鎮(zhèn)擴權強鎮(zhèn)試點工作的探索與思考

2018年1月，省委編辦發(fā)布了**機構編制工作“1+8”政策體系，由1個管總文件和8個細化辦法組成，構成了新時代**機構編制工作的“四梁八柱”。細化辦法之一《關于深入推進全省機構編制法制化工作的辦法》中，提出擬建立完善評估和監(jiān)督檢查制度措施，體現了省委編辦對構建機構編制法制治理新格局的重視。機構編制監(jiān)督檢查工作是加強機構編制管理工作的重要環(huán)節(jié)和有力抓手，它的加強有利于加快機構編制管理的法制化建設，有利于不斷提高機構編制管理的層次和實效。下面結合**實際和工作實踐，對新形勢下如何加強機構編制監(jiān)督檢查提出幾點思考。

一、加強機構編制監(jiān)督檢查工作的必要性和重要性

近年來，機構編制監(jiān)督檢查工作的實踐證明，各個時期的編制管理要與當時的政治、經濟形勢相適應，推動經濟社會的發(fā)展?，F行機構編制管理模式一些與新形勢不適應的因素也日益暴露：一方面由于過去的機構編制工作具有被動性和主觀隨意性的特點，而缺乏科學的論證，導致編制配置的盲目性和隨意性較強。另一方面許多工作缺乏前瞻性研究，主動參謀意識不強，仍沿襲過去那種“下報上批”、“一事一議”和“就機構論機構，就編制論編制”的管理方式，導致機構編制管理難以取得新的突破。所以加強機構編制監(jiān)督檢查是當前必須高度重視和著力推進的一項工作。

（一）機構編制管理的內在要求

機構編制管理是一個決策、執(zhí)行、反饋評估、再決策、再執(zhí)行的反復循環(huán)過程。無論是決策、執(zhí)行、還是反饋評估，都離不開監(jiān)督檢查工作，它們是一個有機整體。沒有監(jiān)督檢查的決策、執(zhí)行、反饋評估，機構編制管理會偏離正常的軌道，那么整個機構編制管理過程就會形成惡性循環(huán)，造成機構臃腫、編制膨脹、人員無序增長，以致破壞整個行政管理體系。

（二）依法行政的客觀需要

“編制就是法規(guī)”，《關于深入推進全省機構編制法制化工作的辦法》的出臺進一步明確了機構編制的法定地位，為開展機構編制監(jiān)督檢查提供了執(zhí)法依據，是切實維護機構編制管理法律效力的“尚方寶劍”。從這個角度看，機構編制管理本身就是一種依法行政行為，客觀上必然要求加強機構編制監(jiān)督檢查，所以機構編制監(jiān)督檢查工作是依法行政的客觀需要。

（三）提升機構編制工作水平的必然舉措

2017年以來，**區(qū)啟動了事業(yè)單位機構編制評估試點工作，首批試點單位共115家。在工作推進當中，注重發(fā)揮機構編制部門的前置審核把關作用和事后運行監(jiān)督檢查，多措并舉，創(chuàng)新機構編制評估試點工作，強化了評估決策的嚴謹性、科學性。在整個評估試點工作中，機構編制監(jiān)督檢查工作是工作水平上臺階、出實效的重要抓手。

二、當前機構編制監(jiān)督檢查工作面臨的主要問題

近年來，我區(qū)緊貼新形勢下機構編制監(jiān)督檢查工作的特點規(guī)律，積極探索行之有效的機構編制監(jiān)督檢查方式方法，取得了明顯成效。但是，由于監(jiān)督檢查工作起步較晚，還不同程度的存在一些問題，給監(jiān)督檢查工作帶來很大困難。主要有以下幾個方面：

（一）“機構編制意識”有待加強

一方面思想認識不夠，工作阻力很大。有些部門和單位對新形勢下加強機構編制管理的重要意義認識不足，不能站在全局的角度看問題，大都片面強調本部門、本單位的重要性和各種困難：有些部門面對新增的職責任務總是第一時間提出增加機構編制的要求；一些部門在管理上存在分工越來越細的傾向，導致內部股室越設越多，造成整個單位人員力量分散；個別部門仍存在“編制部門所有”的傳統(tǒng)觀念，導致編制的動態(tài)調整難以進行；少數上級業(yè)務部門以領導講話、檢查評比、經費劃撥、項目審批、考核督查和車輛配置等形式干預下級部門的機構設置、職能配置和人員編制等事項，嚴重影響和削弱了機構編制監(jiān)督檢查的成果，直接導致監(jiān)督檢查工作處于無序和被動應付的狀態(tài)。

另一方面被監(jiān)督檢查單位缺乏對機構編制管理政策規(guī)定的了解。長期以來，機構編制部門通常重審批、輕監(jiān)督，忽視了對機構編制政策貫徹落實和機構編制批復方案執(zhí)行等情況的跟蹤監(jiān)督檢查，要通過監(jiān)督檢查工作去逐個逐項研究解決，還需要過渡期和適應期。

（二）《辦法》的貫徹落實需要磨合期

機構編制工作涉及干部職工的切身利益，涉及部門職能分配，是社會高度關注的一項工作。

一是人為因素較大。目前，機構編制工作更多的是憑借干部的黨性原則和職業(yè)道德。當地方利益、部門利益和個人利益與之發(fā)生沖突時，自律意識就可能傾斜，問題就隨之發(fā)生。少數單位出現的超編問題也與沒有剛性手段和懲戒措施息息相關。另外，機構編制工作缺乏科學的依據和標準，在機構設置、編制核定上較模糊、定性。沒有量的規(guī)定，很難操作，公安機關的編制核定標準問題就較難解決。因為沒有標準，監(jiān)督檢查工作也就很難“量刑”。

二是貫徹《辦法》需要實踐。《辦法》中提出擬建立完善評估和監(jiān)督檢查制度措施，將通過立法將機構編制管理監(jiān)督檢查的主體、對象、內容、方式和責任追究等一系列的問題，逐步用法律或法規(guī)的形式固定下來，使機構編制監(jiān)督有法可依，從根本上構建機構編制管理監(jiān)督的長效機制，總的看來，剛性約束力將得到加強，但是，這還不夠。根據現行的相關法律法規(guī)，機構編制部門和紀檢監(jiān)察機關對違反機構編制管理規(guī)定行為的處理，主要限于通報批評、責令限期改正以及對相關人員給予紀律處分等行政手段。在實際工作中，這些措施作用的發(fā)揮，需要編委會的同意、紀檢監(jiān)察機關的支持、相關被監(jiān)督檢查部門的配合、部門負責人和當事人理解，單純靠一至兩家單位的力量是有限的。

三是法規(guī)執(zhí)法不嚴格。“12310”舉報電話，暢通社會監(jiān)督渠道，為監(jiān)督檢查工作提供了有力抓手。但在實際工作中，由于受多種因素影響，在監(jiān)督檢查以及處理違規(guī)違紀問題時往往失之于軟。機構編制監(jiān)督檢查工作不力，雖然每年都會開展監(jiān)督檢查工作，但是有力度、有決心、有效果的監(jiān)督檢查明顯不多，這與監(jiān)督檢查工作作為機構編制管理中最后的重要一環(huán)格格不入；處理措施不強硬，對違反機構編制紀律的事件現象僅僅停留在口頭提醒和告誡程度上，或者說只停留在紙面上，對違反了機構編制紀律的單位主要領導和分管領導沒有任何懲處措施，根本沒有起到監(jiān)督的作用。這些情況，導致機構編制監(jiān)督檢查工作的權威難以樹立。

（三）機構編制監(jiān)督檢查的力量還比較薄弱

近幾年，我辦已注重加強機構編制的事前監(jiān)管和事后監(jiān)管，取得了一些成效。但總體上這項工作仍處于探索推進階段：

一方面，監(jiān)督檢查還不夠系統(tǒng)全面。根據上級的部署要求被動開展督查較多，主動立項和自發(fā)開展督查較少；針對機構編制重點工作開展突擊性、階段性督查較多，對各部門落實機構編制管理規(guī)定情況進行經常性督查較少；根據市委編辦領導指示要求開展督查較多，在履行使用編制審核和增編申請手續(xù)中發(fā)現的問題跟蹤了解督查實際情況的少。

另一方面，監(jiān)督檢查的程序還不夠規(guī)范。目前，監(jiān)督檢查手段比較單一，大多還停留在聽取匯報、檢查臺帳、實名制系統(tǒng)這一層面，內在的、深層的問題得不到及時發(fā)現和糾正。同時，按照中央要求，設立了機構編制監(jiān)督檢查股室，明確了相關職能，并指派專（兼）職人員負責監(jiān)督檢查工作。實際上，“任務重人員少”是現階段編制部門的一個顯著特征。編制部門肩負著行政管理體制改革、黨政群機構改革、事業(yè)單位分類改革和機構編制日常管理及監(jiān)督檢查等工作，職責任務十分繁重，特別是我們區(qū)縣一級的編制部門，編制配備少，人員力量總體偏弱，專職人員幾乎沒有，多數身兼數職，導致工作“一鍋粥”，精力投入有限，無力更多的顧及監(jiān)督檢查工作。

三、加強機構編制監(jiān)督檢查工作的幾點思考

（一）加強機構編制監(jiān)督檢查的制度建設

制度建設是監(jiān)督檢查工作有效開展的支撐和保障。細化辦法之一《關于深入推進全省機構編制法制化工作的辦法》中，明確地提出擬建立完善評估和監(jiān)督檢查制度措施，如公開制度、評估制度、報告制度、統(tǒng)計制度、信息制度、舉報制度等都需要進一步完善。我區(qū)在實際工作中執(zhí)行的一些舉措收到了不錯的效果,比如機構編制統(tǒng)計，就是一種行之有效的制度。我區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)督查中發(fā)現：各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制信息統(tǒng)計不及時、數據不詳細，就結合統(tǒng)計年報工作會議、以會代訓的形式進行規(guī)范，明確要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制和人員信息要及時更新、填報準確、每季季底上報編辦調研督查股，經分析匯總后，每季上報市委編辦，確保了對全區(qū)機構編制的動態(tài)掌握，為領導決策提供依據。只有監(jiān)督檢查制度建設日益規(guī)范和完善，才能不斷推進監(jiān)督檢查工作深入持久地開展，才能加快機構編制管理的科學化和規(guī)范化進程。

（二）加大機構編制監(jiān)督檢查的工作力度

機構編制管理是機構編制部門的常規(guī)性工作和基礎性業(yè)務，要積極貫徹落實上級關于加強機構編制管理的一系列政策法規(guī)，進一步嚴格審批權限和程序，要做到“三個堅持”和“三個不”，即堅持機構編制的集中統(tǒng)一管理，堅持把好審核關，堅持從緊從嚴原則，不越權審批，不違反程序審批，不在限額外審批。同時，要根據形勢任務變化需要，實施動態(tài)管理，既要注重管總量、管數額、管審批，又要注重管結構、管標準、管監(jiān)督，用好盤活現有編制，切實把機構編制管住、管好、管活，實現機構編制效用的最大化。對未按機構編制管理規(guī)定程序和權限擅自增設機構、提高規(guī)格、變更名稱、增掛牌子、增加人員編制、超職數配備領導、超編進人以及其他違反機構編制紀律的，應責令違規(guī)單位限期糾正，建議有關部門對主管負責人和直接責任人給予黨紀、政紀處分。對機構改革方案和各部門“三定”規(guī)定執(zhí)行情況實行專項督查，及時發(fā)現并糾正違規(guī)行為。對有關部門利用手中掌握的資金、物資、項目等權力以及評比、達標等手段干預機構編制工作的行為，要予以堅決抵制，并及時向同級黨委、政府和上級機構編制部門報告。

（三）積極開展機構編制監(jiān)督檢查調研工作

監(jiān)督檢查調研工作是機構編制決策和實施過程中有針對性開展的調查研究，可直接為管理和決策服務。通過開展督查調研，可以更多地了解基層情況，有助于在工作中較快發(fā)現問題，在舉報中迅速辨別真?zhèn)危皶r為領導決策提出合理建議。要緊緊圍繞黨委、政府關注的焦點、機構編制管理的難點，把督查調研作為一項重要工作認真思考，找準切入點，選好題目，及時開展有針對性督查調研，對一些復雜問題，可以通過部門聯(lián)合督查調研的方式進行，提高督查調研質量，形成有價值的調研報告。

（四）建立健全監(jiān)督檢查工作協(xié)調機制

建立健全監(jiān)督檢查工作的協(xié)作機制，是加強機構編制管理的重要措施。監(jiān)督檢查工作是一個系統(tǒng)工程，客觀上需要各有關部門的協(xié)調配合，形成“大督查”機制。在增強內部業(yè)務處室之間的協(xié)作配合、完善內部工作程序的同時，要加強與紀檢監(jiān)察、組織、人事、財政和新聞等部門的溝通聯(lián)系，充分發(fā)揮職能部門和新聞輿論的監(jiān)督作用，建立體制內、體制外的協(xié)調配合機制，形成部門合力、社會壓力。特別是與監(jiān)察機關在督查中更要密切配合，整合雙方的監(jiān)督資源，使監(jiān)察機關的專門監(jiān)督與機構編制部門的業(yè)務監(jiān)督有效結合，既發(fā)揮各自優(yōu)勢又形成督查合力。真正實現信息共享，措施并舉，不斷提高監(jiān)督檢查質量，共同推動監(jiān)督檢查工作健康發(fā)展。

（五）切實加強監(jiān)督檢查隊伍建設

建設積極進取和富于創(chuàng)新的監(jiān)督檢查隊伍是做好新時期監(jiān)督檢查工作的根本保障。與監(jiān)督檢查工作的繁重任務相比，我區(qū)監(jiān)督檢查隊伍建設還有一定差距。列寧曾經講過：“如果沒有一個能夠迫使人們遵守法權規(guī)范的機構，法權就等于零”。目前，機構編制監(jiān)督力量還很薄弱，有時候還存在監(jiān)督檢查工作臨時安排、臨時指派的現象。建立一套完整、專業(yè)的機構編制監(jiān)督檢查專家?guī)?，吸納涵蓋組織人社、紀檢監(jiān)察、財政審計等部門的各類專業(yè)骨干，共同進行監(jiān)督檢查工作。針對不同的事項，根據

“一事一議”的原則，結合監(jiān)督檢查的主體、對象和行業(yè)的特殊性，擇優(yōu)選擇相對應的專家對機構編制事項進行例行檢查或專項檢查。

（六）形成“督查-調研-創(chuàng)新”三位一體的工作機制

在監(jiān)督檢查“督查-定案-處理”工作機制的基礎上，逐步建立“督查-調研-創(chuàng)新”新的工作機制是新時期的必然選擇。在督查一個問題時，如果發(fā)現這個問題比預計的嚴重、復雜，只靠督查不能真正解決，就要在調研的基礎上提出創(chuàng)新的管理辦法，這就形成了“督查-調研-創(chuàng)新”的工作機制。監(jiān)督檢查不僅要處理問題，更要考慮如何解決問題。監(jiān)督檢查工作面對的是基層，它在調查的深度和廣度、在提出創(chuàng)新手段的針對性上有更好的條件。所以“督查-調研-創(chuàng)新”工作機制可以作為將來主要的工作機制之一去研究。