門“十四五”發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，收集整理各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興、化工園區(qū)和“十四五”重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地需求，依據(jù)擬劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和生態(tài)保護(hù)紅線，對(duì)三調(diào)耕地圖斑進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)，逐圖斑比對(duì)不穩(wěn)定耕地類型，篩選梳理出全市長期可利用的穩(wěn)定耕地?cái)?shù)據(jù)，可劃入永久基本農(nóng)田面積為**.**萬畝，其中永久基本農(nóng)田中繼續(xù)保留的穩(wěn)定耕地面積為**.**萬畝，永久基本農(nóng)田外可劃入的穩(wěn)定耕地面積為*.**萬畝。在統(tǒng)籌分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局，提高永久基本農(nóng)田質(zhì)量，確保調(diào)整后布局更優(yōu)化，質(zhì)量有提升。

（二）高效節(jié)約集約利用耕地資源。

堅(jiān)持把節(jié)約集約用地作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須遵循的基本準(zhǔn)則。一是在“開源”上做文章，強(qiáng)化對(duì)內(nèi)挖潛。建立批而未供土地“招商地圖”，實(shí)施閑置資產(chǎn)“盤活工程”，最大限度節(jié)約集約利用土地，讓土地“低產(chǎn)”變“高產(chǎn)”，讓閑置資產(chǎn)從“包袱”變“財(cái)富”；通過人大監(jiān)督、閑置收回、規(guī)劃調(diào)整等多種方式加大閑置土地消化處置，千方百計(jì)挖掘存量土地潛力，盡量少占或不占耕地，大力推進(jìn)工業(yè)用地集約利用，全面實(shí)施“畝產(chǎn)論英雄”和新供地工業(yè)項(xiàng)目“增容*.*”工程，著力提高土地產(chǎn)出質(zhì)效。二是在“節(jié)流”上做文章，優(yōu)化用地空間。統(tǒng)籌配置新增用地計(jì)劃指標(biāo)，優(yōu)先保障重點(diǎn)項(xiàng)目、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和民生項(xiàng)目用地，提高土地供給質(zhì)量和效率；采取協(xié)商收回、協(xié)議置換、自行開發(fā)等辦法，加快低效用地改造利用。三是在“再造耕地”上做文章，落實(shí)耕地耕作層土壤剝離制度。多年來我市對(duì)耕地表土層的保護(hù)和利用處于無序狀態(tài)，導(dǎo)致最表層肥沃土壤大量浪費(fèi)。因此，建議我市出臺(tái)表土剝離制度，將“表土剝離”列入項(xiàng)目上報(bào)審批環(huán)節(jié)，建設(shè)單位在建設(shè)中要把耕作層表土剝離列入成本，列入施工方案，環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利、住建、自然資源等相關(guān)部門在項(xiàng)目審批中把關(guān)。

（三）高質(zhì)提升耕地資源質(zhì)量。

建立以數(shù)量為基礎(chǔ)、產(chǎn)能為核心的占補(bǔ)新機(jī)制，落實(shí)占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田，促進(jìn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三位一體保護(hù)。大力實(shí)施旱改水項(xiàng)目建設(shè)，增加耕作層、改良土壤，充分挖掘土地利用潛力，形成高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)梯田；調(diào)節(jié)項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)的光、熱、水、土資源，使原來低效能的生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)出良性循環(huán)，全面增強(qiáng)耕地的排漬能力與抗旱能力。堅(jiān)持“小空間大融合、小集聚大保障、小點(diǎn)狀大統(tǒng)籌、小修復(fù)大保護(hù)、小聚落大共享”綜合整治思路，高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施全域國土綜合整治項(xiàng)目，結(jié)合項(xiàng)目區(qū)城市建設(shè)空間、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間與生態(tài)建設(shè)空間沖突現(xiàn)狀，通過國土空間綜合治理、農(nóng)用地保障、建設(shè)用地提效、生態(tài)修復(fù)以及山地人居綜合整治五大工程措施，解決項(xiàng)目區(qū)空間布局無序化、耕地碎片化、資源利用低效化、生態(tài)質(zhì)量衰退化等一系列矛盾，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、人地協(xié)調(diào)和生態(tài)文明發(fā)展。打造“新型農(nóng)村活力社區(qū)示范、郊野農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)融合示范、廢棄礦區(qū)生態(tài)修復(fù)示范”三大示范區(qū)，達(dá)到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益最大化的目標(biāo)。

（四）高壓態(tài)勢保護(hù)耕地資源。

健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)的工作格局，建立健全節(jié)約用地的考核制度，嚴(yán)厲查處破壞自然資源的行為，始終保持打擊非法開采、開山毀林、濫砍濫伐、濫捕亂獵、耕地

“非農(nóng)化”、破壞耕地的高壓態(tài)勢。加強(qiáng)鎮(zhèn)村干部巡查監(jiān)管職責(zé)，及時(shí)上報(bào)違法線索。加大自然資源監(jiān)管力度，將移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、衛(wèi)星遙感監(jiān)測、無人機(jī)拍攝等先進(jìn)技術(shù)運(yùn)用到自然資源日常管理實(shí)踐中。