第一篇：中國(guó)VOIP發(fā)展網(wǎng)絡(luò)電話的政策法律風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策

中國(guó)VOIP發(fā)展網(wǎng)絡(luò)電話的政策法律風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策

【摘要】隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展，3G、WIFI等技術(shù)的應(yīng)用，傳統(tǒng)的電信與廣播電視和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)之間的技術(shù)融合已成大勢(shì)所趨。近年來(lái)，中國(guó)企業(yè)界包括一些領(lǐng)先的跨國(guó)公司已經(jīng)開(kāi)始推出了成熟的VOIP的產(chǎn)品，相關(guān)技術(shù)商業(yè)化應(yīng)用發(fā)展迅速，漸成產(chǎn)業(yè)，但是，另一方面，司法實(shí)踐中不少地方以私自經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)等罪名將對(duì)VOIP國(guó)際通信業(yè)務(wù)進(jìn)行刑事打擊，也出現(xiàn)了VOIP的商務(wù)合同被法院以違法為由宣告無(wú)效。如何正確認(rèn)識(shí)VOIP在中國(guó)發(fā)展的法律政策風(fēng)險(xiǎn)？尚在擬議中的電信立法應(yīng)該如何面對(duì)技術(shù)的發(fā)展并平衡利益分配格局？本文就此展開(kāi)討論并希望拋磚引玉，期待大方之家撰文探討VOIP在中國(guó)發(fā)展該如何破題。

一、VOIP的原理及法律性質(zhì)

1、VOIP的含義

VOIP是什么？按照現(xiàn)在通常的理解，VOIP是Voice over Internet Protocol的首字母縮寫(xiě)，具體的含義則是一種以網(wǎng)絡(luò)電話為主，并推出相應(yīng)的增值業(yè)務(wù)的技術(shù)，一般翻譯為網(wǎng)絡(luò)電話，也稱IP電話。VOIP的優(yōu)勢(shì)是能廣泛地采用Internet全球互連的環(huán)境，提供比傳統(tǒng)業(yè)務(wù)品種更多、質(zhì)量更好的服務(wù)。VOIP可以在網(wǎng)絡(luò)上便宜地傳送語(yǔ)音、傳真、視頻和數(shù)據(jù)等業(yè)務(wù)，如虛擬電話、虛擬語(yǔ)音/傳真郵箱、查號(hào)業(yè)務(wù)、Internet呼叫中心、電視會(huì)議、各種信息的存儲(chǔ)轉(zhuǎn)發(fā)等。

2、VOIP的工作原理

VOIP實(shí)際是以利用計(jì)算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)的數(shù)據(jù)交換，話音傳輸只是這種數(shù)據(jù)交換的一種或者說(shuō)是其中的一部分，目前的技術(shù)和寬帶資源已經(jīng)可以實(shí)現(xiàn)視頻交換，即可視電話。

在電信科技發(fā)展歷史上，經(jīng)歷了從各種材質(zhì)的線纜到今天的光纜傳輸?shù)陌l(fā)展歷程，每一次的技術(shù)提升都使得通信傳輸容量大幅度提升。光纜進(jìn)入商用以后，本質(zhì)上，通信的發(fā)展經(jīng)歷的是一個(gè)從電磁信號(hào)傳輸?shù)綌?shù)字信號(hào)傳輸?shù)娘w躍過(guò)程。VOIP工作原理是利用光纜等容量較大的媒體作為傳輸介質(zhì)，利用數(shù)字化技術(shù)將通信內(nèi)容數(shù)字化，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)文件即時(shí)傳輸，這樣，不僅可以進(jìn)行話音通信，而且可以做到視頻通信，包括廣播電視節(jié)目等內(nèi)容也可以實(shí)現(xiàn)迅速及時(shí)的傳播。

3、VOIP與現(xiàn)行電信網(wǎng)絡(luò)通信的區(qū)別與聯(lián)系

目前的電信業(yè)務(wù)主要是基于國(guó)家組建的固定通信網(wǎng)絡(luò)和蜂窩式無(wú)線電信網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行通信傳輸。國(guó)家主干通信網(wǎng)的主要功能是通信傳輸，我國(guó)的廣電系統(tǒng)有獨(dú)立的廣播電視網(wǎng)絡(luò)傳輸廣播電視節(jié)目，雖然國(guó)家曾經(jīng)為避免浪費(fèi)出臺(tái)過(guò)政策要求盡量實(shí)現(xiàn)資源共享，現(xiàn)在兩網(wǎng)之間已經(jīng)開(kāi)始有了一些融合，但是，由于現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)，尤其是城市和縣以下分配網(wǎng)絡(luò)，分別掌握在不同的部門(mén)手中，“條”與“塊”利益沖突是毋庸諱言的。

另外，由于互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用，通信網(wǎng)內(nèi)的幾大運(yùn)營(yíng)商較早開(kāi)展了IP電話、ISDN上網(wǎng)和電話線上網(wǎng)等數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)，因此，現(xiàn)在的通信網(wǎng)與計(jì)算機(jī)網(wǎng)早已有部分交叉融合，只不過(guò)這種交叉規(guī)模與傳統(tǒng)業(yè)務(wù)相比還不算大而已。

由此可見(jiàn)，基于計(jì)算機(jī)國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)的VOIP和基于通信網(wǎng)絡(luò)的話音通信區(qū)別在于技術(shù)手段等物理方面，即傳輸?shù)拿襟w和網(wǎng)絡(luò)的介質(zhì)不同，由此導(dǎo)致其傳播的容量、速度和質(zhì)量也不相同。但是，兩者達(dá)到目的和效果是一樣的。從科技發(fā)展史來(lái)看，先進(jìn)的技術(shù)最終必將逐漸克服其弱點(diǎn)并取代過(guò)時(shí)的技術(shù)手段。因此，在法律上，我們應(yīng)當(dāng)保持技術(shù)中立的態(tài)度，不宜抵制甚至敵視。

4、傳統(tǒng)技術(shù)條件下形成的法律和利益格局面臨新的挑戰(zhàn)。

由于全球的電信網(wǎng)絡(luò)鋪設(shè)早已完成的，在原來(lái)技術(shù)條件下，以AT&T等為代表的一些通信巨頭早已形成了市場(chǎng)寡頭地位，其必然要捍衛(wèi)自己的既得利益。

過(guò)去，由于傳輸手段限制，要進(jìn)行電信傳輸，必須架設(shè)通信線路或者通過(guò)衛(wèi)星、基站等建設(shè)無(wú)線網(wǎng)絡(luò)，投資較大，這樣經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)的門(mén)檻比較高，再加上基于國(guó)家安全的考慮，我國(guó)規(guī)定通信由國(guó)有企業(yè)專營(yíng)是有其歷史必然性和合理性的。但是，現(xiàn)在技術(shù)發(fā)展了，情況發(fā)生了變化。在計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)普及的條件下，借助計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)，即可進(jìn)行話音和視頻通信，通信的門(mén)檻降低了，有更多的市場(chǎng)主體希望加入進(jìn)來(lái)分得一輩羹，而傳統(tǒng)的電信企業(yè)還希望繼續(xù)收取高昂的電信費(fèi)用，因此，矛盾不可避免。國(guó)家立法也應(yīng)該適時(shí)相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，國(guó)家的立法不能保障少數(shù)企業(yè)的利益而置廣大電信用戶利益于不顧，更不能利用法律阻止技術(shù)的應(yīng)用，否則我國(guó)將會(huì)在新的競(jìng)爭(zhēng)中再次落后，甚至遭遇淘汰。

現(xiàn)在技術(shù)的發(fā)展已經(jīng)使得世界各主要國(guó)家在技術(shù)上都可以實(shí)現(xiàn)通信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)以及計(jì)算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)（以下簡(jiǎn)稱“三大網(wǎng)絡(luò)”或者“三網(wǎng)”）的融合與兼容，當(dāng)然，由于通信等三網(wǎng)事關(guān)各國(guó)國(guó)家安全和國(guó)家利益，并且，傳統(tǒng)上這些領(lǐng)域的既得利益集團(tuán)力量都十分強(qiáng)大，因此，各國(guó)改革中都面臨如何協(xié)調(diào)利益再次分配的難題。事實(shí)上，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性和各國(guó)家地區(qū)的具體情況差異，在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，至少在短期內(nèi)，實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)商用的統(tǒng)一還是有不小難度的。但是，競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展肯定將導(dǎo)致三網(wǎng)趨向融合，如果任何國(guó)家無(wú)視這一新技術(shù)發(fā)展的趨勢(shì)，在新一輪的發(fā)展當(dāng)中也必將會(huì)喪失相應(yīng)的機(jī)遇。在2G時(shí)代，我國(guó)的移動(dòng)通信基本上是全盤(pán)引進(jìn)歐美的GSM和CDMA技術(shù)，從網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、設(shè)備采購(gòu)到終端設(shè)備的生產(chǎn)銷售，幾乎全是外國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，遵循別人制定的游戲規(guī)則，為此我們付出了高昂的代價(jià)。如果在3G以及以后的發(fā)展中再不奮起直追，有可能再次在國(guó)際通信標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域淪為被動(dòng)接受者，不得不接受列強(qiáng)制定的游戲規(guī)則，并付出巨額的知識(shí)產(chǎn)權(quán)等“學(xué)費(fèi)”。

我國(guó)在加入WTO時(shí)承諾開(kāi)放電信領(lǐng)域在2007年都已經(jīng)到期了，開(kāi)放電信市場(chǎng)也是履行國(guó)際承諾的要求。

二、VOIP的應(yīng)用和發(fā)展

1、VOIP在中國(guó)的發(fā)展和應(yīng)用情況

雖然VOIP在中國(guó)一直遭到電信主管部門(mén)的禁止和打擊，但是VOIP卻從來(lái)都沒(méi)有真正被禁掉過(guò)，相反近年來(lái)已經(jīng)取得了很大的發(fā)展。這一方面是因?yàn)榧夹g(shù)進(jìn)步驅(qū)使VOIP通信效果現(xiàn)在不亞于傳統(tǒng)的電信企業(yè)，其次也因?yàn)榻鼛啄陮拵占?，帶寬資源逐漸從緊缺走向富余后，給VOIP發(fā)展創(chuàng)造了條件。目前，在搜索引擎鍵入VOIP作為關(guān)鍵詞就能搜到國(guó)內(nèi)眾多VOIP網(wǎng)站和論壇，網(wǎng)上各種推銷VOIP產(chǎn)品和解決方案的廣告比比皆是。很多跨國(guó)大公司都推出了VOIP產(chǎn)品和解決方案并開(kāi)展大型公開(kāi)的營(yíng)銷活動(dòng)，以QQ、MSN、眾方PE為代表的即時(shí)通訊工具在白領(lǐng)階層和年輕人群體中更是可謂盡人皆知。目前PC to PC的話音和視頻通信技術(shù)應(yīng)用廣泛且完全免費(fèi)（不算上網(wǎng)費(fèi)用），眾方PE已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了PC to phone的話音通信，只不過(guò)目前受制于政策法規(guī)的限制，國(guó)內(nèi)這塊不敢開(kāi)展，但是對(duì)于國(guó)際電話，只要支付Skype一定費(fèi)用，則已經(jīng)實(shí)現(xiàn)PC to Phone的通訊。

騰訊通過(guò)和中國(guó)移動(dòng)的合作，早已進(jìn)行PC to phone（手機(jī)）的通信業(yè)務(wù)，現(xiàn)在中國(guó)移動(dòng)自己也推出了自己品牌的“飛信”，可以完全實(shí)現(xiàn)PC to phone和phone to phone的通信，這表明，中國(guó)的通信運(yùn)營(yíng)企業(yè)也在積極應(yīng)對(duì)VOIP這一新技術(shù)的挑戰(zhàn)了。以上這些應(yīng)用都符合《中華人民共和國(guó)電信條例》第2條第二款關(guān)于“電信” 的定義，其中有一些企業(yè)取得了增值電信的許可，有的沒(méi)有。即使對(duì)于沒(méi)有取得合法、完備手續(xù)的企業(yè)，現(xiàn)在要以電信專營(yíng)為由宣告以上這些應(yīng)用違法，恐怕已經(jīng)很難讓人理解和接受了，特別是對(duì)于那些已經(jīng)習(xí)慣于使用這些業(yè)務(wù)的廣大用戶而言，尤其如此。

2、VOIP行業(yè)會(huì)議及前瞻性研究情況

國(guó)內(nèi)企業(yè)界很早就看到了VOIP的商業(yè)機(jī)遇，因此，一直有人在進(jìn)行相關(guān)研究和應(yīng)用。目前，國(guó)內(nèi)有不少專門(mén)的IP通信研究的民間機(jī)構(gòu)，每年都有大量研討及商業(yè)活動(dòng)，例如IP 通信大會(huì)等。筆者應(yīng)邀參加了今年9月在上海舉辦的一次號(hào)稱“全球IP通信同盟”的會(huì)議，很多出席者就來(lái)自公安、通信管理等部門(mén)以及電信研究院、銀行等，但是兩天的會(huì)議中，不知道是出于故意回避還是覺(jué)得根本不是個(gè)問(wèn)題，出席的銀行、行業(yè)協(xié)會(huì)、公安等政府部門(mén)罕有人對(duì)VOIP的合法性問(wèn)題提出疑問(wèn)或者進(jìn)行探討。如果與會(huì)企業(yè)提供的宣傳資料屬實(shí)，目前國(guó)內(nèi)政府機(jī)關(guān)應(yīng)用VOIP的也不在少數(shù)。

3、企業(yè)內(nèi)部的商業(yè)應(yīng)用

目前最活躍的一塊商業(yè)應(yīng)用，也是現(xiàn)在的VOIP從業(yè)者們認(rèn)為是政策模糊的灰色地帶的，就是企業(yè)內(nèi)部通信的VOIP商業(yè)應(yīng)用。不少公司的VOIP產(chǎn)品都是提供給企業(yè)，特別是跨國(guó)的企業(yè)，使得企業(yè)可以在全球可以以低廉成本甚至免費(fèi)通信（不計(jì)采購(gòu)和互聯(lián)網(wǎng)成本），大幅度降低企業(yè)內(nèi)部通信開(kāi)支。同時(shí)，由于不涉及對(duì)非特定公眾公開(kāi)，這種應(yīng)用一般不會(huì)受到舉報(bào)，而我國(guó)政府部門(mén)的查處一般都是根據(jù)舉報(bào)才決定是否立案查處的，沒(méi)有舉報(bào)線索，受到查處的可能性很小。

三、現(xiàn)行法律框架下VOIP的法律政策風(fēng)險(xiǎn)分析

1、法律政策風(fēng)險(xiǎn)分析 1、1 我國(guó)的VOIP法律相關(guān)法律資源 由于電信法立法歷經(jīng)多年迄今未能通過(guò)，我國(guó)目前還沒(méi)有全國(guó)人大通過(guò)的電信方面的法律，目前與VOIP有關(guān)的法律主要有行政法規(guī)《中華人民共和國(guó)電信條例》、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)電信市場(chǎng)監(jiān)管工作的意見(jiàn)》、《最高人民法院關(guān)于審理擾亂電信市場(chǎng)管理秩序案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》、最高人民檢察院《關(guān)于非法經(jīng)營(yíng)國(guó)際或者港澳臺(tái)地區(qū)電信業(yè)務(wù)行為法律適用問(wèn)題的批復(fù)》以及信息產(chǎn)業(yè)部的一些規(guī)章等。

由于電信條例將電信分為基礎(chǔ)和增值業(yè)務(wù)，并規(guī)定不同的資質(zhì)條件，信息產(chǎn)業(yè)部可以進(jìn)行調(diào)整，因此，《電信業(yè)務(wù)分類目錄》在界定VOIP業(yè)務(wù)的法律性質(zhì)方面起著舉足輕重的地位。

換言之，信息產(chǎn)業(yè)部如何界定VOIP，將可以直接決定法院是否可以適用最高法院的司法解釋，從而套用刑法關(guān)于非法經(jīng)營(yíng)罪的籠統(tǒng)性的規(guī)定進(jìn)行刑事打擊，也就是說(shuō)，信息產(chǎn)業(yè)部在決定有關(guān)電信業(yè)務(wù)是否違法，是否可以適用上述司法解釋時(shí)有實(shí)質(zhì)上的決定權(quán)，筆者以為這樣的制度安排似乎不符合《立法法》關(guān)于涉及人身自由和犯罪刑罰只能制定法律的規(guī)定，信息產(chǎn)業(yè)部作為國(guó)務(wù)院一個(gè)部門(mén)，其行為也應(yīng)該遵守法律，依法行政。特別是在涉及個(gè)案、信產(chǎn)部作出具體行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定接受司法審查。

2、目前對(duì)VOIP進(jìn)行刑事打擊欠缺法律層面的依據(jù) 由于電信法的難產(chǎn)，目前法律層面并沒(méi)有關(guān)于電信的相關(guān)規(guī)定。雖然根據(jù)立法法，行政法規(guī)是法院審理民事案件可以援引的法律依據(jù)，但是，關(guān)于人身自由的犯罪刑罰只能制定法律，行政法規(guī)不能作為刑法的法律依據(jù)。

目前，對(duì)VOIP進(jìn)行刑事打擊使用的法律依據(jù)一般是“非法經(jīng)營(yíng)罪”的罪名。在上海的一個(gè)案例中，辯護(hù)律師對(duì)最高法院司法解釋的合法性提出質(zhì)疑，受到媒體和社會(huì)廣泛關(guān)注。因?yàn)樾滦谭ㄍㄟ^(guò)后，非法經(jīng)營(yíng)罪在司法實(shí)踐中被稱為“口袋罪”，這不符合刑法確定的“罪刑法定”的原則。更不符合世界范圍內(nèi)的刑法立法趨勢(shì)，也有悖于我國(guó)參加的相關(guān)保護(hù)人權(quán)的國(guó)際公約的有關(guān)規(guī)定。

2、根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，VOIP確實(shí)可以定為“違規(guī)”，但是規(guī)定實(shí)際無(wú)法貫徹實(shí)施，客觀上損害了法律的嚴(yán)肅性。

雖然社會(huì)各界有分歧，但是，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)依法治理電信市場(chǎng)的若干規(guī)定》第四

（一）的規(guī)定，利用互聯(lián)網(wǎng)跨境傳送IP話音并設(shè)立轉(zhuǎn)接設(shè)備，將國(guó)際話務(wù)轉(zhuǎn)接至我境內(nèi)公用電話網(wǎng)或者轉(zhuǎn)接至其他國(guó)家或者地區(qū)的，屬于違法。根據(jù)《辦理非法經(jīng)營(yíng)國(guó)際電信業(yè)務(wù)犯罪案件聯(lián)席會(huì)議紀(jì)要》 和最高法院司法解釋的規(guī)定，“違反國(guó)家規(guī)定，采取租用國(guó)際專線、私設(shè)轉(zhuǎn)接設(shè)備、利用互聯(lián)網(wǎng)跨境傳送IP話音并設(shè)立轉(zhuǎn)接設(shè)備，將國(guó)際話務(wù)轉(zhuǎn)接至我國(guó)境內(nèi)公用電話網(wǎng)或者轉(zhuǎn)接至其他國(guó)家或者地區(qū)；在境內(nèi)以租用、托管、代維等方式設(shè)立轉(zhuǎn)接平臺(tái)；私自設(shè)立國(guó)際通信出入口”等均屬非法，情節(jié)嚴(yán)重的有可能受到刑罰制裁。從國(guó)內(nèi)目前的VOIP業(yè)務(wù)實(shí)踐來(lái)看，恐怕夠得上刑事處罰的不在少數(shù)，但是，根據(jù)媒體的報(bào)道來(lái)看，實(shí)踐中真正進(jìn)入刑事程序并不多見(jiàn)，甚至有國(guó)家機(jī)關(guān)、銀行都在使用VOIP，如果要定性為非法是不是應(yīng)一視同仁予以查處？如果區(qū)別對(duì)待，厚此薄彼，就使得法律的嚴(yán)肅性受到了影響。這不由得不讓人產(chǎn)生聯(lián)想：當(dāng)年個(gè)別企業(yè)和地方電信合作，違規(guī)發(fā)展了當(dāng)時(shí)國(guó)家明令禁止的PHS制式電話業(yè)務(wù)（小靈通，因?yàn)镻HS技術(shù)落后所以當(dāng)時(shí)國(guó)家是明令禁止的），后來(lái)小靈通做大了，雖然明知這種技術(shù)落后，國(guó)家也承認(rèn)了其合法性，這個(gè)先例是不是會(huì)在VOIP領(lǐng)域重演？我們拭目以待。如果違法的企業(yè)能夠獲利并取得發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，奉公守法的企業(yè)反而吃虧，那么這樣的法律是需要我們反思和及時(shí)改變的，否則小靈通這樣的先例越多就越有害于我國(guó)的法治建設(shè)進(jìn)程。

3、國(guó)內(nèi)VOIP相關(guān)刑事、民事判例

目前，國(guó)內(nèi)影響比較大的VOIP 相關(guān)的判例至少有三個(gè)： 第一個(gè)是1998年廣東福建的“福州IP電話案” 被稱為中國(guó)IP電話第一案 的福州IP電話案，福州市某公安分局以陳氏兄弟提供IP電話服務(wù)涉嫌非法經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)為由，對(duì)犯罪嫌疑人陳某進(jìn)行偵察，并查扣了相關(guān)財(cái)產(chǎn)，一年后被告到法院，一審法院駁回起訴，原告不服上訴到福州中院，二審就IP電話與傳統(tǒng)電話的區(qū)別召集了專家證人聽(tīng)取意見(jiàn)，且未支持IP電話侵犯電信專營(yíng)的觀點(diǎn)，當(dāng)年曾在全國(guó)造成巨大的影響，尤其是該案二審裁定書(shū)廣為傳播，倍受關(guān)注，足見(jiàn)此案的深遠(yuǎn)影響。第二個(gè)是上海的方德成被控違法經(jīng)營(yíng)國(guó)際電信業(yè)務(wù)案，該案中犯罪嫌疑人經(jīng)營(yíng)國(guó)際網(wǎng)絡(luò)電話而被提起公訴，因辯護(hù)律師質(zhì)疑最高法院關(guān)于擾亂電信秩序犯罪適用法律若干問(wèn)題司法解釋的效力而廣受媒體關(guān)注，各大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)就此召開(kāi)的研討會(huì)上，也多有學(xué)者建議慎用刑法手段。

第三個(gè)案件是民商事案件，被媒體稱為“VOIP第一案”，2006年11月，方正寬帶公司與北方中寬合同糾紛一案中，因信息產(chǎn)業(yè)部在給予海淀法院的《關(guān)于北京市海淀區(qū)人民法院征詢意見(jiàn)函的答復(fù)意見(jiàn)》（信辦證函[2006]209號(hào)）(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)認(rèn)為：依據(jù)《中華人民共和國(guó)電信條例》第七條和第九條的規(guī)定，經(jīng)營(yíng)VOIP業(yè)務(wù)需要取得基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證。而北京北大方正寬帶網(wǎng)絡(luò)科技有限公司(以下簡(jiǎn)稱方正寬帶)開(kāi)展VOIP服務(wù)并未申請(qǐng)也沒(méi)有獲得相應(yīng)的基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證。由此，北京海淀法院因?yàn)樾畔a(chǎn)業(yè)部出具的一紙紅頭文件，宣告VOIP電話的商務(wù)合同無(wú)效。

此案一出，業(yè)界嘩然，風(fēng)險(xiǎn)投資對(duì)VOIP項(xiàng)目避之唯恐不及，認(rèn)為法律風(fēng)險(xiǎn)太大。

4、判斷違法與否的標(biāo)準(zhǔn)是什么？

在現(xiàn)行規(guī)定體系下，VOIP等互聯(lián)網(wǎng)的話音以及視頻通信都是符合電信條例關(guān)于電信的規(guī)定的，所以，應(yīng)屬電信條例調(diào)整無(wú)疑。但是，確定是否違法的標(biāo)準(zhǔn)是什么？現(xiàn)在基于互聯(lián)網(wǎng)的企業(yè)VOIP應(yīng)用已漸成產(chǎn)業(yè)，美國(guó)甚至已經(jīng)有VOIP企業(yè)上市，那么，VOIP應(yīng)用在我國(guó)法律上應(yīng)當(dāng)如何定性？筆者以為一刀切是不明智的，因?yàn)椤胺ú回?zé)眾”，對(duì)于已經(jīng)遍地開(kāi)花的VOIP應(yīng)用，不可能因?yàn)樾畔a(chǎn)業(yè)部一紙紅頭文件而停下。電信企業(yè)的壟斷地位靠國(guó)家政策保障也是不能持久的。何況電信、移動(dòng)和聯(lián)通等都已在海外上市，再主張壟斷專營(yíng)權(quán)力，缺乏說(shuō)服力。因此，正如媒體所建言的，大禹治水，“堵”不如“疏”。那么，如果有條件的開(kāi)放許可，許可法律界限應(yīng)該在哪里？這些問(wèn)題是困擾目前風(fēng)險(xiǎn)投資不敢介入VOIP相關(guān)企業(yè)的根本原因，也是廣大已經(jīng)和希望從事VOIP業(yè)務(wù)的企業(yè)亟盼解答的問(wèn)題。

四、各國(guó)相關(guān)立法的借鑒與啟示

1、美國(guó)的VOIP相關(guān)立法情況

2004年2月12日，美國(guó)FCC通過(guò)投票認(rèn)可了pulver.com提供的免費(fèi)IP電話服務(wù)為信息服務(wù)，不歸入1996年美國(guó)電信法定義的“電信服務(wù)”管轄范圍，因此無(wú)須向聯(lián)邦及州政府納稅，這被認(rèn)為是美國(guó)邁出了制訂VOIP政策的第一步。2004年11月9日，F(xiàn)CC宣布，Vonage提供的IP電話業(yè)務(wù)Digital Voice及其他類似的業(yè)務(wù)不屬州政府管制范圍。給出的理由是，這項(xiàng)業(yè)務(wù)可以延伸到世界的每個(gè)角落，很難界定用戶撥打的電話是本地的、州際的，還是國(guó)際的，所以不能簡(jiǎn)單地以州內(nèi)或州際界限來(lái)劃分。

2004年12月，F(xiàn)CC發(fā)布的條例稱，互聯(lián)網(wǎng)電話不應(yīng)當(dāng)像傳統(tǒng)電話公司那樣受到州政府的監(jiān)管，美國(guó)上訴法院第八巡回法庭裁決也稱，州公共事業(yè)委員會(huì)不能像對(duì)傳統(tǒng)電話那樣監(jiān)管VOIP電話。但是，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織對(duì)FCC的條例持批評(píng)態(tài)度，認(rèn)為應(yīng)該賦予州監(jiān)管機(jī)構(gòu)適當(dāng)?shù)臋?quán)力，對(duì)VOIP服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，以便在出現(xiàn)意外時(shí)能夠保證撥通911報(bào)警電話。

2005年6月3日，F(xiàn)CC發(fā)布文件要求VOIP提供者提供增強(qiáng)的（Enhanced）911緊急電話服務(wù)。這一決定標(biāo)志著FCC在對(duì)VOIP的監(jiān)管上邁出了重要的一步，說(shuō)明隨著VOIP的發(fā)展，對(duì)其實(shí)施一定程度的監(jiān)管是必要的?，F(xiàn)階段美國(guó)還是將VOIP區(qū)別于傳統(tǒng)電話而對(duì)待，監(jiān)管較松。歐盟的VOIP相關(guān)立法情況

歐盟《關(guān)于電子通信網(wǎng)和業(yè)務(wù)市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)指令》(2002/77/EC)廢除了成員國(guó)關(guān)于建設(shè)、提供電子通信網(wǎng)絡(luò)，提供公共電子通信服務(wù)必須獲得專有許可的制度，要求在2003年7月24日之前，成員國(guó)必須將許可制度替換為一般授權(quán)制度，并采取有效措施以保證所有的運(yùn)營(yíng)商有權(quán)提供服務(wù)或者使用網(wǎng)絡(luò)。在市場(chǎng)開(kāi)放政策下，政府不會(huì)設(shè)定發(fā)牌數(shù)目的上限和申領(lǐng)牌照的時(shí)限。歐盟指令的影響很快在歐盟成員國(guó)電信市場(chǎng)上得到了體現(xiàn)。從2003年開(kāi)始，由于受歐盟指令和電信法律的刺激和鼓勵(lì)，法國(guó)運(yùn)營(yíng)商數(shù)量的增加連續(xù)攀升。2003~2005年，每年分別新增27家、65家和117家，三年共新增運(yùn)營(yíng)商209家，這種情況是前所未有的。2005年，新進(jìn)入者數(shù)量有所減少，2006年上半年只有1家提出申請(qǐng)，說(shuō)明法國(guó)電信市場(chǎng)接近飽和，市場(chǎng)已經(jīng)能夠?qū)M(jìn)入者數(shù)量進(jìn)行調(diào)節(jié)。

2006年歐盟電信監(jiān)管框架得到了較好的執(zhí)行；大多數(shù)成員國(guó)繼續(xù)放松管制，彈性監(jiān)管漸成主流；監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性總體上有所增強(qiáng)，但部分成員國(guó)的監(jiān)管仍受政治影響；第一輪市場(chǎng)審查基本結(jié)束，但成員國(guó)實(shí)施補(bǔ)救措施動(dòng)作遲緩；成員國(guó)VOIP編號(hào)方案存在較大差異，泛歐VOIP服務(wù)難以開(kāi)展；市場(chǎng)審查與112緊急服務(wù)成為2006年歐盟兩大執(zhí)法重點(diǎn)。

日本、香港、新加坡的VOIP相關(guān)立法情況

這三個(gè)國(guó)家/地區(qū)的政府分別于1998年至2000年間將VOIP納入電信業(yè)務(wù)，采取較為簡(jiǎn)單的許可方式，并對(duì)VOIP進(jìn)行“輕手管理”。

對(duì)于新生的事物，日本等國(guó)家采取了較為謹(jǐn)慎的政策選擇，將VOIP（至少是部分形式的VOIP業(yè)務(wù)）視作傳統(tǒng)的電話服務(wù)進(jìn)行管制。不過(guò)由于這些國(guó)家和地區(qū)對(duì)傳統(tǒng)的電話服務(wù)的管制也是日益放松，因此對(duì)VOIP的監(jiān)管被稱為“輕手監(jiān)管”。以日本為例，對(duì)VOIP業(yè)務(wù)實(shí)施許可證制度，在提供業(yè)務(wù)前要首先獲得日本總務(wù)省的許可，提供業(yè)務(wù)后需定期報(bào)告VOIP收入和業(yè)務(wù)流量；對(duì)于VOIP質(zhì)量，日本也有一定要求。日本的VOIP管制政策不同于歐盟，重要一點(diǎn)就是為日本的寬帶用戶數(shù)量巨大，VOIP服務(wù)發(fā)展迅速，存在如互聯(lián)互通、網(wǎng)絡(luò)和信息安全以及用戶權(quán)益保護(hù)等諸多問(wèn)題的可能性較大。在日本，約有1/10的家庭，即大約490萬(wàn)用戶在使用VOIP服務(wù)；相形之下，VOIP的用戶在法國(guó)只有22萬(wàn)，在德國(guó)是11萬(wàn)，而在英國(guó)不過(guò)5萬(wàn)。VOIP市場(chǎng)規(guī)模是導(dǎo)致各國(guó)監(jiān)管政策不同的重要因素之一。因此，日本等國(guó)家地區(qū)在VOIP管制上持慎重態(tài)度也就可以理解了。俄羅斯

俄羅斯是嚴(yán)格監(jiān)管的典型國(guó)家。俄政府于2005年2月21日立法對(duì)IP電話服務(wù)提供商實(shí)行許可制，要求提供IP電話的公司申請(qǐng)?jiān)S可證。

受國(guó)內(nèi)原通信巨頭的影響，俄羅斯對(duì)于VOIP態(tài)度也比較消極。新的法律使獨(dú)立提供IP服務(wù)的運(yùn)營(yíng)商很難合法化，還有些運(yùn)營(yíng)商可能由此出局，而這些運(yùn)營(yíng)商在此前已經(jīng)進(jìn)行了大量的網(wǎng)絡(luò)投資，支付了大額稅款。俄新的立法的目的是幫助原有運(yùn)營(yíng)商，因?yàn)樗鼈冋谑テ涫袌?chǎng)份額，而政府仍希望其保持長(zhǎng)途電話的高資費(fèi)以補(bǔ)貼本地電話。

五、對(duì)我國(guó)VOIP產(chǎn)業(yè)政策和相關(guān)立法的若干建議

1、遵照技術(shù)中立原則，有條件地逐步開(kāi)放VOIP業(yè)務(wù)，改“堵”為“疏”。科學(xué)技術(shù)的發(fā)展是無(wú)止境的，立法不能限制科技的進(jìn)步和人類享受科技進(jìn)步的福利。VOIP作為一項(xiàng)先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用，雖然它的應(yīng)用將導(dǎo)致傳統(tǒng)電信企業(yè)再也無(wú)法憑借牌照的壟斷地位收取不合理的高昂費(fèi)用，但是，他給人民帶來(lái)的卻是實(shí)惠和便利，因此，受到老百姓的歡迎是必然的?？梢灶A(yù)言，VOIP的合法性問(wèn)題只是時(shí)間問(wèn)題，國(guó)家決不可能為了電信企業(yè)的利益而置電信用戶的利益于不顧，這明顯違反了我國(guó)政府的根本原則。

當(dāng)然，由于電信企業(yè)擔(dān)負(fù)了不發(fā)達(dá)地區(qū)通信網(wǎng)絡(luò)的鋪設(shè)運(yùn)營(yíng)等工作，同時(shí)，考慮到國(guó)家安全等因素，對(duì)VOIP進(jìn)行規(guī)范是必要的。但是，正如網(wǎng)上已經(jīng)有人撰文指出的，現(xiàn)在的電信條例并未得到真正的實(shí)施，因?yàn)楝F(xiàn)有的幾大運(yùn)營(yíng)商的牌照都是審批而來(lái)，并非通過(guò)競(jìng)標(biāo)的市場(chǎng)手段獲得。由于電信市場(chǎng)的壟斷，導(dǎo)致我國(guó)的電信費(fèi)用在全世界都是非常高昂的，壟斷企業(yè)憑借國(guó)家給予其壟斷地位獲取了不合理的高額利潤(rùn)，這種狀況必須予以改變。

2、完善對(duì)電信專營(yíng)的相關(guān)立法，慎用刑事打擊手段。

如前所述，目前對(duì)VOIP進(jìn)行刑事打擊法律依據(jù)并不充分，已經(jīng)受到質(zhì)疑。有關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)電信法的研究，盡快出臺(tái)電信法，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)停止使用刑事手段打擊VOIP；或者退一步，如果真要確立刑事打擊，至少應(yīng)通過(guò)刑法修正案的方式完善刑事立法，并嚴(yán)格適用范圍適用，否則就應(yīng)當(dāng)遵守法無(wú)明文規(guī)定不為罪的原則，慎用刑事手段。

3、合理平衡既得利益和新興市場(chǎng)主體的利益 現(xiàn)在中國(guó)移動(dòng)等幾大運(yùn)營(yíng)商基本都是香港上市公司，依照現(xiàn)行法律，是視為外商投資企業(yè)管理的，其應(yīng)當(dāng)和其他公司一樣遵守法律，不能單獨(dú)給予壟斷優(yōu)待。在現(xiàn)有資源基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)與運(yùn)營(yíng)徹底分開(kāi)，以省為單位，國(guó)家核定移動(dòng)和固網(wǎng)牌照數(shù)量，由運(yùn)營(yíng)商競(jìng)標(biāo)，有效期三年，每年考核，不達(dá)標(biāo)的可以取消資格重新招標(biāo)。對(duì)于碼號(hào)等資源，也應(yīng)當(dāng)使用公開(kāi)招標(biāo)的方式進(jìn)行分配，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，用保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的手段促使企業(yè)降低目前高昂的電信費(fèi)用。

4、打破電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和計(jì)算機(jī)網(wǎng)的監(jiān)管隔離，實(shí)行內(nèi)容和網(wǎng)絡(luò)雙重監(jiān)管，現(xiàn)行的企業(yè)監(jiān)管改為行業(yè)自律。

我國(guó)目前的政府管理部門(mén)的設(shè)置是基于數(shù)十年前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的情況沿襲發(fā)展而來(lái)，已經(jīng)不適應(yīng)新形勢(shì)的需要。按照目前的技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)，現(xiàn)在的監(jiān)管體系和法律體系應(yīng)該打破按照行業(yè)設(shè)置主管部門(mén)的監(jiān)管方式。長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)，國(guó)家應(yīng)考慮打破三網(wǎng)分業(yè)監(jiān)管的隔離，可以考慮將所有內(nèi)容的監(jiān)管，即新聞出版署（版權(quán)局的職能移到國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局）、文化部、廣播電影電視總局合并為新的大文化部，將信息產(chǎn)業(yè)部和廣電總局的原來(lái)的網(wǎng)絡(luò)管理職能合并，監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)商運(yùn)營(yíng)。在企業(yè)管理方面，加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)的功能，將現(xiàn)在政府承擔(dān)一部分職能交行業(yè)協(xié)會(huì)和中介機(jī)構(gòu)行使，并要避免走不出“機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)－再膨脹－再精簡(jiǎn)”的怪圈。

5、加強(qiáng)隱私保護(hù)和信息安全立法和相關(guān)制度配套。

由于VOIP存在信息安全問(wèn)題，必須盡快完善我國(guó)的隱私保護(hù)立法和信息安全立法，并建立配套制度體系，保護(hù)公民的隱私和個(gè)人信息在網(wǎng)絡(luò)上不受侵犯。這方面，一是要加快個(gè)人信息保護(hù)的專門(mén)立法的工作，二是民法典的起草應(yīng)該考慮到新的技術(shù)條件下，傳統(tǒng)的民事權(quán)利的設(shè)置是不是需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整？特別是侵權(quán)行為的立法中是否要加入病毒、木馬程序等手段竊取隱私等形式的侵權(quán)行為的制裁規(guī)定？三是民事訴訟法的修改和證據(jù)法的立法必須加入電子證據(jù)、網(wǎng)絡(luò)證據(jù)的相關(guān)內(nèi)容，四是合同法中雖有數(shù)據(jù)電文的規(guī)定，但是，新的技術(shù)條件下出現(xiàn)了網(wǎng)上的點(diǎn)擊合同、軟件買賣的拆封合同等新形式的合同，原來(lái)的格式合同的規(guī)定太過(guò)籠統(tǒng)，需要重新考慮立法予以規(guī)制。

6、互聯(lián)互通與反壟斷 雖然反壟斷法已經(jīng)出臺(tái)，但是我國(guó)的反壟斷法可操作性不強(qiáng)，需要國(guó)家出臺(tái)詳細(xì)的配套規(guī)定。這方面需要強(qiáng)調(diào)的是競(jìng)爭(zhēng)法的目的是為了保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，而不是競(jìng)爭(zhēng)者，因此，反壟斷法本身是不對(duì)有壟斷地位的電信企業(yè)構(gòu)成威脅的，但是毫無(wú)疑問(wèn)，如果這些企業(yè)繼續(xù)濫用其壟斷地位，進(jìn)行不合理的定價(jià)、利用設(shè)置互聯(lián)互通的障礙等手段排斥競(jìng)爭(zhēng)，則應(yīng)該依法予以制裁。

7、知識(shí)產(chǎn)權(quán)壁壘與專利戰(zhàn)略部署

VOIP的機(jī)遇是國(guó)內(nèi)企業(yè)關(guān)注較多的問(wèn)題，但是，相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)的戰(zhàn)略部署也是企業(yè)和國(guó)家應(yīng)當(dāng)重視的。首先，因?yàn)閂OIP需要互聯(lián)互通，因此，在通訊協(xié)議的制定，軟、硬件采用的標(biāo)準(zhǔn)等方面，我國(guó)企業(yè)應(yīng)當(dāng)有遠(yuǎn)見(jiàn)，積極介入新的國(guó)際游戲規(guī)則的制定。其次，在終端設(shè)備等研發(fā)領(lǐng)域?qū)＠季直仨氝M(jìn)行研究，并且要預(yù)防跨國(guó)巨頭們?cè)谕瓿蓪＠季趾笤倮眯袠I(yè)組織游說(shuō)我國(guó)采用其擁有知識(shí)產(chǎn)權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，打壓我國(guó)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)的生存空間。

8、境外上市企業(yè)必須預(yù)防上市地的監(jiān)管法律風(fēng)險(xiǎn)以及對(duì)國(guó)家安全的威脅 我國(guó)不少企業(yè)是在美國(guó)等海外證券市場(chǎng)上市，法律監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)必須有所防范，例如，美國(guó)薩班斯法案對(duì)上市企業(yè)有IT安全性的要求，SOX法案對(duì)IT的控制要求主要有兩個(gè)方面：一個(gè)是應(yīng)用控制，因?yàn)楝F(xiàn)在大多數(shù)上市公司都依賴IT系統(tǒng)開(kāi)展業(yè)務(wù)，運(yùn)用IT系統(tǒng)進(jìn)行流程管理，因此IT必須對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行控制；另一方面是通常性控制，美國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)IT提出了非常高的控制要求。比如，為了保證每個(gè)控制是有效的，上市公司必須要有充分證據(jù)去證明這個(gè)控制有效。

由于美國(guó)的訴訟文化，企業(yè)必須時(shí)刻小心預(yù)防法律風(fēng)險(xiǎn)。為了符合這些要求，要做很多證據(jù)保留工作。而將這些保留證據(jù)提交審計(jì)，極有可能嚴(yán)重威脅我國(guó)的通信安全。目前我國(guó)的通信企業(yè)中，中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)電信、中國(guó)網(wǎng)通、中國(guó)聯(lián)通均已陸續(xù)在美上市，三大門(mén)戶網(wǎng)站以及一些著名的企業(yè)早已登陸納斯達(dá)克。為了順利通過(guò)SOX法案的審計(jì)，這些上市公司需要將SOX法案關(guān)于內(nèi)部控制點(diǎn)的所有證據(jù)資料提交會(huì)審。雖然美國(guó)可能有法律約束接受材料的機(jī)構(gòu)應(yīng)予保密，但那是民商事范疇的問(wèn)題，如果從國(guó)家層面的經(jīng)濟(jì)安全和利益角度講，泄漏企業(yè)機(jī)密甚至國(guó)家機(jī)密的問(wèn)題則是不容忽視的。

以通信業(yè)為例，需要提供證據(jù)文檔可能數(shù)以千計(jì)。在證據(jù)的提供過(guò)程中，或多或少會(huì)透露出一些有關(guān)系統(tǒng)的參數(shù)和信息。而這些參數(shù)和信息將直接影響到服務(wù)器和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的安全。根據(jù)筆者在與美國(guó)商務(wù)部工作人員接觸的經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人員素質(zhì)很高，任何材料不全或者不完整都很難逃脫他們的“法眼”，因此，企業(yè)都是真實(shí)完整提交材料。如此，在我國(guó)上市的這些優(yōu)質(zhì)企業(yè)的秘密無(wú)疑都悉數(shù)展現(xiàn)于別人面前。這對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全的影響可能是現(xiàn)在難以預(yù)料的。

六、小結(jié)

目前VOIP在我國(guó)的發(fā)展陷于困境，主要阻力在于政策法規(guī)方面，而政策法規(guī)的制定是傳統(tǒng)技術(shù)和勢(shì)力集團(tuán)與新技術(shù)和新興勢(shì)力集團(tuán)博弈的結(jié)果。筆者認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，新技術(shù)逐步取代舊技術(shù)，獲得國(guó)家承認(rèn)的合法地位是時(shí)間問(wèn)題。但是，鑒于政策法規(guī)變動(dòng)具有很大的不確定性，相關(guān)的企業(yè)和投資者還是必須注意法律風(fēng)險(xiǎn)，在目前情況下，如果過(guò)于超前則有可能成為犧牲品。

第二篇：互聯(lián)網(wǎng)金融法律風(fēng)險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策

互聯(lián)網(wǎng)金融法律風(fēng)險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策

互聯(lián)網(wǎng)金融較之傳統(tǒng)金融，其參與度高、成本低、協(xié)作性好、透明度高、操作方便的特性，使互聯(lián)網(wǎng)金融成為當(dāng)下發(fā)展最快的金融模式之一。巨大的資金交易額和互聯(lián)網(wǎng)自身安全性低、可控性差等特點(diǎn)相結(jié)合，又使互聯(lián)網(wǎng)金融在高發(fā)展背后潛藏著高風(fēng)險(xiǎn)。因此，構(gòu)建完善的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管相關(guān)法律、法規(guī)體系，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)勢(shì)在必行。

一、我國(guó)現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)金融的主要模式

(一)互聯(lián)網(wǎng)金融概述

隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)以及物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展，當(dāng)傳統(tǒng)金融業(yè)搭載上互聯(lián)網(wǎng)這趟快車融合而成“互聯(lián)網(wǎng)金融”正如火如荼地發(fā)展起來(lái)。中國(guó)是人口大國(guó)，不論是互聯(lián)網(wǎng)金融的參與度，影響面還是滲透力都令世界為之刮目相看。千里之堤，毀于蟻穴。互聯(lián)網(wǎng)金融的應(yīng)用和發(fā)展本就有大堤之勢(shì)，蟻穴則是相關(guān)法律的滯后性和互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展過(guò)程中伴隨存在的危險(xiǎn)性和局限性。未雨綢繆，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融衍生的風(fēng)險(xiǎn)制訂出有效的防范對(duì)策已十分緊迫。

(二)我國(guó)現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)金融的主要模式

1．第三方支付。第三方支付是指非金融機(jī)構(gòu)作為收、付款人的支付中介所提供的網(wǎng)絡(luò)支付、預(yù)付卡、銀行卡收單以及中國(guó)人民銀行確定的其他支付業(yè)務(wù)。2011年，央行首次為非金融機(jī)構(gòu)支付頒發(fā)業(yè)務(wù)許可證，時(shí)至今日，其得到該許可證的企業(yè)數(shù)量，以及所涉及的業(yè)務(wù)總額已十分龐大。2013年《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》(以下簡(jiǎn)稱《存管辦法》)明確規(guī)定，支付機(jī)構(gòu)為辦理客戶委托的支付業(yè)務(wù)而實(shí)際收到的預(yù)收代付貨幣資金屬于客戶備付金，客戶備付金只能?？顚Ｓ??？蛻魝涓督鸨仨毴~繳存至支付機(jī)構(gòu)客戶備付金專用存款賬戶。在滿足辦理日常支付業(yè)務(wù)需要后，可以單位定期存款、單位通知存款、協(xié)定存款等非活期存款形式存放。同時(shí)，支付機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按季從客戶備付金利息中計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，用于彌補(bǔ)客戶備付金相關(guān)損失。支付寶、財(cái)付通等主要專注于線上支付，線下則主要是銀行卡收單。隨著阿里和騰迅推出應(yīng)用于移動(dòng)支付的二維碼支付，將線上支付與線下的銀行卡收單無(wú)縫結(jié)合，打破傳統(tǒng)的電子商務(wù)模式。2014年3月14日，由于二維碼支付的安全問(wèn)題，央行下發(fā)暫停線下二維碼支付的意見(jiàn)函。此外，《管理辦法》指出，支付機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)賬轉(zhuǎn)入資金只能用于消費(fèi)和轉(zhuǎn)賬轉(zhuǎn)出，不得向銀行賬戶回提。

2．余額寶。余額寶全名為天弘增利寶貨幣基金，是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)渠道銷售的貨幣基金。截至目前，投資人數(shù)超過(guò)股民人數(shù)，天弘基金也進(jìn)入世界前十大基金行列。余額寶兼具商品和金融的屬性，可實(shí)現(xiàn)消費(fèi)與理財(cái)?shù)墓δ堋．?dāng)網(wǎng)購(gòu)時(shí)，余額為支付寶的負(fù)債，當(dāng)將余額轉(zhuǎn)入余額寶時(shí)，開(kāi)始計(jì)算理財(cái)收益。因?yàn)殂y行協(xié)議存款利率較高，提前支取不罰息，且安全性高，余額寶現(xiàn)約90%以上的資金投資于銀行協(xié)議存款，其余是購(gòu)買短期國(guó)債和高級(jí)別的金融債和信用債等。隨著三大行宣布不接受余額寶的協(xié)議存款，余額寶不得不開(kāi)始尋找新的投資方向。

2014年的政府工作報(bào)告指出，互聯(lián)網(wǎng)金融的健康發(fā)展，關(guān)鍵在于風(fēng)險(xiǎn)防范。因其90%以上資產(chǎn)配置在銀行協(xié)議存款，協(xié)議存款的波動(dòng)足以扼住其命脈。不論協(xié)議存款收益因流動(dòng)性寬松或是監(jiān)管收緊而下滑，余額寶的收益必將隨之下滑。一旦這種下滑形成趨勢(shì)，則余額寶的凈流入減少，投資規(guī)模及議價(jià)能力受到?jīng)_擊，則會(huì)進(jìn)一步拉低收益率，產(chǎn)品將進(jìn)入低收益水平的惡循環(huán)。此時(shí)，機(jī)構(gòu)投資資金集體逃離，加劇贖回潮，使得余額寶的T+0承諾，無(wú)法兌現(xiàn)。余額寶采取網(wǎng)上申購(gòu)與贖回，便捷的同時(shí)更容易形成流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。目前，阿里對(duì)天弘基金控股51%，為防止流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，余額寶對(duì)每日凈申購(gòu)和凈贖回都有明確的規(guī)定，單日單筆贖回不得超過(guò)5萬(wàn)元。與此同時(shí)，余額寶的安全性風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。余額寶的慣例是每天早上準(zhǔn)時(shí)公布收益情況，但在2014年214月12日，收益欄上卻顯示“暫無(wú)收益”。據(jù)稱是由于余額寶用戶快速增長(zhǎng)而緊急升級(jí)系統(tǒng)，導(dǎo)致收益顯示時(shí)間出現(xiàn)延后。可見(jiàn)系統(tǒng)性安全風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)迅速蔓延恐慌。為余額寶類產(chǎn)品的安全起見(jiàn)，證監(jiān)會(huì)擬對(duì)貨幣基金的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金提出更高、更嚴(yán)要求。

3．P2P網(wǎng)貸。P2P網(wǎng)絡(luò)貸款指的是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)個(gè)體和個(gè)體之間的直接借貸。我國(guó)最早出現(xiàn)的P2P平臺(tái)是上海拍拍貸，成立于2007年。其采用了歐美典型的中介形式，平臺(tái)不提供擔(dān)保。利用網(wǎng)絡(luò)便捷優(yōu)勢(shì)、P2P網(wǎng)貸門(mén)檻較低且公開(kāi)透明，主要面向借款額度低、大銀行不能惠及的小微人群。使得來(lái)自富裕地區(qū)的資金向較為落后的區(qū)域流動(dòng)，增強(qiáng)了對(duì)落后地區(qū)的資金支持。同時(shí)對(duì)民間高利貸行為進(jìn)行了有力驅(qū)逐。但由于征信體系不健全，為獲取投資人的信任，我國(guó)的P2P平臺(tái)大多采用保本模式。如果出現(xiàn)賬款逾期或壞賬，先由擔(dān)保機(jī)構(gòu)向投資人償還，擔(dān)保機(jī)構(gòu)再向借款人追償。正因如此，P2P平臺(tái)如雨后春筍般出現(xiàn)，又大規(guī)模倒閉。約有七、八十家平臺(tái)跑路，引發(fā)很多刑事和民事案件。

4．眾籌。眾籌，指通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)個(gè)人或小企業(yè)向大眾籌集資金的一種項(xiàng)目融資方式。根據(jù)眾籌的籌集目的和回報(bào)方式，可分為商品眾籌和股權(quán)眾籌兩大類。

一個(gè)眾籌項(xiàng)目是由籌資人、平臺(tái)運(yùn)營(yíng)方和投資者完整運(yùn)作，這三類角色缺一不可?；I資人負(fù)責(zé)在眾籌平臺(tái)上創(chuàng)建項(xiàng)目介紹自己的產(chǎn)品、創(chuàng)意或需求，設(shè)定籌資模式、籌資期限、目標(biāo)籌資額和預(yù)期回報(bào);由平臺(tái)運(yùn)營(yíng)方，負(fù)責(zé)審核、展示籌資人創(chuàng)建的項(xiàng)目，提供各種支持服務(wù);最后投資者選擇投資目標(biāo)，根據(jù)項(xiàng)目設(shè)定的投資檔位進(jìn)行投資后，等待預(yù)期回報(bào)。眾籌網(wǎng)站的收入源于對(duì)籌資人收費(fèi)。盈利來(lái)源可分為四個(gè)部分:交易手續(xù)費(fèi)、增值服務(wù)收費(fèi)、流量導(dǎo)入與營(yíng)銷費(fèi)用。眾籌融資的蓬勃發(fā)展在全世界都遇到了共同的問(wèn)題，即眾籌交易的合法性與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題。商品眾籌多以產(chǎn)品預(yù)售形式開(kāi)展，遇到的法律問(wèn)題較少。股權(quán)眾籌的問(wèn)題主要是不同的國(guó)家監(jiān)管待遇不同，不得不采用各種變通方法來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)

(一)第三方支付的法律風(fēng)險(xiǎn)

1．主體資格與經(jīng)營(yíng)范圍突破現(xiàn)有法律?！吨腥A人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》第一章第三條明確規(guī)定:吸收存款，發(fā)放貸款，辦理結(jié)算是銀行的專有業(yè)務(wù)。但從實(shí)際業(yè)務(wù)運(yùn)行來(lái)看，支付中介服務(wù)實(shí)質(zhì)上類似于結(jié)算業(yè)務(wù)。此外，在為買方和賣方提供第三方擔(dān)保的同時(shí)平臺(tái)上積聚了大量在途資金，表現(xiàn)出“類銀行”業(yè)務(wù)即吸收存款的功能(主要表現(xiàn)為儲(chǔ)值功能、接受銀行卡的資金充值、支付交易)，超出了有關(guān)法律法規(guī)對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定，且未納入中國(guó)人民銀行賬戶管理監(jiān)管范圍，會(huì)形成潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)，可能為非法轉(zhuǎn)移資金和套現(xiàn)提供便利。

2．在途資金和虛擬賬戶資金沉淀的風(fēng)險(xiǎn)。在支付過(guò)程中，當(dāng)吸收的資金達(dá)到相當(dāng)規(guī)模以后，就可能產(chǎn)生資金安全和支付風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。在第三方支付平臺(tái)模式中，沉淀下來(lái)的在途資金往往放在第三方在銀行開(kāi)立的賬戶中，這部分在途資金，可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)有:(1)在途資金的不斷增加，使得第三方支付平臺(tái)本身信用風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)加大。第三方支付平臺(tái)為網(wǎng)上交易雙方提供擔(dān)保，那么誰(shuí)來(lái)為第三方支付平臺(tái)提供擔(dān)保?(2)第三方支付平臺(tái)中有大量資金沉淀，如若不能進(jìn)行有效的流動(dòng)性管理，則可能引發(fā)支付風(fēng)險(xiǎn)。此外，在內(nèi)部交易模式下，涉及到虛擬貨幣的發(fā)行和使用。這超出了中國(guó)人民銀行的監(jiān)管范圍，無(wú)法納入正規(guī)銀行體系，不能得到監(jiān)管的資金流是潛在的危險(xiǎn)。

(二)以余額寶為代表的互聯(lián)網(wǎng)基金中存在的法律風(fēng)險(xiǎn)

1．貨幣基金的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。雖然貨幣基金的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性最小、發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)后果也最小。但由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行的可能一直存在，正在進(jìn)行著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，加大了貨幣基金投資的一些投資產(chǎn)品的不確定性，這無(wú)疑增加了余額寶的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。即便沒(méi)有突發(fā)的經(jīng)濟(jì)事件，在利率等宏觀因素的影響下，貨幣基金收益也會(huì)在一個(gè)較大的范圍內(nèi)波動(dòng)。

2．余額寶的金融監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)一般不具有金融行業(yè)主體資格。支付寶作為第三方支付平臺(tái)，當(dāng)與天弘基金結(jié)合才能成為基金發(fā)售主體。但是在一般支付寶用戶投資余額寶的過(guò)程中，無(wú)從了解天弘基金的角色。所以余額寶在規(guī)避監(jiān)管時(shí)打了一記擦邊球。除此之外，不同互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)之間的類“寶寶”產(chǎn)品存在著不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的情況。為招徠客戶，大多數(shù)互聯(lián)網(wǎng)公司都開(kāi)出并保證高收益率。證監(jiān)會(huì)曾發(fā)文禁止這一類的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

3．余額寶的安全漏洞風(fēng)險(xiǎn)。余額寶里的資金被盜用、被惡意轉(zhuǎn)賬的新聞隨處可見(jiàn)。黑客可以通過(guò)余額寶、支付寶應(yīng)用設(shè)計(jì)的缺陷，獲得余額寶、支付寶賬戶密碼，竊取用戶余額。因余額寶本身的功能強(qiáng)大，成為了不少人生活的一部分。但是諸多安全漏洞的存在，使得投資者的資金始終出入不安全的境地，對(duì)于余額寶的自身發(fā)展也形成了束縛。

(三)P2P網(wǎng)絡(luò)貸款中存在的法律風(fēng)險(xiǎn)

1．信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。由于缺少必要的信譽(yù)監(jiān)管，許多網(wǎng)絡(luò)信貸公司都會(huì)在資金充?；蛸Y金鏈斷裂后，不約而同的選擇了跑路，由于此類案件涉案金額大且影響惡劣。截至目前，國(guó)內(nèi)已發(fā)生數(shù)十多起網(wǎng)絡(luò)信貸公司“跑路”事件。2．法律及政策風(fēng)險(xiǎn)。在2013年11月25日舉行的“九部委處置非法集資部際聯(lián)席會(huì)議”上，中國(guó)人民銀行對(duì)P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)非法集資行為進(jìn)行了清晰的界定，主要有三類情況:資金池模式、不合格借款人導(dǎo)致的非法集資風(fēng)險(xiǎn)以及“龐氏騙局”。但在網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的實(shí)際操作中，如果監(jiān)管不當(dāng)很有可能會(huì)構(gòu)成事實(shí)上的非法集資和非法吸收公眾存款行為。一些P2P網(wǎng)貸公司也正是通過(guò)參與資金的運(yùn)作從而打破了網(wǎng)貸的法律界線，使得公司性質(zhì)轉(zhuǎn)化為吸儲(chǔ)和放款的金融機(jī)構(gòu)。使得P2P網(wǎng)貸公司淪為犯罪的工具。

3．征信系統(tǒng)與信息共享機(jī)制缺失。截至目前，中國(guó)人民銀行的征信系統(tǒng)都沒(méi)有跟網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)的信貸信息共享。很容易造成借款者信貸信息的巨大差異，從而打開(kāi)了同一借款者多處借貸、多處違約的便利之門(mén)，出借者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和控制會(huì)受到交易的不確定性與復(fù)雜性的影響，更有甚者會(huì)阻礙整個(gè)網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)的健康發(fā)展。我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，不但沒(méi)有來(lái)自第三方征信機(jī)構(gòu)的信息，也缺乏對(duì)借款者有效的違約制約。但在2013年7月，中國(guó)人民銀行征信中心旗下的上海資信推出了全國(guó)首個(gè)用于收集P2P網(wǎng)貸業(yè)務(wù)中產(chǎn)生的貸款和償還等信用交易信息，并向P2P機(jī)構(gòu)提供查詢服務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)專業(yè)化信息系統(tǒng)。

(四)眾籌平臺(tái)中存在的法律風(fēng)險(xiǎn)

一是非法集資的法律風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)有網(wǎng)貸平臺(tái)為其母公司融資，網(wǎng)貸平臺(tái)自身當(dāng)天借當(dāng)天還這種形式。二是變相吸收公眾存款的法律風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)有:(1)沒(méi)有依法吸收資金的資格;(2)通過(guò)網(wǎng)站等媒體向社會(huì)公開(kāi)宣傳融資項(xiàng)目;(3)承諾在一定期限內(nèi)給付回報(bào);(4)向不特定對(duì)象吸收資金。此外還涉及集資詐騙的風(fēng)險(xiǎn)。這種詐騙主要體現(xiàn)在一些P2P網(wǎng)貸領(lǐng)域，比如創(chuàng)下史上最快“跑路史”的元一創(chuàng)投上線一天即卷款30萬(wàn)跑路。

三、我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融法律風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策

2014年3月5日，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出，“促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展，完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制”。構(gòu)建完善互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管和相關(guān)法律、法規(guī)體系，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)勢(shì)在必行。

(一)明確互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管主體、監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管范圍。系統(tǒng)化梳理互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍，對(duì)應(yīng)制定管理辦法，從而進(jìn)行監(jiān)管。為防范虛擬平臺(tái)交易風(fēng)險(xiǎn)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)蔓延應(yīng)加強(qiáng)金融監(jiān)管相關(guān)部門(mén)間的溝通與協(xié)調(diào)，并定期監(jiān)測(cè)互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展?fàn)顩r。成立互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)自律組織，制定詳細(xì)可行的自律規(guī)范，加強(qiáng)金融交易信息的披露，從而更好的維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序和自律組織的會(huì)員合法權(quán)益。構(gòu)建完善的互聯(lián)網(wǎng)金融市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出制度，建立互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制，制定應(yīng)急處理預(yù)案。

(二)修訂完善互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管法律、法規(guī)體系 構(gòu)建完善互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管體系

以立法明確互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)的形式、性質(zhì)和法律地位，對(duì)其準(zhǔn)入條件、業(yè)務(wù)模式、風(fēng)險(xiǎn)控制和監(jiān)督管理等作出明確規(guī)范。尤其需要盡快將網(wǎng)絡(luò)信貸、眾籌融資等新型互聯(lián)網(wǎng)金融模式納入監(jiān)管范圍。完善個(gè)人信息保護(hù)、互聯(lián)網(wǎng)安全等互聯(lián)網(wǎng)金融配套法律體系，對(duì)促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展涉及的框架性、原則性內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化立法，系統(tǒng)構(gòu)建與互聯(lián)網(wǎng)金融相關(guān)的配套法律制度。制定互聯(lián)網(wǎng)金融相關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范，為互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)運(yùn)營(yíng)商、出資方、借款方等參與者進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)。

(三)在信息不對(duì)稱的情況下，消費(fèi)者處于弱勢(shì)地位，他們的權(quán)益很容易受到互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)的侵害。因此，需要制定相關(guān)權(quán)益保護(hù)辦法，要求互聯(lián)網(wǎng)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)信息透明度，尤其是對(duì)交易過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)分配和責(zé)任承擔(dān)以及消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)等領(lǐng)域作出明確規(guī)定。此外，互聯(lián)網(wǎng)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的局面已經(jīng)顯現(xiàn)，所以更應(yīng)完善跨行業(yè)、跨市場(chǎng)、跨區(qū)域協(xié)調(diào)保護(hù)互聯(lián)網(wǎng)金融消費(fèi)者的制度。在維權(quán)渠道方面，可以成立互聯(lián)網(wǎng)金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，設(shè)立賠償機(jī)制和訴訟機(jī)制。利用社交網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)金融消費(fèi)者教育和警示信息的擴(kuò)散，從而提高互聯(lián)網(wǎng)金融消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和自我保護(hù)能力。

綜上，互聯(lián)網(wǎng)金融早已與我們的生活密不可分，它的便捷優(yōu)勢(shì)無(wú)異成為金融界炙手可熱的新興寵兒。在不久的將來(lái)，如若互聯(lián)網(wǎng)金融能夠在法律及行政部門(mén)的有效監(jiān)管之下，兼顧了效率與安全，那勢(shì)必將會(huì)發(fā)揮它更大的優(yōu)勢(shì)，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展添注強(qiáng)大的動(dòng)力。

參考文獻(xiàn): ［1］姚國(guó)章．趙剛．互聯(lián)網(wǎng)金融及其風(fēng)險(xiǎn)研究［J］．南京郵電大學(xué)學(xué)報(bào)，2015(35)． ［2］熊歡彥．劉劍橋．互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)防范研究［J］．金融視線，2014(11)． ［3］吳景麗．互聯(lián)網(wǎng)金融的基本模式及法律思考(上)［N］．人民法院報(bào)，2014－04－03． ［4］李真．互聯(lián)網(wǎng)金融:內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)與法律監(jiān)管邏輯［J］．海南金融，2014(4)． ［5］陶震．關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)金融法律監(jiān)管問(wèn)題的探討［J］．中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2014(6)． 加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)

第三篇：中國(guó)留學(xué)政策發(fā)展與演變

中國(guó)留學(xué)政策發(fā)展與演變

賈江濤 盧義婷

? 2012-08-20 11:12:14

來(lái)源：《中國(guó)信息報(bào)》2012年08月17日

出國(guó)留學(xué)活動(dòng)起源于相對(duì)落后國(guó)家、地區(qū)或領(lǐng)域培養(yǎng)緊缺人才或高層次人才的需要，在當(dāng)代發(fā)展成為接受不同模式教育的一種選擇。中國(guó)的出國(guó)留學(xué)政策是中國(guó)政府公共政策的重要組成部分，是國(guó)家決策層根據(jù)一定時(shí)期的基本國(guó)策、國(guó)際關(guān)系、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)與合理性原則，對(duì)出國(guó)留學(xué)活動(dòng)實(shí)施管理、服務(wù)、控制和調(diào)節(jié)的制度性規(guī)定。中國(guó)的出國(guó)留學(xué)政策具有比較明顯的漸進(jìn)性和相對(duì)獨(dú)立的階段性特點(diǎn)，其主體內(nèi)容和實(shí)施導(dǎo)向是由國(guó)際和國(guó)內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化狀況以及中國(guó)對(duì)外關(guān)系所決定的。因此，出國(guó)留學(xué)政策的變革，實(shí)際上就是中國(guó)出國(guó)留學(xué)活動(dòng)歷史演變的寫(xiě)照。

新中國(guó)各發(fā)展階段的留學(xué)方針導(dǎo)向

我國(guó)的留學(xué)政策不斷出臺(tái)，同時(shí)又反哺性地支撐和培育著出國(guó)留學(xué)活動(dòng)的發(fā)展，并影響著出國(guó)留學(xué)制度改革的日益深化和不斷走向成熟。留學(xué)人員及其留學(xué)活動(dòng)是出國(guó)留學(xué)政策形成、變革與發(fā)展的基本原動(dòng)力。

20世紀(jì)50年代，公派留學(xué)的政策要點(diǎn)是：嚴(yán)格選拔，寧少勿濫；嚴(yán)格審核，爭(zhēng)取多派，理科為主，兼顧全面；多派研究生，一般不派大學(xué)生；保證重點(diǎn)，兼顧一般；保證質(zhì)量，爭(zhēng)取多派；既要派研究生和大學(xué)生，又要派短期進(jìn)修生與實(shí)習(xí)生。鼓勵(lì)在外中國(guó)留學(xué)人員回國(guó)工作的政策要點(diǎn)是：不論先后，一視同仁，來(lái)去自由。

20世紀(jì)60年代，公派留學(xué)政策的要點(diǎn)是：減少數(shù)量，提高質(zhì)量；試行向西方國(guó)家派遣留學(xué)生；停派留學(xué)生。

20世紀(jì)70年代，公派留學(xué)政策的要點(diǎn)是：恢復(fù)派遣語(yǔ)言類進(jìn)修生；主要向西方國(guó)家擴(kuò)大派遣留學(xué)人員；抓緊時(shí)機(jī)，積極選拔，廣開(kāi)渠道，力爭(zhēng)多派，科技為主，兼顧其他。

20世紀(jì)80年代，出國(guó)留學(xué)政策的要點(diǎn)是：公派--積極主動(dòng)，擇優(yōu)選拔，保證質(zhì)量，廣開(kāi)渠道，力爭(zhēng)多派，突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧；自費(fèi)--對(duì)自費(fèi)留學(xué)人員在政治待遇上與公費(fèi)留學(xué)人員一視同仁，但在申請(qǐng)條件上有一定的限制；公派--探索擴(kuò)大選拔派遣博士留學(xué)生的數(shù)量和途徑；自費(fèi)--申請(qǐng)自費(fèi)留學(xué)如手續(xù)合法則不受任何限制；公派--按需派遣，保證質(zhì)量，學(xué)用一致，加強(qiáng)管理；回國(guó)--提供各種服務(wù)，創(chuàng)造好的工作環(huán)境和生活條件，拓寬就業(yè)范圍并實(shí)行人才流動(dòng)；在外--采取適當(dāng)靈活的政策和通情達(dá)理的作法，并給予合情合理的解決。

20世紀(jì)90年代，出國(guó)留學(xué)政策的要點(diǎn)是：自費(fèi)--收取高等教育培養(yǎng)費(fèi)，以限制自費(fèi)出國(guó)留學(xué)；公派--博采各國(guó)之長(zhǎng)，按我之需，取人之長(zhǎng)，精選精派，定向定人，力爭(zhēng)保質(zhì)保回；支持留學(xué)，鼓勵(lì)回國(guó)，來(lái)去自由。

20世紀(jì)90年代中期以后，國(guó)家出國(guó)留學(xué)工作機(jī)制進(jìn)行了重大改革，其要點(diǎn)是：公派--個(gè)人申請(qǐng)、專家評(píng)審、平等競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄取、簽約派出、違約賠償；自費(fèi)--開(kāi)辟自費(fèi)留學(xué)中介市場(chǎng)，并實(shí)施預(yù)警和監(jiān)管。與此同時(shí)，鼓勵(lì)回國(guó)的政策體系也在持續(xù)地改革中不斷完善。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)的留學(xué)教育進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。一是“來(lái)去自由”的留學(xué)觀念更加深入人心。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和科技一體化的發(fā)展，人們把是否具有國(guó)際交流背景作為人才素質(zhì)和能力的重要條件，這將激發(fā)人們出國(guó)留學(xué)的積極性。二是出國(guó)留學(xué)的經(jīng)費(fèi)資助渠道日趨多樣化。過(guò)去的留學(xué)教育基本上屬于精英教育，能夠出國(guó)留學(xué)的主要是一些社會(huì)、科技精英和一些家庭經(jīng)濟(jì)條件較好人員的子弟。而隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和科學(xué)研究的國(guó)際化的發(fā)展，出國(guó)留學(xué)的經(jīng)費(fèi)資助渠道將會(huì)由單一的公費(fèi)和自費(fèi)渠道向多樣化方向發(fā)展。三是出國(guó)留學(xué)渠道將會(huì)更加順暢。實(shí)際上，目前對(duì)出國(guó)留學(xué)的限制主要不是來(lái)自于國(guó)內(nèi)，而是國(guó)外簽證機(jī)構(gòu)?！熬惩庀M(fèi)”和“自然人流動(dòng)”作為參與WTO的國(guó)家共同遵守的游戲規(guī)則，將會(huì)對(duì)國(guó)外的限制起到軟化的作用。因此，可以預(yù)料，在今后一段時(shí)間，我國(guó)留學(xué)教育發(fā)展將會(huì)進(jìn)入一個(gè)良性發(fā)展的階段，其規(guī)模與速度將會(huì)在原有的基礎(chǔ)上有較大的提升。

各時(shí)期留學(xué)政策分析

1978～1986年：恢復(fù)階段

1978年，我國(guó)進(jìn)入了改革開(kāi)放的新時(shí)期，與外國(guó)的教育交流迅速發(fā)展，國(guó)家改革開(kāi)放政策極大地帶動(dòng)了出國(guó)留學(xué)生的派遣工作。1978-1986年，可以說(shuō)是我國(guó)出國(guó)留學(xué)工作的恢復(fù)和起步階段。1978年8月，教育部發(fā)出《關(guān)于增選出國(guó)留學(xué)生的通知》，提出要高度重視留學(xué)人員的選派工作，選拔的出國(guó)留學(xué)生包括大學(xué)生、研究生和進(jìn)修生，專業(yè)主要為理工科相關(guān)專業(yè)。這實(shí)際上是恢復(fù)和起步時(shí)期規(guī)定的派遣方針。

1980年10月，教育部等六部門(mén)召開(kāi)了出國(guó)留學(xué)人員管理工作會(huì)議，通過(guò)了《關(guān)于出國(guó)留學(xué)人員管理工作會(huì)議情況的報(bào)告》。報(bào)告進(jìn)一步明確了派出留學(xué)人員的方針，即“突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，在保證質(zhì)量的前提下?tīng)?zhēng)取多派一些，并在最近幾年內(nèi)保持派遣數(shù)量相對(duì)穩(wěn)定”，并第一次提出單位也可派出留學(xué)人員，提出了有關(guān)計(jì)劃、選派工作的改進(jìn)意見(jiàn)。1980年11月，教育部等部門(mén)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)派遣人員做出調(diào)整，提出應(yīng)多派研究生，少派或不派本科生。1978年以前，自費(fèi)出國(guó)留學(xué)人數(shù)很少，國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一的政策。

1981年1月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了教育部等7個(gè)部門(mén)聯(lián)合提出的《關(guān)于自費(fèi)出國(guó)留學(xué)的暫行規(guī)定》，這是建國(guó)以來(lái)第一個(gè)關(guān)于自費(fèi)出國(guó)留學(xué)的政策性文件，明確規(guī)定了自費(fèi)出國(guó)留學(xué)的性質(zhì)、自費(fèi)留學(xué)與公費(fèi)出國(guó)留學(xué)的關(guān)系等。該文件指出：自費(fèi)留學(xué)人員是我國(guó)出國(guó)留學(xué)人員的組成部分；對(duì)自費(fèi)留學(xué)人員和公費(fèi)留學(xué)人員在政治上應(yīng)一視同仁。這一規(guī)定奠定了我國(guó)自費(fèi)出國(guó)留學(xué)事業(yè)發(fā)展的政策基礎(chǔ)。

1981年9月，教育部發(fā)布了《關(guān)于在校研究生自費(fèi)出國(guó)留學(xué)問(wèn)題的通知》，對(duì)在校研究生自費(fèi)出國(guó)留學(xué)問(wèn)題做出了嚴(yán)格規(guī)定。根據(jù)這個(gè)規(guī)定，真正意義上自費(fèi)出國(guó)留學(xué)的只能是高中畢業(yè)生出國(guó)讀本科和大學(xué)本科畢業(yè)生出國(guó)讀研究生。但實(shí)際上，大量在校本科生和在學(xué)研究生也利用各種途徑自費(fèi)出國(guó)留學(xué)了。針對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題，中央于1982年3月和7月分別出臺(tái)了《關(guān)于自費(fèi)出國(guó)留學(xué)若干問(wèn)題的決定》和《自費(fèi)出國(guó)留學(xué)的規(guī)定》。相對(duì)而言，1982年的自費(fèi)出國(guó)留學(xué)政策比1981年的政策更嚴(yán)格，除了高校在校學(xué)生不準(zhǔn)自費(fèi)出國(guó)留學(xué)外，還規(guī)定了自費(fèi)出國(guó)留學(xué)的年齡限制以及對(duì)自費(fèi)出國(guó)留學(xué)人員進(jìn)行政治審查等。這一政策的實(shí)施，在社會(huì)上引起了一定反響，認(rèn)為自費(fèi)出國(guó)留學(xué)政策太嚴(yán)，不利于更多的人自費(fèi)出國(guó)留學(xué)。

1984年，中央檢查了幾年來(lái)自費(fèi)出國(guó)留學(xué)的政策和工作，提出“對(duì)自費(fèi)出國(guó)留學(xué)，要堅(jiān)決大膽放開(kāi)”的要求。1984年12月，國(guó)務(wù)院頒布了新的《關(guān)于自費(fèi)出國(guó)留學(xué)的暫行規(guī)定》，其中規(guī)定凡我國(guó)公民個(gè)人不受學(xué)歷、年齡和工作年限的限制，均可申請(qǐng)自費(fèi)出國(guó)留學(xué)。

1986～1991年：調(diào)整階段

1986年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)出國(guó)留學(xué)人員工作若干問(wèn)題的通知》。1986年12月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)原國(guó)家教委《關(guān)于出國(guó)留學(xué)人員工作的若干暫行規(guī)定》的通知，即著名的107號(hào)文件。這是在總結(jié)我國(guó)留學(xué)教育恢復(fù)和起步階段經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)時(shí)留學(xué)教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況制定的重要法規(guī)。它是我國(guó)第一份公開(kāi)發(fā)表的、全面闡述出國(guó)留學(xué)教育政策的法規(guī)性文件。該文件提出：我國(guó)公民出國(guó)留學(xué)是我國(guó)對(duì)外開(kāi)放政策的組成部分，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持有計(jì)劃地發(fā)展各種形式的出國(guó)留學(xué)；出國(guó)留學(xué)工作應(yīng)密切結(jié)合國(guó)內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)、科學(xué)研究和人才培養(yǎng)的需要；應(yīng)堅(jiān)持博采各國(guó)之長(zhǎng)的原則，兼顧基礎(chǔ)學(xué)科和應(yīng)用學(xué)科，以應(yīng)用學(xué)科為重點(diǎn)；應(yīng)堅(jiān)持“按需派遣，保證質(zhì)量，學(xué)用一致”的方針?！蛾P(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)出國(guó)留學(xué)人員工作若干問(wèn)題的通知》規(guī)定，公派出國(guó)留學(xué)人員應(yīng)保證質(zhì)量，著重派出進(jìn)修人員和訪問(wèn)學(xué)者，適當(dāng)減少攻讀碩士學(xué)位的研究生，增加攻讀博士學(xué)位的研究生，并積極開(kāi)辟通過(guò)中外合作進(jìn)行科學(xué)研究和培養(yǎng)博士的途徑。通知還包含了對(duì)自費(fèi)出國(guó)留學(xué)教育政策的全面闡述和規(guī)定，其中有關(guān)“高校在校生獲準(zhǔn)自費(fèi)出國(guó)留學(xué)的，可保留學(xué)籍一年”等政策性規(guī)定的原則直至今天仍被廣泛適用。

1992～1999年：規(guī)范階段

1989年以后，出現(xiàn)了大批留學(xué)人員滯留不歸的現(xiàn)象，國(guó)內(nèi)有些人也對(duì)現(xiàn)行的留學(xué)政策產(chǎn)生了一些疑慮。如何對(duì)待學(xué)成未歸的出國(guó)留學(xué)人員以及是否要堅(jiān)持既定的留學(xué)方針成為當(dāng)時(shí)社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。1992年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出了《關(guān)于在外留學(xué)人員有關(guān)問(wèn)題的通知》，全面闡述國(guó)家對(duì)滯留海外的留學(xué)人員的一系列具體政策，并明確把“支持留學(xué)，鼓勵(lì)回國(guó)，來(lái)去自由”作為我國(guó)出國(guó)留學(xué)工作的總方針。圍繞這個(gè)總方針，國(guó)家公派留學(xué)選派管理體制實(shí)行了一系列改革，自費(fèi)留學(xué)政策進(jìn)一步調(diào)整和放開(kāi)，從“鼓勵(lì)回國(guó)工作”到“鼓勵(lì)海外留學(xué)人員以多種形式為國(guó)服務(wù)”，取得了較為顯著的成效。44號(hào)通知指出：黨和政府一貫關(guān)懷、團(tuán)結(jié)廣大出國(guó)留學(xué)人員，期待他們?cè)缛諏W(xué)成回國(guó)，建功立業(yè)；重申了公派出國(guó)留學(xué)人員有義務(wù)為國(guó)家服務(wù)；同時(shí)鼓勵(lì)留學(xué)人員以各種方式回國(guó)服務(wù)；國(guó)家保證留學(xué)人員來(lái)去自由。自此，“支持留學(xué)，鼓勵(lì)回國(guó)，來(lái)去自由”成為我國(guó)出國(guó)留學(xué)工作的總方針。

2000年至今，快速發(fā)展階段

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)對(duì)出國(guó)留學(xué)政策進(jìn)行了一系列改革，出國(guó)留學(xué)邁入快速發(fā)展階段。一是根據(jù)國(guó)家建設(shè)與發(fā)展的實(shí)際需要設(shè)立了若干專項(xiàng)。2000年，國(guó)家留學(xué)基金委員會(huì)設(shè)立了“重點(diǎn)高校系主任、研究所/實(shí)驗(yàn)室骨干出國(guó)研修項(xiàng)目”。2002年，根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展和中國(guó)加入WTO后對(duì)人才的需求，增加了對(duì)信息、生物技術(shù)及經(jīng)濟(jì)、法律等學(xué)科的資助名額。設(shè)立了“高級(jí)研究學(xué)者”類別，大幅度提高資助力度。2005年，國(guó)家留學(xué)基金委員會(huì)出國(guó)選派規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大；資助方式多樣化。二是從2003年起提高公派留學(xué)資助金。2002年12月13日，教育部和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了《調(diào)整國(guó)家公派留學(xué)人員獎(jiǎng)學(xué)金資助標(biāo)準(zhǔn)》的通知，將現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)平均提高了44%，涉及88個(gè)國(guó)家和地區(qū)。1993年，國(guó)家教委頒布了《關(guān)于自費(fèi)出國(guó)留學(xué)有關(guān)問(wèn)題的通知》，進(jìn)一步放寬自費(fèi)出國(guó)留學(xué)政策。該政策也是國(guó)家新的出國(guó)留學(xué)方針在自費(fèi)出國(guó)留學(xué)問(wèn)題上的反映。這大大滿足了許多欲自費(fèi)出國(guó)留學(xué)人員的愿望，使自費(fèi)出國(guó)留學(xué)人員數(shù)量急劇增加。

中國(guó)加入WTO后，教育部就簡(jiǎn)化對(duì)大專以上學(xué)歷人員自費(fèi)出國(guó)留學(xué)的審批手續(xù)發(fā)出通知，不再向申請(qǐng)自費(fèi)出國(guó)留學(xué)的高校在校生和具有大專以上學(xué)歷但尚未完成服務(wù)期年限的各類人員收取“高等教育培養(yǎng)費(fèi)”，不再對(duì)上述人員進(jìn)行“自費(fèi)出國(guó)留學(xué)資格審核”。這一時(shí)期，中央非常重視出國(guó)留學(xué)人員學(xué)成回國(guó)的工作。一方面，調(diào)整回國(guó)政策，從“鼓勵(lì)回國(guó)，來(lái)去自由”到“鼓勵(lì)海外留學(xué)人員以多種形式為國(guó)服務(wù)”，回國(guó)政策更加靈活且務(wù)實(shí)；另一方面，致力于落實(shí)政策，創(chuàng)造條件，真正發(fā)揮留學(xué)人員的作用。

2007年，教育部頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)引進(jìn)海外優(yōu)秀留學(xué)人才工作若干意見(jiàn)》，意見(jiàn)將“海外優(yōu)秀留學(xué)人才”界定為三個(gè)層次；提出編制海外優(yōu)秀留學(xué)人才需求目錄，建立和完善海外優(yōu)秀留學(xué)人才信息庫(kù)；搭建海外優(yōu)秀留學(xué)人才雙向選擇平臺(tái)，為海外優(yōu)秀留學(xué)人才回國(guó)工作和創(chuàng)業(yè)服務(wù)；充分利用國(guó)家科技、教育、人才資助項(xiàng)目，引導(dǎo)海外優(yōu)秀人才回國(guó)創(chuàng)業(yè)。教育部和科技部還定期舉辦“春暉杯”中國(guó)留學(xué)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽活動(dòng)，建立由海外優(yōu)秀留學(xué)人才、留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園、大學(xué)科技園區(qū)、風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)共同參與的創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。通過(guò)“春暉杯”中國(guó)留學(xué)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽，充分調(diào)動(dòng)海外優(yōu)秀留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)業(yè)熱情，鼓勵(lì)海外留學(xué)人員積極申報(bào)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，創(chuàng)造條件支持參賽者與大學(xué)科技園、留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園和企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目對(duì)接，根據(jù)項(xiàng)目技術(shù)水平、投資前景、效益預(yù)測(cè)和產(chǎn)業(yè)化情況，組織留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園、大學(xué)科技園、風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)和國(guó)內(nèi)企業(yè)家對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審、洽談和擇優(yōu)頒獎(jiǎng)，推動(dòng)留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)辦高新技術(shù)企業(yè)。

進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)留學(xué)教育事業(yè)發(fā)展的政策建議

為進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)留學(xué)教育事業(yè)發(fā)展，在新形勢(shì)下，我國(guó)出國(guó)留學(xué)政策應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一些相應(yīng)的調(diào)整。

一是堅(jiān)持“三個(gè)一流”的新的公派留學(xué)指導(dǎo)思想，不斷提高質(zhì)量與效益。國(guó)家公派出國(guó)留學(xué)是相對(duì)自費(fèi)出國(guó)和單位公派出國(guó)留學(xué)而言的，主要是為了滿足國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在高級(jí)人才方面的需求，其實(shí)質(zhì)是一種精英教育。盡管國(guó)家公派應(yīng)當(dāng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，兼顧一般，但最重要的是它要力求滿足國(guó)家最緊迫的那些需要；應(yīng)當(dāng)著眼全局，注重公平，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)突出重點(diǎn)，堅(jiān)持效益優(yōu)先的原則。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持國(guó)家公派主要培養(yǎng)國(guó)家急需人才的目標(biāo)和原則，注意選派一流的留學(xué)人員，派到國(guó)外一流的學(xué)科專業(yè)中去，力求讓其師從一流的導(dǎo)師，在國(guó)際學(xué)術(shù)前沿接受一流的訓(xùn)練。

二是加強(qiáng)自費(fèi)留學(xué)的服務(wù)與管理工作。自費(fèi)留學(xué)人員目前已成為我國(guó)出國(guó)留學(xué)人員的主體，應(yīng)在進(jìn)一步做好公派留學(xué)的派遣和回歸工作的同時(shí)，關(guān)注自費(fèi)留學(xué)工作。國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)不遺余力地為申請(qǐng)出國(guó)留學(xué)的人員特別是自費(fèi)出國(guó)留學(xué)人員開(kāi)辟一條更加順暢、便捷的“綠色通道”。要堅(jiān)持改革、擴(kuò)大開(kāi)放，同時(shí)也要加強(qiáng)服務(wù)與管理，為自費(fèi)留學(xué)提供一個(gè)健康的政策環(huán)境和堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。應(yīng)更多關(guān)注、跟蹤并研究在外自費(fèi)出國(guó)留學(xué)人員的狀況，注重對(duì)自費(fèi)出國(guó)留學(xué)人員進(jìn)行感情投資。

三是加強(qiáng)出國(guó)留學(xué)人員和國(guó)內(nèi)的信息交流，完善留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系。要加強(qiáng)出國(guó)留學(xué)人員和國(guó)內(nèi)的雙向交流。應(yīng)當(dāng)由教育部、外交部和公安部聯(lián)手合作，建立一個(gè)準(zhǔn)確、權(quán)威、高效的“出國(guó)留學(xué)人員信息統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)”，這是吸引留學(xué)人才的基礎(chǔ)性工作。要設(shè)立留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金，完善留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系。要加強(qiáng)以“項(xiàng)目資助”為主導(dǎo)的人才引進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。

第四篇：中國(guó)紅色旅游發(fā)展特征與對(duì)策

中國(guó)紅色旅游發(fā)展的歷程、特征與對(duì)策

紅色旅游是以革命圣地、紀(jì)念地、參觀點(diǎn)為主要旅游吸引物的旅游產(chǎn)品，較好地反映和體現(xiàn)了旅游業(yè)在“兩個(gè)文明”建設(shè)中的功能和作用。大力推進(jìn)紅色旅游的發(fā)展，對(duì)于謳歌黨的光輝奮斗歷程、弘揚(yáng)中華民族精神具有重要意義，也有利于加快中西部旅游業(yè)的發(fā)展、增強(qiáng)我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展后勁、進(jìn)一步促進(jìn)老區(qū)人民的脫貧致富。根據(jù)中央關(guān)于大力推進(jìn)紅色旅游發(fā)展的批示精神，國(guó)家旅游局在《關(guān)于推進(jìn)發(fā)展紅色旅游工作意見(jiàn)的報(bào)告》中，計(jì)劃在全國(guó)范圍內(nèi)重點(diǎn)建設(shè)以10 大“紅色旅游基地”、20個(gè)“紅色旅游名城”、100個(gè)“紅色旅游景點(diǎn)景區(qū)”為主體的紅色旅游骨干體系。目前，這項(xiàng)工作已得到中央宣傳部、國(guó)家發(fā)改委等部門(mén)的大力支持與協(xié)作。

一、紅色旅游發(fā)展的基本歷程

紅色旅游與有組織的革命傳統(tǒng)教育活動(dòng)密不可分。它由此孕育興起，并受其推動(dòng)而加速發(fā)展。

（一）紅色旅游的萌芽階段

革命圣地、紀(jì)念地、參觀點(diǎn)是重要的旅游資源，長(zhǎng)期以來(lái)一直被作為愛(ài)國(guó)主義教育、革命傳統(tǒng)教育、政治思想教育的陣地，如嘉興、井岡山、瑞金、遵義、延安、西柏坡等，作為革命教育基地的形象早已深入人心。由于這種形象和特征，新中國(guó)成立以來(lái)，人們就有組織地前往參觀學(xué)習(xí)，主要目的是接受革命傳統(tǒng)教育，大多數(shù)情況是由公家支付費(fèi)用，接待也是按照政治教育的模式操作；參觀者不是一般旅游者的身份，也不愿被冠以“旅游者”的稱呼；接待單位不是按照旅游的概念去經(jīng)營(yíng)，更明顯的是政治任務(wù)或事業(yè)接待，甚至不計(jì)投入和產(chǎn)出，開(kāi)支大多由國(guó)家撥款。這一階段，從新中國(guó)成立一直持續(xù)到改革開(kāi)放以后的相當(dāng)一段時(shí)間里，甚至目前仍有一些地方不同程度地采取這種接待方式。顯然，對(duì)于這類的參觀學(xué)習(xí)，是不能以旅游的標(biāo)準(zhǔn)去衡量的，也不能稱之為“紅色旅游”，充其量它只是紅色旅游的初期階段。這個(gè)時(shí)間段在全國(guó)是不統(tǒng)一的。

（二）紅色旅游的起步階段

20世紀(jì)80年代中后期，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鄉(xiāng)人民生活水平的迅速提高，國(guó)內(nèi)旅游快速崛起。以革命圣地、紀(jì)念地和參觀點(diǎn)為主要旅游資源的一些地方，憑借多年來(lái)開(kāi)展革命傳統(tǒng)教育的條件，開(kāi)始探索采用旅游接待的方式經(jīng)營(yíng)。他們所依托的旅游資源、接待條件、組織機(jī)構(gòu)，基本上都是“現(xiàn)成的”和“原有的”，發(fā)展旅游所必需的“六要素”大致配套，加上已有較高的知名度，因此，這些地方比經(jīng)濟(jì)條件類似的其他地方獲得了不少發(fā)展的先機(jī)。在這個(gè)階段，率先由參觀教育轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹t色旅游”的，并不是最為知名和重要的革命圣地，而是相對(duì)級(jí)別較低的一些紀(jì)念地、參觀點(diǎn)，后者所受的體制和級(jí)別限制相對(duì)較弱，比較容易進(jìn)行運(yùn)作體制的變革，即由事業(yè)接待、政治接待向旅游接待、旅游經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變。

（三）紅色旅游的加快發(fā)展階段

20世紀(jì)90年代中后期，隨著旅游業(yè)成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，各地投資旅游業(yè)的積極性、主動(dòng)性明顯增強(qiáng)，各種旅游資源都被納入研究開(kāi)發(fā)的視線，紅色旅游也面臨著空前有利的大環(huán)境。尤其是這一時(shí)期，隔幾年一次的重大紀(jì)念活動(dòng)，如紀(jì)念抗戰(zhàn)勝利５０周年、慶祝建國(guó)５０周年等，為紅色旅游注入了排浪式發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力；以國(guó)家宣傳機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，各種媒體以很大的提前量、大規(guī)模的宣傳報(bào)道，形成了對(duì)革命圣地、紀(jì)念地、參觀點(diǎn)的空前宣傳；政府財(cái)政撥款對(duì)革命文物、遺址的投資維修，對(duì)革命圣地和紀(jì)念地交通條件、城市環(huán)境的大規(guī)模投資改造，使紅色旅游的基礎(chǔ)設(shè)施和接待條件有了很大改善；在革命圣地和紀(jì)念地舉辦的紀(jì)念活動(dòng)、文藝演出，以及各部門(mén)組織的參觀學(xué)習(xí)，形成了創(chuàng)歷史紀(jì)錄的參觀接待高峰，滾滾不盡的客源帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)效益。“紅色旅游”的口號(hào)和稱謂就此產(chǎn)生。這一時(shí)期，紅色旅游明顯登上了新的臺(tái)階，當(dāng)?shù)卣部吹搅似浒l(fā)展?jié)摿?，?jiān)定和增強(qiáng)了加快發(fā)展旅游業(yè)的決心和信心。

（四）紅色旅游的市場(chǎng)化發(fā)展階段 進(jìn)入21世紀(jì)，受人均GDP突破800美元、黃金周等因素的影響，大眾旅游和假日旅游蓬勃發(fā)展，帶火了不少旅游溫冷地帶，促紅了很多個(gè)性化旅游產(chǎn)品，紅色旅游也明顯受益。這說(shuō)明，除了在革命紀(jì)念日“走紅”以外，紅色旅游平時(shí)也有它的市場(chǎng)和發(fā)展空間，很多地方把紅色旅游列為當(dāng)?shù)刂匾穆糜钨Y源，作為推動(dòng)旅游經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的一大優(yōu)勢(shì)。例如，井岡山在研究當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)定位和形象時(shí)，就提出“一紅一綠”的戰(zhàn)略發(fā)展思路，紅就是紅色旅游，綠就是秀美山水和綠色生態(tài)。延安、遵義、西柏坡等地也把紅色旅游資源作為當(dāng)?shù)芈糜伟l(fā)展的最大優(yōu)勢(shì)和特色。2001年，一些革命圣地、紀(jì)念地發(fā)起成立了區(qū)域性的紅色旅游協(xié)作組織，2002年，在浙江嘉興召開(kāi)了紅色旅游產(chǎn)品推介會(huì)、紅色旅游論壇，這說(shuō)明紅色旅游已被納入了旅游發(fā)展的范疇，也和其他旅游產(chǎn)品一樣，正在按照旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律辦事，實(shí)現(xiàn)了從事業(yè)接待向旅游接待的跨越。當(dāng)然，對(duì)于相當(dāng)一部分革命紀(jì)念地來(lái)說(shuō)，由于帶有明顯的公益性、社會(huì)性、政治性，不可能對(duì)所有人員都實(shí)行旅游接待，在特定的時(shí)段，一定的人群仍然實(shí)行政治接待，但是從主體的、常規(guī)的經(jīng)營(yíng)方式來(lái)講，已跟以前有了很大不同，更多地帶有旅游接待的特點(diǎn)，成為旅游產(chǎn)品、旅游業(yè)的一個(gè)重要組成部分。

由于現(xiàn)在尚未建立針對(duì)紅色旅游接待和經(jīng)營(yíng)的專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)體系，加上我國(guó)的革命紀(jì)念地、參觀點(diǎn)、遺址遺跡眾多，革命歷史文物劃分為若干等級(jí)，截至目前，對(duì)于紅色旅游的接待單位、接待人數(shù)、接待收入沒(méi)有一項(xiàng)確切的數(shù)字；估計(jì)以發(fā)展紅色旅游為特色的城市有幾十個(gè)，各類紅色旅游接待點(diǎn)數(shù)以萬(wàn)計(jì)；每個(gè)紅色旅游接待點(diǎn)接待規(guī)模差距較大，小的數(shù)以千人計(jì)，中型的數(shù)以萬(wàn)計(jì)，大型的幾乎就是一個(gè)旅游城市（如延安、井岡山）全部的接待人數(shù)，如果遇到大的紀(jì)念周年，接待人數(shù)可能要達(dá)到數(shù)百萬(wàn)人，經(jīng)濟(jì)效益也是非?？捎^的。因此，對(duì)于紅色旅游產(chǎn)品是不宜低估的，何況還有更寶貴的政治和社會(huì)效益。

二、紅色旅游的主要特征

紅色旅游最基本的特征是所依托的旅游資源帶有明顯的政治色彩，在崛起和發(fā)展的過(guò)程中與革命傳統(tǒng)教育密不可分，但同時(shí)也是旅游產(chǎn)品的一種類型，它的健康發(fā)展必須遵循旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律。

（一）紅色旅游是受黨政部門(mén)鼓勵(lì)和扶持的

革命圣地和紀(jì)念地本身都是愛(ài)國(guó)主義教育基地，凝結(jié)了無(wú)數(shù)革命先烈的理想和事跡，代表了先進(jìn)文化發(fā)展的方向，是可以深入發(fā)掘的寶貴精神財(cái)富，對(duì)于謳歌黨的光輝歷程、弘揚(yáng)中華民族的精神具有重要意義。這是一般旅游產(chǎn)品所不具備的一個(gè)明顯特點(diǎn)。正是由于它擔(dān)負(fù)著大量思想教育的任務(wù)，才能享受政府專門(mén)的撥款，定期進(jìn)行維護(hù)、維修；新聞媒體的義務(wù)宣傳報(bào)道，也有助于塑造較好的旅游整體形象；有關(guān)部門(mén)組織的參觀學(xué)習(xí)活動(dòng)，可以保證起碼的客流量。這是一般旅游景點(diǎn)所不具有的一些優(yōu)勢(shì)。最近，國(guó)家旅游局提出的發(fā)展紅色旅游的工作思路，得到了發(fā)展計(jì)劃部門(mén)的財(cái)力支持，得到了宣傳部門(mén)的輿論扶持。可以相信，通過(guò)鼓勵(lì)和扶持紅色旅游資源的開(kāi)發(fā)，既可弘揚(yáng)革命傳統(tǒng)和革命精神，又能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，致富百姓，造福一方，反過(guò)來(lái)也可以說(shuō)明精神文明對(duì)物質(zhì)文明的巨大促進(jìn)作用。

（二）紅色旅游的吸引力有一定限定條件

紅色旅游的吸引物主要是革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期遺存的文物和舊址，以房舍、器械、用具、陵園和遺跡等為主，雖然史料價(jià)值很高，也是進(jìn)行革命傳統(tǒng)教育的重要憑借，有的堪稱全國(guó)第一或唯一，但由于當(dāng)時(shí)斗爭(zhēng)的艱苦卓絕、革命者生活的艱苦樸素，遺留下來(lái)的文物古跡一般比較簡(jiǎn)陋，就其外觀來(lái)說(shuō)與故宮、秦皇兵馬俑、樂(lè)山大佛等文物古跡相比，可展現(xiàn)、可參觀、可吸引的內(nèi)容有較大差距。對(duì)于一般旅游者來(lái)說(shuō)，影響其選擇旅游目的地的因素是多元化的，有接受教育、陶冶情操的因素，有娛樂(lè)身心、放松自我的因素，也有求新、求異、求樂(lè)的因素，還有交通距離遠(yuǎn)近、旅游花費(fèi)多少的因素。這些紅色旅游的景點(diǎn)一般都處在交通比較偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)比較落后、服務(wù)接待設(shè)施不大配套的地區(qū)，對(duì)于不少旅游者來(lái)說(shuō)，尤其是在紀(jì)念日前后的一段時(shí)間，確實(shí)存在進(jìn)出困難、居住條件差的問(wèn)題。在紅色旅游與其他旅游產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，到哪兒旅游完全是由旅游者自由和自主作出的，因此，紅色旅游雖然有黨政部門(mén)的大力支持，但并不一定表現(xiàn)出絕對(duì)性的優(yōu)勢(shì)，這是應(yīng)清醒面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。當(dāng)然，紅色旅游依托的旅游資源是最近幾十年的歷史，與一般的歷史文物古跡有所不同，它與今天的現(xiàn)實(shí)生活一脈相承、息息相關(guān)，絕大多數(shù)中老年國(guó)內(nèi)旅游者都了解一些那個(gè)時(shí)期的歷史，容易從中找到共鳴和呼應(yīng)，這是紅色旅游發(fā)展的有利因素，可以借機(jī)多做文章，以更好地吸引旅游者。

（三）紅色旅游深度和規(guī)模開(kāi)發(fā)面臨的困難

把革命紀(jì)念地、革命圣地、革命參觀點(diǎn)納入旅游的范疇來(lái)發(fā)展，就決定了紅色旅游的發(fā)展需要按旅游經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。這其中雖有黨政部門(mén)的扶持和導(dǎo)向，但畢竟跟組織參觀、單純的革命傳統(tǒng)教育有明顯的區(qū)別，它雖然包括有組織的參觀學(xué)習(xí)，但更重要的是通過(guò)自身的吸引力，吸引大眾旅游者自覺(jué)地前往旅游，在旅游的過(guò)程中受到潛移默化的教育。除了極少數(shù)規(guī)模較大、革命傳統(tǒng)文化積淀較厚的以外，絕大多數(shù)紅色旅游吸引物都是以零散的、單體的遺址、故居、紀(jì)念碑、陵墓、紀(jì)念館的形式出現(xiàn)，所反映的革命文化的內(nèi)涵也是片段的、單一的，很難開(kāi)發(fā)出成規(guī)模的、有深度、有連續(xù)性的旅游產(chǎn)品；由于它所具有的政治色彩，展示、講解及關(guān)聯(lián)性產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)有很大的局限性，不能像其它產(chǎn)品那樣容易地體現(xiàn)出參與性、娛樂(lè)性；現(xiàn)在的年輕人由于平日所受革命傳統(tǒng)教育較少，與中老年人相比對(duì)中國(guó)革命史缺乏必要的了解，因此對(duì)紅色旅游缺乏應(yīng)有的共鳴和向往，這是研究客源層次時(shí)應(yīng)予注意的。

（四）紅色旅游以觀光產(chǎn)品為主體

從各地開(kāi)發(fā)的紅色旅游產(chǎn)品來(lái)看，雖然有體驗(yàn)式的特種旅游產(chǎn)品，如“重走長(zhǎng)征路”等，但絕大多數(shù)都是觀光式的，例如，“戰(zhàn)地重游”、“英雄城市游”、“偉人故里游”等，至于參觀一個(gè)紀(jì)念碑、紀(jì)念館、故居會(huì)址等，就更是如此了。除非是井岡山、延安這樣的革命圣地，這種奔走式的游覽方式，旅游者一般難以停留很長(zhǎng)時(shí)間，一般的參觀點(diǎn)也就是半小時(shí)或一兩個(gè)小時(shí)；加上近年來(lái)各地交通條件有所改善，旅游的可進(jìn)入性明顯提高，也縮短了旅游者的停留時(shí)間；另外，革命圣地和紀(jì)念地作為愛(ài)國(guó)主義教育基地，帶有明顯的社會(huì)公益性質(zhì)，很多地方是免收門(mén)票，即使收費(fèi)也定價(jià)不高。上述因素決定了紅色旅游的收入水平不會(huì)太高。

（五）紅色旅游的客源消長(zhǎng)有明顯的規(guī)律性

政治性因素和市場(chǎng)化因素對(duì)紅色旅游的客源變化影響明顯，一般時(shí)段主要受市場(chǎng)因素調(diào)節(jié)，例如，宣傳促銷的因素、旅游淡旺季的影響，而有較大紀(jì)念活動(dòng)的時(shí)段主要受政治因素影響，因此，旅游客源呈現(xiàn)出波浪式的起伏運(yùn)動(dòng)，整體狀態(tài)有一定的規(guī)律性，也是可以預(yù)見(jiàn)的。一般５年一個(gè)小高潮，10年一個(gè)中高潮，50和100周年的紀(jì)念活動(dòng)就是大高潮。在一年之中，接待高潮則主要集中在三個(gè)黃金周和紀(jì)念日前后。把握這一規(guī)律，有助于做好平時(shí)工作，提高高峰時(shí)段的接待容量和接待質(zhì)量，延長(zhǎng)旅游高峰時(shí)段。

三、加快紅色旅游發(fā)展的幾項(xiàng)建議

當(dāng)前，中央領(lǐng)導(dǎo)批示加快紅色旅游發(fā)展，并責(zé)成中宣部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家旅游局共同研究推動(dòng)紅色旅游的發(fā)展，為中國(guó)紅色旅游產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)提供了前所未有的歷史性機(jī)遇。紅色旅游產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)涉及許多問(wèn)題，有對(duì)旅游市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律的把握，也有自身體制改革方面的問(wèn)題，抓好紅色旅游應(yīng)注意以下方面的問(wèn)題。

（一）加快由事業(yè)接待型向旅游產(chǎn)業(yè)型轉(zhuǎn)變

由于思想政治教育、社會(huì)公益性等方面的原因，紅色旅游場(chǎng)所不同程度地存在旅游管理機(jī)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)構(gòu)體制不順的問(wèn)題，表現(xiàn)為旅游產(chǎn)業(yè)仍不同程度地帶有事業(yè)接待型特點(diǎn)，或政企不分，或企事不分。這種管理體制、運(yùn)營(yíng)方式，是由其特殊的政治功能所決定的，也是歷史長(zhǎng)期發(fā)展形成的。從表面上看保持這種體制是工作性質(zhì)使然，也似乎比一般文物類旅游點(diǎn)、文化類旅游點(diǎn)要有層次，實(shí)際上有了這個(gè)“事業(yè)接待”的招牌，可以得到一般旅游點(diǎn)所沒(méi)有的各種“實(shí)惠”，例如，政府撥款的維護(hù)、人員工資的包干、黨政部門(mén)的宣傳與組織客源等等。但是，如不實(shí)行管理與接待的分工、事業(yè)接待與旅游經(jīng)營(yíng)的分家，紅色旅游的發(fā)展也就不能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌，跟不上全國(guó)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢(shì)。從中國(guó)旅游發(fā)展的整體來(lái)看，后來(lái)的快速發(fā)展很大程度上取決于改革開(kāi)放之初所經(jīng)歷的由事業(yè)接待型向創(chuàng)匯產(chǎn)業(yè)型的轉(zhuǎn)變。對(duì)于紅色旅游來(lái)說(shuō)，固然有其特殊性，但既然要列為眾多旅游產(chǎn)品之一，就應(yīng)尊重和遵循旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。當(dāng)然，這并不是說(shuō)就要全盤(pán)取消“政治接待”、“事業(yè)接待”、教育基地的功能，而是要在運(yùn)作方式上實(shí)行適當(dāng)?shù)姆蛛x，起碼管理部門(mén)與接待機(jī)構(gòu)要分離、政治接待與旅游接待要分離。這就如同普通旅游景點(diǎn)要承擔(dān)一定的公務(wù)接待一樣，并不能因此而影響其按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)作經(jīng)營(yíng)。

（二）根據(jù)市場(chǎng)需求樹(shù)立當(dāng)?shù)芈糜涡蜗?/p>

旅游經(jīng)濟(jì)是最需要講求市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則的。一個(gè)地方的旅游要保持對(duì)客源的充分吸引，關(guān)鍵是有適應(yīng)市場(chǎng)需求的旅游產(chǎn)品；旅游產(chǎn)品的對(duì)外宣傳，很大程度上要借助地區(qū)的旅游形象。旅游形象是對(duì)一個(gè)地區(qū)主要旅游產(chǎn)品的高度概括、提煉和抽象，必須遵循市場(chǎng)需求的導(dǎo)向原則，而不能有什么產(chǎn)品就打什么招牌。因此，紅色旅游在當(dāng)?shù)芈糜钨Y源中占什么位置，應(yīng)在通盤(pán)考慮的基礎(chǔ)上，給予實(shí)事求是的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)，如井岡山、延安等紅色旅游資源密集、豐富、成片的地區(qū)，可以把紅色旅游作為旅游主打形象。但那些紅色旅游資源相對(duì)零星、單一，只有區(qū)域性影響的地方，就不一定要把紅色旅游作為當(dāng)?shù)芈糜蔚摹爸鞔颉毙蜗?，而要考慮當(dāng)?shù)厥裁绰糜钨Y源最富吸引力、最適應(yīng)旅游消費(fèi)市場(chǎng)的需求。如果當(dāng)?shù)貨](méi)有拳頭性的旅游產(chǎn)品，就應(yīng)在更大的地域范圍尋求依托，將紅色旅游的宣傳促銷納入其中，而不是一味堅(jiān)持獨(dú)樹(shù)一幟、唯我獨(dú)尊，因?yàn)楫a(chǎn)品的吸引力是由游客自己來(lái)評(píng)判的，而不單純是報(bào)刊媒體的輿論評(píng)判與引導(dǎo)。

（三）加強(qiáng)探索紅色旅游促銷的路子

紅色旅游的宣傳促銷有一些有利條件，關(guān)鍵是找好依托、抓住機(jī)遇、順勢(shì)而動(dòng)；要從實(shí)際情況出發(fā)，客觀評(píng)價(jià)資源品味和吸引力，有的紅色旅游產(chǎn)品是全國(guó)性的，有的只是區(qū)域性的，片面夸大它的影響力也是不現(xiàn)實(shí)的；特別是在作為一個(gè)旅游產(chǎn)品向外推廣時(shí)，除了考慮紀(jì)念日前后有組織的客源層，還要考慮平日普通的旅游者，需要對(duì)主要客源市場(chǎng)進(jìn)行廣泛深度的開(kāi)發(fā)。要發(fā)揮革命圣地、紀(jì)念地作為愛(ài)國(guó)主義教育基地的優(yōu)勢(shì)，借助宣傳、新聞、文化等部門(mén)的力量，宣傳紅色旅游目的地的整體形象；要抓住每年紀(jì)念日前夕開(kāi)展紀(jì)念或慶?；顒?dòng)的機(jī)會(huì)，通過(guò)邀請(qǐng)記者采訪、媒體宣傳、舉辦文藝活動(dòng)等，推銷紅色旅游產(chǎn)品；要加強(qiáng)對(duì)特定客源層的研究，開(kāi)發(fā)適銷對(duì)路的紅色旅游產(chǎn)品，有重點(diǎn)地吸引研究那段歷史的人員、老年群體、大中小學(xué)生，保證日?？土髁?；要加強(qiáng)對(duì)旅游消費(fèi)市場(chǎng)需求趨勢(shì)的研究，把紅色旅游與其他旅游產(chǎn)品有機(jī)結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和產(chǎn)品銷售量。

（四）深入挖掘和豐富紅色旅游產(chǎn)品的內(nèi)涵

為增強(qiáng)紅色旅游的吸引力，應(yīng)在傳統(tǒng)的參觀教育活動(dòng)基礎(chǔ)上，努力體現(xiàn)紅色旅游的“旅游”特色和旅游接待的專業(yè)化水平。要逐步改善和提高展館檔次，改變簡(jiǎn)單的圖片展示和櫥窗式的文物陳列，使表現(xiàn)手段更加科學(xué)化、現(xiàn)代化，如可采用聲光電結(jié)合的半景畫(huà)、全景畫(huà)等；要注意歷史與現(xiàn)實(shí)的結(jié)合，除了組織對(duì)實(shí)物、遺址的參觀外，也可以安排定時(shí)的影視、歌舞專場(chǎng)；要考慮適當(dāng)增加參與性內(nèi)容，策劃當(dāng)年革命者工作、戰(zhàn)斗、生活、勞動(dòng)的場(chǎng)景，吸引旅游者參與和體驗(yàn)；在導(dǎo)游講解方面，除注意歷史事實(shí)的準(zhǔn)確性和真實(shí)性以外，還應(yīng)盡量豐富解說(shuō)內(nèi)容，寓教于樂(lè)，使旅游者有多方面的收獲。

（五）提高紅色旅游接待的軟硬件水平

一般來(lái)說(shuō)，革命圣地、紀(jì)念地、參觀點(diǎn)由于有政府撥款的扶持，基礎(chǔ)設(shè)施、接待條件在同一地區(qū)中屬于比較好的，但由于很多單位屬于差額撥款，或者是自負(fù)盈虧，建設(shè)與維護(hù)資金仍明顯不足，加上受傳統(tǒng)的建設(shè)、展示觀念的影響，除了展示物本身的保護(hù)、維護(hù)以外，其他配套設(shè)施、服務(wù)條件都比較缺乏或檔次不高。在這一方面，不僅與發(fā)達(dá)國(guó)家的一些紀(jì)念地相比，顯得展示場(chǎng)館簡(jiǎn)陋擁擠、展示手段落后、配套服務(wù)條件較差，即使與國(guó)內(nèi)較高檔次的旅游景區(qū)（點(diǎn)）相比，也普遍存在接待設(shè)施檔次不高或配套不夠的問(wèn)題，給人的感覺(jué)是這些參觀點(diǎn)似乎就應(yīng)不講究接待檔次和水平。實(shí)際上這是一種思維的誤區(qū)，如果這些地方有較高檔次或水準(zhǔn)的停車場(chǎng)、旅游廁所、景點(diǎn)指示牌、游客中心、旅游商亭，則可更好地襯托出昔日革命先輩的艱苦奮斗和今天幸福生活的來(lái)之不易。因此，紅色旅游的景點(diǎn)應(yīng)該加強(qiáng)接待服務(wù)的硬件建設(shè)，除了保持和強(qiáng)調(diào)講解的準(zhǔn)確、嚴(yán)肅、認(rèn)真外，接待服務(wù)的其他方面也要提高水平，也要加強(qiáng)對(duì)員工隊(duì)伍服務(wù)素質(zhì)的培訓(xùn)。

（六）努力增加紅色旅游的收入產(chǎn)出水平

提高紅色旅游的產(chǎn)出水平，除維持較充足的客源以外，關(guān)鍵是走集約化的旅游發(fā)展路子，大力發(fā)展紅色旅游系列的旅游餐飲、旅游商品和旅游娛樂(lè)，為旅游者開(kāi)辟?gòu)V闊的消費(fèi)空間。其中，最根本的是突出革命特色、傳統(tǒng)特色和地方特色，這是強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、增強(qiáng)“賣點(diǎn)”的精髓。要加強(qiáng)特色旅游餐飲、食品系列的開(kāi)發(fā)，例如，當(dāng)年井岡山紅軍的紅米飯、南瓜湯，延安八路軍的餐飲，在引導(dǎo)旅游者全方位體驗(yàn)的過(guò)程中，也增加了旅游收入；要根據(jù)當(dāng)?shù)氐臈l件，加強(qiáng)特色旅游商品的開(kāi)發(fā)，如井岡山的土酒、茶葉、竹器制品，延安的大紅棗、農(nóng)民畫(huà)，研究制作多種類的音像制品和圖書(shū)；要根據(jù)當(dāng)?shù)貧v史題材和民間歌舞題材，創(chuàng)作、演出一些劇目、歌舞，放映歷史題材的影視作品，發(fā)展有特色的旅游娛樂(lè)活動(dòng)。這樣既有利于深化紅色旅游的產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，延長(zhǎng)游客停留時(shí)間，也有利于大幅度增加旅游收入，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加社會(huì)就業(yè)。

（七）搞好與其他旅游產(chǎn)品的線路組合

除了為數(shù)不多的革命圣地有大量的紅色旅游產(chǎn)品，可以吸引旅游者停留較長(zhǎng)時(shí)間以外，其他紅色旅游產(chǎn)品則不具備這個(gè)優(yōu)勢(shì)。從旅游者選擇出游的規(guī)律看，除了專門(mén)研究或組織參觀以外，一般不可能游遍周圍的紅色旅游產(chǎn)品，而是選擇最有吸引力的看點(diǎn)、最為便捷的旅游線路。因此，把轄區(qū)內(nèi)的紅色旅游產(chǎn)品編成一條線路，只適于特殊時(shí)段、個(gè)別群體，而對(duì)于大多數(shù)旅游者、平常多數(shù)時(shí)候則是不適宜的，這是發(fā)展紅色旅游應(yīng)注意的一個(gè)問(wèn)題。為了切實(shí)促進(jìn)紅色旅游的發(fā)展，必須認(rèn)真研究在線路上相互關(guān)聯(lián)的一些旅游產(chǎn)品，而不要拘泥于純粹的“紅色系列”，要通過(guò)發(fā)掘、利用多樣化的旅游資源，包括觀光的、度假的、休閑的、專項(xiàng)的旅游產(chǎn)品，組成對(duì)旅游者有吸引力的旅游線路，將紅色旅游產(chǎn)品融入這些產(chǎn)品序列之中，不但不會(huì)降低紅色旅游產(chǎn)品的影響，反而會(huì)充分挖掘和發(fā)揮紅色旅游產(chǎn)品的作用。

中國(guó)擁有豐富的紅色旅游資源，也有較好的發(fā)展基礎(chǔ)和條件，在黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)的重視和推動(dòng)下，紅色旅游一定能夠在提升檔次和水平的基礎(chǔ)上加快發(fā)展，不僅可進(jìn)一步豐富和充實(shí)中國(guó)旅游產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)，也一定能更好地發(fā)揮政治思想、革命傳統(tǒng)、愛(ài)國(guó)主義教育的作用，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)文明和精神文明雙豐收。

一、主題策劃

不能單純?yōu)榧t色旅游發(fā)展紅色旅游，更不能把紅色旅游從整個(gè)旅游業(yè)中孤立出來(lái)，還是要立足旅游業(yè)的全局，按照旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)律發(fā)展紅色旅游。

1、紅色與綠色(生態(tài)旅游)相映

紅綠相映，凸現(xiàn)人與自然和諧相處的主題；好花還需綠葉配，如果撇開(kāi)旅游本身休閑的規(guī)律，只談紅色的教育意義，這個(gè)產(chǎn)品本身就是不完善的，市場(chǎng)號(hào)召力也有局限性。

把小寨村對(duì)面的老園山納入旅游區(qū)，以老園山的特色自然景觀策劃綠色生態(tài)旅游項(xiàng)目，就使整個(gè)項(xiàng)目的產(chǎn)品，形成勒一個(gè)滿足游客需要的綜合系統(tǒng)構(gòu)架，使旅游吸引力達(dá)到最大化水平。

2、紅色與彩色(民族風(fēng)情)互動(dòng)

多數(shù)紅色景點(diǎn)所處的地區(qū)也是少數(shù)民族的聚居區(qū)，以民族風(fēng)情豐富旅游產(chǎn)品的內(nèi)涵，增強(qiáng)市場(chǎng)吸引力。

民族風(fēng)情旅游是指以民族風(fēng)俗文化為載體開(kāi)展的系列旅游活動(dòng)，開(kāi)展民族文化旅游在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)又可以展示、宣傳多彩的民族文化，實(shí)現(xiàn)文化與經(jīng)濟(jì)的良性互動(dòng)。

民族文化涵蓋的內(nèi)容廣博而龐雜，包括有民族聚居地、民族歌舞、民族民間工藝美術(shù)、民族飲食業(yè)、民族影視藝術(shù)等形式。

少數(shù)民族聚居區(qū)經(jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)，并不意味著文化資源的匱乏，相反很多地區(qū)擁有富集的中國(guó)傳統(tǒng)文化，發(fā)展民族風(fēng)情旅游對(duì)紅色旅游的意義在于，民族風(fēng)情旅游所吸引的旅游市場(chǎng)范圍是很廣闊的，而民族旅游和紅色旅游在空間上的重疊，也為紅色旅游增加了內(nèi)容和魅力。、紅色與古色(歷史文化旅游)融會(huì)

紅色景區(qū)本身就具有其歷史意義，但是結(jié)合中華民族五千年來(lái)博大精深的歷史文化內(nèi)涵，能更突出新中國(guó)的歷史必然性，增強(qiáng)國(guó)民的民族自豪感及贏得外來(lái)文化的尊重。

沒(méi)有足夠的文化底蘊(yùn)和內(nèi)涵的歷史文化旅游項(xiàng)目，是不足以吸引旅游者、不能獲得預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益的。歷史文化資源考究、發(fā)掘工作具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，這使得歷史文化吸引物在空間上和時(shí)間上都具有分散性的特點(diǎn)，也決定了它作為一個(gè)整體旅游產(chǎn)品來(lái)說(shuō)，不易提煉出鮮明的旅游形象，因此，通過(guò)專業(yè)的旅游策劃，對(duì)旅游產(chǎn)品進(jìn)行精心包裝，使之有一個(gè)統(tǒng)一的宣傳口徑，將極大的促進(jìn)市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)。

做好歷史文化旅游的四大要點(diǎn)：

1.對(duì)歷史文化吸引物的開(kāi)發(fā)、管理、籌資與營(yíng)銷應(yīng)該專業(yè)化；

2.防止文化吸引物供應(yīng)過(guò)剩，建立文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)部合作的機(jī)制，避開(kāi)主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的鋒芒，挖掘自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)； 3.廣泛運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)、信息、虛擬、多媒體等高新技術(shù)； 4.不斷采取新的手段來(lái)適應(yīng)游客體驗(yàn)不斷變化的特點(diǎn)。紅色景區(qū)本身就具有其特定的歷史意義，但是如果和中華民族五千年來(lái)博大精深的歷史文化內(nèi)涵結(jié)合好，更能突出新中國(guó)成立的歷史必然性，增強(qiáng)國(guó)民的民族自豪感以及贏得外來(lái)文化的尊重。

紅色旅游與古色旅游的結(jié)合有兩種形式。其一，復(fù)合型。比如北京郊區(qū)的盧溝橋，本身是紅色事件的發(fā)生地，同時(shí)又具有悠久的歷史文化，是古燕京八景之一，這個(gè)就可以作為一個(gè)點(diǎn)來(lái)開(kāi)發(fā)；其二，綜合型。以南昌為例，既有八一南昌起義的紀(jì)念地，也有四大名閣之一的滕王閣，但兩者的空間點(diǎn)并不重合，開(kāi)發(fā)的思路就可以用一條線的方式。要根據(jù)具體情況制定不同的規(guī)劃方案。

4、紅色與時(shí)尚(自駕車)結(jié)盟

自駕車運(yùn)動(dòng)是近期國(guó)內(nèi)興起的一項(xiàng)有挑戰(zhàn)性的時(shí)尚運(yùn)動(dòng)，自駕車的車主多為城市中高收入者，向往田野，向往自由，是一群有愛(ài)心和不畏艱苦的性情中人，自駕車到老區(qū)去，不僅有風(fēng)景，也收獲了給予的快樂(lè)，這是一個(gè)有潛力的市場(chǎng)。

自駕車旅游在中國(guó)目前的發(fā)展?fàn)顩r仍然是一個(gè)特種旅游的范疇，它的市場(chǎng)群體更多的是一些喜愛(ài)探險(xiǎn)、崇尚自然的人。而大多數(shù)紅色旅游景區(qū)所處的地區(qū)基本處于一種原始的未開(kāi)發(fā)狀態(tài)，很少受到外來(lái)者的“干擾”，這種氣氛正契合了自駕車旅游者尋求僻靜和開(kāi)拓新旅游點(diǎn)的心理。

怎樣策劃一些適合自駕車旅游者的紅色產(chǎn)品？ 怎樣配套一些適應(yīng)自駕車旅游者特殊需求的基礎(chǔ)設(shè)施？ 如何針對(duì)這個(gè)細(xì)分市場(chǎng)開(kāi)展?fàn)I銷工作？

5、紅色向質(zhì)樸(鄉(xiāng)村旅游)回歸

鄉(xiāng)村旅游的休閑性是很多城市居民向往的感覺(jué)，讓孩子體會(huì)鄉(xiāng)村的味道也是很多城市父母的愿望。老區(qū)的鄉(xiāng)村比起商業(yè)化的城市郊區(qū)型鄉(xiāng)村來(lái)說(shuō)，更具有原汁原味的滋味。

二、影響城市歷史文化景點(diǎn)商業(yè)開(kāi)發(fā)的主要因素

1、游客來(lái)源因素

影響要素 游憩方式 季節(jié)性 游玩時(shí)間 游玩頻率 個(gè)人消費(fèi)額 景點(diǎn)內(nèi)商業(yè)業(yè)態(tài) 周邊商業(yè)業(yè)態(tài) 對(duì)周邊地價(jià)的帶動(dòng) 本地游客 休閑、娛樂(lè) 較弱，收益穩(wěn)定 較靈活 較高

較低、主要集中于餐飲休閑 小型、經(jīng)濟(jì)型餐飲休閑為主 餐飲休閑為主的城市型商業(yè)業(yè)態(tài) 相對(duì)較弱

外地游客 參觀、考察、朝圣 較強(qiáng) 較固定、較短 低

較高、主要集中于門(mén)票和紀(jì)念品 紀(jì)念品零售為主 住宿、休閑、娛樂(lè)為主 相對(duì)較強(qiáng)

3、景點(diǎn)的歷史文化因素

影響要素 游玩時(shí)間 游玩頻率 個(gè)人消費(fèi)額 景點(diǎn)內(nèi)商業(yè)業(yè)態(tài) 周邊商業(yè)業(yè)態(tài) 對(duì)周邊地價(jià)帶動(dòng) 歷史文化遺存類 較短 較低

門(mén)票消費(fèi)以外較低 較單一

主題性較強(qiáng)，種類較單一 較強(qiáng)

民風(fēng)民俗類 較長(zhǎng) 較高

門(mén)票消費(fèi)以外較高 豐富

參與性較強(qiáng)，種類豐富 強(qiáng)

宗教類 較長(zhǎng)

較高，特別是本地游客 門(mén)票消費(fèi)以外較高 較豐富

主題性強(qiáng)，種類單一 較弱

第五篇：中國(guó)中小企業(yè)現(xiàn)狀與發(fā)展對(duì)策

中國(guó)中小企業(yè)現(xiàn)狀與發(fā)展對(duì)策

“十五”是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最好的歷史時(shí)期，也是中小企業(yè)發(fā)展的最好歷史時(shí)期。經(jīng)過(guò)“十五”時(shí)期的發(fā)展，我國(guó)綜合國(guó)力明顯增強(qiáng)，人民生活明顯改善，國(guó)際地位明顯提高。中小企業(yè)為此做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)，同時(shí)自身也得到了長(zhǎng)足發(fā)展。

一、“十五”是我國(guó)中小企業(yè)發(fā)展的最好歷史時(shí)期

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)中小企業(yè)，從原有的國(guó)有、集體一統(tǒng)天下演化成為多種經(jīng)濟(jì)形式并存以非公有制經(jīng)濟(jì)為主體的快速發(fā)展局面。目前，我國(guó)中小企業(yè)的數(shù)量已占全國(guó)企業(yè)總量的99.3%，我國(guó)GDP的55.6%、工業(yè)新增產(chǎn)值的74.7%、社會(huì)銷售額的58.9%、稅收的46.2%以及出口總額的62.3%均是由中小企業(yè)創(chuàng)造的，而且，全國(guó)75%左右的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位也是由中小企業(yè)提供的。到2005年底，全國(guó)工商行政管理機(jī)關(guān)共登記企業(yè)805.7萬(wàn)戶，包括：國(guó)有集體等內(nèi)資企業(yè)350萬(wàn)戶，外商投資企業(yè)26萬(wàn)戶，私營(yíng)企業(yè)430萬(wàn)戶。此外，全國(guó)工商行政管理機(jī)關(guān)共登記個(gè)體工商戶2463.9萬(wàn)戶。個(gè)體私營(yíng)企業(yè)在數(shù)量上構(gòu)成了我國(guó)各類市場(chǎng)主體的主要組成部分?！笆濉逼陂g，我國(guó)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度成倍高于全國(guó)經(jīng)濟(jì)增速，非公經(jīng)濟(jì)投資已占全社會(huì)投資比重的50%。非公有制經(jīng)濟(jì)已成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力量。

以中小工業(yè)企業(yè)的發(fā)展為例。由于統(tǒng)計(jì)口徑變化1，“十五”期間中小工業(yè)企業(yè)發(fā)展概況應(yīng)分為前兩年和后3年。2002年全國(guó)全部國(guó)有及規(guī)模以上非國(guó)有中小企業(yè)單位數(shù)為172805戶，與2000年154902戶相比增長(zhǎng)了11.22%；工業(yè)總產(chǎn)值增長(zhǎng)了12．59%（詳見(jiàn)表1）。

表12002年全部國(guó)有及規(guī)模以上非國(guó)有中小工企業(yè)主要指標(biāo)比“九五”末

增長(zhǎng)

資源來(lái)源：數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)年份，增長(zhǎng)率據(jù)其計(jì)算。

“十五”后3年我國(guó)中小工業(yè)企業(yè)繼續(xù)穩(wěn)健高速發(fā)展。就企業(yè)數(shù)量而言，呈現(xiàn)出“馬鞍型”發(fā)展態(tài)勢(shì)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料，2003年全國(guó)全部國(guó)有及規(guī)模以上非國(guó)有中小企業(yè)數(shù)量為19.42萬(wàn)戶，2004年為27.33萬(wàn)戶，2005年為26.38萬(wàn)戶。但其他主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)多數(shù)還是直線上升的，這說(shuō)明企業(yè)平均規(guī)模有所擴(kuò)大，企業(yè)素質(zhì)和經(jīng)濟(jì)效益有所提高（詳見(jiàn)表2）。

表2“十五”后3年全部國(guó)有及規(guī)模以上非有國(guó)中小工企業(yè)主要指標(biāo)一覽

表

資源來(lái)源：1.2003年數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局工交司；2.2004年數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)摘自《2005年中國(guó)成長(zhǎng)型中小企業(yè)發(fā)展報(bào)告——中小企業(yè)暨非公有制經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息快報(bào)》之八；3.2005年數(shù)據(jù)摘自《中國(guó)中小企業(yè)暨非公有制經(jīng)濟(jì)信息快報(bào)》，2005年12月，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局工交司。

二、中國(guó)中小企業(yè)發(fā)展存在的主要問(wèn)題與對(duì)策建議

1.中國(guó)中小企業(yè)發(fā)展中存在的主要問(wèn)題

從整體來(lái)看，目前中國(guó)中小企業(yè)發(fā)展存在著三大矛盾：第一是宏觀管理不協(xié)調(diào)的矛盾；第二是地區(qū)之間的“外部性”矛盾；第三是企業(yè)微觀管理和技術(shù)基礎(chǔ)與市場(chǎng)激烈競(jìng)爭(zhēng)需要提高素質(zhì)的矛盾。

從第一個(gè)方面看，中國(guó)長(zhǎng)期存在的中小企業(yè)宏觀管理不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)的問(wèn)題不僅沒(méi)有解決反而進(jìn)一步強(qiáng)化了，強(qiáng)化的表現(xiàn)就是不同的管理部門(mén)的存在和權(quán)力以法律和制度的形式確定下來(lái)了。例如《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》就載有“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其所屬的負(fù)責(zé)企業(yè)工作的部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)本行政區(qū)域的中小企業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)和服務(wù)?！?現(xiàn)在的問(wèn)題是，縣以上和省以下地方各級(jí)政府主管中小企業(yè)的部門(mén)正在逐步統(tǒng)一，逐步建立中小企業(yè)管理局（廳），而中央單位“多龍治水”的局面依然存在。這種局面不利于統(tǒng)一規(guī)劃中小企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，不利于統(tǒng)籌使用相關(guān)資源，促進(jìn)中小企業(yè)更快發(fā)展。

就第二方面矛盾而言，所謂“外部性”是指落后國(guó)家或地區(qū)資源不合理地被發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)使用所造成的發(fā)展差距越來(lái)越大，特別是人力資源由落后國(guó)家或地區(qū)向發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)流動(dòng)所造成的“邊緣化”現(xiàn)象。我國(guó)中西部地區(qū)農(nóng)民到東部打工，客觀上解決了一部分農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題，但是由此所形成的“外部性”問(wèn)題也很嚴(yán)重。一方面這些勞動(dòng)力的成長(zhǎng)費(fèi)用都出自中西部，而東部地區(qū)沒(méi)有負(fù)擔(dān)費(fèi)用，卻能夠使用，創(chuàng)造的國(guó)民生產(chǎn)總值也都記在東部的帳上；另一方面這些人即使在東部打工多年也還算外地人，臨時(shí)的，得不到培訓(xùn)與提高，連子女上學(xué)都得不到安排，長(zhǎng)此以往遺留問(wèn)題不能解決，后患無(wú)窮。

關(guān)于第三方面。中國(guó)中小企業(yè)微觀管理和技術(shù)基礎(chǔ)低下，只能以低成本價(jià)格參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，這種狀況應(yīng)采取措施盡快扭轉(zhuǎn)，否則企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力難以很快提高，將弱化發(fā)展后勁，極大地影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。

2.加速中小企業(yè)發(fā)展的若干建議

為了更快地促進(jìn)中國(guó)中小企業(yè)發(fā)展，針對(duì)以上3大矛盾，特提出如下建議。

第一，建議成立國(guó)務(wù)院直屬的中小企業(yè)管理機(jī)構(gòu)。世界上很多國(guó)家都有國(guó)家級(jí)的中小企業(yè)管理部門(mén)，有的國(guó)家國(guó)會(huì)有中小企業(yè)委員會(huì)。而像中國(guó)這樣急需要發(fā)展中小企業(yè)的國(guó)家，卻沒(méi)有國(guó)家級(jí)的中小企業(yè)管理部門(mén)，如果及時(shí)設(shè)立這樣一個(gè)部門(mén)，對(duì)中小企業(yè)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安都將產(chǎn)生有利影響。

第二，要在加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)中西部經(jīng)濟(jì)更快發(fā)展的同時(shí)，安排好長(zhǎng)期在東部打工者群體。特別是長(zhǎng)期在東部務(wù)工經(jīng)商的群體，要安排好對(duì)他們的培訓(xùn)，以提高文化知識(shí)技術(shù)水平。要妥善安排好他們的子女入學(xué)問(wèn)題。有突出貢獻(xiàn)的要在職稱評(píng)定、受獎(jiǎng)等方面一視同仁。同時(shí)要解決好務(wù)工人員的工資待遇問(wèn)題，并建立健全社會(huì)保障體系，不要使他們產(chǎn)生被“邊緣化”的感覺(jué)。

第三，國(guó)家應(yīng)采取經(jīng)濟(jì)政策手段促進(jìn)企業(yè)微觀管理和技術(shù)水平的提高。譬如，建立中小企業(yè)技術(shù)進(jìn)步基金，實(shí)行稅前還貸，資助引進(jìn)先進(jìn)設(shè)備等。為了快速提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平，可以鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)管理戰(zhàn)略咨詢，凡這樣做了的各級(jí)政府機(jī)構(gòu)可以視情況給予一定比例的資助。還可以組織退休工程師、老教授等擔(dān)任志愿者，無(wú)償?shù)貫橹行∑髽I(yè)提高經(jīng)營(yíng)水平服務(wù)等。

第四，從實(shí)際出發(fā)，對(duì)東中西部實(shí)行分類指導(dǎo)。根據(jù)中國(guó)東中西部中小企業(yè)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)針對(duì)各自發(fā)展的不同情況，采取不同的促進(jìn)發(fā)展措施。總的來(lái)說(shuō)，東部的重點(diǎn)措施應(yīng)放在結(jié)構(gòu)調(diào)整上，中西部應(yīng)優(yōu)化環(huán)境。東部結(jié)構(gòu)調(diào)整重點(diǎn)應(yīng)包括：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，促進(jìn)高新科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；二是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)國(guó)際市場(chǎng)；三是組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，要在繼續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群的同時(shí)，大力開(kāi)展專業(yè)化協(xié)作；四是技術(shù)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改造生產(chǎn)技術(shù)設(shè)備，采用新工藝，創(chuàng)造專利知識(shí)產(chǎn)權(quán)；五是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品，創(chuàng)造知名品牌；六是資本結(jié)構(gòu)調(diào)整，改革家族和國(guó)有獨(dú)資企業(yè)資本結(jié)構(gòu)，發(fā)展股份制企業(yè)。中西部?jī)?yōu)化環(huán)境的重點(diǎn)應(yīng)從兩方面入手：一是切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，特別是要杜絕亂收費(fèi)；二是降低進(jìn)入門(mén)檻，使千家萬(wàn)戶都有條件創(chuàng)辦企業(yè)，特別要鼓勵(lì)農(nóng)民從事二三產(chǎn)業(yè)，家庭作坊式的生產(chǎn)、季節(jié)性的生產(chǎn)、傳統(tǒng)手工制作型生產(chǎn)等都可以開(kāi)展，形成鋪天蓋地、遍地開(kāi)花的局面，不設(shè)任何限制，能辦什么企業(yè)就辦什么企業(yè)，微型企業(yè)可以不登記，也可以不收稅費(fèi)，待發(fā)展到一定規(guī)模再辦理。

第五，制定發(fā)展規(guī)劃，落實(shí)發(fā)展措施。各級(jí)政府中小企業(yè)管理部門(mén)都應(yīng)當(dāng)制定中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃應(yīng)實(shí)事求是，科學(xué)可行。特別是規(guī)劃中的措施，要從實(shí)際出發(fā)，能辦

什么事就規(guī)劃什么事，規(guī)劃了的事就一定去做；規(guī)劃措施要具體可行，避免一般性號(hào)召。在這方面要利用社會(huì)服務(wù)系統(tǒng)，規(guī)劃以及實(shí)施過(guò)程中的具體措施，都可以委托咨詢機(jī)構(gòu)做。

第六，大力培養(yǎng)人才。人才缺乏是中國(guó)中小企業(yè)發(fā)展的一大瓶頸，因此要下大力氣培養(yǎng)人才。就人才成長(zhǎng)而言，實(shí)踐的鍛煉是不可或缺的環(huán)節(jié)，然而教育更是不可缺少的。根據(jù)國(guó)際上中小企業(yè)比較發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，要將從事中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)和經(jīng)營(yíng)管理人才培養(yǎng)納入到普通教育，開(kāi)辦與中小企業(yè)相關(guān)的專業(yè)和課程，日本、德國(guó)、臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)還專門(mén)設(shè)立中小企業(yè)學(xué)院；大量開(kāi)辦中等專業(yè)技術(shù)和經(jīng)營(yíng)管理學(xué)校，培養(yǎng)高級(jí)技術(shù)操作人才和專業(yè)管理人才。與此同時(shí)十分重視業(yè)余培訓(xùn)，很多國(guó)家和地區(qū)成立中央一級(jí)的政府輔導(dǎo)委員會(huì)，由財(cái)政出資開(kāi)展中小企業(yè)各種人才的業(yè)余培訓(xùn)。中國(guó)在這方面已經(jīng)開(kāi)始有所動(dòng)作，但力度不大，蜻蜓點(diǎn)水對(duì)更快地推動(dòng)中小企業(yè)發(fā)展作用不大。人才資源豐富是中國(guó)的最大財(cái)富，有了好的經(jīng)濟(jì)體制，加之大力開(kāi)展教育和培訓(xùn)，豐富的人才資源就可以如原子核似地裂變，發(fā)出更大的能量，這是中國(guó)的希望之所在。(來(lái)源:《中國(guó)科技成果》2006年第22期)