為信訪舉報正名

——關(guān)于健全信訪舉報機(jī)制的幾點(diǎn)建議

州紀(jì)委派出第二紀(jì)工委

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舉報權(quán)是憲法賦予公民的基本權(quán)利，是公民履行民主監(jiān)督權(quán)，參與國家事務(wù)管理的重要體現(xiàn)。舉報既是完善信息披露機(jī)制的有益補(bǔ)充，也是構(gòu)建罪惡懲防體系的必要環(huán)節(jié)。在黨愛黨、在黨為黨、在黨興黨、在黨憂黨、在黨言黨是廣大黨員行使權(quán)利履行義務(wù)的重要方式，也是紀(jì)檢監(jiān)察工作群眾路線方法論的的具體表現(xiàn)。

一、信訪舉報正名的緊迫性

無論出于什么動機(jī)，只要通過正規(guī)渠道，建立在事實基礎(chǔ)上，信訪舉報就會彰顯其應(yīng)有的價值。在一些不為外人知曉的專屬領(lǐng)域，一些暗箱操作的隱蔽環(huán)節(jié)，圈內(nèi)人、知情者的信訪舉報，更是能夠起到常規(guī)監(jiān)管和調(diào)查渠道難以企及的作用，成為揭開黑幕、還原真相、暴露丑惡、伸張正義的有力推手，客觀上有力推動了廉潔政治建設(shè)，有效維護(hù)了社會公平正義。

（一）為信訪舉報正名，是反對異化舉報的需要。出于個人目的動機(jī)不純的信訪舉報，是一種對單位和他人極端不負(fù)責(zé)任的行為，對單位和他人影響和危害極大。一是干擾了正常工作。信訪舉報對于預(yù)防和懲治腐敗、維護(hù)法律尊嚴(yán)具有積極意義，用得好可以為反腐敗提供有力線索，用得不當(dāng)，則會造成工作中的被動。比如不負(fù)責(zé)任地反映問題，有些雖然主觀上沒有惡意，但客觀上給組織調(diào)查澄清事實增加了難度，牽扯了領(lǐng)導(dǎo)精力，干擾了機(jī)關(guān)正常工作秩序，而且造成了人力物力財力的巨大浪費(fèi)。二是敗壞了風(fēng)氣。有的信訪舉報當(dāng)面不說、背后亂說，有的甚至小題大作、“添油加醋”，容易挫傷干部職工的工作熱情和積極性，給作風(fēng)建設(shè)帶來負(fù)面影響。三是影響了他人正常生活。少數(shù)人將信訪舉報當(dāng)兒戲，向組織反映問題不弄清基本事實，不提供具體情節(jié)和調(diào)查線索，捕風(fēng)捉影，道聽途說，甚至憑空想象主觀臆造。這種行為雖然沒有主觀上誣陷他人的動機(jī)，卻在客觀上侵犯了他人的權(quán)利，也給他人名譽(yù)和家庭正常生活造成了影響。

（二）為信訪舉報正名，是保護(hù)反腐銳氣的需要。信訪舉報是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獲取案件線索的重要途徑。因為信訪舉報在拓寬信息來源的同時，也是震懾違紀(jì)分子的重要手段。違紀(jì)分子的行為最容易為其身邊的人民群眾所察覺，如果廣大人民群眾能夠積極舉報，必然會起到震懾違紀(jì)分子的目的。從中央紀(jì)委到地方各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，都鼓勵實名舉報。實名舉報有利于提高舉報內(nèi)容準(zhǔn)確度，也方便紀(jì)檢人員進(jìn)一步追查核實案件。但是，如果實名舉報人和被舉報對象在同一個單位，舉報風(fēng)險就大大提升了。而且舉報自己的單位比舉報個人更“危險”。盡管中央紀(jì)委三令五申對打擊報復(fù)舉報人的事件，要依紀(jì)依法嚴(yán)肅處理。但是怎么發(fā)現(xiàn)和查處打擊報復(fù)，怎么定義打擊報復(fù)，既難以制定可供衡量的細(xì)則，也缺乏具體可供操作的方案。以至于信訪舉報人遭受到打擊報復(fù)時不能及時得到救助。保護(hù)被當(dāng)成“叛徒”的舉報者，就是保護(hù)反腐的銳氣，這既能打掉惡人的囂張氣焰，又有助于營造風(fēng)清氣正的“反腐生態(tài)”。讓好人不吃虧，讓善事有好報，才能扭轉(zhuǎn)“潛規(guī)則”病入膏肓的壞風(fēng)氣，“叛徒”也才能贏得尊重和欽佩。

（三）為信訪舉報正名，是全面從嚴(yán)治黨的需要。十八大以來，黨中央以踏石留印、抓鐵有痕的勁頭，堅持從嚴(yán)治黨，堅決割除自身機(jī)體內(nèi)的毒瘤和病灶，在正風(fēng)肅紀(jì)等方面取得了明顯成效，黨風(fēng)為之一新、民心為之一振。但目前仍有少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部根本不把違紀(jì)當(dāng)回事，也不知紀(jì)律為何物。認(rèn)為只要不違法，違反紀(jì)律就是“小節(jié)”，就沒人管、不追究。如有的黨員干部把泄露舉報者的信息當(dāng)作“小錯誤”，認(rèn)識不到這是嚴(yán)重違反政治紀(jì)律和組織紀(jì)律行為。由于舉報者個人信息被泄露，舉報者在社會中輕則被貪官、壞人污名化，被社會隔離、背上壞人十字架；中則被孤立，職業(yè)中待遇低下，成為貧困一族；重則身敗名裂，被既得利益者視為眼中釘肉中刺、被恐嚇、暴打成傷，患上了精神分裂癥、抑郁癥、沉默癥等心里疾病，處于孤立無援的窘態(tài)。

二、信訪舉報面臨的困境

違紀(jì)貪腐行為具有隱秘性、狡猾性等特質(zhì)，唯有通過知情的人員對其進(jìn)行舉報，才可能真正有效反腐。但欲舉報違紀(jì)貪腐的人員面臨外部社會評價和內(nèi)部行政倫理的困境，外部社會認(rèn)為檢舉是告密，內(nèi)部行政倫理要求組織成員對組織忠誠，舉報后舉報人可能面對更多的風(fēng)險。

（一）信訪舉報者處于外部社會評價與內(nèi)部行政倫理悖論境地。舉報者在組織內(nèi)部同時要充當(dāng)兩種角色，一個角色是組織內(nèi)部的一員，另一方角色則是擁有舉報權(quán)的普通公民。當(dāng)承受這兩種不同且均須遵守的角色需求，就會造成兩者之間的矛盾和沖突。一種觀點(diǎn)認(rèn)為：舉報者應(yīng)當(dāng)行使其行為最符合公共利益的需要，舉報者就被稱為“英雄”、“圣人”，其原因在于“維護(hù)公共利益是政府產(chǎn)生的根本原因，同時以是政府賴以存在的最重要的合法性基礎(chǔ)”；盡管組織內(nèi)部人員具有雙重角色的特征，但是對人民大眾的忠誠應(yīng)該先于對任何組織或?qū)賳T個人的忠誠，也只有這樣做才能夠符合為人民服務(wù)的宗旨。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：舉報者將組織內(nèi)部貪腐行為進(jìn)行揭露時，其將被稱為“判徒”、“告密者”、“告狀的”、“小人”。出現(xiàn)與社會公共評價截然相反的結(jié)論是有其深刻理由的。一是忠誠的異化是該負(fù)面評價出現(xiàn)的首要因素。追求和維護(hù)單位忠誠是法制社會的價值訴求，在實踐當(dāng)中，單位一味盲目追求效率、目標(biāo)和績效，導(dǎo)致行政忠誠出現(xiàn)異化，出現(xiàn)置公共利益于不顧的局面。二是違背行政倫理也是該不良評價出現(xiàn)的重要因素。一般在行政體系當(dāng)中，為了維持組織的有效運(yùn)作與目標(biāo)的達(dá)成，在強(qiáng)調(diào)組織利益和效率的情況下，就會要求組織內(nèi)部的成員絕對地服從。成員沒有得到組織的同意是不得將組織的內(nèi)部事務(wù)向社會外界公開，否則會被認(rèn)為是告密者。

（二）信訪舉報者面臨期后風(fēng)險考量。一是組織的報復(fù)。在現(xiàn)實中，舉報者行為面臨的最主要的障礙就是組織或被舉報者人的打擊、報復(fù)。舉報違紀(jì)貪腐情況之后，舉報者極易受到被舉報者組織或被舉報者人的打擊報復(fù)，這是舉報者最擔(dān)心的事情。因舉報揭發(fā)違紀(jì)貪腐行為而受斥責(zé)和打擊報復(fù)的情況也屢見不鮮。組織通過對舉報者進(jìn)行報復(fù)，一方面組織可以對舉報者自身起到威嚇的作用；另一方面也對組織內(nèi)部的其他人員起到殺雞儆猴的影響。在這樣的情形下，舉報者檢舉組織內(nèi)部違紀(jì)貪腐行為的積極性極易受到重創(chuàng)，對防止貪腐的工作造成嚴(yán)重阻礙。二是對舉報違紀(jì)貪腐行為的舉報者保障機(jī)制的缺失。主要包括兩方面：一方面事前保障機(jī)制的缺失?，F(xiàn)行法律法規(guī)對舉報者的權(quán)益保障問題進(jìn)行了規(guī)范，但主要是在舉報的違紀(jì)貪腐案件查證屬實之后，著手追究舉報受理機(jī)關(guān)的責(zé)任和制裁打擊報復(fù)行為。在這種情況下，舉報者做出舉報行為到查證屬實之前的權(quán)利保障機(jī)制卻存在缺失。要持久、有效地發(fā)揮舉報者在防治違紀(jì)貪腐方面的關(guān)鍵作用，將檢舉制度體系化已迫在眉睫。另一方面是現(xiàn)行行政監(jiān)管法保障舉報者合法權(quán)益的程序化規(guī)定不完善。我國行政監(jiān)管法有此原則性規(guī)定，但是缺少具體的程序性規(guī)定來保障舉報者在案件揭發(fā)之后查證屬實之前的人身和財產(chǎn)安全，這種缺失可能會導(dǎo)致舉報者遭受生命安全威脅，甚至累及家人。

三、對策和建議

自黨十八大以來，“老虎”、“蒼蠅”一起被打，一件件腐敗案件被查處，一個個腐敗分子被揪出，其中群眾信訪舉報已成為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)重要的線索來源。這為群眾舉報違法違紀(jì)行為提了氣、壯了膽，也深刻影響了公眾心理，為社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督注入了強(qiáng)心劑。但害怕遭受打擊報復(fù)，始終是實名舉報人的首要顧慮。舉報者缺乏“安全傘”，已不是一個新鮮的話題。從理論到實務(wù)層面，呼吁為舉報者提供合理保護(hù)的聲音由來已久，但時至今日，舉報者依然面臨諸多現(xiàn)實困境，受到人身傷害和人格侮辱的事例也并不鮮見，更有甚者，一些舉報者還遭遇被舉報對象濫用職權(quán)、“合法”侵害，投訴無果、申訴無門，這加劇了社會痛感，也鈍化了人們抨擊社會丑惡現(xiàn)象的銳氣，磨損了人們維護(hù)社會公平正義的勇氣。全社會不僅要為舉報檢正名，還應(yīng)大張旗鼓地鼓勵實名舉報，并有相應(yīng)的制度為正能量保駕護(hù)航。

（一）健全舉報者工作調(diào)動機(jī)制。舉報者舉報單位存在極大風(fēng)險。在實踐當(dāng)中，舉報者頂著巨大的壓力揭露了組織的違紀(jì)貪腐行為，往往由于證據(jù)不足、情節(jié)顯著輕微等原因而使得案件的未來充滿變數(shù)。不僅如此，在現(xiàn)有的制度規(guī)范的情況下，舉報者可能變成“告密者”或“誹謗人”，組織內(nèi)部的違紀(jì)貪腐者便以國家的名義利用手中所掌握的權(quán)力，通過各種途徑，達(dá)到使舉報者舉報的案件得不到公正處理的目標(biāo)。舉報人因犯“眾怒”而成為眾矢之的，受到嘲諷、孤立和排擠，舉報人往往會被認(rèn)為是“麻煩制造者”，這將給舉報人正常工作造成影響。可借鑒國外對舉報者的身份重置、異地安置制度，建立舉報者工作調(diào)動機(jī)制，對舉報有關(guān)重大違紀(jì)線索具有特殊貢獻(xiàn)的舉報人，可以按照舉報人自愿原則并且不低于原工作條件和生活條件，將舉報者秘密調(diào)動工作或遷往異地，給舉報人提供生活保障。

（二）健全舉報者經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償機(jī)制。建立舉報者的獎勵制度主要是基于激勵知道違紀(jì)行為存在人員積極向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報，對其承擔(dān)風(fēng)險的一種補(bǔ)償，同時也是對其行為的一種肯定。由于舉報成本和舉報收益嚴(yán)重不成比例，在很大程度上挫傷了群眾參與的積極性。在高壓反腐背景下，應(yīng)主要從兩方面著手構(gòu)建反腐舉報激勵機(jī)制:一是應(yīng)盡快形成關(guān)于反腐舉報獎勵激勵的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，既注重從物質(zhì)層面給予舉報人適當(dāng)?shù)莫剟?，又注重從精神層面給予舉報人必要的鼓勵。主管機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)規(guī)定，編列年度預(yù)算，并且在資金不足的情況下由相關(guān)基金或者上級主管機(jī)關(guān)予以補(bǔ)助。二是要充分利用傳統(tǒng)媒體和新媒體各自的傳播優(yōu)勢，通過大力開展反腐倡廉公益宣傳教育活動，宣傳反腐舉報獎勵激勵機(jī)制的相關(guān)內(nèi)容，強(qiáng)化社會公眾的舉報意識，激發(fā)社會公眾的舉報熱情。三是對于舉報信息屬實的，但由于主管機(jī)關(guān)有關(guān)人員的過失導(dǎo)致沒有追究或者追究不利的情況，對這種情況下的舉報人的獎勵也應(yīng)當(dāng)加以肯定。

（三）健全對舉報者錯誤處理糾正機(jī)制。各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在保護(hù)信訪舉報者方面做了大量工作，但是由于相關(guān)制度還不夠完善，措施還不夠有力，打擊報復(fù)舉報人的問題在仍有發(fā)生，這對公眾整體的實名舉報意愿與積極性也是一個很大的打擊。而現(xiàn)行的對舉報人的保護(hù)規(guī)定過于籠統(tǒng)、不夠系統(tǒng)。如紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)規(guī)定，因檢舉被打擊報復(fù)而受到錯誤處理的，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)在其職權(quán)范圍內(nèi)依照有關(guān)規(guī)定予以糾正，或者建議有關(guān)部門予以糾正”。

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)在此規(guī)定基礎(chǔ)上建立舉報錯誤處理糾錯改正責(zé)任制，明確糾錯改正的責(zé)任主體，落實糾錯改正的責(zé)任和責(zé)任追究。通過建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，形成舉報錯誤處理糾錯改正的制度。舉報錯誤處理責(zé)任追究制度是落實決策責(zé)任的重要制度保障，對決策者能夠起到心理警戒和行為校正作用，從而有效避免或減少打擊、報復(fù)的發(fā)生。

（四）健全保護(hù)舉報者機(jī)制。舉報人的舉報行為所針對的往往是具有一定社會危害性的違紀(jì)違法分子，這些人員往往在社會上具有一定的勢力，隨時可能威脅到舉報人乃至其近親屬的人身、財產(chǎn)安全。我國沒有專門的舉報人權(quán)益保護(hù)法。對舉報人權(quán)益保護(hù)的相關(guān)規(guī)定分散在各部門的規(guī)定中，沒有形成系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和框架；而且對于舉報人的權(quán)益保護(hù)多停留在宣言性的法律規(guī)定上，缺乏實際可操作性的具體規(guī)定。健全保護(hù)舉報者機(jī)制，不僅要規(guī)定事后救濟(jì)制度，更要積極借鑒和探索對舉報人及其親屬的預(yù)防性保護(hù)措施，保障舉報人權(quán)益在事前、事中和事后都能得到有效的保護(hù)和救濟(jì)。同時還要明確舉報人的權(quán)利范圍、受理舉報機(jī)構(gòu)的責(zé)任和義務(wù)、完善舉報程序制度、建立與舉報權(quán)利保護(hù)有關(guān)的保密制度、舉報人安全保障制度、舉報人受益制度、舉報人權(quán)利救濟(jì)制度等具體制度和程序的運(yùn)行，以構(gòu)建完備且具有實際操作性的公民舉報權(quán)保護(hù)體系。

（五）健全查處打擊報復(fù)舉報行為機(jī)制。無處罰就無責(zé)任。對于將舉報人信息泄露出去的有關(guān)人員，受理單位應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行懲戒，情節(jié)嚴(yán)重的，可以將其移送司法機(jī)關(guān)處理。懲戒方式可以根據(jù)《行政處罰法》及《公務(wù)員法》等相關(guān)規(guī)定，對泄密責(zé)任人進(jìn)行懲處。隨著全面深化改革，全面依法治國的推進(jìn)，地（市）級地方人大常委會也將有擁有相關(guān)立法權(quán)。查處打擊報復(fù)舉報行為的規(guī)范可以上升至地方立法的層面，出臺《舉報者保護(hù)條例》或《證人保護(hù)條例》。