第一篇：關(guān)于“土地財(cái)政”的行為分析與思考

關(guān)于“土地財(cái)政”的行為分析與思考

摘要：實(shí)行分稅制改革以后，在中央財(cái)政收入迅速增長的同時(shí)，中央政府承擔(dān)的相對(duì)義務(wù)大幅度減少，地方政府則承擔(dān)了過重的財(cái)政支出責(zé)任。為了緩解地方財(cái)政困難，地方政府產(chǎn)生了對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的過度依賴，“土地財(cái)政”由此產(chǎn)生。雖然土地財(cái)政緩解了地方財(cái)政困難，但對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展帶來了嚴(yán)重沖擊。本文著重分析地方政府土地財(cái)政形成的原因，并提出幾點(diǎn)解決地方土地財(cái)政困擾的建議。-關(guān)鍵字：土地財(cái)政 房地產(chǎn)

一．地方政府對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的過度依賴

分稅制之后，地方政府為了解決地方財(cái)政上的困難，不得不尋求另外的財(cái)政來源，而我國房地產(chǎn)業(yè)的管理體制為地方政府解決財(cái)政困難提供了方便之門。分稅制改革后，地方政府的財(cái)政收人主要包括預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入兩部分。不論是預(yù)算內(nèi)收入，還是預(yù)算外收入，都與房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展息息相關(guān)?！?】

1．預(yù)算內(nèi)收入主要是指地方稅收，由地方政府從各種費(fèi)、稅收取的收入。分稅制改革以后，將與房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的房產(chǎn)稅和土地稅歸人地方稅種，主要包括三方面：① 與土地直接有關(guān)的稅收，包括城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅(這兩種由地稅系統(tǒng)征收)；耕地占用稅、契稅(這兩種由財(cái)政系統(tǒng)征收)。②與土地征用以及房地產(chǎn)業(yè)有關(guān)的稅費(fèi)，我們可以稱之為土地間接稅收，這些產(chǎn)業(yè)主要是建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。③部門收費(fèi)項(xiàng)目，包括耕地開墾費(fèi)、新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地有償使用費(fèi)等(土地主管部門征收)。分稅制后建筑業(yè)稅和房地產(chǎn)稅占地方政府預(yù)算內(nèi)收入的比例一直上升。

2．預(yù)算外收入包括了行政事業(yè)收費(fèi)、政府性基金和土地出讓金三部分。我國土地出讓金始于20世紀(jì)80年代末。實(shí)行分稅制后，土地出讓金作為地方財(cái)政的固定收入全部劃歸地方所有。為了緩解地方財(cái)政困難，地方政府在預(yù)算外通過抬高土地出讓價(jià)格獲取更多的土地出讓金，預(yù)算內(nèi)通過推高房地產(chǎn)價(jià)格獲得更多的房地產(chǎn)稅和建筑業(yè)稅。

雖然土地歸國家和集體所有，但地方政府實(shí)際上已成為土地的所有者，完全壟斷土地的供需，可以對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)一收購，統(tǒng)一供應(yīng)?！?】隨著中國城市化進(jìn)程的加快，各地政府為了收取更多的土地轉(zhuǎn)讓金，不斷促進(jìn)農(nóng)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化，對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行大量征收與利用。由于按照《土地管理法》的規(guī)定，給予農(nóng)民的補(bǔ)償并不高，而對(duì)開發(fā)的地價(jià)卻可以很高，所以政府常常就以低價(jià)購入土地，并且土地收購的總量也在大幅度上升。

二、“土地財(cái)政”與房地產(chǎn)價(jià)格快速上漲 分稅制導(dǎo)致地方財(cái)政事權(quán)和財(cái)權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱，雖然通過實(shí)行“土地財(cái)政”增加了財(cái)政收入，緩解了地方政府的財(cái)政困難，但同時(shí)也給房地產(chǎn)市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展帶來了嚴(yán)重沖擊。

在土地價(jià)格上漲導(dǎo)致房價(jià)上漲的同時(shí)，居民收入增長的速度卻遠(yuǎn)不及房價(jià)上漲的速度，這就形成了房價(jià)收入比越來越大，嚴(yán)重影響了居民的購房能力?！?】雖然當(dāng)前中央下決心要使房價(jià)降下來，但如果其成本——土地的價(jià)格不降，如果地方政府千方百計(jì)想要維持其財(cái)政收入的“大頭”，那即使暫時(shí)的房價(jià)有所下降也難以回到理性的程度。【4】要徹底解決中國的高房價(jià)問題，我認(rèn)為還是要從解決地方的財(cái)政收入入手，使地方政府不再過分依賴土地出讓金等與房價(jià)有直接或間接關(guān)系的收入，正確的處理好中央與地方的財(cái)政關(guān)系才是治本之法。

三。解決我國地方政府“土地財(cái)政”困擾的幾點(diǎn)建議

地方政府的“土地財(cái)政”政策實(shí)現(xiàn)了自身利益最大化。然而它產(chǎn)生的負(fù)外部效應(yīng)，即降低居民福利(高房價(jià)使得居民的生活成本上升，變相剝削了居民的收入，因而減少了其福利)和失地農(nóng)民問題越來越影響我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展，要想扭轉(zhuǎn)這種行為，需要從以下幾個(gè)方面著手：

(1)。明確土地的所有權(quán)

地方政府代表國家擁有對(duì)土地的所有權(quán)，農(nóng)民只是對(duì)土地?fù)碛惺褂脵?quán)，因而對(duì)土地的轉(zhuǎn)讓、出賣等地方政府具有最終決定權(quán)，這就使得農(nóng)民不能很好的保護(hù)自己的土地。因而應(yīng)

明確集體(以村為單位)每一分子對(duì)集體土地的所有權(quán)，給其產(chǎn)權(quán)主體的地位，通過村民代表大會(huì)對(duì)涉及土地重大變革和切身利益的集體圖地用途、征地賠償、征地款用途等進(jìn)行決策。在明確了土地產(chǎn)權(quán)之后可以使農(nóng)民獲得參與決策的主體地位，減少集體代理人對(duì)原屬于農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的攫取，有助于對(duì)集體代理人的行為形成有效的監(jiān)督。

(2)、實(shí)現(xiàn)地方政府的財(cái)權(quán)的對(duì)等

中央政府可以將部分財(cái)權(quán)適當(dāng)下放。一方面在農(nóng)業(yè)稅改革的背景下，需要設(shè)置 地方尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政新的稅種，同時(shí)要加大中央對(duì)基礎(chǔ)性公共服務(wù)的支出責(zé)任。另 一方面，要對(duì)現(xiàn)行的分稅制進(jìn)行全面反思和系統(tǒng)調(diào)整，以政府之間事權(quán)的重新劃分為基礎(chǔ)，在各級(jí)政府之問進(jìn)行財(cái)權(quán)和財(cái)力的劃分。修改預(yù)算體制，使之真正與分稅制協(xié)調(diào)一致，取消預(yù)算外資金制度，使得在財(cái)權(quán)問題上地方必須依靠培養(yǎng)和擴(kuò)大稅基來獲得更多財(cái)力。

(3)，發(fā)行政府債券

地方政府的土地政策根源是手中的資金不足以支付他們的所有開支，因而解決他們的融資問題是其關(guān)鍵。地方政府融資有兩種渠道，一是向銀行借款；二是直接發(fā)行債券。我國商業(yè)銀行基本上是國有銀行，地方政府向銀行借款后，相當(dāng)于向中央銀行借債，中央政府與地方政府可以看成母公司與子公司的關(guān)系，地方政府可以憑借這種關(guān)系只享受利潤而不承擔(dān)義務(wù)，因而地方政府可以不顧收益一成本原理大力舉債，使其舉債行為變成地方政府消費(fèi)中央銀行買單的結(jié)局，這種現(xiàn)象已經(jīng)引起中央政府的關(guān)注，并對(duì)地方政府向銀行借債進(jìn)行了控制。然而地方政府作為一級(jí)財(cái)政法人應(yīng)該具備發(fā)行債券的權(quán)利，如果有需要并符合一定條件，應(yīng)該放寬并允許其發(fā)行債券進(jìn)行融資，建立我國地府政府及其代理機(jī)構(gòu)債券制度。

(4)、轉(zhuǎn)變地方政府職能，合理定位地方政府角色

地方政府在城市建設(shè)中具有謀利沖動(dòng)，難以有效控制房價(jià)，甚至成為國家宏觀調(diào)控政策的阻力。所以，必須轉(zhuǎn)換政府職能，建立公共財(cái)政，合理定位地方政府在房地產(chǎn)調(diào)控中的角色。地方政府的角色不應(yīng)該是直接經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主導(dǎo)者，土地收益不應(yīng)該作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要資金來源。因此要轉(zhuǎn)換地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，將“投資性政府”變成“服務(wù)性政府”，實(shí)行公共財(cái)政，形成多元化的城市公共投資機(jī)制。地方政府不再作為城市投資的主導(dǎo)者，只是作為公共品服務(wù)和宏觀調(diào)控的提供者。只有轉(zhuǎn)換地方政府職能，改變政績考核的內(nèi)容，將財(cái)政體制轉(zhuǎn)變?yōu)楣藏?cái)政，地方財(cái)政才有積極性落實(shí)中央的住房保障政策，才會(huì)加大對(duì)保障型住房的供給，而不會(huì)繼續(xù)奉行土地財(cái)政。

參考文獻(xiàn)：

【1】周飛舟．分稅制十年：制度及其影響[J]．中國社會(huì)科學(xué)，2006（6）【2】牛梅．“土地財(cái)政”該休矣[J]．合作經(jīng)濟(jì)與科技，2007 【3】魏賢貞．我國房價(jià)持續(xù)高漲的內(nèi)生機(jī)制與對(duì)策建議[J]．價(jià)格理論與實(shí)踐，2007(12)． 【4】鄭國有．房價(jià)飛漲猛于虎[J]．中國房地產(chǎn)金融，2007(10)．

第二篇：財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)關(guān)聯(lián)分析思考

摘要：隨著社會(huì)保障制度改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入發(fā)展，財(cái)政供養(yǎng)人員概念的外延已發(fā)生很大變化?，F(xiàn)在所稱財(cái)政供養(yǎng)人員是指由各級(jí)財(cái)政部門依據(jù)政府編制機(jī)構(gòu)核定的編制而給予全額或差額工資保障的人員，包括行政事業(yè)單位在職人員、離退休人員、納入財(cái)政社會(huì)保障人員、優(yōu)撫救濟(jì)人員和農(nóng)村稅費(fèi)改革后的村組干部等。本文所指財(cái)政供養(yǎng)人員僅為財(cái)政部門依據(jù)政府編制機(jī)構(gòu)核定的編制而給予全額或差額工資保障的行政事業(yè)單位在職人員，它反映了一個(gè)地方履行一級(jí)政府事權(quán)而供養(yǎng)的工作人員。

本文以湖北省72個(gè)縣（市）財(cái)政和部分市縣財(cái)政的有關(guān)數(shù)據(jù)為依據(jù)，對(duì)地域人口、人員結(jié)構(gòu)、可用財(cái)力、公共支出、地理環(huán)境、政策環(huán)境等因素與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)系進(jìn)行分析，并對(duì)孝感市的財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)進(jìn)行實(shí)證分析，在此基礎(chǔ)上提出了降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)的建議。

一、影響財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)的相關(guān)因素分析

1.地域人口與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：（1）將全省72縣（市）按地域人口由大到小排列，并按人口數(shù)量自然劃分成10個(gè)檔次。（2）將財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量隨地域人口順序排列，并按地域人口檔次計(jì)算平均值。（3）各檔次的財(cái)政供養(yǎng)人員總量除以對(duì)應(yīng)檔次的地域人口總量等于該檔次財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)。具體統(tǒng)計(jì)和計(jì)算過程略，結(jié)果列表如下：

表1　湖北省2002年72縣（市）地域人口與財(cái)政供養(yǎng)人員關(guān)系分析表單位：萬人、人、個(gè) 地域人口 財(cái)政供養(yǎng)

檔次 縣市個(gè)數(shù) 系數(shù)（％）

變化范圍 人口均值100-165 27811 9 2.3890-100 26582 5 2.7980-90 22788 6 2.6

70-80 19814 2 2.660-70 18947 10 2.9950-60 16162 13 2.9940-50 13900 11 3.0

30-40 10039 10 2.7720-30 8668 4 3.8

10-20 5927 2 5.33

關(guān)系顯示：（1）財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量與地域人口數(shù)量成正比變化。人口大縣，供養(yǎng)人員相應(yīng)較多；人口小縣，供養(yǎng)人員相應(yīng)較少。（2）財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與地域人口數(shù)量成反比變化。人口大縣，供養(yǎng)系數(shù)較??；人口小縣，供養(yǎng)系數(shù)較高。（3）綜合關(guān)系。人口大縣供養(yǎng)人員較多，但供養(yǎng)系數(shù)較低；人口小縣供養(yǎng)人員較少，但供養(yǎng)系數(shù)較高。

推論：人口大縣供養(yǎng)系數(shù)較低，人口小縣供養(yǎng)系數(shù)較高；降低供養(yǎng)系數(shù)的重點(diǎn)是人口小縣。但現(xiàn)實(shí)中人口小縣供養(yǎng)人員較少，而人口大縣供養(yǎng)人員較多。本文認(rèn)為，由于供養(yǎng)系數(shù)的分母——地域人口的不可比成分較大，考核供養(yǎng)系數(shù)應(yīng)以分子——供養(yǎng)人口為主。因此，降低供養(yǎng)系數(shù)的重點(diǎn)應(yīng)是供養(yǎng)人口大縣，而不是供養(yǎng)人口小縣，即不能以供養(yǎng)系數(shù)高低作為減少財(cái)政供養(yǎng)人員的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)。

2.人員結(jié)構(gòu)與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：（1）劃分。將財(cái)政供養(yǎng)人員按工作性質(zhì)分為行政單位供養(yǎng)人員、事業(yè)單位供養(yǎng)人員兩大類。人員經(jīng)費(fèi)相應(yīng)劃分為行政人員經(jīng)費(fèi)和事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)。（2）對(duì)比分析。選擇某市作為樣本。（3）比較。選擇1993年與2003年的有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比。

表2孝感市1994-2003年財(cái)政供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)變化表單位：人、萬元 其中教師占事業(yè)

行政人數(shù)占比例％ 事業(yè)人數(shù)占比例％

人數(shù)比例％

1994 23.8 76.2 48.8

1995 23.4 76.6 48.51996 24 76 47.11997 22.7 77.3 48

1998 23.8 76.2 54.5

1999 24.9 75.1 51.8

2000 25.8 74.2 53.8

2001 26 74 54.42002 26.1 73.9 56.1

2003 24.1 75.9 54.9

平均值 24.46 75.54 51.79

關(guān)系顯示：（1）行政與事業(yè)人員結(jié)構(gòu)雖有所變化，但變化不大，基本保持了一定的比例。即行政機(jī)構(gòu)人員占1/3，事業(yè)單位人員占2/3。（2）教師數(shù)量占事業(yè)單位人員總量的1/2強(qiáng)，比重顯得過大。

人員經(jīng)費(fèi)的結(jié)構(gòu)與人員的結(jié)構(gòu)呈同向變化關(guān)系。（1）在人員經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)中，行政人員經(jīng)費(fèi)占經(jīng)費(fèi)總額的比重30％，事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)占經(jīng)費(fèi)總額的比重70％，其中教師經(jīng)費(fèi)占事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)的比重接近60％。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)行政編制凍結(jié)后，事業(yè)單位供養(yǎng)人員急劇膨脹。一部分是歷次機(jī)構(gòu)改革中行政機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)人員，一部分是新進(jìn)單位的人員，大部分都流向事業(yè)單位或壓往二級(jí)單位。較多事業(yè)單位或二級(jí)單位人浮于事，相互攀比，一些苦活、累活沒有人做，在社會(huì)上臨時(shí)聘用人員。（2）人均經(jīng)費(fèi)水平逐年提高。其中事業(yè)人均經(jīng)費(fèi)支出增長27.4％，教育人均經(jīng)費(fèi)增長22.05％，均高于行政人均經(jīng)費(fèi)支出增長5.6個(gè)、0.25個(gè)百分點(diǎn)。

表3 孝感市2000-2003年行政事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)變化表 行政人員經(jīng)費(fèi) 事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)

占比 人均 占比 人均 其中教 人均

重％ 經(jīng)費(fèi) 重％ 經(jīng)費(fèi) 師％ 經(jīng)費(fèi)

2000 29.7 6945 70.3 5690 60.4 6396

2001 30.3 9151 69.7 7383 54.6 7408

2002 31.7 10572 68.3 8061 64.3 92

412003 25.3 12554 74.7 11769 54.2 11626

平均或

遞增 29.25 21.8％ 70.75 27.4％ 58.37 22.05％

推論：供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)反映了一級(jí)事權(quán)中從事行政與事業(yè)工作的人員配置比例。從相對(duì)比例看，事業(yè)所占比重過大，尤其是教師人數(shù)及經(jīng)費(fèi)比重突出。據(jù)此推論：降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，減少供養(yǎng)人員的重點(diǎn)是事業(yè)單位，其中優(yōu)化教師隊(duì)伍應(yīng)是重中之重。

3.可用財(cái)力與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：（1）可用財(cái)力為一般預(yù)算收入與轉(zhuǎn)移支付之和。本文將72縣（市）一般預(yù)算收入與轉(zhuǎn)移支付相加后，按照可用財(cái)力大小自然劃分為5個(gè)檔次。（2）供養(yǎng)人員數(shù)量范圍指劃分檔次內(nèi)最低數(shù)量到最高數(shù)量范圍。（3）人均財(cái)力水平是指各檔次可用財(cái)力金額之和與財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量之和的比值。具體統(tǒng)計(jì)和計(jì)算過程略，結(jié)果列表如下：

表4　湖北省2002年72縣（市）可用財(cái)力與供養(yǎng)人員關(guān)系分析表單位：元、萬人、萬元 可用財(cái)力 供養(yǎng)人口 人均財(cái)力

檔次 縣市個(gè)數(shù)

范圍 數(shù)量范圍 水平3-3.5 3 2.3-2.8 1.162.1-3 22 1.2-3 1.061.5-2 13 1.1-2 1.0

1-1.5 22 0.9-1.7 0.940.5-1 8 0.4-1 1.09

關(guān)系顯示：（1）財(cái)政供養(yǎng)人員與可用財(cái)力成正比變化。可用財(cái)力較多的縣市，財(cái)政供養(yǎng)人員較多；可用財(cái)力較少的縣市，財(cái)政供養(yǎng)人員較少。（2）人均財(cái)力支出水平基本相等。不管是財(cái)力多的縣市，還是財(cái)力少的縣市，人均可用財(cái)力基本保持在一個(gè)相等的水準(zhǔn)。（3）綜合關(guān)系。人均可用財(cái)力沒有拉開檔次，可用財(cái)力主要聚集在養(yǎng)人上。財(cái)力強(qiáng)的縣市多養(yǎng)人，財(cái)力弱的縣市少養(yǎng)人。

推論：財(cái)力多的養(yǎng)人多，財(cái)力少的養(yǎng)人少，據(jù)此推論，財(cái)政就是“吃飯財(cái)政”，財(cái)政增收就是為了供養(yǎng)更多的人員，而這卻背離了一級(jí)政府事權(quán)人員配置的原則，是財(cái)政工作的誤區(qū)。因此，降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)不能將可用財(cái)力與供養(yǎng)系數(shù)掛鉤。

4.公共支出與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：借助于財(cái)政收入、財(cái)政支出、地域人口、可用財(cái)力、工資水平等指標(biāo)之間的公式推出公共支出與供養(yǎng)系數(shù)之間的關(guān)系。下面是演繹過程：

（1）人員經(jīng)費(fèi)支出=財(cái)政供養(yǎng)人員×人均工資標(biāo)準(zhǔn)=供養(yǎng)系數(shù)×區(qū)域人口數(shù)量×人均工資標(biāo)準(zhǔn)

（2）財(cái)政支出=經(jīng)常性支出+專項(xiàng)支出=（人員經(jīng)費(fèi)支出+公務(wù)費(fèi)支出）+專項(xiàng)支出

（3）財(cái)政支出=可用財(cái)力=財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)×區(qū)域總?cè)丝凇寥司べY標(biāo)準(zhǔn)+公務(wù)費(fèi)支出+專項(xiàng)支出

財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)=[財(cái)政支出-（公務(wù)費(fèi)支出+專項(xiàng)支出）]/區(qū)域總?cè)丝凇寥司べY標(biāo)準(zhǔn)=（可用財(cái)力-公共支出）/地域人口數(shù)量×人均工資標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)系顯示：在一定時(shí)期內(nèi)，某縣（市）的可用財(cái)力、地域人口數(shù)量、人均工資標(biāo)準(zhǔn)基本上保持在一個(gè)不變的水平，可視為常量指標(biāo)。因此，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與公共支出存在十分密切的關(guān)系。由于公共支出是被減量，被減量與差值成反向變化關(guān)系，即公共支出越大，供養(yǎng)系數(shù)越?。还仓С鲈叫?，供養(yǎng)系數(shù)越大。當(dāng)可用財(cái)力等于公共支出時(shí)，供養(yǎng)系數(shù)為零。當(dāng)可用財(cái)力大于公共支出時(shí)，供養(yǎng)系數(shù)為正；當(dāng)可用財(cái)力小于公共支出時(shí)，供養(yǎng)系數(shù)為負(fù)。

從事權(quán)與財(cái)力配置上講，一級(jí)政府有一級(jí)事權(quán)，一級(jí)事權(quán)有相對(duì)應(yīng)的可用財(cái)力。根據(jù)這一設(shè)立原則，一個(gè)地方的可用財(cái)力應(yīng)包括兩部分：首先，履行一級(jí)事權(quán)所需的非人力資源財(cái)力，主要指物質(zhì)資料、生產(chǎn)工具等。其次，完成一級(jí)事權(quán)所需配備的人力資源所需財(cái)力，主要指生產(chǎn)與再生產(chǎn)的補(bǔ)償財(cái)力，如工資、獎(jiǎng)勵(lì)、福利等。按照行政管理理論，國家賦予同一級(jí)政府的事權(quán)是基本一致的，公共支出也應(yīng)該是一致的。但由于各級(jí)的工資標(biāo)準(zhǔn)、地域人口、可用財(cái)力不同，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)必然是不同的。在同一級(jí)別的公共事權(quán)相同的前提下，可用財(cái)力較多的地方，可用財(cái)力超出公共支出的增量就多，就可以提高供養(yǎng)系數(shù)。而可用財(cái)力較少的地方，可用財(cái)力超出公共支出增量就小，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)就低。而可用財(cái)力比公共支出低的地方，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)為負(fù)數(shù)，這個(gè)地方的財(cái)政必然是負(fù)債運(yùn)行。

推論：如果一個(gè)地方履行一級(jí)事權(quán)不完整，則說明可用財(cái)力不足以養(yǎng)人，供養(yǎng)系數(shù)應(yīng)為負(fù)值。但在實(shí)際中，履行一級(jí)事權(quán)不完整的地方較多，但財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)卻為正值，有的還較高。理論與實(shí)踐產(chǎn)生了矛盾。實(shí)際情況是由于供養(yǎng)人員失控?？捎秘?cái)力大量向人員經(jīng)費(fèi)集中轉(zhuǎn)移，擠占了履行正常事權(quán)所需財(cái)力。因此，降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，需要?jiǎng)澐值胤娇捎秘?cái)力，可用財(cái)力必須首先用于履行一級(jí)事權(quán)，并據(jù)此配備相應(yīng)人員，超過公共事權(quán)所需人員必須精簡(jiǎn)。

5.地理環(huán)境與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：（1）將全省72個(gè)縣（市）按地理特征分為五個(gè)類型：山區(qū)縣、丘陵縣、平原縣、城郊縣、湖（庫）區(qū)縣。（2）地域人口、供養(yǎng)人員范圍按各類型從最小到最大列示。（3）供養(yǎng)系數(shù)為各類型縣（市）的供養(yǎng)人員總數(shù)與地域人口總數(shù)的比值。具體統(tǒng)計(jì)和計(jì)算過程略，結(jié)果列表如下：

表5　湖北省2002年72縣（市）地域人口與財(cái)政供養(yǎng)人員及系數(shù)關(guān)系分析表單位：個(gè)、萬人 地域人口 供養(yǎng)人口 供養(yǎng)系數(shù)

類型 個(gè)數(shù)

范圍 范圍（％）

山區(qū)縣 34 8-120 0.5-2.5 2.8

4丘陵縣 6 50-100 1.3-3 2.8

5平原縣 17 35-100 0.6-2.6 2.8

1城郊縣 10 35-160 0.9-3.5 2.76

湖（庫）區(qū)縣 5 50-140 1.8-2.8 2.5

3增長率％ 14.47％ 11.22％

關(guān)系顯示：（1）地域人口起點(diǎn)基本相同，變化幅度逐步增加。主要是地理環(huán)境和行政區(qū)劃造成的。（2）供養(yǎng)人口起點(diǎn)依次增大。說明供養(yǎng)人員與地理環(huán)境呈同向變化關(guān)系。其中山區(qū)縣供養(yǎng)人員相對(duì)較少，而平原、城郊、湖（庫）區(qū)縣供養(yǎng)人員相對(duì)較多。（3）供養(yǎng)人員在3萬人上下變化。這是一個(gè)縣（市）的最大值。（4）供養(yǎng)系數(shù)依次減少。雖然地域人口、供養(yǎng)人員同向增加，但地域人口依次增長高于供養(yǎng)人員依次增長，即供養(yǎng)系數(shù)分子增長低于分母增長，導(dǎo)致供養(yǎng)系數(shù)依次減少。計(jì)算結(jié)果證實(shí)了這一點(diǎn)。

推論：由于人口增長控制屬于國家計(jì)劃生育政策范圍，我們只能控制供養(yǎng)人員增長。按照地理?xiàng)l件與供養(yǎng)人員關(guān)系，控制財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)重要依據(jù)是按供養(yǎng)人員起點(diǎn)大小，即按地理劃分的后三類（湖庫區(qū)縣、城郊縣、平原縣）應(yīng)是重點(diǎn)控制地域。

6.政策環(huán)境與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：本文涉及政策環(huán)境包括行政體制、財(cái)政體制、人事體制、經(jīng)濟(jì)周期等，由于這些方面都是一個(gè)龐大主題，限于篇幅，此外主要以定性分析這主。

（1）行政體制與供養(yǎng)系數(shù)。目前，我國行政體制設(shè)計(jì)是五級(jí)管理體制，即中央、?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、市（自治州）、縣（市級(jí)縣、縣級(jí)區(qū)、自治縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（民族鄉(xiāng)）。各級(jí)不論區(qū)域人口多少，面積大小，級(jí)次高低，經(jīng)濟(jì)好壞，都設(shè)有“大而全”的行政事業(yè)管理機(jī)構(gòu)，配備有一定數(shù)量的工作人員。據(jù)有關(guān)資料，解放初期，全國的官民比例為1∶600，到2002年各級(jí)各類官員占總?cè)丝诘钠骄壤堰_(dá)1∶28，干部總?cè)藬?shù)是解放初期的80多倍。這種龐大的層次多的行政管理體制，不僅辦事效率日益低下，而且需要巨大的行政管理成本作支撐。僅以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，1984年，全國撤社建鄉(xiāng)結(jié)束時(shí)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)92476個(gè)，按當(dāng)時(shí)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均支出20萬元計(jì)算，需要消費(fèi)財(cái)力184.9億元。經(jīng)過改革，到2003年底止，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少至38464個(gè)，按2002年每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均支出50萬元計(jì)算，仍需要消耗財(cái)力192.3億元。以湖北省的情況來分析，2002年，全省財(cái)政供養(yǎng)人員中，省地兩級(jí)供養(yǎng)人員占全省比例為1/4弱，而縣鄉(xiāng)兩級(jí)供養(yǎng)人員占全省供養(yǎng)人員比重為3/4強(qiáng)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)占全省比重達(dá)到24.45％。

表6　2002年湖北省財(cái)政供養(yǎng)人員按行政級(jí)次分布和人員結(jié)構(gòu)表單位：人 合計(jì) 財(cái)政撥款或補(bǔ)助開支人員

行政

級(jí)次 國家 集體 離休 退休 長休

人數(shù) 占比重％ 職工 職工 人員 人員 職工

省級(jí) 213350 10.43 159148 783 4557 48585 277

地市級(jí) 278317 13.61 211778 7981 5288 52652 618

縣級(jí) 1053156 51.50 821920 39588 10471 180444 73

3鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí) 500013 24.45 393854 24458 2145 78945 61

1總計(jì) 2044836 100 1586700 72810 22461 360626 2239

結(jié)構(gòu) 100 77.59 3.56 1.09 17.63 0.11

比例％

關(guān)系顯示：行政管理層次與財(cái)政供養(yǎng)人員成正比，與財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)成正比。

推論：根據(jù)上述關(guān)系顯示，要降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，需要減少行政管理層次。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家通行做法，行政體制設(shè)計(jì)只需設(shè)三級(jí)政府，我國可比照改革。

（2）財(cái)政體制與供養(yǎng)系數(shù)。從1994年起，我國實(shí)行了分稅制財(cái)政體制，實(shí)行了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的體制，按照這種“分灶吃飯”的財(cái)政體制，一級(jí)政府有一級(jí)事權(quán)，一級(jí)事權(quán)有相應(yīng)的財(cái)力。但從分稅制10年運(yùn)行的情況看，各級(jí)事權(quán)不規(guī)范是突出的問題之一，在地方各級(jí)體制運(yùn)轉(zhuǎn)中，經(jīng)常有事權(quán)錯(cuò)位、缺位和越位的情況出現(xiàn)，形成了中央調(diào)控各地事權(quán)的局面。特別是幾次增加工資，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期產(chǎn)生了一定的“吸引效應(yīng)”，各地膨脹了一大批人員。后來，在“一要吃飯，二是建設(shè)”思想引導(dǎo)下，地方政府及財(cái)政把保工資發(fā)放作為第一要?jiǎng)?wù)，更是鞏固了“吸引效應(yīng)”，不少地方特別是經(jīng)濟(jì)落后省份沒有把住關(guān)口，供養(yǎng)人員無序膨脹，相互攀比，增加了一定數(shù)量的財(cái)政供養(yǎng)人員，提高了供養(yǎng)系數(shù)。

關(guān)系顯示：財(cái)政體制不規(guī)范，為地方供養(yǎng)人員增長創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。

推論：一級(jí)事權(quán)不能相對(duì)獨(dú)立，就不是完整的分稅制體制。要認(rèn)真執(zhí)行分稅制，增強(qiáng)地方各級(jí)事權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性。增加工資要適合社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，實(shí)行地方聽證制度，不能強(qiáng)求各地統(tǒng)一。

（3）人事體制與供養(yǎng)系數(shù)。目前，全國人事制度特別是人員管理方面缺乏統(tǒng)一的法律制度，這也是財(cái)政供養(yǎng)人員居高增長的重要原因。主要表現(xiàn)在：一是在編制管理上，人事部門與財(cái)政部門形成了“兩張皮”。產(chǎn)生了人事核定的編制，財(cái)政不一定認(rèn)可，但為今后轉(zhuǎn)正奠定了基礎(chǔ)。二是在供養(yǎng)來源上，預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外“兩張皮”。產(chǎn)生了單位認(rèn)可的人員，雖然沒有人事或財(cái)政編制，但仍然由單位供養(yǎng)，也為今后逐步轉(zhuǎn)正創(chuàng)造了條件。三是在進(jìn)人問題上，缺乏法律規(guī)范。進(jìn)人質(zhì)量、進(jìn)人數(shù)量、進(jìn)人對(duì)象，全憑領(lǐng)導(dǎo)研究決定，沒有統(tǒng)一規(guī)劃。四是在人員出口上，不鼓勵(lì)人員出去。主要是工齡時(shí)段太長。以國家公務(wù)員為例，只要不犯錯(cuò)誤，都必須堅(jiān)持工作30年，機(jī)構(gòu)改革也不能精簡(jiǎn)。按照每人30年的平均工齡批次依次平行推移，供養(yǎng)人員基數(shù)必將越來越大。

關(guān)系顯示：人員編制、人員經(jīng)費(fèi)實(shí)行多頭管理，是財(cái)政供養(yǎng)人員間接增長的重要原因。進(jìn)人無法律依據(jù)，是財(cái)政供養(yǎng)人員直接增長的重要原因。人員出口不暢，不斷產(chǎn)生基數(shù)累積，是財(cái)政供養(yǎng)人員增加的潛在基礎(chǔ)。

推論：編制管理、經(jīng)費(fèi)來源管理分割，進(jìn)口松出口緊，導(dǎo)致財(cái)政供養(yǎng)人員必然增長，僅靠財(cái)政一家加強(qiáng)管理不行，要控制供養(yǎng)人員無序增加，降低供養(yǎng)系數(shù)，必須改革現(xiàn)行人事制度，對(duì)人員編制及預(yù)算外資金實(shí)行統(tǒng)一立法管理，出臺(tái)激勵(lì)人員有序流動(dòng)的相關(guān)政策。

二、孝感市財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與全省、全國、國際比較和推論印證

孝感市位于湖北省中部，現(xiàn)轄7個(gè)縣（市）區(qū)，國土面積8910平方公里，總?cè)丝?06萬人。2003年國內(nèi)生產(chǎn)總值343.55億元，財(cái)政收入18.39億元，其中一般預(yù)算收入9.53億元。從地理特點(diǎn)看，北有山區(qū)縣（大悟縣），南有湖區(qū)縣（漢川市），中有丘陵和平原縣（安陸市、應(yīng)城市、云夢(mèng)縣、孝南區(qū)），是一個(gè)地理多樣化的典型區(qū)域。

1.孝感市財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與全省比較。

（1）7個(gè)縣（市）區(qū)供養(yǎng)系數(shù)與全省縣（市）比較。

分析方法：將7個(gè)縣（市）區(qū)的地域人口、財(cái)政供養(yǎng)人員、供養(yǎng)系數(shù)按照地域人口由大到小排列，然后根據(jù)全省72個(gè)縣（市）有關(guān)資料，找出各項(xiàng)指標(biāo)所占位置，分析其中的關(guān)系。

表7　孝感市20027縣（市）區(qū)財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)及相關(guān)因素全省排序表單位：萬人、人 地域 全省 供養(yǎng) 全省 供養(yǎng)系 全省

縣（市）名稱

人口 排序 人口 排序 數(shù)％ 排序

漢川市 106.46 5 23383 15 2.19 66

孝南區(qū) 83.16 19 20707 22 2.49 56

應(yīng)城市 65.28 24 19345 26 2.93 3

5孝昌縣 61.82 28 13833 45 2.23 65

安陸市 61.70 29 18953 27 3.06 30

大悟縣 61.12 31 16230 38 2.66 50

云夢(mèng)縣 57.21 35 17628 32 3.09 28

全省平均值 62.62 17485 2.79

關(guān)系顯示及推論印證：①地域人口排序及關(guān)系。地域人口高于全省平均值的縣（市）有3個(gè)，從大到小依次為漢川市、孝南區(qū)、應(yīng)城市。地域人口低于全省平均值的有4個(gè)縣（市），從大到小依次為孝昌縣、安陸市、大悟縣、云夢(mèng)縣。分析發(fā)現(xiàn)，地域人口與供養(yǎng)人員基本呈同向關(guān)系。②供養(yǎng)人口排序及關(guān)系。供養(yǎng)人口高于全省平均值的有5個(gè)，即漢川市、孝南區(qū)、應(yīng)城市、安陸市、云夢(mèng)縣。低于全省平均值的有2個(gè)，即大悟縣和孝昌縣。說明7縣（市）區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人員整體水平較高。③供養(yǎng)系數(shù)及關(guān)系。高于全省平均供養(yǎng)系數(shù)的縣（市）有3個(gè)，即云夢(mèng)縣（3.09％）、安陸市（3.06％）、應(yīng)城市（2.93％）。這種結(jié)果印證了“減少財(cái)政供養(yǎng)人員不能僅以供養(yǎng)系數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)”的推論。

（2）市直財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與全省市州比較。

分析方法：①將全省9個(gè)市州（武漢市不可比）的財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)進(jìn)行排列比較，找出其中存在的關(guān)系。②地域人口指履行事權(quán)所轄行政區(qū)域總?cè)丝?。③?cái)政供養(yǎng)人員指市（州）本級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員。

表8　孝感市2002年市直在湖北省市州中財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)排序表　單位：萬人、人 地域 全省 供養(yǎng) 全省 供養(yǎng) 全省

市州名稱

人口 排序 人員 排序 系數(shù) 排序

黃岡市 723 1 207418 1 0.287

5荊州市 633 2 181014 3 0.286 6

襄樊市 577 3 192029 2 0.333

3孝感市 506 4 144167 4 0.284 7

宜昌市 397 5 123493 5 0.311

4恩施州 381 6 107805 7 0.283 8

十堰市 338 7 119662 6 0.354

2咸寧市 278 8 99113 8 0.356

1隨州市 249 9 64000 9 0.257 9

關(guān)系顯示及推論印證：①地域人口及關(guān)系。全省市州地域人口最多的是黃岡市（723萬人），地域人口最少的是隨州市（249萬人），其中孝感市所轄人口在全省市州中排第4位，居于中等位次。②供養(yǎng)人員及關(guān)系。全省財(cái)政供養(yǎng)人員最多的是黃岡市（207418人），供養(yǎng)人員最少的是隨州市（64000人），其中孝感市市直供養(yǎng)人員排全省市州第4位，居于中等位次。從排序看，供養(yǎng)人員與地域人口排序基本呈同向關(guān)系。③供養(yǎng)系數(shù)及關(guān)系。全省財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)最大的市州是咸寧市（0.35％），供養(yǎng)系數(shù)最小的是（0.25％），其中孝感市供養(yǎng)系數(shù)排全省市州第7位，相對(duì)較低。從排序看，供養(yǎng)系數(shù)最大的市（咸寧市）不是供養(yǎng)人口最大的市（黃岡市），供養(yǎng)系數(shù)最小的市（隨州市）卻是供養(yǎng)人口最少的市。

2.孝感市財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與全國部分省份比較。

表9　全國部分省份2002年財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)及人均財(cái)力情況表單位：萬人、元 地區(qū)劃分 選擇省份 供養(yǎng)人口 供養(yǎng)系數(shù)％ 人均財(cái)力

東部地區(qū) 浙江省 104.1 2.3 44846

中部地區(qū) 安徽省 156.5 2.48 14000

湖北省 206.24 3.44 1346其中孝感市 14.42 2.85 10

431 關(guān)系顯示和推論印證：從上表可以看出，湖北省的財(cái)政供養(yǎng)人口較多，人均可用財(cái)力較低，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)相對(duì)較高。其中孝感市與全省相比，人均財(cái)力均較低，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)較低，但與全國部分省份相比，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)仍然較高。因此，孝感財(cái)政既要做大“蛋糕”，也要降低供養(yǎng)系數(shù)。

3.孝感市財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與國外部分國家比較。

分析方法：選擇部分國家與我國、我省及孝感市進(jìn)行比較分析。

表10　1999年部分國家和地區(qū)財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)相對(duì)比例比較表　單位：億人 國家或地區(qū)名稱 國家或地區(qū)人口 財(cái)政供養(yǎng)比例

美國 2.73 1∶187

法國 0.59 1∶16

4日本 1.26 1∶150

印尼 1.94 1∶98

中國 12.59 1∶30

其中：湖北?。ㄈf人）5938.03 1∶29

孝感市（萬人）597.72 1∶3關(guān)系顯示及推論印證：（1）發(fā)達(dá)國家供養(yǎng)比例相對(duì)較低，不發(fā)達(dá)國家供養(yǎng)比例相對(duì)較高。其中我國的供養(yǎng)比例較高，是美國的6.23倍。（2）湖北的供養(yǎng)相對(duì)比例高于全國平均比例，說明需要降低供養(yǎng)系數(shù)。（3）孝感市供養(yǎng)比例低于全國平均水平，但高于國外國家的供養(yǎng)比例，說明仍需要降低供養(yǎng)系數(shù)。

三、降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)的路徑選擇

降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，需要確立一個(gè)基本目標(biāo)。從國外情況看，美國、法國、日本等發(fā)達(dá)國家都在0.5％左右，印尼等國家的供養(yǎng)系數(shù)在1％左右。鑒于我省的財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)為3.44％，因此建議現(xiàn)階段將降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)的目標(biāo)定為2％，力爭(zhēng)用3年左右的時(shí)間，實(shí)現(xiàn)全省整體供養(yǎng)系數(shù)下降1.44個(gè)百分點(diǎn)。

1.減少行政管理層次，調(diào)整優(yōu)化工作職能。

由五級(jí)政府逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槿?jí)政府，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，實(shí)行縣直管鄉(xiāng)和村民自治制度。創(chuàng)新市（地）制，實(shí)行省直管市、縣后，市級(jí)保留行政級(jí)別，作為市級(jí)縣管理。從理論上講，每減少一個(gè)行政層級(jí)，或減少一項(xiàng)職能，都可以減少一定數(shù)量的供養(yǎng)人員，節(jié)約相應(yīng)數(shù)量的行政成本。以湖北省為例，2002年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)50萬人，占全省供養(yǎng)人員總數(shù)24.45％。如果按保留30％的派出機(jī)構(gòu)或聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)人員估算，則全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)可減少財(cái)政供養(yǎng)人員35萬人，將減少供養(yǎng)系數(shù)0.59個(gè)百分點(diǎn)，全省財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)可由3.44％減少到2.85％。再以孝感市為例，全市7個(gè)縣（市）共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處共115個(gè)，財(cái)政供養(yǎng)人員6萬多人，如果撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，保留30％派出或聯(lián)絡(luò)人員，則全市可減少供養(yǎng)人員4.2萬人，占全市供養(yǎng)人員總數(shù)的29％，將減少供養(yǎng)系數(shù)0.83個(gè)百分點(diǎn)，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)將由2.84％下降到2.01％。

表11　孝感市1994-2003年財(cái)政供養(yǎng)人員城鄉(xiāng)數(shù)量結(jié)構(gòu)變化表 城關(guān)人員占比重％ 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員占比重％

1994 52.1 47.9

1995 51.7 48.31996 54.2 45.8

1997 56.8 43.21998 51.7 48.3

1999 41.7 58.3

2000 41.7 58.3

2001 49.3 50.7

2002 60.1 39.9

2003 73.1 26.9

上表說明，城關(guān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)供養(yǎng)人員比重各占1/2左右。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出中，教師工資占60％比重，從2001年起，各地實(shí)行教師工資縣級(jí)統(tǒng)一發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)供養(yǎng)人員比重開始下降，轉(zhuǎn)增了城關(guān)供養(yǎng)人員比重。鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量變少的情況，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)應(yīng)該有時(shí)機(jī)成熟。

2.明確各級(jí)政府事權(quán)，合理劃分養(yǎng)事與養(yǎng)人財(cái)力。

一是要明確劃分各級(jí)事權(quán)，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公共管理的要求，重新劃分中央、省、市、縣政府事權(quán)，按新的事權(quán)需要設(shè)置機(jī)構(gòu)，對(duì)原來的機(jī)構(gòu)實(shí)行調(diào)整。有事權(quán)任務(wù)的機(jī)構(gòu)就保留，無事權(quán)任務(wù)的機(jī)構(gòu)就撤消，重復(fù)交叉職能的機(jī)構(gòu)就合并，不強(qiáng)調(diào)上下完全對(duì)口，只要事情有人做就行。二是要合理劃分養(yǎng)事與養(yǎng)人財(cái)力?，F(xiàn)在存在一個(gè)突出問題，就是養(yǎng)人支出占用財(cái)力太多，養(yǎng)事支出占財(cái)力份額太少。據(jù)調(diào)查測(cè)算，全省縣（市）工資性支出占縣（市）財(cái)政支出總額比例在70％左右，少數(shù)縣市達(dá)到80％以上，這種結(jié)構(gòu)明顯不合理。因此，降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，就必須合理劃分養(yǎng)事與養(yǎng)人財(cái)力，逐步降低養(yǎng)人支出所占財(cái)力比重，要以養(yǎng)事為先，養(yǎng)人與養(yǎng)事相協(xié)調(diào)。不然，按照有關(guān)推論，養(yǎng)事（公共支出）財(cái)力越少，養(yǎng)人的財(cái)力就會(huì)越多，供養(yǎng)系數(shù)就會(huì)越大。

3.明確重點(diǎn)降低對(duì)象，因地制宜降低供養(yǎng)系數(shù)。

一是根據(jù)地理環(huán)境與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析，降低供養(yǎng)系數(shù)可以供養(yǎng)人員起點(diǎn)大小為基礎(chǔ)，重點(diǎn)應(yīng)是供養(yǎng)人員較多的湖庫區(qū)縣、城郊縣、平原縣。對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員超過2萬人的縣（市），要作為重點(diǎn)控制對(duì)象。二是根據(jù)地域人口與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析，降低供養(yǎng)系數(shù)應(yīng)是縱向降低，即縣（市）自己現(xiàn)在與自己過去相比是否有所降低。合理確定供養(yǎng)系數(shù)水平。供養(yǎng)系數(shù)不強(qiáng)求一律?？茖W(xué)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是在各地正常履行事權(quán)基礎(chǔ)上的供養(yǎng)系數(shù)。即在合理劃分養(yǎng)事與養(yǎng)人財(cái)力基礎(chǔ)上，可用財(cái)力超過養(yǎng)事財(cái)力的增量可以適當(dāng)提高供養(yǎng)系數(shù)，可用財(cái)力等于或不足養(yǎng)事財(cái)力的情況下必須降低供養(yǎng)系數(shù)。三是從行政體制與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)系看，降低的重點(diǎn)級(jí)次是縣鄉(xiāng)兩級(jí)。從行政體制改革的方向看，當(dāng)前改革的重點(diǎn)是逐步撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。四是從人員結(jié)構(gòu)與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)系看，改革的重點(diǎn)應(yīng)是事業(yè)單位和二級(jí)單位。各級(jí)要將精簡(jiǎn)供養(yǎng)人員的重點(diǎn)放在事業(yè)單位和二級(jí)單位。對(duì)適合參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的事業(yè)單位，要?jiǎng)?chuàng)造條件推向市場(chǎng)。各級(jí)在精簡(jiǎn)行政編制的同時(shí)，必須同時(shí)控制好事業(yè)單位、二級(jí)單位人員編制，務(wù)必將編制落實(shí)到人，否則容易產(chǎn)生供養(yǎng)人員“此伏彼起”，機(jī)構(gòu)改革成了“走過場(chǎng)”。

4.推行崗位成本管理，控制工資增長水平。

研究發(fā)現(xiàn)，供養(yǎng)人員數(shù)量增減與單位人均支出水平高低呈現(xiàn)出一定的相關(guān)性。在可用財(cái)力總量一定的情況下，供養(yǎng)人員數(shù)量越多，人均支出水平出現(xiàn)偏低。而供養(yǎng)人員數(shù)量越小，人均支出水平就會(huì)偏高。而當(dāng)人均支出水平過低、接近甚至低于社會(huì)一般崗位支出水平時(shí)，單位人員數(shù)量必然減少。當(dāng)人均水平較高、高于社會(huì)一般崗位支出時(shí)，單位人員數(shù)量又會(huì)重新膨脹。運(yùn)用這一規(guī)律，我們建議：一是建立崗位成本管理制度。即每個(gè)機(jī)構(gòu)劃分成若干個(gè)崗位，每個(gè)崗位按照履行事權(quán)需要核定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)成本或定額，所有崗位標(biāo)準(zhǔn)成本或定額加總之和即為某個(gè)單位的經(jīng)費(fèi)總額。政府及財(cái)政對(duì)各單位實(shí)行定額管理，超支不補(bǔ)，節(jié)支滾存。通過這個(gè)辦法，可以一定程度抑制人員增加。二是控制人員工資水平。實(shí)行一般工作人員享受社會(huì)平均工資水平，特殊技能人員實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)工資制度。這樣做的理由是如果機(jī)關(guān)單位工資高于社會(huì)平均工資，就會(huì)產(chǎn)生吸引效應(yīng)，促進(jìn)供養(yǎng)人員增長。而當(dāng)企業(yè)單位工資高于行政機(jī)關(guān)工資時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生大量人員“跳槽”現(xiàn)象。這在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)比十分明顯。

5.實(shí)行人事立法管理，縮短在職工作時(shí)段。

一是實(shí)行人事立法管理。重點(diǎn)規(guī)范單位編制數(shù)量、進(jìn)人權(quán)限和法定程序，按照公開、公正、公平的原則招錄工作人員。進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算外資金使用的監(jiān)督管理，糾正“收費(fèi)養(yǎng)人、養(yǎng)人收費(fèi)”和自定進(jìn)人等行為。二是全面清理供養(yǎng)人員，建立人員臺(tái)賬，實(shí)行“兩卡一證”管理。在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)把人員“進(jìn)口關(guān)”。三是縮短工作時(shí)間。建議將干部退休年齡修改為：男53歲、女48歲退休，將必要工作時(shí)間縮短5年以上，逐步減少批量移動(dòng)基數(shù)，以此減少供養(yǎng)人員增長速度。四是鼓勵(lì)人員外出創(chuàng)業(yè)。從經(jīng)濟(jì)周期看，目前我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型接近尾聲，投資增長明顯加快，就業(yè)崗位將逐步增多，這在一定程度上可以吸收更多的就業(yè)人員，也為人員分流創(chuàng)造了條件。五是進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度。建立基本生活保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保障制度，讓失業(yè)人員、分流人員享有必要的生活保障。

數(shù)據(jù)來源：

1.《湖北省縣級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員人均收入與縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展研究》（《財(cái)政與發(fā)展》2004年第5期）

2.《湖北財(cái)政年鑒》（2002年）

3.《孝感統(tǒng)計(jì)年鑒》（2002年）

第三篇：實(shí)行農(nóng)戶土地聯(lián)合經(jīng)營分析思考（精選）

為了加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展步伐，推動(dòng)農(nóng)業(yè)向規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化方向發(fā)展，今年，**鎮(zhèn)解放思想，打破常規(guī)，大膽改革，銳意創(chuàng)新，把堅(jiān)持中央提出的“農(nóng)村土地承包三十年不變”的基本政策同農(nóng)戶土地聯(lián)合規(guī)模經(jīng)營相結(jié)合，做了有益的初步探索，使土地在農(nóng)戶聯(lián)合經(jīng)營中增效、農(nóng)民在土地聯(lián)合經(jīng)營中增收。

一、農(nóng)戶土地聯(lián)合經(jīng)營的實(shí)踐及效果

以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地經(jīng)營的基本制度。這一基本制度曾在一定程度上解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的成功典范之一。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，逐漸出現(xiàn)了一些新情況、新問題：?jiǎn)渭要?dú)戶的土地經(jīng)營限制了農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展，使土地的資金技術(shù)投入受到制約，而對(duì)土地的勞動(dòng)投入所引起的產(chǎn)出增加已接近極限。如各農(nóng)戶為了與相鄰的土地分界，分別在自家田地周圍打上田埂，加上各家自修小毛渠，各條田間留人行道等，占去了不少的耕地面積。據(jù)初步測(cè)算，我鎮(zhèn)耕地的7%－8%都被這些田埂占去了，有五千畝左右。同一條田中，出現(xiàn)了有的農(nóng)戶種棉花、有的種番茄、有的種玉米等分散種植經(jīng)營現(xiàn)象，不利于各種大型農(nóng)機(jī)具的使用，滴灌等先進(jìn)技術(shù)也施展不開，同時(shí)還浪費(fèi)了大量的水、肥料、種子等，病蟲害的防治工作難度也很大。這些問題嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)和規(guī)?；?jīng)營，不利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的發(fā)展，影響了土地增效，不利于農(nóng)民增收，制約了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

為解決這些棘手問題，今年我鎮(zhèn)進(jìn)行了大膽嘗試，在東戈壁村搞了一塊農(nóng)戶土地集中連片聯(lián)合經(jīng)營的示范田。示范田涉及農(nóng)戶14戶、面積217畝，全部種植加工番茄，基本作法是：采取統(tǒng)一品種、統(tǒng)一播種、統(tǒng)一灌水、統(tǒng)一施肥、統(tǒng)一施藥等統(tǒng)一經(jīng)營管理模式；首先平整田埂20條、鏟掉毛渠 14 條、條田間路 1條，新增播種面積20.6畝；選擇高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、抗病、晚熟的加工番茄品種98-1，該品種結(jié)果性強(qiáng)、豐產(chǎn)性好、品率高，既可避開原料收購高峰期，又可提高銷售單價(jià)，為醬廠提供晚期原料；采用井水加壓滴灌，制定了詳細(xì)的輪灌制度，番茄協(xié)會(huì)會(huì)長負(fù)責(zé)總體協(xié)調(diào)。遇到問題，農(nóng)戶們采取“一事一議”辦法，民主協(xié)商解決問題，并簽訂了四個(gè)相關(guān)協(xié)議。目前示范田番茄長勢(shì)良好，豐產(chǎn)性穩(wěn)定，預(yù)計(jì)能達(dá)到10噸/畝的目標(biāo)產(chǎn)量。

農(nóng)戶土地聯(lián)合經(jīng)營示范田效果明顯：（1）農(nóng)業(yè)機(jī)械化效率明顯提高。實(shí)行聯(lián)合經(jīng)營后，具有一定科技含量的新型大馬力機(jī)械有了用武之地，提高了機(jī)械效率和田間作業(yè)質(zhì)量，降低了農(nóng)機(jī)作業(yè)成本。

（2）增加了播種面積。示范田將原有的毛渠和田埂推平，播種面積增加了20多畝，每畝純收入按2500元計(jì)算，可增收5萬多元。

（3）省時(shí)省工，便于田間管理。采用井水加壓滴灌技術(shù)，澆水時(shí)只需開關(guān)閥門即可，不需堵壩打埂。傳統(tǒng)的灌溉方式，澆一遍水就需出40多個(gè)勞動(dòng)力，采用新型的灌溉技術(shù)后只需2――3個(gè)人巡視一下即可，既省時(shí)又省工。病蟲害防治實(shí)行統(tǒng)一防治，同時(shí)施藥，避免了分散防治后病蟲害又交叉感染。

（4）節(jié)水增效，降低種植成本。根據(jù)實(shí)地調(diào)查對(duì)比，滴灌技術(shù)可節(jié)水40%以上。示范田按常規(guī)番茄共需6――8個(gè)水，每畝至少需600立方水，采用滴灌技術(shù)后每畝只需360立方水，井水按每立方0.25元計(jì)算，畝均節(jié)水可達(dá)60元，降低了種植成本。而且采用滴灌技術(shù)后期可預(yù)防番茄爛果，增產(chǎn)40%以上。

（5）提高肥料利用率，節(jié)本增效。滴灌技術(shù)可使肥料隨水滴施，直達(dá)作物根部，提高肥料利用率達(dá)30%以上，采用少量多次滴施，可避免作物后期脫肥早衰，達(dá)到節(jié)本增效的目的。

（6）增產(chǎn)增收。示范田番茄去年畝均單產(chǎn)為5噸左右，每畝毛收入1600元，純收入在1100元左右；今年按預(yù)計(jì)單產(chǎn)10噸/畝計(jì)算，晚期原料的價(jià)格為0.33元/公斤，每畝毛收入可達(dá)3300元，純收入可達(dá)2500元以上，每畝可增加純收入1400元左右。

二、關(guān)于農(nóng)戶土地聯(lián)合經(jīng)營的思考

（一）解放思想，創(chuàng)新思路，拓寬出路

胡錦濤同志提出的“四個(gè)堅(jiān)定不移”把解放思想放在了第一位，并強(qiáng)調(diào)：解放思想，是黨的思想路線的本質(zhì)要求，是我們應(yīng)對(duì)前進(jìn)道路上各種新情況新問題、不斷開創(chuàng)事業(yè)新局面的一大法寶，必須堅(jiān)定不移地加以堅(jiān)持。針對(duì)農(nóng)戶土地分散經(jīng)營所存在的情況和問題，如何引導(dǎo)農(nóng)民適應(yīng)市場(chǎng)、規(guī)范經(jīng)營、規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、走向共同富裕，我鎮(zhèn)兩委班子根據(jù)市委提出的“突出特色抓產(chǎn)業(yè)，圍繞市場(chǎng)調(diào)結(jié)構(gòu)，依靠科技創(chuàng)品牌，改善設(shè)施促增收”的科學(xué)發(fā)展理念，結(jié)合我鎮(zhèn)實(shí)際，提出“走聯(lián)合與合作之路，節(jié)本增效增收”，制定了“以社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)為抓手，以生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)民增收為核心，按照穩(wěn)糧、減棉、興畜、發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，做大做強(qiáng)玉米、番茄兩大支柱產(chǎn)業(yè)，大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，強(qiáng)力推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，爭(zhēng)創(chuàng)四區(qū)一線特色強(qiáng)鎮(zhèn)”的發(fā)展思路，加大了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，扎實(shí)貫徹落實(shí)了市委提出的“四區(qū)一線”區(qū)域化布局。2007年，全鎮(zhèn)完成總播面積5.8萬畝，其中玉米3.3萬畝，番茄2萬畝。

我鎮(zhèn)地處天山腳下，氣候干燥，晝夜溫差大，日照充足，十分適宜番茄的生

長，生產(chǎn)出的加工番茄品質(zhì)好、紅色素含量高，種植加工番茄有著得天獨(dú)厚的資源優(yōu)勢(shì)。為把這一資源優(yōu)勢(shì)真正轉(zhuǎn)化為競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，我鎮(zhèn)通過招商引資，由客商投資3000多萬元建成了年加工能力為1萬噸的天然番茄醬廠，已于今年7月開工投產(chǎn)。這對(duì)我鎮(zhèn)落實(shí)市委“四區(qū)一線”的產(chǎn)業(yè)化布局、大力發(fā)展番茄產(chǎn)業(yè)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)起到了積極的促進(jìn)作用。為了進(jìn)一步發(fā)揮番茄主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，我鎮(zhèn)積極推廣番茄膜下滴灌2000畝、農(nóng)戶土地聯(lián)合經(jīng)營種植番茄膜下滴灌科技示范田217畝；多次組織村干部及種植大戶到示范田參觀學(xué)習(xí)，使農(nóng)民在土地聯(lián)合經(jīng)營中嘗到了甜頭，得到了實(shí)惠，看到了希望，增強(qiáng)了信心。大量的基礎(chǔ)工作及科技示范田的實(shí)踐探索，為今后廣泛開展農(nóng)戶土地聯(lián)合經(jīng)營打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為土地增效、農(nóng)民增收拓寬了發(fā)展出路。

（二）農(nóng)戶土地聯(lián)合經(jīng)營應(yīng)注意的事項(xiàng)

1、農(nóng)戶土地聯(lián)合經(jīng)營的前提。實(shí)踐證明，農(nóng)戶土地聯(lián)合經(jīng)營的前提應(yīng)是“維權(quán)、穩(wěn)定、自愿”。即：在不改變土地所有權(quán)的前提下，在穩(wěn)定現(xiàn)有農(nóng)村土地政策的前提下，在農(nóng)戶們自愿的前提下，實(shí)行農(nóng)戶土地聯(lián)合經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。只有堅(jiān)持中央提出的“農(nóng)村土地承包三十年不變”的基本政策，維護(hù)農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)，實(shí)行現(xiàn)有農(nóng)村土地政策，進(jìn)行廣泛宣傳引導(dǎo)，采取“一事一議”等民主方式，才能使農(nóng)戶自覺自愿地進(jìn)行土地聯(lián)合生產(chǎn)經(jīng)營，從而保證農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

2、不斷探索、創(chuàng)新管理模式。一家一戶的農(nóng)戶土地分散生產(chǎn)經(jīng)營管理模式抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，發(fā)展的潛力、幅度也比不上規(guī)模化生產(chǎn)。而要達(dá)到農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，土地的聯(lián)合集中經(jīng)營是必不可少的條件之一。眼下，各地都在積極探索不同的管理模式，如農(nóng)戶土地置換、聯(lián)合開發(fā)（能人代耕）、租賃經(jīng)營、土地入股、公司承包等模式，但從我鎮(zhèn)實(shí)際出發(fā)，目前只有在農(nóng)戶自愿基礎(chǔ)上實(shí)行土地聯(lián)合生產(chǎn)的經(jīng)營方式最易行得通，對(duì)此模式，我們已做了初步探索和實(shí)踐，并將在實(shí)踐中不斷總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)。隨著領(lǐng)導(dǎo)干部及廣大農(nóng)民思想觀念的不斷解放、革新，我們會(huì)因地制宜地不斷探索、創(chuàng)新，采用各種有效模式，使土地進(jìn)一步增效。

3、加大科技投入，提高科技含量?？萍际堑谝簧a(chǎn)力，為使農(nóng)戶土地聯(lián)合經(jīng)營增效，必須加大科技投入。我鎮(zhèn)為進(jìn)一步發(fā)揮玉米、番茄主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，廣泛采用了測(cè)土配方施肥技術(shù)，今年測(cè)土面積1萬畝、配方面積3萬畝、推廣番茄專用肥面積2萬畝；實(shí)施良種工程，良種覆蓋率達(dá)到了97%；推廣番茄膜下滴灌2000畝、薄膜玉米科技示范田150畝；全面推廣精量播種技術(shù)，努力降低生產(chǎn)成本,切實(shí)狠抓了農(nóng)機(jī)田間作業(yè)質(zhì)量和田管工作。經(jīng)測(cè)算，實(shí)行農(nóng)戶土地聯(lián)合經(jīng)營的示范田實(shí)施了高效節(jié)水灌溉，運(yùn)用了新型大馬力機(jī)械耕作，采用了先進(jìn)聯(lián)合經(jīng)營管理模式，平均每畝地節(jié)省勞力30%、節(jié)水40%、提高肥料利用率30%。

4、及時(shí)轉(zhuǎn)移富余勞動(dòng)力。由于實(shí)行農(nóng)戶土地聯(lián)合經(jīng)營，節(jié)省了大量的勞動(dòng)力，這些富余的勞動(dòng)力需要及時(shí)進(jìn)行整合、轉(zhuǎn)移，從而進(jìn)一步增加農(nóng)民收入。我鎮(zhèn)查干拜興西村、**村和下店村農(nóng)時(shí)季節(jié)每村每天有近50人左右在周邊村隊(duì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)打工，每人每天收入50元，最高達(dá)到100元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止目前全鎮(zhèn)共輸出勞動(dòng)力1500多人，其中本鎮(zhèn)村之間轉(zhuǎn)移27000多人次，勞務(wù)創(chuàng)收總計(jì)360多萬元，富余勞動(dòng)力人均收入2400元以上，全鎮(zhèn)人均增收350元左右。這些“走出去”的農(nóng)民還為村里帶來了新的觀念和發(fā)展思路，一定會(huì)促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)一步解放思想，加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。

第四篇：土地財(cái)政報(bào)告總結(jié)

思想政治課討論紀(jì)要

“土地財(cái)政”現(xiàn)象

一

討論題目：“土地財(cái)政”現(xiàn)象

討論要點(diǎn)1：科學(xué)劃分中央政府與地方政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的權(quán)責(zé)，努力實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)。屬于全國性和跨省（自治區(qū)、直轄市）的事務(wù)，由中央政府管理，以保證國家法制統(tǒng)一和政令暢通。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方政府管理。屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任。

討論要點(diǎn)2：建立科學(xué)的政績?cè)u(píng)價(jià)體系。正確的政績觀要體現(xiàn)我們黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨，堅(jiān)持“以人為本”，把滿足人的全面需要和促進(jìn)人的全面發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

討論要點(diǎn)3：根據(jù)各級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)職責(zé)，明確各級(jí)政府財(cái)政責(zé)任。全國性公共產(chǎn)品和服務(wù)以及具有調(diào)節(jié)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間重大收入分配性質(zhì)的財(cái)政責(zé)任，應(yīng)當(dāng)由中央政府承擔(dān)。地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)的財(cái)政責(zé)任，應(yīng)當(dāng)由地方各級(jí)政府承擔(dān)。對(duì)于在省級(jí)范圍內(nèi)，但具有“外溢效應(yīng)”的公共項(xiàng)目和工程，中央政府要承擔(dān)部分財(cái)政責(zé)任。

二 報(bào)告內(nèi)容

報(bào)告演講人：李楊 提綱：

? 土地財(cái)政的定義 ? 土地財(cái)政的前世今生

2組組員：阿比爾的、王浩錚、李楊，張耀陽、熊署丹、楊蘭強(qiáng)

思想政治課討論紀(jì)要

? 土地財(cái)政的形成機(jī)制 ? 土地財(cái)政的影響 內(nèi)容：

? 土地財(cái)政的定義 ? 土地財(cái)政的前世今生 1、1954-1978——無償無限期的使用制度。2、1979-1990——城市土地有償使用的探索，補(bǔ)償貿(mào)易所有權(quán)和使用權(quán)第一次產(chǎn)生分離。3、1990-2002——協(xié)議出讓，對(duì)土地使用權(quán)出讓，轉(zhuǎn)移。優(yōu)點(diǎn)：政府對(duì)土地交易控制，靈活性大。缺點(diǎn)：1.土地收入大量流失，壓低低價(jià)；

2.沒有引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，缺乏公正性，不利于公平競(jìng)爭(zhēng)，滋生腐敗。4、2002至今——11號(hào)招標(biāo)拍賣或者掛牌防腐敗。

? 土地財(cái)政的形成機(jī)制

1.分稅制改革，使土地財(cái)政稱為必要

財(cái)政：中央政府接管 事權(quán)：地方政府，有財(cái)政壓力 2.土地制度的缺陷

二元土地所有制：城市土地國家所有，農(nóng)村集體所有

3.土地收益分配使得地方政府有利可圖——低進(jìn)高出 ? 土地財(cái)政的影響

2組組員：阿比爾的、王浩錚、李楊，張耀陽、熊署丹、楊蘭強(qiáng)

思想政治課討論紀(jì)要

優(yōu)點(diǎn)：1.促進(jìn)城市化推進(jìn)

2.地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

缺點(diǎn)：1.三無農(nóng)民

2.推高低價(jià)跟房價(jià) 3.耕地減少，糧食安全問題 4.影響財(cái)政安全性

對(duì)策：1.改革行政①改變行政政績?cè)u(píng)價(jià)辦法②地方政府（投資向服務(wù)性轉(zhuǎn)化）

2.改革財(cái)政制度①明確各級(jí)政府間的事權(quán)分化②優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)

3.加強(qiáng)土地管理，調(diào)節(jié)土地收益分配機(jī)制

三 提問與討論

劉景升：你剛才提到土地財(cái)政是推高地價(jià)，房價(jià)的原因，如今政府有何辦法，是否出來控制？

李楊：土地財(cái)政是房價(jià)，物價(jià)的其中之一，房價(jià)之所以這么高，中央政府發(fā)錢太多，錢財(cái)流向房地產(chǎn)，政府控制房價(jià)，錢將流向其他地方，比如高鐵計(jì)劃代替了房地產(chǎn)，很大程度上平息了民眾的不滿。由此可見政府正在做調(diào)整。

書記：07年至今，特別是09年最厲害，房地產(chǎn)圈地運(yùn)動(dòng)，現(xiàn)在都有2組組員：阿比爾的、王浩錚、李楊，張耀陽、熊署丹、楊蘭強(qiáng)

思想政治課討論紀(jì)要

部分圈地空置，沒有修房，08年金融危機(jī)時(shí)候放任以防經(jīng)濟(jì)危機(jī)，可是現(xiàn)在是否應(yīng)該控制，現(xiàn)在土地浪費(fèi)，與財(cái)政 土地財(cái)政有什么關(guān)系？

李楊：土地財(cái)政一直在改革，國家力保房地產(chǎn)不倒，現(xiàn)在國家已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)土地財(cái)政的問題，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到房子也是一個(gè)商品，認(rèn)識(shí)到了之后，房子是商品，房價(jià)不是只升不降，跟政府不是太多聯(lián)系，主要是地方政府誤解政府政策，跟黨的政府政策走。

閆永剛：地方政府有很大責(zé)任，唯GDP是論，海生圈地，圍海造田，掙錢賣地，在這個(gè)方面，立法和行政方面是否有什么措施？ 李楊：①中央政府想做，地方政府不聽，地方GDP與干部考核制度有關(guān)，應(yīng)該改革官員選拔問題

②可能地方對(duì)中央有誤解。

柴少波：國家在土地財(cái)政制度上有什么改革或者制度動(dòng)向？國家制度上有什么動(dòng)向？

李楊：在這個(gè)方面我沒有搜集到太多資料，在怎樣解決問題上，打破地方土地財(cái)政的壟斷。

問：打破賣地的壟斷，怎樣辦到政府手中的市場(chǎng)化？

李楊：土地使用權(quán)和所有權(quán)的分離，買的房不是自己的，只有使用權(quán)，最有還是回到政府手中，政府再轉(zhuǎn)賣，稱為商品。

2組組員：阿比爾的、王浩錚、李楊，張耀陽、熊署丹、楊蘭強(qiáng)

思想政治課討論紀(jì)要

問：你說政府的政策有缺陷，怎樣調(diào)整這些缺陷？

李楊：1公共利益追求的鑒定，不如列舉法無法窮盡，抽象的定義也無法寫到法律上，最重要的是加強(qiáng)法制建議。

王浩錚補(bǔ)充：大家有一種誤解，覺得土地財(cái)政是不應(yīng)該的，政府是無錢而招商引資，政府唯一有的資本是土地，土地財(cái)政是有其好處的，而且發(fā)揮了極大地作用，但是現(xiàn)在發(fā)展過頭了，土地財(cái)政是一個(gè)國家發(fā)展的必經(jīng)過程。

在美國也有土地財(cái)政，土地完了，轉(zhuǎn)征收房產(chǎn)稅，而且每年繳稅也不一樣，如今政府也開始在重慶試點(diǎn)轉(zhuǎn)移支付，地方政府通過稅收的方式改革，轉(zhuǎn)移到其他的服務(wù)上，北京控制房價(jià)力度加大，有400多家房地產(chǎn)申請(qǐng)注銷，可見政府的土地財(cái)政在改革中取得成效。在國外征收的是財(cái)產(chǎn)稅。土地財(cái)政是必經(jīng)之路，美國也是土地從公有到私有的發(fā)展。

馬老師：國稅，地稅兩種稅收，不同的土地財(cái)政促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是土地地價(jià)上去了，開放商圈地，這個(gè)一圈地開發(fā)商蓋或是不蓋，土地開發(fā)或是不開發(fā)都是凈賺，現(xiàn)在國家開始打壓，國家打壓的力度很大，廣州現(xiàn)在富豪們手上好幾套房子，外國地稅很重，就可以遏制多買房，打壓暴發(fā)戶，打擊炒房人物。但是這個(gè)是一個(gè)發(fā)展過程，后期出現(xiàn)弊端，你們大家也將面臨這個(gè)問題，所有權(quán)，使用權(quán)分離，70年后不好說，后期的物權(quán)法再看怎么樣？

2組組員：阿比爾的、王浩錚、李楊，張耀陽、熊署丹、楊蘭強(qiáng)

思想政治課討論紀(jì)要

主持人：發(fā)達(dá)國家是壓低物價(jià)，國內(nèi)卻抬高地價(jià)，可是羊毛出在羊身上，這樣的方式是極其不好的，思想的碰撞產(chǎn)生了火花，很高興，如有什么其他的問題，我們將在接下來的討論課上進(jìn)一步討論，時(shí)間有限，提問到此為止。

四 組內(nèi)自由討論

本次討論大家都比較積極熱情，同時(shí)也學(xué)到了很多的理論知識(shí)，在很次的報(bào)告中，時(shí)間控制比較好，報(bào)告效果良好。

對(duì)道德與利益的討論：

在老人摔倒時(shí)候我們應(yīng)該去扶，但是我們要注意前車之鑒，注意保護(hù)自己。

對(duì)教育公平的討論：

教育區(qū)域發(fā)展不受大家的重視，大家只注意到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，沒有看到區(qū)域發(fā)展的不平衡，我們應(yīng)該引起思考，我們想想如何發(fā)展農(nóng)村教育，高考名額分配。

土地財(cái)政的討論：

在以后的幾十年中，土地財(cái)政會(huì)有一個(gè)比較好的調(diào)整，相信房子會(huì)有的，土地會(huì)有的，老婆會(huì)有的。

書記總結(jié)：二組從土地財(cái)政定義，土地財(cái)政缺陷也是不經(jīng)之路，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展有促進(jìn)作用，政府也是有所認(rèn)識(shí)，正在進(jìn)行改革，我們拭目2組組員：阿比爾的、王浩錚、李楊，張耀陽、熊署丹、楊蘭強(qiáng)

思想政治課討論紀(jì)要

以待。

記錄員：阿比爾的

2組組員：阿比爾的、王浩錚、李楊，張耀陽、熊署丹、楊蘭強(qiáng)

第五篇：“土地財(cái)政”城鎮(zhèn)化延續(xù)

“土地財(cái)政”城鎮(zhèn)化延續(xù)

在今天，以“土地”為核心的發(fā)展模式已經(jīng)問題纏身并發(fā)展到盡頭。如新華社評(píng)論所言，房地產(chǎn)支撐著政府財(cái)政、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、企業(yè)和個(gè)人財(cái)富增值利益，這樣注冊(cè)香港公司是不牢靠的，政府就應(yīng)當(dāng)果斷剝離捆綁在其上的利益。

近日，經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉透露，過去幾十年來的造城運(yùn)動(dòng)中，政府獲取的土地價(jià)差保守估計(jì)在30萬億元左右。正是由于政府在土地政策中的利益，才會(huì)大力推動(dòng)造城運(yùn)動(dòng)與發(fā)展地產(chǎn)業(yè)。

建立在壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)上的“土地財(cái)政”是中國特有的城市化道路的核心，是中國特有的現(xiàn)象。各個(gè)地方政府在過去十幾年，通過土地融資，推動(dòng)城市化，即“經(jīng)營城市”。這一過程構(gòu)成了過去20年發(fā)生在中國的所謂中國式的“城市化”。其本質(zhì)是，地方政府為了政績需要而不斷地投資，這需要資金，通過“土地財(cái)政”以及城市建設(shè)，恰好可以實(shí)現(xiàn)個(gè)人“政績”。當(dāng)然，更大的推動(dòng)力是其中普遍的巨大的官僚尋租機(jī)會(huì)，因此，每屆政府都不遺余力地賣地，兌現(xiàn)政績與個(gè)人利益，而不管后果。甚至即使沒有賣出去的土地也拿去作為抵押的杠桿，借貸（債）搞建設(shè)。

這也是一個(gè)與民爭(zhēng)利的過程，所謂“30萬億”的價(jià)差背后，就是對(duì)農(nóng)民以及城市拆遷居民的。由于政府壟斷了一級(jí)市場(chǎng)，即使農(nóng)民的集體土地，也要先由政府征用后才能在市場(chǎng)上出售，這個(gè)環(huán)節(jié)形成的價(jià)差就是對(duì)農(nóng)民的剝奪。在上世紀(jì)90年代末房改時(shí)，政府將公房幾乎無償劃給了城市居民，這些房產(chǎn)在過去的十幾年中獲得了巨大的資產(chǎn)升值，但是，農(nóng)民卻無法擁有自己土地的產(chǎn)權(quán)，而且被城市化征用的增值部分被政府拿走。

但是，城市居民也并非都是獲益者。今天回頭來看，所謂受益者，應(yīng)該主要是參與房改的體制內(nèi)的公務(wù)員以及事業(yè)單位從業(yè)人員，而他們的獲益程度也因?yàn)闄?quán)力等級(jí)不同而不同。在房改后，這些部門繼續(xù)以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)的價(jià)格進(jìn)行福利分房或者變現(xiàn)福利分房，并成為過去十余年房價(jià)上漲的最大受益群體。而普通居民則承擔(dān)了不斷上漲的房價(jià)，甚至有的家庭需要幾代人的儲(chǔ)蓄才能為孩子購買一套住房。

實(shí)際上，政府在地產(chǎn)業(yè)獲得的好處不限于“土地財(cái)政”，還有巨額的稅收。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，過去十年間，僅針對(duì)房地產(chǎn)業(yè)征收的五大稅種，其總收入從 2003年的900多億元，暴漲至2012年的1.01萬億元，增幅高達(dá)十倍有余。土地與稅負(fù)成本占房價(jià)的60%左右，如果再加上高額的抵押貸款利息，購房者基本上是為政府和銀行打工。

對(duì)于房價(jià)上漲的調(diào)控屢屢失效，皆因政府在地產(chǎn)業(yè)中有巨大的利益，而體制內(nèi)從業(yè)者因福利分房又不承擔(dān)房價(jià)上漲的壓力，反而因房價(jià)上漲獲得資產(chǎn)升值。因此，各級(jí)政府對(duì)地產(chǎn)調(diào)控是“虛與委蛇”。

當(dāng)然，一種觀點(diǎn)是，地產(chǎn)價(jià)格上漲是貨幣貶值推動(dòng)的，因?yàn)檫^去十年持續(xù)通貨膨脹，鼓勵(lì)了人民買房投資以抵抗儲(chǔ)蓄貶值。一種估計(jì)是，中國有1/3的新增住房屬于投資性質(zhì)。可實(shí)際上，貨幣貶值除了政府控制利率處于較低水平之外，主要原因是政府的“土地財(cái)政”釋放了過多的貨幣所致。孰因孰果，還是要搞清楚。

可以看出，過去十余年，中國貨幣貶值、房價(jià)等增速都是迅猛的，甚至是瘋狂的。瘋狂的主要原動(dòng)力就是土地。政府近乎失控利用土地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，也造成了通貨膨脹、基于家庭資產(chǎn)的貧富差距、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)日益失衡、腐敗等等問題，并透支了未來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力和空間。

面對(duì)這30萬億，也有聲音提出，為在“分稅制”下，地方認(rèn)為事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，地方政府拿得少，做得多。因此，地方政府才不得不大搞“土地財(cái)政”，為城市化融資。如果不搞“土地財(cái)政”，地方政府則沒錢做事，也沒錢搞民生。