第一篇：街道體制改革與城市社區(qū)治理模式變遷研究

街道體制改革與城市社區(qū)治理模式變遷研究

來(lái)源： 基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司 時(shí)間：

2008-10-13 09:03 前 言

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的城市社區(qū)建設(shè)在經(jīng)過(guò)了1992年以來(lái)試點(diǎn)發(fā)動(dòng)、全面推廣、初步繁榮后，進(jìn)入了一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期：和諧社區(qū)成為社區(qū)建設(shè)新的目標(biāo)；社會(huì)管理體制改革成為社會(huì)建設(shè)的重要路徑；實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接與良性互動(dòng)成為基層民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容??，社區(qū)建設(shè)面臨著全新的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。如何抓住歷史機(jī)遇，做大做強(qiáng)社區(qū)自治？如何實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)？這是擺在社區(qū)建設(shè)理論工作者和實(shí)際工作者面前的一個(gè)嚴(yán)峻而緊迫的課題。

近幾年來(lái)，不同學(xué)科的理論研究工作者以及全國(guó)各地城市社區(qū)建設(shè)的實(shí)際工作者都對(duì)此問(wèn)題予以高度的關(guān)注，進(jìn)行了廣泛而積極的理論研究和實(shí)踐探索，取得了理論上的豐碩成果和實(shí)踐上的可喜成就，這些成果和成就對(duì)于進(jìn)一步探索建立城市社區(qū)健康有序、可持續(xù)發(fā)展的治理模式具有重要意義。本課題研究正是立足于已有的理論研究成果和各地正在進(jìn)行的廣大實(shí)踐，運(yùn)用相關(guān)理論和實(shí)證方法，力圖揭示出城市社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，探索和諧社區(qū)治理的有效模式，進(jìn)而促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和全面進(jìn)步。

我們認(rèn)為，在當(dāng)前城市社區(qū)建設(shè)與治理中，政府主導(dǎo)地位與作用不可或缺，在促進(jìn)城市有效社區(qū)治理、建立健康有序可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)治理模式中發(fā)揮著不可替代作用，并且在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，政府的這種主導(dǎo)地位不會(huì)有太大改變。但是，政府主導(dǎo)地位和主導(dǎo)作用是否就意味著政府要像現(xiàn)在這樣包辦社區(qū)建設(shè)的一切？這種主導(dǎo)地位、作用是否必須由城市街道辦事處來(lái)體現(xiàn)（目前各地城市中街道辦事處的一項(xiàng)重要職能就是和諧社區(qū)建設(shè)）？目前的街道辦事處功能、職權(quán)以及各種資源尤其是制度資源能否承擔(dān)起這一主導(dǎo)地位和主導(dǎo)作用？如何改變政府行政管理與基層群眾自治之間的不平衡態(tài)勢(shì)？如何改變兩者之間互動(dòng)的不對(duì)稱從而實(shí)現(xiàn)兩者之間有效銜接與良性互動(dòng)？正是帶著這樣一些疑惑，課題組成員開(kāi)始了對(duì)這一課題的研究工作。

毫無(wú)疑問(wèn)，我國(guó)的城市街道辦事處體制對(duì)社區(qū)建設(shè)的發(fā)動(dòng)與進(jìn)步發(fā)揮了重要作用，但也正是街道辦事處體制成為了社區(qū)建設(shè)進(jìn)一步提升發(fā)展的體制障礙，這從全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)實(shí)踐既可以看得出，和諧社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理較為典型的地區(qū)無(wú)不從改革現(xiàn)有街道辦事處體制著手，通過(guò)改革街道辦事處體制，拓展社區(qū)公共空間，增強(qiáng)社區(qū)自治范圍。這是因?yàn)椋航值擂k事處是城市行政組織架構(gòu)和行政權(quán)力的最末端，是市區(qū)兩級(jí)政府與城市社會(huì)最基層的接觸面，也是市區(qū)政府與社會(huì)互動(dòng)的基礎(chǔ)平臺(tái)。城市改革的展開(kāi)和深入，使得街道辦事處成為了自上而下以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡男姓w制改革與自下而上以居民自治和社會(huì)自治為核心的社區(qū)體制改革交匯點(diǎn)，成為了當(dāng)前整個(gè)城市管理的最前沿和和基礎(chǔ)平臺(tái)。出于多種壓力下的街道辦事處理所當(dāng)然地成為了新一輪改革的對(duì)象和目標(biāo)。本課題研究正是將街道辦事處改革放在構(gòu)建健康有序、可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)治理模式的基本前提和重中之重的位置來(lái)思考和進(jìn)行政策設(shè)計(jì)的，不改革現(xiàn)有的街道辦事處體制，社區(qū)要做大做強(qiáng)，要實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)，要建立起適合中國(guó)國(guó)情的健康有序、可持續(xù)發(fā)展的城市社區(qū)治理模式是不可能的。

1．本課題研究的范圍

就目前城市街道辦事處的形態(tài)來(lái)看，大致有三種類型：一是市轄區(qū)下設(shè)的街道辦事處；二是不設(shè)區(qū)市下設(shè)的街道辦事處；三是在城市化進(jìn)程中由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府轉(zhuǎn)制而來(lái)的街道辦事處。由于后兩類街道辦事處在職能、權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制數(shù)量以及財(cái)政體制等方面與第一類街道辦事有很大差異；再由于本課題調(diào)研所取樣板城市都是下設(shè)區(qū)城市，所以，后兩類城市的街道辦事處并不在本研究范圍，但我們希望本研究成果能對(duì)這兩類街道辦事處的下一步改革能有所裨益。

2．本課題研究的主要內(nèi)容

本課題緊緊圍繞如下主要內(nèi)容展開(kāi)研究：

第一，以我國(guó)街道體制改革典型城市為個(gè)案，通過(guò)歷史考察，全面展示我國(guó)街道體制發(fā)展脈絡(luò)以及改革歷程，總結(jié)改革開(kāi)放30年來(lái)街道體制改革所取得的成效，探求街道體制變遷與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)程度與規(guī)律,客觀分析目前街道體制所存在的問(wèn)題與缺陷，突出加快街道體制改革對(duì)于促進(jìn)基層社會(huì)有效治理的極端重要性和緊迫性。

第二，多維度、多視角分析“實(shí)體化”、“虛區(qū)實(shí)街”、“取消街道”、“維持現(xiàn)狀”等幾種理論觀點(diǎn)以及“上海模式”、“南京模式”、“青島模式”、“武漢模式”等改革典型模式的各自適應(yīng)程度、成效以及存在的缺陷。

第三，以政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府、構(gòu)建和諧社會(huì)、強(qiáng)化社區(qū)自治為分析基點(diǎn)，從理論層面闡述街道體制改革在行政體制改革與社區(qū)體制改革間的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)作用，并闡明其互動(dòng)關(guān)系。

第四，以公共管理、公民社會(huì)、多元治理為理論支撐，探討在街道層面建立起“政府主導(dǎo)、社會(huì)多方參與的現(xiàn)代社區(qū)治理機(jī)構(gòu)”的必要性、可行性，并對(duì)其基本社會(huì)價(jià)值做出客觀分析。

第五，結(jié)合我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平，以目標(biāo)重新定位、組織變革、職能重構(gòu)、流程再造為舉措，以強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)、健全法律規(guī)范、積極培育發(fā)展民間組織等為保障措施，為我國(guó)城市街道體制改革可供選擇的、有針對(duì)性的目標(biāo)模式、路徑選擇等整體方案。

3．本課題研究的基本思路與研究方法

基本思路：通過(guò)政策梳理與實(shí)地調(diào)研獲取基本資料——文獻(xiàn)收集與分析獲取理論支持——提出相關(guān)政策設(shè)計(jì)——以案例研究與理論研究檢驗(yàn)政策設(shè)計(jì)——修正、完善政策設(shè)計(jì)。

研究方法：典型案例調(diào)查研究法：選擇上海、南京、青島和武漢為典型個(gè)案，系統(tǒng)運(yùn)用問(wèn)卷、座談會(huì)、個(gè)別訪問(wèn)等形式，對(duì)街道體制改革與社區(qū)體制改革相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行廣泛調(diào)查，并對(duì)所搜集的原始材料進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

比較研究法：主要是對(duì)我國(guó)街道體制的歷史沿革尤其是改革開(kāi)放以來(lái)街道管理體制變革的歷程以及社會(huì)轉(zhuǎn)型、社區(qū)建設(shè)、公民社會(huì)發(fā)育成長(zhǎng)對(duì)街道體制改革以及社區(qū)治理模式變遷的作用進(jìn)行客觀分析；對(duì)我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)全國(guó)各地街道體制改革的總體狀況進(jìn)行比較分析。

理論分析法：綜合運(yùn)用公共行政、“治理理論”、社會(huì)學(xué)等相關(guān)理論，對(duì)我國(guó)街道體制改革典型案例以及我國(guó)城市街道體制改革相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行理論闡釋。

4．本課題研究關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題或力圖在如下幾個(gè)方面能夠有所突破：

第一，多維度、多視角全面、客觀、系統(tǒng)分析“實(shí)體化”、“虛區(qū)實(shí)街”、“取消街道”、“維持現(xiàn)狀”等幾種理論觀點(diǎn)以及“上海模式”、“南京模式”、“青島模式”、“武漢模式”等改革典型的各自適應(yīng)程度、成效以及存在著的制度與現(xiàn)實(shí)缺陷。

第二，從建立小政府、大社會(huì)、多中介、強(qiáng)自治的城市基層管理目標(biāo)模式出發(fā)，探討在城市街道層面構(gòu)建“以政府為主導(dǎo)、多方參與的現(xiàn)代治理機(jī)構(gòu)”的可行性以及如何構(gòu)建。

第三，在新體制架構(gòu)下，如何理順“政府主導(dǎo)的多中心治理結(jié)構(gòu)”與基層政府、與居民自治組織和社區(qū)民間組織和駐社區(qū)單位的關(guān)系，探討在街道層面實(shí)行大社區(qū)自治的可能性以及大社區(qū)與居民委員會(huì)層面社區(qū)的內(nèi)在關(guān)系。

第四，以居民滿意、人本化管理為導(dǎo)向，從制度建設(shè)角度，探討新體制基本運(yùn)行方式，探討大社區(qū)公共服務(wù)社會(huì)化方式與途徑，以及如何使政府的公共管理與公共服務(wù)、居民自治組織的自我管理與自我服務(wù)、中介組織的社會(huì)化服務(wù)，在一個(gè)嶄新的平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)有效地交匯與對(duì)接。

一、改革開(kāi)放前30年我國(guó)城市街道辦事處歷史沿革（1949——1979）

中國(guó)城市基層組織設(shè)置大致始于民國(guó)政府時(shí)期，1930年5月，民國(guó)政府重新頒布的《市組織法》規(guī)定，市分行政院直轄市和省轄市兩類，市的基層實(shí)行“閭鄰制”；1933年重修的《市組織法》將“閭鄰制”又改為“保甲制”，“市以下設(shè)區(qū)，區(qū)之內(nèi)編為保甲?！?/p>

1．建國(guó)初期對(duì)街道體制的探索

1949年全國(guó)解放，中共接管大城市后，宣布廢除保甲制度，對(duì)傳統(tǒng)社區(qū)組織和民間勢(shì)力進(jìn)行了摧毀性的打擊，對(duì)基于保甲編成的區(qū)級(jí)建制進(jìn)行了合并改組，并最終確定為一級(jí)政府。1950年 11月政務(wù)院公布的《大城市區(qū)人民政府組織通則》第一條就規(guī)定：區(qū)人民行使政權(quán)的機(jī)關(guān)為區(qū)人民代表大會(huì)（或代行其職權(quán)的區(qū)各界人民代表會(huì)議）和區(qū)人民政府。1954年9月通過(guò)的《憲法》規(guī)定了在直轄市和較大市之下設(shè)置區(qū)一級(jí)人民政府。

保甲制度取消后，基于當(dāng)時(shí)嚴(yán)峻的基層管理需要，各城市紛紛成立了諸如防護(hù)隊(duì)、防盜隊(duì)、居民小組、中心小組（在居民小組之上）、居民委員會(huì)等名目不同的居民組織。直到1954年12月頒布《城市居民委員會(huì)組織條例》之后，才統(tǒng)一將城市基層居民組織的名稱統(tǒng)一規(guī)定為居民委員會(huì)，并將其性質(zhì)規(guī)定為城市基層居民群眾自治組織。

處于維護(hù)新生政權(quán)穩(wěn)定，加強(qiáng)對(duì)城市社會(huì)控制并進(jìn)行有效管理，中國(guó)共產(chǎn)黨成功地通過(guò)制度化途徑將新生的城市政權(quán)組織延伸到街道，在街道建立起組織，并將街道組織作為對(duì)城市社區(qū)實(shí)施社會(huì)控制的重心。

在1954年12月以前，各城市的市政當(dāng)局對(duì)街道組織建設(shè)各行其是，沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一的模式。就全國(guó)各城市的街道組織形態(tài)來(lái)看，大致有三種類型：一是設(shè)街政府，為城市基層政權(quán)；二是設(shè)街公所或街道辦事處，為市或市轄區(qū)的派出機(jī)構(gòu)；三是“警政合一”，在公安派出所內(nèi)設(shè)行政干事或民政工作組，承擔(dān)有關(guān)工作。

2．街道辦事處的法定化

1954年12月31日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《城市街道辦事處組織條例》，統(tǒng)一規(guī)定：10萬(wàn)人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當(dāng)設(shè)立街道辦事處；10萬(wàn)人口以下5 萬(wàn)人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，如果工作確實(shí)需要，也可以設(shè)立街道辦事處，作為市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的派出機(jī)關(guān)；管轄區(qū)域一般應(yīng)當(dāng)同公安派出所的管轄區(qū)域相同；街道辦事處共設(shè)專職干部3 人至7 人，其中婦女干部1人。并且規(guī)定了街道辦事處的職責(zé)任務(wù)：辦理市、市轄區(qū)的人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)；指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作；反映居民的意見(jiàn)和要求。

至此，國(guó)家通過(guò)立法形式對(duì)街道辦事處性質(zhì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、職責(zé)內(nèi)容、管轄范圍和管轄人口等進(jìn)行了整齊劃一的規(guī)定，街道辦事處建設(shè)開(kāi)始走向了制度化穩(wěn)定化發(fā)展軌道。街道辦事處的普遍建立，標(biāo)志著我國(guó)以市、市轄區(qū)、街道辦事處、居民委員會(huì)為主體的、國(guó)家行政力量與居民自治力量相結(jié)合的城市管理體制架構(gòu)已初步形成。

3．城市人民公社運(yùn)動(dòng)

從1955年到1958年人民公社運(yùn)動(dòng)興起之前，街道辦事處體制基本適應(yīng)了當(dāng)時(shí)城市社區(qū)管理的需要，并處于良性運(yùn)行與健康發(fā)展的態(tài)勢(shì)。1958年興起的主要在街道層面開(kāi)展的城市人民公社運(yùn)動(dòng)（有個(gè)別的公社是建在市轄區(qū)層面上），使街道辦事處自成立以來(lái)受到了第一次的強(qiáng)烈沖擊，其組織性質(zhì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限都發(fā)生了根本性變化。從城市人民公社所履行的職能和機(jī)構(gòu)框架來(lái)看，已經(jīng)完全由原來(lái)法定的市轄區(qū)人民政府的派出機(jī)構(gòu)演變成一級(jí)政權(quán)組織了。從公社的職能來(lái)看，主要是組織職工家屬和其他閑散人員參加生產(chǎn)和福利事業(yè)，“變消費(fèi)城市為生產(chǎn)城市”，實(shí)現(xiàn)“人人都勞動(dòng)，戶戶無(wú)閑人”，使之“成為改造舊城市和建設(shè)社會(huì)主義新城市的工具，成為生產(chǎn)、交換、分配和人民生活福利的統(tǒng)一組織者，成為工農(nóng)商學(xué)兵相結(jié)合和政社合一的社會(huì)組織?！睆墓绲臋C(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備看，公社的行政干部由街道辦事處時(shí)期的7 人猛增至70～80人，增加了10倍以上。公社黨委下設(shè)黨辦、組織部、宣傳部、監(jiān)委、團(tuán)委、婦聯(lián)，公社委員會(huì)下設(shè)工業(yè)辦、財(cái)貿(mào)辦、城管衛(wèi)生辦、行政辦等。這種狀況一直持續(xù)到1962年“大躍進(jìn)”失敗后，各地城市的人民公社才先后撤消，陸續(xù)恢復(fù)了“作為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的重要組成部分”街道辦事處。

城市人民公社運(yùn)動(dòng)的客觀后果，一是消滅殘存的單位體系外的一些死角，街道社區(qū)完全單位化。城市社區(qū)中通過(guò)在轄區(qū)內(nèi)組織生產(chǎn)大協(xié)作，大量興建和發(fā)展社辦企業(yè)和集體生活福利事業(yè)，組織街道居民（如家庭婦女）就業(yè)，使沒(méi)有單位歸屬的街道居民也躋身于單位體系之中。城市社會(huì)也徹底單位化了，最終使得國(guó)家與社會(huì)通過(guò)單位體制實(shí)現(xiàn)了完全重合。二是街道辦事處性質(zhì)發(fā)生了根本性變化。街道辦事處改為人民公社后，原來(lái)法定的區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)也演變成政社合一的社會(huì)組織，其實(shí)質(zhì)就是城市基層政府機(jī)構(gòu)。

4．“文革”時(shí)期

1966年5月，史無(wú)前例的“文化大革命”開(kāi)始之后，各地街道辦事處相繼被造反派奪權(quán)，被改名為“街道革命委員會(huì)”，并建立街道黨委，實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)。其職能權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置等再次發(fā)生重大變動(dòng)。街道革委會(huì)的任務(wù)主要是“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”，對(duì)資產(chǎn)階級(jí)進(jìn)行全面專政，也就是搞外調(diào)、抓清隊(duì)、查戶口。其他任務(wù)還包括：動(dòng)員居民到農(nóng)村安家落戶和知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)；民兵訓(xùn)練和征兵；處理查抄物資；組織、管理生產(chǎn)和服務(wù)工作；轄區(qū)內(nèi)的事業(yè)管理和服務(wù)，等等。

街道革命委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能任務(wù)相適應(yīng)，下設(shè)政治組、居民組、企事業(yè)組、文教衛(wèi)生組、人防辦公室、查抄辦公室等，統(tǒng)管黨、政、財(cái)、文大權(quán)，權(quán)力范圍空前擴(kuò)大。當(dāng)時(shí)街道革命委員會(huì)完全成為“階級(jí)斗爭(zhēng)”和“群眾專政”的工具。

“文化大革命”的嚴(yán)重后果表現(xiàn)在：進(jìn)一步強(qiáng)化了單位社會(huì)，城市社區(qū)組織更趨削弱。大規(guī)模的知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)和城鎮(zhèn)閑散人員下放農(nóng)村勞動(dòng)，使社區(qū)組織失去了大部分管轄對(duì)象。街道辦事處和黨委也被“造反”和“奪權(quán)”，基本上陷于癱瘓。按朱健剛的說(shuō)法：“革委會(huì)雖然名義上管理整個(gè)街區(qū)，但實(shí)際上無(wú)論從政策資源和人力資源上都已經(jīng)失去對(duì)整個(gè)街區(qū)的制度化權(quán)力的控制，在‘抓革命’的過(guò)程中，街區(qū)的權(quán)力伴隨著街區(qū)內(nèi)大部分事務(wù)的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)向了單位內(nèi)部，街區(qū)權(quán)力在單位之外呈現(xiàn)出幾近真空的狀態(tài)?！?/p>

“文革”結(jié)束后，1978年通過(guò)的新憲法，撤消“街道革命委員會(huì)”，恢復(fù)了街道辦事處。1979年頒布的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，重新確立了街道辦事處作為市或區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。1980年全國(guó)人大常委員重新公布了1954年的《街道辦事處組織條例》，再次明確街道辦事處是市或區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，并將街道黨委、街道辦事處、街道生產(chǎn)服務(wù)聯(lián)社分開(kāi)，并確立街道辦事處的工作由民政部管理（“文革”前則歸內(nèi)務(wù)部管理）。

5．對(duì)改革開(kāi)放前30年街道辦事處歷史沿革的分析

經(jīng)過(guò)建國(guó)初期的民主建政運(yùn)動(dòng)（街政建設(shè)）、城市人民公社運(yùn)動(dòng)和“文化大革命”，基本完成了“街居單位化”過(guò)程，大多數(shù)城市居民在運(yùn)動(dòng)中通過(guò)黨政機(jī)構(gòu)組織與動(dòng)員方式被整合進(jìn)大大小小的單位之中，并最終形成單位社會(huì)（亦稱總體性社會(huì)）。單位社會(huì)是與高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，在這樣的一個(gè)社會(huì)里，國(guó)家行政權(quán)力滲透到社會(huì)所有領(lǐng)域和每一角落，國(guó)家與社會(huì)高度重合在一起，政府掌握并壟斷著所有社會(huì)資源，并通過(guò)單位，按照身份制、單位制、行政制（行政級(jí)別）這三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的核心因素進(jìn)行配置，完全斷絕了社區(qū)自行發(fā)展的可能性；同時(shí)，政府把自己掌握的資金最大限度地投入了直接生產(chǎn)部門(mén)，很少或者基本不向城市基礎(chǔ)建設(shè)和生活福利事業(yè)投資，這就必然要導(dǎo)致“單位辦社會(huì)”，以填補(bǔ)“政府空位”。這使得本來(lái)應(yīng)當(dāng)由社區(qū)承擔(dān)的諸多社會(huì)職能而在中國(guó)的單位社會(huì)中，最終都由單位承擔(dān)起來(lái)。

6．從建國(guó)以后30年的變革軌跡看，街道辦事處具有如下基本特點(diǎn)

第一，在整個(gè)城市管理地位的輔助性和從屬性。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，街居體制因其發(fā)揮的功能相對(duì)次要，是單位體制的拾遺補(bǔ)缺，管理和服務(wù)的對(duì)象局限于占社會(huì)少數(shù)的非主體部分“無(wú)單位人”、“邊緣人”，這決定了其作為的微不足道，因此，始終是作為城市社會(huì)管理主導(dǎo)體制——單位體制的補(bǔ)充和輔助，始終處于從屬地位；

第二，機(jī)構(gòu)性質(zhì)的多變性。從建國(guó)初期的三種組織形態(tài)，到54年統(tǒng)一由法律規(guī)定的作為不設(shè)區(qū)的市以及市轄區(qū)人民政府的派出機(jī)構(gòu)，政社合一的城市人民公社以及“文革”期間的街道革命委員會(huì)，到后來(lái)改革開(kāi)放之初恢復(fù)派出機(jī)構(gòu)性質(zhì)，機(jī)構(gòu)的性質(zhì)多次發(fā)生變化；

第三，職能、編制的極不穩(wěn)定性。這種不穩(wěn)定性體現(xiàn)在：一是不同時(shí)期的街道辦事處在職能和編制上隨意性大，二是有逐漸膨脹的趨勢(shì)；

第四，法律規(guī)定缺乏權(quán)威性。1954年通過(guò)的《街道辦事處組織條例》中諸多規(guī)定（如機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職能任務(wù)、編制等）在每次運(yùn)動(dòng)和社會(huì)變革中屢被突破，法律效力顯得蒼白無(wú)力，缺乏足夠的權(quán)威性。

改革開(kāi)放前街道辦事處體制的上述特征都不是孤立存在的，而是有著內(nèi)在的聯(lián)系，由于法律規(guī)定的權(quán)威性缺失，其機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職能任務(wù)以及機(jī)構(gòu)和人員編制必然處于不穩(wěn)定狀態(tài)；機(jī)構(gòu)性質(zhì)的變化又必然帶來(lái)職能和編制上的隨意性；職能的擴(kuò)大則必然帶來(lái)機(jī)構(gòu)和人員編制的膨脹；上述因素的不確定、隨意性，又使法律規(guī)定進(jìn)一步喪失其應(yīng)有的權(quán)威性。

改革開(kāi)放前30年街道體制變遷說(shuō)明，街道辦事處作為我國(guó)行政組織架構(gòu)中最低的一個(gè)層級(jí)，是國(guó)家行政權(quán)力與基層社會(huì)互動(dòng)的基礎(chǔ)平臺(tái)，因而最容易受到政治運(yùn)動(dòng)和社會(huì)變革的沖擊，也是所有行政組織中最不穩(wěn)定的一個(gè)部分。所以，以經(jīng)濟(jì)體制改革為先導(dǎo)的社會(huì)全方位改革全面展開(kāi)后，整個(gè)社會(huì)面臨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型，街道體制再次發(fā)生變革甚至是深刻變革就成為必然。

二、街道辦事處體制改革30年歷程回顧（1979——2008）

關(guān)于改革開(kāi)放以來(lái)街道辦事處30年的變化，我們既沒(méi)有用“變遷”，也沒(méi)有用“沿革”，而是用“改革”來(lái)加以闡釋，這是因?yàn)椋浩湟?，改革開(kāi)放以來(lái)街道辦事處的一切變化都是在改革的大背景下進(jìn)行的，也是個(gè)地方城市依據(jù)各自的具體需要，從構(gòu)建和諧社會(huì)，謀求社區(qū)有效治理的目的出發(fā)，順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展要求做出的主動(dòng)的理性行為，而非動(dòng)員式的、非理性行為。其二，這30年街道體制改革都是在現(xiàn)代理論指導(dǎo)下進(jìn)行的，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系理論、管理主義理論、公民社會(huì)理論、社區(qū)理論以及治理理論成為了改革開(kāi)放后不同時(shí)期街道體制改革的理論基礎(chǔ)。這是區(qū)別改革開(kāi)放前后街道辦事處變化的根本所在。

對(duì)于街道辦事處這30年的改革情況，我們也沒(méi)有完全按照時(shí)間順序加以闡述分析，而是用總論的形式加以概括描述。

（一）街道辦事處改革的必然性分析

發(fā)生在城市里的經(jīng)濟(jì)、政治（行政）和社會(huì)領(lǐng)域中的改革開(kāi)放，給城市帶來(lái)了全面的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型，帶來(lái)了各方面利益關(guān)系的不斷調(diào)整和分化，帶來(lái)了城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的巨大變化，城市基層社會(huì)管理也出現(xiàn)了諸多新領(lǐng)域和新情況，街道辦事處所處的社會(huì)歷史條件以及所承擔(dān)的歷史任務(wù)均發(fā)生了根本性的變化。

1．單位體制的衰落。具體表現(xiàn)在：?jiǎn)挝粚?duì)政府的行政隸屬關(guān)系和依賴性日益弱化；職工對(duì)單位的利益依附日益弱化；單位對(duì)職工的利益關(guān)系的整合功能日益弱化。這種體制以及功能的衰落導(dǎo)致了單位不再也不能辦社會(huì)，其大量社會(huì)職能逐步被剝離，流向街道，流向社區(qū)，流向社會(huì)，“單位人”逐步轉(zhuǎn)化為“社區(qū)人”、“社會(huì)人”。城市社區(qū)地位得到提升，作用開(kāi)始彰顯，街居體制成為了“后單位時(shí)期”社會(huì)整合的基礎(chǔ)平臺(tái)。

2．城市社會(huì)問(wèn)題大量涌現(xiàn)。伴隨著城市化進(jìn)程加快，城市的規(guī)模急劇增大，城市功能得到了迅速的擴(kuò)展，這就不可避免地產(chǎn)生了大量的城市問(wèn)題。外來(lái)民工、流動(dòng)人口的管理問(wèn)題；伴隨著企業(yè)改制而出現(xiàn)的大量下崗、失業(yè)問(wèn)題；大量舊區(qū)改造、新區(qū)建設(shè)和城市文明觀念傳播過(guò)程中的社會(huì)動(dòng)員問(wèn)題；關(guān)注和救助各類社會(huì)弱勢(shì)群體問(wèn)題；老年養(yǎng)老和社會(huì)保障問(wèn)題，等等。這些問(wèn)題的解決關(guān)乎民生，關(guān)乎社會(huì)基層穩(wěn)定，進(jìn)而關(guān)乎到我們改革開(kāi)放大業(yè)能否可持續(xù)深入進(jìn)行。上述諸多社會(huì)問(wèn)題的解決離不開(kāi)街居體制作用的發(fā)揮，街道辦事處也成為了進(jìn)行基層社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)基本穩(wěn)定的最前沿。

3．社區(qū)建設(shè)任務(wù)繁重。1986年率先在城市展開(kāi)的社區(qū)服務(wù)以及隨后普遍開(kāi)展的社區(qū)建設(shè)，是在新形勢(shì)下的社會(huì)重建運(yùn)動(dòng)，其內(nèi)容之多，涉及范圍之廣，程度之深都是前所未有。如社區(qū)民主政治、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)文化、社區(qū)安全、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)就業(yè)等；伴隨著社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，產(chǎn)生了諸多新的社會(huì)關(guān)系要理順，新的社會(huì)矛盾要協(xié)調(diào)、要解決。如日益復(fù)雜多變的社區(qū)業(yè)主（業(yè)主委員會(huì)）與物業(yè)公司之間、社區(qū)居民之間、社區(qū)居民與社區(qū)單位之間、社區(qū)居民與政府管理部門(mén)之間的矛盾，等等。由于街道辦事處負(fù)有指導(dǎo)居民委員會(huì)的法律義務(wù)，因而最初在居民委員會(huì)層面上開(kāi)展的社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)任務(wù)，責(zé)無(wú)旁貸地由街道辦事處承擔(dān)。

4．精神文明建設(shè)日益突出。隨著改革所推動(dòng)的物質(zhì)文明建設(shè)迅速發(fā)展，城市精神文明建設(shè)和居民的精神需求問(wèn)題日漸突出，創(chuàng)建文明城市，提升社區(qū)居民文明素質(zhì)，滿足居民日益增強(qiáng)的精神文化需求日益迫切。

上述歷史條件和歷史任務(wù)變化，使得街道辦事處職能膨脹，任務(wù)加重，責(zé)任加大。但相關(guān)法律和制度規(guī)定的街道辦事處職權(quán)仍停留在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下作為單位體制輔助地位的限定，與新形勢(shì)、新任務(wù)相比，街道辦事處的職權(quán)以及各種資源（人、財(cái)、物、制度、信息等）嚴(yán)重不足，職責(zé)與權(quán)限嚴(yán)重失衡，條塊分割、條塊矛盾普遍存在。這導(dǎo)致在城市實(shí)際管理中，“看得見(jiàn)、摸得著、無(wú)權(quán)管”，“有權(quán)管、看不見(jiàn)”的現(xiàn)象普遍存在，造成了“有能力管的無(wú)權(quán)管、有權(quán)管的無(wú)能力管”的局面，城市管理顯現(xiàn)“縱向管不到底，橫向管不到邊”的嚴(yán)重弊端。因而，從體制上徹底改變這一問(wèn)題也就成了改革開(kāi)放后第一輪街道辦事處改革根本出發(fā)點(diǎn)。

（二）第一輪改革：“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”

1．“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”：上海與北京的實(shí)踐

改革首先是在遇到問(wèn)題尤為突出的特大城市上海和北京開(kāi)始，其改革模式被學(xué)者們高度概括為“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”。

上海是“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”體制改革的始作俑者。1994年開(kāi)始探索、試水，1997年1月，上海市第十屆人大常委會(huì)通過(guò)了《上海市街道辦事處條例》，用法律的剛性對(duì)這一新體制加以確立。新體制的重點(diǎn)和核心是強(qiáng)化政府在街道層面（第三級(jí)）的行政權(quán)力和行政職能，從而實(shí)現(xiàn)城市基層社會(huì)有效管理。實(shí)現(xiàn)途徑是推動(dòng)市、區(qū)兩級(jí)政府及職能部門(mén)的權(quán)力下放和分權(quán)，實(shí)現(xiàn)管理重心下移?！皺?quán)隨責(zé)走，事隨費(fèi)轉(zhuǎn)”是這一體制的通俗寫(xiě)照。其主要舉措有：第一，逐步擴(kuò)大“街道辦”的管理權(quán)限，相應(yīng)配套下放人、財(cái)、物的支配權(quán)；第二，在區(qū)（縣）職能部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)與“街道辦”機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)設(shè)置的基礎(chǔ)上，逐步明確區(qū)政府與“街道辦”之間、“條”與“塊”之間職責(zé)與事權(quán)的劃分，努力做到統(tǒng)一規(guī)劃、分級(jí)管理、條塊結(jié)合、以塊為主，按照權(quán)責(zé)一致的原則，由“街道辦”對(duì)轄區(qū)內(nèi)地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性、公益性的工作負(fù)全面責(zé)任；第三，重組“街道辦”所設(shè)機(jī)構(gòu)，推進(jìn)“政企、政事、政社”職能三分開(kāi)，更好地發(fā)揮各類組織在社區(qū)建設(shè)和管理方面的作用；第四，探索建立“街道辦”綜合執(zhí)法管理隊(duì)伍，尤其在環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、市容市貌、社會(huì)治安、房產(chǎn)物業(yè)、外來(lái)人口等方面，充分發(fā)揮聯(lián)合執(zhí)法和綜合管理的效能，強(qiáng)化“街道辦”的行政管理職能。

北京市街道體制改革始于1998年，其主要內(nèi)容可高度概括為“一個(gè)確立，兩個(gè)賦予，三個(gè)分開(kāi)”，“一個(gè)確立”，即確立街道辦事處對(duì)轄區(qū)管理負(fù)總責(zé)地位，實(shí)質(zhì)就是“以塊為主，融條于塊”的制度變革。二是“兩個(gè)賦予”，即賦予街道辦事處對(duì)職能部門(mén)派出機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)或統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)管理機(jī)構(gòu)工作的監(jiān)督權(quán)；賦予綜合執(zhí)法權(quán)。“三個(gè)分開(kāi)”，即實(shí)行政企分開(kāi)，政事分開(kāi)，政社分開(kāi)。成立了 “城區(qū)管理委員會(huì)”，作為整個(gè)街道工作的協(xié)商議事機(jī)構(gòu)。

“上海模式”在全國(guó)產(chǎn)生了重大影響，大多數(shù)城市基本按“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”的思路對(duì)街道辦事處體制進(jìn)行了改革，并一直持續(xù)到現(xiàn)在。

2．“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”改革成效與局限分析

（1）“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”改革的成效

第一，“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”實(shí)施后，街道辦事處管理權(quán)限得到明顯加強(qiáng)，這有利于街道辦事處整合和調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)各種資源，也加強(qiáng)政府在社區(qū)管理第一線的人力、物力和財(cái)力投入，不僅帶來(lái)了基層行政管理者工作的極大熱情，也提高了政府的行政權(quán)威和行政效能。能夠在短時(shí)間內(nèi)提高了城市管理效率，解決了諸多社會(huì)問(wèn)題，推動(dòng)了社區(qū)發(fā)展。

第二，改進(jìn)了“街道辦”管理上的“條塊協(xié)調(diào)”，在“街道辦”內(nèi)建立了全面對(duì)應(yīng)于區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的部門(mén)設(shè)置，實(shí)行對(duì)派出機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。形成了“以塊為主、條塊結(jié)合”的機(jī)構(gòu)組合，克服了原有的“條塊分割、各自為政”的弊端，對(duì)實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、城市管理重心下移和提高城市管理效率都有重大作用。

第三，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了政事、政企、政社的分離，建立起新的社區(qū)管理框架，有利于推動(dòng)社區(qū)建設(shè)、加快社區(qū)發(fā)展。

（2）“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的困惑

第一，法律上的困惑。法律上的困惑首先來(lái)自于對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)定的突破。1954年《街道辦事處組織條例》和1979年的《地方組織法》都明文規(guī)定了街道辦事處是派出機(jī)關(guān)，而非一級(jí)政府。從字面上看，“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的提法只承認(rèn)市、區(qū)“兩級(jí)政府”，把“街道辦”視為一級(jí)“管理”機(jī)構(gòu)，而非一級(jí)“政府”，但從邏輯上講，能夠行使國(guó)家一級(jí)管理權(quán)能的主體，只能是一級(jí)政府。故“三級(jí)管理”必然蘊(yùn)涵著“三級(jí)政府”的含義在里面。實(shí)際上，確立“街道辦”對(duì)轄區(qū)管理負(fù)總責(zé)地位，由“街道辦”對(duì)轄區(qū)內(nèi)地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性、公益性的工作負(fù)全面責(zé)任，能擔(dān)當(dāng)此任的只能是一級(jí)政府。其次，在相關(guān)法律對(duì)“街道辦”本身該做什么、不該做什么缺乏明確的規(guī)定，這導(dǎo)致“街道辦”往往難以依法行政，“以行政代替法律”或越權(quán)管理等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

第二，基層社會(huì)管理上的困惑。這種困惑根本體現(xiàn)在“街道辦”與市、區(qū)政府職能部門(mén)之間存在著“條塊關(guān)系”矛盾沒(méi)有得到根本緩解?！皟杉?jí)政府、三級(jí)管理”的體制雖然初步調(diào)整了“條塊關(guān)系”，但長(zhǎng)期沿襲下來(lái)的“條條統(tǒng)治”依然是支配城市行政機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的主導(dǎo)思維方式，“條條”能指揮“塊塊”，而“塊塊”卻監(jiān)督不了“條條”，雙重管理實(shí)際上發(fā)揮不了作用。按照新的制度設(shè)計(jì)，原本應(yīng)該是“以塊為主、條塊結(jié)合、條包塊管”，但在實(shí)際工作中往往是“條管塊包”。市、區(qū)政府的職能部門(mén)經(jīng)常把任務(wù)推給“街道辦”，但“下任務(wù)不下權(quán)”、“下事情不下錢(qián)”；于是，“街道辦”承擔(dān)了大量工作，卻吃力不討好，“塊”上工作做好了職能部門(mén)報(bào)成果，“塊”上工作不到位，板子打在“街道辦”身上。

第三，社區(qū)自治上的困惑。放大社會(huì)公共空間，擴(kuò)大基層民主自治，做大做強(qiáng)社區(qū)，構(gòu)建和諧社會(huì)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)發(fā)展的必然。而“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制強(qiáng)化了“街道辦”的行政管理職能，強(qiáng)化行政權(quán)力在社會(huì)管理中的作用，必然擠占社會(huì)公共空間，導(dǎo)致社區(qū)群眾自治組織的社區(qū)居民委員會(huì)行政化，社區(qū)自治也日益脫離本質(zhì)規(guī)定。在“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制下，“街道辦”成了社區(qū)管理實(shí)質(zhì)上的唯一主體，而處于“街道辦”的行政領(lǐng)導(dǎo)之下的“居委會(huì)”卻在很大程度上缺乏自主權(quán)。再加上“街道辦”的財(cái)政撥款是社區(qū)服務(wù)的主要資源，因此“居委會(huì)”的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)只能以“街道辦”的指示為主，而不能按照居民的自主意愿安排社會(huì)服務(wù)。結(jié)果“街道辦”與社區(qū)居民之間無(wú)法形成良好的互動(dòng)，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)發(fā)展的參與熱情不高，現(xiàn)實(shí)中間的街道辦事處與基層自治組織（含村民委員會(huì)）的關(guān)系嚴(yán)重背離法律規(guī)范，長(zhǎng)此下去，基層自治組織的自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治功能終將不復(fù)存在。

（3）“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制改革存在的缺陷

上述困惑說(shuō)明，“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制改革在如下方面存在難以克服的缺陷：

第一，改革的目標(biāo)和價(jià)值取向存在缺陷。從上海、北京以及全國(guó)各地 “兩級(jí)政府，三級(jí)管理”體制改革實(shí)踐看，體制改革的目標(biāo)導(dǎo)向是單一的，就是解決街道辦事處職責(zé)與權(quán)限不對(duì)等、權(quán)小責(zé)大、條塊分割問(wèn)題；其價(jià)值取向也是單一的，就是通過(guò)管理重心下移，加大街道辦事處權(quán)重，以強(qiáng)大的行政權(quán)力提高基層社會(huì)管理成效，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，為改革開(kāi)放的深化提供社會(huì)穩(wěn)定基礎(chǔ)；由于改革的目標(biāo)和價(jià)值的單一性，決定了改革的理論研究者和決策者的思路是直線式的，“缺什么補(bǔ)什么”就成為有針對(duì)性的政策選擇，缺少權(quán)力，我權(quán)力下放；缺少人手，我增加編制；缺少資金，我增加財(cái)政撥付，加大返還比重??而街道體制改革的目標(biāo)和價(jià)值取向顯然并不是單一的，而是多元的，不僅有機(jī)構(gòu)、人員精簡(jiǎn)，構(gòu)建服務(wù)型政府的行政目標(biāo)，而且有擴(kuò)大社區(qū)自治范圍，提高社區(qū)自治程度的政治目標(biāo)；還有化解社會(huì)問(wèn)題，解決社會(huì)問(wèn)題，構(gòu)建和諧社區(qū)、和諧社會(huì)等社會(huì)目標(biāo)。只強(qiáng)調(diào)一個(gè)目標(biāo)和一種價(jià)值，必然導(dǎo)致對(duì)其他目標(biāo)和價(jià)值的忽視和一定程度的侵害。這在以往實(shí)踐中已經(jīng)充分證實(shí)了的客觀現(xiàn)實(shí)。

第二，改革指導(dǎo)思想及所依據(jù)的理論存在缺陷。“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制改革的指導(dǎo)思想是通過(guò)強(qiáng)化街道辦事處行政權(quán)力，實(shí)施管理重心下移，以求社會(huì)問(wèn)題和矛盾的解決，達(dá)到社會(huì)管理的有序與穩(wěn)定。這實(shí)際上帶有濃厚行政全能主義的傳統(tǒng)色彩，政府仍然扮演著無(wú)限政府的角色，越位包攬了許多不該管也難以管好的事務(wù)，政府在社區(qū)事務(wù)中同時(shí)扮演著政策的制定者、組織服務(wù)項(xiàng)目的提供者和問(wèn)題的裁判者等多重相互矛盾的角色。

這種改革的指導(dǎo)思想顯然來(lái)自于行政管理主義理論。管理主義強(qiáng)調(diào)管理的工具理性，既強(qiáng)調(diào)成本與收益之間關(guān)系，追求效率至上；追求政府角色范圍最小化，即政府應(yīng)當(dāng)掌舵而不是劃槳；主張政府職能市場(chǎng)化，即政府對(duì)社會(huì)所需要的公共物品承擔(dān)的是供給責(zé)任，而非親自動(dòng)手、直接生產(chǎn)；崇尚的價(jià)值觀念是“顧客”滿意；實(shí)現(xiàn)途徑是減政放權(quán)，流程再造。

“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制由于過(guò)分重視由上而下的行政流程再造，以及技術(shù)理性與效率的提升，因而彰現(xiàn)的是效率價(jià)值，輕視街政與其政治、社會(huì)與文化生態(tài)環(huán)境之間的深層關(guān)聯(lián)，致使公民意識(shí)的培育、公民責(zé)任的塑造和政治效能感的提升成績(jī)不彰，而社區(qū)居民在相當(dāng)程度上仍停留在“冷漠的旁觀者”、“乘機(jī)的搭便車者”的角色上。街道官員除了能夠說(shuō)出應(yīng)使“顧客”滿意的工作目標(biāo)，尚未清晰地意識(shí)到自身工作所應(yīng)擔(dān)負(fù)的直接增進(jìn)與維護(hù)社會(huì)公平、正義、自由、人權(quán)與幸福的使命。從這一角度說(shuō)，如果街政社會(huì)化研究?jī)H僅停留在管理主義的層面上，那么它就還是形式的、表層的和工具性的，而不是實(shí)質(zhì)的、深層的和價(jià)值性的。

第三，體制結(jié)構(gòu)本身存在缺陷?！皟杉?jí)政府，三級(jí)管理”體制受制于三個(gè)方面的制約而難以有所作為：一是來(lái)自城市管理層次不宜超過(guò)兩個(gè)的城市管理規(guī)律制約，西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市治理幾百年的經(jīng)驗(yàn)表明，兩級(jí)政府管理模式不僅可以保證城市規(guī)劃發(fā)展的整體性、一致性，而且可以減少管理層次，降低行政成本，提高行政效率；二是來(lái)自我國(guó)行政改革目標(biāo)的政治制約，十六大報(bào)告明確將切實(shí)解決（縱向）機(jī)構(gòu)層次過(guò)多作為政府機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要目標(biāo)，十七大報(bào)告提出了“減少行政層次，降低行政成本”作為加快行政管理體制改革的一個(gè)重要目標(biāo)；三是來(lái)自社區(qū)自治和公民社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)制約，當(dāng)前，尋求政府行政力量與企業(yè)市場(chǎng)力量和社區(qū)自治、民間組織等社會(huì)力量有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治已成為當(dāng)今世界潮流，也成為我國(guó)各項(xiàng)改革發(fā)展方向，而將街道辦事處建設(shè)成為一級(jí)政府，在一定程度上擠占了社會(huì)自治的空間，導(dǎo)致現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)中三大力量的不均衡，從而達(dá)不到社會(huì)善治。

目前，“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制所面臨的矛盾和問(wèn)題十分突出，已經(jīng)到了必須加以完善和改革的地步。

（三）第二輪改革：“街道社區(qū)化”

1．全國(guó)各地“街道社區(qū)化”改革實(shí)踐

第二輪街道體制改革大致始于21世紀(jì)初，改革的動(dòng)機(jī)和目標(biāo)取向正是為了解決“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制所存在的缺陷以及由此缺陷所帶來(lái)的問(wèn)題與矛盾。按發(fā)生的時(shí)間先后順序分別介紹如下：

（1）“青島模式”

“青島浮山后模式”。青島街道體制改革始于2001年，此年4月，在青島市新建最大規(guī)模安居工程的浮山后社區(qū)，不再設(shè)置“街道辦”，而是建立起了全新的社區(qū)管理體制，這一新體制被概括為“一個(gè)核心、三套工作體系”?！耙粋€(gè)核心”，即“社區(qū)黨工委”，作為中共市北區(qū)委的派出機(jī)構(gòu)，是所轄區(qū)域內(nèi)多種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心?！叭坠ぷ黧w系”，一是社區(qū)自治工作體系─“社區(qū)委員會(huì)”，社區(qū)自治組織“社區(qū)代表大會(huì)”的常設(shè)理事機(jī)構(gòu)，由“社區(qū)代表大會(huì)”選舉產(chǎn)生，下設(shè)辦公室和社區(qū)服務(wù)、文化教育、計(jì)劃生育、人民調(diào)解、衛(wèi)生環(huán)境5個(gè)委員會(huì)。二是行政事務(wù)工作體系─“社區(qū)事務(wù)受理中心”，區(qū)政府職能部門(mén)的派出人員組成，承接社區(qū)中的行政執(zhí)法、行政管理職能，負(fù)責(zé)城市管理、綜合治理、計(jì)劃生育、民政、財(cái)稅、司法、社會(huì)保障、文教衛(wèi)生等行政事務(wù)。三是社區(qū)服務(wù)工作體系─“社區(qū)服務(wù)中心”，“負(fù)責(zé)社區(qū)服務(wù)的組織、管理和協(xié)調(diào)，開(kāi)展便民利民服務(wù)活動(dòng)。這4套工作體系職責(zé)明確，互相支持，密切配合，各司其職，充分發(fā)揮各自的效能。

“青島江蘇路模式”。2004年市南區(qū)江蘇路“街道辦”改變了功能和地位，成立了“江蘇路社區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)”，被媒體和專家稱為國(guó)內(nèi)首個(gè)社區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)。它由政府派出人員、社區(qū)自治組織負(fù)責(zé)人和社區(qū)單位（企業(yè)）代表三部分人員構(gòu)成，“社區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)”主要擔(dān)負(fù)公共管理、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查3項(xiàng)職能。服務(wù)管理就是接受區(qū)政府的委托，對(duì)轄區(qū)的公共設(shè)施、公共服務(wù)和公共福利項(xiàng)目行使管理職能，同時(shí)為各部門(mén)、單位和社區(qū)居民做好服務(wù)工作；組織協(xié)調(diào)就是協(xié)調(diào)政府部門(mén)、社會(huì)及社區(qū)各方面的利益關(guān)系，組織地區(qū)性的社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的活動(dòng)等；監(jiān)督檢查就是對(duì)行政部門(mén)為社區(qū)居民服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行考評(píng)。下設(shè)“黨群工作部”和“社區(qū)公共服務(wù)中心”?！包h群工作部”主要負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)黨員的管理、學(xué)習(xí)，“社區(qū)公共服務(wù)中心”則在安全與司法、市容與環(huán)境、人口與健康、家政與公益、就業(yè)與保障等8個(gè)方面為社區(qū)居民提供“一站式”公共服務(wù)。

（2）“南京模式”

“南京模式”是指南京市在白下區(qū)淮海路街道辦事處進(jìn)行的體制改革試點(diǎn)，始于2002年。改革的出發(fā)點(diǎn)被學(xué)者概括為“政府依法行政、社區(qū)依法自治”，其總體思路和目標(biāo)是：“理順一個(gè)關(guān)系，堅(jiān)持兩個(gè)依法，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)歸位，強(qiáng)化社區(qū)自治功能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效管理”?！袄眄樢粋€(gè)關(guān)系”就是要理順政府、社會(huì)、市場(chǎng)與社區(qū)的關(guān)系；“兩個(gè)依法”就是政府依法行政，社區(qū)依法自治；“兩個(gè)歸位”，一是政府行政管理職能“歸位”，即把涉及行政執(zhí)法、行政管理工作歸位給政府職能部門(mén)，二是政府社會(huì)化職能“歸位”，即把原來(lái)由政府管理的社會(huì)化職能歸位給社區(qū)，把一些社會(huì)公益性服務(wù)工作交給專業(yè)化的社區(qū)工作者承擔(dān)。

淮海路街道辦事處改革分三個(gè)步驟進(jìn)行：第一步，建立社區(qū)行政事務(wù)受理中心。該中心是區(qū)政府有關(guān)職能部門(mén)在轄區(qū)政務(wù)服務(wù)的平臺(tái)，內(nèi)設(shè)勞動(dòng)保障、民政事務(wù)、計(jì)生服務(wù)、城建、市容、司法行政等與群眾關(guān)系密切的政務(wù)“窗口”，其工作人員由區(qū)政府有關(guān)職能部門(mén)派出，按職能分工受理和處理行政事務(wù)；第二步，對(duì)街道職能進(jìn)行全面梳理和移交。屬于行政管理和行政執(zhí)法職能全部歸口移交給相關(guān)部門(mén)；屬于社會(huì)性、群眾性的工作，按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，權(quán)隨責(zé)走”的原則，進(jìn)行“責(zé)、權(quán)、利”的移交，由社區(qū)全面承接；第三步，撤銷街道辦事處。原街道辦事處涉及行政職能的各個(gè)科室全部摘牌。

（3）“北京模式”

“北京模式”是指在魯谷社區(qū)進(jìn)行的街道體制改革試驗(yàn)，又稱為“魯谷社區(qū)模式”。魯谷社區(qū)被媒體和學(xué)者稱為全國(guó)“第一個(gè)街道層面的民主自治社區(qū)”?！棒敼壬鐓^(qū)模式”在石景山區(qū)街道區(qū)劃調(diào)整、在魯谷需要增設(shè)一個(gè)街道辦事處情況下進(jìn)行的體制創(chuàng)新，改革始于2003年。其基本創(chuàng)新點(diǎn)是：“理順一個(gè)關(guān)系，堅(jiān)持兩個(gè)依法，構(gòu)建三個(gè)體系，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)歸位，”創(chuàng)建“小政府、大社區(qū)，小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的城市基層管理模式。

“理順一個(gè)關(guān)系”，就是通過(guò)體制改革，在社區(qū)進(jìn)一步理順政府、社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“政事”和“政社”分開(kāi)（魯谷改革前，北京市已成功地對(duì)街道辦事處經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行了剝離，政企已經(jīng)分開(kāi)）?！皥?jiān)持兩個(gè)依法”，就是政府依法行政，社區(qū)依法自治?！皹?gòu)建三個(gè)體系”，就是建立堅(jiān)強(qiáng)有力的社區(qū)黨的核心——社區(qū)黨工委，作為區(qū)委的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性工作負(fù)全責(zé)；建立精干、勤奮、務(wù)實(shí)、高效的社區(qū)行政管理機(jī)構(gòu)——社區(qū)行政事務(wù)管理中心，作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)轄區(qū)城市管理、社區(qū)建設(shè)及社會(huì)事務(wù)實(shí)施管理、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)；建立充滿生機(jī)與活力的社區(qū)自治工作體系——社區(qū)代表會(huì)議及其委員會(huì)，根據(jù)《魯谷社區(qū)代表大會(huì)章程》，選舉產(chǎn)生，作為代表魯谷社區(qū)廣大居民和社會(huì)單位利益的群眾性自治組織，承接政府剝離出來(lái)的部分社會(huì)事務(wù)，監(jiān)督政府依法行政。實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)歸位”，一是政府行政管理職能歸位，把目前街道本不應(yīng)該承擔(dān)的各項(xiàng)帶有行政審批和執(zhí)法的職能，經(jīng)梳理后歸位于政府，建立“責(zé)、權(quán)、利”相統(tǒng)一的新型“條塊”關(guān)系；二是將部分社會(huì)管理職能歸位，把原來(lái)由政府直接管理的有關(guān)社會(huì)事務(wù)歸還社會(huì)，逐步交由社區(qū)自治組織和社團(tuán)組織承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)黨和政府及群眾自治組織對(duì)社區(qū)的有序和高效管理。

（4）“武漢模式”

“江漢模式”。“江漢模式”是指在武漢市江漢區(qū)所進(jìn)行的街道體制改革創(chuàng)新，旨在探索建立一種行政調(diào)控機(jī)制與社區(qū)自治機(jī)制結(jié)合、行政功能與自治功能互補(bǔ)、行政資源與社會(huì)資源整合、政府力量與社會(huì)力量互動(dòng)的社區(qū)治理模式。主要是通過(guò)文件協(xié)議重新規(guī)范“街道辦”、市及區(qū)政府職能部門(mén)與“居委會(huì)”之間的關(guān)系。一方面，落實(shí)《城市居民委員會(huì)組織法》賦予“居委會(huì)”的自治權(quán)，收縮“街道辦”對(duì)社區(qū)的行政控制，對(duì)“居委會(huì)”落實(shí)人事權(quán)、資金支配權(quán)和資產(chǎn)管理權(quán)，建立“居委會(huì)”對(duì)“街道辦”的評(píng)議考核制度；另一方面，讓區(qū)政府職能部門(mén)調(diào)整與社區(qū)的關(guān)系，真正做到合作協(xié)助，而不是行政部門(mén)對(duì)社區(qū)指派工作任務(wù)，區(qū)政府的職能部門(mén)如果要到社區(qū)開(kāi)展工作，應(yīng)作到“工作人員配置到社區(qū)、工作任務(wù)落實(shí)到社區(qū)、服務(wù)承諾到社區(qū)、考評(píng)監(jiān)督到社區(qū)、工作經(jīng)費(fèi)劃撥到社區(qū)”。

“百步亭花園社區(qū)”模式。百步亭花園社區(qū)是武漢市內(nèi)最大的安居示范工程，百步亭花園社區(qū)管理模式最大的創(chuàng)新是不設(shè)“街道辦”，而改設(shè)“百步亭花園社區(qū)管理委員會(huì)”，這是一個(gè)半行政半自治的組織。所謂半行政是指武漢市江岸區(qū)政府授權(quán)“管委會(huì)”直接履行基層政府的部份職能，領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)社區(qū)組織及各項(xiàng)活動(dòng)。所謂半自治是指“管委會(huì)”由百步亭花園社區(qū)各自治組織負(fù)責(zé)人、各管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和業(yè)主代表組成?！肮芪瘯?huì)”與“街道辦”有著本質(zhì)不同。首先，“管委會(huì)”根據(jù)江岸區(qū)政府的授權(quán)履行的行政管理職能僅是“街道辦”的政府職能之一部分。其次，“管委會(huì)”不是江岸區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，不具有“街道辦”的法律地位。再次，“管委會(huì)”的組成人員不同于“街道辦”。

2．“街道社區(qū)化”體制改革成效與缺陷分析

（1）“街道社區(qū)化”體制改革取得的成效

上述街道體制改革舉措（除了“江漢模式”外），都不再保留街道辦事處稱謂，而以“社區(qū)”冠名之，其本質(zhì)是促進(jìn)街道辦事處社會(huì)化、社區(qū)化，并最終為社區(qū)管理所替代，為社區(qū)體制所取代，這是一個(gè)必然的歷史發(fā)展趨勢(shì)，也是街道辦事處改革的根本方向。雖然上述改革都是局部的試點(diǎn)，但已獲得良好的社會(huì)成效：

第一，將社區(qū)建立在街道層面上，強(qiáng)化社區(qū)理念。不僅可以扭轉(zhuǎn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府辦社會(huì)的傳統(tǒng)觀念，突出大社區(qū)理念，使社區(qū)建設(shè)在更大的平臺(tái)上展開(kāi)，而且強(qiáng)化社區(qū)民主自治，既與國(guó)際接軌，又具有鮮明的時(shí)代特征，為創(chuàng)建新型社區(qū)管理模式注入了科學(xué)先進(jìn)的理念。一是政府職能轉(zhuǎn)變，行政管理層次減少，管理成本降低；二是在議行分設(shè)的基礎(chǔ)上，建立了專業(yè)社會(huì)工作機(jī)制，社區(qū)自治能力提高。特別是撤銷街道辦事處后，改變了居委會(huì)幾十年處處依賴街道的傳統(tǒng)工作模式，職能部門(mén)工作由社區(qū)評(píng)議，開(kāi)辟了社區(qū)依法民主自治的新路子。

第二，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員，提高行政效能。“南京模式”和“青島模式”分別減少了一個(gè)行政層次；魯谷社區(qū)將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由傳統(tǒng)街道的17個(gè)科室改為“三部一室”，機(jī)構(gòu)數(shù)量減少了73%；在公務(wù)員編制人數(shù)上，減少為39人，與同類情況相比減少了57%（北京市同等規(guī)模街道的90人左右）。通過(guò)改革，不僅精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu)與人員，減少了管理環(huán)節(jié)，提高了行政效率，降低了政府管理成本，更重要的是調(diào)動(dòng)了人的潛能和發(fā)揮整體效能，為構(gòu)建“小政府、大社區(qū)，小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的管理體制奠定了基礎(chǔ)。

第三，通過(guò)職能歸位，理順內(nèi)外關(guān)系。各個(gè)“街道社區(qū)化”體制改革試點(diǎn)區(qū)，均按照“政企、政事、政社”三分開(kāi)原則，對(duì)街道辦事處承擔(dān)的政府行政執(zhí)法、行政審批和行政管理職能進(jìn)行了逐條梳理，屬于區(qū)有關(guān)職能部門(mén)履行的全部歸還給有關(guān)職能部門(mén)，屬于社區(qū)自治組織、民間組織和事業(yè)單位履行的職能分別歸還給這些組織。

第四，創(chuàng)建大社區(qū)民主自治組織，強(qiáng)化基層民主自治功能。“街道社區(qū)化”改革，使得街道辦事處不再成為市、區(qū)兩級(jí)政府有關(guān)職能部門(mén)攤派或下放行政管理事項(xiàng)的漏斗，有效地克服了社區(qū)日益嚴(yán)重的行政化傾向，使社區(qū)居民委員會(huì)回歸其自治本質(zhì)屬性，有利于社區(qū)自治功能更好的發(fā)揮。同時(shí)，通過(guò)在大社區(qū)層面成立的居民議事機(jī)構(gòu)，拓寬了居民參與的渠道，提升了居民參與的層次，有利于基層民主自治的進(jìn)一步發(fā)展。

（2）目前街道社區(qū)化改革的不足與缺陷分析

上述“街道社區(qū)化”改革模式雖然減少了城市行政層級(jí)，符合行政體制改革目標(biāo)，并且在適宜的體制、制度環(huán)境下，有利于社會(huì)自治力量的發(fā)育生長(zhǎng)和社會(huì)力量參與城市公共事務(wù)和公共服務(wù)機(jī)會(huì)和空間，彌補(bǔ)政府公共服務(wù)能力不足和調(diào)控不足問(wèn)題，有利于政府改革目標(biāo)的達(dá)成，建立小政府大社會(huì)的行政改革價(jià)值取向。但在實(shí)踐中遭遇如下困難：

第一，對(duì)區(qū)政府及其職能部門(mén)的執(zhí)行力和公共服務(wù)能力提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。雖然城區(qū)政府作為城市的基層政府，法理上應(yīng)是直接接觸居民群眾的行政主體，但由于長(zhǎng)期習(xí)慣于居中位置，習(xí)慣于幕后運(yùn)作、指揮、下派，缺乏直接執(zhí)行與提供公共服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因而就目前實(shí)際來(lái)看，區(qū)政府各個(gè)職能部門(mén)離開(kāi)街道辦事處的依托，其管理能力和公共服務(wù)能力將大打折扣，難以應(yīng)對(duì)居民群眾日益增長(zhǎng)的多元化的公共服務(wù)需求；

第二，是取消街道辦事處以后的社會(huì)管理需要有較強(qiáng)自治能力和自治水平的社區(qū)自治組織以及相對(duì)發(fā)育成熟的民間社會(huì)機(jī)構(gòu)為組織支撐，這與社區(qū)自治水平不高和民間社會(huì)組織發(fā)育不成熟、力量不夠壯大以及居民公共意識(shí)、覺(jué)悟相對(duì)缺失的現(xiàn)實(shí)差距過(guò)大。

第三，取消街道辦事處后的制度保障、公共服務(wù)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)等諸多問(wèn)題都需要認(rèn)真對(duì)待?？傊∠值擂k事處為時(shí)尚早。

在上述實(shí)踐探索之外，還有一種“虛區(qū)實(shí)街”的理論研究成果，有必要加以分析?！疤搮^(qū)實(shí)街”理論的基本主張是：鑒于三級(jí)政府管理層次過(guò)多，現(xiàn)有的基層政府區(qū)政府與廣大居民“距離”較遠(yuǎn)，主張?jiān)谶m度調(diào)整、擴(kuò)大現(xiàn)有街道幅度基礎(chǔ)上，將區(qū)政府改為市政府的派出機(jī)構(gòu)，并縮減其職能，而將街道辦事處改為街道政府，實(shí)行新的城市兩級(jí)管理體制。由于其調(diào)整的層次多、范圍廣、法律突破難度大，且工程浩大，因此，到目前尚無(wú)一個(gè)地方用于實(shí)踐。

“虛區(qū)實(shí)街”雖然遵循國(guó)際上城市兩級(jí)治理的規(guī)律，符合國(guó)際大城市治理的趨勢(shì)，也切合控制甚或減少行政層次、降低行政成本的我國(guó)行政改革總體目標(biāo)，但是，第一，將遭遇現(xiàn)有法律規(guī)定的障礙，該種方案的實(shí)施需要修改、調(diào)整諸多的現(xiàn)有法律規(guī)范，即使在對(duì)法律做出重新修訂之后，仍需要大量的后續(xù)工作要做，難度極大；第二，這種改革是對(duì)我國(guó)現(xiàn)有城市行政體制的“顛覆性”地重構(gòu)，涉及到市、區(qū)、街道三個(gè)層面，改革的力度、幅度和難度過(guò)大，不易把握，搞不好會(huì)出現(xiàn)較大的社會(huì)震蕩。第三，這種改革模式成效的長(zhǎng)期性與現(xiàn)行干部追求政績(jī)的迫切性相背離，這也是此種方案至今沒(méi)有一個(gè)地方付諸于實(shí)踐的根本原因所在。

三、建立政府主導(dǎo)、多方參與的公共治理結(jié)構(gòu)——街道體制變革價(jià)值取向與目標(biāo)選擇

1、城市街道體制變革目標(biāo)價(jià)值取向

中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型，城市化進(jìn)程加快、社區(qū)自治強(qiáng)化、社會(huì)組織發(fā)育成長(zhǎng)等多重作用下的街道體制改革目標(biāo)價(jià)值取向顯然不是單一的，而應(yīng)是多元的，理應(yīng)包括民主政治目標(biāo)、行政管理目標(biāo)、社會(huì)建設(shè)目標(biāo)以及精神文化目標(biāo)幾大結(jié)構(gòu)性部分，民主政治目標(biāo)是擴(kuò)大城市基層公共空間，完善社區(qū)自治，培育和發(fā)展社會(huì)組織，等等；行政管理目標(biāo)是轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政層次，降低行政成本，提高行政效率，建設(shè)服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)社區(qū)與社會(huì)的有效治理，等等；社會(huì)建設(shè)目標(biāo)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法律范圍內(nèi)的社區(qū)充分自治，公民社會(huì)和社會(huì)組織得到充分發(fā)育，社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾能夠通過(guò)社會(huì)（社區(qū)）的民主協(xié)商機(jī)制、市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、法律機(jī)制和行政機(jī)制加以化解，等等；精神文化目標(biāo)是弘揚(yáng)愛(ài)國(guó)主義、集體主義精神，崇尚公共意識(shí)，倡導(dǎo)公共責(zé)任，增強(qiáng)社區(qū)的認(rèn)同感與歸屬感，等等。

這些目標(biāo)之間并不是孤立存在的，而是有必然內(nèi)在的聯(lián)系，因此，街道體制改革必須有機(jī)整合上述改革的多重目標(biāo)，體現(xiàn)多元價(jià)值取向，不能有所偏廢。否則，改革就難以取得長(zhǎng)久績(jī)效，或隨收一時(shí)成效，也難以持久，并且必然帶來(lái)其他問(wèn)題和矛盾。

多元化改革目標(biāo)定位和價(jià)值取向就決定了對(duì)街道辦事處體制改革不能就街道改革而街道改革，而應(yīng)將街道體制改革與市區(qū)兩級(jí)政府體制改革和社區(qū)體制改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)，或者說(shuō)，要將街道體制改革放到整個(gè)城市社會(huì)管理體制改革中，放到國(guó)家行政體制改革與社會(huì)（社區(qū)）體制改革中通盤(pán)考慮，科學(xué)籌劃，方能取得實(shí)質(zhì)上的成效。

基于上述認(rèn)識(shí)，我們認(rèn)為，現(xiàn)在街道體制改革基本選擇模式是：著眼于轉(zhuǎn)變職能、減少層次，強(qiáng)化服務(wù)、理順關(guān)系，整合資源，通過(guò)體制和制度創(chuàng)新，在街道層面上構(gòu)建起“政府主導(dǎo)、多方參與”的現(xiàn)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)小政府、大社會(huì)、多中介、強(qiáng)自治的城市基層社會(huì)治理模式。

2．街道體制改革的理論依據(jù)

在對(duì)國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)關(guān)系進(jìn)行厘清基礎(chǔ)上，當(dāng)代西方公共管理理論、治理理論的一個(gè)突出特征是：不再囿于對(duì)國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)關(guān)系誰(shuí)至上和以誰(shuí)為主的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，而是尋求三者之間的有效合作；同時(shí)強(qiáng)調(diào)：政府不再是社會(huì)治理的唯一權(quán)力中心，政府也不是社會(huì)公共事務(wù)和公共服務(wù)唯一提供者；良好的社會(huì)治理（即善治Governance）是由多方參與并通過(guò)參與多方結(jié)成伙伴關(guān)系相互協(xié)商、合作的結(jié)果。從西方基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，小政府、大社會(huì)、多中介是西方各國(guó)較為通行的治理模型。

從一般的政治原理來(lái)看，一個(gè)比較成熟的社會(huì)管理，都會(huì)努力尋求國(guó)家有效治理的社會(huì)基礎(chǔ)。國(guó)家權(quán)力并不試圖滲透到社會(huì)的每一個(gè)角落，相反，容許社會(huì)自治因素的存在和發(fā)展，并有意識(shí)的與之銜接成為一個(gè)比較完善的社會(huì)治理體系。尤其在當(dāng)前市場(chǎng)化、法治化、多元化的時(shí)代，國(guó)家行政權(quán)力更不可能完全、直接的滲透到社會(huì)的最基層、滲透到最基本的社會(huì)組成單位之中，社會(huì)各種形式的自治是現(xiàn)代社會(huì)治理的重要基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，有效的社會(huì)治理并不是通過(guò)的國(guó)家權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張來(lái)完成，而是通過(guò)合理范圍內(nèi)的國(guó)家權(quán)力運(yùn)作、社會(huì)自治的有效展開(kāi)以及這兩者的相互合作來(lái)實(shí)現(xiàn)。社會(huì)自治已經(jīng)成為社會(huì)管理的一個(gè)重要組成部分。在社會(huì)自治的發(fā)展中，社區(qū)的自治發(fā)展最具戰(zhàn)略意義，在社區(qū)自治中，社區(qū)能夠比較有效的聚集各種自治要素和自治資源，成為社會(huì)與國(guó)家合作治理的重要載體。因此，從根本上講，民主自治決不僅僅是政治范疇的問(wèn)題，也是社會(huì)管理的重要元素，成為社區(qū)有效治理的至關(guān)重要的主體，也為基層社會(huì)的治理拓展了新的載體。

近年來(lái)，隨著政府職能轉(zhuǎn)變、公共服務(wù)型政府建設(shè)，非政府公共組織迅速發(fā)展，基層民主自治、公共意識(shí)和公共責(zé)任強(qiáng)化以及公民意識(shí)的倡導(dǎo)與覺(jué)醒等，整個(gè)社會(huì)治理以開(kāi)始呈現(xiàn)了多方參與的雛形，并在城市社區(qū)治理、社會(huì)危機(jī)處理、公共事業(yè)發(fā)展等多方面已獲得了初步成效。因此，我們認(rèn)為，多元治理理論理應(yīng)成為街道體制改革的重要理論依據(jù)，并用此理論指導(dǎo)具街道體制的具體改革。

3、街道辦事處體制改革具體舉措

（1）街道辦事處組織變革

街道辦事處體制改革的關(guān)鍵是組織再造，我們主張?jiān)谠袇^(qū)域范圍內(nèi)，通過(guò)制度設(shè)計(jì)，改變其原來(lái)區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，按照現(xiàn)代治理理念，建立起以政府為主導(dǎo)、社會(huì)多方共同參與的現(xiàn)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，機(jī)構(gòu)的名稱可稱為“公共服務(wù)委員會(huì)”或“公共管理委員會(huì)”，名稱應(yīng)彰顯“公共服務(wù)”內(nèi)涵與特色。治理機(jī)構(gòu)設(shè)主任1名，副主任若干名，委員若干名。主任、副主任產(chǎn)生，在目前情況下，可以由區(qū)委設(shè)在此區(qū)域的派出機(jī)構(gòu)——黨工委的書(shū)記來(lái)兼任，副主任可以通過(guò)選舉方式產(chǎn)生，待條件成熟后，主任也可以由治理機(jī)構(gòu)全體成員選舉產(chǎn)生。“政府主導(dǎo)”體現(xiàn)在：其人員構(gòu)成必須有區(qū)政府代表，區(qū)政府代表產(chǎn)生依然采用委派的形式，區(qū)政府代表數(shù)原則上不超過(guò)3名，履行政府對(duì)社區(qū)自治負(fù)有的指導(dǎo)、監(jiān)督之責(zé)，以此來(lái)保障社區(qū)自治正確方向?！岸嘣獏⑴c”體現(xiàn)在治理機(jī)構(gòu)其他成員的構(gòu)成上：居民選舉產(chǎn)生的轄區(qū)內(nèi)所有居民委員會(huì)主任；駐社區(qū)企事業(yè)單位代表；社區(qū)社會(huì)組織（社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、慈善組織、志愿者組織等）代表；本轄區(qū)內(nèi)其他精英人士代表。治理機(jī)構(gòu)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)可以設(shè)置綜合辦公室（3—4人，使用事業(yè)編制），負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)以及現(xiàn)代社區(qū)治理機(jī)構(gòu)所決定事項(xiàng)上行下達(dá)等；內(nèi)部設(shè)置多個(gè)專業(yè)委員會(huì)（人數(shù)不限，但全部實(shí)行兼職），如區(qū)情調(diào)查收集委員會(huì)、專家咨詢委員會(huì)、協(xié)調(diào)和調(diào)解委員會(huì)、監(jiān)督評(píng)議委員會(huì)等。

新的治理機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)的不是取消街道辦事處這一行政層級(jí)，而是在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上的組織再造，是按照新公共管理的要求，依據(jù)現(xiàn)代治理理念，在城市管理的基層建立起政府、社會(huì)、企業(yè)、居民共同參與、共同治理的機(jī)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，從而可以整合社會(huì)不同領(lǐng)域的力量，將不同資源導(dǎo)入社區(qū)建設(shè)，形成了以政府為主導(dǎo)、社會(huì)各界與居民群眾多方參與的共同治理模式，從而改變過(guò)去那種強(qiáng)政府、弱社會(huì)、政府單獨(dú)治理的格局。共同治理模式的確立，不僅有利于民主政治的發(fā)展，彌補(bǔ)政府力量的不足，提高政府治理的能力，實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)和利益共享，也有利于政府自身減肥。

（2）現(xiàn)代社區(qū)治理機(jī)構(gòu)的職能重新定位

職能再造和重新定位是新的治理機(jī)構(gòu)得以成立的基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。當(dāng)今我國(guó)政府職能體系是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。對(duì)于基層政府尤其是基層政府派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處來(lái)說(shuō)，社會(huì)管理和公共服務(wù)職能體現(xiàn)的更為明確、更為充分。因此，新的治理機(jī)構(gòu)職能的重新設(shè)計(jì)定位體現(xiàn)在：首先，徹底剝離其經(jīng)濟(jì)職能。新的治理機(jī)構(gòu)不再?gòu)氖氯魏蔚慕?jīng)營(yíng)創(chuàng)收等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不再承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能，其所需經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政統(tǒng)一支付，可以實(shí)行虛擬財(cái)政體制。其次，剝離其行政管理職能，不再承擔(dān)區(qū)政府職能部門(mén)下移的行政執(zhí)法、行政審批和行政管理職責(zé)，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與行政管理職能回歸區(qū)政府職能部門(mén)，并將區(qū)政府職能部門(mén)推向行政管理和公共服務(wù)前臺(tái)。在兩個(gè)剝離基礎(chǔ)上，新的治理機(jī)構(gòu)主要職能有：一是經(jīng)區(qū)政府授權(quán)，組織與管理本區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)和公共服務(wù)事項(xiàng)；二是協(xié)調(diào)各方力量參與公共事務(wù)治理和公共服務(wù)生產(chǎn)與供給；三是監(jiān)督市區(qū)兩級(jí)政府及其職能部門(mén)依法行政和公共服務(wù)供給情況；四是積極培育發(fā)展社會(huì)組織，監(jiān)督和評(píng)估社會(huì)組織所提供的社會(huì)服務(wù)情況以及社區(qū)社會(huì)組織運(yùn)行情況；五是負(fù)責(zé)指導(dǎo)社區(qū)居民自治和和諧社區(qū)建設(shè)等。

改革后的治理機(jī)構(gòu)將以全新的服務(wù)與治理理念，著重從關(guān)愛(ài)民生出發(fā)，以不斷滿足社區(qū)居民的社會(huì)需求，提高居民生活質(zhì)量和文明程度為宗旨，以服務(wù)社區(qū)居民為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，通過(guò)政府與社會(huì)各方有機(jī)協(xié)調(diào)與合作，著力于服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平提升，實(shí)現(xiàn)社區(qū)工作由過(guò)去的注重硬性管理向注重軟性服務(wù)轉(zhuǎn)變，從而徹底拋棄過(guò)去單純以實(shí)現(xiàn)政府工作目標(biāo)為依附，按照區(qū)政府下達(dá)的任務(wù)進(jìn)行運(yùn)作的理念和模式。這不僅為政府職能歸位、社區(qū)自治到位提供了制度保障，也為建立小政府、大社會(huì)的新型城市基層管理模式奠定了基礎(chǔ)。

（3）強(qiáng)化治理的流程再造

全新的組織架構(gòu)和全新的職能定位必然導(dǎo)致其治理流程的重新設(shè)計(jì)，流程再造是改革后的公共服務(wù)委員會(huì)能否取得預(yù)期效果、能否取得成果的關(guān)鍵所在。

其一，轄區(qū)內(nèi)行政管理流程再造。新的治理機(jī)構(gòu)剝離出來(lái)的行政管理職能重新回歸到區(qū)政府職能部門(mén)本位，但考慮到區(qū)政府職能部門(mén)與居民“距離”較遠(yuǎn)、公共服務(wù)供給能力不足的現(xiàn)實(shí)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的行政管理事項(xiàng)的解決可以采取如下方案：一是改組原有街道層面的社區(qū)行政事務(wù)受理中心為區(qū)政府職能部門(mén)在本區(qū)域內(nèi)的業(yè)務(wù)窗口，并脫離與新的治理機(jī)構(gòu)之間的隸屬關(guān)系；二是區(qū)政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個(gè)職能部門(mén)，按照居民居住分布狀況和方便居民辦事的原則，打破原先一個(gè)街道設(shè)置一個(gè)行政事務(wù)受理中心模式，統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)并成立幾個(gè)區(qū)域性行政事務(wù)受理中心。行政事務(wù)受理中心實(shí)行“一站式”服務(wù)，具體的、近距離、人性化辦理和滿足居民對(duì)政府所提供的公共服務(wù)需求，將區(qū)政府職能部門(mén)由原來(lái)的后臺(tái)運(yùn)作推向?yàn)榍芭_(tái)，給居民提供面對(duì)面的服務(wù)，從而置于居民群眾的直接監(jiān)督之下，使服務(wù)型政府建立在堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)上和社區(qū)平臺(tái)上。三是政府購(gòu)買服務(wù)，各職能部門(mén)在對(duì)職能清理、規(guī)范的基礎(chǔ)上，可以將部分職能通過(guò)新的治理機(jī)構(gòu)這個(gè)平臺(tái)向社區(qū)自治組織會(huì)組織以及市場(chǎng)組織等購(gòu)買的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)，但前提必須是購(gòu)買，而不是下派。

其二，區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)和公共服務(wù)流程再造。新的治理機(jī)構(gòu)在充分整合民意基礎(chǔ)上，通過(guò)多種方式、多種渠道予以匯集，形成一系列公共服務(wù)項(xiàng)目，并按照是否必須由政府來(lái)提供為標(biāo)準(zhǔn)劃分為兩大類別，對(duì)于不需要由政府來(lái)提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，新的治理機(jī)構(gòu)采取社會(huì)化形式，協(xié)調(diào)社會(huì)或社區(qū)組織、市場(chǎng)組織和司法組織通過(guò)社會(huì)協(xié)商機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和司法機(jī)制來(lái)解決；對(duì)于需要市區(qū)兩級(jí)政府辦理的事項(xiàng)，新的治理機(jī)構(gòu)應(yīng)形成詳細(xì)的項(xiàng)目需求報(bào)告上報(bào)市區(qū)政府決策，市區(qū)政府可以責(zé)成有關(guān)職能部門(mén)加以解決，或者撥付項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，通過(guò)向社會(huì)購(gòu)買的形式加以解決?？傊?，要在社區(qū)建立健全滿足居民各種需求的行政機(jī)制、社會(huì)機(jī)制、互助機(jī)制、志愿機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制，并綜合運(yùn)用和有效整合這些機(jī)制。

其三，考評(píng)機(jī)制流程再造。上述舉措從體制上切斷政府職能部門(mén)向新的治理機(jī)構(gòu)下派行政事務(wù)的可能性，也從體制上保證了新的治理機(jī)構(gòu)將一切工作和活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)真正落實(shí)到居民的公共服務(wù)需求上，落實(shí)到民生問(wèn)題上，真正做到“問(wèn)民、親民、撫民、為民”，不再是圍繞著上級(jí)的指令轉(zhuǎn)，而是圍繞著居民的需求轉(zhuǎn)。因此，要改革目前的考評(píng)機(jī)制，取消區(qū)政府職能部門(mén)對(duì)其考核，全面接受群眾的評(píng)議，其工作成效以群眾是否滿意為唯一標(biāo)準(zhǔn)。

通過(guò)治理的流程再造，改變過(guò)去單純強(qiáng)調(diào)通過(guò)各種行政性措施提升行政組織的執(zhí)行效率和執(zhí)行力的傳統(tǒng)做法，強(qiáng)調(diào)公共決策體制的民主化以及決策過(guò)程的民主參與和開(kāi)放性。街道體制組織變革的核心價(jià)值是強(qiáng)調(diào)新的治理機(jī)構(gòu)決策的開(kāi)放性，重視社會(huì)公民的有序參與；強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)其他組織體以及居民群眾在公共事務(wù)與公共服務(wù)的組織與管理方面共享權(quán)力，鼓勵(lì)多元和創(chuàng)新而非無(wú)差別的一致和順從。新的治理機(jī)構(gòu)突出考慮了社區(qū)居民在社區(qū)建設(shè)中的主體地位，從而為社區(qū)民主的成長(zhǎng)開(kāi)辟了廣闊的發(fā)展天地，為行政機(jī)構(gòu)淡出社區(qū)，實(shí)現(xiàn)居民自治回歸法理本意創(chuàng)造了條件。

通過(guò)治理流程再造，徹底改變政府與社會(huì)公眾之間信息嚴(yán)重不對(duì)稱，社會(huì)公眾無(wú)法對(duì)政府進(jìn)行有效監(jiān)督狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)居民在公共事務(wù)和公共服務(wù)中的知情權(quán)和參與權(quán)以及表決權(quán)，通過(guò)各種制度設(shè)計(jì)（如實(shí)行政務(wù)公開(kāi)、民情調(diào)查、社區(qū)居民議事聽(tīng)證等），暢通民情渠道，將公共決策建立在完全民意表達(dá)的基礎(chǔ)上，將公共服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)行社會(huì)化，并且完全置于社會(huì)和公眾的監(jiān)督之下，從而進(jìn)一步完善了政府決策機(jī)制，提高了政府決策的民主化和科學(xué)化水平，實(shí)現(xiàn)了行政管理和社會(huì)事務(wù)管理的透明、公開(kāi)。通過(guò)體制變革與職能重新定位，實(shí)行行政事務(wù)社區(qū)準(zhǔn)入機(jī)制、自下而上的考核機(jī)制，切實(shí)落實(shí)基層居民的民主自治權(quán)利，從根本上遏制了社區(qū)工作行政化的趨勢(shì)。

四、街道體制改革創(chuàng)新的保障措施

1、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不動(dòng)搖

堅(jiān)持黨對(duì)社區(qū)自治的領(lǐng)導(dǎo)是保證社區(qū)自治正確發(fā)展方向的政治前提，黨必須行使對(duì)社區(qū)自治的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這一點(diǎn)不容置疑，也絲毫不能含糊。為此，應(yīng)改革原來(lái)的街道辦事處黨委為社區(qū)黨的工作委員會(huì)（可簡(jiǎn)稱為社區(qū)黨工委），作為區(qū)委的派出機(jī)構(gòu)，全面擔(dān)負(fù)起本區(qū)域各種社會(huì)組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心職責(zé)，對(duì)社區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)實(shí)施政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。社區(qū)黨工委成員由區(qū)委委派人員和居民委員會(huì)黨組織負(fù)責(zé)人、駐街道單位黨組織負(fù)責(zé)人組成。社區(qū)黨工委下設(shè)黨群工作部，負(fù)責(zé)日常黨務(wù)工作。

黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和作用，通過(guò)黨組織結(jié)構(gòu)的四大創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)：一是黨工委建在大社區(qū)，總支建在居委會(huì)，支部建在樓院里，實(shí)現(xiàn)黨組織對(duì)社區(qū)的全覆蓋，鞏固了黨在社區(qū)的工作基礎(chǔ)；二是實(shí)行黨工委書(shū)記與新的治理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人“一肩挑”，使黨的領(lǐng)導(dǎo)、公共管理與服務(wù)、居民自治工作融為一體成為可能，并保證社區(qū)自治正確的政治方向；三是設(shè)立黨群工作部，實(shí)現(xiàn)黨的工作和群眾工作的有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)了黨工作的滲透性；四是黨工委吸收社區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人和“雙新”組織黨員作為成員，黨的組織由縱向體系向橫向發(fā)展，擴(kuò)大了黨的工作覆蓋面，增強(qiáng)了社區(qū)黨組織的戰(zhàn)斗力。

2、修改完善有關(guān)法律法規(guī)

我國(guó)有關(guān)城市街道體制的法律規(guī)范都已有半個(gè)世紀(jì)之久，半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，雖然我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)方面發(fā)生了根本性變化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立、政府轉(zhuǎn)型、社會(huì)變革與轉(zhuǎn)型等等，即使街道體制的具體內(nèi)涵和在城市基層社會(huì)管理中的地位也發(fā)生了很大變化，但對(duì)街道體制的諸多法律法規(guī)卻始終沒(méi)有做出相應(yīng)調(diào)整與改變。各地街道體制的改革創(chuàng)新無(wú)論是在內(nèi)涵上還是在外延上，都突破了原有法律法規(guī)界限，都是對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)的超越和“違反”。這種超越和“違反”既是實(shí)踐者基于發(fā)展了的客觀現(xiàn)實(shí)而做出的順應(yīng)社會(huì)發(fā)展潮流的無(wú)奈之舉，同時(shí)，也意味著他們要背負(fù)著巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)，這又使他們?cè)诟母镏蓄檻]重重，約束和羈絆了改革的進(jìn)程。因此，根據(jù)已經(jīng)發(fā)展了的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，并總結(jié)街道改革成功經(jīng)驗(yàn)，修訂或重新制訂相應(yīng)法律法規(guī)，已顯得非常必要和迫切。

3、建立相應(yīng)制度體系

新體制的運(yùn)行需要全新的制度建設(shè)為保證，制度建設(shè)不僅要理順政府主導(dǎo)、多元參與治理與行政管理、居民自治的關(guān)系，更重要的是按照現(xiàn)代治理理論，全面設(shè)計(jì)和建設(shè)作為政府主導(dǎo)、社會(huì)多元參與的現(xiàn)代社區(qū)治理機(jī)構(gòu)整體制度構(gòu)架，如議事制度、聽(tīng)政制度、民情快遞制度、居民評(píng)議制度、考核機(jī)制等等。要在制度建設(shè)中充分突出社會(huì)組織與居民參與治理的平臺(tái)和工作機(jī)制，使社區(qū)居民在行使自治權(quán)利方面有章可循，有法可依。

4、試點(diǎn)先行，循序漸進(jìn)

街道體制的改革創(chuàng)新涉及到重新理順城市基層社會(huì)管理體制、政府行政體制與社區(qū)自治體制等多方面關(guān)系，涉及到突破現(xiàn)有法律法規(guī)，更涉及到廣大市民群眾切身利益，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)過(guò)程，必須進(jìn)行科學(xué)論證后，試點(diǎn)先行，在獲得充分試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并據(jù)此對(duì)街道體制改革方案進(jìn)行完善的基礎(chǔ)上，可以在全國(guó)城市中廣泛推開(kāi)?？紤]到要付出相應(yīng)改革成本和運(yùn)行成本，必須有強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)作為支撐，因此，應(yīng)選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)或較為發(fā)達(dá)的、物質(zhì)基礎(chǔ)豐厚的城市作為試點(diǎn)。同時(shí)，街道體制改革應(yīng)與市區(qū)兩級(jí)政府行政改革相結(jié)合，才能取得實(shí)際成效。

參考資料及書(shū)目：

丁水木：論街道社區(qū)和社區(qū)行政，載《社會(huì)學(xué)研究》1997.5

馮曉英、魏書(shū)華：大城市社區(qū)建設(shè)管理體制比較與借鑒，載《北京社會(huì)科學(xué)》1998.3

楊志明：城市社區(qū)管理體制模式的選擇與對(duì)策，載《社會(huì)科學(xué)》1996.11

黃先碧：制度創(chuàng)新與城市社區(qū)管理體制改革，《城市問(wèn)題》1999.6

北京市石景山區(qū)社區(qū)辦：對(duì)街道現(xiàn)行體制的一個(gè)調(diào)查，[J]《社區(qū)》2004.10

李榮娟，朱光喜：將街道辦事處建成一級(jí)政府的依據(jù)和構(gòu)想，[J]《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)》2004.3

劉君德：新時(shí)期中國(guó)城市型政區(qū)改革的思路，[J]《中國(guó)行政管理》2003.7

盧為民，劉君德：上海城市管理體制改革中的問(wèn)題及對(duì)策，[J]《改革與戰(zhàn)略》2000.6

徐永祥：城市社區(qū)建設(shè)的體制創(chuàng)新與社會(huì)工作，[J]《探索與爭(zhēng)鳴》2004.12

徐君：從社群主義視角談街政社會(huì)化的深層意涵，[J]《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2004.2

周平：街道辦事處的定位：城市社區(qū)政治的一個(gè)根本問(wèn)題，[J]《政治學(xué)研究》2001.2

華偉：?jiǎn)挝恢葡蛏鐓^(qū)制的回歸——中國(guó)城市管理體制50年變遷，《戰(zhàn)略與管理》2000.1

夏建中：城市社區(qū)基層社會(huì)管理組織的變革及其主要原因——建造新的城市社會(huì)管理和控制的模式，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2002.2

朱健剛：城市街區(qū)的權(quán)力變遷：強(qiáng)國(guó)家與強(qiáng)社會(huì)模式——對(duì)一個(gè)街區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的分析，《戰(zhàn)略與管理》1997.4

魏娜：我國(guó)城市社區(qū)治理模式：發(fā)展演變與制度創(chuàng)新，[J]《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003.1

彭穗民：市民的再社會(huì)化——由“單位人”、“新單位人”到“社區(qū)人”，〔J〕《天府新論》1997.6

金大軍、王慶立、葉蕾、布成良：我國(guó)城市社區(qū)管理的現(xiàn)狀及對(duì)策，〔J〕《中國(guó)行政管理》 1998.3

王魯沛、馬恩兵：撤消街道辦事處、強(qiáng)化社區(qū)自治職能——南京市白下區(qū)街道管理體制改革的調(diào)查，[J]《唯實(shí)》2003.2

陳欽春：社區(qū)主義在當(dāng)代治理模式中的定位與展望，[J]《中國(guó)行政評(píng)論》2000.12

喻希來(lái)：中國(guó)地方自治論，[J].戰(zhàn)略與管理2002.4

費(fèi)孝通：居民自治：中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的新目標(biāo)，[J]《江海學(xué)刊》2002.3

張俊芳：中國(guó)城市社區(qū)居民自治芻議，[J]《天津師大學(xué)報(bào)》2001.5

徐勇：論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治[J]《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2001.5

吳錦良：《政府與社會(huì)：從縱向控制到橫向互動(dòng)》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2001.4

林尚立:“權(quán)力與體制:中國(guó)政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)邏輯”,《學(xué)術(shù)月刊》２００１.５

路風(fēng)：《單位：一種特殊的社會(huì)組織形式》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1989.1

浦興祖： 特大城市城區(qū)管理體制的改革走向 ——兼談“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”之提法，〔J〕《政治學(xué)研究》1998.3

何海兵： 中國(guó)的城市“街道”管理體制改革與社區(qū)發(fā)展，〔J〕《當(dāng)代中國(guó)研究》2006.1

陳婷婷：改革街道舊體制打造居民大社區(qū) ——石景山區(qū)魯谷體制創(chuàng)新記，〔J〕.《社區(qū)》2006 增刊

侯伊莎： 《透視鹽田模式——社區(qū)從管理到治理體制》，重慶出版社2006

陳偉東：《社區(qū)自治》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004

李秀琴、王金華：《當(dāng)代中國(guó)基層政權(quán)建設(shè)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1995

俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000

［德］斐迪南?滕尼斯:《共同體與社會(huì)》,商務(wù)印書(shū)館１９９９

［美］Ｓ.Ｎ.艾森斯塔德:《現(xiàn)代化:抗拒與變遷》,中國(guó)人民大學(xué)出版社1998

黃宗智：《華北的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷》，中華書(shū)局1986

[美]羅伯特.D.帕特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》，江西人民出版社2001

金大軍：《政府職能的梳理與重構(gòu)》，廣東人民出版社2002

雷潔瓊：《轉(zhuǎn)型中城市基層社區(qū)組織》，北京大學(xué)出版社 2001

唐忠新：《中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)概論》，天津人民出版社2000

徐永祥：《社區(qū)發(fā)展論》，華東理工大學(xué)出版社2000

劉慶龍、韓樹(shù)軍：《中國(guó)社會(huì)政策》，河南人民出版社2002

李路路、李漢林：《中國(guó)單位組織》，浙江人民出版社 2000

劉建軍：《單位中國(guó)》，天津人民出版社 2000

王敬堯：《參與式治理—中國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)證研究》，中國(guó)社會(huì)出版社2006

潘小娟：《中國(guó)基層社會(huì)重構(gòu)—社區(qū)治理研究》，中國(guó)法制出版社2005

第二篇：中國(guó)城市社區(qū)治理模式

中國(guó)城市社區(qū)治理模式：比較與分析

作者：何海兵 文章來(lái)源：轉(zhuǎn)載 點(diǎn)擊數(shù)：

治理是研究社會(huì)關(guān)系的新理念，強(qiáng)調(diào)通過(guò)合作、協(xié)商的方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理，彌補(bǔ)國(guó)家和市場(chǎng)在社會(huì)資源配置過(guò)程中的不足或失效之處。我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后，“單位人”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，社會(huì)中出現(xiàn)了自由流動(dòng)的資源和自由活動(dòng)的空間，一批社會(huì)中介組織、民間團(tuán)體應(yīng)運(yùn)而生，導(dǎo)致原有的城市基層社會(huì)管理體制——單位體制和街居體制相繼失效或失靈。將治理理論應(yīng)用于我國(guó)城市基層社會(huì)的重構(gòu)具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。本文探討了社區(qū)治理的概念、內(nèi)涵和特征，介紹了我國(guó)社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)的三種典型的治理模式，分析了它們的共同特征、各自特色、存在的問(wèn)題和困難，并提出了我國(guó)社區(qū)治理的最終方向和階段性過(guò)程目標(biāo)。

“治理”一詞自20世紀(jì)90年代以來(lái)在全世界政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)領(lǐng)域得到了廣泛的運(yùn)用，主要目的是為了彌補(bǔ)國(guó)家和市場(chǎng)在社會(huì)資源配置過(guò)程中的不足或失效之處。在最具權(quán)威的全球治理委員會(huì)的研究報(bào)告中，指出治理是各種公共的或私人的個(gè)人或機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門(mén)，也包括私人部門(mén)；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)[1]。與此巧合的是，我國(guó)在20世紀(jì)90年代啟動(dòng)了社區(qū)建設(shè)的步伐，主要的背景是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，政府不能再象計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下完全靠行政權(quán)力壟斷所有的資源，社會(huì)上已經(jīng)出現(xiàn)了大量的自由流動(dòng)資源和自由活動(dòng)空間[2]，個(gè)人從單位體制中解放了出來(lái)，而原有的主要管理“社會(huì)閑散人員”的街道和居委會(huì)體制在新形勢(shì)、新問(wèn)題面前出現(xiàn)了很多不適應(yīng)癥狀，與此同時(shí)，社區(qū)中也逐漸產(chǎn)生了一些社會(huì)中介組織、民間團(tuán)體等，居民也越來(lái)越重視自己所居住的社區(qū)，開(kāi)始參與一些社區(qū)公共事務(wù)。將“治理”概念應(yīng)用于社區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，對(duì)我國(guó)社區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)說(shuō)具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、社區(qū)治理的基本理念

社區(qū)是指一定數(shù)量居民組成的地域性的生活共同體。社區(qū)治理就是指在一定的地域范圍內(nèi)由政府與社區(qū)自治組織、非營(yíng)利非政府組織、轄區(qū)單位以及社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)、推進(jìn)社區(qū)持續(xù)發(fā)展的活動(dòng)。與我國(guó)過(guò)去的基層社會(huì)管理相比，社區(qū)治理的特征在于：

1、就主體而言，由單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?。我?guó)過(guò)去在對(duì)基層社會(huì)的管理中，管理主體單一化，只能是政府。而在社區(qū)治理中，主體的多元化是必然要求，除了國(guó)家（政府）主體之外，還有居民、社區(qū)自治組織、非營(yíng)利非政府組織、轄區(qū)單位等。因此，社區(qū)的公共事務(wù)需要多元主體的參與和決策，政府與社區(qū)之間要形成積極而有成效的合作信任關(guān)系，以善治（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程）[3]為目標(biāo)，達(dá)至社區(qū)公共利益的最大化。

2、就過(guò)程而言，從強(qiáng)調(diào)行政控制到強(qiáng)調(diào)居民參與。我國(guó)過(guò)去的基層社會(huì)管理，不論是單位體制，還是街居體制，行政功能都非常突出，命令式的上下級(jí)科層色彩濃厚。政府與單位之間、單位與職工之間都是服從與被服從的行政命令關(guān)系。市區(qū)政府、街道辦事處和居委會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系也都按照行政命令模式運(yùn)行。而社區(qū)治理則強(qiáng)調(diào)居民參與，要求社區(qū)發(fā)展的各項(xiàng)規(guī)劃、社區(qū)建設(shè)的實(shí)施以及社區(qū)事務(wù)的處理等都必須體現(xiàn)社區(qū)居民的廣泛參與，與居民的要求相適應(yīng)。居民不再依附于單位或街居組織，更不受它們的庇護(hù)，而是彼此形成平等互惠的關(guān)系。

3、就結(jié)構(gòu)而言，由垂直科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)結(jié)構(gòu)。我國(guó)過(guò)去的街居體制結(jié)構(gòu)是從上級(jí)政府到街道辦事處到居委會(huì)再到居民，單位體制結(jié)構(gòu)是從上級(jí)單位到下級(jí)單位再到居民，只有垂直的關(guān)系，沒(méi)有橫向的聯(lián)系。而在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，社區(qū)主體多元化，街道與居委會(huì)之間、居民與政府之間的關(guān)系由單向運(yùn)行轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向互動(dòng)；大量社區(qū)中介組織的培育和發(fā)展，在居民和政府之間又是一道溝通和聯(lián)系的橋梁，從而

374 更新時(shí)間：2007-8-24 將社區(qū)中行政力量、自治力量和社會(huì)力量構(gòu)筑成橫向的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu) [4]。

二、社區(qū)治理的實(shí)踐模式

自20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始，我國(guó)大中城市掀起了社區(qū)建設(shè)的熱潮，民政部首先選擇在北京、上海、天津、沈陽(yáng)、武漢、青島等城市設(shè)立了26個(gè)“全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”。通過(guò)幾年的實(shí)踐總結(jié)和經(jīng)驗(yàn)概括，形成了幾種代表性的城市社區(qū)治理模式，本文重點(diǎn)介紹上海模式、沈陽(yáng)模式和江漢模式的主要特征。

1、上海模式。上海在實(shí)行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”改革的過(guò)程中，將社區(qū)定位于街道范圍，構(gòu)筑了領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和支持系統(tǒng)相結(jié)合的街道社區(qū)管理體制。具體而言：

（1）社區(qū)管理領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)：由街道辦事處和城區(qū)管理委員會(huì)構(gòu)成。在“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”體制下，街道辦事處成為一級(jí)管理的地位得到明確。隨著權(quán)力的下放，街道辦事處具有以下權(quán)限：部分城區(qū)規(guī)劃的參與權(quán)、分級(jí)管理權(quán)、綜合協(xié)調(diào)權(quán)、屬地管理權(quán)。街道辦成為街道行政權(quán)力的中心，“以塊為主、條塊結(jié)合”。與此同時(shí)，為了有效地克服各塊分割，建立了由街道辦事處牽頭，派出所、房管所、環(huán)衛(wèi)所、工商所、街道醫(yī)院、房管辦、市容監(jiān)察分隊(duì)等單位參加的城區(qū)管理委員會(huì)。城區(qū)管委會(huì)定期召開(kāi)例會(huì)，商量、協(xié)調(diào)、督查城區(qū)管理和社區(qū)建設(shè)的各種事項(xiàng)，制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃。城區(qū)管委會(huì)作為條與塊之間的中介，發(fā)揮著重要的行政協(xié)調(diào)功能，使條的專業(yè)管理與塊的綜合管理形成了有機(jī)的整體合力。

（2）社區(qū)管理執(zhí)行系統(tǒng)：由四個(gè)工作委員會(huì)構(gòu)成。上海模式在街道內(nèi)設(shè)定了四個(gè)委員會(huì)：市政管理委員會(huì)、社區(qū)發(fā)展委員會(huì)、社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。其具體分工是：市政管理委員會(huì)負(fù)責(zé)市容衛(wèi)生、市政建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、除害滅病、衛(wèi)生防疫、城市綠化。社區(qū)發(fā)展委員會(huì)負(fù)責(zé)社會(huì)保障、社區(qū)福利、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)教育、社區(qū)文化、計(jì)劃生育、勞動(dòng)就業(yè)、糧籍管理等與社區(qū)發(fā)展有關(guān)的工作。社會(huì)治安綜合管理委員會(huì)負(fù)責(zé)社會(huì)治安與司法行政。財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理委員會(huì)對(duì)街道財(cái)政負(fù)責(zé)預(yù)決算，對(duì)街道內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行工商、物價(jià)、稅收方面的行政管理，扶持和引導(dǎo)街道經(jīng)濟(jì)。以街道為中心組建委員會(huì)的組織創(chuàng)新，把相關(guān)部門(mén)和單位包容進(jìn)來(lái)，就使得街道在對(duì)日常事務(wù)的處理和協(xié)調(diào)中有了有形的依托。

（3）社區(qū)管理支持系統(tǒng)：由轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、居民群眾及其自治性組織構(gòu)成。它們通過(guò)一定的組織形式，如社區(qū)委員會(huì)、社區(qū)事務(wù)咨詢會(huì)、協(xié)調(diào)委員會(huì)、居民委員會(huì)等，主要負(fù)責(zé)議事、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和咨詢，從而對(duì)社區(qū)管理提供有效的支持。上海模式還將居民委員會(huì)這一群眾性自治組織作為“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”，抓好居民委會(huì)干部的隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮居委會(huì)的作用，推動(dòng)居民參與社區(qū)管理，維護(hù)社區(qū)治安穩(wěn)定，保障居民安居樂(lè)業(yè)。[5]

2、沈陽(yáng)模式。從1998年下半年起，沈陽(yáng)市在和平、沈河兩區(qū)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，開(kāi)始在全市展開(kāi)社區(qū)體制改革，重新調(diào)整了社區(qū)規(guī)模，理順了條塊關(guān)系，構(gòu)建了新的社區(qū)管理組織體系和運(yùn)行機(jī)制，形成了頗具特色的沈陽(yáng)模式，在全國(guó)產(chǎn)生了廣泛的影響。其采取的主要措施是：

（1）明確社區(qū)定位。沈陽(yáng)將社區(qū)定位在小于街道辦事處、大于原來(lái)居委會(huì)的層面上。由于原有的居委會(huì)規(guī)模過(guò)小，資源匱乏，如將社區(qū)定位在居委會(huì)則不利于社區(qū)功能的發(fā)揮。街道辦事處是政府的派出機(jī)關(guān)，在街道層面上組建社區(qū)，則又影響社區(qū)的自治性質(zhì)。因此，將社區(qū)確定在街道與居委會(huì)之間的層面上，可以避免兩方面的弊端，而有利于社區(qū)資源的利用與功能的發(fā)揮。

（2）合理劃分社區(qū)。沈陽(yáng)市將社區(qū)主要分為四種類型：一是按照居民居住和單位的自然地域劃分出來(lái)的“板塊型社區(qū)”；二是以封閉型的居民小區(qū)為單位的“小區(qū)型社區(qū)”；三是以職工家屬聚居區(qū)為主體的“單位型社區(qū)”；四是根據(jù)區(qū)的不同功能特點(diǎn)以高科技開(kāi)發(fā)區(qū)、金融商貿(mào)開(kāi)發(fā)區(qū)、文化街、商業(yè)區(qū)等劃分的“功能型社區(qū)”。

（3）建立新型的社區(qū)組織體系。這個(gè)組織體系由決策層、執(zhí)行層、議事層和領(lǐng)導(dǎo)層構(gòu)成。“決策層”為社區(qū)成員代表大會(huì)，由社區(qū)居民和社區(qū)單位代表組成，定期討論決定社區(qū)重大事項(xiàng)?！皥?zhí)行層”為社區(qū)（管理）委員會(huì)，它與規(guī)模調(diào)整后的居委會(huì)實(shí)行一套班子、兩塊牌子，由招選人員、戶籍民警、物業(yè)管理公司負(fù)責(zé)人組成，對(duì)社區(qū)成員代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，其職能是教育、服務(wù)、管理和監(jiān)督。“議事層”為社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)，由社區(qū)內(nèi)人大代表、政協(xié)委員、知名人士、居民代表、單位代表等組成，在社區(qū)代表大會(huì)閉會(huì)期間行使對(duì)社區(qū)事務(wù)的協(xié)商、議事職能，有權(quán)對(duì)社區(qū)管理委員會(huì)的工作進(jìn)行監(jiān)督?！邦I(lǐng)導(dǎo)層”為社區(qū)黨組織，即根據(jù)黨章規(guī)定，設(shè)立社區(qū)黨委、總支和支部。

沈陽(yáng)模式體現(xiàn)了“社區(qū)自治、議行分離”的原則，符合現(xiàn)代社會(huì)民主政治的發(fā)展方向，對(duì)社區(qū)的發(fā)展具有十分重要的意義。[6]

3、江漢模式。這是指武漢市江漢區(qū)社區(qū)制實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)。江漢區(qū)在學(xué)習(xí)借鑒沈陽(yáng)模式的基礎(chǔ)上重新將社區(qū)定位為“小于街道、大于居委會(huì)”，通過(guò)民主協(xié)商和依法選舉，構(gòu)建了社區(qū)自治組織，即社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)協(xié)商議事會(huì)（與沈陽(yáng)模式不同的是，江漢模式?jīng)]有把社區(qū)協(xié)商議事會(huì)作為社區(qū)成員代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)），并明確提出社區(qū)自治的目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑選擇是轉(zhuǎn)變政府職能和培育社區(qū)自治。它的主要做法有：

（1）理順社區(qū)居委會(huì)與街道、政府部門(mén)的關(guān)系，明確職責(zé)，保障社區(qū)居委會(huì)的自治性。明確居委會(huì)與街道辦事處的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系，不是行政上下級(jí)的關(guān)系。重新界定街道各行政部門(mén)與社區(qū)組織的職責(zé)，街道負(fù)責(zé)行政管理，承擔(dān)行政任務(wù)；而居委會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)自治，不再與街道簽?zāi)繕?biāo)責(zé)任狀，并有權(quán)拒絕不合理的行政攤派工作。同時(shí)還建立社區(qū)評(píng)議考核街道各職能部門(mén)的制度，并以此作為獎(jiǎng)懲的主要依據(jù)。

（2）政府職能部門(mén)面向社區(qū)，實(shí)現(xiàn)工作重心下移。區(qū)街政府部門(mén)要做到“五個(gè)到社區(qū)”，即工作人員配置到社區(qū)，工作任務(wù)落實(shí)到社區(qū)，服務(wù)承諾到社區(qū)，考評(píng)監(jiān)督到社區(qū)，工作經(jīng)費(fèi)劃撥到社區(qū)。

（3）權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)。包括兩種情況：一是區(qū)街政府部門(mén)需要社區(qū)居委會(huì)協(xié)助處理“與居民利益有關(guān)的”工作時(shí)，經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，并征得社區(qū)組織同意后，區(qū)街政府部門(mén)必須同時(shí)為社區(qū)組織提供協(xié)助所需的權(quán)利和必要的經(jīng)費(fèi)；二是區(qū)街政府部門(mén)做不好也做不了的社會(huì)服務(wù)性職能向社區(qū)轉(zhuǎn)移時(shí)，必須同時(shí)轉(zhuǎn)移權(quán)利和工作經(jīng)費(fèi)，做到“誰(shuí)辦事、誰(shuí)用錢(qián)，誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)有權(quán)”，從而保證社區(qū)在協(xié)助工作時(shí)或在承接社會(huì)性服務(wù)職能時(shí)，做到“有職、有權(quán)、有錢(qián)”。

（4）責(zé)任到人、監(jiān)督到人。主要指為保證區(qū)街政府部門(mén)職能轉(zhuǎn)換到位，不走過(guò)場(chǎng)，根治過(guò)去那種“遇見(jiàn)好事?lián)屩?，遇?jiàn)麻煩事無(wú)人做，遇見(jiàn)責(zé)任?踢皮球?”的頑癥，建立“責(zé)任到人、承諾到人和監(jiān)督到人”的實(shí)施機(jī)制。

通過(guò)這些措施，江漢區(qū)力圖建立一種行政調(diào)控機(jī)制與社區(qū)自治機(jī)制結(jié)合、行政功能與自治功能互補(bǔ)、行政資源與社會(huì)資源整合、政府力量與社會(huì)力量互動(dòng)的社區(qū)治理模式。[7]

三、社區(qū)治理的比較分析

上述三種社區(qū)治理模式是在我國(guó)社區(qū)建設(shè)中涌現(xiàn)出的典型經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，既有共同特征，又各具特色，但與社區(qū)治理的基本理念相比，還存在諸多問(wèn)題和不足之處。要實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的理想目標(biāo)，還需要做很多的基礎(chǔ)性工作，并且這一過(guò)程是長(zhǎng)期的。

1、共同特征

（1）歷史背景相同。如前文所述，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，城市社會(huì)管理出現(xiàn)了復(fù)雜、多樣的變化，如“單位人”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”；城市的老齡化趨勢(shì)加劇，老齡人口越來(lái)越多；外來(lái)人口大量涌入城市；與此同時(shí)，多種所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致大量新型社會(huì)組織的產(chǎn)生，如個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、民辦非企業(yè)、各類社會(huì)中介組織等，形成了眾多的社會(huì)階層，這些個(gè)體戶、私營(yíng)企業(yè)主、自由職業(yè)者等人士一開(kāi)始就屬于無(wú)單位歸屬者，等等。面對(duì)這些新情況新問(wèn)題，我國(guó)原有的城市基層社會(huì)管理體制——單位體制和街居體制相繼失效或失靈，因而迫切需要新的城市社會(huì)管理體制來(lái)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。正是在這種形勢(shì)下，我國(guó)各地開(kāi)展了社區(qū)管理運(yùn)動(dòng)，探索新型的社區(qū)治理模式。

（2）制度設(shè)計(jì)類似。在社區(qū)治理制度設(shè)計(jì)中，各城市都在社區(qū)定位、組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)劃分、運(yùn)行機(jī)制等方面作了具體規(guī)定，雖然在細(xì)節(jié)方面存在差異，但在指導(dǎo)思想上都遵循有利于社區(qū)建設(shè)，有利于社區(qū)基層民主政治發(fā)展的原則。即使行政色彩濃厚的上海模式，也在居委會(huì)層面成立了居民代表大會(huì)，開(kāi)展了居委會(huì)直選活動(dòng)，并建立了“三會(huì)一公約”制度，即社區(qū)矛盾協(xié)調(diào)會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、評(píng)議會(huì)和居民公約，這些措施都擴(kuò)大了基層民主，有利于群眾自治，有利于社區(qū)的發(fā)展。

（3）動(dòng)力機(jī)制趨同。在理論上，社區(qū)治理來(lái)源于兩種力量的推動(dòng)，一是社區(qū)自身力量，社區(qū)居民、社區(qū)自治組織和非政府組織等共同參與社區(qū)事務(wù)的治理，實(shí)現(xiàn)利益的需求，這是社區(qū)建設(shè)的主要力量；二是政府的外部推動(dòng)，政府利用自身掌握的資源，在社區(qū)居民的參與下，共同推動(dòng)社區(qū)發(fā)展。但在我國(guó)社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐中，制度變遷是政府主導(dǎo)的結(jié)果。新型的社區(qū)治理模式，是政府在新的形勢(shì)面前主動(dòng)推動(dòng)的產(chǎn)物。由于政府部門(mén)仍舊掌握著眾多的資源，城市社區(qū)建設(shè)目前還脫離不了政府的指導(dǎo)和支持，社區(qū)治理還主要靠政府的外力推動(dòng)。

2、各自特色

上海模式的特色是把社區(qū)建設(shè)與“兩極政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制改革相結(jié)合，強(qiáng)化了街道辦事處的權(quán)力、地位和作用，并將社區(qū)定位于街道，形成“街道社區(qū)”，注重政府在社區(qū)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)依靠行政力量，通過(guò)街居聯(lián)動(dòng)發(fā)展社區(qū)的各項(xiàng)事業(yè)，因此上海的社區(qū)治理模式是屬于行政主導(dǎo)型的。由于政府的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)，近幾年上海的社區(qū)建設(shè)日新月異，社區(qū)服務(wù)、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)文化等方面取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，涌現(xiàn)出一批文明社區(qū)和文明小區(qū)。上海的經(jīng)驗(yàn)還被北京、天津、南京和杭州等城市借鑒采用。

沈陽(yáng)模式的最大特點(diǎn)是社區(qū)組織體系的建設(shè)，按照類似于國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，創(chuàng)造性地構(gòu)造社區(qū)決策層（社區(qū)成員代表大會(huì)）、執(zhí)行層（社區(qū)委員會(huì)）、議事監(jiān)督層（社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)），從而形成“議行分離、相互制約”的運(yùn)行互動(dòng)機(jī)制。單從組織結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，沈陽(yáng)模式屬于自治型，因而在全國(guó)產(chǎn)生了很大的影響，除了遼寧省內(nèi)其它城市外，武漢、?？?、西安、哈爾濱、合肥等地都學(xué)習(xí)借鑒沈陽(yáng)經(jīng)驗(yàn)。但是，在沒(méi)有外在環(huán)境和內(nèi)在條件保障的情況下，好的制度并不一定能夠得到好的實(shí)施，沈陽(yáng)模式在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中容易出現(xiàn)偏離現(xiàn)象，即“穿新鞋，走老路”，這也正是很多學(xué)者和政府官員擔(dān)憂的地方。

江漢模式是在沈陽(yáng)模式基礎(chǔ)上的新發(fā)展，以主動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能為核心特征，在體制創(chuàng)新中體現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的理念，不僅重構(gòu)了社區(qū)微觀組織體系及運(yùn)行機(jī)制，而且轉(zhuǎn)變了區(qū)、街政府部門(mén)的職能和行政運(yùn)行機(jī)制，試圖建立社區(qū)自治系統(tǒng)與政府行政系統(tǒng)的共生機(jī)制，形成政府自覺(jué)依法行政、社區(qū)組織自主管理、社區(qū)人自愿參與相結(jié)合的治理模式，并在制度變遷上選擇漸進(jìn)式的道路，即將社區(qū)建設(shè)規(guī)劃為三個(gè)階段：近期新型社區(qū)培育階段、中期現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展階段和遠(yuǎn)期社區(qū)自治完善階段。江漢模式屬于合作型的社區(qū)治理模式，而當(dāng)前我國(guó)大部分城市的社區(qū)建設(shè)都處于從行政主導(dǎo)型到合作型轉(zhuǎn)變的時(shí)期[8]。

3、存在的問(wèn)題和困難

（1）政府常常越位、錯(cuò)位、缺位，仍處理不好政府與社區(qū)的關(guān)系。由于目前政府在我國(guó)社區(qū)建設(shè)中占據(jù)主導(dǎo)地位，又沒(méi)有有效的制約機(jī)制，再加上傳統(tǒng)習(xí)慣因素，政府還沒(méi)有理順自己在社區(qū)治理中的角色，導(dǎo)致不該管的事務(wù)管了，該管的事務(wù)沒(méi)管或沒(méi)管好，出現(xiàn)越位、錯(cuò)位、缺位的現(xiàn)象。有學(xué)者指出沈陽(yáng)模式在目前階段還存在政府“越位”、“缺位”問(wèn)題，如“以政代社”；自覺(jué)或不自覺(jué)地將非政府的社會(huì)組織作為依附于政府身上的附屬單位或下屬單位；大多數(shù)基層政府及其官員尚不懂得或不習(xí)慣或不善于對(duì)社區(qū)自治性組織進(jìn)行政策上的指導(dǎo)；對(duì)非政府的社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、專業(yè)化的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)等第三部門(mén)社會(huì)組織的培育還不到位等[9]。在上海模式中，街道辦事處以前的下派任務(wù)繼續(xù)要居委會(huì)承擔(dān)，“上面千條線，下面一根針”的局面沒(méi)有改觀，并將居委會(huì)主任作為事業(yè)單位編制并公開(kāi)招聘非本社區(qū)的人員來(lái)?yè)?dān)任，社區(qū)的行政性負(fù)擔(dān)很重。在江漢模式中，政府職能部門(mén)在社區(qū)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和人員，直接侵占了社區(qū)的辦公空間和財(cái)政空間。

（2）居民社區(qū)參與不足，社區(qū)意識(shí)不強(qiáng)。居民社區(qū)參與是社區(qū)發(fā)展的動(dòng)力之所在，但是在全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)中普遍存在居民參與程度低的狀況，以上所介紹的三種典型的社區(qū)模式也不例外。上海社科院社會(huì)調(diào)查中心2000年6月的一次大型調(diào)查結(jié)果顯示，只有25%的居民表

示“樂(lè)于參加”或“愿意經(jīng)常參加”社區(qū)內(nèi)各種活動(dòng)或事務(wù)。而且分布不均勻，從年齡層次看，參與社區(qū)活動(dòng)的主要人員是一老一少，“老”是指離退休人員，“少”是指中小學(xué)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，參與社區(qū)活動(dòng)的人員中將近70%的人是離退休人員，中小學(xué)生占了10%左右，中青年僅占 20%，而且如果沒(méi)有單位強(qiáng)制性組織參與，中青年的比例將會(huì)更低；從收入、文化程度來(lái)看，居民收入、文化程度越高，社區(qū)參與率越低[10]。由于社區(qū)建設(shè)的時(shí)間不長(zhǎng)，居民還沒(méi)有擺脫單位體制的影響，只把社區(qū)當(dāng)成居所，沒(méi)有很強(qiáng)的歸屬感和認(rèn)同感。社區(qū)意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)的動(dòng)力支持不夠。

（3）社區(qū)自治組織和中介組織比較虛弱，社區(qū)的公共資源難以整合。目前在社區(qū)中，只有政府組織和居委會(huì)組織比較成熟，由于政府組織的過(guò)于強(qiáng)大，導(dǎo)致居委會(huì)群眾性自治組織的地位被虛化。居委會(huì)過(guò)分依賴于街道辦事處等政府組織，使得其自治功能得不到實(shí)現(xiàn)，不能真正體現(xiàn)居民的主體意識(shí)和參與意識(shí)，因而也就很難贏得居民的認(rèn)同，社區(qū)的公共資源也就得不到有效的整合。而社區(qū)中的其他社會(huì)中介組織則缺乏足夠的資源和權(quán)威，它們還沒(méi)有足夠的能力代替政府部門(mén)組織居民管理公共事務(wù)。前面所述的三種模式都沒(méi)有體現(xiàn)對(duì)社區(qū)中介組織的重視，而社區(qū)中介組織的發(fā)展，對(duì)較好地滿足居民需要，充分發(fā)掘和利用社區(qū)資源，建立社區(qū)民主自治等方面起著重要作用。

4、未來(lái)的方向和目標(biāo)

（1）總目標(biāo)：雖然實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治還存在很多困難和問(wèn)題，但社區(qū)自治應(yīng)是我國(guó)社區(qū)建設(shè)堅(jiān)持的最終方向，因?yàn)樯鐓^(qū)自治的意義不僅僅在于城市基層社會(huì)的管理，它還具有十分重要的政治功能，關(guān)系到黨的社會(huì)基礎(chǔ)，關(guān)系到政府權(quán)威的基層來(lái)源，關(guān)系到人民生活水平的提高，關(guān)系到全面小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，社區(qū)自治需要得到我國(guó)宏觀政治體制的支持。隨著我國(guó)政治體制改革的深入，隨著公共領(lǐng)域的形成，制約社區(qū)自治的因素會(huì)逐漸消失。因此，社區(qū)治理的未來(lái)方向是向自治型模式過(guò)渡。

（2）過(guò)程目標(biāo)：在實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的路徑上，選擇漸進(jìn)式的道路是比較合適的，而在這一長(zhǎng)期過(guò)程中，需要重視幾項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作。

其一，進(jìn)一步完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，理順社區(qū)中政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。目前，各社區(qū)的制度設(shè)計(jì)操作性強(qiáng)、理論性弱，機(jī)構(gòu)設(shè)置并沒(méi)有明確的法律依據(jù)，未來(lái)的發(fā)展方向也比較含糊。因此，要進(jìn)一步改革和完善各社區(qū)的管理體制，使社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)從單一的垂直結(jié)構(gòu)向網(wǎng)狀的水平結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，使社區(qū)中政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大版塊形成真正合作的互動(dòng)關(guān)系[11]。

其二，提升居民社區(qū)意識(shí)，培養(yǎng)社區(qū)自治能力。社區(qū)建設(shè)要不斷地增強(qiáng)居民的社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感，擴(kuò)大居民參與的范圍和程度，要重視社區(qū)功能的開(kāi)發(fā)，發(fā)展社區(qū)服務(wù)，塑造社區(qū)文化，滿足居民的各種需求。社區(qū)居委會(huì)要逐步提高自身的能力，能夠代表居民的切身利益，減少對(duì)行政系統(tǒng)的依賴，贏得居民的支持和合作，共同促進(jìn)社區(qū)的發(fā)展。

其三，大力發(fā)展專業(yè)性的社區(qū)服務(wù)組織等中介機(jī)構(gòu)。社區(qū)中介組織是聯(lián)結(jié)居民與政府組織的橋梁，對(duì)于整合社區(qū)資源、凝聚社區(qū)力量、協(xié)調(diào)社區(qū)矛盾、提供社區(qū)服務(wù)等諸多方面起著重要作用，是現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展必不可少的主體之一。而目前我國(guó)的社區(qū)中介組織，尤其是專業(yè)性的社區(qū)工作組織極其缺乏。因此，政府部門(mén)應(yīng)通過(guò)政策引導(dǎo)和資金資助等形式培育社區(qū)中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展，讓中介組織承擔(dān)起政府、企業(yè)、事業(yè)單位剝離出來(lái)的社

第三篇：城市社區(qū)建設(shè)與社區(qū)行政管理體制改革

城市社區(qū)及其發(fā)展研究

摘 要:社區(qū)是由居住在一定區(qū)域內(nèi)的具有歸屬感的人群結(jié)成多種社會(huì)關(guān)系的社會(huì)群體，從事多種社會(huì)活動(dòng)所形成的社會(huì)區(qū)域生活共同體。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立及發(fā)展，整個(gè)國(guó)家開(kāi)始從傳統(tǒng)型的社會(huì)肉 現(xiàn)代型的社會(huì)轉(zhuǎn)變，城市社區(qū)作為城市的細(xì)胞，其建設(shè)的好壞，直接影響城市社會(huì)的進(jìn)步與穩(wěn)定，兩在社區(qū)的建設(shè)中起基礎(chǔ)性作用的是社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。城市社 區(qū)經(jīng)濟(jì)能為社區(qū)建設(shè)提供經(jīng)濟(jì)支持和物質(zhì)保障，為城市社區(qū)提供大量的就業(yè)崗 城市社區(qū)是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)。加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)已經(jīng)成為我國(guó)改革發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)面臨的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。經(jīng)過(guò)近20 年的發(fā)展，我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)取得了顯著成績(jī)，但在社區(qū)建設(shè)中，社區(qū)發(fā)展不平衡、服務(wù)功能不完善、自治功能薄弱等問(wèn)題仍然普遍存在。本文立足于我國(guó)城市社區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合其存在的問(wèn)題，對(duì)社區(qū)的發(fā)展提出對(duì)策思考。

關(guān)鍵詞:城市社區(qū);社區(qū)問(wèn)題;社區(qū)發(fā)展，社區(qū)經(jīng)濟(jì)

隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的不斷升級(jí)，“農(nóng)村城市化，城鄉(xiāng)一體化”進(jìn)程逐步加快，越來(lái)越多的農(nóng)業(yè)人口走向城市，越來(lái)越多的城市人口呈流動(dòng)的態(tài)勢(shì)。與此同時(shí)，面對(duì)著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型所產(chǎn)生的諸多社會(huì)問(wèn)題，面對(duì)著社區(qū)居民日益增長(zhǎng)的社區(qū)服務(wù)需求，這使我國(guó)城市社區(qū)面臨著許多結(jié)構(gòu)性的變革。伴隨著城市居住用地的不斷擴(kuò)張和城市公共設(shè)施的更新，完善單一地從社區(qū)服務(wù)，社區(qū)設(shè)施或社區(qū)制度進(jìn)行規(guī)劃已不能適應(yīng)當(dāng)前的形勢(shì)要求。城市社區(qū)需要重新納入城市規(guī)劃體系中進(jìn)行全面考量。我國(guó)自2O世紀(jì)8O年代開(kāi)展城市社區(qū)建設(shè)以來(lái)，在取得許多令人矚目成效的同時(shí)，暴露出了一些問(wèn)題。本文將就這些問(wèn)題及其對(duì)策進(jìn)行探討。

1.1城市社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀

中國(guó)社會(huì)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)改革開(kāi)放和民主與法制建設(shè)，使得整個(gè)國(guó)家進(jìn)入了從傳統(tǒng)型的社會(huì)向現(xiàn)代型的社會(huì)轉(zhuǎn)變、由行政性社會(huì)向?qū)I(yè)化社會(huì)轉(zhuǎn) 變的偉大時(shí)代。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立及發(fā)展，社會(huì)的結(jié)構(gòu)、層次也在不 斷發(fā)生劇烈的變化。市場(chǎng)作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一種手段，猶如一把雙刃劍。它在實(shí)現(xiàn) 資源有效配置，提高效率的同時(shí)，也產(chǎn)生了失業(yè)、貧富分化等問(wèn)題，從而影響了 社會(huì)公平，誘發(fā)社會(huì)沖突，政府作為管理社會(huì)的組織，猶如一位裁判官，它在 努力實(shí)現(xiàn)公、公平的同時(shí)，也產(chǎn)生了對(duì)公眾服務(wù)的效率低、供給不足，并引發(fā)了 不公正性。因此，社會(huì)由原來(lái)的市場(chǎng)和政府二維結(jié)構(gòu)開(kāi)始逐步向政府、市場(chǎng)和非 營(yíng)利組織三維結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的市場(chǎng)失靈和政府失靈的缺陷，使傳統(tǒng)的城市管理體制難以 完成的現(xiàn)代城市的管理任務(wù)。城市出現(xiàn)了一系列前所未有的新情況和新問(wèn)題，主要體現(xiàn)以下“六個(gè)轉(zhuǎn)變”。即由于下崗、失業(yè)人員的不斷增多，使得城市居民由 單位人向社會(huì)人轉(zhuǎn)變;由于城市化步伐的加快、農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員的不斷增多，使得農(nóng)村居民由農(nóng)村人向城里人轉(zhuǎn)變;由于貧困人口的不斷涌現(xiàn)、老齡人口不斷增多，使得政府或單位保障向社會(huì)保障轉(zhuǎn)變:由于人們不斷追求自身價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，使得人員由比較固定型向流動(dòng)型轉(zhuǎn)變:由于新興的多種所有

制成份的經(jīng)濟(jì)實(shí)體增 多，使得社區(qū)服務(wù)由政府和單位管理向社會(huì)管理化轉(zhuǎn)變:由于各城市自然稟賦的 差異性和空間距離不可滅性，使得社區(qū)的發(fā)展和管理的模式由單一化模式向多 樣化模式轉(zhuǎn)變。城市社區(qū)作為城市的細(xì)胞，其建設(shè)的好壞，直接影響城市能否從傳統(tǒng)型的社會(huì)向現(xiàn)代型的社會(huì)轉(zhuǎn)變，而社區(qū)的建設(shè)又離不開(kāi)社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。盡管當(dāng)前理論 界對(duì)社區(qū)經(jīng)濟(jì)的概念、特征、性質(zhì)、產(chǎn)生的背景及與社區(qū)服務(wù)、街道經(jīng)濟(jì)的區(qū)別等問(wèn)題爭(zhēng)論不休，但社區(qū)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐在全國(guó)范圍內(nèi)如火如荼，取得了豐碩的成果。

社區(qū)和城市社區(qū)的基本概念 作為社會(huì)學(xué)基本概念的“社區(qū)”一詞，從使用之初直到今天，社會(huì)學(xué)家們的理解始終不盡相同。100多年來(lái)，各國(guó)社會(huì)學(xué)家們?cè)噲D從不同方面對(duì)“社區(qū)”作 出科學(xué)的定義，故而紛爭(zhēng)不斷。但這種學(xué)術(shù)爭(zhēng)論促使人們對(duì)社區(qū)的認(rèn)識(shí)亦更趨合 理化、科學(xué)化。早在1981年，旅美華人教授、社會(huì)學(xué)家楊慶塹先生就統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，有關(guān)社區(qū)的定義己高達(dá)140多種。當(dāng)前我國(guó)學(xué)術(shù)界比較認(rèn)可的“社區(qū)”定義是華東理工大學(xué)徐永祥教授在《社區(qū)發(fā)展論》一書(shū)中給出的。既所謂社區(qū)，是指~定 數(shù)量居民組成的、具有內(nèi)在互動(dòng)關(guān)系與文化維系力的地域性的生活共同體:地域、人口、組織結(jié)構(gòu)和文化是社區(qū)構(gòu)成的基本要素。在中國(guó)，將社區(qū)作為一個(gè)廣泛使用的名詞始于1986年。當(dāng)時(shí)，民政部為推 進(jìn)城市社會(huì)福利工作改革，爭(zhēng)取社會(huì)力量參與興辦社會(huì)福利事業(yè)，并將后者區(qū)別 于民政部門(mén)代表國(guó)家辦的社會(huì)福利，就另起了一個(gè)名字，稱之為“社區(qū)服務(wù)”，由此引入了社區(qū)概念。又由于當(dāng)時(shí)在參與城市社區(qū)服務(wù)的社會(huì)力量中，街道辦事處和居民委員會(huì)是絕對(duì)主力，為了工作和宣傳上的方便，為了使“社區(qū)”這個(gè)外 來(lái)的社會(huì)學(xué)術(shù)語(yǔ)盡快得到社會(huì)的承認(rèn)，就將它解釋為“具有特殊意義的中國(guó)現(xiàn)階 段及基層社區(qū)，即以基層政權(quán)和群眾性自治組織為依托的社區(qū)，在城市一般以街 道、居委會(huì)為單位?！?000年11月，在國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社 區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》中將城市社區(qū)明確為“一般是指經(jīng)過(guò)社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào) 整的屠民委員會(huì)轄區(qū)”，根據(jù)這個(gè)文件的精神，華中科技大學(xué)的馬彥琳等人將城 市社區(qū)定義概括為:城市社區(qū)是城市中的社區(qū)，是指城市中被道路環(huán)繞的居住地段上，由有特定生活方式并且有成員歸屬感的人群組成的相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)共同體。

1.2 城市社區(qū)發(fā)展的問(wèn)題

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，大中城市的新區(qū)開(kāi)發(fā)和舊城改造的力度不斷加大，城市交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施日益完善，作為城市建設(shè)重要組成部分的社區(qū)建設(shè)開(kāi)始提到日程;另一方面，社區(qū)居民人均可支配收入日益提高，消費(fèi)需求與消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化，居民對(duì)能滿足基本生活需要、提高生活質(zhì)量的社區(qū)商業(yè)的需求也日益增加。所以，在社區(qū)建設(shè)與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展過(guò)程中，社區(qū)的培育、社區(qū)功能的完善、社區(qū)居民參與意識(shí)的加強(qiáng)以及社區(qū)社團(tuán)組織的發(fā)展等等，這些問(wèn)題的解決已經(jīng)刻不容緩。

1.2.1社區(qū)功能亟待完善

我國(guó)城市社區(qū)多是為了便于社會(huì)控制與城市管理，通過(guò)行政劃定的，而并非自然形成。因此，社區(qū)概念具有很強(qiáng)的行政區(qū)位色彩，社區(qū)的自然特征較弱，社區(qū)缺乏自主發(fā)展的環(huán)境基礎(chǔ)。要承擔(dān)起城市體制轉(zhuǎn)軌，單位制剝離出來(lái)的許多社會(huì)職能，依照社區(qū)現(xiàn)狀難以承載。社區(qū)的各項(xiàng)功能有待完善，社區(qū)的影響力較弱，社區(qū)成員并不對(duì)社區(qū)寄予厚望，同時(shí)也缺乏對(duì)社區(qū)的責(zé)任感和歸屬感。

1.2.2社區(qū)管理行政化傾向嚴(yán)重

在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能更多的是“服務(wù)”而脫離了“管理”，也就是在行使管理職能時(shí)按市場(chǎng)規(guī)律辦事。所謂“行政化傾向”就是政府投入人力、物力和財(cái)力來(lái)進(jìn)行社區(qū)的建設(shè)，由此，政府也就直接管理并牢牢控制著社區(qū)的組織，社區(qū)組織帶有很濃的“行政性”色彩，形成行政性社區(qū)。從而使具有群眾性、基層性和自治性特點(diǎn)的社區(qū)組織事實(shí)上卻承擔(dān)著政府基層政權(quán)組織的職責(zé)，成為“跑腿兒的”，毫無(wú)自主權(quán)。社區(qū)工作者也是更多地注意上級(jí)政府的意圖和要求，而忽視社區(qū)居民對(duì)社區(qū)建，而不是“下面產(chǎn)生的要求”設(shè)的參與，社區(qū)組織的工作內(nèi)容成為“上面下達(dá)的任務(wù)”，導(dǎo)致社區(qū)工作缺乏社會(huì)力量的支持而沒(méi)有持續(xù)發(fā)展的后勁。社區(qū)一些政府職能部門(mén)更是借動(dòng)員社區(qū)資源為名，將其自身業(yè)務(wù)盡可能地轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)。一項(xiàng)對(duì)北京某社區(qū)的調(diào)查顯示，43.8%的被調(diào)查者認(rèn)為居委會(huì)主任是“介于官與民之間”的，有 12.2%的人認(rèn)為居委會(huì)主任是官。在我國(guó)的首都尚且如此，這不能不從側(cè)面說(shuō)明我國(guó)社區(qū)的行政化趨向。要做好我國(guó)社區(qū)發(fā)展，我個(gè)人認(rèn)為首先要認(rèn)真對(duì)待和清理幾個(gè)問(wèn)題：

（1）、價(jià)值排序問(wèn)題。它是制訂社區(qū)發(fā)展規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)，這是一個(gè)“先解決什么，后解決什么的問(wèn)題”是整個(gè)規(guī)劃理念的基礎(chǔ)。必須首先建立有效的社區(qū)組織與管理制度，也就是先要有一個(gè)“相對(duì)完備的制度”來(lái)管理、約束社區(qū)發(fā)展中的各類行為。同時(shí)，在組織與管理制度中要明確地體現(xiàn)社區(qū)居民的根本利益這是價(jià)值排序問(wèn)題在社區(qū)發(fā)展規(guī)劃中的正面回答。只有先解決制度層面的問(wèn)題然后才可以著手社區(qū)產(chǎn)業(yè)、社區(qū)文化的規(guī)劃。

（2）、資源分配的問(wèn)題 由于社區(qū)發(fā)展規(guī)劃是一個(gè)“社區(qū)資源”有效分配的長(zhǎng)期過(guò)程，如何配置社區(qū)資源是這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵。這個(gè)問(wèn)題所涉及的一個(gè)基本概念就是社區(qū)資源，它包括社區(qū)內(nèi)的用地、設(shè)施、綠地、河湖水面以及空氣等物質(zhì)，這些物質(zhì)是相對(duì)有限的，如何公平地使用和分配是解決這個(gè)問(wèn)題的必然途徑。要區(qū)分公益性的社區(qū)資源和有償性的社區(qū)資源。公益性的社區(qū)資源包括公園、綠地、廣場(chǎng)，而有償性的設(shè)施包括各類公共服務(wù)設(shè)施。分配比例由社區(qū)的人口構(gòu)成、產(chǎn)業(yè)構(gòu)成來(lái)決定。這樣，社區(qū)居民的利益就可以得到保障，同時(shí)也應(yīng)制定相應(yīng)的條例來(lái)規(guī)定社區(qū)資源的分配與使用。

（3）、階段性與同時(shí)性的問(wèn)題，這并存的雙重任務(wù)在中、我國(guó)城市現(xiàn)代化的雙重任務(wù)是“工業(yè)化”與“信息化”，這是由于不同的西部地區(qū)的城市尤其突出，而東南沿海城市則主要偏重于“信息化”城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平導(dǎo)致的結(jié)果。我國(guó)城市社區(qū)的階段性表明:大部分城市社區(qū)文化尚未成熟，城市房地產(chǎn)熱和舊城改建、拆遷，使許多原有的城市社區(qū)遭受破壞，而新的城市社區(qū)尚只有外殼，還很難創(chuàng)造出真正的社區(qū)文化，樓盤(pán)物業(yè)的封閉管理使社區(qū)之間交往變得困難，這也表明我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)階層的逐步分離現(xiàn)象。以上兩種現(xiàn)象將會(huì)在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)并存，并且相互影響，正因如此，社區(qū)發(fā)展規(guī)劃顯得尤為重要。在“社區(qū)發(fā)展規(guī)劃”的制定中，必須認(rèn)識(shí)到城市的現(xiàn)代化程度，它決定城市居民的基本素質(zhì)和開(kāi)放程度。在制定相應(yīng)的管理制度時(shí)，應(yīng)對(duì)不同的城市采取不同的制度模式，不能一概套用。另外，對(duì)于穩(wěn)定的舊城區(qū)和新開(kāi)發(fā)的樓盤(pán)物業(yè)管理區(qū)。應(yīng)采取不同的規(guī)劃控制手段。有時(shí)，在同一個(gè)城市社區(qū)中，這兩種類型都存在，甚至還存在著大量流動(dòng)人口的城中村，在社區(qū)發(fā)展規(guī)劃中對(duì)這些不同的人員結(jié)構(gòu)應(yīng)從管理制度入手逐步解決各類社區(qū)居民社區(qū)資源的分配問(wèn)題這是社區(qū)發(fā)展規(guī)劃中的一個(gè)難點(diǎn)，是值得學(xué)術(shù)界重視的問(wèn)題。

（4）、社區(qū)建設(shè)內(nèi)容亟待擴(kuò)大領(lǐng)域和提高水平傳統(tǒng)的城市基層工作，內(nèi)容主

要限于政府所部署的社會(huì)行政管理工作和范圍還很狹窄的居民自治性事務(wù)。近些年發(fā)展起來(lái)的社區(qū)服務(wù)，則是從一些社會(huì)成員的特殊救助服務(wù)逐步擴(kuò)展到相對(duì)廣泛的便民利民服務(wù)，初步拓展了社區(qū)工作的內(nèi)容。新形勢(shì)下的社區(qū)建設(shè)則是內(nèi)容更廣泛的系統(tǒng)工程，它應(yīng)該包括:社區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社區(qū)環(huán)境建設(shè)、社區(qū)文化建設(shè)、社區(qū)教育建設(shè)、社區(qū)服務(wù)建設(shè)、社區(qū)城市建設(shè)和社區(qū)安全管理等等。它既包括了傳統(tǒng)的社區(qū)行政性、社會(huì)性工作，也包括了體制變化和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的許多新的內(nèi)容;既包括了由街居組織直接抓的一些事情，還包括社區(qū)建設(shè)中應(yīng)由社會(huì)組織、中介組織、市場(chǎng)主體和居民自己去干的大量事情。它可以說(shuō)是現(xiàn)代城市綜合性的“社會(huì)生態(tài)”在社區(qū)這個(gè)避部的集中體現(xiàn)。而從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，無(wú)論是在內(nèi)容上，還是在方法和手段上都存在較大差距。

（5）、社區(qū)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃與行政區(qū)劃 社區(qū)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃是社區(qū)建設(shè)工作的開(kāi)端，它的制訂與實(shí)施是由區(qū)或街道一級(jí)的政府部門(mén)進(jìn)行負(fù)責(zé)編制，它與城市總體規(guī)劃是相銜接的，必須根據(jù)國(guó)家和省、市兩級(jí)地方政府的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，在進(jìn)行深入細(xì)致的社區(qū)調(diào)查，摸清底數(shù)和科學(xué)論證的基礎(chǔ)上進(jìn)行制訂本區(qū)的社區(qū)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃。為了做到有效地制訂和實(shí)施社區(qū)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，明確社區(qū)行政區(qū)劃是關(guān)鍵，需要在社區(qū)建設(shè)工作上對(duì)區(qū)、街的行政職責(zé)進(jìn)行放權(quán)，區(qū)政府全面負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城市管理、市容管理、環(huán)境衛(wèi)生及交通秩序的綜合治理，街道辦事處應(yīng)以社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)為重點(diǎn)，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。目前許多城市仍存在著市、區(qū)兩級(jí)政府之間職責(zé)不明確的現(xiàn)象。導(dǎo)致市一級(jí)的規(guī)劃與區(qū)一級(jí)的規(guī)劃脫節(jié)。另外由于城市總體規(guī)劃與分區(qū)規(guī)劃詳細(xì)規(guī)劃是由市一級(jí)的規(guī)劃主管部門(mén)負(fù)責(zé)，而“社區(qū)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃”則由區(qū)一級(jí)的民政部門(mén)主管，兩者用地設(shè)施等規(guī)劃上有重疊，有時(shí)會(huì)增加街道辦事處的管理難度。因此，如何協(xié)調(diào)市、區(qū)、街道三級(jí)政府與主管部門(mén)之間的職責(zé)使社區(qū)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃納入到城市規(guī)劃的合法編制程序中去將是不容回避的問(wèn)題。我國(guó)城市社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策思路

我國(guó)目前社區(qū)發(fā)展最迫切的需要就是建立科學(xué)的社區(qū)發(fā)展理論體系，尋找一條適合我國(guó)城市社區(qū)發(fā)展的道路，在理論上建構(gòu)起有效的術(shù)語(yǔ)體系、理論層次、理論框架，并結(jié)合各類實(shí)際問(wèn)題，進(jìn)行方法論高度上的探討，為城市社區(qū)發(fā)展理論提供個(gè)案與佐證。在今后很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，社區(qū)將需要更多的研究人員、技術(shù)人員與社區(qū)工作者在社區(qū)問(wèn)題上進(jìn)行理論與實(shí)踐的探索，這是我國(guó)城市化進(jìn)程中的一個(gè)重要課題。這個(gè)理論體系的建立有利于打破當(dāng)前社區(qū)工作相對(duì)無(wú)序的狀態(tài)，也可以為社區(qū)建設(shè)提供理論與方法上的指導(dǎo)。在全國(guó)范圍內(nèi)全面推進(jìn)各類城市的社區(qū)建設(shè)，我認(rèn)為應(yīng)該切合實(shí)際抓準(zhǔn)以下重點(diǎn)環(huán)節(jié):

6.1 把社區(qū)服務(wù)作為社區(qū)建設(shè)的突破口和生長(zhǎng)點(diǎn)

社區(qū)服務(wù)也是在社區(qū)成員的幫助下，利用和開(kāi)發(fā)社區(qū)資源，開(kāi)展福利服務(wù)和便民生活服務(wù)，來(lái)不斷滿足社區(qū)成員的生活需求的過(guò)程。社區(qū)服務(wù)的目的就是為社區(qū)居民分憂解難，創(chuàng)建一個(gè)和諧、良好的社會(huì)環(huán)境。努力推進(jìn)社區(qū)服務(wù)向更廣泛領(lǐng)域和更高層次發(fā)展著重引導(dǎo)其向三個(gè)方面深化:

一是發(fā)揮政策推動(dòng)的作用，優(yōu)先辦好急需發(fā)展的便民利民項(xiàng)目。不管哪個(gè)城市，都要首先重視把對(duì)老年人、殘疾人、優(yōu)撫對(duì)象、社會(huì)貧困人群的服務(wù)辦好，并把服務(wù)同安置下崗職工結(jié)合起來(lái)，讓群眾得到開(kāi)展社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)的實(shí)惠，通過(guò)服務(wù)達(dá)到凝聚群眾、發(fā)動(dòng)群眾之目的。

二是走社會(huì)化、實(shí)體化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展路子。社區(qū)服務(wù)中大量項(xiàng)目屬于福利性、低償性、微利性，但這同社會(huì)化、實(shí)體化經(jīng)營(yíng)并不矛盾。在服務(wù)業(yè)的興辦方

式上，堅(jiān)持社會(huì)化、實(shí)體化、產(chǎn)業(yè)化方向，避免過(guò)去那種靠行政手段興辦事業(yè)單位的辦法。要大力興辦各種所有制形式的社區(qū)服務(wù)業(yè)，特別是重視發(fā)展居民自我組織起來(lái)興辦的股份合作制服務(wù)企業(yè)，以及下崗職工自謀職業(yè)興辦的個(gè)體私營(yíng)企業(yè)。在服務(wù)領(lǐng)域上，要積極向各類新興第三產(chǎn)業(yè)拓展，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和就業(yè)生長(zhǎng)點(diǎn)。

三是走服務(wù)設(shè)施共建、社區(qū)資源共享的路子，解決好服務(wù)硬件投入的難題。依靠社區(qū)力量，充分利用社區(qū)資源，是搞好社區(qū)服務(wù)的一個(gè)重要原則。目前，不少城區(qū)有大量企事業(yè)單位過(guò)去自辦社會(huì)的服務(wù)設(shè)施，由于只在內(nèi)部使用，利用率很低，成為單位的負(fù)擔(dān)。搞好社區(qū)服務(wù)，首先要通過(guò)引導(dǎo)這些服務(wù)設(shè)施由封閉到開(kāi)放，由開(kāi)放到聯(lián)辦，再過(guò)渡到社會(huì)辦的辦法。這樣，可以一舉三得:既可解決社區(qū)服務(wù)設(shè)施不足的問(wèn)題，又可防止重復(fù)建設(shè)，還能促進(jìn)企事業(yè)單位的改革。當(dāng)然，確定需要新建的服務(wù)設(shè)施，也應(yīng)該重視加大投入，但要防止搞形式主義、貪大求洋，不要脫離實(shí)際條件去干勞民傷財(cái)?shù)氖虑椤?/p>

6.2 結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革，積極進(jìn)行社區(qū)管理體制的改革 要想推進(jìn)社區(qū)管理體制，理順基層條塊關(guān)系，完善社區(qū)管理功能，應(yīng)選擇有條件的城市和城區(qū)先行試點(diǎn)，逐步展開(kāi)以下幾方面的改革: 一是實(shí)行管理權(quán)限下放，增加街道辦事處綜合管理的職能。主要在計(jì)劃管理、勞動(dòng)用工、舊城改造、環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生保潔、園林綠化、文化衛(wèi)生管理等方面，凡是能下放的管理權(quán)限，應(yīng)明確由市向區(qū)、區(qū)向街道下放，明確規(guī)定城鎮(zhèn)街道在社區(qū)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)、衛(wèi)生、文化、治安、環(huán)境等方面的綜合協(xié)調(diào)管理職責(zé)。二是對(duì)條條垂直管理的幾個(gè)重要部門(mén)，實(shí)行按街道對(duì)應(yīng)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)。地稅、公安、l工商、房產(chǎn)等部門(mén)要實(shí)行管理重心下移，充實(shí)基層所的力量，可將基層所在黨組織實(shí)行街道屬地化管理，日常管理工作納入街道的總體部署，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)。三是增強(qiáng)社區(qū)自治功能，落實(shí)社區(qū)的自治權(quán)利。核心是界定街道各行政部門(mén)與社區(qū)組織的職責(zé)，把社區(qū)自治的權(quán)利還于社區(qū)。區(qū)街政府部門(mén)立足社區(qū)，重心下移，把自己承擔(dān)的行政事務(wù)做好、做足;需要居委會(huì)協(xié)助處理“與居民利益相關(guān)”的工作，為社區(qū)提供協(xié)助所需的權(quán)利和必要的經(jīng)費(fèi);一些社會(huì)服務(wù)性職能向社區(qū)轉(zhuǎn)移時(shí)，應(yīng)同時(shí)轉(zhuǎn)移工。同時(shí)賦予社區(qū)對(duì)政府工作進(jìn)行評(píng)作經(jīng)費(fèi)，做到“誰(shuí)辦事、誰(shuí)用錢(qián)、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)有權(quán)”議和群眾意見(jiàn)反饋監(jiān)督的權(quán)利，將政府的工作置于群眾監(jiān)督之下。逐步形成“小政府、大社會(huì)”的管理框架和運(yùn)行機(jī)制。我國(guó)可以考慮用兩年左右的時(shí)間來(lái)試點(diǎn)，爭(zhēng)取三年左右在各城市形成一種新型社區(qū)管理體制。

6.3專業(yè)培養(yǎng)更多專業(yè)的社區(qū)工作者，服務(wù)社區(qū)

專業(yè)社區(qū)工作者是我國(guó)社區(qū)建設(shè)的制度性要件，搞好這項(xiàng)工作，既是建設(shè)現(xiàn)代社會(huì)管理制度和社區(qū)發(fā)展模式的必然要求，也是提升整個(gè)社會(huì)文明和社區(qū)服務(wù)水平的必由之路。社區(qū)工作的任務(wù)側(cè)重“改變社會(huì)”，因?yàn)樯鐓^(qū)工作更直接面對(duì)社會(huì)發(fā)展潮流以及充滿協(xié)商的政治形勢(shì)，更關(guān)注社會(huì)變遷可能帶給弱勢(shì)群體的不幸與不公正，即在追求“濟(jì)貧扶弱”的使命時(shí)，更以“社會(huì)改革”為行動(dòng)宗旨。由此看出專業(yè)社區(qū)工作人員對(duì)社區(qū)建設(shè)工作成效影響很大，但目前我國(guó)沒(méi)有明確的法律和相關(guān)的政策，來(lái)確保社區(qū)工作者是定向培養(yǎng)的人才，在就業(yè)方面還存在很大問(wèn)題，導(dǎo)致很多專業(yè)的人才外流，不能切身服務(wù)社會(huì)。所以沒(méi)有專職的社會(huì)工作人員，社區(qū)建設(shè)的發(fā)展指標(biāo)就無(wú)法落實(shí)，創(chuàng)建和諧社區(qū)就是一句空話。注釋：

綜合上述社區(qū)建設(shè)中的問(wèn)題及解決思路，我是這樣認(rèn)為的：解決社區(qū)問(wèn)題重點(diǎn)是管理權(quán)限的下放，只有社區(qū)真正的能按照自己的意愿去建設(shè)社區(qū)，才能切合實(shí)際的為社區(qū)辦實(shí)事，才能符合社區(qū)居民的要求。在社區(qū)建設(shè)中堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展思路，堅(jiān)持公平、協(xié)調(diào)與合作的區(qū)域性原則，還要使社區(qū)各類構(gòu)成要素形成科學(xué)合理的結(jié)合模式，使各類要素、各類資源充分發(fā)揮其正功能。在城市社區(qū)發(fā)展規(guī)劃中還要強(qiáng)調(diào)和重視“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”，因?yàn)橹挥写罅恳M(jìn)諸如社會(huì)工作之類的專業(yè)人才，才能更徹底全面的分析出社區(qū)中的問(wèn)題并加以解決。只有通過(guò)專業(yè)的社會(huì)工作者才能更好的面對(duì)諸如流動(dòng)人口、失業(yè)人口和老年人口增加及城鄉(xiāng)結(jié)合部面積不斷擴(kuò)大等變化帶來(lái)的挑戰(zhàn)，做到以人為本、服務(wù)社區(qū)、共駐共建、資源共享、因地制宜、突出特色。只有在人、社區(qū)和環(huán)境持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)上，才能建立一個(gè)生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、社區(qū)服務(wù)完善、文化教育發(fā)達(dá)、社會(huì)秩序穩(wěn)定、人際關(guān)系和諧、居民安居樂(lè)業(yè)的城市社區(qū)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)城市文明社區(qū)的終極目標(biāo)。

結(jié)論

中國(guó)進(jìn)行社區(qū)改革首先應(yīng)完善“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)落實(shí)”的管理體制，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)、社區(qū)管理、社區(qū)安全等工作的深化改革，同時(shí)還應(yīng)充分利用原有社區(qū)服務(wù)工作中已構(gòu)成的組織、服務(wù)系統(tǒng)和設(shè)施資源。

中國(guó)社區(qū)建設(shè)的目的之一是要建設(shè)一個(gè)“基于中國(guó)優(yōu)秀文化傳統(tǒng)之上的守望相助、尊老愛(ài)幼、知禮立德的現(xiàn)代文明社會(huì)，這實(shí)際上也是社會(huì)主義道德建設(shè)的一部分”。如何在尊重居民的意愿和要求的同時(shí)，促成全社區(qū)互相合作，協(xié)力安排共同生活的格局，建設(shè)起多樣化充滿生機(jī)活力的、以群眾自我管理為主的新型社區(qū)，這是中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

因此，今天的社區(qū)建設(shè)，應(yīng)面向現(xiàn)代化，面向未來(lái)。盡管目前中國(guó)的社區(qū)建設(shè)還處于起步發(fā)展階段，其中還存在許多不足，也存在著阻礙發(fā)展的一些障礙因素，但它正在成為人們生活中的重要組成部分，個(gè)人需要會(huì)在社區(qū)層次上獲得更大滿足。社會(huì)轉(zhuǎn)型期，我們不可能依靠市場(chǎng)和政府解決所有問(wèn)題，因此，大力發(fā)展和諧社區(qū)建設(shè)，建立和倡導(dǎo)一種與社會(huì)轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的生活理念和生活方式，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)的整合，是現(xiàn)在和未來(lái)社會(huì)發(fā)展的重要選擇，只有這樣，中國(guó)才能完成它的經(jīng)濟(jì)變革和社會(huì)轉(zhuǎn)型，才能建成一個(gè)和諧社會(huì)。

參考文獻(xiàn)：

【1】張萍，新時(shí)期社區(qū)建設(shè)與城市規(guī)劃法制保障【J】，城市規(guī)劃，2001（6）26-29.【2】程玉申，中國(guó)城市社區(qū)發(fā)展研究【M】，上海：華東師范大學(xué)出版社，2002

（2）.30-60

【3】魏娜，中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)中的問(wèn)題及其理性思考【J】，新視野，2002（7）

【4】胡仙芝，加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展【J】，中國(guó)行政管理，2002

第四篇：城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式研究

內(nèi)涵：社區(qū)一詞起源于英文中的commonity這個(gè)詞，但是commonity具有諸如:公社、團(tuán)體、社會(huì)、公眾，以及共同體、共同性等多種含義。而我國(guó)的社會(huì)學(xué)者將commonity意譯而來(lái)，因?yàn)樗c地域有關(guān)，所以社區(qū)有了地域的含義，強(qiáng)調(diào)這種社會(huì)群體生活是建立在一定地理區(qū)域之內(nèi)的。德國(guó)社會(huì)學(xué)家費(fèi)迪南德·騰尼斯最早提出了“社區(qū)”這個(gè)詞。他認(rèn)為，社區(qū)是聚居在一定地域內(nèi)的相互關(guān)聯(lián)、相互交往的人群形成的具有共同生活特征的相對(duì)獨(dú)立的地域性社會(huì)2。我國(guó)社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通則認(rèn)為:社區(qū)是由若干社會(huì)群體(家庭、氏族)或社會(huì)組織(機(jī)關(guān)、團(tuán)體)聚集在某一地域形成的一個(gè)生活上相互關(guān)聯(lián)的大集體。因此，很多學(xué)者傾向于將社區(qū)理解為居住在一定地理區(qū)域內(nèi)的特定人群的組合。

而在我國(guó)，我們傾向于將所居住的街道和居民區(qū)認(rèn)為是社區(qū)。由于起步比較晚，我國(guó)的社區(qū)發(fā)展在過(guò)去也是比較緩慢的。但是隨著政治、經(jīng)濟(jì)體制的改革深入，城市的管理中心不斷向下，原來(lái)社會(huì)性功能超級(jí)強(qiáng)大的單位的功能漸漸被削弱，而社區(qū)的地位卻被不斷地提升。社區(qū)慢慢替代了政府和單位，逐漸承擔(dān)起提供非生產(chǎn)性、非行政性的服務(wù)的任務(wù)，于是乎，社區(qū)的服務(wù)業(yè)在這種大環(huán)境下得到了發(fā)展和歷練。

特征：社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在政府的倡導(dǎo)下，以區(qū)、街道、居委會(huì)的社區(qū)組織為依托，服務(wù)于社區(qū)的老年居民，滿足社區(qū)老人的多種養(yǎng)老需求。一般認(rèn)為社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)具有: 非制度性、綜合性、互動(dòng)性、福利性、地域性、服務(wù)性的特點(diǎn)

1． 非制度性

從屬性上看，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一種制度化保障，它是按照社會(huì)保障制度改革的總目標(biāo)，以法規(guī)的形式確定下來(lái)，具有國(guó)家的權(quán)威性和制度的不易變動(dòng)性等特點(diǎn)，如個(gè)人賬戶構(gòu)成、統(tǒng)籌水平、養(yǎng)老金數(shù)額等都是國(guó)家強(qiáng)制規(guī)定的。而社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)則是非制度性的措施，無(wú)論是內(nèi)容上還是形式上都更加靈活和富有彈性，它可以根據(jù)具體的服務(wù)對(duì)象，采取不同的服務(wù)形式，從而最大限度地滿足不同老人的養(yǎng)老服務(wù)需要，具有靈活性、群眾性、社會(huì)性等特征。從這個(gè)層面上分析，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是有益的補(bǔ)充，社會(huì)保險(xiǎn)制度主要是從物質(zhì)上滿足老人的養(yǎng)老需求，而社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)則是從日常生活中為老人提供服務(wù)，二者一個(gè)是主，一個(gè)是輔。盡管社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)不是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的直接組成部分，但它對(duì)提高我國(guó)的養(yǎng)老保障水平有著較大的意義。

2． 綜合性

建立和健全社會(huì)養(yǎng)老保障制度要以經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為基礎(chǔ)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平合理地確定保障方式和標(biāo)準(zhǔn)，量力而行，循序漸進(jìn)?？傮w來(lái)看，我國(guó)處于社會(huì)主義初級(jí)階段，生產(chǎn)力發(fā)展水平不高，物質(zhì)基礎(chǔ)較薄弱，養(yǎng)老保障覆蓋范圍窄、制度不健全、管理薄弱等。我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是為退休人員提供基本的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，解決的是基本的物質(zhì)需求，至于提供什么樣的養(yǎng)老服務(wù)根本沒(méi)有涉及，這對(duì)于養(yǎng)老保障來(lái)說(shuō)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。從現(xiàn)實(shí)生活來(lái)看，養(yǎng)老所需要的社會(huì)資源是多方面的，僅就社會(huì)保障制度內(nèi)容來(lái)看，社會(huì)福利、社會(huì)互助、慈善事業(yè)、社會(huì)救助等都與養(yǎng)老保障聯(lián)系在一起。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)也涉及到這些方面，通過(guò)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，為居家老人提供全方位的支持，使養(yǎng)老不再成為單純的經(jīng)濟(jì)行為，而是呈現(xiàn)出鮮明的文化性和綜合性的特點(diǎn)。

3． 福利性

福利性是指社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)不以營(yíng)利為目的，造福于社區(qū)老年居民，以較小的花費(fèi)為老人提供較好的服務(wù)。隨著我國(guó)人口老齡化程度的加深，大量老人居住家中需要社區(qū)提供服務(wù)，其發(fā)展須貫徹福利性的方向。首先是服務(wù)目標(biāo)的福利性。商業(yè)性養(yǎng)老服務(wù)追求利潤(rùn)最大化，講究投入和產(chǎn)出。而社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)與此不同，它是為困難的老人家庭所提供的養(yǎng)老服務(wù)，旨在維護(hù)社會(huì)公平，增進(jìn)社會(huì)福利。其次是服務(wù)對(duì)象的福利性。福利性服務(wù)有明確的界定對(duì)象，主要根據(jù)老年人及其家庭的經(jīng)濟(jì)狀況來(lái)確定，不論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都有對(duì)老

人等弱勢(shì)群體進(jìn)行福利照顧的規(guī)定。再次是服務(wù)效益的福利性。社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)不可能全部是免費(fèi)服務(wù)，在一定程度上也講究經(jīng)濟(jì)效益，但它不以營(yíng)利為目的，通過(guò)提供保本收費(fèi)服務(wù)，謀求收支平衡，追求社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。最后是服務(wù)資源的福利性。服務(wù)資源主要包括社區(qū)的公共場(chǎng)所、志愿者服務(wù)、企業(yè)捐獻(xiàn)等。在城市社區(qū)主要是通過(guò)社區(qū)居民的互助社務(wù)，充分挖掘社區(qū)的人力和物力，尤其是通過(guò)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，使社區(qū)居民的互助互濟(jì)轉(zhuǎn)化為巨大的福利資源。

4． 服務(wù)性

目前我國(guó)還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平較低，社區(qū)的發(fā)展還不盡如人意，社區(qū)在發(fā)揮養(yǎng)老保障功能時(shí)，主要是通過(guò)社區(qū)服務(wù)，養(yǎng)老保障不僅需要資金保障，更需要服務(wù)保障，尤其是在養(yǎng)老保障資金不足的條件下，高素質(zhì)的福利服務(wù)已成為社會(huì)保障制度的重要組成部分。發(fā)展社會(huì)福利服務(wù)，特別是發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，可以彌補(bǔ)養(yǎng)老保障資金的不足，增強(qiáng)居家養(yǎng)老保障的服務(wù)功能。社區(qū)貼近于居民，是老人生活之地，服務(wù)是它的較大優(yōu)勢(shì)。通過(guò)社區(qū)的社會(huì)福利服務(wù)，可提高社區(qū)的公共福利區(qū)為老人提供的養(yǎng)老服務(wù)，是其他社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)都難以替代的。

5． 社會(huì)性

社會(huì)性是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的特征之一，也就是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目所需資金、服務(wù)需要社會(huì)各方資助，其來(lái)源呈現(xiàn)多樣化。第一是政府資助。政府在養(yǎng)老保障中負(fù)有主要責(zé)任，政府理所當(dāng)然應(yīng)給予一定的財(cái)政支持。第二是星光計(jì)劃。2001 年 5 月，民政部實(shí)施社區(qū)老年服務(wù)“星光計(jì)劃”，從中央到地方，通過(guò)發(fā)行福利彩票籌集福利金，用于改善社區(qū)老年人

福利服務(wù)設(shè)施、活動(dòng)場(chǎng)所等。第三是貨幣養(yǎng)老模式。就是由有關(guān)部門(mén)拿出一定的社會(huì)福利資金，以代幣券的形式向特困老人定期發(fā)放，老人可持券到社區(qū)購(gòu)買服務(wù)。第四是時(shí)間儲(chǔ)蓄模式。通過(guò)組織低齡健康老人向高齡非健康老人提供日常生活照料服務(wù)，然后將其服務(wù)時(shí)間記錄存檔，等服務(wù)者將來(lái)需要生活照顧時(shí)，再由別的低齡老人向其提供服務(wù)。第五是社會(huì)各方面的捐獻(xiàn)等。這些資助及服務(wù)應(yīng)具有穩(wěn)定性，否則社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，今后政府資 助比例應(yīng)逐步上升，最終以政府資助為主，因?yàn)檎巧鐣?huì)資源的主要擁有者，是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的主要投資者。政府不能在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展過(guò)程中充當(dāng)配角。

6． 區(qū)域性

區(qū)域性是指養(yǎng)老服務(wù)范圍的社區(qū)性和服務(wù)對(duì)象的地域性———社區(qū)老人，即在具有一定的人口區(qū)域中對(duì)老人所進(jìn)行的養(yǎng)老服務(wù)，這是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)與一般社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)在空間范圍上的主要區(qū)別。不同的社區(qū)，其面臨老人的具體服務(wù)需求不同，因此需要社區(qū)依照社會(huì)保障的法規(guī)和政策，針對(duì)區(qū)域老人的具體情況，發(fā)揮其區(qū)域性保障服務(wù)載體的特殊功能，在養(yǎng)老資源的配置、服務(wù)的提供、設(shè)施的建立等方面，應(yīng)結(jié)合本社區(qū)的實(shí)際情況，發(fā)揮社區(qū)的多種優(yōu)勢(shì)，實(shí)事求是地開(kāi)展符合本社區(qū)老人需求的養(yǎng)老服務(wù)，成為多元福利體系的功能主體之一。這種社區(qū)的主體功能和區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)的針對(duì)性有利于構(gòu)筑多層次、有地方特色的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)保障體系，提高社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)保障的覆蓋面和保障效率。

現(xiàn)狀：我國(guó)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)從 1980 年代起步，經(jīng)過(guò)十多年來(lái)的發(fā)展已初具規(guī)模，在部分大中城市已初步形成以設(shè)施服務(wù)、定點(diǎn)服務(wù)和上門(mén)服務(wù)為主要形式，以日常生活照料、醫(yī)療保健、心理保健、文化娛樂(lè)、參與社會(huì)以及權(quán)益保護(hù)等為主要內(nèi)容的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)格局。

1． 我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)取得的成就。為適應(yīng)人口老齡化的挑戰(zhàn)，近年來(lái)我國(guó)加快了養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)步伐，在擴(kuò)大服務(wù)對(duì)象、豐富服務(wù)內(nèi)容、發(fā)展服務(wù)機(jī)構(gòu)和提高服務(wù)水平取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，為進(jìn)一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

（1）法律法規(guī)和政策體系日益健全。近年來(lái)，我國(guó)政府重視推動(dòng)社區(qū)福利服務(wù)化，先后出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》和《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》。

財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)局還專門(mén)下發(fā)了《關(guān)于對(duì)老年服務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)稅收政策問(wèn)題的通知》，為社會(huì)力量興辦社會(huì)福利事業(yè)創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境．

（2）養(yǎng)老服務(wù)體系的運(yùn)行模式日益完善。一些地方對(duì)推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)進(jìn)行了積極探索，在充分利用社會(huì)各方面力量、調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)人力、物力和財(cái)力，多渠道興辦社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)方面取得了一定成效。大大提高了企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人以及港澳臺(tái)地區(qū)參與興辦社會(huì)福利事業(yè)的積極性，加快了社區(qū)社會(huì)化養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

（3）服務(wù)內(nèi)容日益豐富、水平逐步提高。服務(wù)內(nèi)容逐步由單純的生活照料服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)向法律維權(quán)服務(wù)、文化教育服務(wù)、體育健身服務(wù)、精神慰藉服務(wù)等志愿服務(wù)開(kāi)始轉(zhuǎn)變。

2． 我國(guó)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)存在的問(wèn)題分析。受傳統(tǒng)觀念、地域發(fā)展等因素的影響，我國(guó)目前城市社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)方面還參差不齊?？傮w上來(lái)看，城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)明顯滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和老齡化的客觀需要，嚴(yán)重影響了老年人的生活質(zhì)量。

（1）城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供不應(yīng)求。目前我國(guó)社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量及質(zhì)量均有限，社區(qū)擁有的可支配資源極其有限，難以滿足社區(qū)居家養(yǎng)老的實(shí)際需要。表現(xiàn)在社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、涉老信息資源，信息化建設(shè)等硬件設(shè)施整合不足。

（2）地區(qū)差距顯著。從整體上看，我國(guó)的城市社區(qū)養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)水平還比較低，發(fā)展很不平衡，一些地方的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)還沒(méi)有起步，即使是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，社區(qū)服務(wù)設(shè)施也不能滿足老年人的多層次需求，特別是社區(qū)服務(wù)的社會(huì)化程度低，與人口老齡化發(fā)展的要求很不適應(yīng)，這種局面亟待改變。

（3）專業(yè)化程度不高。社區(qū)居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員，層次較低，總體年齡偏大。具有專業(yè)技能的保健師、營(yíng)養(yǎng)師、心理咨詢師比較缺乏。這不僅影響了養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，而且也制約了養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。除此之外，資金投入不足、現(xiàn)有的社區(qū)機(jī)構(gòu)存在的行政化色彩強(qiáng) 是制約城市社區(qū)老年服務(wù)的重要因素;另一方面又因?yàn)樯鐓^(qū)本身服務(wù)質(zhì)量欠缺與居民的不認(rèn)同等因素，使得自身生存舉步維艱。

問(wèn)題及成因分析：政府職能不清談到社區(qū)養(yǎng)老，先要弄清政府和社區(qū)的關(guān)系。改革開(kāi)放之前，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府嚴(yán)密控制社會(huì)領(lǐng)域，包攬了很多份外的社會(huì)事務(wù)，在改革開(kāi)放之后，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，政府逐步將權(quán)力下放，政府與社區(qū)逐漸分離。社區(qū)服務(wù)仍屬于政府推動(dòng)型的發(fā)展模式，由于改革開(kāi)放尚未徹底，社區(qū)養(yǎng)老

服務(wù)仍舊行政管理色彩濃厚。除此之外，政府在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的 支持不夠，未能行使好自己應(yīng)盡的職責(zé)，即出現(xiàn)職能缺位的現(xiàn)象。

（1）對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)過(guò)度干預(yù)政府在傳統(tǒng)的街道式管理體制下，承擔(dān)了許多分外的工作，導(dǎo)致社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)缺乏社區(qū)性，帶有濃重的行政色彩。發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)告訴我們，養(yǎng)老服務(wù)想要有出路，必須推向社會(huì)化。然而目前我國(guó)政府過(guò)度干預(yù)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，造成社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)缺乏社會(huì)行為，勢(shì)必削弱社區(qū)特性。街道辦事處是社區(qū)公共服務(wù)的引領(lǐng)者、服務(wù)項(xiàng)目的組織者、發(fā)展計(jì)劃的制定者和費(fèi)用的主要投入者，承擔(dān)了很多份外的職責(zé)，而它又經(jīng)常給居委會(huì)下任務(wù)，把居委會(huì)當(dāng)作政府的延伸，導(dǎo)致居委會(huì)想為居民辦實(shí)事卻沒(méi)有精力。

（2）政府職能的缺位

從目前社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展來(lái)看，政府對(duì)非營(yíng)利組織的培育和幫助不到位，民間資本在投資社區(qū)養(yǎng)老時(shí)所應(yīng)享受的優(yōu)惠政策不完善，可見(jiàn)政府對(duì)社區(qū)養(yǎng)老的扶植力度不夠。非營(yíng)利組織彌補(bǔ)了政府組織機(jī)制失靈和市場(chǎng)機(jī)制力量欠缺，很快興起并迅速發(fā)展。非營(yíng)利組織運(yùn)用自身的資源和能力為不同人群的特殊需求提供專業(yè)性的服務(wù)，社區(qū)養(yǎng)老的興起與完善都需要非營(yíng)利組織的參與。從西方非營(yíng)利組織的實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)非營(yíng)利組織的服務(wù)非常切合老人的需要，能

夠提高老年人的生活品質(zhì)。我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展相對(duì)于西方國(guó)家還處于初級(jí)階段，發(fā)育并未成熟，我國(guó)政府在幫助非營(yíng)利組織發(fā)展上所做的還不到位，非營(yíng)利組織發(fā)展受到限制，究其原因是其尚未得到重視、相關(guān)法律法規(guī)不完善、培育非營(yíng)利組織相關(guān)政策不完善等。民間投資開(kāi)辦老年公寓，政府為促進(jìn)其投入應(yīng)制定一些如減征或免征企業(yè)所得稅、降低土地使用費(fèi)等優(yōu)惠政策，但目前政府在這些方面做的還很不足。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不完善

人口老齡化進(jìn)程不斷加快，老年人對(duì)生活質(zhì)量的要求更多、更高。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施是否完善是判斷社區(qū)養(yǎng)老能力的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展較為成熟的標(biāo)志之一是具備完善的設(shè)施條件。為了應(yīng)對(duì)老齡化的挑戰(zhàn)，發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)勢(shì)在必行，并且對(duì)于整個(gè)中國(guó)老齡事業(yè)都起著舉足輕重的影響。但是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施還存在很多不足，處在初級(jí)階段的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)不能充分滿足老年人的需求。

（1）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施功能設(shè)置不合理。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施是指老年文化活動(dòng)室、老年公寓、敬老院、老年福利院和托老所等。全國(guó)各地的社區(qū)為了應(yīng)對(duì)老齡化問(wèn)題，都在逐步建設(shè)老年服務(wù)設(shè)施，但其功能不合理問(wèn)題也比較明顯。

（2）服務(wù)設(shè)施適用性比較差。不少社區(qū)是為了應(yīng)對(duì)“星光計(jì)劃”的任務(wù)而興建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，忽視老年人的生理特征，缺乏無(wú)障礙設(shè)施，造成老年人在社區(qū)中的生活很不方便。

（3）服務(wù)設(shè)施布局不合理。因?yàn)槔夏耆松钤谏鐓^(qū)，主要依賴社區(qū)解決衣食住行等基本需求，他們對(duì)服務(wù)設(shè)施的設(shè)置由于特殊的生理、心理特點(diǎn)有著特別的要求。然而有的社區(qū)并沒(méi)有考慮環(huán)境、交通等因素，造成服務(wù)社區(qū)使用率低，不符合老年人的特殊需求，是一種資源上的浪費(fèi)。

（4）服務(wù)設(shè)施種類不全。隨著人口老齡化的發(fā)展，老年人對(duì)醫(yī)療保健、護(hù)理等的需求越來(lái)越大，所以老年服務(wù)設(shè)施所設(shè)置的種類顯得過(guò)少，此外老年人對(duì)日常照料、文體生活、健康保健、社交等需求不斷的增多，足以見(jiàn)得目前的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施已經(jīng)達(dá)不到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的基本要求。有的社區(qū)盡管有一定的醫(yī)療設(shè)施，但是無(wú)法為老年人提供預(yù)防、治療、護(hù)理等一條龍服務(wù)，基本上沒(méi)有提供家庭護(hù)理等上門(mén)服務(wù)，服務(wù)項(xiàng)目過(guò)少。老年人渴望得到情感上的交流與溝通，而很多社區(qū)都無(wú)視了老年人這一特殊的心理需求，為老年人準(zhǔn)備的服務(wù)項(xiàng)目過(guò)于單一，文化娛樂(lè)設(shè)施較少，無(wú)法滿足老人多樣化需求。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化水平過(guò)低

政府對(duì)社區(qū)服務(wù)所制定的政策中，只涉及到社區(qū)服務(wù)應(yīng)走社會(huì)化、法制化、產(chǎn)業(yè)化道路，而沒(méi)有提到專業(yè)化，這主要是因?yàn)槲覈?guó)社區(qū)服務(wù)還處于剛剛起步的初級(jí)階段。目前社區(qū)服務(wù)的半專業(yè)化狀況將隨著我國(guó)社區(qū)服務(wù)的不斷深入而與專業(yè)化需求提高之間的矛盾越來(lái)越激化。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)作為社區(qū)服務(wù)的重中之重，其主要內(nèi)容就是為老年人提供服務(wù)，但專業(yè)化水平過(guò)低也是發(fā)展的瓶頸。所以說(shuō)，不管是從

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目還是工作人員素質(zhì)來(lái)說(shuō)，我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老專業(yè)化水平的確令人擔(dān) 憂。

(1)社區(qū)服務(wù)專業(yè)化程度低

首先，社區(qū)服務(wù)人員素質(zhì)低。現(xiàn)階段社區(qū)服務(wù)人員專業(yè)知識(shí)普遍不足，文化程度偏低，這與我國(guó)行政性社會(huì)工作模式不無(wú)關(guān)系。但是在當(dāng)今社會(huì)缺乏相應(yīng)的社會(huì)工作技巧和憑著單一的管理模式去做社會(huì)工作無(wú)疑的行不通的，社區(qū)工作進(jìn)行的不順利也是可想而知的。社區(qū)工作人員中真正社工出身的人比較少，整體素質(zhì)較低，接受過(guò)專業(yè)的社會(huì)工作培訓(xùn)的也較少。隨著社會(huì)的逐步發(fā)展，社會(huì)問(wèn)題更加復(fù)雜化，就更需要與時(shí)俱進(jìn)的社會(huì)工作技巧和專業(yè)的處理問(wèn)題的手段。其次，社區(qū)工作教育缺乏專業(yè)性。社區(qū)服務(wù)中最重要也是最特殊的部分就是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。想要提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平，首先要重視對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)。要應(yīng)人口老齡化的挑戰(zhàn)，就要逐步在全國(guó)培養(yǎng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化人才。雖然目前大部分社區(qū)工

作人員參與過(guò)一定程度的工作培訓(xùn)，可是這些培訓(xùn)專業(yè)性不強(qiáng)，既不連貫也不系統(tǒng)，培訓(xùn)時(shí)間也比較短，并沒(méi)有將社會(huì)工作的觀念融會(huì)貫通。簡(jiǎn)單的崗前教育并不能滿足實(shí)際需求，更加難以面對(duì)復(fù)雜的問(wèn)題。

(2)專業(yè)化服務(wù)項(xiàng)目少

高齡老人人數(shù)不斷增加，我國(guó)逐步進(jìn)入老齡社會(huì)，老年人對(duì)日常生活照顧的需求越來(lái)越多也越來(lái)越迫切，同時(shí)他們的精神生活也渴望得到不斷的交流、填充。然而，目前我國(guó)專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目提供的比較少，只能滿足一般日常生活需要。這種簡(jiǎn)單化的服務(wù)已經(jīng)不能滿足不斷增多的老年人的需求，更多專業(yè)化的服務(wù)諸如醫(yī)療護(hù)理、心理咨詢迫切的需要開(kāi)展。人口老齡化程度加劇，日常保健護(hù)理需求更加突出，目前需要能為老年人提供專業(yè)化服務(wù)的社會(huì)工作者來(lái)幫助老年人，一方面可以照料和護(hù)理老年人，另一方面可減少家庭和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的開(kāi)銷。但是目前我國(guó)極其短缺專業(yè)化的預(yù)防性服務(wù)，所以應(yīng)該盡可能提高老養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化水平，以此來(lái)滿足不斷提高的老年人的社交、學(xué)習(xí)的需求。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化程度低

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律決定了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)要走產(chǎn)業(yè)化道路。人們的支付能力逐步提高的同時(shí)，老人們的需求也在逐步增長(zhǎng)，對(duì)社區(qū)服務(wù)有了更新更高的要求。社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化是社區(qū)服務(wù)發(fā)展的必然趨勢(shì)。社區(qū)服務(wù)若不走產(chǎn)業(yè)化之路，就不能滿足市場(chǎng)需求。盡管一些地區(qū)的社區(qū)服務(wù)已經(jīng)出現(xiàn)了連鎖化、品牌化的發(fā)展趨勢(shì)，但是目前我國(guó)的社區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化程度仍達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)。

（1）思想觀念滯后

首次將社區(qū)服務(wù)作為第三產(chǎn)業(yè)是在 1992 年發(fā)表的《關(guān)于加快第三產(chǎn)業(yè)的決定》中。1993 年 8 月，《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》給出了社區(qū)服務(wù)的定義：社區(qū)服務(wù)業(yè)為福利性的居民服務(wù)業(yè)，以政府為倡導(dǎo)者，以社區(qū)組織為依托，目的是滿足社會(huì)成員的多種需求。社區(qū)服務(wù)業(yè)是社會(huì)服務(wù)體系和社會(huì)保障體系中的一個(gè)重要行業(yè)，有社區(qū)福利服務(wù)業(yè)、職工社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)業(yè)和便民利民服務(wù)業(yè)組成。從《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)》、《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》中可以看出，政府出臺(tái)了相關(guān)政策來(lái)支持社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化，但是對(duì)于社區(qū)服務(wù)是否屬于第三產(chǎn)業(yè)仍存在質(zhì)疑。事實(shí)上，社區(qū)服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化，并不是對(duì)其福利性的完全否定，而是因?yàn)樯鐓^(qū)服務(wù)事業(yè)的發(fā)展壯大無(wú)法完全由政府出資，以有償服務(wù)彌補(bǔ)無(wú)償服務(wù)，為社區(qū)服務(wù)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)，使社區(qū)服務(wù)持續(xù)發(fā)展。所以，對(duì)社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的否定，實(shí)際上是限制了社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

（2）政策落實(shí)不到位

我國(guó)出臺(tái)了一些優(yōu)惠政策來(lái)發(fā)展和推廣社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化。但是在實(shí)踐中一些沒(méi)有落實(shí)到位的政策影響了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

（3）籌集資金的渠道單一

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)沒(méi)有形成產(chǎn)業(yè)化的一個(gè)主要原因是資金籌集渠道單一。我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一直由政府出資，是依靠政策投資才發(fā)展起來(lái)的，但是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)日益壯大，這種單一的模式無(wú)法滿足其發(fā)展需求，資金短缺的情況越來(lái)越明顯。從高福利國(guó)家實(shí)踐的失敗經(jīng)驗(yàn)表明，想要建立起一套可持續(xù)發(fā)展的福利體系，單單依靠政府力量是不可能的。我國(guó)經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金和物質(zhì)若都依靠國(guó)家的直接經(jīng)費(fèi)會(huì)給政府帶來(lái)很大的財(cái)政壓力。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展緩慢、資金不足，也是有鼓勵(lì)機(jī)制不完善，投資渠道不通暢的原因。

政府的優(yōu)惠政策鼓勵(lì)下共同舉辦社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。相對(duì)來(lái)說(shuō)，我國(guó)在這方面所作的遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到要求，今后應(yīng)逐步形成多元化的籌集渠道，鼓勵(lì)私人企業(yè)、民間組織等多種社會(huì)力量共同舉辦。

合理化建議：發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老可以彌補(bǔ)主干家庭、核心家庭、空巢家庭、獨(dú)居老人家庭養(yǎng)

老規(guī)模的不足，解決子女對(duì)老人生活照料的困難，對(duì)家庭養(yǎng)老模式起支撐作用;與進(jìn)養(yǎng)老院養(yǎng)老相比，具有投資少、成本低、服務(wù)廣、受益大、收費(fèi)廉、見(jiàn)效快等特點(diǎn)，可以減輕入院養(yǎng)老服務(wù)的壓力，因此城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老的最佳結(jié)合。

1． 推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，增強(qiáng)其法制性和權(quán)威性。抓住“十二五”規(guī)劃契機(jī)，政府在社區(qū)養(yǎng)老方面要有政策上的傾斜，加大民政、財(cái)政、勞保、衛(wèi)生、國(guó)土、規(guī)劃等部門(mén)的協(xié)作。健全法律法規(guī)保障老年人合法權(quán)益，加強(qiáng)法制建設(shè)，進(jìn)一步完善支持力度。

2． 規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)體系的運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制和服務(wù)水平，走社會(huì)化產(chǎn)業(yè)化道路。在發(fā)展道路上，城市社區(qū)養(yǎng)老助老服務(wù)必須走社會(huì)化、專業(yè)化的道路，淡化它的行政化色彩，改變單純依靠政府、社區(qū)創(chuàng)辦為主的模式，積極引入中介組織、民營(yíng)組織參與社區(qū)養(yǎng)老的興辦。政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)，提高養(yǎng)老服務(wù)普惠水平。服務(wù)隊(duì)伍實(shí)現(xiàn)專業(yè)人才與組織社區(qū)志愿者相結(jié)合。一方面，對(duì)現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)人員進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，同時(shí)，國(guó)家有關(guān)職能部門(mén)要制定老年服務(wù)職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)，加快養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)高級(jí)專門(mén)人才的培養(yǎng)，提高專業(yè)工作者隊(duì)伍的質(zhì)量和服務(wù)水平。另一方面，在人才、資金不足的情況下將社區(qū)內(nèi)身體較好、有奉獻(xiàn)精神、熱心助人的社區(qū)成員組織起來(lái)，組織不同形式的社區(qū)志愿者隊(duì)伍，為社區(qū)老人提供服務(wù)。

3． 完善相關(guān)輔助措施，改變老年人的思想觀念。建立社區(qū)老年醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)、社區(qū)醫(yī)院和社區(qū)老年活動(dòng)中心。完善城市社區(qū)養(yǎng)老功能，鞏固居家養(yǎng)老基礎(chǔ)，開(kāi)辦居家養(yǎng)老服務(wù)站、日托所、日間照料中心等為老服務(wù)項(xiàng)目，滿足老年人多樣化的服務(wù)需求。宣傳新一代的養(yǎng)老方式，改變部分老人因循守舊的觀念。

4． 建立完善的評(píng)估機(jī)制。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系尚未建立相應(yīng)的制度化評(píng)估機(jī)制。因此，通過(guò)措施規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理和服務(wù)水平，指導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)合法經(jīng)營(yíng)、依法操作等評(píng)估機(jī)制。確立嚴(yán)格細(xì)致的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、堅(jiān)持自評(píng)和抽查相結(jié)合、將評(píng)估結(jié)果轉(zhuǎn)化為工作實(shí)效的建立對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的健康長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有著重要意義。

第五篇：農(nóng)村社區(qū)變遷與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)研究

農(nóng)村社區(qū)變遷與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)研究

論文摘要：新時(shí)期，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)已成為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要途徑。打破城鄉(xiāng)二元管理體制，構(gòu)建城鄉(xiāng)社區(qū)一體化管理體制已是時(shí)代的要求。因此，本文提出要以農(nóng)村社區(qū)重建為平臺(tái)，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理體制，優(yōu)化農(nóng)村社會(huì)管理，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活水平的提高、社會(huì)的和諧。

論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)管理；社區(qū)治理；社區(qū)建設(shè)

一、社會(huì)轉(zhuǎn)型步伐的加快推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)管理體制的變革

(一)新時(shí)期農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型不斷加快

隨著改革開(kāi)放及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的步伐也不斷加快。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民的自由流動(dòng)性不斷加強(qiáng)，隨之，思想觀念、生活方式及就業(yè)方式等都發(fā)生了深刻的變化：多樣性、選擇性、獨(dú)立性不斷加強(qiáng)。農(nóng)民的思想更開(kāi)放，生活也不再只是圍著自家?guī)桩€田地轉(zhuǎn)，外出務(wù)工、創(chuàng)立農(nóng)村企業(yè)的人急劇增多；衣食住行用也發(fā)生了很大變化：人們不再只是追求吃飽，還講究營(yíng)養(yǎng)均衡；農(nóng)民異質(zhì)性的加強(qiáng)也使其對(duì)利益、公共產(chǎn)品及服務(wù)等需求趨于多元化。農(nóng)民希望有更多的賺錢(qián)渠道，更好的水利、村級(jí)公路等公共基礎(chǔ)設(shè)施，更完善的社會(huì)保障制度；農(nóng)民的主體意識(shí)民主權(quán)利意識(shí)也日益增強(qiáng)，日益要求多渠道的暢通的利益表達(dá)機(jī)制。大家不僅追求經(jīng)濟(jì)利益，而且也越加追求精神利益、政治利益，官本位思想得到改變，越加要求選舉權(quán)、被選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)和參與農(nóng)村社會(huì)管理；農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生深刻變化，社會(huì)組織也由此不斷增多，如農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、文化性組織等。遷入城鎮(zhèn)的人增多，年輕的務(wù)工人員的大量流動(dòng)，使得農(nóng)村老齡化加劇等等?？傊?，轉(zhuǎn)型中的農(nóng)村社會(huì)中，農(nóng)民思想意識(shí)、生產(chǎn)方式以至于社會(huì)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了多元化、多樣化的變化，這種深刻的社會(huì)變化必然要求得到農(nóng)村社會(huì)管理的相應(yīng)回應(yīng)。

(二)現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)管理機(jī)制滯后于農(nóng)村社會(huì)的新變化

農(nóng)民思想、行為的不斷解放，主體、民主意識(shí)的不斷加強(qiáng)。社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化。也加快了社會(huì)權(quán)力緒構(gòu)的變化。村委會(huì)基層群眾自治組織的建立，體現(xiàn)了自下而上的權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成了自上而下的行政管理機(jī)制和自下而上的民主自治管理機(jī)制在農(nóng)村基層社會(huì)的交匯。以村民自治為核心，農(nóng)村社會(huì)公共事務(wù)管理民主化、制度化水平得到了提高，農(nóng)民可以以村委會(huì)為制度平臺(tái)，表達(dá)自己的利益訴求。但是，由于壓力型體制環(huán)境尚未改變，村民自治走向困境，以至于存在著農(nóng)民參與公共事務(wù)管理尚不普遍、參與渠道不夠暢通、農(nóng)民多元化利益訴求得不到充分滿足等問(wèn)題。

首先，從政府治理角度看，在壓力型體制下，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于中國(guó)行政管理體制的最后一級(jí)，它不僅有管理、促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各項(xiàng)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的任務(wù)，而且兼有上級(jí)下達(dá)的各種任務(wù)指標(biāo)。在實(shí)際工作中，由于稅改等一些原因，政府財(cái)權(quán)上移，以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)大而權(quán)小，心有余而力不足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了應(yīng)付上級(jí)繁多的任務(wù)指標(biāo)，就很容易忽視對(duì)本轄區(qū)各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)，其為農(nóng)民提供的公共產(chǎn)品及服務(wù)并不一定能真正滿足農(nóng)民多元化利益訴求的需求。

其次，從村民自治角度看，村民自治體制是中國(guó)農(nóng)村基層民主發(fā)展史上的一大突破，也搞活了農(nóng)村社會(huì)管理。但是，由于村民委員會(huì)的成長(zhǎng)過(guò)程始終還是受制于政府：它的合法性是由政府政策法律規(guī)定，其組織運(yùn)行也往往受限于政府。雖然《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系，但在現(xiàn)實(shí)中并不如此，“鄉(xiāng)村關(guān)系”突出地反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)很多時(shí)候都是隸屬的上下級(jí)關(guān)系。而《村民委員會(huì)組織法》也沒(méi)有明確規(guī)定村黨支部與村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限范圍，致使村民自治制度這一農(nóng)民行使民主權(quán)利的重要制度平臺(tái)運(yùn)行出現(xiàn)一定的偏差，農(nóng)村社會(huì)資源得不到有效配置。但是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，村民的自主意識(shí)不斷增強(qiáng)，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，農(nóng)民急切要求建設(shè)更合理的社會(huì)管理體制。

二、建立新型農(nóng)村社會(huì)管理體制要求加快農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

(一)農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村社會(huì)治理的載體

農(nóng)村社區(qū)是相對(duì)于傳統(tǒng)行政村和現(xiàn)代城市社區(qū)而言的，是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的農(nóng)村居民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式基礎(chǔ)上所組成的社會(huì)生活共同體。它是一個(gè)比自然村落、社隊(duì)村組體制更具有彈性的制度平臺(tái)。它圍繞如何形成新型社會(huì)生活共同體而構(gòu)建，注重通過(guò)整合資源、完善服務(wù)來(lái)提升人們的生活質(zhì)量和凝聚力、認(rèn)同感。

社會(huì)主義和諧社會(huì)是我們黨從中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局和全面建設(shè)小康社會(huì)全局出發(fā)提出的重大戰(zhàn)略任務(wù)，反映了建設(shè)民主、富強(qiáng)、文明、和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的時(shí)代要求。由于一些原因，特別是長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元管理體制的影響，城鄉(xiāng)資源得不到有效整合，城鄉(xiāng)差距日益增大，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展滯后，社會(huì)矛盾突出，不和諧現(xiàn)象El益增多。而中國(guó)乃一個(gè)鄉(xiāng)土社會(huì)，農(nóng)民是否安居樂(lè)業(yè)、農(nóng)業(yè)是否健康發(fā)展、農(nóng)村是否安定祥和會(huì)影響到我國(guó)整個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)和社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。打破城鄉(xiāng)二元化管理體制，建設(shè)農(nóng)村和城市社區(qū)一體化管理體制，有利于城鄉(xiāng)資源的整合。也有利于以農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為載體，促進(jìn)各種資源向農(nóng)村傾斜，促進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，從而為構(gòu)建和諧農(nóng)村開(kāi)辟道路、創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。中共十六屆六中全會(huì)也明確提出“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”的目標(biāo)和任務(wù)。黨的十六屆五中全會(huì)提出了建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重大歷史任務(wù)。黨中央一號(hào)文件又明確提出要協(xié)調(diào)推進(jìn)五個(gè)方面的建設(shè)，即農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和農(nóng)村基層的黨組織建設(shè)?？梢?jiàn)，黨和政府對(duì)農(nóng)村建設(shè)的高度重視。如何促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收人，如何推進(jìn)農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)文化各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，是當(dāng)前農(nóng)村面臨的重要課題。

而農(nóng)村社區(qū)重建為此提供了有效途徑。我們可以通過(guò)建設(shè)農(nóng)村社區(qū)體制，為農(nóng)民提供更合理有效的民主表達(dá)、民主參與的制度平臺(tái)，提高農(nóng)民組織化程度，充分發(fā)揮農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的主體作用，同時(shí)，形成社會(huì)各界關(guān)心、支持農(nóng)村建設(shè)的有效的外部機(jī)制，從而促進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。可以說(shuō)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在要求、基礎(chǔ)工程和推進(jìn)平臺(tái)。

(二)農(nóng)村社區(qū)是建設(shè)農(nóng)村社會(huì)管理體制的平臺(tái)

總的來(lái)說(shuō)，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)長(zhǎng)期處于行政化管理體制當(dāng)中。“人民公社一生產(chǎn)大隊(duì)一生產(chǎn)隊(duì)”形式的行政化農(nóng)村三級(jí)管理體制因家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制的改革而瓦解。

從1987年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》的頒布到如今，村民自治在農(nóng)民實(shí)踐和國(guó)家法律制度共同推進(jìn)下不斷成長(zhǎng)，農(nóng)村基層社會(huì)管理體制也從“正社合一”的行政化管理體制發(fā)展到以村民自治為核心的半行政化管理體制。

從這個(gè)發(fā)展過(guò)程我們應(yīng)該看到，以作為基層群眾自治組織的村委會(huì)為組織平臺(tái)，農(nóng)民的主體地位得到了加強(qiáng)，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理民主化程度得到了提高。當(dāng)今中國(guó)的農(nóng)村治理呈現(xiàn)出了一種三元權(quán)威結(jié)構(gòu)：中國(guó)共產(chǎn)黨的農(nóng)村基層黨組織、政府和村民組織，從當(dāng)今突出的“兩委矛盾”(通常是指村黨委支部委員會(huì)和村委會(huì)之間因權(quán)力的分配和使用產(chǎn)生的矛盾)和“鄉(xiāng)村關(guān)系”(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的關(guān)系)所反映出的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，雖然存在著村委會(huì)過(guò)度自治化的情況，但絕大多數(shù)村委會(huì)是處于附屬行政化的傾向地位。可以說(shuō)，村民自治走到了一個(gè)瓶頸時(shí)期。如何打破農(nóng)村社會(huì)的這種治理困境，如何讓農(nóng)村民主政治再次泛發(fā)出生機(jī)，如何才能優(yōu)化農(nóng)村社會(huì)管理，農(nóng)村社區(qū)治理為此提供了一條可行性途徑。通過(guò)重建農(nóng)村社區(qū)，進(jìn)行組織重構(gòu)，走一條多元主體組織化、制度化參與農(nóng)村社區(qū)管理的道路，從而激發(fā)農(nóng)民主體意識(shí)，提高農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的能力，形成一種利于農(nóng)村發(fā)展、國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的新型農(nóng)村社區(qū)管理機(jī)制。