第一篇：淺談城市社區(qū)治理的困境與發(fā)展路徑論文

淺談城市社區(qū)治理的困境與發(fā)展路徑論文

社區(qū)是若干社會(huì)群體或社會(huì)組織聚集在某一個(gè)領(lǐng)域里所形成的一個(gè)生活上相互關(guān)聯(lián)的大集體，是社會(huì)有機(jī)體最基本的內(nèi)容，是宏觀社會(huì)的縮影。東星資源網(wǎng)今天為大家精心準(zhǔn)備了城市社區(qū)治理的困境與發(fā)展路徑，希望對(duì)大家有所幫助！問題提出

社區(qū)是國家治理現(xiàn)代化的基層細(xì)胞，城市社區(qū)治理現(xiàn)代化是一項(xiàng)關(guān)乎民生和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略工程，是塑造人本主義的城市形象、提升城市品牌美譽(yù)度的必經(jīng)歷程。隨著國民經(jīng)濟(jì)的日益繁榮，城鎮(zhèn)人口持續(xù)增長，20**年以后，中國實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，更加關(guān)注人的城市化。在此基礎(chǔ)上，20**年，中國成立了城市治理現(xiàn)代化研究院。中共十九大報(bào)告提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。”2020年，習(xí)近平總書記要求“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@表明黨和國家對(duì)國家治理、城市治理及社區(qū)治理的高度重視，并從實(shí)際出發(fā)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)狀

中華人民共和國成立以來，國家社區(qū)治理建設(shè)對(duì)治理方式、治理路徑及治理制度等方面不斷進(jìn)行探索嘗試，最終進(jìn)入了如今科學(xué)治理的現(xiàn)代化階段。中國社Ⅸ治理經(jīng)歷了1978年單位制的松動(dòng)、1991年社區(qū)建設(shè)的提出以及20**年社區(qū)治理的興起的重要節(jié)點(diǎn)，社區(qū)治理大致可以分為探索（1949-1978）、轉(zhuǎn)型（1979-1990）、建設(shè)（1991-20**）和治理（20**至今）四個(gè)階段?，F(xiàn)階段中國已基本實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的部分建設(shè)日標(biāo)，一是治理理念的初步現(xiàn)代化，在頂層設(shè)計(jì)和政策制度不斷引導(dǎo)下，上級(jí)政府改變了獨(dú)斷的治理決策模式，確定了走民主協(xié)商的治理道路。然而，在基層政府實(shí)施過程中存在管理模式依舊行政化的問題。二是治理主體上的現(xiàn)代化，除了以往政府充當(dāng)治理主體之外，還加入了許多非政府組織，使得城市社區(qū)治理更高效。三是治理工具上的現(xiàn)代化，在互聯(lián)網(wǎng)+、人工智能等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的推動(dòng)下，城市社區(qū)治理更加精密與周全。城市社區(qū)治理現(xiàn)代化面臨的困境

3.1 基層政府管理模式依舊行政化

近年來，中國積極開展服務(wù)型政府建設(shè)。但在實(shí)踐中，一些地方基層政府習(xí)慣于“單邊行動(dòng)”，包辦、代替、包攬一切。一些基層政府機(jī)關(guān)仍然存在著過度干預(yù)社區(qū)管理的情況，其治理手段大多還是以行政命令為主，治理方式還沒有完全擺脫大政府的思維，只有自上而下的行政命令和行政主導(dǎo)，沒有自下而上的關(guān)注民生，傾聽民眾的想法。這不僅嚴(yán)重削弱了居民參與自治的積極性，而且不利于提升社區(qū)現(xiàn)代化治理能力。不僅無法做到本質(zhì)意義上的現(xiàn)代化民主自治，還嚴(yán)重偏離了中國社會(huì)主義制度以民為本的基本要求。

3.2 社區(qū)自治組織成員的能力不足以及工作量過大

在城市社區(qū)現(xiàn)代化治理的過程中，居委會(huì)至關(guān)重要。然而，盡管一直在強(qiáng)調(diào)優(yōu)化社區(qū)居委會(huì)干部隊(duì)伍，但在一些較小的城鎮(zhèn)社區(qū)，其居委會(huì)的成員大多依然是退休老人、中年婦女、下崗工人等。他們文化水平低，工作應(yīng)變能力差，以至于居民大多不信任居委會(huì)，從而不愿意響應(yīng)社區(qū)號(hào)召和參與社區(qū)活動(dòng)。另外，隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大量農(nóng)村人口涌人城鎮(zhèn)，社區(qū)人口急速增長.使得居委會(huì)的職責(zé)日益多樣化，管理工作和管理難度都不斷增加。導(dǎo)致居委會(huì)工作人員一時(shí)無法適應(yīng)，工作效率降低，部分工作人員甚至態(tài)度變得散漫，對(duì)待工作能簡則簡，敷衍了事，這嚴(yán)重降低了民眾參與社區(qū)治理的積極性和社區(qū)的自治質(zhì)量。

3.3 居民社區(qū)參與的意識(shí)薄弱，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施較差

社區(qū)居民的社區(qū)參與是社區(qū)建設(shè)成敗的關(guān)鍵指標(biāo)。城市為打造共建共治共享的社區(qū)，不斷完善社區(qū)治理體系。然而，居民的主體意識(shí)淡薄，忽略了自己也是社區(qū)治理的主體之一，在社區(qū)公共服務(wù)過程中，只是被動(dòng)地服從管理，而沒有主動(dòng)地參與建設(shè)。公共服務(wù)設(shè)施是社區(qū)治理中不可缺少的重要基礎(chǔ)設(shè)施之一，它不僅可以在日常生活中將居民聚集起來，促進(jìn)居民之間的交流，還可以為居民日常參與社區(qū)治理提供舒適方便的場所。然而，社區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施少且差，這嚴(yán)重影響了居民的社區(qū)參與積極性。城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的路徑選擇

4.1 明確政府和非政府組織的職能邊界，尋求多樣化的治理手段

政府和非政府組織之間的關(guān)系和職能邊界是否明確關(guān)系到城市社區(qū)現(xiàn)代化治理的成敗?？梢灾攸c(diǎn)從以下兩點(diǎn)明晰政府的職能：一是政府積極鼓勵(lì)其他社區(qū)治理主體參與到治理中，而不是像舊時(shí)傳統(tǒng)機(jī)制那樣獨(dú)斷，忽略民眾的意愿直接下發(fā)命令指示；二是政府權(quán)力下移，凡是應(yīng)由社區(qū)組織承擔(dān)和處理的事務(wù)，政府應(yīng)主動(dòng)放棄其權(quán)力，并給予一定的政策和資金支持。

單一的行政化手段不但不能培育社會(huì)自治組織的治理能力，也不利于民眾治理的加強(qiáng)，更不能適應(yīng)城市社區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展要求。因此，要積極尋求多樣化的治理手段。一是依靠政府權(quán)力治理的同時(shí)，加入現(xiàn)代化的科學(xué)技術(shù)手段，正確運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代工具進(jìn)行治理。二是治理手段應(yīng)由強(qiáng)制性的命令轉(zhuǎn)為平等的民主協(xié)商，居民生活在社區(qū)，是最清楚社區(qū)問題所在的人，也是最能夠提供有效解決方法的人。因此，民主協(xié)商的治理手段在城市社區(qū)治理中是絕對(duì)適用和高效的。

4.2 提高社區(qū)自治組織成員的綜合素質(zhì)，健全激勵(lì)制度

社區(qū)居委會(huì)是與居民最近距離的自治組織。社區(qū)居委會(huì)成員工作能力的高低，工作態(tài)度的好壞與社區(qū)自治水平密切相關(guān)。因此，一定要注重加強(qiáng)社區(qū)自治組織成員的素質(zhì)培養(yǎng)。一是要選拔具備良好的職業(yè)道德，恪盡職守，有無私奉獻(xiàn)精神的人員。二是要完善教育機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)工作人員的專業(yè)能力和核心素養(yǎng)的培訓(xùn)，端正社區(qū)工作人員工作態(tài)度，使其成為社區(qū)居民的“好幫手”，成為政府和居民之間高效溝通的“橋梁”。三是要完善和健全激勵(lì)制度，根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，制定一定的目標(biāo)影響人們的需要，從而激發(fā)工作者的積極性和創(chuàng)造性。

4.3 積極動(dòng)員民眾參與社區(qū)治理，完善社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施

社區(qū)居民積極參與自治，不僅可以促進(jìn)社會(huì)民主化進(jìn)程，更是城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。首先需要政府行使其職能，用教育、引導(dǎo)等方式增加居民的社區(qū)歸屬感和社區(qū)自治認(rèn)同感，從而讓居民主動(dòng)成為社區(qū)的主人。其次，要充分運(yùn)用和發(fā)揮非政府組織的宣傳動(dòng)員作用，鼓勵(lì)更多的居民參與社區(qū)治理。最后，增加社區(qū)工作的透明度，尊重居民的知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)，以此喚起居民參與社區(qū)治理的熱忱。另外，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施一直是城市居民日常生活中接觸最廣、使用最頻繁的公共設(shè)施，也是“城市讓生活更美好”的物質(zhì)基礎(chǔ)。為了增加社區(qū)活力，政府應(yīng)積極作為，引導(dǎo)鼓勵(lì)市場等多方非政府力量加入到公共服務(wù)的硬件設(shè)施建設(shè)中。為了使居民對(duì)美好生活的個(gè)性化需求得到滿足，尤其是要充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)加強(qiáng)社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)建設(shè)，結(jié)合具體的實(shí)際隋況大力推進(jìn)“智慧社區(qū)”建設(shè)。

第二篇：地方治理法治化困境與路徑

地方治理法治化困境與路徑

2016-01-04 16:24 來源： 人民論壇 作者： 劉 云

【摘要】地方治理法治化是全面推進(jìn)依法治國的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容，也是地方治理體系走向完善的必由之路。當(dāng)前，我國地方治理法治化尚存在治理主體法治意識(shí)淡薄、行政職責(zé)和權(quán)限不清、行政執(zhí)法不夠規(guī)范等問題。只有樹立法治精神、運(yùn)用法治思維和法治方式才能破解地方治理難題，推進(jìn)地方治理法治化，進(jìn)而推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】國家治理 地方治理 法治化

【中圖分類號(hào)】DF2

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 法治與國家治理的內(nèi)在關(guān)系

黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的重大戰(zhàn)略部署明確指出依法治國是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略部署與十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的精神一脈相承，兩次全會(huì)高瞻遠(yuǎn)矚，系統(tǒng)詮釋了法治與國家治理的內(nèi)在關(guān)系，法治與國家治理具有天然的共生性和統(tǒng)一性。

從價(jià)值理念看，法治是現(xiàn)代國家的核心價(jià)值觀，是現(xiàn)代國家理念的凝聚和反映。首先，作為一種現(xiàn)代國家理念，法治本身蘊(yùn)含的良法之治、法律至上、分權(quán)制衡、司法獨(dú)立等思想，構(gòu)成現(xiàn)代國家治理理念和規(guī)則體系；法治本身承載的人類對(duì)理性、民主、平等、權(quán)利以及安全等價(jià)值的期待，成為國家治理現(xiàn)代化的價(jià)值追求。其次，法治對(duì)國家治理和社會(huì)整合的權(quán)威引導(dǎo)、激勵(lì)裁判、規(guī)范約束、共識(shí)凝聚等是國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中不可缺少的關(guān)鍵因素，由此可見，治理內(nèi)在地與法治關(guān)聯(lián)在一起，二者“本質(zhì)上是兼容的，內(nèi)容上是互補(bǔ)的，形式上是共生的。”①

從規(guī)則體系看，法治體系是國家治理體系的核心。國家治理體系是“一個(gè)多主體、多中心、多層次、多結(jié)構(gòu)、多功能的有機(jī)系統(tǒng)。”②作為一種制度化的治理架構(gòu)，國家治理體系既要有科學(xué)的制度安排，又要形成保證制度和組織體系靈活運(yùn)行的機(jī)制，這都離不開法治的保障。概括來講，法治體系是治理體系的核心，在一定意義上，國家治理體系本質(zhì)就是法治體系。因此，欲實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化，首先需要推進(jìn)國家法治體系建設(shè)。

從運(yùn)行機(jī)制看，法治是國家治理體系運(yùn)行的根本保障。國家治理體系現(xiàn)代化首先體現(xiàn)為權(quán)力體系運(yùn)行的現(xiàn)代化，實(shí)質(zhì)是公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化。如前所述，國家治理體系囊括了執(zhí)政黨、政府、市場經(jīng)濟(jì)體系、社會(huì)組織和公民等眾多治理要素及其這些要素運(yùn)轉(zhuǎn)所必須的制度化機(jī)制，要理順現(xiàn)代治理體系諸要素之間的關(guān)系或保障各要素運(yùn)轉(zhuǎn)的制度化，法治是關(guān)鍵，這是現(xiàn)代國家治理的基本經(jīng)驗(yàn)。

從治理目標(biāo)看，“善治”是國家治理現(xiàn)代化的理想目標(biāo)，善治離不開法治。按照治理理論，“善治”即良好的治理，是以公共利益最大化為旨?xì)w的國家治理過程和治理活動(dòng)。根據(jù)俞可平教授的觀點(diǎn)，要達(dá)到善治，需要有良法。“法律是治國之重器，良法是善治之前提”③，可見，只有依靠法治才能夠防止治理變成劣治和惡治。也正是在這個(gè)意義上，十八屆四中全會(huì)才從戰(zhàn)略高度強(qiáng)調(diào)，全面推進(jìn)依法治國是關(guān)乎黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題。

法治在地方治理中的重要作用

地方治理歷來是國家治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，在很大程度上，地方治理水平?jīng)Q定著國家治理的水平。可以說，沒有地方治理的現(xiàn)代化，就不可能實(shí)現(xiàn)國家治理層面的現(xiàn)代化。地方治理現(xiàn)代化離不開法治在地方治理中的作用。

發(fā)揮法治在地方治理中的作用實(shí)質(zhì)是走地方治理法治化的道路。所謂地方治理法治化是指在地方治理中，將各治理主體的職能定位、權(quán)利界限、行動(dòng)規(guī)則及其相互關(guān)系的法治化與規(guī)范化，并在治理過程中嚴(yán)格實(shí)施的過程。地方治理法治化是依法治國的重要組成部分，是推進(jìn)地方治理的根本保障和根本方式。地方治理法治化是地方治理現(xiàn)代化的根本保障。國家治理現(xiàn)代化客觀上要求運(yùn)用完善的制度和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蜷_展治理，杜絕治理中的過度行政化，不能使治理因領(lǐng)導(dǎo)人的意志隨意改變。法治強(qiáng)調(diào)制度思維、規(guī)則思維和程序思維，為公共權(quán)力的行使制定了嚴(yán)格的規(guī)則和程序，避免了其他治理方式的自由和隨意。從現(xiàn)代治理邏輯看，法治方式更適合國家治理。在國家治理框架下，地方治理則更為復(fù)雜，需要化解的矛盾、解決的問題更多。從治理主體上看，地方治理是一種多元主體，地方政府、社會(huì)組織、基層自治組織以及公民都是地方治理的主體，這就需要正確處理各治理主體之間的權(quán)力界定與利益調(diào)節(jié)。從治理規(guī)則看，地方治理中需要適用更多的規(guī)則，才能對(duì)復(fù)雜多變的地方實(shí)踐要求作出積極、有效和靈活的回應(yīng)；從治理模式上，地方治理需要一種多元主體合作治理機(jī)制，地方政府需要積極尋求與市場主體、社會(huì)組織（基層自治組織）、公民等的協(xié)作，以解決日趨復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)。只有這樣，“多元共治”的地方治理秩序和國家治理善治目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。

地方治理法治化是地方治理現(xiàn)代化的根本方式。法治是治國理政的基本方式，是地方治理的基本范式。無論從國家治理的歷史，還是從現(xiàn)代治理實(shí)踐看，單純的政治方式顯然越來越不適應(yīng)現(xiàn)代治理的要求，根據(jù)國家治理理論，法治是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵指標(biāo)?，F(xiàn)代社會(huì)的重要特征就是高度復(fù)雜化，以具體行政命令一事一辦的方法根本不足以應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的地方事務(wù)，只有用法律來規(guī)范社會(huì)成員的行為，才能形成一個(gè)穩(wěn)定有序的社會(huì)狀態(tài)。地方治理體系作為一種復(fù)雜的規(guī)范體系，它的運(yùn)轉(zhuǎn)離不開法治的規(guī)范和保障。在地方治理中，通過法治的方式將治理主體和利益關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)加以規(guī)范和明細(xì)，在尊重治理主體對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)共同事務(wù)的合意基礎(chǔ)上共同行動(dòng)，才有助于地方治理的有序化。

地方治理法治化的困境分析

地方法治建設(shè)是法治中國建設(shè)整體推進(jìn)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。然而，中國地方法治化建設(shè)水平還存在各地方法治水平不均衡、立法質(zhì)量不高、地方領(lǐng)導(dǎo)在治理過程中行政化傾向明顯、公民法治意識(shí)不高等有礙地方治理的不足。

地方治理主體法治意識(shí)淡薄。在地方治理過程中，對(duì)于部分基層干部來說，為實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)和績效，不惜動(dòng)用一切手段，善于運(yùn)用權(quán)力解決治理問題，把行政手段同法律手段割裂開來，把法律視為開展工作的絆腳石，以言代法、以權(quán)壓法等陋習(xí)仍有殘余。不少領(lǐng)導(dǎo)干部決策不依法、遇事不講法、辦事不懂法、自己不守法的現(xiàn)象，遇到諸如土地征用、房屋拆遷、社會(huì)治安、民間糾紛、食品安全等問題，習(xí)慣于用“土辦法”解決，用非法治手段追求短期政績，以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在，這些現(xiàn)象顯然難以滿足地方治理現(xiàn)代化的需要。對(duì)于基層群眾來說，法制意識(shí)雖有較大提高，但法治觀念淡薄，學(xué)法、尊法、信法、守法、用法氛圍不濃，依法維權(quán)意識(shí)缺乏。在自身合法權(quán)利被侵害時(shí)，不善于運(yùn)用法律武器維權(quán)，“信訪不信法”、“違法維權(quán)”較為普遍，甚至“以暴制暴”、違法犯罪?；鶎臃ㄖ我庾R(shí)淡薄顯然是違背社會(huì)主義法治原則的，阻礙地方治理法治化的進(jìn)程，不利于地方治理現(xiàn)代化的順利推進(jìn)。

地方治理中治理主體職能定位和權(quán)限不清。首先是央地關(guān)系。盡管憲法規(guī)定了中央和地方關(guān)系要在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性。但這種規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)和寬泛，不易于操作，在實(shí)踐中難免會(huì)出現(xiàn)摩擦沖突，不可避免存在中央干預(yù)地方事務(wù)，地方也常有逾越行為和“變通”做法。其次是政府與市場的關(guān)系。長久以來，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)過多，甚至直接配置資源；嚴(yán)格繁瑣的政府審批程序，妨礙了公平競爭的市場經(jīng)濟(jì)秩序的建立，嚴(yán)重影響了市場應(yīng)有作用的發(fā)揮，阻礙地方治理現(xiàn)代化進(jìn)程。從根本上說，問題的產(chǎn)生就是政府與市場的關(guān)系缺乏制度性規(guī)定和法治約束。再次是政府與社會(huì)的關(guān)系。我國的社會(huì)組織（非政府組織）登記注冊制度實(shí)行嚴(yán)格的雙重管理體制，即需要在民政部門登記、并由民政部門和業(yè)務(wù)主管單位共同管理，這無疑限制了社會(huì)組織（非政府組織）的發(fā)展。大量社會(huì)組織為了獲取合法地位，不得不掛靠相關(guān)黨政部門，這又導(dǎo)致社會(huì)組織失去獨(dú)立的法人地位，結(jié)果就是自治性、志愿性的缺失。就公民參與社會(huì)事務(wù)來看，突出表現(xiàn)就是參與熱情并不高；參與利益取向明顯；參與中的非理性因素、無序化傾向、非責(zé)任化傾向明顯，多數(shù)參與行為帶有給政府施壓的意味。這樣一種現(xiàn)狀，無疑不利于地方治理中的多方合作治理的實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)。地方治理中行政執(zhí)法不規(guī)范。在地方治理中，行政執(zhí)法問題可以概括為執(zhí)法不嚴(yán)格、執(zhí)法不規(guī)范、執(zhí)法不文明等三類問題。具體表現(xiàn)為：一是濫用行政職權(quán)，部分行政執(zhí)法主體不執(zhí)行或違反法律開展執(zhí)法活動(dòng)，損害相對(duì)人的合法權(quán)益；二是違反法定程序，部分行政主體在執(zhí)法過程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法步驟、執(zhí)法順序、執(zhí)法形式、執(zhí)法方式和執(zhí)法時(shí)限等方面的程序違法；三是強(qiáng)制性執(zhí)法時(shí)有發(fā)生，一些執(zhí)法機(jī)關(guān)往往打著“公共利益”旗號(hào)強(qiáng)調(diào)加大執(zhí)法力度，以高壓強(qiáng)權(quán)強(qiáng)制執(zhí)法，這種執(zhí)法方式激化群眾與政府之間的矛盾，甚至導(dǎo)致暴力抗法現(xiàn)象的發(fā)生，引發(fā)局部社會(huì)抗拒現(xiàn)象，嚴(yán)重影響著地方治理秩序、影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。

推進(jìn)地方治理法治化的路徑選擇

一個(gè)現(xiàn)代化的國家治理體系，是一個(gè)權(quán)力邊界清晰、職能定位準(zhǔn)確的科學(xué)治理體系，也是一個(gè)多元主體參與的民主治理體系，還是一個(gè)嚴(yán)格按照法治原則運(yùn)行的規(guī)則治理體系。這樣的治理體系，實(shí)質(zhì)就是運(yùn)用法治精神引領(lǐng)國家治理、用法治方式破解治理難題。

踐行法治思維和法治方式，推進(jìn)地方治理。提高領(lǐng)導(dǎo)干部在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中運(yùn)用法治思維和法治方式的能力是黨的十八大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的基本要求。那么，到底該如何踐行法治思維和法治方式，推進(jìn)地方治理法治化？ 所謂法治思維，就是指以法律規(guī)范為基礎(chǔ)的邏輯化的思維方式，或者說是運(yùn)用法律語詞或法治要求認(rèn)識(shí)、分析、處理問題的思維方式，實(shí)質(zhì)是思維方式的法治化。在地方治理中，各治理主體尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)該自覺轉(zhuǎn)變法治思維，讓法治思維成為地方治理的基本思維方式。在認(rèn)知判斷上，要自覺運(yùn)用法治原理初步認(rèn)識(shí)和判斷地方治理中遇到的問題，這是法治思維最基本的要求。在邏輯推理上，要自覺學(xué)會(huì)運(yùn)用法治原則、法律規(guī)范等對(duì)地方治理中的問題進(jìn)行分析、判斷、推理，并得出結(jié)論。在問題解決上，根據(jù)前述法律性的分析判斷、綜合推理的基礎(chǔ)上，綜合其他因素，并作出符合法治要求的決策，有效化解地方治理中的問題。在制度建構(gòu)上，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該善于總結(jié)和提升，在認(rèn)知判斷、綜合推理、解決問題的實(shí)踐中加強(qiáng)制度建構(gòu)或法律制度改革，從而在更高視野上提出長遠(yuǎn)的解決方案。

法治思維決定法治方式，人們對(duì)法治的認(rèn)同和尊崇，必然會(huì)內(nèi)化為人們的日常生活方式，這種運(yùn)用法治思維解決問題的行為方式就是法治方式。在地方治理中，領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺樹立法律思維，轉(zhuǎn)變法治方式，讓法治成為地方治理的基本推進(jìn)方式。運(yùn)用法治方式提升治理能力，需要對(duì)法治方式有正確的理解和運(yùn)用。一是樹立科學(xué)的權(quán)力觀，領(lǐng)導(dǎo)干部要避免把權(quán)力絕對(duì)化，摒棄“法治是政治的手段”的觀點(diǎn)，正確處理權(quán)力和法治的關(guān)系，自覺“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。二是其他社會(huì)組織和公民在治理過程中防止把“權(quán)利絕對(duì)化”，不能打著當(dāng)家作主的旗幟，只享受權(quán)利不履行義務(wù)，甚至逃避責(zé)任。三是各治理主體自覺同關(guān)系思維、特權(quán)思維、人治思維作斗爭、與法治要求不符的辦事方式作斗爭。四是各級(jí)政府要自覺避免運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式治理，以免把法律淪為治理工具，從而導(dǎo)致法治權(quán)威受損。

明確治理主體的職責(zé)和權(quán)限，推進(jìn)治理合作。一是要理順中央與地方的關(guān)系，調(diào)動(dòng)地方治理積極性。關(guān)于央地關(guān)系的改革，十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為我們指明了方向，那就是要充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。從中央來看，需要強(qiáng)化宏觀管理，減少微觀干預(yù)、加強(qiáng)地方監(jiān)管；對(duì)地方來說，要樹立全國一盤棋的思維，維護(hù)中央權(quán)威。實(shí)質(zhì)就是用法律的形式科學(xué)確立中央與地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)和人權(quán)。一是職能調(diào)整需要得到法治的規(guī)范和保障。在這里，需要明確中央和地方的職能定位，用法律的形式確定哪些事情屬于中央事權(quán)、哪些屬于共同事權(quán)、哪些屬于地方事權(quán)。二是財(cái)稅體制是調(diào)整央地關(guān)系的關(guān)節(jié)點(diǎn)。總的要求是在保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定前提下，中央可以適度承擔(dān)一部分地方事權(quán)的支出責(zé)任，亦可通過轉(zhuǎn)移支付委托地方承擔(dān)部分事權(quán)，調(diào)動(dòng)地方治理的積極性，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。

二是正確處理政府與市場的關(guān)系，釋放市場活力。關(guān)于政府與市場的關(guān)系，十八屆三中全會(huì)也為改革指明了方向，那就是在資源配置中，要充分發(fā)揮市場的決定性作用以及更好發(fā)揮政府作用。在地方治理中，一是需要對(duì)政府的職能準(zhǔn)確定位。政府要做好“規(guī)則”的制定者和監(jiān)管者、“基本公共服務(wù)提供者”，增強(qiáng)政府基本公共服務(wù)職能。二是必須要?jiǎng)澢逭褪袌龅倪吔?。政府要簡政放?quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，把該放的權(quán)放開、放到位，把政府該管的事情管好、管到位。三是需要建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，打破行政壟斷和地方保護(hù)，消除市場壁壘，發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用。三是科學(xué)推進(jìn)社會(huì)建設(shè)，提高社會(huì)組織和公民參與治理的積極性。一個(gè)具有自治能力的現(xiàn)代社會(huì)和具有民主品格的現(xiàn)代公民是現(xiàn)代國家治理的關(guān)鍵要素。首先，政府需要制定優(yōu)惠政策，推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，加快社會(huì)組織自治能力建設(shè)。其次，政府要加快政府職能轉(zhuǎn)移，把社會(huì)組織打造成為社會(huì)建設(shè)的主體。再次，要建立健全社會(huì)組織（非政府組織）決策參與制度，發(fā)揮社會(huì)組織在地方治理中特有的代表社情民意、凝聚社會(huì)公眾、引領(lǐng)公民參與的優(yōu)勢和作用④。加強(qiáng)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，維護(hù)和諧治理環(huán)境。行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是地方治理法治化的關(guān)鍵。一是推進(jìn)行政執(zhí)法人員執(zhí)法資格考試和管理制度。推進(jìn)行政執(zhí)法資格考試，考核不合格不予頒發(fā)執(zhí)法資格，不準(zhǔn)從事執(zhí)法活動(dòng)。二是要樹立規(guī)范、公正、理性、文明執(zhí)法理念，完善執(zhí)法程序，明確具體操作流程，減少執(zhí)法中的自由裁量權(quán)。三是積極推進(jìn)綜合執(zhí)法，嘗試在工商質(zhì)檢、安全生產(chǎn)、交通運(yùn)輸、食藥安全、公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，從而減少多頭執(zhí)法行為。四是全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制、建立責(zé)任倒查機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。

（作者為中共濟(jì)南市委黨校（濟(jì)南行政學(xué)院、濟(jì)南市社會(huì)主義學(xué)院）副教授）【注釋】

①蔡文成：“良法和善治：法治視域中的國家治理現(xiàn)代化”，《理論探討》，2015年第4期。

②蔡文成：“改革發(fā)展與國家治理體系現(xiàn)代化建構(gòu)”，《行政論壇》，2014年第4期。

③《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報(bào)》，2014年10月29日。

④參見公維友，劉云：“當(dāng)代中國政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體建構(gòu)理路探析”，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014年第3期。

責(zé)編/張曉

第三篇：城市社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)困境與化解路徑

摘要：城市社區(qū)作為居民自治組織，在社會(huì)治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。社區(qū)建設(shè)過程中會(huì)遇到來自社區(qū)主體之間，社區(qū)主體與政府、社區(qū)主體與社會(huì)之間，由于不同的利益訴求所產(chǎn)生的各種矛盾。社區(qū)協(xié)商民主的實(shí)踐在化解矛盾、構(gòu)建和諧社區(qū)方面起到重要作用。但是社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐過程中，還是遇到了很多問題，如何解決這些問題成為我們需要關(guān)注的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；協(xié)商民主；困境與路徑

中圖分類號(hào)：d62 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：a 文章編號(hào)：1001-0475（2016）06-0040-02

十八大報(bào)告中首次提出加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主制度建設(shè)，十八屆三中全會(huì)明確指出，“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，于決策之前和決策實(shí)施之中”，并且提出要開展廣泛多層次的協(xié)商。在此基礎(chǔ)之上中共中央辦公廳下發(fā)了《加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，作為社會(huì)主義協(xié)商民主在不同層面發(fā)展的制度依據(jù)。社區(qū)從群眾自治組織的這個(gè)角度，在實(shí)踐居民自治的過程中積累了一些經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)了基層協(xié)商民主的發(fā)展，在社區(qū)中的這些實(shí)踐已經(jīng)成為吸納群眾參與公共事務(wù)決策，化解矛盾的重要途徑。但是，在基層特別是社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐過程中，還是遇到了很多困難，通過什么樣的途徑來解決社區(qū)協(xié)商民主發(fā)展中遇到的困難，成為我們需要關(guān)注的重點(diǎn)。

一、城市社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)困境

城市社區(qū)作為居民自治組織，在社會(huì)治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。社區(qū)在自治過程中，會(huì)遇到來自社區(qū)居民的利益訴求，不同的利益訴求會(huì)產(chǎn)生各種矛盾，成為社區(qū)乃至整個(gè)社會(huì)發(fā)展的不穩(wěn)定因素。所以，需要將協(xié)商民主引入社區(qū)這個(gè)自治組織中，解決社區(qū)發(fā)展中產(chǎn)生的各種利益沖突。社區(qū)協(xié)商民主是在社區(qū)中的居民之間，為了消除與其利益分歧，通過相對(duì)理性的商議，在此基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)，來維護(hù)居民個(gè)人權(quán)益的民主形式。這種民主形式在社區(qū)中的發(fā)展具有強(qiáng)化社區(qū)監(jiān)督、提升決策質(zhì)量、培養(yǎng)公民意識(shí)、解決社區(qū)矛盾等作用，但是在實(shí)踐中，社區(qū)協(xié)商民主在協(xié)商主體、協(xié)商過程、協(xié)商范圍、協(xié)商效率等方面還存在著許多問題。

（一）社區(qū)主體的參與意識(shí)不強(qiáng)

社區(qū)主體主要由三部分組成：社區(qū)居民、駐區(qū)單位和社會(huì)組織。社區(qū)居民是社區(qū)自治的最主要力量；社區(qū)內(nèi)的駐區(qū)單位包括社區(qū)內(nèi)行政單位和企事業(yè)單位；社區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織主要指一些居民自發(fā)組織的志愿組織，它們通常以社區(qū)為活動(dòng)范圍，目的是為了滿足社區(qū)居民的不同需求。在社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐中主體參與的積極性不高，大多是被動(dòng)應(yīng)付。一些社區(qū)成立居民代表會(huì)，在代表選舉時(shí)，很多居民直接放棄選票，或者隨意填寫選票。駐區(qū)單位也長期存在有事、沒事別找我的心態(tài)，他們認(rèn)為社區(qū)找駐區(qū)單位就是為了經(jīng)濟(jì)上的援助資金。這種偏見也導(dǎo)致駐區(qū)單位共駐共建意識(shí)薄弱，甚至出現(xiàn)口頭承諾，過后拖延的情況。有些社區(qū)主任反映，即使親自邀請相關(guān)單位派人參與社區(qū)的相關(guān)議事活動(dòng)，駐區(qū)單位也會(huì)借故推辭，不愿參加。社區(qū)中的社會(huì)組織也存在不關(guān)注社區(qū)事務(wù)的情況，社區(qū)中的社會(huì)組織除了志愿組織以外，其它的社會(huì)組織幾乎都是根據(jù)自身興趣愛好組成的，在這些組織中離退休人員居多，他們更多是關(guān)心一些自己感趣的活動(dòng)，對(duì)于社區(qū)其他事務(wù)不愿意參與。

（二）相關(guān)的協(xié)商程序不完善

社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐中經(jīng)常存在程序不完善的問題。例如，在一些社區(qū)中的居民議事會(huì)，議事程序不完善，使議事效果大打折扣。主要表現(xiàn)在：第一，議題范圍不確定，通常議題都是遇到具體問題的時(shí)候臨時(shí)確定，沒有將社區(qū)中有可能存在的各種問題歸類劃分，制定相應(yīng)的議事程序。第二，代表選舉隨意性較強(qiáng)，沒有根據(jù)議事會(huì)的需要限定具體人數(shù)，以及對(duì)議事人員自身能力有哪些具體要求，遇到需要找開議事會(huì)的情況臨時(shí)找人湊數(shù)，很難使議事會(huì)取得預(yù)期效果。在一些社區(qū)中也存在選熟人的情況，社區(qū)主任比較傾向平時(shí)接觸多，不多言、不亂來的社區(qū)居民做代表，選出這樣的代表后也不再換屆更新，以保證議事順暢，不出現(xiàn)不聽指揮的情況。第三，缺乏相應(yīng)的考核機(jī)制做保障，沒有考核機(jī)制會(huì)出現(xiàn)議與不議一樣，議事結(jié)果有效、無效都一樣，使社區(qū)居民對(duì)于議事會(huì)失去信任，對(duì)社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐失去信心。

（三）協(xié)商流于形式缺乏有效性

社區(qū)協(xié)商民主的發(fā)展要基于解決社區(qū)問題的需要，失去了解決現(xiàn)實(shí)問題的功效，社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐只能流于形式。雖然在社會(huì)治理理論的指導(dǎo)下，我們要更多的發(fā)揮社區(qū)自治功能，但是，我國曾經(jīng)長期實(shí)行政府管理社會(huì)的模式，城市居民的衣食住行、生老病死等日常事項(xiàng)都經(jīng)由政府機(jī)構(gòu)包辦，形成了公民對(duì)政府的人身依附和心理依附的觀念。所以，即使我們現(xiàn)在推動(dòng)社區(qū)居民通過協(xié)商的方式解決問題，但是人們長期形成的觀念導(dǎo)致對(duì)這樣的參與并不熱衷。同時(shí)，由于社區(qū)的行政化色彩越來越重，許多居民覺得即使遇到問題通過議事會(huì)協(xié)商，但是怎么解決最終權(quán)力還在行政機(jī)關(guān)。所以，在議事過程中很多議事代表都覺得即使議出結(jié)果也多數(shù)實(shí)現(xiàn)不了，不如減少麻煩少走形式。目前，人們對(duì)于社區(qū)功能的認(rèn)識(shí)也發(fā)生了變化，社區(qū)的自治功能被削弱，它的行政功能不斷加強(qiáng)。所以很多居民認(rèn)為社區(qū)已經(jīng)不是居民的自治組織，而成為代表政府行使職能的部門。社區(qū)自治功能的不斷缺失，使其在協(xié)商民主實(shí)踐中做出的努力已經(jīng)對(duì)社區(qū)居民失去了吸引力，對(duì)于社區(qū)推動(dòng)下開展的協(xié)商民主實(shí)踐也多數(shù)流于形式，沒有達(dá)到預(yù)期的效果。

二、城市社區(qū)協(xié)商民主擺脫困境的路徑選擇

目前，在社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐中存在的這些問題，其根源就在于，大多數(shù)社區(qū)存在協(xié)商意識(shí)弱、協(xié)商制度缺失、以及協(xié)商方式不能滿足需要的問題。我們要實(shí)現(xiàn)通過社區(qū)協(xié)商民主的實(shí)踐來推動(dòng)社區(qū)自治，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，就要從以下幾方面來解決社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐中存在的問題。

（一）培養(yǎng)社區(qū)居民的民主協(xié)商意識(shí)

社區(qū)居民協(xié)商意識(shí)淡漠和協(xié)商能力缺乏已成為社區(qū)協(xié)商民主發(fā)展的主要障礙，所以，要著手從培養(yǎng)居民的協(xié)商意識(shí)，提高參與協(xié)商的能力入手，來推進(jìn)社區(qū)協(xié)商民主發(fā)展。培養(yǎng)社區(qū)居民的協(xié)商意識(shí)，就是為社區(qū)協(xié)商民主發(fā)展準(zhǔn)備了具有理性思維的合格協(xié)商主體。但是傳統(tǒng)的等級(jí)觀念，官本位思想的影響不可能在短時(shí)間內(nèi)消除，需要政府通過各種媒介特別是新媒體，加大宣傳力度，讓社區(qū)每個(gè)居民都可以對(duì)協(xié)商民主及其意義有深刻的了解，對(duì)協(xié)商民主是維護(hù)其權(quán)益的重要方式這一認(rèn)識(shí)要扎根人心。社區(qū)居民基于理性基礎(chǔ)上這種協(xié)商意識(shí)的養(yǎng)成，可以最大限度激發(fā)其參與社區(qū)自治的熱情。社區(qū)居民具備協(xié)商意識(shí)是社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐得以有效進(jìn)行的最基本的要求。

第四篇：治理理論的發(fā)展路徑與啟示

治理理論的發(fā)展路徑與啟示

時(shí)間：2008-7-3 16:09:06作者：陳振宇

摘要：治理理論是當(dāng)今多門社會(huì)科學(xué)研究的熱點(diǎn)，它是在對(duì)傳統(tǒng)官僚制治理模式進(jìn)行反思的過程中產(chǎn)生的。人們從不同的視角來看待治理，相比先前統(tǒng)治型的社會(huì)管理模式，公共治理更加強(qiáng)調(diào)自由的價(jià)值，推崇訴求的多元化和彰顯公共管理的公共性。作為西方社會(huì)后工業(yè)化過程中出現(xiàn)的新理論，治理理論是西方新古典自由主義的思想在公共管理領(lǐng)域的體現(xiàn)。雖存在一些缺陷與不足，但它為公共管理的創(chuàng)新和政府的改革帶來了新的發(fā)展動(dòng)力。關(guān)鍵詞：治理；公共管理；合作網(wǎng)絡(luò)

從上世紀(jì)90年代以來，“治理”一詞已成為當(dāng)今政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)研究領(lǐng)域的熱門詞匯。從學(xué)術(shù)界到實(shí)踐界都在廣泛地運(yùn)用治理理論來理解現(xiàn)實(shí)并解決問題。治理理論的譜系主要有兩條發(fā)展線路：一是世界銀行針對(duì)發(fā)展中國家提供的援建項(xiàng)目無法發(fā)揮應(yīng)有的效益而提出的治理危機(jī)的概念。這種治理理論認(rèn)為許多發(fā)展中國家因國家整合能力和執(zhí)行能力的下降導(dǎo)致的治理危機(jī)是這些項(xiàng)目無法發(fā)揮效益的一個(gè)主要原因。另一條發(fā)展線路是戰(zhàn)后隨著公共問題的復(fù)雜化，政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹的同時(shí)，憑借政府自身的能力和資源解決公共問題的能力在下降。在這種情況下，西方發(fā)達(dá)國家的公共管理領(lǐng)域開始了從一場“統(tǒng)治”到“治理”的廣泛變革，強(qiáng)調(diào)私營機(jī)構(gòu)、非營利組織和各類公民組織在公共管理中的作用。面對(duì)治理實(shí)踐的不斷發(fā)展，在西方學(xué)術(shù)界，關(guān)于治理理論的研究呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的勢頭。

一、治理的內(nèi)涵

全球治理委員會(huì)的定義：治理是個(gè)人和制度、公共和私營部門管理其共同事務(wù)的各種方法的綜合。它是一個(gè)持續(xù)的過程，其中，沖突或多元利益能夠相互調(diào)適并能采取合作行動(dòng)。它既包括正式的制度安排也包括非正式安排。

世界銀行的定義：治理是在管理一國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源中行使權(quán)力的方式。治理的內(nèi)容主要有：構(gòu)建政治管理系統(tǒng)；為了推進(jìn)發(fā)展而在管理一國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源中運(yùn)用權(quán)威的過程；政府制定、執(zhí)行政策以及承擔(dān)相應(yīng)職能的能力。

聯(lián)合國開發(fā)署的定義：治理是行使經(jīng)濟(jì)、政治和行政的權(quán)威來管理一國所有層次上的事務(wù)。它包括機(jī)制、過程和制度。公民及其各類組織在這個(gè)過程中表達(dá)利益、行使合法權(quán)利、承擔(dān)其義務(wù)以及彌補(bǔ)他們之間的差異。

羅茲（Rhodes）對(duì)治理的概念進(jìn)行比較全面的總結(jié)。他認(rèn)為“治理”在當(dāng)代主要有六種用法：最小化政府：用市場機(jī)制來提供公共服務(wù)以減少政府的范圍和公共開支。

2作為公司治理的治理：同時(shí)適用于企業(yè)和公共部門管理的新方式。新公共管理：將私人部門的管理技術(shù)和激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入政府部門，用更多的“掌舵”代替“劃槳”。作為“善治”的管理：它從政府的合法性和管理效率上定義政府管理國家、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的能力。社會(huì)-控制系統(tǒng)論的治理：它以一種有別于傳統(tǒng)等級(jí)制的新的結(jié)構(gòu)或模式來定義治理，政府不再是金字塔頂端的那個(gè)發(fā)號(hào)施令者，而是與其他行動(dòng)者彼此依賴的網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)結(jié)點(diǎn)。自組織網(wǎng)絡(luò)的治理：由政府、私營部門、非政府組織共同組合而成的問題導(dǎo)向型的網(wǎng)絡(luò)，在這種網(wǎng)絡(luò)中沒有權(quán)威的自主與自治是其特征。

二、公共治理的三個(gè)視角

（一）從政府管理的新方式的角度來看待治理

這一觀點(diǎn)是與新公共管理緊密聯(lián)系在一起的，新公共管理是對(duì)20世紀(jì)70年代末80年代初以來西方政府改革運(yùn)動(dòng)的總結(jié)，被視為是市場化條件下的政府管理的新模式。它著力于在西方社會(huì)由工業(yè)化向后工業(yè)化轉(zhuǎn)變的過程中，對(duì)于傳統(tǒng)的官僚制公共管理模式有效性的質(zhì)疑，認(rèn)為機(jī)構(gòu)林立、缺乏創(chuàng)新、行動(dòng)緩慢、難于復(fù)雜而適應(yīng)迅速變化的環(huán)境已經(jīng)成為其繼續(xù)進(jìn)行有效社會(huì)管理的障礙。新公共管理主張采用企業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場競爭機(jī)制，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量。

然而，學(xué)者們意識(shí)到，在傳統(tǒng)官僚制模式的社會(huì)管理方式無法應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)需求，其根本原因不在于管理體制本身。現(xiàn)代社會(huì)人們面臨的公共問題日益復(fù)雜，解決這些問題所需的資源和能力已經(jīng)大大超越了政府的邊界，在政府內(nèi)部引入競爭機(jī)制和管理技術(shù)，提高政府部門的運(yùn)行效率并不能有效解決政府管理能力不足的問題，必須到政府之外去尋求答案。

（二）將治理視為公民社會(huì)的自組織網(wǎng)絡(luò)

與前一種觀點(diǎn)不同，這種觀點(diǎn)將政府排除在治理過程之外，認(rèn)為治理是公民社會(huì)部門在自主追求共同利益的過程中創(chuàng)造的秩序。埃利諾?奧斯特羅姆通過對(duì)大量案例的分析證實(shí)了，一群相互依賴的當(dāng)事人在管理公共池塘資源時(shí)的確可以建構(gòu)自己的網(wǎng)絡(luò)，“把自己組織起來，進(jìn)行自主治理，從而能夠在所有人都面對(duì)搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同收益。”

公民社會(huì)的自組織網(wǎng)絡(luò)是在政府的權(quán)威之外的公民團(tuán)體，社會(huì)的各個(gè)部分建立起一種以參與者共同利益為目標(biāo)導(dǎo)向的治理結(jié)構(gòu)，它通過自我協(xié)調(diào)、自我整合和自我滿足，從而形成一個(gè)制度化的、不需要借助政府及其資源的公共領(lǐng)域；維護(hù)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行秩序的不再是來自政府層級(jí)結(jié)構(gòu)單向施加的命令，而是平等參與者之間通過對(duì)話和互動(dòng)形成的正式和非正式的規(guī)范。由于它將政府排斥與治理過程之外，甚至將國家放在公民社會(huì)的對(duì)立面，所以也受到了很多學(xué)者的批判。他們認(rèn)為在解決集體問題和提供公共產(chǎn)品以至于構(gòu)建自主網(wǎng)絡(luò)方面，政府依然有其行動(dòng)的空間和不可或缺的作用。

（三）將治理視為由政府和其他參與者構(gòu)成的合作網(wǎng)絡(luò)

承接上述學(xué)者的觀點(diǎn)，它將政府和各類公民組織作為平等的參與者納入治理的過程，將對(duì)其就共同關(guān)注的問題，在協(xié)商互動(dòng)中形成的合作網(wǎng)絡(luò)的管理視為治理的本質(zhì)。它一方面承認(rèn)了政府本身在處理公共問題上資源和能力的有限性，認(rèn)為由公民社會(huì)中，各類公民組織通過互動(dòng)而形成的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)當(dāng)作為應(yīng)對(duì)和解決公共問題的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)一個(gè)負(fù)責(zé)、高效、法治的政府的參與對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的正常運(yùn)行和有效治理的重要意義。這種觀點(diǎn)結(jié)合了前面兩種觀點(diǎn)的合理之處，完整的描繪出來相互依存時(shí)代公共管理的新模式，對(duì)當(dāng)代公共管理的環(huán)境變遷及其發(fā)展趨勢具有很強(qiáng)的解釋能力，所以日益得到學(xué)者們、官員們、國際組織和其他社會(huì)團(tuán)體的承認(rèn)。

治理就是對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的管理，指的是為了解決公共問題實(shí)現(xiàn)公共利益，政府部門和非政府部門的其他公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分重新構(gòu)建共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程。從政府部門的角度看，治理就是從壟斷公共權(quán)力到分享；就其他行動(dòng)者而言，治理就是從管理客體轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾淼闹黧w。這是“一種以公共利益為目標(biāo)的社會(huì)合作過程一一國家在這一過程中起到了關(guān)鍵但不一定是支配性的作用”。

三、治理理論的思想內(nèi)涵

（一）公共治理強(qiáng)調(diào)了自由的價(jià)值

相對(duì)于新自由主義積極的自由觀，公共治理所強(qiáng)調(diào)的自由是一種消極的自由，是一種

“獨(dú)立于他人的專斷意志”的狀態(tài)。在公共行政中，最容易侵犯他人自由的，就是政府的意志，和保障這種意志得以實(shí)行的政府權(quán)力，因此限制政府權(quán)力成為公共治理各種的焦點(diǎn)?，F(xiàn)代福利國家，鼓勵(lì)了個(gè)人對(duì)政府的依賴，這種依賴使得國家更容易實(shí)施控制。國家過深的涉入資源分配，侵犯了個(gè)人對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的絕對(duì)支配權(quán)。“大政府”造成的行政權(quán)力的膨脹，破壞了三權(quán)分立與制衡的原則，同時(shí)也引發(fā)了官僚制的擴(kuò)張??以上種種損害了個(gè)人追求自由的觀念與能力。公共治理重視政府以外公民社會(huì)組織在治理中的作用，主張有限政府，要求重新建立公共權(quán)威、分享公共權(quán)力、參與公共事務(wù)都體現(xiàn)著消極自由的理念。其目的正是為了反對(duì)福利國家的擴(kuò)張對(duì)自由造成的損害。

（二）公共治理彰顯了公共性

公共治理強(qiáng)調(diào)政府維護(hù)公共利益的角色定位，同時(shí)宣稱沒有包容和參與，公共性就會(huì)墮落為狹隘性和私利性。只要共同的目標(biāo)都是維護(hù)和促進(jìn)公共利益，各種社會(huì)行為主體都可以參與到公共事務(wù)治理中。這是公共利益包容性的重要體現(xiàn)。因而，公共治理重視公民社會(huì)組織在維護(hù)公共利益中的作用，將政府與這些組織在目標(biāo)一致基礎(chǔ)上的合作作為促進(jìn)公共利益的重要方式。

就政府而言，如果用“民有、民治、民享”來概括其公共性的話，“民有”說的是政府權(quán)力是來源于公眾讓渡的權(quán)力?！懊裣怼闭f的是既然是公共性的權(quán)力，政府權(quán)力就應(yīng)該以服務(wù)公眾、維護(hù)社會(huì)公益為唯一宗旨。公共治理在這兩點(diǎn)上都只是沿襲了西方傳統(tǒng)的觀念。而公共治理的突破在于“民治”上，傳統(tǒng)的“民治”是指公民通過代議制定期選舉，組織政府，監(jiān)督政府。公共治理進(jìn)而要求社會(huì)自主自治。政府只應(yīng)做個(gè)人和社會(huì)不能做好的事，剩下的事應(yīng)該留待自組織網(wǎng)絡(luò)自主治理。這是由代議制民主向參與式民主黨躍升，提供給人民直接治理國家的實(shí)踐機(jī)會(huì)。

（三）公共治理推崇訴求的多元化

公共治理的多元訴求在西方傳統(tǒng)的思想脈絡(luò)中來源于自由主義的傳統(tǒng)。自由主義從來就以個(gè)人主義為邏輯起點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)差異性就是必不可少的價(jià)值，絕對(duì)不能因?yàn)樯鐣?huì)一致的要求而犧牲差異性。它主張通過向社會(huì)其他組織開放國家對(duì)內(nèi)主權(quán)中的行政管理權(quán)，實(shí)現(xiàn)多元主體的合作共治。

公共治理的多元訴求體現(xiàn)在四個(gè)層面上。

政府治理工具的多樣化：除了傳統(tǒng)的行政手段外，以市場為核心的治理工具和機(jī)制，財(cái)政性工具與誘因機(jī)制，管制性工具與權(quán)威機(jī)制等都可以作為政府治理的手段，甚至能在很大程度上轉(zhuǎn)變政府在治理過程中的角色形態(tài)。

治理主體的多元化：政府與其他社會(huì)組織一方面都沒有單獨(dú)應(yīng)對(duì)所有公共問題的資源與能力，另一方面又在各自熟悉的領(lǐng)域擁有解決問題所需的比較優(yōu)勢。各盡所能成為實(shí)現(xiàn)良好治理的前提條件。

公共權(quán)力的多中心化：要實(shí)現(xiàn)各盡所能的良好治理，就必須讓治理的各個(gè)主體參與權(quán)力度分享。在立體的合作網(wǎng)絡(luò)中權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)化分布，形成了對(duì)政府權(quán)力的強(qiáng)有力約束，保障了其他治理主體在治理活動(dòng)中的獨(dú)立。

政府與其他主體的互動(dòng)合作：主體的多元化可能導(dǎo)致不同利益主體的對(duì)抗與對(duì)立。然而，公共治理是以公共利益為根本目標(biāo)的合作網(wǎng)絡(luò)管理。共同的目標(biāo)，與相互信任的文化，及由此形成的協(xié)商對(duì)話的行動(dòng)方式，確保了合作網(wǎng)絡(luò)成員之間能夠精誠合作，彌補(bǔ)各自不足，在公共利益中攜手共進(jìn)。

四、簡短的評(píng)價(jià)

公共治理是西方社會(huì)從工業(yè)化向后工業(yè)化轉(zhuǎn)變，對(duì)傳統(tǒng)的官僚制的管理的反思過程中形成的一種新型的社會(huì)管理模式。它是政府、企業(yè)、社團(tuán)和個(gè)人等公共行動(dòng)者共同處理公共事務(wù)的活動(dòng)。在治理過程中，主要依靠網(wǎng)絡(luò)權(quán)威，與非強(qiáng)制性權(quán)力協(xié)作進(jìn)行管理。

然而，雖然經(jīng)過二十余年在理論與實(shí)踐反復(fù)探索，治理理論得到的蓬勃發(fā)展，并為公共管理的改革提供了新的有力的理論指導(dǎo)，但當(dāng)我們回過頭來，冷靜的反思治理理論時(shí)，仍然可以看到許多其內(nèi)在的困境。

鮑勃?杰索普將治理理論的內(nèi)在困境概括為四種兩難選擇。

合作與競爭的矛盾。合作是共同治理的基礎(chǔ)，但過度強(qiáng)調(diào)信任與合作，會(huì)造成創(chuàng)新意識(shí)的衰竭和適應(yīng)力的退化。

開放與封閉的矛盾。有效網(wǎng)絡(luò)管理的前提是多元權(quán)威之間的互信與合作，要做到這一點(diǎn)就必須嚴(yán)格控制治理網(wǎng)絡(luò)的組織數(shù)量，即使網(wǎng)絡(luò)保持一定的封閉性。但封閉性不僅會(huì)將一些潛在的成員排除在體系之外，而且也不符合平等、協(xié)商、開明等網(wǎng)絡(luò)管理原則。

可治理性與靈活性的矛盾?？芍卫硇砸笾贫ê妥袷胤€(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行規(guī)則、利用過去的經(jīng)驗(yàn)提高治理的績效，這與靈活性相沖突?，F(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜多元、瞬息萬變要求不斷摒棄過去的經(jīng)驗(yàn)并適時(shí)改變網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行規(guī)則。

責(zé)任和效率的矛盾。明確責(zé)任是管理工作不可忽視的部分，但過分強(qiáng)調(diào)責(zé)任歸屬不利于開展高效的合作活動(dòng)。

要突破治理理論的這些困境，如何重新定位政府作為合作網(wǎng)絡(luò)中的特殊行動(dòng)者的角色是至關(guān)重要的。在合作的氛圍中倡導(dǎo)競爭的文化，在全社會(huì)范圍內(nèi)構(gòu)筑柔性的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，在合作網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)無法提供有效治理的情況下，及時(shí)的擔(dān)負(fù)起“元治理”的責(zé)任，都可以為提高合作網(wǎng)絡(luò)的效率，彌補(bǔ)其不足做出貢獻(xiàn)。因此，雖然公共治理要求改變政府作為單一主體管理社會(huì)的模式，但在借助治理理論來提高公共管理的效率改善公共服務(wù)的質(zhì)量上，政府依然能夠發(fā)揮其不可替代的作用，政府在新的角色中，仍然大有可為。

第五篇：黨內(nèi)公推直選的改革困境與發(fā)展路徑

黨內(nèi)公推直選的改革困境與發(fā)展路徑

【內(nèi)容提要】 公推直選是一種競爭性選舉機(jī)制，對(duì)于提升黨員干部的民主意識(shí)和擴(kuò)大基層黨組織的權(quán)威基礎(chǔ)均產(chǎn)生了積極影響。然而，這一改革目前尚面臨著制度銜接、縱向升級(jí)、內(nèi)卷化以及競爭約束等各種改革困境，深化這一改革需要從認(rèn)識(shí)提升、制度建設(shè)和機(jī)制優(yōu)化三個(gè)方面著手。

【關(guān) 鍵 詞】黨內(nèi)民主 公推直選 改革困境 內(nèi)卷化

基層黨組織公推直選的廣泛試點(diǎn)是近年來黨內(nèi)民主發(fā)展的突出標(biāo)志，也對(duì)組織建設(shè)、干部制度乃至民主政治發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。然而，隨著這一黨內(nèi)選舉改革的推廣、擴(kuò)大和散播，改革所遭遇的體制機(jī)制約束也在不斷展現(xiàn)，并影響到這一改革的深化發(fā)展。充分解析當(dāng)前公推直選的發(fā)展困境，提出可行的應(yīng)對(duì)之策，是深入推進(jìn)這一黨內(nèi)民主改革的重要前提。

一、黨內(nèi)公推直選改革的探索意義

公推直選是“公開推薦和直接選舉”的簡稱，是指通過公開推薦、民主測評(píng)、組織審查和黨內(nèi)直選等一套選拔與選舉相結(jié)合的程序，產(chǎn)生基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人的選舉辦法。公推直選是中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨內(nèi)民主的重要探索，也對(duì)人民民主的發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。

(一)公推直選提高了黨內(nèi)選舉的競爭性，有助于增強(qiáng)黨員干部對(duì)競爭性民主的熟悉程度和駕馭能力。長期以來，民主集中制原則指導(dǎo)下的黨內(nèi)選舉過于強(qiáng)調(diào)“集中”，一定程度上弱化了黨內(nèi)選舉的競爭性。組織提名、等額推薦、“陪選”“指選”、間接選舉、結(jié)構(gòu)要求、組織意圖貫徹等制度安排，造成了黨內(nèi)選舉的形式化和沉悶化，也降低了黨員參選的熱情和積極性。公推直選是一種競爭性選舉，它采取個(gè)人自薦和聯(lián)名推薦、民主評(píng)議、駐點(diǎn)調(diào)研、競職演說、選民互動(dòng)、公開投票、現(xiàn)場點(diǎn)票等一系列選舉機(jī)制，提高了選舉激烈程度和選舉結(jié)果不確定性，激發(fā)了黨員參與投票的熱情。同時(shí)，參選的基層組織領(lǐng)導(dǎo)人也面臨著從組織選拔到黨員選舉的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)換。他們想要獲得選舉的勝利，除了獲得上級(jí)組織的認(rèn)可，還必須熟悉競爭性選舉的游戲規(guī)則。他們必須提高自己的文字和語言表達(dá)能力，學(xué)會(huì)自我“包裝”和“宣傳”，學(xué)會(huì)放低“身段”“討好”黨員群眾，在這一系列的選舉訓(xùn)練中也提高了他們對(duì)競爭性民主的認(rèn)識(shí)和技能。

(二)公推直選擴(kuò)大了黨外群眾對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的參與，有助于實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主對(duì)人民民主的帶動(dòng)。從黨的基層組織條例看，群眾并無資格參與黨內(nèi)選舉，但公推直選吸收群眾參與的做法可以看成是對(duì)村級(jí)“兩票制”的繼承。村黨支部“兩票制”將選舉過程分為村民提名書記候選人的“推薦票”和全體黨員票決支部書記的“選舉票”，從而擴(kuò)大了黨內(nèi)選舉的黨外參與。當(dāng)前基層組織公推直選普遍吸收了群眾參與黨內(nèi)選舉的做法。普通群眾不僅可以與黨員聯(lián)名推薦黨組織候選人，而且還參與到候選人的民主評(píng)議和協(xié)商過程。如在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委公推直選試點(diǎn)中，常常會(huì)出現(xiàn)群眾代表與黨代會(huì)代表、人大代表、政協(xié)委員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等一道對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委候選人進(jìn)行民主評(píng)議和再次差額“篩選”。公推直選通過擴(kuò)大黨內(nèi)選舉參與主體范圍，實(shí)現(xiàn)了對(duì)人民民主的帶動(dòng)。

(三)公推直選鞏固了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威基礎(chǔ)，有助于增強(qiáng)基層組織的公信力和凝聚力?；鶎用裰鞯陌l(fā)展特別是村級(jí)直選和社區(qū)直選的推廣和制度化，對(duì)同級(jí)黨組織的選舉民主提出了現(xiàn)實(shí)要求和倒逼壓力，即如何通過制度化的民主安排鞏固基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和戰(zhàn)斗堡壘的地位。公推直選的推行客觀上提高了基層組織的合法性基礎(chǔ)。公推直選將競爭機(jī)制引入黨內(nèi)選舉過程，使候選人感知選舉的激烈性和選票的重要性，在競選活動(dòng)中更為強(qiáng)化了群眾觀念、民主意識(shí)和回應(yīng)意識(shí)。公推直選建構(gòu)起黨組織候選人與黨員群眾良性互動(dòng)的機(jī)制和平臺(tái)，候選人的競職演說除了要列舉政績，更需要做出承諾和對(duì)黨員群眾的關(guān)切做出回應(yīng)，以爭取黨員群眾的支持或選票。因此，只有贏得黨員群眾信任的候選人才有可能當(dāng)選；反過來，當(dāng)選的候選人也具有更為廣泛的公信力，基層黨組織凝聚力與合法性也在競爭性選舉中得到提升。

二、深化黨內(nèi)公推直選改革面臨的困境

在中央的倡導(dǎo)和推動(dòng)下，基層黨組織公推直選得到了廣泛的試點(diǎn)和推廣，也產(chǎn)生了明顯的民主績效。然而，隨著探索范圍的展開和試點(diǎn)的深入，這一黨內(nèi)選舉改革也面臨一些法律制度以及體制機(jī)制層面的約束，出現(xiàn)“違法式”創(chuàng)新、“基層鎖定”、“內(nèi)卷化”等現(xiàn)象。

(一)機(jī)制創(chuàng)新與制度銜接的張力。作為一種黨內(nèi)選舉的創(chuàng)新，公推直選勢要突破既有的制度、法律、條例，從而形成機(jī)制創(chuàng)新與制度銜接之間的張力，形成“違法式”創(chuàng)新的局面。根據(jù)基層組織選舉工作暫行條例，基層組織換屆選舉采取黨員直接選舉(基層組織黨員500人以下)和黨代表間接選舉(基層組織黨員500人以上)相結(jié)合的方法；基層黨委的選舉還需要先由黨員大會(huì)選黨組織班子成員，再從中產(chǎn)生書記和副書記。當(dāng)前許多公推直選試點(diǎn)對(duì)此有所突破，如2003年成都市木蘭鎮(zhèn)“組閣選”，就是先由黨員公推直選書記1人，再有書記提名產(chǎn)生副書記、黨委委員、人大主席和副主席、鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長等其他黨政班子成員。2004年四川省平昌縣“倒著選”，則是根據(jù)票數(shù)多少先選書記，再選副書記，最后選班子成員，每一次競選失利的候選人參與接下來的選舉。①上述兩種做法均突破了現(xiàn)行黨內(nèi)選舉的制度規(guī)范，顛倒了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子的產(chǎn)生順序，并由此形成新的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系。

而2003年湖北省咸安“組合選”，則是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選舉結(jié)合起來，先“海推”產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子候選人；再召開黨員代表大會(huì)，票決產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員、黨委書記和副書記，并完成黨政交叉任職；最后召開人代會(huì)，確認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選舉結(jié)果。這一公推直選模式更進(jìn)一步強(qiáng)化了黨內(nèi)選舉而弱化人大選舉，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人的選舉權(quán)名存實(shí)亡。公推直選的實(shí)踐超前與現(xiàn)行黨規(guī)制度形成了沖突關(guān)系，導(dǎo)致公推直選處于“違法式”的試點(diǎn)狀態(tài)，并引發(fā)了各種爭議，顯然不利于改革的深入推進(jìn)。

(二)基層探索與縱向升級(jí)的困境。黨內(nèi)公推直選從村級(jí)“兩票制”起步，經(jīng)過一個(gè)“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的過程，實(shí)現(xiàn)在基層黨組織層面的全面擴(kuò)散。所謂“自下而上”是指從1990年代末到2007年間實(shí)現(xiàn)了從村級(jí)“兩票制”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委公推直選試點(diǎn)的縱向升級(jí)。在這期間，黨的十六大和十六屆四中全會(huì)對(duì)于黨內(nèi)民主的重視，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委公推直選擴(kuò)大試點(diǎn)的助推劑。2003年至2007年間，全國有300多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆采取了公推方式產(chǎn)生候選人。②從2007年黨的十七大以來，公推直選又進(jìn)入一個(gè)“自上而下”的發(fā)展階段，試點(diǎn)層級(jí)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委向機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和兩新組織黨組織擴(kuò)散，試點(diǎn)組織的類型更為豐富化。2007年十七大提出要“逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍”。2008年全國組織工作會(huì)議更為明確提出，選擇一些條件具備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校、科研院所等單位的基層黨組織進(jìn)行“公推直選”試點(diǎn)。③上述精神推動(dòng)了公推直選在各類基層黨組織的多樣化試點(diǎn)。從2008年開始，社區(qū)黨組織公推直選開始在深圳、南京、北京、杭州等全國各大城市大范圍展開。此外，國有企業(yè)、醫(yī)院、學(xué)校、科研院所等企事業(yè)單位黨組織，乃至黨代會(huì)代表的公推直選試點(diǎn)也在全國各地展開。

然而，從上述演進(jìn)過程看，黨內(nèi)公推直選的試點(diǎn)呈現(xiàn)“基層鎖定”的格局，面臨升級(jí)的“天花板”。黨內(nèi)公推直選只是在基層組織層面廣泛試點(diǎn)，在基層政權(quán)組織的試點(diǎn)被限定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委以下，縣級(jí)黨委以上的公推直選試點(diǎn)迄今尚未出現(xiàn)過。這一狀況形成了基層黨內(nèi)民主先于地方黨委民主并對(duì)后者形成倒逼壓力的局面，不僅不利于黨內(nèi)選舉民主的穩(wěn)步推進(jìn)，反過來也制約了基層組織公推直選的健康發(fā)展。

(三)探索多元化與內(nèi)卷化的悖論。由于中央對(duì)于公推直選只有宏觀的精神指導(dǎo)，并沒有制度化的規(guī)定，因此當(dāng)前公推直選試點(diǎn)大都采用“自選動(dòng)作”而非“規(guī)定動(dòng)作”，出現(xiàn)多樣化的探索實(shí)踐。從稱謂上看，各地先后采用兩票推選、公推公選、兩推一選、海推直選、公推競選、民推直選、公推差選、差額直選等表述公推直選；從試點(diǎn)組織看，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨支部、社區(qū)黨組織，機(jī)關(guān)黨組織，以及學(xué)校、科研院所、醫(yī)院、兩新組織等黨組織，均有公推直選的試點(diǎn)，四川、湖北、浙江、廣東等地還進(jìn)行黨代表的公推直選試點(diǎn)；從選舉對(duì)象看，既有公推直選黨委書記，也有公推直選黨委班子、紀(jì)委班子或者黨政班子等各種做法。

然而，公推直選探索的多樣性與“內(nèi)卷化”又形成鮮明對(duì)比。所謂“內(nèi)卷化”是指盡管各地公推直選看似差異顯著，但在操作機(jī)制上卻大同小異，對(duì)公推直選機(jī)制的完善、優(yōu)化和制度化的貢獻(xiàn)不足。當(dāng)前大多數(shù)公推直選試點(diǎn)的隨機(jī)性、偶然性和非持續(xù)性現(xiàn)象突出，往往一個(gè)公推直選黨委任期屆滿后就不再延續(xù)試點(diǎn)，上級(jí)會(huì)重新選擇試點(diǎn)地，從而使試點(diǎn)呈現(xiàn)“孤島現(xiàn)象”、“曇花現(xiàn)象”、“插秧現(xiàn)象”。④此外，一些地方甚至把公推直選視為落實(shí)中央發(fā)展黨內(nèi)民主精神的點(diǎn)綴和姿態(tài)，當(dāng)作“政治秀”，強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗(yàn)與意義總結(jié)卻忽略選舉問題發(fā)現(xiàn)與制度構(gòu)建，形式化和過場化現(xiàn)象嚴(yán)重。⑤目前很少地方能夠從完善黨內(nèi)選舉制度和推動(dòng)黨內(nèi)民主發(fā)展的角度，進(jìn)行公推直選的制度設(shè)計(jì)與優(yōu)化。

(四)選舉競爭性與約束性的緊張。比較政黨研究顯示，黨內(nèi)民主有助于防止組織分裂，為黨員提供表達(dá)機(jī)制并增強(qiáng)其對(duì)政黨的歸屬感，但同時(shí)也可能削弱政黨組織的效率和競爭力，黨內(nèi)競選可能導(dǎo)致黨內(nèi)矛盾激化甚至黨內(nèi)分裂。⑥公推直選引入了競爭性選舉的各項(xiàng)機(jī)制，結(jié)構(gòu)推薦、差額選舉、民主協(xié)商、黨員票決等程序的采用，提升了選舉的開放性、參與性和民主性，激活了黨內(nèi)民主的一池春水。然而，由于競爭性文化在黨內(nèi)尚未形成，不僅黨內(nèi)對(duì)拉票、競選動(dòng)員、賄選諱莫如深，對(duì)越級(jí)參選的寬容程度不夠，而且選舉的過度競爭還可能破壞黨內(nèi)和諧和激化黨內(nèi)矛盾。已有調(diào)研顯示，選舉過程中候選人之間的比拼和競爭，常常導(dǎo)致選舉后班子內(nèi)部的關(guān)系緊張。⑦與此相對(duì)的是，當(dāng)前許多試點(diǎn)又有意將競選控制在有限范圍，如降低差額比例；設(shè)置較高的資格條件；實(shí)行書記等額選舉；弱化或者模糊化民意測評(píng)的結(jié)果，用組織醞釀、常委票決取而代之；甚至直接將不滿意的當(dāng)選者調(diào)任它職，使公推直選名存實(shí)亡。上述兩種現(xiàn)象都使公推直選的民主功能打上了折扣。

綜上，黨內(nèi)公推直選改革困境的深層根源在于民主與集中的張力，在制度層面的體現(xiàn)則是黨管干部與競爭性選舉的張力。民主集中制既是黨的組織原則也是黨內(nèi)民主的指導(dǎo)原則。在公推直選過程中如何平衡民主與集中的關(guān)系，如何實(shí)現(xiàn)組織意圖與黨員群眾意圖的有效結(jié)合，是形成當(dāng)前公推直選困境的深層原因。黨管干部權(quán)力既是中國共產(chǎn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的制度體現(xiàn)和有效執(zhí)政的組織保障，也是決定黨內(nèi)選舉改革的宏觀制度框架。黨管干部的價(jià)值要求包括自上而下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、班子結(jié)構(gòu)、黨內(nèi)團(tuán)結(jié)等，最為核心的是保障上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)人的選拔權(quán)力；競爭性選舉的價(jià)值指向是自下而上、公平競爭、選票決定、優(yōu)者勝出等?？梢钥闯?，黨管干部與競爭性選舉之間存在理念和價(jià)值的差異甚至對(duì)立。黨內(nèi)公推直選只能在有利于實(shí)現(xiàn)民主集中制原則和提升黨管干部權(quán)力的前提下進(jìn)行；如果出現(xiàn)相反情形，黨內(nèi)選舉改革勢必被限定在一定的層級(jí)和范圍，甚至被擱置。

三、黨內(nèi)公推直選的深化路徑

由于當(dāng)前黨內(nèi)公推直選試點(diǎn)的擴(kuò)散和普及，一定程度上阻礙了人們對(duì)于公推直選缺失的深入思考。黨內(nèi)公推直選面臨困境的多維性決定了解決思路的系統(tǒng)性。進(jìn)一步推動(dòng)黨內(nèi)民主的發(fā)展，必須重新審視這一競爭性選舉改革的價(jià)值，從制度完善和機(jī)制優(yōu)化上進(jìn)行進(jìn)一步的設(shè)計(jì)和規(guī)劃。

(一)從政治發(fā)展視閾審視公推直選。必須超越把公推直選視為黨內(nèi)選舉改革的狹隘認(rèn)識(shí)，而是放在我國政治發(fā)展的視閾之中。發(fā)展社會(huì)主義民主政治是我國未來一段時(shí)期政治發(fā)展的主要命題，而黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主又是實(shí)現(xiàn)這一使命的現(xiàn)實(shí)路徑。執(zhí)政黨既是中國民主政治發(fā)展的推動(dòng)者和組織者，又是民主政治的參與者和改革者。由于執(zhí)政黨組織在各級(jí)國家政權(quán)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，黨員干部的民主意識(shí)與觀念、黨內(nèi)選舉的競爭性與參與性、黨內(nèi)民主的整體發(fā)展?fàn)顩r，都將直接決定著人民民主與社會(huì)民主的發(fā)展程度。因此，公推直選既是推動(dòng)黨內(nèi)民主的重要改革，更是探索我國民主發(fā)展的關(guān)鍵步驟。

正是在這一認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，要明確黨內(nèi)公推直選改革的戰(zhàn)略性和堅(jiān)定性，從推進(jìn)我國民主政治發(fā)展的戰(zhàn)略高度，加強(qiáng)公推直選的“頂層設(shè)計(jì)”。建構(gòu)黨內(nèi)民主發(fā)展的穩(wěn)步推進(jìn)戰(zhàn)略，適時(shí)推進(jìn)縣委和市委公推直選的試點(diǎn)工作，實(shí)現(xiàn)公推直選從基層黨組織向地方黨委的跨越。同時(shí)，建構(gòu)黨內(nèi)民主與人民民主的協(xié)同發(fā)展機(jī)制，在提升黨內(nèi)對(duì)于駕馭競爭性選舉的信心和能力的同時(shí)，不斷擴(kuò)大人大代表選舉的競爭性，實(shí)現(xiàn)人民民主的穩(wěn)步發(fā)展。建立民主選舉與民主選拔的銜接機(jī)制，將公推直選與干部公選結(jié)合起來，不斷優(yōu)化執(zhí)政黨內(nèi)部精英選拔的科學(xué)機(jī)制，提高干部選拔的素質(zhì)結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)與群眾基礎(chǔ)。

(二)從制度建設(shè)上規(guī)范公推直選。從制度上規(guī)范公推直選，有利于鞏固黨內(nèi)選舉改革的成功經(jīng)驗(yàn)，改變“違法式”創(chuàng)新的尷尬局面。首先及時(shí)修改黨內(nèi)選舉的法規(guī)條例，結(jié)合中央精神與試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，修改《黨章》、《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》和《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》的相關(guān)條款，將公開推薦、群眾參與、競選演講、差額投票等公推直選的創(chuàng)新機(jī)制，納入到新的黨內(nèi)選舉法規(guī)中來。按照新的黨內(nèi)選舉法規(guī)進(jìn)行黨組織換屆選舉，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)公推直選的制度化和常態(tài)化。同時(shí)，加強(qiáng)配套制度的制定和完善，特別是選舉后的民主參與、民主決策和民主監(jiān)督制度。通過建立黨務(wù)公開和建立班子成員聯(lián)系黨員制度加強(qiáng)黨員的民主參與，將黨內(nèi)重大決策、領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、重要人事調(diào)整等及時(shí)向黨員群眾公開；通過開展談心談話、接待黨員來訪、領(lǐng)導(dǎo)下訪等形式，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系黨員群眾的經(jīng)常性機(jī)制。⑧建立領(lǐng)導(dǎo)班子的任期制和目標(biāo)責(zé)任制，完善民主評(píng)議、黨內(nèi)質(zhì)詢和罷免制度?；鶎狱h組織領(lǐng)導(dǎo)人定期向黨員群眾述職述廉，接受民主測評(píng)和質(zhì)詢；得不到信任的基層組織領(lǐng)導(dǎo)人，由黨員(黨代表)大會(huì)進(jìn)行投票罷免。

(三)從機(jī)制優(yōu)化上深化公推直選。經(jīng)過多年的試點(diǎn)探索，各地公推直選已形成了較為成熟的操作機(jī)制和運(yùn)行流程，將這些機(jī)制加以梳理、優(yōu)化、制度化和普及化，不僅有利于避免試點(diǎn)“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，還將極大地促進(jìn)黨內(nèi)民主的制度化建設(shè)。應(yīng)當(dāng)從有利于擴(kuò)大競爭、促進(jìn)參與和提升民主的角度，優(yōu)化公推直選的推薦、評(píng)議、把關(guān)和選舉四個(gè)步驟。在推薦環(huán)節(jié)，允許組織推薦、個(gè)人自薦、黨員和群眾聯(lián)名推薦多種方式產(chǎn)生初步人選，并將每一個(gè)符合資格條件的候選人放入下一個(gè)階段。在民主評(píng)議階段，統(tǒng)一采取召開由黨員、群眾代表進(jìn)行一輪預(yù)選，產(chǎn)生初步候選人。在把關(guān)環(huán)節(jié)，上級(jí)組織部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照票數(shù)多少，再結(jié)合組織考察、初步推薦票的多少確定正式候選人的名單。正式選舉階段，應(yīng)當(dāng)安排候選人與選民見面，開展選舉動(dòng)員、競職演說等環(huán)節(jié)，采取秘密投票、公開唱票、現(xiàn)場宣布選舉結(jié)果等做法。

注釋：

①李仁彬：《公推直選面臨的問題及對(duì)策思考》，《中共成都市委黨校學(xué)報(bào)》2006年第5期。

②歐陽淞：《全國300個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了領(lǐng)導(dǎo)班子直選試點(diǎn)》，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)：http：//cpc.people.com.cn/GB/104019/104109/6392100.html。

③李源潮：《全面貫徹落實(shí)中央部署 積極推進(jìn)組織工作改革創(chuàng)新——在全國組織工作會(huì)議上的總結(jié)講話》，http：//004km.cn/content.aspx?contentid=8658。

④郭正林：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中的“孤島現(xiàn)象”》，《半月談》2004年第4期。

⑤黃衛(wèi)平、陳家喜：《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉改革研究》，人民出版社2009年版，第156-158頁。

⑥Jan Teorell, “A Deliberative Defence of Intra-Party Democracy,” Party Politics, 5(July 1999), PP.363-382.⑦徐勇、賀雪峰：《楊集實(shí)驗(yàn)：兩推一選書記鎮(zhèn)長》，西北大學(xué)出版社2004年版，第210-218頁。

⑧馬彥平：《要高度關(guān)注公推直選后的制度跟進(jìn)》，《中國黨政干部論壇》2011年第3期。

【作者簡介】陳家喜，劉王裔，復(fù)旦大學(xué)公共管理博士后，深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所副教授；深圳大學(xué)管理學(xué)院碩士生。