第一篇：阜陽市市轄三區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)建設發(fā)展情況調(diào)研報告[精選]

阜陽市市轄三區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)建設發(fā)展情況調(diào)研報告

政法學院 2013級法學2班 劉玉良

摘要：隨著人口老齡化日益發(fā)展，養(yǎng)老問題已經(jīng)成為關(guān)系國計民生、社會和諧與穩(wěn)定的重大問題。在對阜陽市市轄三區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)調(diào)研的基礎上，本文從阜陽市市轄三區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的基本情況、發(fā)展過程中遇到的主要問題等方面出發(fā)，根據(jù)阜陽市市轄三區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展特點，提出針對性解決措施，為阜陽市市轄三區(qū)有序推進阜陽市養(yǎng)老體系建設提供方向。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老機構(gòu) 發(fā)展情況 問題 措施 規(guī)劃

養(yǎng)老機構(gòu)是指為老年人提供住養(yǎng)、生活護理等綜合性服務的機構(gòu)，如老年社會福利院、養(yǎng)老院、老年公寓、敬老院等機構(gòu)。為了全面了解阜陽市市區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)建設發(fā)展情況，由阜陽師范學院政法學院學生組成的社會實踐調(diào)研小組，到阜陽市市轄三區(qū)開展養(yǎng)老機構(gòu)建設發(fā)展情況調(diào)研，通過座談交流、實地走訪、發(fā)放調(diào)查表等形式，對阜陽市市轄三區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)的基本情況進行了調(diào)查，有關(guān)情況如下。

一、阜陽市市轄三區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的基本情況

（一）養(yǎng)老機構(gòu)的分布情況

據(jù)統(tǒng)計，阜陽市市轄三區(qū)共有養(yǎng)老機構(gòu)68家，其中：潁州區(qū)25家，包括市區(qū)9家、轄區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)16家；潁東區(qū)23家，包括市區(qū)2家、轄區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)21家；潁泉區(qū)20家，市區(qū)2家、轄區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)18家。（具體見下圖）

阜陽市市轄三區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)分布情況2520151050潁州區(qū)92潁東區(qū)2潁泉區(qū)251623212018全部市區(qū)轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)

（二）養(yǎng)老機構(gòu)的舉辦主體

阜陽市市轄三區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的舉辦主體主要有公辦、民辦兩種類型。其中公辦養(yǎng)老機構(gòu)包括國辦養(yǎng)老機構(gòu)(主要指由民政部門管理的老年社會福利院)、集體辦養(yǎng)老機構(gòu)(包括城鎮(zhèn)集體舉辦的福利院、敬老院)。民辦養(yǎng)老機構(gòu)是指由民間資本投入，自主經(jīng)營、自負盈虧的養(yǎng)老機構(gòu)?？傮w上看，阜陽市市轄三區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的舉辦主體還比較單一，以公辦養(yǎng)老機構(gòu)為主。市轄三區(qū)68家的養(yǎng)老機構(gòu)中，11家由區(qū)政府舉辦，53 家由鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉辦，社會力量舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)還為數(shù)很少，只有 4家。（具體見下圖）

阜陽市市轄三區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)舉辦主體41153政府部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會力量

（三）養(yǎng)老機構(gòu)的運營模式

養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營管理模式主要有公建公營、公建民營、民辦公助和股份制等幾種類型。和舉辦主體相關(guān)聯(lián)的是，阜陽市市轄三區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的運行模式也比較單一，基本上是公建公營為主，區(qū)政府舉辦的養(yǎng)老院、社會福利院一般都是事業(yè)單位登記，財政給予一定的補助；鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉辦的福利院（敬老院）雖然由于種種原因登記為事業(yè)單位的不多，但其性質(zhì)仍然是事業(yè)單位的性質(zhì)，一般都自收自支；也有一些養(yǎng)老機構(gòu)屬于公建民營性質(zhì)，如潁泉區(qū)的滴水梅老年公寓等，但為數(shù)還不多。股份制模式經(jīng)營的老年機構(gòu)在阜陽市市轄三區(qū)還沒有出現(xiàn)。

（四）養(yǎng)老機構(gòu)的登記情況

阜陽市市轄三區(qū)68家養(yǎng)老機構(gòu)中，已經(jīng)登記并取得養(yǎng)老機構(gòu)許可證的有12家，其中潁州區(qū)有4家，潁東區(qū)有3家，潁泉區(qū)有5家；未登記的56家，在未登記的養(yǎng)老機構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院50家，政府部門舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)有4家，社會力量舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)2家。

阜陽市市轄三區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)登記情況分布圖534未登記 56潁州區(qū) 4潁東區(qū) 3潁泉區(qū) 556

（五）養(yǎng)老機構(gòu)的規(guī)模

阜陽市市轄三區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的規(guī)?？傮w偏小，三區(qū)68家養(yǎng)老機構(gòu)，總床位數(shù)4620張，平均每家床位數(shù)67.94張。其中規(guī)模最大的為潁州區(qū)的阜陽市老年公寓，共擁有500張床位，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的養(yǎng)老機構(gòu)的床位數(shù)大多為50張。

（六）養(yǎng)老機構(gòu)的人員情況

阜陽市市轄三區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的從業(yè)人員配置存在著人員數(shù)量少、年齡大、素質(zhì)低等問題。一是數(shù)量少。全市養(yǎng)老機構(gòu)中，平均每1位工作人員要服務12名左右的老年人。如果將臨時工排除出去，養(yǎng)老機構(gòu)從業(yè)人員的擁有量更為有限。這種人員配置必然會使養(yǎng)老院中必要的技術(shù)分工無法形成，必須是一人身兼數(shù)職，才能做好工作。二是年齡大。全市養(yǎng)老機構(gòu)負責人的平均年齡為 55.6歲，工作人員的平均年齡為53.5歲，年齡偏大的問題比較突出。三是素質(zhì)低。養(yǎng)老機構(gòu)的負責人中，大專以上學歷的很少，一般都是高中學歷以下的。在從事護理工作的人員中，只有少數(shù)人是護理專業(yè)畢業(yè)或經(jīng)過護理培訓，大部分沒有這方面的業(yè)務知識。

（七）養(yǎng)老機構(gòu)的設施

由于部分養(yǎng)老機構(gòu)已開設多年，加上受場地、房屋條件和經(jīng)營理念的限制，一些設施沒能得到及時更新，顯得較為陳舊，而無戶外活動場地和綠化的養(yǎng)老機構(gòu)也占了一定的比例，滿足不了入住老人戶外活動和綠化的基本需要。同時，大多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)醫(yī)療條件差，大多沒有設立醫(yī)療服務站，老年人就醫(yī)比較困難。

（八）養(yǎng)老機構(gòu)收費情況

養(yǎng)老機構(gòu)的收費主要包括床位費、護理費和伙食費等，收費標準按照

屬地原則進行管理，福利性和非營利性養(yǎng)老機構(gòu)，由當?shù)匚飪r部門審核，對社會力量舉辦的營利性養(yǎng)老機構(gòu)，其床位費和護理費等收費標準根據(jù)設施條件、服務項目等，實行市場調(diào)節(jié)價，由經(jīng)營單位自主確定。

床位費：養(yǎng)老機構(gòu)按其機構(gòu)性質(zhì)劃分，可分為福利性、非營利性和營利性養(yǎng)老機構(gòu)。福利性養(yǎng)老機構(gòu)（即國辦社會福利機構(gòu)）是指在事業(yè)單位登記管理機關(guān)辦理登記手續(xù)的養(yǎng)老服務機構(gòu)；非營利性養(yǎng)老服務機構(gòu)是指在民辦非企業(yè)單位登記管理機關(guān)辦理登記手續(xù)的養(yǎng)老服務機構(gòu)；營利性養(yǎng)老機構(gòu)是指在工商行政管理部門和稅務部門辦理登記手續(xù)的養(yǎng)老機構(gòu)，對福利性、非營利性的養(yǎng)老服務機構(gòu)，床位費根據(jù)每一個養(yǎng)老機構(gòu)自身的設施條件，其收費標準按補償成本原則確定，報同級物價、財政、民政部門核準并備案，非營利性養(yǎng)老服務機構(gòu)收費標準可根據(jù)實際成本適當高于福利性養(yǎng)老服務機構(gòu)。每個養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)部的床位費也有一定的差別，按房間設施標準收費。

護理費：需要護理的老人按物價局核定的分級護理費標準收費，各地收費標準有所差異。其中三級護理費每人在80-150元/月，二級在150-300元/月，一級在250-400元/月，特級在450-600元/月水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院按照護理等級、敬老院等級和服務內(nèi)容等實際運營成本核定收費標準。

伙食費：各養(yǎng)老機構(gòu)的伙食費標準不同，主要有包月和點菜兩種形式，而且提供的伙食種類以及內(nèi)容也有差異，伙食費一般每人在200-0400元/月。部分養(yǎng)老機構(gòu)會將伙食費與床位費放在一塊收取。

二、阜陽市市轄三區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)存在的主要問題

（一）養(yǎng)老機構(gòu)登記問題。養(yǎng)老機構(gòu)登記問題是目前阜陽市市轄三區(qū)

養(yǎng)老機構(gòu)管理上比較突出的問題。目前，阜陽市市轄三區(qū)有56家養(yǎng)老機構(gòu)未登記。由于未登記，養(yǎng)老機構(gòu)就不能成為法人組織，這給養(yǎng)老機構(gòu)的日常管理和今后發(fā)展帶來了許多的問題和不便。在調(diào)研中，我們著重了解和分析了養(yǎng)老機構(gòu)未登記的主要原因。一是相關(guān)法律法規(guī)不健全。民政部于1999年發(fā)布《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》，是養(yǎng)老機構(gòu)登記管理的法律依據(jù)。但是《行政許可法》實施以來，福利機構(gòu)的設置審批沒有列入許可范圍，也沒有列入取消的范圍，單位或個人要申辦福利機構(gòu)，如何來辦理，目前還沒有一個明確的規(guī)定。由于法律法規(guī)的不明確，使得養(yǎng)老機構(gòu)登記法律依據(jù)，也缺乏具體操作辦法。二是許多養(yǎng)老機構(gòu)不符合登記條件。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，許多養(yǎng)老機構(gòu)是由一些老建筑物改建而來的，設施簡陋，大多不符合《老年人建筑設計規(guī)范》和《老年人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》的要求；即使是新建的，也沒有嚴格按照《老年人建筑設計規(guī)范》和《老年人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》的要求。因此，許多養(yǎng)老機構(gòu)不符合民政部《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》以及《安徽省養(yǎng)老機構(gòu)設立許可辦法》和《安徽省養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》的要求。此外，大部分養(yǎng)老機構(gòu)不具有房產(chǎn)證、土地證，消防設施缺乏，很難取得消防許可證。三是一些同志對養(yǎng)老機構(gòu)登記的意識不強，積極性不夠。有些人事部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導、養(yǎng)老機構(gòu)的負責人，對養(yǎng)老機構(gòu)登記的重要性認識不足，認為養(yǎng)老機構(gòu)登記可有可無，積極主動去登記的意識和行為缺乏。

（二）養(yǎng)老優(yōu)惠政策問題。安徽省人民政府于2014年7月出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》（皖政〔2014〕60號），阜陽市出臺了相關(guān)的《關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務體系建設的實施意見》，這些意見對促

進阜陽市市轄三區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展提出了具體政策，各級政府也紛紛出臺了各項政策措施鼓勵養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。但是，從調(diào)研情況看，在養(yǎng)老優(yōu)惠政策方面還存在著一些問題。一是政策優(yōu)惠力度不夠。比如民福字〔2014〕16號文件規(guī)定，“財政部門對新建、擴建投入使用的養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)達到50至100張、100至200張、200張以上的，經(jīng)驗收合格投入使用的，按照核對的床位數(shù)，分別給予一次性不低于1000元、1500元、2000元的每張床位建設補貼”這一標準，較之于同類城市還是很低的。二是許多優(yōu)惠措施落實不到位。各個相關(guān)文件雖然在稅收、土地、信貸、水、電、氣等方面做出了原則性的規(guī)定，但由于有關(guān)部門沒有制定可操作性的措施和辦法，優(yōu)惠政策落實難的情況還普遍存在。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，阜陽市市轄三區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)除水電費執(zhí)行民用價格外，床位補助、稅費減免基本沒有落實。公用基礎設施中的電話、有線（數(shù)字）電視、寬帶互聯(lián)網(wǎng)一次性接入費的免收以及減半收取通信費、視聽費等政策也未落實。此外，一些民辦養(yǎng)老機構(gòu)的土地劃撥費用遠高于當?shù)貏?chuàng)辦的民營醫(yī)院、民營幼兒園；當養(yǎng)老機構(gòu)向金融機構(gòu)貸款時，利息等同于商業(yè)貸款，導致資金的籌集成本過高。優(yōu)惠政策難以落實問題的存在，使阜陽市市轄三區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景不被看好，從而嚴重制約了阜陽市市轄三區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展。

（三）養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)劃問題。目前，阜陽市市轄三區(qū)養(yǎng)老服務機構(gòu)發(fā)展沒有列入城鄉(xiāng)建設總體規(guī)劃，三區(qū)沒有一個養(yǎng)老機構(gòu)建設發(fā)展總體布局規(guī)劃，使得養(yǎng)老機構(gòu)建設發(fā)展在一定程度上存在著隨意性和人為性，也導致了養(yǎng)老機構(gòu)的用地沒法得到保證。受規(guī)劃影響，一些開始籌建的養(yǎng)老機構(gòu)卻不能如期開工。此外，由于養(yǎng)老機構(gòu)未能像學校、幼兒園、菜場等納入

小區(qū)建設的配套規(guī)劃之中，使得養(yǎng)老機構(gòu)建設缺乏剛性規(guī)定，造成養(yǎng)老機構(gòu)建設遠遠不能滿足需求。

（四）對養(yǎng)老機構(gòu)的指導問題。目前，我國從上到下，政府機構(gòu)設置呈倒金字塔型，上層機構(gòu)設置比較健全，越到基層，機構(gòu)設置越不健全。從福利機構(gòu)管理來看，民政部門作為職能部門，在國家民政部、省民政廳都有專門的業(yè)務處室，但是到市級及市級以下的民政部門，都沒有了專門的處室，使管理上明顯得處在人手緊張的狀態(tài)，影響了基層民政部門對福利機構(gòu)的業(yè)務指導，養(yǎng)老機構(gòu)的管理上存在著不少問題。主要有：一是缺乏老年人入院審核機制。福利性和非營利性養(yǎng)老機構(gòu)是公共資源，在目前供少于求的情況下，還是一種稀缺資源，因此，為了體現(xiàn)公平，對哪些老年人可以占用這些資源，應該有一個審核機制。但據(jù)我們了解，目前在全國范圍內(nèi)還沒有建立審核機制。二是缺乏養(yǎng)老機構(gòu)的管理標準。為加強老年人社會福利機構(gòu)規(guī)范化管理，維護老年人權(quán)益，促進老年人社會福利事業(yè)健康發(fā)展，民政部曾制訂《中華人民共和國行業(yè)標準老年人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》，對老年人福利機構(gòu)內(nèi)部管理提出了具體標準，但阜陽市尚未制定符合本實際的養(yǎng)老機構(gòu)管理標準，各養(yǎng)老機構(gòu)更是沒有具體的管理標準。另外，阜陽市雖然有護理收費標準，但卻沒有護理工作標準，使得老年人在繳納了一定的護理費后，卻不知可以享受哪些標準的護理，權(quán)利和義務不對等，對服務的監(jiān)督和糾紛的處理很不規(guī)范。三是缺乏監(jiān)督考核機制。對養(yǎng)老機構(gòu)缺乏監(jiān)督考核，養(yǎng)老機構(gòu)在內(nèi)部管理上缺乏目標和動力。

（五）隊伍建設問題。養(yǎng)老服務機構(gòu)的隊伍建設存在著一些問題，主要表現(xiàn)為管理人員素質(zhì)低、護工招聘難，培訓少，待遇低等方面。首先是

管理人員素質(zhì)低。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、部分市區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的管理人員總體素質(zhì)比較低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些二線人員和干部調(diào)整后不好安排的人員擔任，年齡較大、文化水平較低，工作中缺乏前瞻性和創(chuàng)新，在一定程度上影響了敬老院管理和服務水平的提高。其次護工招聘難問題。由于養(yǎng)老機構(gòu)的護工工作環(huán)境差、勞動強度大、收入低，本地人多數(shù)不愿意到養(yǎng)老機構(gòu)當護工。養(yǎng)老機構(gòu)不得不考慮招聘外地護工。然而，外地護工的流動性很強，基本上都留不住。頻繁地更換護工給機構(gòu)的日常工作帶來諸多不便。即使有護工愿意留下來，也因為本身文化素質(zhì)較低、缺乏專業(yè)的護理技能等問題而影響了護理工作的質(zhì)量。第三是在職護工培訓少。一般而言，各個養(yǎng)老機構(gòu)在護工上崗前會進行3天的職業(yè)培訓，授課內(nèi)容只是停留在簡單的衣物換洗、褥瘡護理、床上洗頭等基本的護理技能等。然后就是邊做邊學，缺乏專業(yè)系統(tǒng)的職業(yè)培訓，導致養(yǎng)老機構(gòu)的服務內(nèi)容單

一、檔次較低。

三、解決措施

（一）強化責任。養(yǎng)老機構(gòu)建設和發(fā)展，政府扶持和推動是關(guān)鍵。毫無疑問，扶持和推動養(yǎng)老機構(gòu)建設和發(fā)展是政府的責任。政府的責任主要體現(xiàn)在制定養(yǎng)老服務規(guī)劃、制定養(yǎng)老服務扶持政策、加大基本養(yǎng)老服務投入以及養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)范管理等方面。

1、加強規(guī)劃。一是制定養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展總體規(guī)劃。要按照統(tǒng)籌考慮，超前規(guī)劃的原則，在科學分析老年人口發(fā)展趨勢的基礎上，結(jié)合十二五期間經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和城市建設規(guī)劃，制定全市養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展總體規(guī)劃。二是制定養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展布局規(guī)劃。按照合理布局、統(tǒng)一規(guī)劃的原則，將養(yǎng)

老機構(gòu)建設優(yōu)先納入城鄉(xiāng)建設規(guī)劃，科學統(tǒng)籌養(yǎng)老服務機構(gòu)布局，合理配套各類資源，適度提出發(fā)展指標，實現(xiàn)養(yǎng)老服務資源優(yōu)化配置，為未來養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展預留空間。三是整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老資源。按照盤活存量，發(fā)展增量的原則，對現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院等養(yǎng)老資源進行挖潛、整合，改變一鄉(xiāng)一鎮(zhèn)必須建一個敬老院的傳統(tǒng)做法，按照老年人口分布情況，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行劃片區(qū)，按片區(qū)對養(yǎng)老機構(gòu)進行統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)敬老院向區(qū)域性社會養(yǎng)老服務中心轉(zhuǎn)型。這樣，不僅可以實現(xiàn)養(yǎng)老資源的有效整合，而且可以提升養(yǎng)老機構(gòu)的檔次，吸引更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)老年居民入住養(yǎng)老機構(gòu)。

2、完善政策。認真貫徹落實《安徽省人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》（皖政〔2014〕60號）的文件精神，結(jié)合阜陽市養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的實際情況，參照周邊城市的做法，調(diào)整市政府《阜陽市社會養(yǎng)老服務發(fā)展補貼與管理實施暫行辦法》有關(guān)優(yōu)惠政策，提高財政對新增養(yǎng)老床位的補貼力度。為了確保其他優(yōu)惠政策能夠落實到位，建議市政府協(xié)調(diào)相關(guān)部門，對銀行貸款、土地、水電、煤氣等方面的優(yōu)惠政策，出臺具有操作性的規(guī)定，并加大督察力度，確保有關(guān)優(yōu)惠政策能得到落實。

3、加大投入。政府作為養(yǎng)老服務的責任主體，理所當然地要加大投入，促進養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。一是要增加經(jīng)費安排。要根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展，相應增加財政對福利事業(yè)的投入比例，發(fā)揮財政投入對國有福利機構(gòu)的主渠道作用。要大力發(fā)行社會福利彩票，籌集更多的福利資金。二是要帶頭興建一批養(yǎng)老機構(gòu)。重點要建設一批愛心護理院、精神病、老年癡呆癥病人收養(yǎng)院，在確保農(nóng)村五保和城鎮(zhèn)“三無”人員集中供養(yǎng)的基礎上，重點向最低生活保障老人、生活困難老人、高齡老人以及重度殘疾老人等特殊

困難老人提供生活照料、醫(yī)療護理、精神慰藉和臨終關(guān)懷等服務，在服務內(nèi)容、服務方式、服務質(zhì)量等方面發(fā)揮示范作用，彌補市場的不足。三是要保證公辦養(yǎng)老機構(gòu)的合理費用支出。公辦養(yǎng)老機構(gòu)應主要面向低收入的、難以被市場接納的困難群體，但一些地方為解決機構(gòu)養(yǎng)老資源不足和經(jīng)費問題，將部分福利設施向養(yǎng)老市場開放，直接參與市場競爭，對入住對象不管貧困與否不做甄別。由于其建設是國家投入，起點高，設施好，部分人員工資由財政支付，經(jīng)營成本低，給民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)造成一定的壓力，競爭沒有在一個起跑線上。因此，要保證公辦養(yǎng)老機構(gòu)的合理費用支出，引導面向貧困老年群體提供服務，保障這些老年人的權(quán)益，解決不能由市場手段解決的問題，為民辦機構(gòu)發(fā)展騰出更多的空間。

4、規(guī)范管理。一是建立養(yǎng)老服務指導中心。針對目前各級民政部門缺乏對養(yǎng)老機構(gòu)進行業(yè)務指導和行業(yè)管理的機構(gòu)、人員的現(xiàn)狀，根據(jù)《安徽省人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》（皖政〔2014〕60號）提出的要建立健全市、縣（市、區(qū)）社會養(yǎng)老服務指導中心，強化行業(yè)管理和指導的要求，依托現(xiàn)有公辦養(yǎng)老服務機構(gòu)或構(gòu)建相應的養(yǎng)老服務平臺，建立具有組織、指導、服務、培訓等功能的社會養(yǎng)老服務指導中心，強化對養(yǎng)老服務機構(gòu)的行業(yè)管理和業(yè)務指導。二是出臺規(guī)范性管理文件。針對目前對養(yǎng)老機構(gòu)缺乏規(guī)范管理的狀況，爭取起草出臺《阜陽市城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構(gòu)服務管理辦法（暫行）》、《阜陽市養(yǎng)老機構(gòu)管理和服務基本標準（暫行）》，對全市養(yǎng)老機構(gòu)管理和服務進行規(guī)范。三是加強行業(yè)管理。完整的福利事業(yè)管理主體應該由三個層面構(gòu)成：政府部門、行業(yè)組織、福利機構(gòu)，行業(yè)組織的角色是無法替代的。行業(yè)組織作為機構(gòu)的代表，更了解機構(gòu)的現(xiàn)狀和需求，提供的服務也會更具有針對性，對機構(gòu)訴求的反應會更快。因此，要籌建阜陽市養(yǎng)老服務行業(yè)協(xié)會，通過養(yǎng)老服務行業(yè)協(xié)會研究制訂統(tǒng)一的機構(gòu)管理流程、服務規(guī)范、示范文本、行業(yè)公約和老年人入院評審制度等。

（二）落實登記。做好養(yǎng)老機構(gòu)登記工作，是當前促進和規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)管理的重要工作。一是做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的登記工作。積極主動協(xié)調(diào)事業(yè)單位登記管理部門，貫徹落實好浙江省事業(yè)單位登記管理局下發(fā)的《安徽省農(nóng)村五保供養(yǎng)服務機構(gòu)管理細則》精神，按規(guī)定做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的事業(yè)單位登記工作。二是做好民辦養(yǎng)老機構(gòu)的登記工作。對未登記的民辦的養(yǎng)老機構(gòu)，要按照《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》、《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》和安徽省民政廳《關(guān)于加快培育發(fā)展民辦社會工作服務機構(gòu)的指導意見》（民人字[2012]129號）的有關(guān)規(guī)定和要求進行登記；如不符合登記條件的，要按照要求進行整改，在整改后辦理登記手續(xù)；如果整改后仍不符合登記要求的，要責令其停業(yè)。

（三）提高素質(zhì)。加強養(yǎng)老機構(gòu)人才隊伍建設，是提高養(yǎng)老機構(gòu)服務水平，為老年人提供優(yōu)質(zhì)服務的重要保證。一是逐步提高養(yǎng)老機構(gòu)工作人員的待遇。提高養(yǎng)老機構(gòu)工作人員的待遇，吸引高素質(zhì)的人到養(yǎng)老機構(gòu)來工作，是提高養(yǎng)老機構(gòu)管理服務水平的關(guān)鍵。從調(diào)研的情況看，目前養(yǎng)老機構(gòu)工作人員的待遇普遍比較低，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老機構(gòu)負責人和護理人員的收入，更是低于一般職工的收入水平。因此，要逐步提高養(yǎng)老機構(gòu)工作人員的待遇。二是加強對養(yǎng)老機構(gòu)工作人員的業(yè)務培訓。探索建立全市養(yǎng)老護理人員培訓基地，對養(yǎng)老機構(gòu)的管理、服務人員進行機構(gòu)管理、護理

知識與技能的崗前培訓、日常定期培訓與輪訓，逐步實行持證上崗制度。三是積極引進專業(yè)人才。在養(yǎng)老機構(gòu)人才隊伍建設方面，我們不僅要從實際出發(fā)，聘用一些成本相對比較低廉的臨聘人員，而且還要著眼長遠，加強專業(yè)人才隊伍建設，要鼓勵和吸引專業(yè)社會工作者和社工專業(yè)、護理專業(yè)的高等院校畢業(yè)生到養(yǎng)老機構(gòu)工作，并為他們創(chuàng)造良好的工作和發(fā)展環(huán)境，提升養(yǎng)老機構(gòu)專業(yè)化管理水平。

四、當前要做的幾項主要工作

根據(jù)調(diào)研情況，我們認為，當前，阜陽市市轄三區(qū)重點要做好三方面的工作：

（一）做好養(yǎng)老機構(gòu)的清理整頓工作。考慮到未經(jīng)注冊登記的養(yǎng)老機構(gòu)中存在的安全隱患，直接威脅著收養(yǎng)對象的生命安全，做好這類養(yǎng)老機構(gòu)的清理整頓工作，規(guī)范對養(yǎng)老機構(gòu)的管理，顯得十分重要。我們建議，結(jié)合落實省《安徽省養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》和《安徽省養(yǎng)老機構(gòu)設立許可辦法》，以市政府辦公廳名義下發(fā)《關(guān)于開展全市養(yǎng)老機構(gòu)安全檢查及加強養(yǎng)老機構(gòu)清理整頓工作的通知》，以各市轄三區(qū)為主，集中時間，集中力量，對所屬區(qū)域內(nèi)所有養(yǎng)老機構(gòu)進行一次全面安全檢查和清理整頓，特別對基礎設施、收養(yǎng)條件、消防安全及經(jīng)營資質(zhì)等方面存在的問題，要逐項查清查實，依據(jù)相關(guān)法規(guī)，提出處理意見，落實整改措施，消除安全隱患，確保收養(yǎng)對象生命財產(chǎn)安全。對消防部門確認存在嚴重安全隱患，短期內(nèi)無力整改的民辦養(yǎng)老機構(gòu)予以撤銷登記；對管理混亂、服務質(zhì)量差的，要限期整改，逾期或拒不整改的，予以撤銷登記；對未登記的養(yǎng)老機構(gòu)符合條件的，要督促其履行注冊登記手續(xù)，對不符合條件的，要求其按規(guī)定整

改，在整改后納入登記管理。對養(yǎng)老機構(gòu)管理服務中存在的具體問題，要加強具體指導，逐個研究對策，逐項落實整改。

在安全檢查和清理整頓工作中，既要依法依規(guī)依政策辦事，又要顧全穩(wěn)定大局，注意工作方式方法，堅持以人為本，具體做好相關(guān)法規(guī)政策的宣傳和解釋工作，最大限度地爭取社會和當事老人及經(jīng)營者的理解支持。涉及民辦養(yǎng)老機構(gòu)撤銷、取締后老人轉(zhuǎn)移安置問題，一定要審慎行事，穩(wěn)妥處置。

（二）提高對養(yǎng)老機構(gòu)的補助標準。阜陽市在2011年已經(jīng)出臺了《阜陽市人民政府關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務體系建設的實施意見》，對促進養(yǎng)老機構(gòu)建設已經(jīng)提出了一系列優(yōu)惠政策，在這些優(yōu)惠政策中，除了對養(yǎng)老機構(gòu)的財政補助力度不夠大之外，其他相關(guān)內(nèi)容還沒過時。根據(jù)這一實際情況，我們建議由民政局和財政局一起研究提高養(yǎng)老機構(gòu)補助標準，在達成一致意見的基礎上，由兩家聯(lián)合發(fā)文，出臺提高養(yǎng)老機構(gòu)補助標準的文件，并對新增養(yǎng)老床位的補貼范圍、標準、補貼申請和下?lián)苻k法進行具體規(guī)定，使對新增床位的財政補貼能夠落實到位。

（三）出臺規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)管理的辦法。在對養(yǎng)老機構(gòu)普查的基礎上，對如何規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)管理進行專題調(diào)研和研究，爭取明年起草出臺合理高效的《阜陽市城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構(gòu)服務管理辦法（暫行）》、《阜陽市養(yǎng)老機構(gòu)管理和服務基本標準（暫行）》，對阜陽市養(yǎng)老機構(gòu)管理和服務進行規(guī)范。

參考文獻 ①周云，陳明灼．我國養(yǎng)老機構(gòu)的現(xiàn)狀研究［Ｊ］．人口學刊，2007

②王婷，李玨瑋，張英．公辦養(yǎng)老院存在的必要性[J].中國老年學雜志，2007 ③閆青春.養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展中的主要矛盾及應對策略[J].社會福利,2009,

第二篇：養(yǎng)老機構(gòu)建設發(fā)展情況的調(diào)研報告

根據(jù)市委批轉(zhuǎn)市政協(xié)黨組關(guān)于2011年政協(xié)工作要點的安排，6月中下旬，市政協(xié)副主席黃丹梅同志帶隊，民族宗教和港澳臺僑外事委員會牽頭，組織部分政協(xié)委員及相關(guān)單位負責人，采取聽取匯報、察看現(xiàn)場、走訪座談、委員約談等方式，對全市社會養(yǎng)老服務體系建設情況進行了專題調(diào)查。調(diào)查中聽取了市民政局、人社局等單位關(guān)于社會養(yǎng)老服務體系建設情況的匯報；現(xiàn)場察看了市社會福利院、顧家店鎮(zhèn)中心福利院、安福寺鎮(zhèn)中心福利院、百里洲鎮(zhèn)劉巷福利院；召開座談會和委員約談會，廣泛聽取意見，集思廣益，協(xié)商提出了推進全市社會養(yǎng)老服務體系建設的建議。

一、全市老年人口和社會養(yǎng)老服務機構(gòu)的基本情況

我市目前有60歲以上老年人73279人，其中，65歲以上456416萬人，80歲以上5522人，90歲以上550人，100歲以上17人；農(nóng)村“五保”（保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬）老人1665人，城鎮(zhèn)“三無”（無勞動能力、無生活來源、無法定扶養(yǎng)義務人）老人146人。老年人口占全市總?cè)丝诘谋戎貫?4.7%，比2000年上升2.1個百分點，比全國平均水平高出1.5個百分點。老齡人口呈現(xiàn)出規(guī)模大、增長速度快、日趨高齡化的特點。

全市現(xiàn)有社會養(yǎng)老院服務機構(gòu)19所，其中農(nóng)村社會福利院18所（安福寺鎮(zhèn)4所、仙女鎮(zhèn)、顧家店鎮(zhèn)各1所、其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)各2所），城市社會福利院1所（即市社會福利院）?？傉嫉孛娣e385畝，1 建筑面積6.5萬平方米，設有床位1550張，共入住老人1118人（其中“三無”42人、“五保”老人 969人，代養(yǎng)社會老人107人），入住孤兒、傷殘復退軍人等其他優(yōu)撫對象130人，空余床位302張（主要是農(nóng)村福利院中設施條件相對較差的床位）。

二、全市社會養(yǎng)老服務體系建設的主要成效

（一）政府主導，加大投入，社會養(yǎng)老服務機構(gòu)基礎設施逐步改善。我市緊緊抓住作為全省“福星工程”試點縣市的機遇，堅持政府主導，多方籌集建設資金，加強福利院硬件建設，有效改善了福利院辦院條件。近幾年來，先后投入1251萬元，對百里洲鎮(zhèn)劉巷福利院等6所福利院進行了改擴建設，對白洋鎮(zhèn)中心福利院進行了整體搬遷，新建老人宿舍樓12棟，新增床位362張，購臵健身器材6套，購臵、家俱、電視機、電扇等528件。與此同時，為適應全市養(yǎng)老服務需求，市委、市政府于去年啟動了市社會福利院的搬遷工作，市委常委會于去年12月10日通過了規(guī)劃選址及規(guī)劃設計方案，計劃投資2600萬元，規(guī)劃占地80畝，建筑面積17500平方米，設臵床位350張，建成一所集老年人生活起居、康復健身、文化娛樂等功能一體的福利院，該院建成后將進一步提升我市社會養(yǎng)老服務機構(gòu)的硬件建設水平。

（二）完善政策，建立機制，“五?！薄叭裏o”老人的養(yǎng)老得到基本保障。市委、市政府先后出臺了《關(guān)于進一步加強新時期民政工作的意見》、《關(guān)于加強農(nóng)村“五保”供養(yǎng)工作的意見》，2 對做好“五?！薄叭裏o”老人的養(yǎng)老保障工作提出了明確要求，完善了具體措施。一是認真落實供養(yǎng)經(jīng)費。全市建立了“五?！薄叭裏o”老人供養(yǎng)經(jīng)費增長機制，并將供養(yǎng)經(jīng)費納入財政預算，由財政直接撥付到各福利院，保證供養(yǎng)經(jīng)費的足額到位。2011年全市“五?！崩先思泄B(yǎng)經(jīng)費為2100元/年，分散供養(yǎng)經(jīng)費為1600元/年；“三無”老人集中供養(yǎng)經(jīng)費為5040元/年，分散供養(yǎng)經(jīng)費為2640元/年。二是切實解決醫(yī)療保障。將全市所有“三無”老人全部納入城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和醫(yī)療救助范圍，患病住院年救助標準上限達到了8000元，門診救助達到了1000元；“五?！崩先巳抠Y助參加“新農(nóng)合”，對于“五保”老人住院的給予“新農(nóng)合”補償和醫(yī)療救助。三是切實提高供養(yǎng)水平。全市共為福利院安排生產(chǎn)基地434畝，用于發(fā)展生產(chǎn)，改善老人生活。2010年，安排公益服務費50萬元用于福利院工作人員服務支出，安排臨時救助資金84萬元、春節(jié)慰問補助資金57萬元用于提高老人的供養(yǎng)水平，使“五?！薄叭裏o”等特殊老年人群體的生活得到了較好保障。

（三）加大力度，增加覆蓋，社會養(yǎng)老保障制度建設穩(wěn)步推進。近幾年來，我市不斷加大工作力度，加快建立覆蓋不同人群的社會養(yǎng)老保障制度，促進了社會養(yǎng)老保障水平的提高。一是新建立了城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、“新農(nóng)合”等重大保障制度，啟動了“新農(nóng)?！痹圏c工作；二是解決了關(guān)閉破產(chǎn)國有企業(yè)退休 3 人員參加醫(yī)保、老工傷待遇、集體企業(yè)退休人員參加養(yǎng)老保險等一批歷史遺留問題，建立了被征地農(nóng)民和村干部參加基本養(yǎng)老保險的制度；三是連續(xù)七年增加企業(yè)退休人員養(yǎng)老金，提高企業(yè)退休人員待遇。截止目前，全市參加基本養(yǎng)老保險59252人，其中參加企業(yè)養(yǎng)老保險52172人，參加機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險7080人。全市參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險6114人，參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險5297人，參加村干部養(yǎng)老保險2480人。

（四）強化管理，積極創(chuàng)新，社會養(yǎng)老服務質(zhì)量和水平不斷提升。按照民政部頒布的《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》、《老年人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》的要求，我市不斷細化措施，強化管理，促進了社會養(yǎng)老服務質(zhì)量和水平的提升。一是完善制度，規(guī)范管理。全市統(tǒng)一制定了福利院基本服務規(guī)范、院長責任制度、飲食生活安全管理制度等規(guī)章制度。各福利院進一步完善了內(nèi)部管理，建立了院務、財務、門衛(wèi)、食堂管理制度，建立了院民臺帳、健康檔案，同時對院內(nèi)服務人員堅持進行定期考核，強化服務人員的責任。二是積極探索，不斷創(chuàng)新。在市社會福利院推行經(jīng)營方式改革，實行“公辦民營”，拓寬了投入渠道，改善了服務設施，提升了服務質(zhì)量。在確保滿足“五?！薄叭裏o”等特殊老年人群體養(yǎng)老服務需求的同時，積極拓寬福利院的服務對象，代養(yǎng)社會老人，更好地發(fā)揮了福利院的社會效益。三是加強培訓，優(yōu)化服務。堅持每年召開“五?！惫B(yǎng)工作會議、福利院院長會 4 議，定期舉辦從業(yè)人員培訓班，加大對福利院服務人員的培訓。同時采取送出去培訓的辦法，對福利院院長和專業(yè)護理人員進行重點培訓。通過一系列措施，提高了從業(yè)人員素質(zhì)，提升了服務水平。我市先后有2名福利院工作人員被評為“全國敬老之星”。自2008年全省開展模范福利院評選活動以來，我市已有3所被評為“全省模范福利院”和“宜昌市先進社會福利機構(gòu)”。2010年，安福寺鎮(zhèn)中心福利院被民政部評為“全國模范敬老院”。

三、當前我市社會養(yǎng)老服務體系建設面臨的困難和問題

（一）家庭養(yǎng)老功能趨于弱化。長期以來，我國實行以家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老模式，但隨著計劃生育基本國策的實施，家庭規(guī)模日趨小型化，“4-2-1”家庭結(jié)構(gòu)日益普遍。目前，我市戶均規(guī)模3.16人，較改革開放之初的4.61人下降了31.5%。隨著家庭規(guī)模的萎縮，子女數(shù)量的減少，老年人能夠得到的家庭養(yǎng)老服務逐漸減少。與此同時，隨著經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型，現(xiàn)代社會競爭的激烈和生活節(jié)奏的加快，中青年一代正面臨著工作和生活的雙重壓力，大部分子女難以留在父母身邊，無暇也無力對老年人進行很好的照顧，老人留守家中的“空巢”現(xiàn)象日益普遍，據(jù)調(diào)查，“空巢”老人已占到了我市老年人的近50%。家庭規(guī)模的縮小和經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型使家庭的養(yǎng)老功能不斷弱化，傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”的家庭養(yǎng)老格局面臨解體。

（二）社會養(yǎng)老服務體系不夠完善。一是公辦養(yǎng)老機構(gòu)總體上 5 規(guī)模小、床位少，功能不全，服務能力有限。服務目標人群主要是優(yōu)撫、“三無”、“五?！崩先说葌鹘y(tǒng)意義上的民政救助對象，覆蓋面偏窄；服務內(nèi)容主要是為老人提供吃、住和看護，休閑娛樂、康復健身等服務不足，難以滿足日益增長的社會養(yǎng)老服務需求。二是社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)尚未起步。目前我市社會養(yǎng)老服務主要由政府包辦，政府部門直辦直管的做法沒有根本改變，社會力量參與不夠，市場運作機制尚未形成。三是社區(qū)居家養(yǎng)老服務尚未真正啟動。社區(qū)居家養(yǎng)老服務以居家養(yǎng)老的老人為服務對象，具有社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老支持兩類功能，是解決家庭日間無人或者無力照護的社區(qū)老年人養(yǎng)老問題的重要平臺。但由于受資金投入等因素的影響，我市社區(qū)居家養(yǎng)老服務試點工作還未展開。社區(qū)居家養(yǎng)老服務尚未真正啟動。

（三）社會養(yǎng)老服務隊伍有待加強。一是現(xiàn)有社會養(yǎng)老服務隊伍總體素質(zhì)不高。全市現(xiàn)有養(yǎng)老機構(gòu)工作人員絕大多數(shù)是就近招收的年齡較大的農(nóng)民工，他們基本沒有接受社會養(yǎng)老服務的專業(yè)培訓，只能對老年人進行最基本的生活照料，難于提供康復護理、醫(yī)療保健、精神慰藉等專業(yè)化的養(yǎng)老服務，高素質(zhì)的老年人社會管理人才和專業(yè)化服務人才嚴重不足。二是社區(qū)低償和志愿服務人員少，現(xiàn)有志愿服務活動常常具有階段性、臨時性的特點，缺乏長期運行的制度保證。三是后繼乏人。一方面由于老年人護理工作臟、累，且責任大，一般人不愿從事并且看不起這個職業(yè)； 6 另一方面目前我市社會養(yǎng)老服務人員待遇總體偏低，全市97名社會養(yǎng)老服務人員月平均工資為709元，最低的為500元，致使社會養(yǎng)老服務機構(gòu)進人難、留住專業(yè)人員更難。

（四）社會養(yǎng)老保障覆蓋率仍然不高。由于受經(jīng)濟社會發(fā)展水平限制，我國社會養(yǎng)老保險政策還沒有做到全覆蓋。按照國家政策，目前我市全面建立了城鎮(zhèn)職工的社會養(yǎng)老保險，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險還處在試點階段，城鎮(zhèn)居民的社會養(yǎng)老保險工作還未啟動，我市60歲以上的老年人享受養(yǎng)老保險金待遇的比例為36%，絕大多數(shù)老年人還沒有養(yǎng)老金保障，部分老年人生活質(zhì)量不高，難于安享晚年生活。

（五）養(yǎng)老服務需求與供給存在結(jié)構(gòu)性矛盾。隨著人口老齡化的加速和經(jīng)濟社會的發(fā)展，養(yǎng)老服務需求的數(shù)理不斷增加，層次不斷提高。據(jù)抽樣調(diào)查，目前有選擇機構(gòu)養(yǎng)老意愿的老人總數(shù)的比例為5.2%，按照這一比例測算，我市共有3180人（其中已入住養(yǎng)老機構(gòu)1118人）的機構(gòu)養(yǎng)老需求。在有選擇機構(gòu)養(yǎng)老意愿的老人中，除自我保障和支付能力較弱的老人外，大多數(shù)老人不僅要求養(yǎng)老機構(gòu)能滿足基本的吃住，而且還要求滿足醫(yī)療保健、精神文化生活等配套服務。而我市現(xiàn)有養(yǎng)老機構(gòu)均為社會存在福利機構(gòu)，主要功能是滿足“三無”“五保對”老人等優(yōu)撫對象的基本生活保障，在配套設施以及服務質(zhì)量和水平方面與老年人需求層次不斷提高的要求相比還有較大差距，致使養(yǎng)老服務需求與供 7 給出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性矛盾。主要表現(xiàn)是：城區(qū)養(yǎng)老機關(guān)需入住的老人排隊等候，而部分農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)卻存在床位空余；農(nóng)村養(yǎng)老機色中新修或維修改造后的老人宿舍，由于配套設施相對較全、入住條件相對較好，床位供不應求，而設施條件相對較差的老人宿舍存在床位空余。

（六）社會養(yǎng)老服務的投入保障水平有待提高。一是農(nóng)村福利院管理服務人員工資，目前主要通過省、市財政下?lián)芄娣召M、鎮(zhèn)補助、院內(nèi)自籌等多種渠道籌集解決，尚無正常的工資經(jīng)費保障渠道。二是按照相關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村福利院基礎設施建設投入的主體，應逐年加大投入，不斷配套完善福利院各項服務設施，但目前大多數(shù)鎮(zhèn)未把福利院基礎設施建設資金納入本級財政預算。三是市社會福利院作為公益性質(zhì)的事業(yè)單位，其人員、工作經(jīng)費雖然納入了財政預算，但實行的是差額預算，難于有效保障福利院的正常運轉(zhuǎn)。四是城鎮(zhèn)“三無”對象供養(yǎng)標準偏低。我市“三無”對象分散供養(yǎng)標準為280元/月，維持在城市低保一類標準，雖已是最低生活保障最高標準，但仍不能滿足“三無”對象日常生活需要。

四、加強社會養(yǎng)老服務體系建設的建議

加強社會養(yǎng)老服務體系建設，是應對人口老齡化、保障和改善民生的必然要求，是適應傳統(tǒng)養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)變、滿足人民群眾養(yǎng)老需求的必由之路，是讓老年人安享晚年生活、促進社會和諧穩(wěn)定 8 的當務之急。黨的十七大提出了“老有所養(yǎng)”的戰(zhàn)略目標,十七屆五中全會提出了“優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務”的方針,加強社會養(yǎng)老服務體系建設，已越來越成為各級黨委政府關(guān)心、社會廣泛關(guān)注、群眾迫切期待解決的重大民生問題。

（一）加大宣傳教育力度，營造良好的社會養(yǎng)老氛圍。一是通過各種宣傳形式，廣泛宣傳人口老齡化帶來的養(yǎng)老問題，廣泛宣傳社會化養(yǎng)老現(xiàn)狀和推進養(yǎng)老服務社會化的重要性，增強全社會對發(fā)展社會化養(yǎng)老事業(yè)的關(guān)注和支持。二是廣泛開展維護老年人合法權(quán)益的法制教育，通過多種形式加大對《老年人權(quán)益保障法》等法規(guī)的宣傳力度和執(zhí)法監(jiān)督力度，進一步提高全體公民維護老年人合法權(quán)益的自覺性和法律意識。三是大力弘揚中華民族傳統(tǒng)美德，在全社會廣泛開展敬老、養(yǎng)老、助老的道德教育，教育和引導人們認識到“老人的今天，就是我們的明天，尊重今天的老人就是尊重明天的自己”，進一步提高全社會尊老、敬老、愛老、養(yǎng)老的意識，不斷強化家庭養(yǎng)老的責任。四是引導全社會摒棄單純依賴政府發(fā)展社會養(yǎng)老事業(yè)的觀念，引導老年人摒棄傳統(tǒng)的單純依賴兒女養(yǎng)老的觀念，為社會化養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的思想輿論環(huán)境。

（二）進一步完善社會養(yǎng)老保障制度，確保老年人基本生活需求。按照“?；?、廣覆蓋、可持續(xù)”的原則，建立和完善以基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、商業(yè)保險、社會救濟、社會福利和 9 社會互助為主要內(nèi)容的比較完善的養(yǎng)老保障體系。認真做好新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作，積極推進城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險試點，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)所有居民的社會養(yǎng)老保障體系。進一步完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，對實際收入低于最低生活保障線的老年人，要納入最低生活保障范圍，發(fā)放最低生活保障金。進一步完善社會救濟和 “五保”供養(yǎng)制度，切實解決好孤老優(yōu)撫對象、“三無”、“五保”等特殊困難老年人的養(yǎng)老保障問題。積極推進醫(yī)療保險制度改革，不斷健全醫(yī)療保障制度，完善衛(wèi)生服務網(wǎng)絡，提高保障水平，切實解決老年人的醫(yī)療保障問題。

（三）充分發(fā)揮政府的主導作用，積極推進城鄉(xiāng)公辦養(yǎng)老服務機構(gòu)建設。一是科學編制養(yǎng)老服務機構(gòu)布局規(guī)劃。各級政府要根據(jù)各地老齡人口的基數(shù)和供養(yǎng)需求，科學編制養(yǎng)老服務機構(gòu)布局規(guī)劃，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務機構(gòu)建設，不斷適應人口老齡化和傳統(tǒng)養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)變的需要。二是加快城鄉(xiāng)公辦養(yǎng)老服務機構(gòu)建設步伐。鞏固“福星工程”成果，加大農(nóng)村福利院維修和改擴建力度，不斷增加床位數(shù)量，完善配套設施。推進城市公辦福利機構(gòu)建設，加大市社會福利院新址建設用地和建設資金落實力度，加快搬遷進度，高標準做好市社會福利院的搬遷新建工作，不斷提升我市公辦養(yǎng)老服務機構(gòu)建設水平。三是不斷推進城鄉(xiāng)公辦養(yǎng)老服務機構(gòu)的規(guī)范化建設。創(chuàng)新體制機制，強化專業(yè)管理，增強公辦養(yǎng)老服務機構(gòu)的生機和活力，充分發(fā)揮公辦養(yǎng)老服務機構(gòu)在社會養(yǎng)老服務體系建設中的基礎性和示范性作用。

（四）加大政策扶持和引導力度，大力支持社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)。堅持“政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動”的原則，建立公開、平等、規(guī)范的養(yǎng)老服務準入制度，支持企事業(yè)單 10 位、群眾團體、社會組織、個人等社會力量，以獨資、合資、合作、聯(lián)營、承包、租賃等多種形式，興辦養(yǎng)老院（老年公寓）、老年活動中心等養(yǎng)老服務機構(gòu)。通過床位補貼、運營補貼和購買服務等方式，鼓勵社會力量利用機關(guān)、學校、企事業(yè)單位和農(nóng)村集體組織閑臵土地、場所、設施等，開辦各種模式的養(yǎng)老院（老年公寓）、托老所等養(yǎng)老服務機構(gòu)。按照省委、省政府《關(guān)于進一步加強新時期民政工作的意見》（鄂發(fā)[2010]7號）的要求，進一步落實養(yǎng)老服務機構(gòu)稅收減免政策，對福利性、非營利性的養(yǎng)老服務機構(gòu)免征營業(yè)稅，符合相關(guān)條件的免征企業(yè)所得稅；養(yǎng)老服務機構(gòu)用水、用電、用氣按民用收費標準執(zhí)行；安裝電話、計算機網(wǎng)絡、有線電視等實行價格優(yōu)惠；對新建的養(yǎng)老服務設施，酌情減免公用設施配套費。通過一系列政策措施，引導和支持各種社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)，增強社會養(yǎng)老服務的生機和活力。

（五）積極推進社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務，逐步建立居家養(yǎng)老服務體系。現(xiàn)階段我市大多數(shù)老年人的養(yǎng)老仍然是以家庭養(yǎng)老為主，為居住在家的老年人提供就近、便捷的社會化養(yǎng)老服務，是社會養(yǎng)老服務體系建設的重要任務。一是及早啟動社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作試點。適應目前養(yǎng)老服務需求，建立專班，安排專項資金，做好社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作試點，積極探索居家養(yǎng)老的管理體制和運行機制，推動居家養(yǎng)老服務體系的建設。二是進一步加強城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務網(wǎng)點建設。在城鎮(zhèn)社區(qū)，要將居家養(yǎng)老服務 11 網(wǎng)點建設納入社區(qū)公共設施配套內(nèi)容，結(jié)合社區(qū)建設，完善居家養(yǎng)老服務配套措施，增強生活照料、醫(yī)療護理等功能；對具有一定規(guī)模（1000戶左右）的居民住宅小區(qū)，采取新建、改建、租用等多種方法設臵居家養(yǎng)老服務站，提高為老服務水平。在農(nóng)村社區(qū)，將居家養(yǎng)老服務站建設與農(nóng)村集中居住點規(guī)劃以及農(nóng)村社區(qū)綜合服務中心建設規(guī)劃等充分銜接，根據(jù)相應的農(nóng)村集中居住點建設規(guī)模、經(jīng)濟狀況和老年人口數(shù)量及需求情況，進行統(tǒng)籌規(guī)劃安排，分步推進實施。三是積極探索社區(qū)居家養(yǎng)老服務實現(xiàn)形式，努力提高社區(qū)養(yǎng)老服務水平。積極引導和鼓勵社會中介機構(gòu)、家政服務、物業(yè)公司以及社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務。積極培育各類居家養(yǎng)老服務機構(gòu)，著力推廣連片輻射、連鎖經(jīng)營的服務模式。加強居家養(yǎng)老服務規(guī)范化建設，積極開拓短期托養(yǎng)、生活照料、疾病護理、情感慰藉、精神文化生活等居家老人需要的多種養(yǎng)老服務。

（六）進一步加強社會養(yǎng)老服務管理，促進養(yǎng)老服務事業(yè)健康發(fā)展。一是促進社會養(yǎng)老服務業(yè)有序競爭機制的形成。建立公開、平等、規(guī)范的養(yǎng)老服務準入制度，根據(jù)區(qū)域內(nèi)老年人口數(shù)量和養(yǎng)老服務發(fā)展水平，充分依托現(xiàn)有資源，合理安排各類社會養(yǎng)老服務機構(gòu)建設項目，促進社會養(yǎng)老服務業(yè)的有序競爭，確保養(yǎng)老機構(gòu)良性運行和可持續(xù)發(fā)展。二是不斷改進對社會養(yǎng)老服務的規(guī)范管理。完善養(yǎng)老服務的服務規(guī)范、建設標準、評價體系，組織制 12 定實施建筑設施、衛(wèi)生條件、服務質(zhì)量等養(yǎng)老服務行業(yè)標準，開展服務質(zhì)量評估和服務行為監(jiān)督，促進養(yǎng)老服務業(yè)向規(guī)范化、標準化發(fā)展。三是促進社會養(yǎng)老服務信息化建設。以老年人服務需求為導向，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、實用高效的原則，采取便民信息網(wǎng)、熱線電話、愛心門鈴、健康檔案、服務手冊、社區(qū)呼叫系統(tǒng)等多種形式，構(gòu)建養(yǎng)老服務信息網(wǎng)絡和服務平臺，為老年人提供便捷高效的服務。在養(yǎng)老機構(gòu)中，推廣建立老年人基本信息電子檔案，通過網(wǎng)上辦公實現(xiàn)對養(yǎng)老機構(gòu)的日常管理，建成以網(wǎng)絡為支撐的機構(gòu)信息平臺，實現(xiàn)居家、社區(qū)與機構(gòu)養(yǎng)老服務的有效銜接，提高服務效率和管理水平。

（七）加強社會養(yǎng)老服務隊伍建設，提升服務人員素質(zhì)。一是加強社會養(yǎng)老服務隊伍的職業(yè)教育培訓。依托現(xiàn)有公辦養(yǎng)老服務機構(gòu)或構(gòu)建相應的養(yǎng)老服務培訓平臺，建立具有組織、指導、服務、培訓等功能的社會養(yǎng)老服務指導中心，加強對老年服務從業(yè)人員的職業(yè)技能培訓和職業(yè)道德的教育，不斷提高養(yǎng)老服務從業(yè)人員的職業(yè)道德、職業(yè)技能和服務水平。將養(yǎng)老服務技能培訓納入城鄉(xiāng)就業(yè)再就業(yè)培訓體系，推廣養(yǎng)老護理員職業(yè)資格考試，搞好初級資格培訓，逐步實行養(yǎng)老服務人員持證上崗。在此基礎上，逐步開展中級、高級和技師等培訓，不斷提高養(yǎng)老服務專業(yè)化水平。切實提高養(yǎng)老服務從業(yè)人員的待遇，確保他們進得來、留得住、能安心工作。二是探索建立在養(yǎng)老服務中引入社會工作人才 13 的機制。人力資源和社會保障、民政等部門，應加強協(xié)調(diào)配合，為養(yǎng)老服務機構(gòu)設臵公益性服務崗位，探索建立養(yǎng)老服務社會工作者制度。支持養(yǎng)老服務機構(gòu)吸納就業(yè)困難群體就業(yè)，讓更多的人員參與到為老服務中來。三是加快培育從事養(yǎng)老服務的志愿者隊伍。倡導社會各界志愿者與養(yǎng)老服務機構(gòu)開展結(jié)對活動，建立起專業(yè)人員與志愿者相結(jié)合的養(yǎng)老服務群體。鼓勵老年人加入到志愿者隊伍中，鼓勵健康老人、低齡老人為高齡老人服務。努力形成以專業(yè)人員為骨干、服務從業(yè)人員為主體、志愿者隊伍為補充的社會養(yǎng)老服務隊伍。

（八）進一步加強組織領導，為社會養(yǎng)老服務體系建設提供更加有力的保障。一是完善領導機制。各級黨委、政府要站在構(gòu)建和諧社會和改善民生的高度，切實加強對社會養(yǎng)老服務體系建設的組織領導，自覺地把社會養(yǎng)老服務體系建設納入經(jīng)濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃，納入科學發(fā)展的考評體系，研究制定切實可行的政策措施，落實領導責任制，建立檢查督辦制度，有計劃、有步驟地加以推進。二是建立部門協(xié)調(diào)機制。各級黨委、政府要建立社會養(yǎng)老服務體系建設工作協(xié)調(diào)機構(gòu)，制定協(xié)調(diào)工作制度，積極整合資源，加強相關(guān)政策銜接，形成工作合力。民政、發(fā)展改革、住房和城鄉(xiāng)建設、財政、人力資源和社會保障、衛(wèi)生、文化體育等部門和工會、共青團、婦聯(lián)等組織要密切配合，各負其責，各司其職，努力形成上下聯(lián)動、左右協(xié)調(diào)、齊抓共管的工作格局，共同推進社會養(yǎng)老服務體系建設。三是健全經(jīng)費保障機制。進一步加大經(jīng)費投入，逐步形成以政府投入為主、社會廣泛參與的多渠道的經(jīng)費投入保障機制。各級政府要按照“把更多財政資金投向公共服務領域”的要求，加大對社會養(yǎng)老服務體系建設的投入，將社會養(yǎng)老服務設施建設、公益性養(yǎng)老服務人員的工資、公辦養(yǎng)老服務機構(gòu)的工作經(jīng)費足額納入財政預算。同時根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā) 14 展水平，逐步提高“三無”“五?！钡壤先说墓B(yǎng)標準，更好地保障特殊困難老年群體的養(yǎng)老服務需求。要完善政策扶持體系，落實各項優(yōu)惠政策，鼓勵和引導社會資金參與社會養(yǎng)老服務體系建設，更好地推進全市社會養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展。

在人口老齡化日益嚴峻的今天,老年人的養(yǎng)老問題是一個突出的問題。目前，我國60歲以上老年人口達1.45億，占總?cè)丝诘?1.6%，而**的老齡化程度更為突出，傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式已經(jīng)難以滿足日益增長的養(yǎng)老需求，對此就我市的養(yǎng)老服務體系建設情況分析如下。

一、現(xiàn)狀

1、老年人口基數(shù)大、增長快、助養(yǎng)需求增多。2008年**60歲以上老年人口22.8萬人，占總?cè)丝诘?1.6％，每年還在遞增，預計到2010年將超過21％。高齡比重逐步上升，接近老年人50%。單獨居住、獨自生活的老年人也越來越多，需要照顧的失能老人和半失能老人隨著高齡比例增多而增加，壽命延長使部分家庭呈現(xiàn)“四二一”代際結(jié)構(gòu)，全社會養(yǎng)老需求日益增長。2．養(yǎng)老機構(gòu)基礎好，發(fā)展慢，養(yǎng)老模式單一?，F(xiàn)行的養(yǎng)老機構(gòu)基本是政府投入、公益性運作的，服務對象面向三無老人和五保老人，兼收少量自費寄養(yǎng)老人。目前，全市鎮(zhèn)級敬老院23所，入住2000多人（其中供養(yǎng)554人，供養(yǎng)標準5780元）；市級老年公寓一所，入住550人。全市實際養(yǎng)老床位近3000張，占 老年人口18‰。由于，建設養(yǎng)老機構(gòu)投入大、回收慢，又是夕陽事業(yè)，尚未形成財政投入機制，加上養(yǎng)老配套政策操作性不強，民間資本參與養(yǎng)老機構(gòu)建設基本處在空白狀態(tài)，造成經(jīng)營模式單一，床位增量跟不上需求，分層次養(yǎng)老目標尚未實現(xiàn)。3．養(yǎng)老保障覆蓋廣，水平低，機制尚未形成。城保、農(nóng)保、養(yǎng)老補貼覆蓋城鄉(xiāng)。21.4%的老年人享受城保,1.1%的老年人享受農(nóng)保,70%的老年人享受養(yǎng)老補貼,人均每月分別享受1233元、216元、100元；2.3%高齡老人享受長壽補貼,每月享受100元或383元；1.2%老人享受最低生活保障，高齡老人保障金還上浮20%；還通過實施城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險和農(nóng)村新型合作醫(yī)療，解決老年人醫(yī)療費用。同時，還出臺普惠型老人優(yōu)待政策。實行公交優(yōu)待，高齡老人免票、低齡老年人半價；實行醫(yī)療優(yōu)待，老年人每二年體檢一次；實行參觀游覽公園景點和公共文化設施優(yōu)待，高齡老人免票入園、低齡老年人半價優(yōu)待。但城鄉(xiāng)保障差距大，農(nóng)村老人經(jīng)濟供給水平低，保障機制還需進一步完善。4．活動場所人氣旺，小而散，綜合功能不突出。老年活動設施不斷增加，公益性老年活動室遍布城鄉(xiāng)村居社區(qū)，老年體協(xié)等涉老組織有序發(fā)展，專業(yè)分會網(wǎng)絡健全，健身操、木蘭拳、京劇票友、評彈藝術(shù)、廣場文藝等，天天有活動，周周有賽事；再加民間開辦的棋牌室越來越多，老年人就近就地活動便捷，每年7萬人次老年人從中愉悅身心。老年大學越辦越興旺，34個 16 班級，700多名老年學員容量進入上限。養(yǎng)老環(huán)境逐步改善，老年人從中豐富了精神生活。但小而散的活動場所，內(nèi)容單一，綜合功能不突出，娛樂、健身、教育與一體的綜合性老年活動設施缺乏。

5．養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有市場，未形成，推進亟待探索。雖然我市養(yǎng)老體系建設總體處在縣市第一方陣，但發(fā)展速度慢，鎮(zhèn)級中心敬老院、社區(qū)服務中心、老年人活動中心等為老服務設施建設跟不上時代要求和社會需求。一是總體規(guī)劃布局滯后。養(yǎng)老設施如何布點，規(guī)模多大，城市公共設施中為老年人提供什么樣的設施。二是養(yǎng)老服務設施標準模糊。硬件達到什么標準。如：養(yǎng)老機構(gòu)建筑、空間、環(huán)境等；軟件達到什么水準。如：老有所養(yǎng)、所醫(yī)、所樂、所教標準等。三是老齡事業(yè)尚未擺上民生工程的重要位臵。如:養(yǎng)老事業(yè)建設經(jīng)費剛性投入問題、從事養(yǎng)老事業(yè)人員引入激勵機制問題,養(yǎng)老事業(yè)組織領導保障體系問題等。四是養(yǎng)老事業(yè)產(chǎn)業(yè)進程緩慢。如何適應市場機制，引入民間資本，多元化經(jīng)營；如何制定養(yǎng)老服務優(yōu)惠政策等等。

二、對策建議

隨著社會變革，養(yǎng)老服務不僅僅是家庭的義務，更是政府和社會的責任，未雨綢繆，積極謀劃，著力推進養(yǎng)老服務市場化，是養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展方向。

（一）、建立分層次養(yǎng)老體系。養(yǎng)老的總體思路：以家庭養(yǎng) 17 老為主體、社區(qū)居家養(yǎng)老為基礎、機構(gòu)養(yǎng)老為補充，稱為“9073”養(yǎng)老工程。即： 90%的老人由家庭自我照顧，7%享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務，3%享受機構(gòu)養(yǎng)老服務。

1．機構(gòu)養(yǎng)老。推進分層次養(yǎng)老機構(gòu)建設，形成公益性、營利性互相促進、互為補充的格局，真正滿足不同層次的養(yǎng)老需求。政府開辦的養(yǎng)老機構(gòu)主要收養(yǎng)三無、五保、特困家庭中的失能老人，體現(xiàn)公益性，起到兜底保障、示范輻射的作用；民間開辦的養(yǎng)老機構(gòu)主要收養(yǎng)社會老人，是營利性的，并根據(jù)設施檔次，服務項目和服務水準，按需論價。為此，一是建好公益性養(yǎng)老機構(gòu)。國家規(guī)定的養(yǎng)老行業(yè)標準：養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設有生活起居、文化娛樂、康復訓練、醫(yī)療保健等多項服務設施；老人居室單人間使用面積不小于10㎡，雙人間不小于14㎡，合居室每張床位不小于5㎡；養(yǎng)老床位要達到當?shù)厝丝诘?8‰以上；綠化面積要達到60%以上。從我市現(xiàn)有農(nóng)村敬老院來看，其總體規(guī)模、建筑格調(diào)、服務水準等，還處在初級階段，必須加以提升。力求用2到3年時間，把鎮(zhèn)級敬老院建設成為現(xiàn)代化的綜合服務福利中心。二是鼓勵民間開辦養(yǎng)老機構(gòu)。只有推進市場化，才能發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、才能激活養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。目前，全市只有原婦保院內(nèi)開設的臨終關(guān)懷醫(yī)院和琴湖醫(yī)院涉及老年人臨終關(guān)懷服務，虞山鎮(zhèn)頤養(yǎng)院是鎮(zhèn)村聯(lián)辦的，還沒有一所真正意義上的民辦養(yǎng)老院。為此，要研究加大推進民辦養(yǎng)老院的辦法，按照“社 18 會事業(yè)社會辦”、“誰投資誰受益”的原則，在招商項目中增加養(yǎng)老服務項目，大力引進民間資本甚至外資興辦養(yǎng)老院。2。社區(qū)居家養(yǎng)老。兒孫滿堂，安享天倫，傳統(tǒng)的文化和地緣觀念使老年人更樂意生活在熟悉的環(huán)境中，所以，推進新型的居家養(yǎng)老服務既是時代呼喚，又是老人期盼。今年2月份，國家民政部、發(fā)改委、勞動保障部等10部門聯(lián)合制定出臺了《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》?！兑庖姟分赋觯珖猩鐓^(qū)“十一五”期間都要基本建立起多種形式、廣泛覆蓋的居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有綜合性老年福利服務中心、老年人文化活動中心，村擁有老年人文化活動服務站點，逐步建立、健全服務隊伍、管理體制、監(jiān)督機制，滿足為老服務需求。其模式是：根據(jù)老年人的行為能力，劃分為失能、部分失能、基本自理三個層次，對失能或部分失能老人由社區(qū)居家養(yǎng)老服務公司上門為他們提供醫(yī)療、康復、護理、洗滌、購物、餐飲等照料服務和心理慰藉服務。力求在1到2年內(nèi)，全市各個社區(qū)建設起居家養(yǎng)老服務站點。硬件上，市鎮(zhèn)要適當投入；軟件上，政府為特困人員購買服務。目前，先行地區(qū)的辦法是政府出錢為弱勢困難老人買服務時間，為不同年齡段的老人分別提供入戶服務。其他社會老人可根據(jù)需求上門服務，按需計價。起步階段，服務公司可預約登記，提供上門服務，待行業(yè)成形后，可建立呼叫系統(tǒng)，連鎖服務。屆時，社區(qū)居家養(yǎng)老服務站點，19 逐步開設老人日托服務、老人就餐服務等。

（二）、強化養(yǎng)老保障措施。

1．合理規(guī)劃布點。把養(yǎng)老設施建設納入城鎮(zhèn)建設總體規(guī)劃之中，養(yǎng)老機構(gòu)布點、文體活動設施布點、生活服務設施布點等等都要有一個較為詳盡的規(guī)劃，預留建設地塊，不改變用途，并根據(jù)財力和社會發(fā)展需要，分步建設。規(guī)劃設想：中心城區(qū)、城市副中心、市級以上重點開發(fā)區(qū)等人口相對密集的地方要建設大型公益性養(yǎng)老院（床位達到當?shù)乩夏耆丝诘?2‰），中心鎮(zhèn)要建立較大規(guī)模的公益性養(yǎng)老院（床位達到當?shù)乩夏耆丝诘?0‰），一般鎮(zhèn)要建立能滿足當?shù)乩夏耆丝诘?8‰入住量的公益性養(yǎng)老院。無論中心城區(qū)、副中心，還是一般鎮(zhèn)，都要配套建立一個鎮(zhèn)級社區(qū)服務中心（內(nèi)含衛(wèi)生服務中心、老年文體活動中心等），并以養(yǎng)老院為基礎，設立區(qū)域性鎮(zhèn)級福利中心。2。制定優(yōu)惠政策。雖然國家多年前就倡導社會福利社化，但至今各地進展緩慢，原因是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是個夕陽產(chǎn)業(yè)、微利產(chǎn)業(yè)。為此，必須通過制定優(yōu)惠政策的辦法來增強吸引力。一是用地優(yōu)惠；二是稅收優(yōu)惠；三是使用水、電、氣優(yōu)惠；四是啟動獎勵；五是政府出錢為特殊對象買服務；六是建立財政投入機制。2005年，***市加快發(fā)展養(yǎng)老服務事業(yè)意見中明確，對社會力量舉辦養(yǎng)老機構(gòu)政府實行資金扶持，按每只床位不低于2500、3000、3500元標準分3年給予資助；對以社會獨立法人名 20 義經(jīng)營的養(yǎng)老機構(gòu)，以入住6個月以上的本地戶籍老人數(shù)，按護理等級，分別給予每月不低于50、80、100元的床位補貼；對居家養(yǎng)老組織按固定連續(xù)服務半年以上的，每服務50戶老年人家庭，每年按不低于5000元的標準給予補貼。從**周邊縣市來看，早在2006年，市財政每年拿出1000萬元，按各鎮(zhèn)養(yǎng)老機構(gòu)建設金額的30%進行獎勵的辦法。

3、理順涉老體制。經(jīng)濟供給，生活照料，精神愉悅是養(yǎng)老總的目標。圍繞這一目標，各部門結(jié)合各自的工作職能在不斷摸索和完善，但由于行業(yè)關(guān)系，各做各的，資源利用、資源配臵、財力投入等沒有體現(xiàn)最佳績效。如：老年教育應歸口教育部門管理；發(fā)放退休金、養(yǎng)老補貼金、長壽金等應歸口社保局管理；政府各部門開辦的老年活動場所歸口民政局管理等，這樣有利于資源配臵，資源共享和歸口管理，這些涉老體制還有待進一步理順。

4、強化組織領導。要把養(yǎng)老事業(yè)建設擺上黨委、政府工作議事日程，立足長遠，統(tǒng)籌兼顧。市里擬在有關(guān)會議上進行強調(diào)，增強各級領導對養(yǎng)老事業(yè)的認識，確保在實際工作中關(guān)注養(yǎng)老事業(yè)，投入養(yǎng)老事業(yè)；建好老齡工作網(wǎng)絡，配好專職人員；強化養(yǎng)老檢查指導，推進市場化動作，滿足日益增長的養(yǎng)老服務需求。

總之，養(yǎng)老體系建設是一項社會系統(tǒng)工程，只有通過齊抓共 21 管，才能達到理想的效果。

關(guān)于我市養(yǎng)老機構(gòu)建設發(fā)展情況的調(diào)研報告

養(yǎng)老機構(gòu)是指為老年人提供住養(yǎng)、生活護理等綜合性服務的機構(gòu)，如老年社會福利院、養(yǎng)老院、老年公寓、敬老院等機構(gòu)。為了全面了解我市養(yǎng)老機構(gòu)建設發(fā)展情況，由救災救濟處、民間組織管理局、老齡辦等處室抽調(diào)人員組成的聯(lián)合調(diào)研組，到全市各地開展養(yǎng)老機構(gòu)建設發(fā)展情況調(diào)研，通過座談交流、實地走訪、發(fā)放調(diào)查表等形式，對全市養(yǎng)老機構(gòu)的基本情況進行了普查，有關(guān)情況如下。

一、我市養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的基本情況

（一）養(yǎng)老機構(gòu)的分布情況 據(jù)統(tǒng)計，全市共有養(yǎng)老機構(gòu)220家，其中：市屬的有5家，海曙區(qū)7家，江東區(qū)5家，江北區(qū)7家，鎮(zhèn)海區(qū)13家，北侖區(qū)19家，鄞州區(qū)54家，慈溪市24家，余姚市27家，奉化市19家，寧海市14家，象山縣22家，大榭開發(fā)區(qū)1家，寧波國家高新區(qū)1家，東錢湖旅游度假區(qū)2家。（具體見下圖）

全市養(yǎng)老機構(gòu)情況統(tǒng)計6050403020100海曙江東江北鎮(zhèn)海北侖鄞州慈溪余姚奉化寧海象山大榭系列***4271914221高新東錢市本區(qū)湖級125

（二）養(yǎng)老機構(gòu)的舉辦主體

我市養(yǎng)老機構(gòu)的舉辦主體主要有公辦、民辦兩種類型。其中公辦養(yǎng)老機構(gòu)包括國辦養(yǎng)老機構(gòu)(主要指由民政部門管理的老年社會福利院)、集體辦養(yǎng)老機構(gòu)(包括城鎮(zhèn)集體舉辦的福利院、敬老院)。民辦養(yǎng)老機構(gòu)是指由民間資本投入，自主經(jīng)營、自負盈虧的養(yǎng)老機構(gòu)?？傮w上看，我市養(yǎng)老機構(gòu)的舉辦主體還比較單一，以國辦養(yǎng)老機構(gòu)為主。全市 220 家的養(yǎng)老機構(gòu)中，24家由市、縣（市、區(qū)）兩級政府舉辦，127 家由街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉辦，23 社會力量舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)還為數(shù)很少，只有 35 家，宗教辦34家。（具體見下圖）

全市養(yǎng)老機構(gòu)出資主體情況分析宗教, 34市縣政府, 24社會力量, 35鄉(xiāng)鎮(zhèn), 127

（三）養(yǎng)老機構(gòu)的運營模式

養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營管理模式主要有公建公營、公建民營、民辦公助和股份制等幾種類型。和舉辦主體相關(guān)聯(lián)的是，我市養(yǎng)老機構(gòu)的運行模式也比較單一，基本上是公建公營為主，市、縣（市、區(qū)）兩級政府舉辦的社會福利院一般都是事業(yè)單位登記，財政給予一定的補助；街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉辦的福利院（敬老院）雖然由于種種原因登記為事業(yè)單位的不多，但其性質(zhì)仍然是事業(yè)單位的性質(zhì)，一般都自收自支；也有一些養(yǎng)老機構(gòu)屬于公建民營性質(zhì)，如海曙區(qū)的三市頤養(yǎng)院、段塘福利院、江東區(qū)的嘉和頤養(yǎng)院、江北區(qū)的洪塘福利院等，但為數(shù)還不多。股份制模式的主要是頤樂園。

（四）養(yǎng)老機構(gòu)的登記情況

全市 220 家養(yǎng)老機構(gòu)中，已經(jīng)登記的有62 家，其中事業(yè)單位登記的 19 家，民非登記的 41 家，工商登記的 2 家；未登記的158 家，在未登記的養(yǎng)老機構(gòu)中，鎮(zhèn)（街道）福利院、敬老院 97家，社會力量舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)31家。宗教辦的養(yǎng)老機構(gòu)中未登記的30家，已經(jīng)登記的有 4 家。

全市養(yǎng)老機構(gòu)登記情況分析圖事業(yè), 19民非, 41工商, 2未登記, 158

（五）養(yǎng)老機構(gòu)的規(guī)模

我市養(yǎng)老機構(gòu)的規(guī)?？傮w偏小，全市220 家養(yǎng)老機構(gòu)，總床位數(shù) 24302 張，平均每家床位數(shù)110.46 張。其中規(guī)模最大的為雅戈爾老年公寓，共擁有1657 張床位，最小的為鄞州富一村敬老院，只有 3 張床位。

（六）養(yǎng)老機構(gòu)的人員情況

我市養(yǎng)老機構(gòu)的從業(yè)人員配臵存在著人員數(shù)量少、年齡大、素質(zhì)低等問題。一是數(shù)量少。全市養(yǎng)老機構(gòu)中，平均每1位工 25 作人員要服務12名左右的老年人。如果將臨時工排除出去，養(yǎng)老機構(gòu)從業(yè)人員的擁有量更為有限。這種人員配臵必然會使養(yǎng)老院中必要的技術(shù)分工無法形成，必須是一人身兼數(shù)職，才能做好工作。二是年齡大。全市養(yǎng)老機構(gòu)負責人的平均年齡為 55.6歲，工作人員的平均年齡為53.5歲，年齡偏大的問題比較突出。三是素質(zhì)低。養(yǎng)老機構(gòu)的負責人中，大專以上學歷的很少，一般都是高中學歷以下的。在從事護理工作的人員中，只有少數(shù)人是護理專業(yè)畢業(yè)或經(jīng)過護理培訓，大部分沒有這方面的業(yè)務知識。

（七）養(yǎng)老機構(gòu)的供求情況

總體上說，我市養(yǎng)老機構(gòu)存在供求矛盾。在城區(qū)，存在求大于供的矛盾。尤其是寧波市區(qū)，幾乎是每一個養(yǎng)老機構(gòu)，都有成百上千的老年人登記排隊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院則存在供大于求的矛盾，一般敬老院的老年人入住率為67%左右。

（八）養(yǎng)老機構(gòu)的設施

由于部分養(yǎng)老機構(gòu)已開設多年，加上受場地、房屋條件和經(jīng)營理念的限制，一些設施沒能得到及時更新，顯得較為陳舊，而無戶外活動場地和綠化的養(yǎng)老機構(gòu)也占了一定的比例，滿足不了入住老人戶外活動和綠化的基本需要。同時，大多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)醫(yī)療條件差，大多沒有設立醫(yī)療服務站，老年人就醫(yī)比較困難。

（九）養(yǎng)老機構(gòu)收費情況

養(yǎng)老機構(gòu)的收費主要包括床位費、護理費和伙食費等，收費標準按照屬地原則進行管理，福利性和非營利性養(yǎng)老機構(gòu)，由當?shù)匚飪r部門審核，對社會力量舉辦的營利性養(yǎng)老機構(gòu)，其床位費和護理費等收費標準根據(jù)設施條件、服務項目等，實行市場調(diào)節(jié)價，由經(jīng)營單位自主確定。

床位費：養(yǎng)老機構(gòu)按其機構(gòu)性質(zhì)劃分，可分為福利性、非營利性和營利性養(yǎng)老機構(gòu)。福利性養(yǎng)老機構(gòu)（即國辦社會福利機構(gòu)）是指在事業(yè)單位登記管理機關(guān)辦理登記手續(xù)的養(yǎng)老服務機構(gòu)；非營利性養(yǎng)老服務機構(gòu)是指在民辦非企業(yè)單位登記管理機關(guān)辦理登記手續(xù)的養(yǎng)老服務機構(gòu)；營利性養(yǎng)老機構(gòu)是指在工商行政管理部門和稅務部門辦理登記手續(xù)的養(yǎng)老機構(gòu)，對福利性、非營利性的養(yǎng)老服務機構(gòu)，床位費根據(jù)每一個養(yǎng)老機構(gòu)自身的設施條件，其收費標準按補償成本原則確定，報同級物價、財政、民政部門核準并備案，非營利性養(yǎng)老服務機構(gòu)收費標準可根據(jù)實際成本適當高于福利性養(yǎng)老服務機構(gòu)。每個養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)部的床位費也有一定的差別，按房間設施標準收費。護理費：需要護理的老人按物價局核定的分級護理費標準收費，各地收費標準有所差異。其中三級護理費每人在80~150元/月，二級在150~300元/月，一級在250~400元/月，特級在450~600元/月水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院按照護理等級、敬老院等級和 27 服務內(nèi)容等實際運營成本核定收費標準。如鄞江鎮(zhèn)敬老院，收取服務管理費50元/月，水電費30元/月，對于生活不能自理的老人收取護理費200元/月；如鹿亭鄉(xiāng)敬老院對于重點優(yōu)撫對象、低保戶，收取200元/月，低收入、80歲以上的老人，收取300元/月，其他老人收取400元/月。

伙食費：各養(yǎng)老機構(gòu)的伙食費標準不同，主要有包月和點菜兩種形式，而且提供的伙食種類以及內(nèi)容也有差異，伙食費一般每人在200~400元/月。

二、主要問題

（一）養(yǎng)老機構(gòu)登記問題。養(yǎng)老機構(gòu)登記問題是目前我市養(yǎng)老機構(gòu)管理上比較突出的問題。目前，我市有 158 家養(yǎng)老機構(gòu)未登記。由于未登記，養(yǎng)老機構(gòu)就不能成為法人組織，這給養(yǎng)老機構(gòu)的日常管理和今后發(fā)展帶來了許多的問題和不便。在調(diào)研中，我們著重了解和分析了養(yǎng)老機構(gòu)未登記的主要原因。一是相關(guān)法律法規(guī)不健全。民政部于1999年發(fā)布《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》，是養(yǎng)老機構(gòu)登記管理的法律依據(jù)。但是《行政許可法》實施以來，福利機構(gòu)的設臵審批沒有列入許可范圍，也沒有列入取消的范圍，單位或個人要申辦福利機構(gòu)，如何來辦理，目前還沒有一個明確的規(guī)定。就這個問題，我處也多次請教民政部、省民政廳，但一直沒有明確的答復。由于法律法規(guī)的不明確，使得養(yǎng)老機構(gòu)登記法律依據(jù)，也缺乏具體操作辦 28 法。二是許多養(yǎng)老機構(gòu)不符合登記條件。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，許多養(yǎng)老機構(gòu)是由閑臵的校舍、醫(yī)院、廠房等老建筑物改建而來的，設施簡陋，大多不符合《老年人建筑設計規(guī)范》和《老年人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》的要求；即使是新建的，也沒有嚴格按照《老年人建筑設計規(guī)范》和《老年人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》的要求。因此，許多養(yǎng)老機構(gòu)不符合民政部《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》的要求。此外，大部分養(yǎng)老機構(gòu)不具有房產(chǎn)證、土地證，消防設施缺乏，很難取得消防許可證。三是一些同志對養(yǎng)老機構(gòu)登記的意識不強，積極性不夠。有些人事部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導、養(yǎng)老機構(gòu)的負責人，對養(yǎng)老機構(gòu)登記的重要性認識不足，認為養(yǎng)老機構(gòu)登記可有可無，積極主動去登記的意識和行為缺乏。

（二）養(yǎng)老優(yōu)惠政策問題。我市于2007年出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》（甬政辦發(fā)?2007?67號），對促進我市養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展提出了具體政策，各級政府也紛紛出臺了各項政策措施鼓勵養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。但是，從調(diào)研情況看，在養(yǎng)老優(yōu)惠政策方面還存在著一些問題。一是政策優(yōu)惠力度不夠。比如，67號文件規(guī)定，“財政部門對床位在50張以上（含50張）的非營利性養(yǎng)老服務機構(gòu)，新建的按核定床位數(shù)每張床位不高于2000元的標準，分2年給予開辦補助；屬于改擴建的按核定床位數(shù)，分3年給予開辦補助，每張床位每年補助不高 29 于500元，由同級財政在上述標準內(nèi)予以補助。”這一標準，不僅低于省政府的規(guī)定（省里獎勵標準是3000元/張床位）,而且低于同類城市的標準(如青島的標準是8000元/張床位)。二是許多優(yōu)惠措施落實不到位。67號文件雖然在稅收、土地、信貸、水、電、氣等方面做出了原則性的規(guī)定，但由于有關(guān)部門沒有制定可操作性的措施和辦法，優(yōu)惠政策落實難的情況還普遍存在。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，我市養(yǎng)老機構(gòu)除水電費執(zhí)行民用價格外，床位補助、稅費減免基本沒有落實。公用基礎設施中的電話、有線（數(shù)字）電視、寬帶互聯(lián)網(wǎng)一次性接入費的免收以及減半收取通信費、視聽費等政策也未落實。此外，一些民辦養(yǎng)老機構(gòu)的土地劃撥費用遠高于當?shù)貏?chuàng)辦的民營醫(yī)院、民營幼兒園；當養(yǎng)老機構(gòu)向金融機構(gòu)貸款時，利息等同于商業(yè)貸款，導致資金的籌集成本過高。優(yōu)惠政策難以落實問題的存在，使我市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景不被看好，從而嚴重制約了我市養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展。

（三）養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)劃問題。目前，我市養(yǎng)老服務機構(gòu)發(fā)展沒有列入城鄉(xiāng)建設總體規(guī)劃，全市沒有一個養(yǎng)老機構(gòu)建設發(fā)展總體布局規(guī)劃，使得養(yǎng)老機構(gòu)建設發(fā)展在一定程度上存在著隨意性和人為性，也導致了養(yǎng)老機構(gòu)的用地沒法得到保證。受規(guī)劃影響，一些開始籌建的養(yǎng)老機構(gòu)遲遲不能開工，比如鄞州區(qū)2家從2005年開始籌建的民辦養(yǎng)老機構(gòu)，由于受象山港大橋以及 30 通途路延伸段的建設的影響，至今還不能開工。此外，由于養(yǎng)老機構(gòu)未能象學校、幼兒園、菜場等納入小區(qū)建設的配套規(guī)劃之中，使得養(yǎng)老機構(gòu)建設缺乏剛性規(guī)定，造成養(yǎng)老機構(gòu)建設遠遠不能滿足需求。

（四）對養(yǎng)老機構(gòu)的指導問題。目前，我國從上到下，政府機構(gòu)設臵呈倒金字塔型，上層機構(gòu)設臵比較健全，越到基層，機構(gòu)設臵越不健全。從福利機構(gòu)管理來看，民政部門作為職能部門，在國家民政部、省民政廳都有專門的業(yè)務處室，但是到市級及市級以下的民政部門，都沒有了專門的處室，使管理上明顯得處在人手緊張的狀態(tài)，影響了基層民政部門對福利機構(gòu)的業(yè)務指導，養(yǎng)老機構(gòu)的管理上存在著不少問題。主要有：一是缺乏老年人入院審核機制。福利性和非營利性養(yǎng)老機構(gòu)是公共資源，在目前供少于求的情況下，還是一種稀缺資源，因此，為了體現(xiàn)公平，對哪些老年人可以占用這些資源，應該有一個審核機制。但據(jù)我們了解，目前在全國范圍內(nèi)還沒有建立審核機制。二是缺乏養(yǎng)老機構(gòu)的管理標準。為加強老年人社會福利機構(gòu)規(guī)范化管理，維護老年人權(quán)益，促進老年人社會福利事業(yè)健康發(fā)展，民政部曾制訂《中華人民共和國行業(yè)標準老年人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》，對老年人福利機構(gòu)內(nèi)部管理提出了具體標準，但我市尚未制定符合我市實際的養(yǎng)老機構(gòu)管理標準，各養(yǎng)老機構(gòu)更是沒有具體的管理標準。另外，我市雖然有護理收 31 費標準，但卻沒有護理工作標準，使得老年人在繳納了一定的護理費后，卻不知可以享受哪些標準的護理，權(quán)利和義務不對等，對服務的監(jiān)督和糾紛的處理很不規(guī)范。三是缺乏監(jiān)督考核機制。對養(yǎng)老機構(gòu)缺乏監(jiān)督考核，養(yǎng)老機構(gòu)在內(nèi)部管理上缺乏目標和動力。

（五）隊伍建設問題。養(yǎng)老服務機構(gòu)的隊伍建設存在著一些問題，主要表現(xiàn)為管理人員素質(zhì)低、護工招聘難，培訓少，待遇低等方面。首先是管理人員素質(zhì)低。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）敬老院的管理人員總體素質(zhì)比較低，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的一些二線人員和干部調(diào)整后不好安排的人員擔任，年齡較大、文化水平較低，工作中缺乏前瞻性和創(chuàng)新，在一定程度上影響了敬老院管理和服務水平的提高。其次護工招聘難問題。由于養(yǎng)老機構(gòu)的護工工作環(huán)境差、勞動強度大、收入低，本地人多數(shù)不愿意到養(yǎng)老機構(gòu)當護工。養(yǎng)老機構(gòu)不得不考慮招聘外地護工。然而，外地護工的流動性很強，基本上都留不住。頻繁地更換護工給機構(gòu)的日常工作帶來諸多不便。即使有護工愿意留下來，也因為本身文化素質(zhì)較低、缺乏專業(yè)的護理技能等問題而影響了護理工作的質(zhì)量。第三是在職護工培訓少。一般而言，各個養(yǎng)老機構(gòu)在護工上崗前會進行3天的職業(yè)培訓，授課內(nèi)容只是停留在簡單的衣物換洗、褥瘡護理、床上洗頭等基本的護理技能等。然后就是邊做邊學，缺乏專業(yè)系統(tǒng)的職業(yè)培訓，導致養(yǎng) 32 老機構(gòu)的服務內(nèi)容單

一、檔次較低。

三、對策措施

（一）強化責任。養(yǎng)老機構(gòu)建設和發(fā)展，政府扶持和推動是關(guān)鍵。毫無疑問，扶持和推動養(yǎng)老機構(gòu)建設和發(fā)展是政府的責任。政府的責任主要體現(xiàn)在制定養(yǎng)老服務規(guī)劃、制定養(yǎng)老服務扶持政策、加大基本養(yǎng)老服務投入以及養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)范管理等方面。

1、加強規(guī)劃。一是制定養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展總體規(guī)劃。要按照統(tǒng)籌考慮，超前規(guī)劃的原則，在科學分析老年人口發(fā)展趨勢的基礎上，結(jié)合十二五期間經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和城市建設規(guī)劃，制定全市養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展總體規(guī)劃。二是制定養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展布局規(guī)劃。按照合理布局、統(tǒng)一規(guī)劃的原則，將養(yǎng)老機構(gòu)建設優(yōu)先納入城鄉(xiāng)建設規(guī)劃，科學統(tǒng)籌養(yǎng)老服務機構(gòu)布局，合理配套各類資源，適度提出發(fā)展指標，實現(xiàn)養(yǎng)老服務資源優(yōu)化配臵，為未來養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展預留空間。三是整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老資源。按照盤活存量，發(fā)展增量的原則，對現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院等養(yǎng)老資源進行挖潛、整合，改變一鄉(xiāng)一鎮(zhèn)必須建一個敬老院的傳統(tǒng)做法，按照老年人口分布情況，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行劃片區(qū)，按片區(qū)對養(yǎng)老機構(gòu)進行統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)敬老院向區(qū)域性社會養(yǎng)老服務中心轉(zhuǎn)型。這樣，不僅可以實現(xiàn)養(yǎng)老資源的有效整合，而且可以提升養(yǎng)老機構(gòu)的檔次，吸引更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)老年居民入住養(yǎng)老機構(gòu)。

2、完善政策。認真貫徹落實《浙江省人民政府關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務體系建設的意見》（浙政發(fā)?2008?72號）的文件精神，結(jié)合我市養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的實際情況，參照周邊城市的做法，調(diào)整市政府67號文件的有關(guān)優(yōu)惠政策，提高財政對新增養(yǎng)老床位的補貼力度。為了確保其他優(yōu)惠政策能夠落實到位，建議市政府協(xié)調(diào)相關(guān)部門，對銀行貸款、土地、水電、煤氣等方面的優(yōu)惠政策，出臺具有操作性的規(guī)定，并加大督察力度，確保有關(guān)優(yōu)惠政策能得到落實。

3、加大投入。政府作為養(yǎng)老服務的責任主體，理所當然地要加大投入，促進養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。一是要增加經(jīng)費安排。要根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展，相應增加財政對福利事業(yè)的投入比例，發(fā)揮財政投入對國有福利機構(gòu)的主渠道作用。要大力發(fā)行社會福利彩票，籌集更多的福利資金。二是要帶頭興建一批養(yǎng)老機構(gòu)。重點要建設一批愛心護理院、精神病、老年癡呆癥病人收養(yǎng)院，在確保農(nóng)村五保和城鎮(zhèn)“三無”人員集中供養(yǎng)的基礎上，重點向最低生活保障老人、生活困難老人、高齡老人以及重度殘疾老人等特殊困難老人提供生活照料、醫(yī)療護理、精神慰藉和臨終關(guān)懷等服務，在服務內(nèi)容、服務方式、服務質(zhì)量等方面發(fā)揮示范作用，彌補市場的不足。三是要保證公辦養(yǎng)老機構(gòu)的合理費用支出。公辦養(yǎng)老機構(gòu)應主要面向低收入的、難以被市場接納的困難群體，但一些地方為解決機構(gòu)養(yǎng)老資源不足和經(jīng) 34 費問題，將部分福利設施向養(yǎng)老市場開放，直接參與市場競爭，對入住對象不管貧困與否不做甄別。由于其建設是國家投入，起點高，設施好，部分人員工資由財政支付，經(jīng)營成本低，給民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)造成一定的壓力，競爭沒有在一個起跑線上。因此，要保證公辦養(yǎng)老機構(gòu)的合理費用支出，引導面向貧困老年群體提供服務，保障這些老年人的權(quán)益，解決不能由市場手段解決的問題，為民辦機構(gòu)發(fā)展騰出更多的空間。

4、規(guī)范管理。一是建立養(yǎng)老服務指導中心。針對目前各級民政部門缺乏對養(yǎng)老機構(gòu)進行業(yè)務指導和行業(yè)管理的機構(gòu)、人員的現(xiàn)狀，根據(jù)《浙江省人民政府關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務體系建設的意見》（浙政發(fā)?2008?72號）提出的要建立健全市、縣（市、區(qū)）社會養(yǎng)老服務指導中心，強化行業(yè)管理和指導的要求，依托現(xiàn)有公辦養(yǎng)老服務機構(gòu)或構(gòu)建相應的養(yǎng)老服務平臺，建立具有組織、指導、服務、培訓等功能的社會養(yǎng)老服務指導中心，強化對養(yǎng)老服務機構(gòu)的行業(yè)管理和業(yè)務指導。二是出臺規(guī)范性管理文件。針對目前對養(yǎng)老機構(gòu)缺乏規(guī)范管理的狀況，爭取起草出臺《寧波市城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構(gòu)服務管理辦法（暫行）》、《寧波市養(yǎng)老機構(gòu)管理和服務基本標準（暫行）》，對全市養(yǎng)老機構(gòu)管理和服務進行規(guī)范。三是加強行業(yè)管理。完整的福利事業(yè)管理主體應該由三個層面構(gòu)成：政府部門、行業(yè)組織、福利機構(gòu)，行業(yè)組織的角色是無法替代的。行業(yè)組織作為機構(gòu)的代表，更 35 了解機構(gòu)的現(xiàn)狀和需求，提供的服務也會更具有針對性，對機構(gòu)訴求的反應會更快。因此，要籌建寧波市養(yǎng)老服務行業(yè)協(xié)會，通過養(yǎng)老服務行業(yè)協(xié)會研究制訂統(tǒng)一的機構(gòu)管理流程、服務規(guī)范、示范文本、行業(yè)公約和老年人入院評審制度等。

（二）落實登記。做好養(yǎng)老機構(gòu)登記工作，是當前促進和規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)管理的重要工作。一是做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的登記工作。積極主動協(xié)調(diào)事業(yè)單位登記管理部門，貫徹落實好浙江省事業(yè)單位登記管理局下發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村五保供養(yǎng)服務機構(gòu)事業(yè)法人登記問題的通知》精神，按規(guī)定做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的事業(yè)單位登記工作。二是做好民辦養(yǎng)老機構(gòu)的登記工作。對未登記的民辦的養(yǎng)老機構(gòu)，要按照《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》、《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》和《浙江省民政廳關(guān)于非營利民辦社區(qū)服務和社會福利機構(gòu)辦理民辦非企業(yè)單位登記有關(guān)事項的通知》（浙民民?2003?167號）的有關(guān)規(guī)定和要求進行登記；如不符合登記條件的，要按照要求進行整改，在整改后辦理登記手續(xù)；如果整改后仍不符合登記要求的，要責令其停業(yè)。三是做好宗教辦的養(yǎng)老機構(gòu)的登記工作。從調(diào)研情況看，宗教辦的養(yǎng)老機構(gòu)主要有兩種模式，一種是利用宗教活動場所周圍的宗教附屬用房，收養(yǎng)了信教的老年人，既解決了信教老年人的養(yǎng)老問題，又方便了他們的宗教活動。這類情況，按《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》等規(guī)定，是不能算養(yǎng)老機構(gòu)的，有點類似 36 學校的宿舍。因此，我們建議不予養(yǎng)老機構(gòu)登記，應該由民宗局加強管理。另一種是由宗教組織籌資建立的獨立的養(yǎng)老場所，收養(yǎng)信教的老年人養(yǎng)老。對這一類機構(gòu)，按照民政部轉(zhuǎn)發(fā)的《福建省民政廳關(guān)于宗教人員及民主黨派創(chuàng)辦社會福利機構(gòu)有關(guān)問題的批復》（民閱?2001?14號）文件精神，應給予支持，但在辦理登記、審批時，須經(jīng)民宗局同意并出具相關(guān)證明。

（三）提高素質(zhì)。加強養(yǎng)老機構(gòu)人才隊伍建設，是提高養(yǎng)老機構(gòu)服務水平，為老年人提供優(yōu)質(zhì)服務的重要保證。一是逐步提高養(yǎng)老機構(gòu)工作人員的待遇。提高養(yǎng)老機構(gòu)工作人員的待遇，吸引高素質(zhì)的人到養(yǎng)老機構(gòu)來工作，是提高養(yǎng)老機構(gòu)管理服務水平的關(guān)鍵。從調(diào)研的情況看，目前養(yǎng)老機構(gòu)工作人員的待遇普遍比較低，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老機構(gòu)負責人和護理人員的收入，更是低于一般職工的收入水平。因此，要二是加強對養(yǎng)老機構(gòu)工作人員的業(yè)務培訓。探索建立全市養(yǎng)老護理人員培訓基地，對養(yǎng)老機構(gòu)的管理、服務人員進行機構(gòu)管理、護理知識與技能的崗前培訓、日常定期培訓與輪訓，逐步實行持證上崗制度。三是積極引進專業(yè)人才。在養(yǎng)老機構(gòu)人才隊伍建設方面，我們不僅要從實際出發(fā)，聘用一些成本相對比較低廉的臨聘人員，而且還要著眼長遠，加強專業(yè)人才隊伍建設，要鼓勵和吸引專業(yè)社會工作者和社工專業(yè)、護理專業(yè)的高等院校畢業(yè)生到養(yǎng)老機構(gòu)工作，并為他們創(chuàng)造良好的工作和發(fā)展環(huán)境，提升養(yǎng)老機 37 構(gòu)專業(yè)化管理水平。

四、當前要做的幾項主要工作

根據(jù)調(diào)研情況，我們認為，當前，我們重點要做好三方面的工作：

（一）做好養(yǎng)老機構(gòu)的清理整頓工作?？紤]到未經(jīng)注冊登記的養(yǎng)老機構(gòu)中存在的安全隱患，直接威脅著收養(yǎng)對象的生命安全，做好這類養(yǎng)老機構(gòu)的清理整頓工作，規(guī)范對養(yǎng)老機構(gòu)的管理，顯得十分重要。我們建議，結(jié)合落實省民政廳《關(guān)于開展養(yǎng)老機構(gòu) “兩規(guī)范、一標準”落實情況專項檢查工作的通知》，以市政府辦公廳名義下發(fā)《關(guān)于開展全市養(yǎng)老機構(gòu)安全檢查及加強養(yǎng)老機構(gòu)清理整頓工作的通知》，以各縣（市、區(qū)）為主，集中時間，集中力量，對所屬區(qū)域內(nèi)所有養(yǎng)老機構(gòu)進行一次全面安全檢查和清理整頓，特別對基礎設施、收養(yǎng)條件、消防安全及經(jīng)營資質(zhì)等方面存在的問題，要逐項查清查實，依據(jù)相關(guān)法規(guī)，提出處理意見，落實整改措施，消除安全隱患，確保收養(yǎng)對象生命財產(chǎn)安全。對消防部門確認存在嚴重安全隱患，短期內(nèi)無力整改的民辦養(yǎng)老機構(gòu)予以撤銷登記；對管理混亂、服務質(zhì)量差的，要限期整改，逾期或拒不整改的，予以撤銷登記；對未登記的養(yǎng)老機構(gòu)符合條件的，要督促其履行注冊登記手續(xù)，對不符合條件的，要求其按規(guī)定整改，在整改后納入登記管理。對養(yǎng)老機構(gòu)管理服務中存在的具體問題，要加強 38 具體指導，逐個研究對策，逐項落實整改。

在安全檢查和清理整頓工作中，既要依法依規(guī)依政策辦事，又要顧全穩(wěn)定大局，注意工作方式方法，堅持以人為本，具體做好相關(guān)法規(guī)政策的宣傳和解釋工作，最大限度地爭取社會和當事老人及經(jīng)營者的理解支持。涉及民辦養(yǎng)老機構(gòu)撤銷、取締后老人轉(zhuǎn)移安臵問題，一定要審慎行事，穩(wěn)妥處臵。

（二）提高對養(yǎng)老機構(gòu)的補助標準。我市在2007年已經(jīng)出臺了《寧波市政府辦公廳關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》（甬政辦發(fā)?2007?67號），對促進養(yǎng)老機構(gòu)建設已經(jīng)提出了一系列優(yōu)惠政策，在這些優(yōu)惠政策中，除了對養(yǎng)老機構(gòu)的財政補助力度不夠大之外，其他相關(guān)內(nèi)容還沒過時。根據(jù)這一實際情況，我們建議由我局和財政局一起研究提高養(yǎng)老機構(gòu)補助標準，在達成一致意見的基礎上，由兩家聯(lián)合發(fā)文，出臺提高養(yǎng)老機構(gòu)補助標準的文件，并對新增養(yǎng)老床位的補貼范圍、標準、補貼申請和下?lián)苻k法進行具體規(guī)定，使對新增床位的財政補貼能夠落實到位。

（三）出臺規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)管理的辦法。在前段時間開展的養(yǎng)老機構(gòu)普查的基礎上，對如何規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)管理進行專題調(diào)研和研究，爭取明年起草出臺《寧波市城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構(gòu)服務管理辦法（暫行）》、《寧波市養(yǎng)老機構(gòu)管理和服務基本標準（暫行）》，對全市養(yǎng)老機構(gòu)管理和服務進行規(guī)范。

第三篇：市城市社會養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展調(diào)查報告

畢節(jié)市城市社會養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展調(diào)查報告

原創(chuàng)： 韓棹渭

目前，人口老齡化已經(jīng)成為我國一個極為嚴峻的社會問題，嚴重影響著我國社會、經(jīng)濟等各方面的發(fā)展。由于經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，老年人希望有更好的養(yǎng)老條件，養(yǎng)老模式多元化以及老年群體不斷壯大與養(yǎng)老機構(gòu)嚴重不足的矛盾日益突出。為了全面了解畢節(jié)市城市居民對養(yǎng)老的思想認識、城市社會養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀，有效化解人口老齡化帶來的負面影響，推動畢節(jié)試驗區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展、持續(xù)發(fā)展、和諧發(fā)展，畢節(jié)市社科聯(lián)課題組于2018年3月至5月，深入10個縣（區(qū)）對城市社會養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展進行了深入調(diào)查，形成本調(diào)查報告。

一、調(diào)研對象及內(nèi)容

一是對全市10個縣（區(qū)）23個街道辦事處轄區(qū)內(nèi)60歲以下城市人員和60歲以上、但未進入城市社會養(yǎng)老機構(gòu)老年人以及入住城市社會養(yǎng)老機構(gòu)老年人（僅限身體健康、精神狀態(tài)良好）進行了抽樣調(diào)查，調(diào)查以訪談、問卷（分1、2、3類）的方式進行。問卷1就60歲以下城市人員的養(yǎng)老觀念進行調(diào)查，問卷2就在家養(yǎng)老人員的養(yǎng)老意愿進行調(diào)查，問卷3就入住城市社會養(yǎng)老機構(gòu)人員的養(yǎng)老感受進行調(diào)查；二是實地走訪了全市城市社會養(yǎng)老機構(gòu)，通過填寫調(diào)查統(tǒng)計表，訪談負責人，就城市社會養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營性質(zhì)、建設情況、運營狀況以及各機構(gòu)對政府的訴求進行了解；三是分別與各縣（區(qū)）民政部門負責人、部分老齡委負責人、部分街道辦事處及社區(qū)負責人進行了座談，就城市社會養(yǎng)老工作開展情況聽取他們反映的問題、困難及建議。

二、調(diào)研數(shù)據(jù)及分析

（一）基本情況

課題組向60歲以下城市人員發(fā)放調(diào)查問卷320份，回收有效問卷312份，有效率97.5﹪。向60歲以上、但未進入城市社會養(yǎng)老機構(gòu)老年人發(fā)放問卷239份，回收有效問卷237份，有效率99.16﹪。向入住城市社會養(yǎng)老機構(gòu)老年人發(fā)放問卷40份，回收有效問卷40份，有效率100﹪。

1.調(diào)查對象中，60歲以下城市人員與60歲以上、但未進入城市社會養(yǎng)老機構(gòu)老年人以男性居多，分別為59.6﹪和64.98﹪；入住城市社會養(yǎng)老機構(gòu)老年人以女性居多，為55﹪。

2.調(diào)查對象中，60歲以下城市人員31歲至40歲、41歲至50歲的人較多，合計達66.34﹪，這部分人員是即將迎來父母養(yǎng)老問題或正面臨著父母養(yǎng)老問題的主要人群；60歲以上、但未進入城市社會養(yǎng)老機構(gòu)老年人以61歲至70歲的人群為主，占66.67﹪，他們基本能反映當前這個階段多數(shù)老年人的養(yǎng)老意愿；入住城市社會養(yǎng)老機構(gòu)老年人以71歲至75歲、76歲至80歲的人群為主，兩者合計為72.5﹪，他們是入住城市社會養(yǎng)老機構(gòu)的“主力軍”.3.問卷顯示，調(diào)查對象的文化程度普遍不高。60歲以下城市人員中，大專及本科以上文化的合計只占25.64﹪；60歲以上、但未進入城市社會養(yǎng)老機構(gòu)老年人以初中文化程度為主，占40.51﹪，大專及本科以上文化的合計僅為4.22﹪；入住城市社會養(yǎng)老機構(gòu)老年人高中（中專）文化的較多，占35﹪，大專及本科以上文化的合計占20﹪，與60歲以上、但未進入城市社會養(yǎng)老機構(gòu)老年人相比，他們的文化程度相對較高。

4.問卷顯示，60歲以下城市人員公職人員占比不高，為17.31﹪，無業(yè)的、自由職業(yè)的合計占51.28﹪，農(nóng)民占31.41﹪；60歲以上、但未進入城市社會養(yǎng)老機構(gòu)老年人公職人員占比更低，僅為8.02﹪，無業(yè)的、自由職業(yè)的合計占51.9﹪，農(nóng)民占40.08﹪。各縣（區(qū)）黨委、政府為加快城市發(fā)展步伐，采取了一個重要的手段，即撤銷城區(qū)附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)、設立街道辦事處。實行街道管理體制，是為了促進街道非農(nóng)化進程的加快，以及農(nóng)民向居民、農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變步伐的加快，從而進一步推進城區(qū)建設。問卷

1、問卷2中“農(nóng)民”身份的占比在一定程度上還這么高，說明多數(shù)人員對“農(nóng)民”到“居民”這一身份的轉(zhuǎn)變認知不足，思想停滯不前，仍然認同自己的“農(nóng)民”身份，且是“失地農(nóng)民”的身份。入住城市社會養(yǎng)老機構(gòu)老年人以公職人員為主，占到57.5﹪，這表明公職人員對城市社會養(yǎng)老機構(gòu)的接納程度較高。

5.調(diào)查對象中，60歲以下城市人員是獨生子女的不多，只占18.27﹪，以2個、3個兄弟姐妹的人員最多，合計占65.71﹪；60歲以上、但未進入城市社會養(yǎng)老機構(gòu)老年人選擇2個和3個子女的合計占到了72.57﹪。在撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)、設立街道前，多數(shù)人員均是農(nóng)民，受生育觀念、生育政策等因素的影響，多兄妹、多子女的現(xiàn)象不足為怪。入住城市社會養(yǎng)老機構(gòu)老年人子女為獨生子女的比例較大，為47.5﹪，這與他們的職業(yè)、年齡、文化程度等因素有關(guān)。

（二）養(yǎng)老觀念

60歲以下城市人員的養(yǎng)老觀念對老年人是否進入城市社會養(yǎng)老機構(gòu)有直接的影響，或者說，他們的養(yǎng)老觀念直接影響現(xiàn)在與未來畢節(jié)市城市社會養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展及市場需求。

1.62.18﹪的人“希望父母與子女一起居住”.55.13﹪的人對當?shù)氐某鞘猩鐣B(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量“不了解”,12.5﹪的人認為當?shù)氐某鞘猩鐣B(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量“已經(jīng)滿足社會的需要”.65.38﹪的人對當?shù)爻鞘猩鐣B(yǎng)老機構(gòu)的服務“不了解”.通過訪談那些認為當?shù)氐某鞘猩鐣B(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量“已經(jīng)滿足社會的需要”和選擇對當?shù)爻鞘猩鐣B(yǎng)老機構(gòu)的服務“基本滿意”和“滿意”的人員，調(diào)研組了解到多數(shù)人員還停留在對社會福利性質(zhì)敬老院的認知上。所以，有94.35﹪的人首先認為“國家辦的”城市社會養(yǎng)老機構(gòu)可以放心，至于“私人辦的”,只有44.87﹪的人認為可以放心。由此可知，大多數(shù)人墨守成規(guī)，還在按老經(jīng)驗思維，不關(guān)注城市社會養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，對城市社會養(yǎng)老機構(gòu)的性質(zhì)并未完全清楚，居家養(yǎng)老的方式還是絕對的首選。

2.在反對父母入住城市社會養(yǎng)老機構(gòu)的考慮上，77.56﹪的人是因為“跟父母住在一起，平時可以照顧”,同時，71.47﹪的人“對養(yǎng)老院不放心，擔心父母受虐待”.還有52.56﹪的人擔心“養(yǎng)老院收費太高，承受不了”.由此可見，除了受傳統(tǒng)美德文化及“盡孝”理念等因素的影響外，費用高低、管理規(guī)范、服務優(yōu)質(zhì)等因素也是決定城市社會養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的重要因素。

3.在支持父母入住城市社會養(yǎng)老機構(gòu)的考慮上，57﹪的人是因為“自己工作忙，無法照顧老人”,40﹪的人認為“到養(yǎng)老機構(gòu)，父母的娛樂、精神生活比在家更豐富”,至于“養(yǎng)老機構(gòu)照顧比保姆照顧更放心”、“父母不愿意同住”等，考慮的比例很低，這說明一部分人員懂得從現(xiàn)實角度出發(fā)，并知道關(guān)注老年人的精神生活，這將是畢節(jié)市城市社會養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的土壤。

4.有84.94﹪的人認為“父母在，不遠離”、“養(yǎng)兒防老”這樣的傳統(tǒng)觀念“值得弘揚”.在考慮自己未來的養(yǎng)老方式上，“養(yǎng)兒防老”的觀念占很大比例，因此，58.97﹪的人選擇了“與子女居住”,還有選擇“與幾個朋友一起住”和選擇“居家養(yǎng)老，請保姆照顧”的，只有31.41﹪的人選擇“進養(yǎng)老院”.由此可知，中年人的傳統(tǒng)觀念改變不大，對未來自己的身體狀況、子女的生活狀況以及朋友的各方面情況不能做到“深謀遠慮”,對自己未來的老年生活產(chǎn)生了過高的期許。

（三）養(yǎng)老意愿

60歲以上、但未進入城市社會養(yǎng)老機構(gòu)老年人在家養(yǎng)老的理由，以及他們對社會養(yǎng)老的看法、對理想的老年生活的描述，可讓我們探尋這部分老年人的養(yǎng)老需求、顧慮以及期望，能夠為畢節(jié)市城市社會養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展提供參考。

1.問卷顯示，因為“身體好，能自食其力”,是選擇在家養(yǎng)老的主要原因，占74.26﹪。受傳統(tǒng)觀念影響較深，選擇“和子女在一起，能照看小孩，減輕子女的負擔”的比例較大，占48.1﹪；而“子女不讓去養(yǎng)老院”、“怕別人笑話”則分別占32.91﹪和36.29﹪，這說明一部分老年人同樣被傳統(tǒng)觀念影響著。選擇“喜歡以往的居家生活”,占到50.64﹪，這也和傳統(tǒng)觀念的影響密不可分，比如享受“兒孫滿堂”的幸福感等。也有20.67﹪的老年人擔憂“養(yǎng)老院收費太貴，負擔不起”,有18.14﹪的老年人認為“沒有理想的養(yǎng)老機構(gòu)”,35.02﹪的老年人“今后會選擇進養(yǎng)老院”,這說明城市社會養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展有一定的潛力，只是費用問題是比較關(guān)鍵的因素。

2.問卷顯示，31.22﹪的老年人仍然保留傳統(tǒng)觀念，認為“應該提倡子女養(yǎng)老”.贊同社會養(yǎng)老的老年人占到了57.81﹪，但是，在訪談中，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)部分老年人未必懂得入住城市社會養(yǎng)老機構(gòu)的意義，未必會真正主動參與進來，他們之所以選擇“值得提倡，應當鼓勵”,是因為他們喜歡的養(yǎng)老機構(gòu)是“國家辦的”（66.67﹪），就好比福利性質(zhì)的敬老院一樣。歸納梳理這部分老年人對社會化養(yǎng)老態(tài)度的緣由，加上“對社會化養(yǎng)老的看法”、“喜歡的養(yǎng)老機構(gòu)”選擇“不知道”的，課題組認為多數(shù)老年人對城市社會養(yǎng)老存在不完全認知的狀況。當然，也有部分老年人的思想觀念開始在轉(zhuǎn)變，課題組發(fā)現(xiàn)，通過與他們交談，對他們的養(yǎng)老觀念是有觸動的。

3.問卷顯示，多數(shù)老年人向往的老年生活通常是在“衣食無憂”、“生病有人照顧”、“不需要子女操心，也不操心子女”的情況下，還能有一定的精神追求，“受人尊重，有價值感”,“可以做自己喜歡、力所能及的事情”,同時，也希望子孫和睦、平安、常回家看看。但是，對“有人一起娛樂，有團隊感”這樣的社會需求，選擇的老年人相對較少?？梢?，多數(shù)老年人一直以“家”為中心的思維方式還未轉(zhuǎn)變，缺乏融入社會集體生活的理念。

4.調(diào)查表明，老年人最擔憂的是“突然生病無人知道，耽誤治療”,其次是“行動不便時，不能吃上可口的飯菜”,對“子女遠在他鄉(xiāng)，自己孤單寂寞”、“社會保障不落實，養(yǎng)老金不按時發(fā)放”不太放在心上。根據(jù)訪談的情況看，調(diào)查的多數(shù)老年人跟著子女在一起生活，所以，他們內(nèi)心認為這樣的顧慮是多余的。

5.問卷顯示，對于月收費2500元—3500元的城市社會養(yǎng)老機構(gòu)，有10.55﹪的老年人愿意承擔；月收費3500元—4500元的城市社會養(yǎng)老機構(gòu)，僅有1﹪的老年人愿意承擔。在訪談中，有少數(shù)老年人表示月收費2000元以上，他們就不能承受了。

（四）養(yǎng)老感受

了解入住城市社會養(yǎng)老機構(gòu)老年人的感受、評價以及入住原因等，可為城市社會養(yǎng)老機構(gòu)在優(yōu)化產(chǎn)品服務等方面提供參考，幫助解決發(fā)展中所遇到的問題，同時，也能作為政府在研究、制定相關(guān)政策時的有力依據(jù)，從而推動畢節(jié)市城市社會養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展壯大。

1.調(diào)查顯示，62.5﹪的老年人選擇進養(yǎng)老院的考慮是“子女工作忙，無時間照顧”,47.5﹪的老年人是因為“子女不在身邊，在家孤單寂寞”,可見，子女不能陪伴、照顧，是老年人選擇入住城市社會養(yǎng)老機構(gòu)的主要原因。通過訪談，部分老年人在入住城市社會養(yǎng)老機構(gòu)1—2年后，心態(tài)由被動入住轉(zhuǎn)為主動入住，合計有72.5﹪的老年人“雖然生活還能自理，但喜歡集體生活，有樂趣”,“感覺在養(yǎng)老院生活比在家自在快樂”.總的來說，入住城市社會養(yǎng)老機構(gòu)的老年人對養(yǎng)老院的環(huán)境“基本適應”,占到90﹪，沒有“不適應”或“很不適應”的。因此，合計有67.5﹪的老年人對子女、朋友經(jīng)常探視的態(tài)度是“不想”或“無所謂”,95﹪的老年人最盼望的養(yǎng)老方式是“進養(yǎng)老院”.2.70﹪的老年人在城市社會養(yǎng)老機構(gòu)感覺“很開心快樂，無后顧之憂”,30﹪的老年人感覺“有些無聊，打發(fā)時間”.問卷顯示，大部分老年人會“參加一些健身活動、散步”,“找人聊天、打牌、下棋”,“曬太陽、擺龍門陣”,但是，在實地走訪中，課題組發(fā)現(xiàn)一些老年人則基本是“集體枯坐”,不善交流，通過觀察，這與他們的文化程度、心理狀態(tài)有關(guān)，也和城市社會養(yǎng)老機構(gòu)提供的服務有關(guān)。

3.在住房條件上，60﹪的老年人選擇“雙人間”,40﹪的老年人選擇“單人間”,可見，他們還是希望在相對獨立的空間里有一個伙伴，便于相互照應。問卷顯示，飲食健康、醫(yī)療服務是老年人對城市社會養(yǎng)老機構(gòu)的主要關(guān)注點，對于“不定期舉行親子活動、生日聚會”等集體活動，只有10﹪的老人有要求，這囿于老年人年齡大、文化程度不算太高，也體現(xiàn)了他們不喜歡吵鬧的心理。通過訪談個別學歷高、曾經(jīng)是公職人員的老人，課題組認為，未來入住老年人的文化程度會越來越高，他們對于文體活動、親子聚會、生日宴會等集體活動的需求會越來越強烈。

4.入住城市社會養(yǎng)老機構(gòu)老年人實實在在地享受到其中的便利，所以，72.5﹪的老年人覺得費用“一般，還能承受”.同時，他們也比較認可社會養(yǎng)老，在調(diào)查所在地養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量問題時，75﹪的老年人認為“很少，滿足不了老年人口所需”;有95﹪的老年人認為今后養(yǎng)老機構(gòu)是“大勢所趨，大有可為”.不過，3/4的老年人認為養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展應該是“國家投入，政府主導”,這既表明觀念陳舊，又預示著城市社會化養(yǎng)老機構(gòu)要走向市場，形成產(chǎn)業(yè)，還需要政府產(chǎn)業(yè)政策的前瞻性引導。

（五）畢節(jié)市城市社會養(yǎng)老機構(gòu)及養(yǎng)老體系

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，畢節(jié)市100﹪的城市社會養(yǎng)老機構(gòu)是2010年以后才建立的，掛牌運營的城市社會養(yǎng)老機構(gòu)只有5家，其中公辦性質(zhì)的1家、民辦性質(zhì)的4家。除七星關(guān)區(qū)、納雍縣外，80﹪的縣均沒有運營的城市社會養(yǎng)老機構(gòu)。根據(jù)座談和實地走訪了解到的情況，目前，織金縣有1家公建民營性質(zhì)的城市社會養(yǎng)老機構(gòu)基本建設完成，即將投入使用；金海湖新區(qū)正在籌建公立的養(yǎng)老院——畢節(jié)市康樂福利養(yǎng)老院。

1.公辦城市社會養(yǎng)老機構(gòu)收費及運營現(xiàn)狀

畢節(jié)市社會福利院建筑面積4958m2,有職工54人（含聘用人員），床位90張。在保障七星關(guān)城區(qū)部分社會兜底人員入住、退伍軍人療養(yǎng)的情況下，該院開設了老年公寓，面向社會開放。目前，共有38位老年人入住，入住率達到90﹪以上。該院管理服務比較規(guī)范，各項工作制度健全，擁有專業(yè)的醫(yī)護服務人員，設施齊全。公寓設有棋牌室、讀報室、書畫室等。在收費管理上，根據(jù)老年人護理需求的程度，床位費、護理費、伙食費三項合計分別為2200元/月（有自理能力老人費用）、2400元/月（半失能老人費用）、2600元/月（全失能老人）。

畢節(jié)市社會福利院老年公寓作為全市唯一一家公辦的城市社會養(yǎng)老機構(gòu)，由于設施完善、服務規(guī)范、收費不高，又地處七星關(guān)區(qū)，交通方便、地理環(huán)境優(yōu)美，深受入住老人和家屬的好評，時常出現(xiàn)一床難求的現(xiàn)象。

2.民辦城市社會養(yǎng)老機構(gòu)收費及運營現(xiàn)狀

（1）民辦城市社會養(yǎng)老機構(gòu)的收費

民辦城市社會養(yǎng)老機構(gòu)的收費一般由其根據(jù)運營成本、參照市場行情自行確定收費標準，與當事人簽訂協(xié)議進行收費。位于七星關(guān)區(qū)的“畢節(jié)市怡心苑”養(yǎng)老院收住有自理能力老人的費用標準為2900元/月，但受制于條件的因素，他們不收住失能或半失能老人；大家庭老年公寓收住有自理能力老人的費用標準為2600元/月，對于失能老人的費用標準約在5000/月左右；畢節(jié)市拱攏坪療養(yǎng)中心收住有自理能力老人的費用標準為4960元/月。位于納雍縣的公園社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作站收住有自理能力老人的費用標準為2700元/月。此外，各機構(gòu)均根據(jù)老人的健康狀況及需要護理的等級、房間配備需求等相應增加費用，收費總體上高于公辦城市社會養(yǎng)老機構(gòu)。

（2）民辦城市社會養(yǎng)老機構(gòu)運營現(xiàn)狀

畢節(jié)市拱攏坪療養(yǎng)中心屬于公建民營性質(zhì)，建筑面積10500m2,有床位200張。該中心是一家醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老機構(gòu)，工作制度健全，擁有專業(yè)的醫(yī)護服務人員，設施齊全，環(huán)境良好。但由于消防等設施未完全整改完善，還未真正進入運營階段。

就正常運營的3家民辦城市社會養(yǎng)老機構(gòu)而言，其運營現(xiàn)狀如下：

A.規(guī)模偏小，條件比較差

根據(jù)實地走訪的情況看，民辦城市社會養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)模偏小，條件比較差。規(guī)模較大的“畢節(jié)市怡心苑”養(yǎng)老院建筑面積8000 m2,有床位229張，但設施不配套，沒有獨立的棋牌室、讀報室、書畫室等娛樂空間，老年人的精神生活較為空乏、單調(diào)。七星關(guān)區(qū)的大家庭老年公寓、納雍縣的公園社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作站建筑面積只有500 m2,床位分別為50張、20張，條件較為簡陋。大家庭老年公寓長期租用一幢兩層小樓的民房，原本狹窄的房間內(nèi)擺放2—3張床，更顯逼仄，這里收住的皆是失能、半失能老人，大小便失禁是常有的事，即使護理人員收拾干凈，但由于房間通風不暢，空氣質(zhì)量、居住環(huán)境可想而知。大家庭老年公寓目前遇到的窘境是因為七星關(guān)區(qū)城市建設，小樓也即將拆掉，何去何從他們也很茫然。

B、入住率低，投資回報慢

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，入住率低是民辦城市社會養(yǎng)老機構(gòu)的普遍現(xiàn)象。“畢節(jié)市怡心苑”養(yǎng)老院擁有床位229張，入住老人有36人，入住率僅為15.7﹪；七星關(guān)區(qū)的大家庭老年公寓擁有床位50張，入住老人只有22人，入住率為44﹪；納雍縣的公園社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作站擁有床位20張，入住老人8人，入住率為40﹪。

投資回報慢，是民辦城市社會養(yǎng)老機構(gòu)面臨的另一個挑戰(zhàn)。納雍縣的公園社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作站于2010年營運，總投資50萬元，2017年凈利潤4萬元，最快也要10年才可收回成本?！爱吂?jié)市怡心苑”養(yǎng)老院2015年營運，投資600萬元，近兩年的收入也一直在往養(yǎng)老院里投入，加之融資渠道狹窄、融資難的問題一直困擾他們，該機構(gòu)負責人擔心回報的線拉得太長，自己無力支撐。

C、運營成本高，經(jīng)營風險大

調(diào)研中，幾家機構(gòu)負責人均表示，房屋租金、人員開銷、設備修理等費用完全靠自己支撐，盡管政府按入住老人數(shù)每張床位補貼3000元，但由于是分三年補助，每年得到的補助經(jīng)費簡直是“杯水車薪”,運營成本依然很高。

由于是租住的房子，在消防等設施上是否達到國家的要求，一些城市社會養(yǎng)老機構(gòu)負責人未必道出實情，以調(diào)研組的觀察，安全問題是堪憂的，這不能不說是一種經(jīng)營風險。另外，有的家屬把城市社會養(yǎng)老機構(gòu)當成“保險箱”,老人來了就不能出問題，但是，由于老人視力、聽力不好，腿腳不便，時間長了，難免不出點問題，所以，經(jīng)營風險也很大。

D、招工難，缺少護理人員

調(diào)研中，有的機構(gòu)負責人反映，由于護理工作苦、臟、累，責任大，收入少，加之社會地位不高，多數(shù)人選擇當保姆、做家政，不愿到城市社會養(yǎng)老機構(gòu)做護工，導致出現(xiàn)“招工難”的窘?jīng)r，缺少護理人員。

（3）社區(qū)居家養(yǎng)老服務現(xiàn)狀

按照國家提倡的“90·6·4”養(yǎng)老模式（即90﹪為居家養(yǎng)老，6﹪為社區(qū)養(yǎng)老，4﹪為機構(gòu)養(yǎng)老），社區(qū)居家養(yǎng)老服務在全市的發(fā)展狀況不容樂觀。據(jù)大部分社區(qū)負責人介紹，房地產(chǎn)開發(fā)商幾乎不建社區(qū)活動區(qū)域，多數(shù)社區(qū)面臨一無陣地、二無人員的境況。即使有的社區(qū)建起了居家養(yǎng)老服務中心、日間照料中心，但床位、活動場地、照管人員根本不能滿足社區(qū)內(nèi)老年人的需求，社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心、日間照料中心難以發(fā)揮作用。

綜觀畢節(jié)市城市社會養(yǎng)老機構(gòu)及養(yǎng)老體系的現(xiàn)狀，全市養(yǎng)老呈現(xiàn)出粗放化、低端化、本土化等特征，城市社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，這勢必導致現(xiàn)在乃至將來，養(yǎng)老質(zhì)量得不到保障，老年人老有所樂、老有所為和養(yǎng)老尊嚴將大打折扣。

三、畢節(jié)市城市社會養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展面臨的主要問題

（一）經(jīng)濟發(fā)展相對較慢，養(yǎng)老觀念非常落后

受自然環(huán)境、歷史文化等因素的影響，畢節(jié)市經(jīng)濟發(fā)展相對較慢、信息相對滯后，導致人們養(yǎng)老觀念非常落后。一方面絕大多數(shù)人對人口老齡化、高齡化、“空巢”化的發(fā)展趨勢及其帶來的眾多矛盾普遍認識不足，沒有把社會養(yǎng)老服務提高到反映社會文明進步，提高生活質(zhì)量，保持社會、家庭和諧穩(wěn)定的高度來認識；另一方面，“養(yǎng)兒防老”等觀念根深蒂固，認為入住城市社會養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老是老人無后、兒孫不孝的表現(xiàn)，導致對社會養(yǎng)老這一新事物存在排斥情緒，新興的社會養(yǎng)老觀念難以接受，()很大程度上降低了養(yǎng)老市場的有效需求，從而成為制約畢節(jié)市城市社會養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的主要瓶頸。

（二）養(yǎng)老機構(gòu)嚴重不足，供需矛盾十分突出

畢節(jié)市城市社會養(yǎng)老機構(gòu)嚴重不足，甚至可以用“空白”來形容，社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心、日間照料中心建設參差不齊，欠賬太多，隨著時間的推移和觀念的改變，以目前的狀況，將難以滿足越來越多社會養(yǎng)老需求，且多數(shù)城市社會養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心、日間照料中心設施簡陋、功能單一，難以提供照料護理、醫(yī)療康復、精神慰藉等多方面服務，不能滿足老年人日益增長的多層次、多樣化的需求，供需矛盾十分突出。如，七星關(guān)區(qū)有城市老年人口32400人，城市社會養(yǎng)老機構(gòu)僅有床位369張，按“90·6·4”計算，需要床位1296張，缺927張。社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心、日間照料中心，除七星關(guān)區(qū)部分社區(qū)較為規(guī)范、正常運行外，多數(shù)縣（區(qū)）尚處于起步階段。

（三）部門重視程度不夠，優(yōu)惠政策很難落地

調(diào)查中，課題組了解到有部分外來人員曾到畢節(jié)市部分縣（區(qū)）考察，擬投資城市社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，最后還是一走了之，究其原因，還是由于有的部門重視程度不夠，一些優(yōu)惠政策很難落地，因為建設用地供應不足，項目審批復雜、回報周期長等因素，影響了這些社會力量到畢節(jié)市投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的積極性。

（四）經(jīng)營形式比較單一，入院費用普遍偏高

畢節(jié)市城市社會養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營形式單一，呈粗放型、低端化的格局，提供的服務主要集中在吃、穿、住。沒有專業(yè)化的服務組織、服務機構(gòu)加入，服務項目、服務質(zhì)量、服務環(huán)境和服務設施根本無從談起，文化娛樂和精神享受等多樣化、個性化服務更是相去甚遠。由于沒有制定與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的收費標準，民辦城市社會養(yǎng)老機構(gòu)的收費標準有很大的隨意性，且不說費用是否與提供的服務相匹配，就調(diào)查的情況而言，與畢節(jié)市社會平均工資、物價相比，還是有很大差距，絕大多數(shù)人員認為入院費用偏高，難以承受。

（五）服務質(zhì)量參差不齊，專業(yè)人才較為匱乏

公辦城市社會養(yǎng)老機構(gòu)有政府的投入，在人員保障、場地建設、設施配置上，較民辦城市社會養(yǎng)老機構(gòu)要優(yōu)越得多，而民辦城市社會養(yǎng)老機構(gòu)因自主經(jīng)營、自籌資金，需要考慮成本問題，無論是場地，還是設施都較為簡陋、薄弱，在人員配備上，護理人員大多為農(nóng)村富余勞動力、城鎮(zhèn)下崗職工，知識水平和專業(yè)化程度低，隊伍穩(wěn)定性差，缺少醫(yī)療方面專業(yè)人才，且經(jīng)營人員自身管理水平也有待提高，這些原因?qū)е聦夏耆松钫樟?、安全和風險防控、規(guī)范管理上的整體水平不高，服務質(zhì)量參差不齊。

四、對策建議

日前，市人民政府印發(fā)了《畢節(jié)市人民政府關(guān)于深入推進養(yǎng)老服務業(yè)改革發(fā)展的實施意見》（以下簡稱《意見》）等“1+7”配套文件，就今后一段時期全市養(yǎng)老服務業(yè)改革發(fā)展的指導思想、基本原則、主要目標、主要任務、工作措施等作出了具體部署，是今后養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的根本遵循。《意見》明確，到2020年，全市養(yǎng)老服務床位達到3.5萬張，所有社區(qū)建有日間照料中心、老年人活動中心等服務設施?？梢哉f，目標宏偉、任務艱巨、難度不小，全市各級部門應高度重視、努力工作，方能如期完成。

（一）加大宣傳力度，轉(zhuǎn)變養(yǎng)老觀念

各級政府和全社會要盡快形成共識，形成合力，加大宣傳力度，一方面通過報刊、網(wǎng)站、“兩微一端”等官方媒介營造輿論氛圍，另一方面組織黨員干部深入社區(qū)發(fā)放宣傳資料、與社區(qū)居民交心談心，通過組織文藝匯演、抄寫黑板報、張貼宣傳畫等，多形式、全方位引導人民群眾認識到人口老齡化、高齡化、“空巢”化的發(fā)展趨勢及其帶來的眾多矛盾，讓廣大老年人及其子女了解推進社會養(yǎng)老的好處和重要性，切實幫助人民群眾摒棄傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老觀念，接受新興的社會養(yǎng)老觀念，樹立積極的消費意識，促使全社會正確看待并積極接受城市社會養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老服務。

（二）完善養(yǎng)老機制，鼓勵民間參與

一是完善養(yǎng)老機制，根據(jù)畢節(jié)市實際，優(yōu)化養(yǎng)老保險待遇結(jié)構(gòu)，提高養(yǎng)老金標準，并對老年人予以適當傾斜，同時，引導激勵符合條件的居民早參保、多繳費，積累個人賬戶資金。二是鼓勵民間參與，放寬市場準入條件，在資金、土地、項目審批等方面提供優(yōu)質(zhì)的服務和強有力的保障，吸引社會力量參與到社會養(yǎng)老事業(yè)的建設中來，大力發(fā)展民辦城市社會養(yǎng)老機構(gòu)?？傊?，要注重政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，盡可能避免政策上的漏洞和操作上的隨意性，使之法制化、規(guī)范化、標準化。要切實落實畢節(jié)市人民政府制定并下發(fā)的《意見》中有關(guān)土地、經(jīng)費補助、稅費減免等優(yōu)惠政策，使之落地落實落小。

（三）強化社區(qū)功能，提高服務半徑

一是將居家養(yǎng)老服務中心、日間照料中心用房列入社區(qū)配套用房，允許街道辦事處、社區(qū)利用廢棄廠房、閑置辦公樓等公共資源改造或建設居家養(yǎng)老服務場所，推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務的設施建設，為老人提供就近、方便的“日托”服務和文娛活動場所。二是加大社區(qū)醫(yī)療隊伍建設與醫(yī)療設備投入，為社區(qū)醫(yī)護提供保障。醫(yī)院可向社區(qū)提供“購買服務”,搭建康復理療室，為半失能、失能老人提供服務。三是以信息化為基礎，創(chuàng)建“大數(shù)據(jù)+互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老平臺”,對社區(qū)內(nèi)老年人建立信息檔案，實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)信息化管理，以及網(wǎng)上問醫(yī)詢診，網(wǎng)上購物、點餐等智慧服務。四是轉(zhuǎn)變觀念，強化自治意識，讓社區(qū)居民成為社區(qū)事務管理者，激發(fā)他們到社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心、日間照料中心開展志愿服務的熱情，培育、發(fā)展一批志愿者隊伍，關(guān)愛老年人心理健康?？傊?，要想方設法強化社區(qū)功能，進一步提高服務半徑，為社區(qū)老年人提供多元化的養(yǎng)老服務，在社區(qū)建起一座“沒有圍墻的養(yǎng)老院”.（四）整合衛(wèi)生資源，推進“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”

一是整合衛(wèi)生資源，引導城市社會養(yǎng)老機構(gòu)和就近醫(yī)療機構(gòu)的交流合作，由醫(yī)院對入住城市社會養(yǎng)老機構(gòu)中的老人實施醫(yī)療服務，同時，政府在城市建設規(guī)劃中，要高瞻遠矚，宏觀把控，將新建的醫(yī)院與新建的城市社會養(yǎng)老機構(gòu)就近規(guī)劃，實現(xiàn)資源共享，互利共贏。二是探索“公建民營”、“民建民營”機制，出臺“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型”城市社會養(yǎng)老機構(gòu)的準入、規(guī)劃、管理、服務等相關(guān)實施細則，鼓勵資本等社會潛在力量承辦、開辦“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型”城市社會養(yǎng)老機構(gòu)，推進“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務市場化，實現(xiàn)良性競爭和健康發(fā)展。三是醫(yī)療保險制度要實現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)全覆蓋，將“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型”養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)醫(yī)療消費納入醫(yī)療保險范疇，最大程度減少“醫(yī)養(yǎng)老人”家庭的經(jīng)濟負擔。

（五）規(guī)范行業(yè)標準，優(yōu)化服務質(zhì)量

城市社會養(yǎng)老事業(yè)在畢節(jié)市處于起步階段，迫切需要建立城市社會養(yǎng)老機構(gòu)的收費標準、用房標準、補貼標準，以及對養(yǎng)老服務的項目、質(zhì)量、評估等的行業(yè)標準及規(guī)范，從而保證監(jiān)管有據(jù)可依，不流于形式，服務質(zhì)量進一步得以優(yōu)化，城市社會養(yǎng)老機構(gòu)能夠健康發(fā)展。

（六）加大投入力度，彰顯政府職能

要進一步加大投入力度，為城市社會養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展提供土壤，彰顯政府履行職能、建設人民滿意的服務型政府的決心。一是要加強資金保障，設立城市社會養(yǎng)老服務體系建設專項資金，并根據(jù)財政收入的增加逐漸增長，重點用于城市社會養(yǎng)老服務補貼、城市社會養(yǎng)老服務機構(gòu)建設、社區(qū)居家養(yǎng)老服務設施建設，提高對公辦城市社會養(yǎng)老機構(gòu)建設經(jīng)費的補助比例，提高對民辦城市社會養(yǎng)老機構(gòu)建設的運營補助標準，探索對社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心、日間照料中心建設運營的經(jīng)濟獎勵辦法，以獎代補。二是加強用地保障，在每年新增建設用地計劃中安排相應指標，確保社會養(yǎng)老機構(gòu)建設用地需求。特別要充分利用好畢節(jié)市“綠色資源”、“氣候資源”的優(yōu)勢，以“城市社會養(yǎng)老機構(gòu)+醫(yī)院+綠色”為抓手，優(yōu)先選擇在環(huán)境優(yōu)美、氣候宜人的地方合理布局，吸引外來資金參與到城市社會養(yǎng)老機構(gòu)建設中，吸引區(qū)外老年人到畢節(jié)市入住城市社會養(yǎng)老機構(gòu)，推動畢節(jié)市城市社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。

第四篇：養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營模式調(diào)研報告

近幾年來，浙江省遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，在鼓勵民營資本參與興辦養(yǎng)老機構(gòu)，推進養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)化等項中，進行大膽探索，創(chuàng)造了多種養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營模式，引起社會各界的高度關(guān)注。我們通過對浙江省杭州、溫州、臺州、寧波等地的養(yǎng)老機構(gòu)進行的實地考察調(diào)研，有了一些新的思考。

浙江省養(yǎng)老機構(gòu)大致分為以下幾種：

國家或集體興辦。溫州的紅景天養(yǎng)老院是由街道開辦的，為充分發(fā)揮投入的國有資本效能，提高管理和運營水平，獲取最的大經(jīng)濟效益和社會效益，讓人住老年人得到最好的照料，享受最好的服務，主管部門采取了產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的方式，公開招聘經(jīng)營管理人員。招投標結(jié)束，雙方簽訂合同。中標方在滿足五保、特困老人入住(收住五保、特困老人，政府給予補貼)的前提下，招收社會老人入住，享受國家非營利機構(gòu)所有優(yōu)惠政策。期間，經(jīng)營者以租金形式分批向主管部門上交部分經(jīng)營利潤。

集資興辦。溫州永嘉的康樂山莊、玉環(huán)的夕陽紅山莊是由老年人自發(fā)組織起來，在集體的土地上個人集資興建的老年人社區(qū)。溫州的紅楓山莊也應歸人此類，所不同的是該山莊由私營業(yè)主出面策劃，政府劃撥土地，私營業(yè)主只投入少量啟動資金，辦妥手續(xù)，然后按每平方米1700—2200元不等收取老人的資金建房?，F(xiàn)紅楓山莊的經(jīng)營者已經(jīng)由民政登記的民辦非企業(yè)改為工商登記營利企業(yè)。上述山莊均享受國家非營利機構(gòu)所有優(yōu)惠政策。

非營利機構(gòu)經(jīng)辦。寧波市的頤樂園是由政府出面協(xié)調(diào)，政府劃撥土地100余畝，并出面協(xié)調(diào)市財政、市慈善總會、大紅鷹集團共同出資1．3億元興建的。該院建筑規(guī)范，環(huán)境幽雅，條件優(yōu)越。出資方共同組建管理公司，在工商局登記，享受國家非營利機構(gòu)所有優(yōu)惠政策待遇。該院吸納了400多老人入住，80％以上是離休老干部。因為條件好、收費低，老人常常排隊等候人住，床位供不應求。

民間資本興辦。溫州的水心老年公寓是由一對熱心老齡事業(yè)的下崗夫婦租用閑置的廠房開辦的，年租金15—16萬元，收住老人70-80位，滿負荷運轉(zhuǎn)。年盈余六七千元。此種形式在浙江全省還有很多。奉化的99老人樂園是私營業(yè)主王雪飛夫婦賣掉了經(jīng)營良好的企業(yè)，投資1400多萬元興建的全省規(guī)模最大的民營老年公寓，所用土地為協(xié)議出讓。公寓條件較好，現(xiàn)收住100多位老人。臺州市崇德山莊由臺州著名民營企業(yè)九州藥業(yè)集團出資興建，政府劃撥用地274畝。規(guī)劃有高檔老年人住宅、老年公寓、老年護理院、老年活動中心等，是一個設計超前、功能完備的老年人社區(qū)，現(xiàn)企業(yè)已投入4000多萬元，建設總投資約需3-4億元。

縱觀以上四種興辦模式，我們以為第一種模式代表著社會福利機構(gòu)改革的方向，是盤活存量資產(chǎn)，有效利用現(xiàn)有養(yǎng)老資源，提高資金利用效能有效模式。第二、三種模式不僅不宜推廣，而且應該嚴格限制或者禁止。因為這兩種模式養(yǎng)老隱含著較為嚴重的問題：

國有土地資源的流失。土地是我國極為稀有且不可再生的資源，國家對土地資源的保護極其重視，頒布了《中華人民共和國土地管理法》等多部法律法規(guī)。永嘉和玉環(huán)的少數(shù)老年人自己組織起來，沒有經(jīng)任何土地部門審批并未辦理嚴格的用地手續(xù)，即自己動手在集體的土地上集資蓋房，建起子康樂山莊和夕陽紅山莊，嚴格意義上講是土地使用的違法行為。

導致不當受益?？禈飞角f、夕陽紅山莊和紅楓山莊集資蓋房，由于沒有計人土地成本，所造房屋與房地產(chǎn)開發(fā)房屋存在相當可觀的差價，這部分差價構(gòu)成了不當受益。例如一位老人幾年前出資5．6萬元購買了一套80多平米住房的使用權(quán)，現(xiàn)轉(zhuǎn)手出讓賣到20多萬元，自己僅需向山莊管理機構(gòu)上繳2800元的管理費即可。還有一位老人以每平方米1200元的價格，花30萬元擁有了一棟250多平方米帶車庫獨立別墅的使用權(quán)，裝修費卻花了60多萬，而在其對面僅一路之隔的房地產(chǎn)開發(fā)房產(chǎn)則為每平方米4000—5000元。

社會再分配不公?？禈飞角f、夕陽紅山莊和紅楓山莊集資蓋房，參與的老人不是也不可能是最需要關(guān)注的貧困老人，多數(shù)是離退休干部、教師或者是收入較高并有一定積蓄的老人；而真正貧困需要福利照顧的老人卻無力集資蓋房，無法享受此等優(yōu)惠。結(jié)果是貧者愈貧，富者愈富。寧波市頤樂園人住的80％以上是離休老干部。其中有位離休的局級干部，夫婦二人在此居住帶有衛(wèi)生間和廚房的套房，連吃帶住加上衛(wèi)生保潔等費用，每月僅需開支2000元，還不到其離休金的一半，享受著超值的服務。他家里原有的住房則可租可售，兩頭獲利，無形中每月增加了不菲的收入。社會福利屬于社會再分配的范疇，其出發(fā)點是扶危濟困，是幫助社會上最需要幫助的人群，起到穩(wěn)定社會的作用?？墒侨俗≈T如寧波市頤樂園之類高檔老年公寓的人員原本享受了應得的福利，再來這里以較小的代價獲得超值的服務，實際上是社會福利享受對象的錯位，既違背了社會福利的本意，也造成了事實上的再分配不公。

隱含著不安定因素。溫州出臺以在工商登記和在民政登記為

標準來區(qū)分營利養(yǎng)老企業(yè)或非營利養(yǎng)老機構(gòu)的文件以后，由政府劃撥土地集資蓋房的紅楓山莊私營老板立即提出改“民非”登記為工商企業(yè)登記，這樣就需要補交土地出讓金，該老板表示這筆出讓金肯定會轉(zhuǎn)嫁到人住在該山莊的老人頭上，無形中把政府推到了山莊老人的對立面，導致政府與老年人的直接對立。對此當?shù)赜嘘P(guān)部門深表憂慮。

存在國際化養(yǎng)老的誤區(qū)。浙江省有的養(yǎng)老機構(gòu)為了增加收入，提出吸收港、澳、臺甚至外國老年人來人住。如果該機構(gòu)是按完全成本計價接收入住，則無可厚非，但如果是按目前通行的不計地價和造價，僅按運營成本計價的方式接納入住，就值得商榷。

第四種模式恰恰是應該大力提倡和推廣的。因為它是真正的民間資本投入，自主經(jīng)營、自負盈虧，既彌補了政府社會福利的不足，又為社會老人提供了養(yǎng)老服務，滿足了日益增長的老年人的需求，同時也吸納了很多下崗女工和民工，完全符合我國政府大力發(fā)展社會服務業(yè)的指導思想，理應給予扶持和推廣。但也恰恰是該種模式遇到了政策瓶頸：只有登記為民辦非企才能享受國家的優(yōu)惠政策，可是登記為民辦非企又給這些企業(yè)帶來許多麻煩和困難。如在溫州開辦水心老年公寓的一對夫婦，以公寓為家，吃住在公寓，親自買菜、做飯，慘淡經(jīng)營，年盈余僅六七千元。即便如此，按照民辦非企業(yè)的管理規(guī)定，這盈余的六七千元也歸該公寓所有，而不能屬于個人。奉化的99老人樂園因為登記為民辦非企業(yè)，受政策限制，投入大量資金蓋好的房產(chǎn)成為“福利機構(gòu)所有”(寧波房管所、民政局出具的不能抵押貸款說明)，資金問題凸現(xiàn)，舉債無門，經(jīng)營陷入困境。臺州市崇德山莊由臺州著名民營企業(yè)九州藥業(yè)集團出資興建，建設總投資約需3—4億元。由于臺州市發(fā)文將該山莊定性為“民辦非營利福利事業(yè)單位”，土地不能抵押貸款，將來土地上的建筑物也不能抵押貸款，致使企業(yè)資金運作困難，且其投入資金將不能收回，投資商如今是進退維谷，騎虎難下。

我們發(fā)現(xiàn)各地對什么是社會福利、什么是老齡產(chǎn)業(yè)不甚明晰。有的地方把所有養(yǎng)老機構(gòu)都看作是老齡產(chǎn)業(yè)，也有的地方把所有養(yǎng)老機構(gòu)(老年公寓、老年住宅區(qū))都視為社會福利事業(yè)；有的以在工商還是在民政登記為標準來區(qū)分社會福利和老齡產(chǎn)業(yè)；有的又以營利或非營利來區(qū)分社會福利和老齡產(chǎn)業(yè)。我們認為上述看法都是錯誤的。

首先，社會福利與老齡產(chǎn)業(yè)有著本質(zhì)的區(qū)別。社會福利是國家在法律和政策范圍內(nèi)，向全體公民普遍提供資金幫助和優(yōu)待服務的社會制度。它表現(xiàn)為國家及社會團體興辦的多種福利設施、提供的社會服務以及各項社會福利事業(yè)，講求的是公平與公正，是不計成本和盈利的。比如國家辦的養(yǎng)老院、福利院，國家投入了土地、資金等大量的人力物力，決不是為了盈利，而是為了扶危濟困，穩(wěn)定社會。而產(chǎn)業(yè)則不同，產(chǎn)業(yè)是指生產(chǎn)事業(yè)，是經(jīng)營活動，提供的是商品，追求的是利潤和效益。老齡產(chǎn)業(yè)是隨著人口老齡化而出現(xiàn)的新興產(chǎn)業(yè)，是為老年人提供特殊商品、設施和服務，滿足老年人特殊需求的行業(yè)和企業(yè)經(jīng)濟活動的集合。

其次，以在工商還是在民政登記為標準來區(qū)分社會福利和老齡產(chǎn)業(yè)，不僅不科學，而且容易造成混亂。比如，寧波市的頤樂園組建了管理公司，在工商局進行了登記，對外介紹其經(jīng)營是盈利的。那么能否據(jù)此斷定它是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)呢?結(jié)論是否定的。因為它的投資主體是國家、非營利機構(gòu)(寧波慈善分會)和社會捐贈(大紅鷹集團)，仍然是社會福利的性質(zhì)。所謂的盈利是建立在對原始投入不計成本、不計利息、不算折舊、不求回報的基礎之上的，是僅僅以充分享受政府免稅等優(yōu)惠政策之后的運營成本為起算點的盈利，并不是真正意義上的盈利。極而言之，不過是福利機構(gòu)管理方式的改進、福利資源利用率的提高而已。而登記為民辦非企的溫州水心老年公寓、奉化的99老人樂園恰好應該定性為老齡產(chǎn)業(yè)，也是國家應該重點扶持的對象。

通過調(diào)研，我們感到：國家出臺政策扶持老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展很有必要。適時出臺相關(guān)政策，吸引大量民間資本進入養(yǎng)老服務業(yè)，鼓勵、扶持以養(yǎng)老服務為主體的老齡產(chǎn)業(yè)大力發(fā)展，既可以彌補國家福利資金投入的不足，又可以為廣大的老年人提供優(yōu)質(zhì)的服務，促進社會服務業(yè)的發(fā)展，保持社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)、穩(wěn)定、持續(xù)的發(fā)展，對于提高老年人的生命、生活質(zhì)量，拉動經(jīng)濟增長，促進社會就業(yè)，都具有極其重要的意義。

政策扶持的重點和對象應該是民營養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。有投入，有產(chǎn)出，才能稱之為產(chǎn)業(yè)。如果只有投入而不求回報，不計成本，不講產(chǎn)出，那是慈善事業(yè)，而不是老齡產(chǎn)業(yè)。經(jīng)濟學原理告訴我們，資本是具有逐利性的。民間資本進入養(yǎng)老服務領域，獲取合理的經(jīng)營利潤。既然我們認定老齡產(chǎn)業(yè)是第三產(chǎn)業(yè)和社會服務業(yè)的重要組成部分，就應當把養(yǎng)老服務業(yè)當作產(chǎn)業(yè)來對待，就應當出臺真正意義上的“老齡產(chǎn)業(yè)政策”，重點扶持民營養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。其最終目的就是吸引大量民營資本進入養(yǎng)老服務業(yè)，讓所有熱心為老服務，積極投身養(yǎng)老服務業(yè)的民營業(yè)主明明白白辦企業(yè)，在市場調(diào)節(jié)、公平競爭的基礎上，在講求社會效益的同時，堂堂正正地賺取合理的利潤，為日益增多的老年人提供優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務，最終使更多的老人受惠。

現(xiàn)行老年社會福利實施方式很有改革的必要。我國現(xiàn)行社會福利制度及其實施方式是在長期的計劃經(jīng)濟條件下形成的，基本上是由國家投資興建養(yǎng)老機構(gòu)，不計成本，管辦一體。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，由于多數(shù)國辦的養(yǎng)老機構(gòu)沒有進入市場，沒有競爭，經(jīng)營者沒有壓力，其經(jīng)營狀況往往不如非公有制養(yǎng)老機構(gòu)?？傮w來說投資大，經(jīng)營效益差，并存在不當享受社會福利、社會二次分配不公的現(xiàn)象。許多地方民政部門已經(jīng)覺察端倪，開始探索社會福利實施的新方式、新辦法，如遼寧省提出，要“轉(zhuǎn)變政府投資觀念，今后政府原則上不再興辦國有獨資的養(yǎng)老機構(gòu)”，“要實行錢隨人走的貨幣化養(yǎng)老方式”，采取政府購買公益性崗位、購買服務的辦法，發(fā)揮資金使用的最大效應，讓老年人獲取優(yōu)質(zhì)的服務。上海、大連市采取的居家養(yǎng)老模式就是政府購買公益性崗位、購買服務，使老年人和下崗職工雙受益的經(jīng)典模式，政府的一份投資收到了雙倍的投資效益。溫州實行投資與經(jīng)營分離、辦管分離、公開招聘經(jīng)營管理人員，有效地盤活了福利機構(gòu)存量資產(chǎn)，提高了資本利用效能，既減輕了政府管理負擔，又使老年人享受到了優(yōu)質(zhì)的服務。因此，建議相關(guān)部門借鑒遼寧、上海等地的做法，改革以往國家辦福利機構(gòu)、管辦一體的實施方法，改為以甄別、確定福利對象，實行貨幣化補助養(yǎng)老。對于已建好的社會福利設施，也應參照溫州的做法，實行辦管分離，最大限度地發(fā)揮現(xiàn)有社會福利設施的投資效能。這樣，不僅可以使國家節(jié)約大量的固定資產(chǎn)投資，還可以充分利用稀缺的社會福利資源，讓更多的老年人享受更多的優(yōu)質(zhì)服務。

第五篇：養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營模式調(diào)研報告

近幾年來，浙江省遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，在鼓勵民營資本參與興辦養(yǎng)老機構(gòu)，推進養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)化等項工作中，進行大膽探索，創(chuàng)造了多種養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營模式，引起社會各界的高度關(guān)注。我們通過對浙江省杭州、溫州、臺州、寧波等地的養(yǎng)老機構(gòu)進行的實地考察調(diào)研，有了一些新的思考。

浙江省養(yǎng)老機構(gòu)大致分為以下幾種：

國家或集體興辦。溫州的紅景天養(yǎng)老院是由街道開辦的，為充分發(fā)揮投入的國有資本效能，提高管理和運營水平，獲取最的大經(jīng)濟效益和社會效益，讓人住老年人得到最好的照料，享受最好的服務，主管部門采取了產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的方式，公開招聘經(jīng)營管理人員。招投標結(jié)束，雙方簽訂合同。中標方在滿足五保、特困老人入住(收住五保、特困老人，政府給予補貼)的前提下，招收社會老人入住，享受國家非營利機構(gòu)所有優(yōu)惠政策。期間，經(jīng)營者以租金形式分批向主管部門上交部分經(jīng)營利潤。

集資興辦。溫州永嘉的康樂山莊、玉環(huán)的夕陽紅山莊是由老年人自發(fā)組織起來，在集體的土地上個人集資興建的老年人社區(qū)。溫州的紅楓山莊也應歸人此類，所不同的是該山莊由私營業(yè)主出面策劃，政府劃撥土地，私營業(yè)主只投入少量啟動資金，辦妥手續(xù)，然后按每平方米1700—2200元不等收取老人的資金建房?，F(xiàn)紅楓山莊的經(jīng)營者已經(jīng)由民政登記的民辦非企業(yè)改為工商登記營利企業(yè)。上述山莊均享受國家非營利機構(gòu)所有優(yōu)惠政策。

非營利機構(gòu)經(jīng)辦。寧波市的頤樂園是由政府出面協(xié)調(diào)，政府劃撥土地100余畝，并出面協(xié)調(diào)市財政、市慈善總會、大紅鷹集團共同出資1．3億元興建的。該院建筑規(guī)范，環(huán)境幽雅，條件優(yōu)越。出資方共同組建管理公司，在工商局登記，享受國家非營利機構(gòu)所有優(yōu)惠政策待遇。該院吸納了400多老人入住，80％以上是離休老干部。因為條件好、收費低，老人常常排隊等候人住，床位供不應求。

民間資本興辦。溫州的水心老年公寓是由一對熱心老齡事業(yè)的下崗夫婦租用閑置的廠房開辦的，年租金15—16萬元，收住老人70-80位，滿負荷運轉(zhuǎn)。年盈余六七千元。此種形式在浙江全省還有很多。奉化的99老人樂園是私營業(yè)主王雪飛夫婦賣掉了經(jīng)營良好的企業(yè)，投資1400多萬元興建的全省規(guī)模最大的民營老年公寓，所用土地為協(xié)議出讓。公寓條件較好，現(xiàn)收住100多位老人。臺州市崇德山莊由臺州著名民營企業(yè)九州藥業(yè)集團出資興建，政府劃撥用地274畝。規(guī)劃有高檔老年人住宅、老年公寓、老年護理院、老年活動中心等，是一個設計超前、功能完備的老年人社區(qū)，現(xiàn)企業(yè)已投入4000多萬元，建設總投資約需3-4億元。

縱觀以上四種興辦模式，我們以為第一種模式代表著社會福利機構(gòu)改革的方向，是盤活存量資產(chǎn)，有效利用現(xiàn)有養(yǎng)老資源，提高資金利用效能有效模式。第二、三種模式不僅不宜推廣，而且應該嚴格限制或者禁止。因為這兩種模式養(yǎng)老隱含著較為嚴重的問題：

國有土地資源的流失。土地是我國極為稀有且不可再生的資源，國家對土地資源的保護極其重視，頒布了《中華人民共和國土地管理法》等多部法律法規(guī)。永嘉和玉環(huán)的少數(shù)老年人自己組織起來，沒有經(jīng)任何土地部門審批并未辦理嚴格的用地手續(xù)，即自己動手在集體的土地上集資蓋房，建起子康樂山莊和夕陽紅山莊，嚴格意義上講是土地使用的違法行為。

導致不當受益?？禈飞角f、夕陽紅山莊和紅楓山莊集資蓋房，由于沒有計人土地成本，所造房屋與房地產(chǎn)開發(fā)房屋存在相當可觀的差價，這部分差價構(gòu)成了不當受益。例如一位老人幾年前出資5．6萬元購買了一套80多平米住房的使用權(quán)，現(xiàn)轉(zhuǎn)手出讓賣到20多萬元，自己僅需向山莊管理機構(gòu)上繳2800元的管理費即可。還有一位老人以每平方米1200元的價格，花30萬元擁有了一棟250多平方米帶車庫獨立別墅的使用權(quán)，裝修費卻花了60多萬，而在其對面僅一路之隔的房地產(chǎn)開發(fā)房產(chǎn)則為每平方米4000—5000元。

社會再分配不公?？禈飞角f、夕陽紅山莊和紅楓山莊集資蓋房，參與的老人不是也不可能是最需要關(guān)注的貧困老人，多數(shù)是離退休干部、教師或者是收入較高并有一定積蓄的老人；而真正貧困需要福利照顧的老人卻無力集資蓋房，無法享受此等優(yōu)惠。結(jié)果是貧者愈貧，富者愈富。寧波市頤樂園人住的80％以上是離休老干部。其中有位離休的局級干部，夫婦二人在此居住帶有衛(wèi)生間和廚房的套房，連吃帶住加上衛(wèi)生保潔等費用，每月僅需開支2000元，還不到其離休金的一半，享受著超值的服務。他家里原有的住房則可租可售，兩頭獲利，無形中每月增加了不菲的收入。社會福利屬于社會再分配的范疇，其出發(fā)點是扶危濟困，是幫助社會上最需要幫助的人群，起到穩(wěn)定社會的作用?？墒侨俗≈T如寧波市頤樂園之類高檔老年公寓的人員原本享受了應得的福利，再來這里以較小的代價獲得超值的服務，實際上是社會福利享受對象的錯位，既違背了社會福利的本意，也造成了事實上的再分配不公。

隱含著不安定因素。溫州出臺以在工商登記和在民政登記為