第一篇：論西藏的自然和社會環(huán)境對政府行政治理的影響

論西藏的自然和社會環(huán)境對政府行政治理的影響

西藏是自古以來是中國不可分割的一部分，藏族人民與漢族人民世代和諧共處。西藏自治區(qū)建國以來一直享受與國內(nèi)其他地區(qū)相同的權(quán)利及政治地位。了解西藏，了解西藏法律相關(guān)！

摘要：行政環(huán)境是政府公共行政的條件，在治理過程中要充分考慮行政活動和行政環(huán)境的相互關(guān)系，確保二者的和諧和動態(tài)平衡。西藏有自己較為獨特的自然和社會環(huán)境，政府應根據(jù)這一實際來制定各項政策和規(guī)定，確立明確的政府職能和公道科學的治理目標，分清重點和發(fā)展次序，實現(xiàn)跨越式和可持續(xù)發(fā)展的目標。

一個地區(qū)或國家的自然環(huán)境和社會環(huán)境構(gòu)成了政府的主要行政環(huán)境，行政環(huán)境是政府公共行政治理的條件、依據(jù)和施加影響的對象。行政環(huán)境題目一直是行政生態(tài)學的重要研究領(lǐng)域。行政生態(tài)學創(chuàng)立于20世紀中葉，1947年美國著名的公共行政學家、哈佛大學教授約翰·高斯發(fā)表了 “政府生態(tài)學”一文，首先提出了行政生態(tài)題目。隨后哈佛大學行政學教授利格斯發(fā)表了 “比較公共行政模式”和“公共行政生態(tài)學”，主張將行政現(xiàn)象和行政行為與行政的自然和社會環(huán)境因素聯(lián)系起來考察，從而確立了行政生態(tài)學的基本思想，開創(chuàng)了行政治理學研究的新途徑。

行政環(huán)境泛指能直接和間接作用于行政系統(tǒng)，并為行政行為反作用所影響的條件和因素的總和。行政環(huán)境是客觀存在的，是行政治理活動的空間、對象和條件，它規(guī)定著或影響著政府行政治理的內(nèi)容和工作重點，制約著行政職能、公共政策和行政目標的制定和實現(xiàn)程度，影響著政府機構(gòu)的設(shè)置和行政效率的高低。總之，行政環(huán)境對行政治理具有一定的制約和影響作用，行政活動要適應行政環(huán)境的要求和特點。但另一方面，行政行為對行政環(huán)境具有一定的反作用力，即表現(xiàn)為行政主體可以通過自己的主觀努力積極地利用和改造行政環(huán)境，以期在二者之間建立一種相互交流、有序運行、動態(tài)平衡的新型關(guān)系，以推動人類的進步和社會的可持續(xù) 發(fā)展。

行政環(huán)境一般包括兩大部分，即行政自然環(huán)境和行政社會環(huán)境。行政自然環(huán)境主要包括地理位置、自然條件和資源狀況。行政社會環(huán)境主要包括政治文化環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境及人口、民族、歷史等要素。另外地區(qū)的外部環(huán)境、國際環(huán)境對政府的行政治理也有深刻的影響作用。本文擬從西藏的自然環(huán)境和社會環(huán)境出發(fā)論述這些行政生態(tài)因素對政府行政治理的影響。

一、西藏行政環(huán)境分析

（一）西藏的行政自然環(huán)境。自然環(huán)境是指圍繞行政活動的各種自然物質(zhì)和能量的總和，包括空氣、地形、天氣、土壤、水系、動植物品種與分布、礦藏資源等。自然環(huán)境是政府行政治理的物質(zhì)條件，它對政府職能、行政目標的確定及實施都具有至關(guān)重要的制約作用。西藏的自然環(huán)境獨具特色，它地處祖國西南邊陲，全區(qū)土地面積約有120萬平方公里，人口 260多萬，山地占三分之二以上，海拔高、日照強，空氣含氧量少，氣溫低、晝夜溫差大，河流湖泊眾多，水資源豐富。

西藏獨特的自然環(huán)境對政府的行政治理既有不利的一面，也有有利的一面。不利因素主要有：

1、海拔高、空氣淡薄，含氧量少，不利于人類生活和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。西藏地處世界上面積最大、海拔最高的高原，素有“世界屋脊”、“地球第三極”之稱，全區(qū)約有77％的土地面積在海拔4500 米（即生命線）以上，不適合人類居住和開展工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。

2、高山林立，地形復雜，不利于交通運輸和通訊業(yè)的發(fā)展。

3、氣溫低，降雨不均，冰雹、雪災、地震、泥石流等自然災難頻繁，草場沙化嚴重，植被少，生態(tài)系統(tǒng)脆弱。

4、能源奇缺。西藏的常規(guī)能源如煤、石油、自然氣（特別是后二者）非常缺乏，極大限制了西藏經(jīng)濟的發(fā)展和社會進步。

當然在自然環(huán)境方面西藏也有有利的方面：

1、土地面積大，人口少。西藏人口密度每平方公里僅為2人，雖適于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地面積比例較小，但總量仍非?？捎^，為大力發(fā)展畜牧業(yè)奠定了基礎(chǔ)；特別是“一江兩河”流域，地勢平坦，土質(zhì)肥沃，宜農(nóng)荒地面積巨大，水源豐富，發(fā)展農(nóng)業(yè)潛力很大。

2、水及水力資源豐富，西藏擁有星羅棋布的湖泊，總數(shù)約1500多個，是我國湖泊最多的地區(qū)，水域總面積2.4萬平方公里，約占全國湖泊總面積的30％。西藏有多條洶涌澎湃源遠流長的江河，如金沙江、瀾滄江、怒江、雅魯藏布江等，僅外流河水系的年徑流量達3.7億立方米，再加上落差大，水力資源非常豐富，我國90％以上的水力資源蘊藏于藏東南地區(qū)。

3、動植物及礦藏資源豐富。西藏現(xiàn)有高等植物 4000多種以上，藏東南有我國最大的林區(qū)，木材蓄積量達20.84 億立方米，居全國第一。藥用植物也有幾百種，其中蟲草、貝母、三

七、紅花、紅景天、靈芝更是豐富。西藏的礦產(chǎn)資源也非常豐富，已發(fā)現(xiàn)的礦藏有90多種，其中有11 種的蘊藏量分別位列全國前5名。

4、自然景觀宏偉、壯觀、多樣。西藏海拔高，落差大，獨特的高原天氣與景觀獨居天下，有雪山、冰川、河湖、草場和眾多的動植物資源，再加上悠久的歷史和壯麗輝煌的人文景觀，特別適于發(fā)展觀光、科考、探險、度假等旅游活動。

5、地緣上風。西藏外與5 國交界，內(nèi)與4省區(qū)交界，發(fā)展邊貿(mào)地理位置得天獨厚。

（二）西藏的行政社會環(huán)境。社會環(huán)境是行政系統(tǒng)所處的一切社會因素的總和，它包括影響政府行政活動的政治、經(jīng)濟、法律、文化、歷史、人口、民族等因素。所有這些因素相互作用、相互滲透、共同制約和影響著政府的行政治理活動。

1、經(jīng)濟環(huán)境：主要是指作用于行政系統(tǒng)的物質(zhì)技術(shù)和經(jīng)濟制度。物質(zhì)技術(shù)水平的高低及擁有量的多少直接影響著行政治理的效率和水平，而經(jīng)濟制度、生產(chǎn)關(guān)系對行政系統(tǒng)的產(chǎn)生、性質(zhì)、運作目標和方式等起著重要的甚至是決定性的作用。長期以來，西藏一直處于封閉落后的封建農(nóng)奴制社會，較為原始的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)占主導地位，再加上技術(shù)落后，教育水平低造成了西藏經(jīng)濟建設(shè)過程中的很多不利因素：

（1）經(jīng)濟總量小，規(guī)模不大。1999年西藏的國內(nèi)生產(chǎn)總值才首次突破100億元大關(guān)，而2001年海爾團體的銷售量就達 670億元左右，廣東省國內(nèi)生產(chǎn)總值已突破10000億元，是西藏的100多倍，相比較而言，西藏的經(jīng)濟總量還非常小，經(jīng)濟實力不強。

（2）能源奇缺，交通落后。能源和交通題目一直是制約西藏經(jīng)濟發(fā)展的兩大瓶頸因素。能源方面，由于煤、石油、自然氣的缺乏導致了電力的缺乏（除拉薩外）。西藏目前盡大多數(shù)地區(qū)和主要動力供能為小水電，僅能滿足部分城鎮(zhèn)居民生活所需，難以滿足產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。交通方面，西藏雖有約3萬公里的公路，但90％以上為土石路，玄色路面僅有約2000公里，為總里程的6％，且主要為省際交通干路，路況差，主要為三、四級路，區(qū)內(nèi)玄色路面就更少了。西藏目前尚無鐵路和高速公路，航空運輸方面由于受地形、天氣條件制約，機場偏少，布局也不公道。廣大的縣、鄉(xiāng)、村交通更多艱難，難以滿足經(jīng)濟快速發(fā)展的要求。

（3）技術(shù)落后、人才缺乏，勞動力整體素質(zhì)較低。西藏農(nóng)牧業(yè)在國民經(jīng)濟中所占比例較大，但由于耕作技術(shù)、飼養(yǎng)方式落后，導致農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)品價值低、商品率低、效益低，抵抗自然災難能力弱；西藏第二產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中所占比例較低，技術(shù)落后，產(chǎn)值低，開發(fā)新產(chǎn)品及開拓市場能力較差。這些題目都與教育落后和勞動力素質(zhì)低有關(guān)。40年來，區(qū)、內(nèi)外為西藏培養(yǎng)的大學生人數(shù)只有2萬人左右，而且目前整個西藏的科研職員僅1400人左右，人才匱乏，技術(shù)落后，勞動力素質(zhì)低，再加上治理思想、方法陳舊，已嚴重影響了西藏的經(jīng)濟發(fā)展。

當然西藏在經(jīng)濟環(huán)境方面也有一些有利的因素，主要有下面幾個方面：

（1）經(jīng)濟增長速度高于全國均勻水平。從1994年起西藏每年的經(jīng)濟增長速度都超過了10％，明顯高于全國均勻水平。

（2）已形成了幾個有影響的龍頭產(chǎn)業(yè)。如藏藥、旅游業(yè)、采礦業(yè)等。1998年西藏的藏藥產(chǎn)值達1.4億元，已經(jīng)樹立了幾個在全國有著名度的品牌。目前西藏每年接待的國內(nèi)外游客已超過10萬人次以上，實現(xiàn)收進過億元。還有采礦業(yè)、飲用水遠景也很樂觀，這幾個新興產(chǎn)業(yè)已成為西藏國民經(jīng)濟中的強勁增長點。

（3）農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的潛力大。由于西藏地廣人稀，人均土地面積大，荒地多，河谷地帶地勢平坦，土質(zhì)肥沃，水資源豐富，光照又強，只要制定好農(nóng)牧業(yè)方面的產(chǎn)業(yè)政策，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，進步技術(shù)水平，農(nóng)牧業(yè)發(fā)展?jié)摿Ψ浅４蟆?/p>

（4）恰逢西部大開發(fā)的歷史機遇。世紀之交黨中心做出了西部大開發(fā)的戰(zhàn)略決策，國家經(jīng)濟建設(shè)的重點西移。西藏作為西部一個省份，可以說迎來了前所未有的發(fā)展機遇。

2、政治文化環(huán)境：政治環(huán)境主要是指作用于行政系統(tǒng)的政治制度、政黨制度和立法監(jiān)視制度。經(jīng)過 20多年的改革，我國的政治體制正逐步趨于完善，集中表現(xiàn)為黨政關(guān)系、政企關(guān)系進一步理順；民主選舉制度正在制訂和落實；政治程序化、民主化、公然化程度正在逐步進步；法律制度日趨完備；改革開放政策深進人心，國家政局穩(wěn)定，人民安居樂業(yè)。西藏的政治環(huán)境與全國在很多方面是相同的，但也有自己的特點。有利的方面主要表現(xiàn)為：

（1）西藏的政局穩(wěn)定，人民安居樂業(yè)，各民族人民和睦相處，團結(jié)互助，“兩個離不開”的思想已深進人心。

（2）民族區(qū)域自治政策日益顯示出巨大作用和效果。西藏自治區(qū)能根占有關(guān)法律和實際情況靈活制定政策，如經(jīng)濟政策、教育政策、人口政策，享受了諸多方面的優(yōu)惠政策。一大批民族干部走上了領(lǐng)導崗位，人民當家作主，民主選舉、參政議政的熱情日益高漲。

（3）隨著中心第三、四次西藏工作座談會的召開，形成了全國支持西藏的大好局面，國家機關(guān)和兄弟省、市，無私援助了一批大型工程項目、資金、技術(shù)和人才，極大推動了西藏的經(jīng)濟建設(shè)，鼓舞了區(qū)內(nèi)各族人民的士氣。

當然在政治環(huán)境方面，西藏也存在一定的題目和不利的一面，主要有：

（1）西藏是我國反分裂、反**團體的前沿陣地，政治和社會穩(wěn)定的任務非常艱巨。**一伙與西方一小撮敵對分子相勾結(jié)，借著“保護人權(quán)”、“宗教自由”的幌子，在國際上大造反華輿論，支持區(qū)內(nèi)的分裂分子搞破壞活動，造謠生事，妄圖將西藏分裂出往。所以，反分裂斗爭、穩(wěn)定局勢的工作異常艱巨，形勢不容樂觀，而且將長期存在。

（2）民族、宗教題目有激化的可能性。由于自然 和經(jīng)濟方面的原因，西藏的經(jīng)濟和社會發(fā)展一直比較落后，農(nóng)牧民生活水平較低，再加上改革和發(fā)展過程中的有可能出現(xiàn)的困難和矛盾，還有**團體的分裂活動，民族題目、宗教題目有激化的可能性。

（3）治理體制、政策和方法方面也存在一些缺陷。如政府職能的分解和轉(zhuǎn)化不力，機構(gòu)設(shè)置重疊、人浮于事；治理目標宏大而不切實際；公務員公仆意識和法律意識淡漠，還有各種各樣的腐敗題目等，都將對政府行政治理活動產(chǎn)生一定的影響。

二、西藏行政環(huán)境對政府行政治理的制約和影響

研究行政環(huán)境，目的是使行政職員形成系統(tǒng)化的治理價值觀，逐漸建立起新型的治理模式，把握行政環(huán)境發(fā)展的規(guī)律，促進行政活動主動積極地往適應行政環(huán)境，改造行政環(huán)境，變不利的行政環(huán)境為有利的行政環(huán)境，使行政環(huán)境為政府行政治理和社會發(fā)展提供服務，有效地實現(xiàn)行政職能和行政目標，為此就必須使行政治理活動與行政環(huán)境保持相對的平衡，即：（1）行政治理要符合行政環(huán)境的基本性質(zhì)，尤其要符合社會環(huán)境特別是社會制度的性質(zhì)。（2）行政治理必須適應行政環(huán)境的現(xiàn)狀和發(fā)展水平，特別是社會生產(chǎn)力和經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實狀況和發(fā)展水平。（3）行政治理還應適應行政環(huán)境的發(fā)展 方向，建立二者之間的動態(tài)平衡。

同樣，西藏現(xiàn)階段的行政自然環(huán)境和行政社會環(huán)境是制約和影響政府行政治理的主要因素，政府應根據(jù)這一現(xiàn)實的客觀狀況有針對性制定經(jīng)濟和社會發(fā)展的目標、政策和治理措施，從而有效地往適應和改善行政環(huán)境，建立二者之間的動態(tài)平衡，變不利因素為有利因素，從而更好地實現(xiàn)行政職能和行政目標，推動經(jīng)濟和社會的全面可持續(xù)發(fā)展，具體來講，應留意以下幾點：

1、社會穩(wěn)定是條件。保持社會穩(wěn)定是政府的首要職能，是西藏最大的政治，是經(jīng)濟發(fā)展的條件條件。由于歷史、宗教及地域方面的原因，再加上經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性及城鄉(xiāng)、部分、行業(yè)之間的差距，使各種矛盾都有激化的可能性。因此，各級政府應采取得力措施抓好社會穩(wěn)定工作。（1）深進開展揭批**活動，讓廣大干部、群眾認清其政治野心和欺騙性。（2）做好寺廟工作，加強僧侶職員的甑別和身份認定工作，加強法制宣傳和寺規(guī)、行規(guī)教育，加強政府的治理和服務職能。（3）做好青年一代的教育工作，使其具有正確的價值觀和宗教觀，增強“愛祖國、愛人民、愛勞動、愛科學、愛社會主義”的觀念。（4）切實解決好農(nóng)牧民增收題目。農(nóng)牧區(qū)人口占西藏總?cè)丝诘?0％以上，廣大農(nóng)牧民的增收題目不僅是擴大內(nèi)需刺激經(jīng)濟增長的需要，也是西藏實現(xiàn)社會公平和穩(wěn)定的需要。（5）加強社會保障和社會救濟工作，妥善解決流浪、殘障、下崗失業(yè)職員及其他弱勢群體的生活題目。（6）依法懲辦腐敗，推動民主化進程，鞏固穩(wěn)定的大好局面。

2、能源、交通是基礎(chǔ)。能源和交通題目一直是困擾西藏經(jīng)濟快速發(fā)展的主要因素之一，因此政府應大力發(fā)展能源、交通業(yè)，從根本上解決這一瓶頸題目。從長遠看，西藏要積極爭取中心進行雅魯藏布江大拐彎處的水利綜合開發(fā)工程，其裝機容量可達 5000多萬千瓦，將是世界上最大的水電站，這將是我國繼三峽水利關(guān)鍵工程之后又一個世界矚目的“世紀工程”，將從根本上徹底解決西藏的能源短缺題目。從中期看，要加大區(qū)域內(nèi)常規(guī)能源的勘查和研究工作。從地質(zhì)構(gòu)造上講，西藏也具有蘊藏常規(guī)能源的地質(zhì)成因。從當前來看，各地要大力發(fā)展小水電和太陽能、風能、地熱能、沼氣能的轉(zhuǎn)化和利用工作。交通方面，目前青藏鐵路已開工建設(shè)，2007年將全面建成通車，這將有助于改善西藏的交通面貌。但政府應繼續(xù)加至公路建設(shè)投資力度，盡快實現(xiàn)區(qū)內(nèi)骨干公路等級化，考慮將車流量大的路段修成一級公路、高速公路，地縣之間實現(xiàn)路面玄色化，鄉(xiāng)村間實現(xiàn)土石化。航空運輸方面要盡快論證新建機場的布局、選址工作，可考慮在新建林芝機場之后，在阿里新建機場，日喀則和平機場可民用化，盡快形成航空支線運輸?shù)男赂袷?。從而實現(xiàn)公路、鐵路、空中立體運輸模式，長途、中途、短途網(wǎng)絡化運輸格式；運輸企業(yè)國有、私有、外資多種經(jīng)濟形式，為西藏的大開發(fā)奠定堅實的基礎(chǔ)。

3、農(nóng)牧業(yè)是重點。由于西藏獨特的自然環(huán)境和歷史文化方面的原因，農(nóng)牧業(yè)一直是西藏的主要產(chǎn)業(yè)，農(nóng)牧區(qū)人口多，農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值在國民經(jīng)濟中所占比例大。因此政府應充分熟悉到西藏農(nóng)牧業(yè)的基礎(chǔ)性地位，要實事求是，揚長避短，長遠規(guī)劃，綜合開發(fā)，爭取農(nóng)牧業(yè)在十年內(nèi)有一個大發(fā)展。（1）加大對農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，興修水利，發(fā)展?jié)补噢r(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)，改善草場，擴大圍欄定點飼養(yǎng)點，增強抗御自然災難的能力。（2）調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)。要擴大經(jīng)濟作物的種植面積，發(fā)展商品糧、商品油基地和水果產(chǎn)業(yè)基地。要充分利用西藏的日照時間長，晝夜溫差大的特點，大力發(fā)展水果產(chǎn)業(yè)，引進內(nèi)地、國外的優(yōu)良品種，采取新的栽植技術(shù)，盡快實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。（3）發(fā)展“綠色農(nóng)業(yè)”。由于西藏溫差大、溫度低、病蟲害少，化肥、農(nóng)藥基本不用，再加上工礦企業(yè)少，空氣質(zhì)量好，水體潔凈衛(wèi)生，發(fā)展無污染的綠色農(nóng)業(yè)遠景非常好。近期可優(yōu)先發(fā)展大棚蔬菜，進而開發(fā)綠色食品、飲品，以盡快實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；＃?）改良畜品種。西藏目前固然牛、羊存欄量大，但產(chǎn)值不大，商品率低，效益低。對此應采取切實有效的辦法引進、改良畜品種，如新型的奶牛、肉羊以及 皮毛經(jīng)濟價值高的畜品種。（5）根據(jù)實際發(fā)展特種養(yǎng)殖，如水產(chǎn)養(yǎng)殖、駝鳥、狐、貂養(yǎng)殖等，以增加農(nóng)牧民收進。

4、上風產(chǎn)業(yè)是先導。西藏的旅游業(yè)、藏藥是新興的兩大上風產(chǎn)業(yè)，再加上其投資周期短，見效快和效益好的特點，政府應加大對這兩個行業(yè)的扶持力度，使其盡快成為西藏的經(jīng)濟支柱之一。就旅游業(yè)來講：（1）加強總體規(guī)劃。要做好旅游資源的調(diào)查、開發(fā)利用及保護工作，能夠根據(jù)目標市場的特點有針對性開發(fā)新的旅游產(chǎn)品和旅游線路，如科考、探險旅游、草原生態(tài)游、民族風情游、避暑度假游等等。（2）加大宣傳力度。國外有學者測算1美元的旅游宣傳投進會帶來40美元的旅游收進。西藏要根據(jù)我國旅游客源市場的特點，加大宣傳力度，有重點、有次序的開發(fā)西藏的客源市場，經(jīng)研究依次為東南沿海和京滬兩地，日本、韓國、港臺及東南亞地區(qū)，西歐、北美地區(qū)。（3）改進旅游設(shè)施建設(shè)，進步旅游服務質(zhì)量。（4）重視旅游商品的開發(fā)和經(jīng)營工作。

5、技術(shù)、資金是保障。技術(shù)落后，科技職員缺乏，資金短缺也一直是影響西藏經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。政府應加大急需人才的引進和培養(yǎng)力度，如農(nóng)、畜牧業(yè)專家、生物工程與制藥專家，旅游規(guī)劃師及高級經(jīng)濟治理職員。要采取靈活多樣的政策，創(chuàng)造優(yōu)良的工作和生活環(huán)境，吸引人才、留住人才。資金方面要多渠道張羅：（1）積極爭取中心財政撥款和各項專項建設(shè)資金。（2）爭取國際金融機構(gòu)和外國政府貸款及援助項目。（3）采取 BOT融資模式BOT（Build—Operale—Transfer）是20世紀80年代以來在國際上出現(xiàn)的一種新的項目融資模式，其含義是“建設(shè)——運營——移交”，即政府通過出讓建設(shè)項目一定期限的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)，來吸收民間資本投資建設(shè)，而項目的投資者在規(guī)定的經(jīng)營期限結(jié)束后，將該項目的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)無償?shù)匾平唤o當?shù)卣矣嘘P(guān)部委也倡導各地在電力、公路建設(shè)中利用BOT來融資，西藏也應積極采取這一新型融資方式來解決資金題目。（4）采用發(fā)行債券、股票 獎券、轉(zhuǎn)讓股權(quán)等方式來張羅資金。

6、科學治理是手段。行政環(huán)境的制約作用還表現(xiàn)為在一定程度上它規(guī)定著行政治理的內(nèi)容和方向，影響著治理體制和治理過程。因此，作為政府來講，應當科學地確定行政職能和行政目標，改革不適應行政環(huán)境的治理體制和治理方法，實現(xiàn)行政治理與行政環(huán)境之間的動態(tài)平衡。結(jié)合西藏的具體情況，應留意下列題目：（1）建立科學的行政目標體系。科學公道的目標能保證政府職能的實現(xiàn)，能起激勵、導向和約束作用。而不科學的目標即是沒有目標，只能是制造混亂。西藏有著特定的自然和社會環(huán)境，因此，目標一定要科學公道，符合實際，切忌制定一些過于宏大缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)的不可能實現(xiàn)、也沒有意義的目標。同時，也應留意目標的分解和落實工作。（2）轉(zhuǎn)變政府職能和工作作風，強化公仆意識和服務意識。（3）精簡機構(gòu)和職員，強化工作激勵機制，進步行政效率。（4）加強政治學習和理論培訓工作，進步公務員素質(zhì)和治理水平。

7、環(huán)境保護是責任。政府的行政治理一方面要受自然和社會環(huán)境的制約，另一方面也會對自然和社會環(huán)境產(chǎn)生一定的反作用力。政府在履行職能發(fā)展經(jīng)濟時，必然要利用當?shù)氐淖匀毁Y源，對資源的有效利用和保護是關(guān)系到經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到人們的生存質(zhì)量和子孫后代的題目。西藏是我國大部分水系的水源地或流經(jīng)地，由于海拔高，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，很輕易被破壞而恢復又難，因此保護好現(xiàn)有的水源、森林、高山植被、稀有動物，保護好自然環(huán)境即是保護了我們賴以生存的基礎(chǔ)和可持續(xù)發(fā)展的條件?？傊?，保護好環(huán)境和資源是政府義不容辭的責任和歷史使命，是政府重要的職能之一。

綜上所述，研究行政環(huán)境一方面說明影響政府行政治理外在因素是非常重要的；另一方面又要發(fā)揮政府行政治理的能動性，把握好行政環(huán)境變化的特征和趨勢，在治理活動中要充分考慮行政活動和行政環(huán)境的相互關(guān)系，確保行政治理與行政環(huán)境間的和諧和動態(tài)平衡。西藏要充分熟悉自己行政自然環(huán)境和社會環(huán)境的上風和劣勢，根據(jù)自己的實際來制定各項政策和規(guī)定，確立明確的政府職能和公道科學的目標體系，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，分清重點和發(fā)展 次序，推動西藏社會生產(chǎn)力的發(fā)展和經(jīng)濟的跨越式發(fā)展，實現(xiàn)可持續(xù)全面發(fā)展的目標。

第二篇：論西藏的自然和社會環(huán)境對政府行政管理的影響

論西藏的自然和社會環(huán)境對政府行政管理的影響

摘要：行政環(huán)境是政府公共行政的前提，在管理過程中要充分考慮行政活動和行政環(huán)境的相互關(guān)系，確保二者的和諧和動態(tài)平衡。西藏有自己較為獨特的自然和社會環(huán)境，政府應根據(jù)這一實際來制定各項政策和規(guī)定，確立明確的政府職能和合理科學的管理目標，分清重點和發(fā)展次序，實現(xiàn)跨越式和可持續(xù)發(fā)展的目標。

一個地區(qū)或國家的自然環(huán)境和社會環(huán)境構(gòu)成了政府的主要行政環(huán)境，行政環(huán)境是政府公共行政管理的前提、依據(jù)和施加影響的對象。行政環(huán)境問題一直是行政生態(tài)學的重要研究領(lǐng)域。行政生態(tài)學創(chuàng)立于20世紀中葉，1947年美國著名的公共行政學家、哈佛大學教授約翰·高斯發(fā)表了 “政府生態(tài)學”一文，首先提出了行政生態(tài)問題。隨后哈佛大學行政學教授利格斯發(fā)表了 “比較公共行政模式”和“公共行政生態(tài)學”，主張將行政現(xiàn)象和行政行為與行政的自然和社會環(huán)境因素聯(lián)系起來考察，從而確立了行政生態(tài)學的基本思想，開創(chuàng)了行政管理學研究的新途徑。

行政環(huán)境泛指能直接和間接作用于行政系統(tǒng)，并為行政行為反作用所影響的條件和因素的總和。行政環(huán)境是客觀存在的，是行政管理活動的空間、對象和條件，它規(guī)定著或影響著政府行政管理的內(nèi)容和工作重點，制約著行政職能、公共政策和行政目標的制定和實現(xiàn)程度，影響著政府機構(gòu)的設(shè)置和行政效率的高低?？傊?，行政環(huán)境對行政管理具有一定的制約和影響作用，行政活動要適應行政環(huán)境的要求和特點。但另一方面，行政行為對行政環(huán)境具有一定的反作用力，即表現(xiàn)為行政主體可以通過自己的主觀努力積極地利用和改造行政環(huán)境，以期在二者之間建立一種相互交流、有序運行、動態(tài)平衡的新型關(guān)系，以推動人類的進步和社會的可持續(xù) 發(fā)展。

行政環(huán)境一般包括兩大部分，即行政自然環(huán)境和行政社會環(huán)境。行政自然環(huán)境主要包括地理位置、自然條件和資源狀況。行政社會環(huán)境主要包括政治文化環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境及人口、民族、歷史等要素。另外地區(qū)的外部環(huán)境、國際環(huán)境對政府的行政管理也有深刻的影響作用。本文擬從西藏的自然環(huán)境和社會環(huán)境出發(fā)論述這些行政生態(tài)因素對政府行政管理的影響。

一、西藏行政環(huán)境分析

（一）西藏的行政自然環(huán)境。自然環(huán)境是指圍繞行政活動的各種自然物質(zhì)和能量的總和，包括空氣、地形、氣候、土壤、水系、動植物品種與分布、礦藏資源等。自然環(huán)境是政府行政管理的物質(zhì)前提，它對政府職能、行政目標的確定及實施都具有至關(guān)重要的制約作用。西藏的自然環(huán)境獨具特色，它地處祖國西南邊陲，全區(qū)土地面積約有120萬平方公里，人口 260多萬，山地占三分之二以上，海拔高、日照強，空氣含氧量少，氣溫低、晝夜溫差大，河流湖泊眾多，水資源豐富。

西藏獨特的自然環(huán)境對政府的行政管理既有不利的一面，也有有利的一面。不利因素主要有：

1、海拔高、空氣稀薄，含氧量少，不利于人類生活和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。西藏地處世界上面積最大、海拔最高的高原，素有“世界屋脊”、“地球第三極”之稱，全區(qū)約有77％的土地面積在海拔4500 米（即生命線）以上，不適合人類居住和開展工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。

2、高山林立，地形復雜，不利于交通運輸和通訊業(yè)的發(fā)展。

3、氣溫低，降雨不均，冰雹、雪災、地震、泥石流等自然災害頻繁，草場沙化嚴重，植被少，生態(tài)系統(tǒng)脆弱。

4、能源奇缺。西藏的常規(guī)能源如煤、石油、天然氣（特別是后二者）非常缺乏，極大限制了西藏經(jīng)濟的發(fā)展和社會進步。

當然在自然環(huán)境方面西藏也有有利的方面：

1、土地面積大，人口少。西藏人口密度每平方公里僅為2人，雖適于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地面積比例較小，但總量仍非?？捎^，為大力發(fā)展畜牧業(yè)奠定了基礎(chǔ)；特別是“一江兩河”流域，地勢平坦，土質(zhì)肥沃，宜農(nóng)荒地面積巨大，水源豐富，發(fā)展農(nóng)業(yè)潛力很大。

2、水及水力資源豐富，西藏擁有星羅棋布的湖泊，總數(shù)約1500多個，是我國湖泊最多的地區(qū)，水域總面積2.4萬平方公里，約占全國湖泊總面積的30％。西藏有多條洶涌澎湃源遠流長的江河，如金沙江、瀾滄江、怒江、雅魯藏布江等，僅外流河水系的年徑流量達3.7億立方米，再加上落差大，水力資源非常豐富，我國90％以上的水力資源蘊藏于藏東南地區(qū)。

3、動植物及礦藏資源豐富。西藏現(xiàn)有高等植物 4000多種以上，藏東南有我國最大的林區(qū)，木材蓄積量達20.84 億立方米，居全國第一。藥用植物也有幾百種，其中蟲草、貝母、三

七、紅花、紅景天、靈芝更是豐富。西藏的礦產(chǎn)資源也非常豐富，已發(fā)現(xiàn)的礦藏有90多種，其中有11 種的儲藏量分別位列全國前5名。

4、自然景觀雄偉、壯觀、多樣。西藏海拔高，落差大，獨特的高原氣候與景觀獨居天下，有雪山、冰川、河湖、草場和眾多的動植物資源，再加上悠久的歷史和壯麗輝煌的人文景觀，特別適于發(fā)展觀光、科考、探險、度假等旅游活動。

5、地緣優(yōu)勢。西藏外與5 國接壤，內(nèi)與4省區(qū)交界，發(fā)展邊貿(mào)地理位置得天獨厚。

（二）西藏的行政社會環(huán)境。社會環(huán)境是行政系統(tǒng)所處的一切社會因素的總和，它包括影響政府行政活動的政治、經(jīng)濟、法律、文化、歷史、人口、民族等因素。所有這些因素相互作用、相互滲透、共同制約和影響著政府的行政管理活動。

1、經(jīng)濟環(huán)境：主要是指作用于行政系統(tǒng)的物質(zhì)技術(shù)和經(jīng)濟制度。物質(zhì)技術(shù)水平的高低及擁有量的多少直接影響著行政管理的效率和水平，而經(jīng)濟制度、生產(chǎn)關(guān)系對行政系統(tǒng)的產(chǎn)生、性質(zhì)、運作目標和方式等起著重要的甚至是決定性的作用。長期以來，西藏一直處于封閉落后的封建農(nóng)奴制社會，較為原始的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)占主導地位，再加上技術(shù)落后，教育水平低造成了西藏經(jīng)濟建設(shè)過程中的許多不利因素：

（1）經(jīng)濟總量小，規(guī)模不大。1999年西藏的國內(nèi)生產(chǎn)總值才首次突破100億元大關(guān)，而2001年海爾集團的銷售量就達 670億元左右，廣東省國內(nèi)生產(chǎn)總值已突破10000億元，是西藏的100多倍，相比較而言，西藏的經(jīng)濟總量還非常小，經(jīng)濟實力不強。（2）能源奇缺，交通落后。能源和交通問題一直是制約西藏經(jīng)濟發(fā)展的兩大瓶頸因素。能源方面，由于煤、石油、天然氣的缺乏導致了電力的缺乏（除拉薩外）。西藏目前絕大多數(shù)地區(qū)和主要動力供能為小水電，僅能滿足部分城鎮(zhèn)居民生活所需，難以滿足工業(yè)等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。交通方面，西藏雖有約3萬公里的公路，但90％以上為土石路，黑色路面僅有約2000公里，為總里程的6％，且主要為省際交通干路，路況差，主要為三、四級路，區(qū)內(nèi)黑色路面就更少了。西藏目前尚無鐵路和高速公路，航空運輸方面由于受地形、氣候條件制約，機場偏少，布局也不合理。廣大的縣、鄉(xiāng)、村交通更多艱難，難以滿足經(jīng)濟快速發(fā)展的要求。

（3）技術(shù)落后、人才缺乏，勞動力整體素質(zhì)較低。西藏農(nóng)牧業(yè)在國民經(jīng)濟中所占比例較大，但由于耕作技術(shù)、飼養(yǎng)方式落后，導致農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)品價值低、商品率低、效益低，抵抗自然災害能力弱；西藏第二產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中所占比例較低，技術(shù)落后，產(chǎn)值低，開發(fā)新產(chǎn)品及開拓市場能力較差。這些問題都與教育落后和勞動力素質(zhì)低有關(guān)。40年來，區(qū)、內(nèi)外為西藏培養(yǎng)的大學生人數(shù)只有2萬人左右，而且目前整個西藏的科研人員僅1400人左右，人才匱乏，技術(shù)落后，勞動力素質(zhì)低，再加上管理思想、方法陳舊，已嚴重影響了西藏的經(jīng)濟發(fā)展。

當然西藏在經(jīng)濟環(huán)境方面也有一些有利的因素，主要有下面幾個方面：

（1）經(jīng)濟增長速度高于全國平均水平。從1994年起西藏每年的經(jīng)濟增長速度都超過了10％，明顯高于全國平均水平。

（2）已形成了幾個有影響的龍頭產(chǎn)業(yè)。如藏藥、旅游業(yè)、采礦業(yè)等。1998年西藏的藏藥產(chǎn)值達1.4億元，已經(jīng)樹立了幾個在全國有知名度的品牌。目前西藏每年接待的國內(nèi)外游客已超過10萬人次以上，實現(xiàn)收入過億元。還有采礦業(yè)、飲用水前景也很樂觀，這幾個新興產(chǎn)業(yè)已成為西藏國民經(jīng)濟中的強勁增長點。

（3）農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的潛力大。由于西藏地廣人稀，人均土地面積大，荒地多，河谷地帶地勢平坦，土質(zhì)肥沃，水資源豐富，光照又強，只要制定好農(nóng)牧業(yè)方面的產(chǎn)業(yè)政策，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，提高技術(shù)水平，農(nóng)牧業(yè)發(fā)展?jié)摿Ψ浅４蟆?/p>

（4）恰逢西部大開發(fā)的歷史機遇。世紀之交黨中央做出了西部大開發(fā)的戰(zhàn)略決策，國家經(jīng)濟建設(shè)的重點西移。西藏作為西部一個省份，可以說迎來了前所未有的發(fā)展機遇。

2、政治文化環(huán)境：政治環(huán)境主要是指作用于行政系統(tǒng)的政治制度、政黨制度和立法監(jiān)督制度。經(jīng)過 20多年的改革，我國的政治體制正逐步趨于完善，集中表現(xiàn)為黨政關(guān)系、政企關(guān)系進一步理順；民主選舉制度正在制訂和落實；政治程序化、民主化、公開化程度正在逐步提高；法律制度日趨完備；改革開放政策深入人心，國家政局穩(wěn)定，人民安居樂業(yè)。西藏的政治環(huán)境與全國在許多方面是相同的，但也有自己的特點。有利的方面主要表現(xiàn)為：

（1）西藏的政局穩(wěn)定，人民安居樂業(yè)，各民族人民和睦相處，團結(jié)互助，“兩個離不開”的思想已深入人心。

（2）民族區(qū)域自治政策日益顯示出巨大作用和效果。西藏自治區(qū)能根據(jù)有關(guān)法律和實際情況靈活制定政策，如經(jīng)濟政策、教育政策、人口政策，享受了諸多方面的優(yōu)惠政策。一大批民族干部走上了領(lǐng)導崗位，人民當家作主，民主選舉、參政議政的熱情日益高漲。

（3）隨著中央第三、四次西藏工作座談會的召開，形成了全國支持西藏的大好局面，國家機關(guān)和兄弟省、市，無私援助了一批大型工程項目、資金、技術(shù)和人才，極大推動了西藏的經(jīng)濟建設(shè)，鼓舞了區(qū)內(nèi)各族人民的士氣。

當然在政治環(huán)境方面，西藏也存在一定的問題和不利的一面，主要有：

（1）西藏是我國反分裂、反**集團的前沿陣地，政治和社會穩(wěn)定的任務非常艱巨。**一伙與西方一小撮敵對分子相勾結(jié)，借著“保護人權(quán)”、“宗教自由”的幌子，在國際上大造反華輿論，支持區(qū)內(nèi)的分裂分子搞破壞活動，造謠生事，妄圖將西藏分裂出去。所以，反分裂斗爭、穩(wěn)定局勢的工作異常艱巨，形勢不容樂觀，而且將長期存在。

（2）民族、宗教問題有激化的可能性。由于自然 和經(jīng)濟方面的原因，西藏的經(jīng)濟和社會發(fā)展一直比較落后，農(nóng)牧民生活水平較低，再加上改革和發(fā)展過程中的有可能出現(xiàn)的困難和矛盾，還有**集團的分裂活動，民族問題、宗教問題有激化的可能性。

（3）管理體制、政策和方法方面也存在一些缺陷。如政府職能的分解和轉(zhuǎn)化不力，機構(gòu)設(shè)置重疊、人浮于事；管理目標宏大而不切實際；公務員公仆意識和法律意識淡漠，還有各種各樣的腐敗問題等，都將對政府行政管理活動產(chǎn)生一定的影響。

二、西藏行政環(huán)境對政府行政管理的制約和影響

研究行政環(huán)境，目的是使行政人員形成系統(tǒng)化的管理價值觀，逐漸建立起新型的管理模式，掌握行政環(huán)境發(fā)展的規(guī)律，促進行政活動主動積極地去適應行政環(huán)境，改造行政環(huán)境，變不利的行政環(huán)境為有利的行政環(huán)境，使行政環(huán)境為政府行政管理和社會發(fā)展提供服務，有效地實現(xiàn)行政職能和行政目標，為此就必須使行政管理活動與行政環(huán)境保持相對的平衡，即：（1）行政管理要符合行政環(huán)境的基本性質(zhì)，尤其要符合社會環(huán)境特別是社會制度的性質(zhì)。（2）行政管理必須適應行政環(huán)境的現(xiàn)狀和發(fā)展水平，特別是社會生產(chǎn)力和經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實狀況和發(fā)展水平。（3）行政管理還應適應行政環(huán)境的發(fā)展 方向，建立二者之間的動態(tài)平衡。

同樣，西藏現(xiàn)階段的行政自然環(huán)境和行政社會環(huán)境是制約和影響政府行政管理的主要因素，政府應根據(jù)這一現(xiàn)實的客觀狀況有針對性制定經(jīng)濟和社會發(fā)展的目標、政策和管理措施，從而有效地去適應和改善行政環(huán)境，建立二者之間的動態(tài)平衡，變不利因素為有利因素，從而更好地實現(xiàn)行政職能和行政目標，推動經(jīng)濟和社會的全面可持續(xù)發(fā)展，具體來講，應注意以下幾點：

1、社會穩(wěn)定是前提。保持社會穩(wěn)定是政府的首要職能，是西藏最大的政治，是經(jīng)濟發(fā)展的前提條件。由于歷史、宗教及地域方面的原因，再加上經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性及城鄉(xiāng)、部門、行業(yè)之間的差距，使各種矛盾都有激化的可能性。因此，各級政府應采取得力措施抓好社會穩(wěn)定工作。（1）深入開展揭批**活動，讓廣大干部、群眾認清其政治野心和欺騙性。（2）做好寺廟工作，加強僧侶人員的甑別和身份認定工作，加強法制宣傳和寺規(guī)、行規(guī)教育，加強政府的管理和服務職能。（3）做好青年一代的教育工作，使其具有正確的價值觀和宗教觀，增強“愛祖國、愛人民、愛勞動、愛科學、愛社會主義”的觀念。（4）切實解決好農(nóng)牧民增收問題。農(nóng)牧區(qū)人口占西藏總?cè)丝诘?0％以上，廣大農(nóng)牧民的增收問題不僅是擴大內(nèi)需刺激經(jīng)濟增長的需要，也是西藏實現(xiàn)社會公平和穩(wěn)定的需要。（5）加強社會保障和社會救濟工作，妥善解決流浪、殘障、下崗失業(yè)人員及其他弱勢群體的生活問題。（6）依法懲治腐敗，推動民主化進程，鞏固穩(wěn)定的大好局面。

2、能源、交通是基礎(chǔ)。能源和交通問題一直是困擾西藏經(jīng)濟快速發(fā)展的主要因素之一，因此政府應大力發(fā)展能源、交通業(yè)，從根本上解決這一瓶頸問題。從長遠看，西藏要積極爭取中央進行雅魯藏布江大拐彎處的水利綜合開發(fā)工程，其裝機容量可達 5000多萬千瓦，將是世界上最大的水電站，這將是我國繼三峽水利樞紐工程之后又一個世界矚目的“世紀工程”，將從根本上徹底解決西藏的能源短缺問題。從中期看，要加大區(qū)域內(nèi)常規(guī)能源的勘查和研究工作。從地質(zhì)構(gòu)造上講，西藏也具有蘊藏常規(guī)能源的地質(zhì)成因。從當前來看，各地要大力發(fā)展小水電和太陽能、風能、地熱能、沼氣能的轉(zhuǎn)化和利用工作。交通方面，目前青藏鐵路已開工建設(shè)，2007年將全面建成通車，這將有助于改善西藏的交通面貌。但政府應繼續(xù)加大公路建設(shè)投資力度，盡快實現(xiàn)區(qū)內(nèi)骨干公路等級化，考慮將車流量大的路段修成一級公路、高速公路，地縣之間實現(xiàn)路面黑色化，鄉(xiāng)村間實現(xiàn)土石化。航空運輸方面要盡快論證新建機場的布局、選址工作，可考慮在新建林芝機場之后，在阿里新建機場，日喀則和平機場可民用化，盡快形成航空支線運輸?shù)男赂窬?。從而實現(xiàn)公路、鐵路、空中立體運輸模式，長途、中途、短途網(wǎng)絡化運輸格局；運輸企業(yè)國有、私有、外資多種經(jīng)濟形式，為西藏的大開發(fā)奠定堅實的基礎(chǔ)。

3、農(nóng)牧業(yè)是重點。由于西藏獨特的自然環(huán)境和歷史文化方面的原因，農(nóng)牧業(yè)一直是西藏的主要產(chǎn)業(yè)，農(nóng)牧區(qū)人口多，農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值在國民經(jīng)濟中所占比例大。因此政府應充分認識到西藏農(nóng)牧業(yè)的基礎(chǔ)性地位，要實事求是，揚長避短，長遠規(guī)劃，綜合開發(fā)，爭取農(nóng)牧業(yè)在十年內(nèi)有一個大發(fā)展。（1）加大對農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，興修水利，發(fā)展灌溉農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)，改善草場，擴大圍欄定點飼養(yǎng)點，增強抗御自然災害的能力。（2）調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)。要擴大經(jīng)濟作物的種植面積，發(fā)展商品糧、商品油基地和水果產(chǎn)業(yè)基地。要充分利用西藏的日照時間長，晝夜溫差大的特點，大力發(fā)展水果產(chǎn)業(yè)，引進內(nèi)地、國外的優(yōu)良品種，采取新的栽植技術(shù)，盡快實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。（3）發(fā)展“綠色農(nóng)業(yè)”。由于西藏溫差大、溫度低、病蟲害少，化肥、農(nóng)藥基本不用，再加上工礦企業(yè)少，空氣質(zhì)量好，水體潔凈衛(wèi)生，發(fā)展無污染的綠色農(nóng)業(yè)前景非常好。近期可優(yōu)先發(fā)展大棚蔬菜，進而開發(fā)綠色食品、飲品，以盡快實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?。（4）改良畜品種。西藏目前雖然牛、羊存欄量大，但產(chǎn)值不大，商品率低，效益低。對此應采取切實有效的辦法引進、改良畜品種，如新型的奶牛、肉羊以及 皮毛經(jīng)濟價值高的畜品種。（5）根據(jù)實際發(fā)展特種養(yǎng)殖，如水產(chǎn)養(yǎng)殖、駝鳥、狐、貂養(yǎng)殖等，以增加農(nóng)牧民收入。

4、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)是先導。西藏的旅游業(yè)、藏藥是新興的兩大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，再加上其投資周期短，見效快和效益好的特點，政府應加大對這兩個行業(yè)的扶持力度，使其盡快成為西藏的經(jīng)濟支柱之一。就旅游業(yè)來講：（1）加強總體規(guī)劃。要做好旅游資源的調(diào)查、開發(fā)利用及保護工作，能夠根據(jù)目標市場的特點有針對性開發(fā)新的旅游產(chǎn)品和旅游線路，如科考、探險旅游、草原生態(tài)游、民族風情游、避暑度假游等等。（2）加大宣傳力度。國外有學者測算1美元的旅游宣傳投入會帶來40美元的旅游收入。西藏要根據(jù)我國旅游客源市場的特點，加大宣傳力度，有重點、有次序的開發(fā)西藏的客源市場，經(jīng)研究依次為東南沿海和京滬兩地，日本、韓國、港臺及東南亞地區(qū)，西歐、北美地區(qū)。（3）改進旅游設(shè)施建設(shè)，提高旅游服務質(zhì)量。（4）重視旅游商品的開發(fā)和經(jīng)營工作。

5、技術(shù)、資金是保障。技術(shù)落后，科技人員缺乏，資金短缺也一直是影響西藏經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。政府應加大急需人才的引進和培養(yǎng)力度，如農(nóng)、畜牧業(yè)專家、生物工程與制藥專家，旅游規(guī)劃師及高級經(jīng)濟管理人員。要采取靈活多樣的政策，創(chuàng)造優(yōu)良的工作和生活環(huán)境，吸引人才、留住人才。資金方面要多渠道籌措：（1）積極爭取中央財政撥款和各項專項建設(shè)資金。（2）爭取國際金融機構(gòu)和外國政府貸款及援助項目。（3）采取 BOT融資模式BOT（Build—Operale—Transfer）是20世紀80年代以來在國際上出現(xiàn)的一種新的項目融資模式，其含義是“建設(shè)——運營——移交”，即政府通過出讓建設(shè)項目一定期限的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)，來吸收民間資本投資建設(shè)，而項目的投資者在規(guī)定的經(jīng)營期限結(jié)束后，將該項目的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)無償?shù)匾平唤o當?shù)卣?。國家有關(guān)部委也倡導各地在電力、公路建設(shè)中利用BOT來融資，西藏也應積極采取這一新型融資方式來解決資金問題。（4）采用發(fā)行債券、股票 獎券、轉(zhuǎn)讓股權(quán)等方式來籌措資金。

6、科學管理是手段。行政環(huán)境的制約作用還表現(xiàn)為在一定程度上它規(guī)定著行政管理的內(nèi)容和方向，影響著管理體制和管理過程。因此，作為政府來講，應當科學地確定行政職能和行政目標，改革不適應行政環(huán)境的管理體制和管理方法，實現(xiàn)行政管理與行政環(huán)境之間的動態(tài)平衡。結(jié)合西藏的具體情況，應注意下列問題：（1）建立科學的行政目標體系?？茖W合理的目標能保證政府職能的實現(xiàn)，能起激勵、導向和約束作用。而不科學的目標等于沒有目標，只能是制造混亂。西藏有著特定的自然和社會環(huán)境，因此，目標一定要科學合理，符合實際，切忌制定一些過于宏大缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)的不可能實現(xiàn)、也沒有意義的目標。同時，也應注意目標的分解和落實工作。（2）轉(zhuǎn)變政府職能和工作作風，強化公仆意識和服務意識。（3）精簡機構(gòu)和人員，強化工作激勵機制，提高行政效率。（4）加強政治學習和理論培訓工作，提高公務員素質(zhì)和管理水平。

7、環(huán)境保護是責任。政府的行政管理一方面要受自然和社會環(huán)境的制約，另一方面也會對自然和社會環(huán)境產(chǎn)生一定的反作用力。政府在履行職能發(fā)展經(jīng)濟時，必然要利用當?shù)氐淖匀毁Y源，對資源的有效利用和保護是關(guān)系到經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到人們的生存質(zhì)量和子孫后代的問題。西藏是我國大部分水系的水源地或流經(jīng)地，由于海拔高，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，很容易被破壞而恢復又難，因此保護好現(xiàn)有的水源、森林、高山植被、稀有動物，保護好自然環(huán)境等于保護了我們賴以生存的基礎(chǔ)和可持續(xù)發(fā)展的條件。總之，保護好環(huán)境和資源是政府義不容辭的責任和歷史使命，是政府重要的職能之一。

綜上所述，研究行政環(huán)境一方面說明影響政府行政管理外在因素是非常重要的；另一方面又要發(fā)揮政府行政管理的能動性，把握好行政環(huán)境變化的特征和趨勢，在管理活動中要充分考慮行政活動和行政環(huán)境的相互關(guān)系，確保行政管理與行政環(huán)境間的和諧和動態(tài)平衡。西藏要充分認識自己行政自然環(huán)境和社會環(huán)境的優(yōu)勢和劣勢，根據(jù)自己的實際來制定各項政策和規(guī)定，確立明確的政府職能和合理科學的目標體系，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，分清重點和發(fā)展 次序，推動西藏社會生產(chǎn)力的發(fā)展和經(jīng)濟的跨越式發(fā)展，實現(xiàn)可持續(xù)全面發(fā)展的目標。

第三篇：淺談家庭環(huán)境和社會環(huán)境對學生的影響

淺談家庭和社會環(huán)境對學生的影響

向青林

現(xiàn)在有部分家長，一旦把孩子送到學校，就長舒了一口氣，以為萬事大吉，一切都交給學校，一切都由學校負責。其實，一個人的成長學校教育固然重要，同時也深受家庭和社會環(huán)境的影響。

荀子有言：“蓬生麻中，不扶而直；白沙在涅，與之俱黑。蘭槐之根是為芷，其漸之滫，君子不近，庶人不服。其質(zhì)非不美也，所漸者然也。故君子居必擇鄉(xiāng)，游必就士，所以防邪辟而近中正也?！币馑际沁@樣的：蓬草長在麻地里，不用扶持也能挺立住，白沙混進了黑土里，就再不能變白了，蘭槐的根叫香艾，一但浸入臭水里，君子下人都會避之不及，不是艾本身不香，而是被浸泡臭了。所以君子居住要選擇好的環(huán)境，交友要選擇有道德的人，才能夠防微杜漸保其中庸正直。環(huán)境因素太重要了，在潛移默化中影響了人的成長。

一，先談談家庭環(huán)境的影響

現(xiàn)在的農(nóng)村家庭大多數(shù)經(jīng)濟條件有很大提高，基本可以滿足學生在學習和日常交往的需求；從文化環(huán)境上看，農(nóng)村學生家長一般文化水平不太高，再加之留守家庭隔代教育對孩子的道德行為、學習態(tài)度、學習方法也不能起到很好的指導作用，致使農(nóng)村孩子的行為習慣得不到很好的教育。

和諧而完整的家庭對學生的影響

家庭和諧是指家庭各個成員間能夠愉快地相處，在一起健康地生活，家庭和諧既包括夫妻之間的和睦，也包括夫妻與老人、孩子愉快地生活。無疑，對小學生行為習慣影響最重要的是家庭成員的和諧程度。

家庭和諧程度可以分為和諧、一般和緊張三種。影響家庭和睦的最大因素當屬父母的婚姻狀況，有研究資料表明，離婚家庭中有60%以上的孩子有心理障礙和學習成績下降現(xiàn)象，原因無外乎離婚時父母雙方爭奪或者不要孩子，離婚后不管不問拒絕給撫養(yǎng)費或者直接推給老人撫養(yǎng)，給孩子的心理造成極大的傷害，再加上部分老人因此給孩子過多的溺愛，甚至有替孩子寫作業(yè)現(xiàn)象，嚴重影響了孩良好學習習慣的養(yǎng)成。經(jīng)常吵架或分居的家庭中有約50%的小學生出現(xiàn)性格冷漠和學習成績下滑的現(xiàn)象。而在正常家庭中，父親承擔著教養(yǎng)者的角色，母親承擔著撫育者的角色，二者相輔相成，缺一不可。因此，父母分居的家庭也必然會導致孩子成績下滑。本沒有心情關(guān)系孩子的衛(wèi)生習慣。勞動習慣方面，家長沒有培養(yǎng)孩子的勞動習慣的意識。給孩子分配任務時，沒有考慮孩子是否力所能及，在孩子完成家務時又不能給予肯定，在孩子有倦怠情緒時，卻一味地批評。有規(guī)律的作息習慣方面，小學生自我控制能力較差，家長的參與和督促非常有必要，不和諧的家庭環(huán)境中，家長無法幫助孩子養(yǎng)成有規(guī)律的作息習慣。

家長的重視程度對學生習慣養(yǎng)成的影響

家庭文化背景是影響小學生教育效果的重要因素之一，父母的文化程度、職業(yè)特征及其對子女教育方式的不同也構(gòu)成了多種多樣的家庭文化。

農(nóng)村學生家長一般文化水平不太高，對孩子的功課無法正確輔導，不懂如何正確教育孩子，一旦孩子成績下降或達不到要求，動輒加以訓斥、打罵，直接導致學生對學習的恐懼心理和對學校的厭惡心理，出現(xiàn)逃學曠課的現(xiàn)象；更有家長認為成績好沒有用，即便將來考上了大學也不一定能找到好工作，現(xiàn)在的大學畢業(yè)生一個月工資還不如自己賣早點賺得多，讓孩子上學目的只為認識幾個字，將來會算賬即可。農(nóng)村家長對孩子的學習態(tài)度、學習方法不能起到很好的指導作用，致使農(nóng)村孩子的學習習慣得不到很好的教育。生活中的細節(jié)往往更能體現(xiàn)家庭文化對小學生人際交往行為的影響。在學校的再三強調(diào)下，選擇會主動跟老師打招呼的農(nóng)村小學生依然只占少數(shù)；跟同學發(fā)生沖突時會主動道歉的少之更少，更有動手打人的現(xiàn)象，家長對此卻持“護犢子”態(tài)度，不問自己孩子的問題卻一味埋怨別人，這反映出來很多家長在平時沒有對子女的人際交往行為進行專門教育，也沒有給予過多的關(guān)注。

目前，絕大多數(shù)家庭的經(jīng)濟狀況都能滿足子女正常學習的需求，但家庭經(jīng)濟因素對孩子習慣養(yǎng)成教育的影響也是明顯的。

近些年農(nóng)村家庭的經(jīng)濟條件有所提高，部分家長加大了對孩子教育經(jīng)費的投入，由于自己輔導不了孩子學習，過多地期望于課外輔導班、托管班，以為這樣既保證了孩子的學習，也能給自己留出更多的工作時間，然而這樣卻無形中減少了孩子和父母之間溝通的機會，父母根本不了解自己孩子的學習情況，輔導老師責任心不強，孩子自覺性差等，這樣反而使得孩子的成績有所下降。

家庭的經(jīng)濟情況直接影響著小學生的交際范圍。例如，大城市里家庭經(jīng)濟狀況好的孩子與其他學生進行交往時，往往表現(xiàn)出優(yōu)越與自信。通過訪談得知，這類小學生有良好的家庭教育，已經(jīng)懂得了好的家庭條件使得他們很有“面子”，并且他們大都掌握兩三門特長，如美術(shù)、器樂、聲樂、英語等，這都需要較好的經(jīng)濟條件給予支持，甚至家長經(jīng)常帶他們出去旅游、參觀，增加了小學生的閱歷和見識。而一些農(nóng)村家庭的經(jīng)濟條件無法實現(xiàn)這些，因此這些孩子在和經(jīng)濟狀況好的小學生進行交往時，普遍會有無形的心理壓力和自卑感。

由此看來，農(nóng)村家庭環(huán)境對小學生行為習慣的養(yǎng)成教育確實有著嚴重的影響，改善農(nóng)村小學生家庭環(huán)境至關(guān)重要。父母應該與孩子多溝通，活躍家庭氛圍，要擁有積極的生活態(tài)度和進去的精神狀態(tài)；參見家長學校，提高文化素養(yǎng)，主張民主參與，鍛煉交往能力；改變消費方式，有計劃地增加學習投入，改變交往范圍，轉(zhuǎn)換經(jīng)濟資源。

二，社會環(huán)境對學生學習的影響

社會環(huán)境所包括的范圍很廣，如各種社會關(guān)系、社會風氣、習慣勢力、文化設(shè)施、家庭條件、親友關(guān)系等。社會環(huán)境可以通過人類的勞動加以改造，因而比及自然環(huán)境它有靈活多變的性質(zhì)。隨著社會的發(fā)展，社會環(huán)境的成為也越來越復雜起來，由此，它對人類活動的影響也越來越大。

在人所生活的環(huán)境中，社會環(huán)境是主要的，自然環(huán)境雖然也是客觀存在的，但對兒童和青少年的發(fā)展來說，自然環(huán)境則居次要地位。社會環(huán)境給兒童和青少年一代提供生活條件，對他們施加種種影響，他們也對社會環(huán)境作出種種反應和回答，青少年學生在學習過程中成績的表現(xiàn)，就是這種反應和回答的一個方面。

在社會環(huán)境中，個體總是通過相互關(guān)系而從事社會活動的。在這里，個體活動不但受著社會關(guān)系的制約，而且還受著社會環(huán)境的各方面因素的影響。

社會潮流對學生學習成績的影響。社會潮流是反映在多數(shù)人意愿的基礎(chǔ)上形成的群眾性的社會活動。在這種社會活動中，每個人都將利用這個潮流實現(xiàn)個人愿望，人們將在潮流中表現(xiàn)自己，也將在潮流中使自己的個性得到改造。它的特點就是與潮流相關(guān)的一切活動兩極分化發(fā)展，適合潮流的特質(zhì)將會膨脹，違背的將受到更大的抑制。

社會變革因素對學生學習成績的影響

在社會進程中，有各種各樣的變革，有單方面的、多方面的；急劇的、漸變的；積極的、消極的。但不管哪種變革，都會給青少年學生的學習及成績以極大的影響。

良好的學校教育，和諧的家庭，健康的社會環(huán)境是學生成長的樂園!

2015.9.

第四篇：論人大監(jiān)督對政府的影響

論人大監(jiān)督對政府的影響

（一）人大及其常委會對人民政府監(jiān)督的必要性

我國的根本政治制度是人民代大會制度，這也是我國的政體。各級人民政府由同級人民代表大會產(chǎn)生，受人大監(jiān)督，對人大負責。我國是社會主義國家，實行“議行合一的體制。人大是決策機關(guān)，人民政府是執(zhí)行機關(guān)，人大為了使自已做出的決議得到貫徹落實，就有必要對人民政府執(zhí)行其決議的狀況進行監(jiān)督從行政權(quán)的性質(zhì)角度來看，也需要人大及其常委會對人民政府進行監(jiān)督。行政權(quán)是一種管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)，具有天然的擴張性，而且它所直接接觸的范圍非常廣涉及社會事務和社會生活的方方面面，所涉事物都是關(guān)乎公民切身利益的事項，稍有不慎就有被濫用的可能，從而造成侵害公民人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利的后果。所以行政權(quán)的行使必須要受到有效的監(jiān)督和控制。再者，從建立社會主義法治國家的角度來看，人大及其常委會也有必要對人民政府進行監(jiān)督。依法治國的核心是依法行政，建立社會主義法治國家必須將政府的各項行為納入到法治的軌道上來。人民政府的各項行為是否符合依法行政的要求，光靠政府的自律監(jiān)督和政府內(nèi)部的監(jiān)督是遠遠不夠的，必須要有一個強有力的獨立于政府的外部機關(guān)對其進行監(jiān)督。根據(jù)我國的憲政體制，這個強有力的外部機關(guān)就是人大及其常委會。

（）人大及其常委會對人民政府監(jiān)督的現(xiàn)狀

在我國，人大及其常委會監(jiān)督的對象主要是人民政府、人民法院和人民檢察院，即“府兩院”。①雖然憲法及其相關(guān)法律明確規(guī)定了人大及其常委會有權(quán)監(jiān)督人民政府，但就目前的監(jiān)督實踐而言，人大及其常委會對人民政府的監(jiān)督是不理想的。憲法及其相關(guān)法律規(guī)定的許多人大及其常委會監(jiān)督人民政府的職權(quán)沒有被很好地行使起來，從而成為靜靜地躺在紙上睡大覺的權(quán)力。這就造成了人大及其常委會憲法上的權(quán)力和地位與實踐中的權(quán)力和地位極不相稱的尷尬局面。比如，憲法規(guī)定了各級人大有權(quán)審批同級政府的預算及決算。但現(xiàn)實中很多地方政

府采取先斬后奏的策略，同級人大也只能無奈地聽之任之。造成人大及其常委會對人民政府監(jiān)督軟弱無力的原因很多，其中最重要的一方面原因就是法律對人大及其常委會對人民政府監(jiān)督的法律后果規(guī)定得不完善。

第五篇：論行政誠信對城市基層政府應急管理的影響

《論行政誠信對城市基層政府應急管理的影響》

城市基層政府，一般是指大中城市下轄的區(qū)政府（即市轄區(qū)）以及以城市為主要轄區(qū)的不設(shè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的縣級市政府，其最大的特點就是與群眾的直接接觸。城市基層政府應急管理，是城市基層政府充分發(fā)揮自身管理職能，針對本區(qū)域可能發(fā)生的危機和正在發(fā)生的危機進行事先預測、防范，事中積極應對，事后妥善解決而進行的一系列有規(guī)劃有組織的管理過程。城市基層政府應急管理的過程，實際上就是一個遵從市民意愿、考慮市民利益、提高市民參與意識、培養(yǎng)市民參與技能的過程，是向市民呈現(xiàn)行政誠信好壞、程度高低的過程。

（一）行政誠信彰顯責任，有利于強化城市基層政府應急管理的人本取向城市基層政府的行動能力深受價值取向的影響，價值觀不同，其應對事件的理念和范式各有差異。行政誠信首先體現(xiàn)為責任政府，其基本理念就是堅持公民的利益高于一切。危機事件通常都具有突發(fā)性、震撼性等特征，其過程發(fā)展變化迅速，對人們生命安全、日常生活秩序，國家經(jīng)濟等都具有極大的威脅性。城市基層政府作為城市社會公共事務的管理者，對維護人們的生命財產(chǎn)安全、社會秩序穩(wěn)定具有不可推卸的責任。對于政府來說，在應急管理中的價值取向，更多側(cè)重的是保護人的安全，即堅持人的生命第一原則，而不足常態(tài)下行政管理過程以“效率”為先的價值取向。底層特性及其與民眾的直接聯(lián)系性更能凸顯城市基層政府在應對突發(fā)事件中“人本取向”的價值。

（二）行政誠信孕育效能，有利于提升城市基層政府應急管理的執(zhí)行力城市基層政府應急管理，是城市基層政府之間、城市基層政府職能部門之問、城市基層政府和社會之間多方作用的過程。危機的有效處置，爭取贏得第一時間是關(guān)鍵因素。良好的行政誠信具有簡化程序、孕育效能的功效。在事態(tài)緊急時，執(zhí)行者不管是理解或是不理解上級指示，居民不管是理解還是不理解政府行為，都可以無條件且全力以赴地給予協(xié)助。在應急狀態(tài)下，城市基層政府的執(zhí)行力主要體現(xiàn)在能否在最短時間內(nèi)運用最有效手段集中城市社會資源解決危機。換言之，公共危機對城市基層政府的行政效能有著更高的要求。突發(fā)公共事件具有突發(fā)性、震撼性、廣泛性、破壞性等特征，需要特殊機制進行特殊應對。良好的行政誠信，有助于城市基層政府爭取時問，采取恰當?shù)姆椒?，適宜的執(zhí)行工具及時、迅速地處理突發(fā)事件，最大限度地降低事件本身的危害性和破壞力，抑制或防止次生危機的產(chǎn)生，節(jié)約行政成本。反之，沒有良好的行政誠信保障，單靠城市基層政府的行政強制力，容易引起相關(guān)人負猜疑不滿，乃至不情愿地配合，從而延遲處置突發(fā)事件時機，不僅不利于事態(tài)的控制，甚至會導致危機的破壞性加劇。

（三）行政誠信凝聚力量，有利于增強城市基層政府應急管理6勺社會資源調(diào)動在突發(fā)事件應急管理中，城市基層危機的處理靠其基層政府的單一力量是不夠的，需要形成以政府為主導、非政府組織和公眾等多元化主體共同參與的突發(fā)公共事件應急管理網(wǎng)絡治理體制。而城市基層政府與社會這種互動關(guān)系的形成是以政府的誠信為紐帶的。城市基層政府誡信包括兩方面，一方面是城市基層政府自身的誠信，另一方面是社會對城市基層政府的信任。良好的行政誠信是城市基層政府向社會作出的能力保證，也是社會給予城市基層政府的信任。這樣信任能夠帶來向心力和凝聚力。在應急管理中，面對各種各樣的緊急情況，建立在信任基礎(chǔ)之上的凝聚力會顯示出無窮的力量?？鬃釉谲妭?、糧食、誠信三者之比較中，就深刻指出誠信是為政之要。而城市基層政府的信用來自社會的信任，它的形成不是一個結(jié)果，而是在過程中形成的，是常態(tài)下政府行使城市社會管理職能時累積的社會信任行為。

因此，如果公共危機發(fā)生時，較高的城市基層政府誠信能夠轉(zhuǎn)化為強大的社會動員能力和組織能力，可以激勵各社會主體以積極、信任的態(tài)度配合城市基層政府的治理工作。反之，缺乏信用的城市基層政府，則很難在公共危機中獲得社會各主體的真誠配合，很難具備控制社會心理狀態(tài)的能力。

行政系統(tǒng)的誠信包括內(nèi)部誠信和外部誠信。內(nèi)部誠信是指城市基層政府組織（包括城市基層政府之問、城市摹層政府職能部門之間）以及城市基層政府人員之間的相互信任和忠誠，這種信任和忠誠外化于機構(gòu)組織的協(xié)調(diào)聯(lián)動。而外部誠信是指城市基層政府作為～令獨立完羥的行政組織對外呈現(xiàn)的誠信狀況，主要是指社會各主體（如企業(yè)、社區(qū)組織、民眾等）對一個城市承層政府守約重諾的意愿、能力和行為的信任，體現(xiàn)的是人民對城市基層政府的信任關(guān)系，這種信任關(guān)系是建立在城市基層政府對人們合理期待的實現(xiàn)以及對人們回應疆礎(chǔ)上的?互動、合作，強調(diào)行政誠信建設(shè)墩信于民的目的。在突發(fā)事仁H，行政系統(tǒng)內(nèi)部誠信商低更多地體現(xiàn)為城市警層政府及其公務人員應對突發(fā)事件能力的高低，而行政系統(tǒng)外部蛾信更多地體現(xiàn)為城市耩層政府整合社會資源的程度。

（一）行政系統(tǒng)內(nèi)部誠信缺失影響城市基層政府部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動

1．職能分工不明晰，協(xié)調(diào)溝通渠道受阻

城市罐層政府應急管理是一個系統(tǒng)二I二程，它涉及到很多系統(tǒng)和部門組織。突發(fā)事件越復雜，涉及到的系統(tǒng)利部門組織就越多，而這就要求各城市棼層政府機關(guān)、各部門組織之I訓進行有效的協(xié)調(diào)和溝通，做到相互支持，密切配合，步調(diào)一致，共同完成任務和工作。然而，以往應對突發(fā)哥‘件的經(jīng)驗總結(jié)多次顯示，由于城市基層行政組織問矛盾交叉，導致城市基層管理出現(xiàn)“看到的管不了，管得了的看不到”的尷尬局面，條塊部門之l'、基層管理機構(gòu)與各職能部門之間協(xié)調(diào)困難，影響城市基層政府對突笈習I件的有效處貿(mào)。究其原因，主要是因現(xiàn)行的城市基層行政組織問職能分工不清晰所引起。主要體現(xiàn)在以下幾方而[1]：第一，城市基層政府職能界定范圍模糊。從日商打的實際情況來看，市與區(qū)政府在職能和權(quán)限的劃分上一直沒有明確而具體的法律規(guī)定，多數(shù)都是由各市自確定，隨意性較大，普遍存在市i區(qū)管理體制不順的問題。市下放給區(qū)的管理權(quán)限比較小，一些設(shè)在區(qū)級的事業(yè)單位，由于沒有管理權(quán)，基本沒有收入來源。這就形成雖然市轄區(qū)負有對轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會進行全面管理的責任，但是履行費任所需的權(quán)力卻集中在市直部門，造成區(qū)政府有責無權(quán)，難以真正履行管理職能。

第二，城市基層政府內(nèi)部設(shè)置程序失序。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條第4款的規(guī)定：“自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案?！钡菍嶋H上，市轄區(qū)在設(shè)立機構(gòu)時，上一級政府往往從市屬部門等有關(guān)因素去考慮，而確需設(shè)立的機構(gòu)則很難設(shè)立。另外，有些機構(gòu)的設(shè)置又一成不變，出現(xiàn)了“不合時宣”現(xiàn)級。城市基層內(nèi)部機構(gòu)的改革設(shè)置不明確，一旦突發(fā)事件發(fā)生時，容易引起各組織部門間的責任推諉，影響應對突發(fā)事件的時效性。第三，城市基層政府內(nèi)部條塊分割尸E重。具體表現(xiàn)為城市建設(shè)規(guī)劃與實現(xiàn)過程的條塊分割、城市土地使用上的條塊分割、城市公共設(shè)施管理上的條塊分割。由于城區(qū)發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)和營理的脫節(jié)，直接影響了城區(qū)建設(shè)和管理的統(tǒng)一性，限制了城區(qū)政府在城區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中的作用，也限制了其在應對突發(fā)事件時城市基層政府管理的統(tǒng)一性。

2．部門間利益考量，難以形成合力

城市基層政府部門利益是指城市基層政府部門偏離公共利益導向，追求部門局部利益，變相實現(xiàn)小團體或少數(shù)領(lǐng)導個人的利益。在實際工作當中，基層政府的這種部門利益主要表現(xiàn)為兩方而：一是對本部門有利可圖的事務，利用職權(quán)爭奪：二是對涉及公益性的職責和義務不是少有問津，就是睜一只眼，閉一只眼的蒙混過關(guān)，一遇責任就互相推諉以了習。201O年3月9日，深圳市“太陽傘**”引發(fā)城管部門與交臀部門的矛盾沖突就是一畎型案例。這場“太陽傘**”的實質(zhì)不在于太陽傘保留與否的問題，而是由于太陽傘贊助的商業(yè)性質(zhì)引發(fā)的部門利益糾葛。這些部門利益的考量，使職能部門在工作銜接過程中互設(shè)門檻，互為障礙，造成工作脫節(jié)，難以形成合力。突發(fā)事件的有效處胃，要求政府必須是一個高效的政

府。這利一高效主要體現(xiàn)在各政府職能部門的協(xié)調(diào)聯(lián)合、共I司治理，這種聯(lián)合的效用發(fā)揮建立在職能部門的相互信任，然而部門利益的權(quán)衡威脅部門問信任關(guān)系的建立。一旦突發(fā)事件發(fā)生時，這種“吃力不討好的攀情”往往由于這種利益權(quán)撕而失卻協(xié)調(diào)處置突發(fā)事件的最好時機，加重危機的處置難度。

3．公務員道德風險，影響政府治J

41面對公共危機，城市基層政府公務員的誠信主要體現(xiàn)在兩個方面：一是行為不能違法，二是城市基層政府行為必須公丌、公礦、透明。在緊急狀態(tài)下，城市罄層政府的行為不能違法，不能為了局部利益而不顧整體利益。另外，信息公）于應當成為城市J-層政府工作的行為準則，保持城市基層政府與公眾之間的信息暢通，才能提高城市基層政府工作的公開性與透明性，才能尊重公眾的知情權(quán)，維護他們的合法權(quán)益。然而，“自利的個人受某種因素的引誘，會違反有關(guān)誠實和可靠的一般準則，因為環(huán)境允許他們這樣做而不受懲罰?！盵2]面對公共危機，基于對自身“烏紗帽”的考慮，往往傾向采取“手蓋子”的手段，干方百計封鎖消息，推卸責任。城市基層政府是城市政權(quán)的最低層級，是與城市居民聯(lián)系最密切的政府機構(gòu)，對危機事件有最先處理權(quán)，并且根據(jù)危機等級上報上級政府。然而恰是這種基礎(chǔ)關(guān)系，給了城市基層政府“隱瞞、屏蔽”真實信息的空間。行政誠信要求城市基層政府以“誠”取“信”于民，而“誠”的基本要義是“不欺人（民）”，在處理突發(fā)事件中，基層政府對災害信息的隱瞞、不及時上報正是“不減”的體現(xiàn)。在通常情況下，危機發(fā)生往往會讓公眾產(chǎn)生各種猜測和懷疑，倘若公眾對危機事件的情況不了解，在危機到來時，各種小道消息便會滿天飛，人們對危機認識的模糊性，加上對危機的恐慌，為了家人和自己的生命安全健康擔心，往往會采取過激行為或非理性的行動。城市基層政府由于其在公共管理中的特殊地位，無疑會成為人們這種過激行為或非理性行動的標的者。而城市基層政府日常管理中的誠信缺失以及在危機發(fā)生中的“不誠實行為”一一一“積怨而怒”是引發(fā)民眾這種菲理性行為的導火線，不僅會制約城市基層政府對危機的處理能力，甚至可能會蔓延成新的危機。

（二）行政系統(tǒng)外部誠信缺失影響城市基層政府對社會資源的整合力度

城市基層政府因其責任、地位和能力之所在，必然是危機習I件應對的首要主體，擔當主要角色。在強'Uifd城市基層政府應急管理的快速反應性、責任,v-的同時，還須認清危機治理參與主體多元性的巨大優(yōu)勢，最大程度地吸收社會力量參與公共危機治理。因此，在應急管理中，城市基層政府'對社會資源進行有效鵝合。城市基層政府應急管理就是通過對基層社會相關(guān)人力、物力、財力和信息資源的有效憋合，有效果、高效率、高45益地實現(xiàn)應急管理目標。而城市罐層政府這‘整合的有效性卻有賴于城市越層政府與社會各主體之lM的信任關(guān)系。危機應對是城市基層政府和民眾之問信任、協(xié)調(diào)互動關(guān)系考驗的契機。在城市基層中，根據(jù)公共危機的發(fā)展過7r以及處理的“就近原則”，首先是城市艇層政府，其次是媒體、社區(qū)的民rF組織、社區(qū)營利單位及社區(qū)成員，最后才是各城市之問、省際、各種危機治理主體的參與。因此，行政系統(tǒng)外翻；誠信缺失，直接影響到城市基層政府對社會資源的整合力度。

1、大眾媒體溝通協(xié)調(diào)欠佳，失卻危機報道主動權(quán)

介于城市基層政府和民眾之蚓的媒體成為一股重要WJ社會力量，成為提供人基本事實的載體，它深刻地影響到城市基層政府和公眾的行為方式。城市基層政府無權(quán)丌辦報紙、廣播、電視等媒體，只能通過協(xié)調(diào)溝通的手段來爭11：媒體的關(guān)注和支持a在這種意義上，城市基層政府建構(gòu)并維持與媒體良好關(guān)系對其應急管理治理能力有若非常重要的作用。然而，在實際中，城市箍層政府與媒體關(guān)系失調(diào)導致矛盾沖突的例子比比皆是。這可以從縣委書記拘傳寫批評報道記者，以及記者被毆打事件的頻繁發(fā)生可以看出來。目前，城市化、信息化的發(fā)展，加重了城市基層政府的應急管理難度，也更加突出了大眾媒體在城市基層政府應急管理中的重要作用。而城市基層政府的誠信影響突發(fā)事件中媒體的傾向性以及對報道的態(tài)度。如果城市基層政府誠信度高，媒體會傾向?qū)φ男湃魏椭С?，媒體的這種態(tài)度也會傳播給公眾。反之，媒體則會傾向于質(zhì)疑和否定城市基層政府，在這種情況下，媒體報道可能存在兩種情況：一種是發(fā)揮其社會安撫的功能，如實反映危機情況，引導公眾的危機行為，穩(wěn)定公眾心念，同時對城市基層政府工作提出建設(shè)性的批評意見：另一種情況是媒體對危機進行夸大其詞報道，導致危機的蔓延和公眾對城市基層政府的矛盾沖突。美國學者費姆·邦茨說：“一個有效的傳播不僅能減輕危機，還能給組織帶來比危機發(fā)生之前更為正面的聲譽，而低劣的危機處理則會損傷組織的可信度、公眾的信心和組織多年來建立起來的信譽。”[3]因此，發(fā)揮大眾媒體在應急管理中的積極作用，掌握危機報道的主動性，需要基層政府與媒體良好的溝通。

2．對社區(qū)民間組織培育程度不足，難以彌補政府“失效性”

相對城市基層政府而言，社區(qū)民間組織在應急管理中有以下優(yōu)勢：第一，是矛盾爆發(fā)的“緩沖帶”。社區(qū)民間組織作為城幣基層政府、社會、市場與社區(qū)成員之間聯(lián)結(jié)的綦本環(huán)節(jié)發(fā)揮著促進社會整合、維系的作用。目前我國社區(qū)中由城市基層政府代表、社區(qū)單位代表、居民代表組成的各類社區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)組織，如社區(qū)事務協(xié)調(diào)委員會等，擔負著聽取意見，F(xiàn)傳下達，溝通信息等職能，在社區(qū)與社會、社區(qū)與城市基層政府直接建立了一個緩沖帶，減少了社區(qū)與外界的矛盾沖突。第二，是處輯突Fx事件的“先行者”。社區(qū)民rri組織比較小，靈活性強，對突發(fā)習l件反映迅迷，一方面可以第一時問趕到現(xiàn)場救助，另-JJ‘i能夠馬J二召集志愿者和組織捐款，最大限度減少突發(fā)乖件的破壞性。而城市基層政府不僅要厘析情況真實性，還需要層層上報、層層決策，才能采取行動，因此，往往錯失應對突發(fā)事件的最佳時機。蒴三，危機善后恢復的強有力，“幫手”。社區(qū)民間組織所追求的就是滿足社區(qū)居民和社區(qū)單位的利益要求。它直接面對本社區(qū)居民（社區(qū)單位），能夠?qū)ι鐓^(qū)居民提供治安、醫(yī)療、救助等多方面的服務。

盡管城市社區(qū)民lbJ組織近幾年來有了巨大的發(fā)展，但由于城市基層政府對社區(qū)民問組織的培育程度不夠，且大部分社區(qū)民洲組織處于無組織、無管理狀態(tài)，制約其功能的有效發(fā)揮。以廣州的社區(qū)民lb組織管理為例，據(jù)廣州市民政局的不完全統(tǒng)計，廣州市有社區(qū)民間組織3000多個，但在民政部門登記注冊的不足500個，登記率不足20%，而且在民政局登記注舢的社區(qū)民間組織主要是民辦非企業(yè)單位。[4]由此可知，現(xiàn)實存在苻大量社區(qū)民l'Li組織，但多數(shù)缺乏組織、管理，這樣顯然不利于社區(qū)民問組織的健康發(fā)展。而城市社區(qū)民間組織的發(fā)展受阻，將直接影響城市基層政府對社區(qū)民問組織資源的有效整合，直接影響其對危機、特別是社會危機的預防以及處霞等。

3．與居民合作互動程度低下，易引發(fā)居民“非理性”

在危機中，居民是直接受到威脅的對象，是直接的“受災體”，也是“自救者”。突發(fā)事件的發(fā)生往往猝不及防，居民在危機中本能的恐慌心理的消弭以及將對自身的危害降到最低，都需要借助于居民自身的危機意識以及應對危機能力的提高a而城市基層政府對居民的危機應對能力的提高具有責任，這種責任的最終體現(xiàn)就是兩者的合作互動。合作互動是基于雙方的信任關(guān)系而建立的。信任的社會價值之一在于“言可重，行可復”，城市基層政府作為增進城市社會福利的特殊組織麗存在，與居民的合作互動關(guān)系是一種特殊的信任關(guān)系，這種特殊關(guān)系主要是居民對城市基層政府的評價，而這種評價來源于城市基層政府持續(xù)、穩(wěn)定的職權(quán)表現(xiàn)。

我們信任城市基層政府只是在城市基層政府表現(xiàn)良好時才予以確認，而對城市基層政府的這種評價總是根據(jù)實際情況而變化的，即這種信任是“策略性信任”（美國學者埃里克·尤斯拉納），具有不穩(wěn)定性和Ti變性。換句話說，在對城市的應急管理中，城市基層政府要實現(xiàn)與居民合作互動關(guān)系，主要依賴的是城市基層政府在對社會的日常管理服務中所呈現(xiàn)的誠信形態(tài)，包括正義的行政理念、恰當?shù)男姓袨橐约邦A期效果的實現(xiàn)。然而，在實際中，城

市基層政府往往在執(zhí)政中出現(xiàn)與民爭利，政策、措施朝令夕改，有些政務公開形同虛設(shè)，執(zhí)法活動缺乏濺信等間題，j'r！重影響了居民對城市基層政府的信任，損害了城市基層政府與民建立合作互4的基礎(chǔ)。在危機面iIJ'，公眾所需要的首先是一個可信任的政府，只有值得信任的政府，才能造就和lB育itH理性的公民與公民的理性。換言之，城市基層政府濺信缺失，意味著居民對城市善￡層政府是否能有效處罰突發(fā)事件，是否能保障他們的生命財產(chǎn)安全等產(chǎn)生質(zhì)疑。這種質(zhì)疑在面臨諸如“非典”、地震災難、恐怖襲擊等事件，且)'tj剛公眾不安行為的影響和各種謠言的傳播時容易引起人們恐’隘的心理狀念。有訓查表f蝎：突發(fā)習f件中信息溝逝的方式越廣泛、越及，+市民的憂慮越低，越能積極配合政府的措施：政府對突發(fā)公共事件干EI關(guān)知識傳播越多，市民的憂,艘越低，越會仿效周閹人的做法，積極配合政府。[5]如果城市基層政府在突發(fā)習i件爆發(fā)的初期沒有采取有效措施，沒有及時如實地公布“受災”情況，缺乏暢通的信息溝通渠道時，居民為了個人和家人的生命安全健康擔心，就容易A-取過激行為和非理性的行動，如搶購、圍攻等行為，不僅加劇了城市基層政府處置突發(fā)艱件的難度，甚至可能羼發(fā)新的社會危機。

【參考文獻】

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【4】羅憶源．廣州市社區(qū)民問組織的培育和發(fā)展I J】．蘭州學刊，2009(1)．

【5】譚一笑．廣州市突發(fā)公共衛(wèi)生事件中信息溝通對公眾的影響分析【J】．醫(yī)學理論與實踐，2009(3)，（本文原載國務院辦公廳主管刊物《中國行政管理》）