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      鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政變遷與治理轉(zhuǎn)型
      
        
       時(shí)間：2019-05-13 18:23:40下載本文作者：會(huì)員上傳
      
      
      
      
      
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      第一篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政變遷與治理轉(zhuǎn)型
      

      鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政變遷與治理轉(zhuǎn)型
      任寶玉
      [摘要]自鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政設(shè)立至本世紀(jì)初開(kāi)始農(nóng)村稅費(fèi)改革，20 多年間，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)變，與此相聯(lián)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式也開(kāi)始變化，即從財(cái)政汲取型治理向服務(wù)型治理轉(zhuǎn)變。服務(wù)型治理模式的最終確立需要新型財(cái)政體制的支持，然而，由于農(nóng)村稅費(fèi)改革只是解決了傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，傳統(tǒng)的財(cái)政治理體制并沒(méi)有得到根本改造，這必然深刻影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的過(guò)程。
      [關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政;財(cái)政體制;財(cái)政汲取型治理;服務(wù)型治理;農(nóng)村稅費(fèi)改革
      財(cái)政體制與國(guó)家治理體制存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)，財(cái)政體制既是國(guó)家治理體制的重要組成部分，也是不同類型的治理模式相區(qū)別的重要表征。從財(cái)政發(fā)展的歷史看，“家計(jì)財(cái)政”與封建制度相聯(lián)系，“國(guó)家財(cái)政”與計(jì)劃體制相聯(lián)系，而公共財(cái)政與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主制度相聯(lián)系[1](P115-217)。財(cái)政與國(guó)家治理的密切關(guān)系為認(rèn)識(shí)國(guó)家政權(quán)建設(shè)以及農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)提供了一個(gè)很好的視角。本文試圖從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政變遷的視角揭示中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理方式的變化及其特點(diǎn)。
      在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要來(lái)源于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，其特點(diǎn)表現(xiàn)為“以農(nóng)養(yǎng)政”，是典型的農(nóng)業(yè)型財(cái)政。在這種財(cái)政模式下，向農(nóng)民汲取一定數(shù)量的財(cái)政資源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的基礎(chǔ)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的重要內(nèi)容。與此相聯(lián)系，這一時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理可以稱之為財(cái)政汲取型治理。財(cái)政汲取型治理給農(nóng)民帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān)，引發(fā)了農(nóng)村大量的社會(huì)矛盾。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的來(lái)源發(fā)生了重大變化，傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題得以解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織得以從繁重的稅費(fèi)收取中解脫出來(lái)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的重大轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型提供了重要物質(zhì)基礎(chǔ)和條件。
      鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是確立服務(wù)型治理模式。所謂服務(wù)型治理，是指以建構(gòu)服務(wù)型政府為目標(biāo)的治理模式。服務(wù)型治理模式的確立要求以公共財(cái)政制度為保障[2]。農(nóng)村稅費(fèi)改革只是向服務(wù)型治理邁進(jìn)的開(kāi)端，建立現(xiàn)代意義上的公共財(cái)政制度將使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式轉(zhuǎn)型最終得以實(shí)現(xiàn)。
      一、“分灶吃飯”與“以農(nóng)養(yǎng)政”：稅費(fèi)改革前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政
      中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的前身是公社“財(cái)政”。在人民公社時(shí)期，中國(guó)財(cái)政管理級(jí)次是到縣級(jí)財(cái)政，人民公社不是一級(jí)獨(dú)立的財(cái)政單位，人民公社收支中屬于國(guó)家財(cái)政的部分，實(shí)行收支兩條線的管理方式，公社是縣財(cái)政的一個(gè)報(bào)賬單位。公社這種統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政分配關(guān)系對(duì)早期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)行產(chǎn)生了一定影響。
      在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建立初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理在體制上是多種形式并存，但主要形式是“定收定支，收入上繳，支出下劃，超收分成”。這實(shí)質(zhì)上仍是屬于統(tǒng)收統(tǒng)支的做法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政依附于縣級(jí)財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政并不是嚴(yán)格意義上的一級(jí)財(cái)政[3](P2)。但是，在自上而下的財(cái)政壓力下，縣級(jí)財(cái)政也在不斷調(diào)整對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理體制和辦法，從而釋放自身的財(cái)政壓力。
      縣級(jí)財(cái)政的主要作法就是通過(guò)重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支基數(shù)和分成比例，實(shí)行“核定基數(shù)，超收分成，多支不補(bǔ)，節(jié)余留用”的管理體制來(lái)向下轉(zhuǎn)移自身財(cái)政壓力[3](P2)。這種管理體制實(shí)質(zhì)上具有“分灶吃飯”的改革取向，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建立初期，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)并沒(méi)有建立，縣鄉(xiāng)之間的財(cái)政分灶并不徹底。
      鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算收支的總的出納機(jī)關(guān)，是國(guó)家金庫(kù)體系的基層機(jī)構(gòu)。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)完整財(cái)政的重要標(biāo)志。鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)建立之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有財(cái)無(wú)庫(kù)，財(cái)權(quán)不完整，不是一級(jí)真正獨(dú)立的財(cái)政單位。1980 年代后期，縣鄉(xiāng)開(kāi)始進(jìn)行“分灶吃飯”的財(cái)政改革?？h鄉(xiāng)實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政管理體制以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自身建設(shè)客觀上要求建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)應(yīng)運(yùn)而生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)的建立使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和縣級(jí)財(cái)政之間“分灶吃飯”有了制度上的支持。
      縣鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)行“分灶吃飯”是對(duì)統(tǒng)收統(tǒng)支的大鍋飯財(cái)政的制度性突破，這一體制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政造成了深刻影響。在“分灶吃飯”的財(cái)政包干體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承接了來(lái)自縣級(jí)財(cái)政的巨大壓力?？h級(jí)財(cái)政向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移財(cái)政壓力的方式主要有三種：一是縣級(jí)財(cái)政部門通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政包干體制，把本該屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力通過(guò)體制轉(zhuǎn)化為縣級(jí)財(cái)力。其通常的作法就是過(guò)高地核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入基數(shù)，同時(shí)壓低鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出基數(shù)。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)收支就常常會(huì)出現(xiàn)缺口，這個(gè)財(cái)政缺口實(shí)質(zhì)上就是縣本級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的一種體制內(nèi)掠奪;二是縣級(jí)政府和財(cái)政部門通過(guò)非制度化的渠道，以各種基金、集資等名義，直接從鄉(xiāng)鎮(zhèn)提取財(cái)政性資金;三是下放事權(quán)，如借機(jī)構(gòu)改革把“七所八站”的管理權(quán)及相關(guān)事權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從而將相應(yīng)的財(cái)政支出轉(zhuǎn)移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在1980 年代以來(lái)逐漸形成的“壓力型體制”之下[4](P25-28)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可能抵御縣級(jí)政府和財(cái)政部門向下轉(zhuǎn)移財(cái)政壓力的做法，否則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部就要“出局”。
      “分灶吃飯”的財(cái)政包干體制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政造成的另一深刻變化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政獲得了前所未有的獨(dú)立性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政多收可多支，這極大地調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理財(cái)?shù)姆e極性。在自上而下的財(cái)政壓力和基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身財(cái)政利益的內(nèi)在動(dòng)力驅(qū)使下，汲取財(cái)政收入成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的重要內(nèi)容，甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作。
      在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入主要是來(lái)源于非常有限的農(nóng)業(yè)剩余，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理費(fèi)用以及鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練等費(fèi)用基本上由農(nóng)民負(fù)擔(dān)，是典型的“以農(nóng)養(yǎng)政”[5](P323)。因此，向農(nóng)民收取稅費(fèi)就構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的重要內(nèi)容，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行基層政府職能的前提和基礎(chǔ)。正是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)民汲取財(cái)政資源在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過(guò)程中的基礎(chǔ)地位，我們可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政設(shè)立至農(nóng)村稅費(fèi)改革之前這一時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理形態(tài)稱為財(cái)政汲取型治理或汲取型治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在自上而下的財(cái)政壓力以及地方領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)觀驅(qū)使之下，不斷加大財(cái)政汲取力度，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重。直到稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政汲取行為是這一時(shí)期中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾和官民沖突的主要來(lái)源。
      二、合法性流失：財(cái)政汲取型治理的深刻危機(jī)
      從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政設(shè)立到以取消農(nóng)業(yè)稅為主要標(biāo)志的農(nóng)村稅費(fèi)改革，這一階段大約經(jīng)過(guò)了20 年的時(shí)間。這20 年間，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政也經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程，與此相聯(lián)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理也呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。
      在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政設(shè)立初期，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年都要向農(nóng)民提取大量的財(cái)政資金，但由于聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行所激發(fā)的農(nóng)民生產(chǎn)勞動(dòng)積極性，農(nóng)民生活和人民公社時(shí)期相比有了明顯改善，農(nóng)民交糧交款的積極性很高，甚至在我國(guó)的糧食主產(chǎn)區(qū)一度發(fā)生了農(nóng)民交糧和賣糧難的問(wèn)題。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建立和發(fā)展的早期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政汲取行為并未引發(fā)農(nóng)村治理危機(jī)，社會(huì)矛盾相對(duì)較少，農(nóng)村社會(huì)呈現(xiàn)出相對(duì)穩(wěn)定和發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)。
      到1980 年代末期以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在縣級(jí)財(cái)政的擠壓下以及在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自身內(nèi)在擴(kuò)張的作用下，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)始出現(xiàn)不斷加大農(nóng)業(yè)稅收和鄉(xiāng)村兩級(jí)統(tǒng)籌提留款數(shù)額，并出現(xiàn)在正常的稅費(fèi)之外的亂收費(fèi)、亂罰款、亂集資等加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象。由2011 年第6 期任寶玉：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政變遷與治理轉(zhuǎn)型61于農(nóng)民負(fù)擔(dān)快速增加，“不少地方農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)，超過(guò)了人均純收入的增長(zhǎng)，超過(guò)了農(nóng)民的承受能力，嚴(yán)重挫傷農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的積極性，損害黨群、干群關(guān)系”①。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的不斷增加及其帶來(lái)的政治影響受到了中央政府的關(guān)注。然而，中央的三令五申并沒(méi)有阻擋住農(nóng)村基層政府加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的行為，在1990 年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政表現(xiàn)出更加強(qiáng)勁的增長(zhǎng)趨勢(shì)，財(cái)政汲取的力度不斷加大，財(cái)政汲取的措施也不斷強(qiáng)化，備受爭(zhēng)議的“制度外財(cái)政”、[“6] 非規(guī)范收入”[7]在1990 年代迅速增加。
      為遏制農(nóng)民負(fù)擔(dān)的過(guò)快增長(zhǎng)，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，1991 年12 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》，《條例》規(guī)定，“農(nóng)民直接向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)(不含鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)繳納的利潤(rùn))，以鄉(xiāng)為單位，以國(guó)家統(tǒng)計(jì)局批準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)部制定的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收益分配統(tǒng)計(jì)報(bào)表和計(jì)算方法統(tǒng)計(jì)的數(shù)字為依據(jù)，不得超過(guò)上一年農(nóng)民人均純收入的5%”。至此，5%的限額規(guī)定成為各地提取鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的一條政策和政治上的高壓線。但事實(shí)上，5%的限額管理規(guī)定對(duì)遏制農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)幾乎無(wú)濟(jì)于事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)虛報(bào)農(nóng)民人均純收入而輕易地繞過(guò)了這條高壓線。所以，整個(gè)1990 年代，因財(cái)政和農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題所引發(fā)的矛盾和沖突不但沒(méi)有得到解決，而且呈上升的態(tài)勢(shì)，有些地方甚至因農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題而引發(fā)了惡性案件和群體性事件。因財(cái)政而引發(fā)的農(nóng)村治理危機(jī)已經(jīng)嚴(yán)重傷害到了農(nóng)村基層政府的合法性。
      面對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的日益增長(zhǎng)及其引發(fā)的嚴(yán)重治理危機(jī)，1998 年至1999 年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳連續(xù)發(fā)出通知，要求嚴(yán)格控制面向農(nóng)民征收的提留統(tǒng)籌費(fèi)。1998 年7 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于切實(shí)做好當(dāng)前減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的通知》要求：“1998 年農(nóng)民承擔(dān)的提留統(tǒng)籌費(fèi)的絕對(duì)額，不僅要嚴(yán)格控制在上年農(nóng)民人均純收入的5%以內(nèi)，而且不得超出1997 年的預(yù)算額?！?999 年7 月，國(guó)務(wù)院辦公廳又轉(zhuǎn)發(fā)了農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部、財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、法制辦《關(guān)于做好當(dāng)前減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》要求“1999 年的提留統(tǒng)籌費(fèi)的提取數(shù)額不僅要控制在農(nóng)民1998年人均純收入的5%以內(nèi)，而且不得超過(guò)1997 年的預(yù)算額?！边@樣，在中央的嚴(yán)厲要求下，到1990 年代末和本世紀(jì)初，農(nóng)民所承擔(dān)的集體提留費(fèi)用基本穩(wěn)定下來(lái)，并維持在1997 年的水平。
      到1990 年代末，盡管村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)得到了有效控制，但是由于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督的嚴(yán)重缺失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將財(cái)政增收的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到其他領(lǐng)域。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為增加非稅收入，在計(jì)劃生育工作中不惜以罰款來(lái)取代計(jì)劃生育控制目標(biāo);有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借農(nóng)村殯葬改革之機(jī)以收費(fèi)和罰款來(lái)取代火葬;有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借發(fā)展中心集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)之機(jī)，不惜違規(guī)侵占耕地，變相出賣農(nóng)民土地，大搞土地財(cái)政;等等。種種跡象表明，由于對(duì)農(nóng)村社會(huì)的過(guò)度財(cái)政汲取，基層政府組織本身正在成為鄉(xiāng)村沖突的直接制造者，基層組織正在成長(zhǎng)出對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的掠奪性[8]，這種對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的掠奪性必然會(huì)侵蝕國(guó)家基層政權(quán)的合法性，嚴(yán)重威脅到農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)。
      三、汲取型治理的終結(jié)：農(nóng)村稅費(fèi)改革的政治后果
      在傳統(tǒng)的財(cái)政治理體制下，以財(cái)政汲取為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理嚴(yán)重影響到了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，這種治理模式難以持續(xù)。農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會(huì)矛盾的發(fā)展客觀上要求對(duì)農(nóng)村分配關(guān)系和農(nóng)村財(cái)政進(jìn)行改革。
      在世紀(jì)之交，中國(guó)政府已經(jīng)完全具備了終結(jié)農(nóng)業(yè)財(cái)政的物質(zhì)基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)建國(guó)后50 來(lái)年的努力，中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入到一個(gè)新的歷史階段。特別是改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及國(guó)家的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，國(guó)家財(cái)政收入也主要來(lái)自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，僅非農(nóng)產(chǎn)業(yè)所提供的稅收增加值就遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期農(nóng)業(yè)各項(xiàng)稅收的總和。從2003 年到2006 年，中央財(cái)政收入每年超收數(shù)額均在2000 億元以上，也遠(yuǎn)大于同期農(nóng)業(yè)各項(xiàng)稅收的總和②。進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。2003 年，在農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，中央決定在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革。
      這次農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容是：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資等，取消屠宰稅，逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的農(nóng)村勞動(dòng)積累工和義務(wù)工;調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅政策和調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策;改革原村提留征收使用方法。2004 年，各地進(jìn)一步降低了農(nóng)業(yè)稅稅率并開(kāi)始對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼;2005 年，部分省區(qū)宣布全部免除農(nóng)業(yè)稅收;2006 年，中央宣布在全國(guó)范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，并開(kāi)始在西部農(nóng)村地區(qū)實(shí)施“兩免一補(bǔ)”①;2007 年，“兩免一補(bǔ)”政策擴(kuò)大到中部和東部農(nóng)村地區(qū)。
      為支持農(nóng)村稅費(fèi)改革，同時(shí)保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，國(guó)家通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式彌補(bǔ)因改革而帶來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口。在稅費(fèi)改革前，農(nóng)村基層政府的可支配財(cái)政收入絕大多數(shù)是來(lái)自于農(nóng)民繳納的各種稅費(fèi)和統(tǒng)籌提留款以及各項(xiàng)集資款，而農(nóng)村稅費(fèi)改革最終徹底取消了農(nóng)業(yè)稅和各項(xiàng)統(tǒng)籌提留以及面向農(nóng)民的集資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由此減少的財(cái)政收入主要由中央和上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決。農(nóng)村稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政來(lái)源發(fā)生了根本性的變化，實(shí)現(xiàn)了從“以農(nóng)養(yǎng)政”到“財(cái)政支農(nóng)”的歷史性轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不用而且也不能像以前那樣靠向農(nóng)民汲取財(cái)政收入維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的運(yùn)行。這一重要變化使農(nóng)村基層政府的治理方式開(kāi)始轉(zhuǎn)史，農(nóng)村基層政權(quán)的合法性也得到明顯改善。
      四、構(gòu)建現(xiàn)代公共財(cái)政制度：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的財(cái)政制度基礎(chǔ)
      論是從基層政府的設(shè)置目的、設(shè)置原則看，還是從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的核心職能都應(yīng)當(dāng)是為轄區(qū)的居民提供公共物品和公共服務(wù)。從這個(gè)意義說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)是服務(wù)型的政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理應(yīng)當(dāng)是服務(wù)型的治理，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式轉(zhuǎn)型的最終目標(biāo)。農(nóng)村稅費(fèi)改革的急劇發(fā)展終結(jié)了汲取型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式，但是，舊的治理模式的終結(jié)并不意味著新的治理模式的自然形成。在稅費(fèi)改革前，以財(cái)政汲取為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能嚴(yán)重異化，農(nóng)村稅費(fèi)改革只是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能向本位回歸、為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理向服務(wù)型治理回歸創(chuàng)造了必要的條件。
      本世紀(jì)初開(kāi)始的農(nóng)村稅費(fèi)改革主要是從兩個(gè)方面為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了條件。一是農(nóng)村稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從繁重的稅費(fèi)收取工作中解脫出來(lái)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把有限的人力和物力投入到公共物品的生產(chǎn)和用于公共服務(wù)提供了支持;二是農(nóng)村稅費(fèi)改革減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范了行政性收費(fèi)，從而大大地改善了農(nóng)村社會(huì)關(guān)系，提升了農(nóng)村基層政府的合法性，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能創(chuàng)造了和諧的社會(huì)環(huán)境。
      但是，僅靠目前的農(nóng)村稅費(fèi)改革并不足以催生服務(wù)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式。服務(wù)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式需要解決兩個(gè)根本問(wèn)題，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共物品的生產(chǎn)成本問(wèn)題。稅費(fèi)改革后，中央和上級(jí)政府雖然給與了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的財(cái)政支持，包括進(jìn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)的專項(xiàng)資金，但是，目前這些資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活對(duì)公共產(chǎn)品的需要。稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)也阻斷了農(nóng)村基層政府自主籌資的渠道，在當(dāng)前財(cái)政政策和財(cái)政管理體制下，面對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺的狀況，基層政府顯得束手無(wú)策。二是如何從制度上保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將有限的財(cái)政資金真正用于為民服務(wù)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)家財(cái)力的增長(zhǎng)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的財(cái)政支持也會(huì)逐漸加大，公共產(chǎn)品生產(chǎn)財(cái)政短缺問(wèn)題會(huì)逐步得到緩解。然而，如何保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將財(cái)政資金最大限度地用于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，這是制約服務(wù)型治理形成的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這個(gè)問(wèn)題解決不好，財(cái)政資源就會(huì)被浪費(fèi)，服務(wù)型治理也就無(wú)從談起。
      目前的稅費(fèi)改革重點(diǎn)解決的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的來(lái)源問(wèn)題，而不是對(duì)農(nóng)村財(cái)政治理體制的根本性改造，農(nóng)村財(cái)政治理中的更深層次的問(wèn)題，如對(duì)財(cái)政過(guò)程的監(jiān)督問(wèn)題、群眾對(duì)財(cái)政過(guò)程的參與問(wèn)題、縣鄉(xiāng)之間財(cái)政分配關(guān)系問(wèn)題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算體制問(wèn)題等，基本未觸及。這些深層次的問(wèn)題解決得如何，將直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的過(guò)程。西方早期市場(chǎng)化國(guó)家較為成功地解決了服務(wù)型政府的建設(shè)問(wèn)題。從西方市場(chǎng)化國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，公共財(cái)政制度的形成過(guò)程與服務(wù)型政府的建設(shè)過(guò)程是一致的，公共財(cái)政制度是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的制度保障。在中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理向服務(wù)型治理轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，農(nóng)村公共財(cái)政制度的建設(shè)將起到?jīng)Q定性的作用。
      圍繞建立服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在進(jìn)一步深化農(nóng)村稅費(fèi)改革、建設(shè)農(nóng)村公共財(cái)政制度的過(guò)程中，需要著力解決兩個(gè)方面的問(wèn)題。
      一是建立科學(xué)規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家公共財(cái)政建設(shè)實(shí)踐，在農(nóng)村財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中，來(lái)自中央和上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入是農(nóng)村政府財(cái)政收入的主要來(lái)源。借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在制定對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)在明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政各項(xiàng)收入來(lái)源的基礎(chǔ)上，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的事權(quán)，結(jié)合國(guó)家的財(cái)力，建立科學(xué)規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，通過(guò)規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，明確農(nóng)村基層政府財(cái)政與上級(jí)政府財(cái)政之間的關(guān)系，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政具備提供必要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力，并從制度上防止上級(jí)政府?dāng)D占、挪用鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金。
      二是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理制度。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理制度的核心是建立完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算制度。美國(guó)學(xué)者弗里德利克·克萊文蘭德認(rèn)為，現(xiàn)代意義上的政府預(yù)算有七個(gè)方面的特點(diǎn)：“首先，它是一個(gè)關(guān)于未來(lái)政府支出的計(jì)劃，而不是事后的報(bào)賬。其次，它是一個(gè)統(tǒng)一的計(jì)劃，包括政府所有部門的開(kāi)支。第三，它是一個(gè)詳盡的計(jì)劃，要列舉所有項(xiàng)目的開(kāi)支，并對(duì)它們進(jìn)行分類。第四，對(duì)計(jì)劃中的每項(xiàng)開(kāi)支都要說(shuō)明其理由，以便對(duì)開(kāi)支的輕重緩急進(jìn)行區(qū)別。第五，這個(gè)計(jì)劃必須對(duì)政府的行為有約束力，沒(méi)有列支的項(xiàng)目不能開(kāi)銷，列支的錢不得挪作它用。第六，這個(gè)計(jì)劃必須得到權(quán)力機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，并接受其監(jiān)督。第七，為了便于民眾監(jiān)督，預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算過(guò)程必須透明”[9]。可見(jiàn)，規(guī)范的政府預(yù)算制度是對(duì)政府行為的強(qiáng)大約束，在預(yù)算的有力約束之下，政府成了公眾的“管家”、“代理人”，公眾則是真正的主人，是“委托者”，公眾及其代表通過(guò)的嚴(yán)格的審議、監(jiān)督等程序參與財(cái)政過(guò)程，最大限度地保證財(cái)政的公共性質(zhì)，保證財(cái)政過(guò)程服務(wù)于民眾。因此，建立完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算制度是建立農(nóng)村公共財(cái)政制度的根本，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)于民的最為可靠的保障。
      文章來(lái)源：中國(guó)改革論壇
      第二篇：電信變遷與全業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型
      電信變遷與全業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型
      隨著電信重組的完成與3G運(yùn)營(yíng)牌照的發(fā)放，三大電信運(yùn)營(yíng)商將如何運(yùn)營(yíng)以爭(zhēng)奪市場(chǎng)有利份額成為業(yè)界關(guān)注的一個(gè)話題。然而就電信運(yùn)營(yíng)商的綜合信息服務(wù)轉(zhuǎn)型以及由轉(zhuǎn)型體現(xiàn)的中國(guó)電信業(yè)的思路變遷，本刊電話采訪了上海艾瑞咨詢有限公司高級(jí)分析師張燕玲女士，就此進(jìn)行了一定的探討。以下是主要綱要：
      互聯(lián)網(wǎng)周刊：張燕玲女士您好!中國(guó)電信業(yè)正朝著綜合信息服務(wù)提供商轉(zhuǎn)型，中國(guó)移動(dòng)進(jìn)行得應(yīng)該說(shuō)是最為成功，依靠移動(dòng)的優(yōu)勢(shì)，推出很多新型業(yè)務(wù)，它改變了中國(guó)用戶的習(xí)慣、將移動(dòng)服務(wù)深入到生活之中。您對(duì)此有什么看法?
      張燕玲：綜合信息服務(wù)提供商轉(zhuǎn)型即全業(yè)務(wù)，電信三巨頭未來(lái)要做的就是對(duì)自己的精準(zhǔn)定位，利用已有的優(yōu)勢(shì)，展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)大家都有飯吃的三國(guó)鼎立的局面。
      互聯(lián)網(wǎng)周刊：中國(guó)移動(dòng)目前已經(jīng)開(kāi)始了固網(wǎng)資產(chǎn)的收購(gòu)，您能否預(yù)測(cè)一下中國(guó)移動(dòng)未來(lái)對(duì)于固網(wǎng)的發(fā)展?
      張燕玲：中國(guó)移動(dòng)在移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)上的優(yōu)勢(shì)是無(wú)人能比的，又加之中國(guó)移動(dòng)多年經(jīng)營(yíng)移動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)，占據(jù)了多多數(shù)的移動(dòng)用戶群體，未來(lái)，毫無(wú)疑問(wèn)中國(guó)移動(dòng)將繼續(xù)發(fā)揮自身的各種優(yōu)勢(shì)，拓展移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的各種新渠道，當(dāng)然中國(guó)移動(dòng)開(kāi)始收購(gòu)固網(wǎng)，這會(huì)作為移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的而一個(gè)補(bǔ)充，推出打包的業(yè)務(wù)，以強(qiáng)化自身的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)。單純的固網(wǎng)，中移動(dòng)應(yīng)該不會(huì)有大的動(dòng)作，因?yàn)橹袊?guó)電信在此領(lǐng)域有著相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢(shì)，又加之，通訊業(yè)逐漸由有線向無(wú)線轉(zhuǎn)變，在如此沒(méi)落的市場(chǎng)，中國(guó)移動(dòng)不會(huì)輕易的大投入，它會(huì)充分衡量投入與效益的產(chǎn)出比，當(dāng)然中國(guó)移動(dòng)可以發(fā)展規(guī)模型的集團(tuán)客戶，但個(gè)人用戶方面不容客觀。
      互聯(lián)網(wǎng)周刊：鑒于各大運(yùn)營(yíng)商紛紛轉(zhuǎn)型，這是不體現(xiàn)出中國(guó)電信業(yè)思路的變遷呢?您對(duì)此有什么看法?
      張燕玲：隨著電信的重組，電信業(yè)三巨頭重新劃分產(chǎn)業(yè)格局，對(duì)電信業(yè)的影響是不言而喻的，為了在重組后盡快在市場(chǎng)上取得有利的地位，抓住用戶群體，電信運(yùn)營(yíng)商紛紛轉(zhuǎn)型，發(fā)展全業(yè)務(wù)，試圖依靠業(yè)務(wù)推動(dòng)市場(chǎng)，提高市場(chǎng)的占有率，這的確集中體現(xiàn)了中國(guó)電信思路的變遷。也體現(xiàn)了中國(guó)電信業(yè)的未來(lái)發(fā)展方向。
      互聯(lián)網(wǎng)周刊：10月20日，工業(yè)和信息化部黨組副書(shū)記、副部長(zhǎng)奚國(guó)華在《2008年中國(guó)通信業(yè)發(fā)展高程論壇》上表示，當(dāng)前通信業(yè)必須關(guān)注通信新技術(shù)的發(fā)展，營(yíng)造公平、公正、有效、有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局，維護(hù)廣大用戶的需求，通信企業(yè)要著眼于市場(chǎng)需求，加快推進(jìn)創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型步伐。對(duì)此，您怎認(rèn)為?
      張燕玲：這說(shuō)明國(guó)家在政策上引導(dǎo)中國(guó)電信業(yè)的轉(zhuǎn)型方向，當(dāng)然這只是一種指引，具體如何實(shí)現(xiàn)，需要運(yùn)營(yíng)商精準(zhǔn)的市場(chǎng)和需求定位，自身選擇合適的路徑及發(fā)展方向。不管怎樣，政策環(huán)境影響著市場(chǎng)環(huán)境，也必然對(duì)運(yùn)營(yíng)商的戰(zhàn)略造成一定的影響。
      互聯(lián)網(wǎng)周刊：早在2008年9月23日至25日在南京會(huì)議展覽中心召開(kāi)的中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)上，中國(guó)移動(dòng)通信集團(tuán)公司副總裁魯向東就表示，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在行業(yè)內(nèi)的滲透和融合在持續(xù)加強(qiáng)，互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)的融合進(jìn)入了一個(gè)快車道，隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)的快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)在向移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)方向延伸的力度也在加強(qiáng)。您對(duì)此有什么看法?
      張燕玲：實(shí)現(xiàn)無(wú)線互聯(lián)網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)的融合，主要原因在于及時(shí)通訊業(yè)務(wù)分流了固化業(yè)務(wù)，用戶的分流，使得各大運(yùn)營(yíng)商感覺(jué)到了互聯(lián)網(wǎng)的威脅，因此必須尋找一些切實(shí)有效的新產(chǎn)品來(lái)應(yīng)對(duì)用戶的流失等問(wèn)題，以長(zhǎng)久的占據(jù)市場(chǎng)的統(tǒng)治地位，挽留甚至擴(kuò)大用戶群。
      互聯(lián)網(wǎng)周刊：前不久，IBM大中華區(qū)電信與傳媒事業(yè)部總經(jīng)理俞偉稱，創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型是電信企業(yè)的決勝動(dòng)力，對(duì)此您有什么看法?
      張燕玲：從技術(shù)設(shè)備的角度分析，電信設(shè)備提供商積極開(kāi)發(fā)新技術(shù)，推動(dòng)電信業(yè)的發(fā)展，然而他們需要電信也加大各種設(shè)備及技術(shù)的更換速度，為用戶提供更完美的服務(wù)，就電信目前的情況看，各大運(yùn)營(yíng)商的技術(shù)并不是問(wèn)題。問(wèn)題是如何提升自身的業(yè)務(wù)，取得市場(chǎng)占有率。
      互聯(lián)網(wǎng)周刊：有專家表示，中國(guó)移動(dòng)未來(lái)面臨的競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)不容樂(lè)觀，為保證在未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)中的主動(dòng)權(quán)，中國(guó)移動(dòng)必須重新評(píng)估并調(diào)整戰(zhàn)略，充分利用既有的優(yōu)勢(shì)，盡快彌補(bǔ)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力中的短板，制定面向未來(lái)的全業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)策略。您有什么看法?
      張燕玲：由于本身體制限制，中國(guó)電信業(yè)在發(fā)展中遇到一些問(wèn)題實(shí)屬正常，在10月23日下午的2008中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)十年慶典的3G論壇上，F(xiàn)rost&sullivan首席顧問(wèn)王煜全先生談到，國(guó)際上運(yùn)營(yíng)的比較好的一些運(yùn)營(yíng)商大都是先有市場(chǎng)再有標(biāo)準(zhǔn)，而目前中國(guó)市場(chǎng)存在的一個(gè)比較嚴(yán)重的問(wèn)題就是標(biāo)準(zhǔn)先于市場(chǎng)，這也是中國(guó)電信業(yè)發(fā)展障礙之一，所以我們現(xiàn)在要做的就是改變格局，尋求新的增值點(diǎn)。
      就中國(guó)移動(dòng)，它具有很強(qiáng)的執(zhí)行力，也具有較大的用戶資源，接下來(lái)應(yīng)該注重精準(zhǔn)定位，充分發(fā)揮自身產(chǎn)品的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然中國(guó)移動(dòng)在個(gè)性化服務(wù)商還具有一定的提升空間，目前還不能夠推出過(guò)于細(xì)分的精準(zhǔn)的針對(duì)不同用戶群體的個(gè)性化服務(wù)。
      而中國(guó)電信則較為謹(jǐn)慎，中國(guó)移動(dòng)的每一次大的動(dòng)作，中國(guó)電信大都會(huì)跟進(jìn)，展開(kāi)相應(yīng)的策略，由于中國(guó)電信在固網(wǎng)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，又加之，電信向移動(dòng)領(lǐng)域的進(jìn)軍，展開(kāi)全業(yè)務(wù)服務(wù)，未來(lái)如果中國(guó)電信能夠充分發(fā)揮自身固網(wǎng)的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)固網(wǎng)與移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的適當(dāng)融合，逐漸拓展其在移動(dòng)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)，這就決定著中國(guó)電信未來(lái)的發(fā)展一片光明。
      而中國(guó)聯(lián)通面臨轉(zhuǎn)型，最大的問(wèn)題莫過(guò)于人才問(wèn)題，如何吸引更多的人才，找準(zhǔn)自己的定位，充分利用既有的優(yōu)勢(shì)，拓展自身業(yè)務(wù)，以尋找新的增長(zhǎng)點(diǎn)。
      可以說(shuō)，用戶的爭(zhēng)奪與穩(wěn)定是電信重組后競(jìng)爭(zhēng)格局的制勝點(diǎn)。當(dāng)然未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)使得資費(fèi)降低，個(gè)性化上得到更多的滿足，當(dāng)然運(yùn)營(yíng)商不會(huì)純粹依靠?jī)r(jià)格戰(zhàn)來(lái)取得市場(chǎng)，而應(yīng)該在自身業(yè)務(wù)上追求完美，并適當(dāng)降低資費(fèi)，發(fā)展更多的用戶，并且固網(wǎng)和移動(dòng)網(wǎng)的融合也是一種可以考慮的方向，增加一些打包業(yè)務(wù)，穩(wěn)定既有用戶，挖掘潛在用戶。這也是中國(guó)電信業(yè)的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。
      互聯(lián)網(wǎng)周刊：感謝張燕玲女士接受我們周刊的采訪，并為電信行業(yè)的提出自己的獨(dú)到的見(jiàn)解。
      就目前而言，中國(guó)電信業(yè)在業(yè)務(wù)上存在一定的欠缺，電信行業(yè)不能靠著風(fēng)險(xiǎn)投資來(lái)生存，應(yīng)當(dāng)注重對(duì)對(duì)未來(lái)的把握以及對(duì)用戶的把握，這可以從滿足客戶的個(gè)性化和智能化需求著手，科技的發(fā)展就是要滿足用戶的各種不斷的需求，技術(shù)使得通訊更加方便快捷，目前電信領(lǐng)域大致可能存在的拓展市場(chǎng)有兩種，首先是，用戶有一定需求，但運(yùn)營(yíng)商尚未發(fā)現(xiàn)或尚未解決。如一些針對(duì)不同領(lǐng)域或不同人群的個(gè)性化需求等，此外，是運(yùn)營(yíng)商結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的發(fā)展，激發(fā)用戶新的需求，并創(chuàng)造更多的增長(zhǎng)空間。即繼續(xù)穩(wěn)定與擴(kuò)大自己占主導(dǎo)性地位的領(lǐng)域，同時(shí)開(kāi)拓新領(lǐng)域，以及擴(kuò)大自身的客戶領(lǐng)域等。這或許是未來(lái)發(fā)展的新的增長(zhǎng)點(diǎn)。
      第三篇：中國(guó)農(nóng)村的民間組織與治理的變遷
      中國(guó)農(nóng)村的民間組織與治理的變遷
      俞可平
      一、引言
      改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村最大的變化從經(jīng)濟(jì)體制上說(shuō)就是以現(xiàn)行的承包責(zé)任制替代原來(lái)的人民公社體制。從政治體制上說(shuō)，就是各種民間組織開(kāi)始出現(xiàn)，并且逐步推行建立在民間組織基礎(chǔ)之上的村民自治制度。從農(nóng)村開(kāi)始逐步推行經(jīng)濟(jì)和政治體制的改革，體現(xiàn)了鄧小平的改革策略：“中國(guó)有百分之八十的人口在農(nóng)村。中國(guó)社會(huì)是不是安定，中國(guó)經(jīng)濟(jì)能不能發(fā)展，首先要看農(nóng)村能不能發(fā)展，農(nóng)民生活是不是好起來(lái)”。不僅如此，“把權(quán)力下放給基層和人民，在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民，這就是最大的民主”。確實(shí)，中國(guó)的問(wèn)題主要是農(nóng)村問(wèn)題，因?yàn)橹袊?guó)12億多人口中有8億多是農(nóng)民。從民間組織的角度來(lái)看，情況也是這樣。中國(guó)目前共有2135個(gè)縣,鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位44689個(gè),行政村約74萬(wàn)個(gè)。90年代以后,縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村普遍發(fā)展起了眾多的民間組織。保守地估計(jì),全國(guó)已經(jīng)登記和未經(jīng)登記的鄉(xiāng)村兩級(jí)的民間組織至少在300萬(wàn)個(gè)以上，占全國(guó)民間組織總數(shù)的三分之二以上。顯而易見(jiàn)，不研究農(nóng)村的民間組織與治理，就很難了解整個(gè)中國(guó)的民間組織與治理狀況。
      本項(xiàng)研究之所以把福建省漳浦縣長(zhǎng)橋鎮(zhèn)東升村作為個(gè)案，研究農(nóng)村民間組織的發(fā)展及其對(duì)農(nóng)村治理變遷的影響，主要是因?yàn)闊o(wú)論從經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平，還是從社會(huì)政治結(jié)構(gòu)來(lái)看，它都處于全國(guó)中間偏上的水平從而具有較大的典型意義和前矚意義。
      東升村所在的漳浦縣隸屬福建省漳州市，是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的第一批對(duì)外開(kāi)放沿?？h份，地處廈門、汕頭兩個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)之間，東臨臺(tái)灣海峽，南望汕頭，北接漳州、廈門。全縣現(xiàn)有20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和11個(gè)農(nóng)林鹽茶場(chǎng),總?cè)丝?9萬(wàn),土地面積1981平方公里,耕地面積53萬(wàn)畝,山地面積164萬(wàn)畝,海涂面積93.2萬(wàn)畝。1997年全縣國(guó)民生產(chǎn)總值40.6億元,工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值99.5億元,工業(yè)總產(chǎn)值77.72億元,農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值21.82億元,財(cái)政收入2.16億元,城鎮(zhèn)居民年人均收入5096元,農(nóng)民年人均純收入2920元,接近1998年全國(guó)農(nóng)村居民的年人均收入2160元。
      東升村位于漳浦縣西北部的長(zhǎng)橋鎮(zhèn)。解放前叫溪沿村，確切的歷史已無(wú)從查考，但作為村主要建筑的土樓－－“詒園樓”已有三百多年歷史，歷史上的大部分時(shí)間中，全村人主要居住在“詒園樓”。該樓共有三十多間（套）房屋，一般都是一間一戶。解放后人口增多，才逐漸向外擴(kuò)展。全村現(xiàn)有人口1156人,家庭265戶。外來(lái)人口約100多人,主要是雇工,來(lái)自北方和鄰縣。本村絕大多數(shù)人都同姓黃,只有2-3戶非黃姓。黃姓族共有7個(gè)支脈(當(dāng)?shù)胤Q7房),其中第三房已經(jīng)離開(kāi)本村。現(xiàn)在第四房和第一房最多,特別是第四房,勢(shì)力最大,有400多人。共有山地2.3萬(wàn)畝,耕地1450畝。東升村在漳浦縣屬于先進(jìn)村，其村民生活水平和社會(huì)綜合發(fā)展水平都處于漳浦縣的前列。1998年村總產(chǎn)值8000多萬(wàn)元。五年前全村人均收入3500元, 1998年達(dá)到4290元,是全縣農(nóng)民當(dāng)年人均收入的1.45倍,接近全國(guó)農(nóng)民人均年收入的2倍。人均住房面積80多平方米,5年前約50平方米。村民的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源是果樹(shù)，全村共有家庭林果場(chǎng)300多個(gè)，平均每戶1個(gè)以上。
      除了較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平外，東升村在其他許多方面也走在鄰村的前面。例如，計(jì)劃生育率達(dá)到100%,電話普及率達(dá)到98%,重大刑事發(fā)案率為0%,學(xué)齡兒童入學(xué)率100%,電視入戶率100%等。東升村因此而獲得過(guò)許多榮譽(yù)，其中主要的有：1)福建省委省政府授予的“文明單位”(1987年4月和1995年12月);2)省政府授予的“福建省計(jì)劃生育先進(jìn)集體”;3)漳浦縣政府辦公室和郵電局授予的“電話明星村”(1997年11月);4)全國(guó)綠化委員會(huì)授予的“全國(guó)造林綠化千佳村”(1998年);5)福建省委省政府授予的“明星村”(1991年);6)漳州市委授予的“先進(jìn)基層黨組織”(1997年7月);7)福建省委授予的“先進(jìn)基層黨組織”(1997年7月);8)漳浦縣委縣政府授予的“村級(jí)建設(shè)達(dá)標(biāo)村”;9)福建省委省政府授予的“文明村”(1998年2月)。
      二、中國(guó)農(nóng)村民間組織的發(fā)展歷程
      中國(guó)農(nóng)村的民間社會(huì)有悠久的歷史。從秦統(tǒng)一中國(guó)直到最后一個(gè)封建王朝清朝崩潰的2000多年時(shí)間中,除了元朝等少數(shù)時(shí)期外,中央政府一般不在村一級(jí)設(shè)置政府的行政管理機(jī)關(guān),農(nóng)村的治理主要依靠以鄉(xiāng)紳為主體的農(nóng)村民間組織實(shí)現(xiàn)。清王朝覆滅后,國(guó)民黨政府第一次在農(nóng)村設(shè)立了村公所,作為基層政府的派出性行政管理機(jī)構(gòu)。但農(nóng)村中的民間組織并未完全消失,諸如廟會(huì)、宗親會(huì)、祠堂、鄉(xiāng)賢會(huì)、民團(tuán)、各種名目的互助基金會(huì)等在大多數(shù)農(nóng)村中依然存在，并繼續(xù)發(fā)揮重要的影響。
      1949年中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)掌政權(quán)后，在經(jīng)濟(jì)上推行建立在集體所有制和命令經(jīng)濟(jì)之上的人民公社制度，在政治上實(shí)行以黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)為核心內(nèi)容的中央集權(quán)管理體制。在每一個(gè)農(nóng)村幾乎都建立起中共黨的支部，作為農(nóng)村的行政權(quán)力核心，與生產(chǎn)大隊(duì)一道履行對(duì)農(nóng)村的政治和經(jīng)濟(jì)管理。直到80年代以前,傳統(tǒng)的農(nóng)村民間組織如廟會(huì)、宗親會(huì)、祠堂、鄉(xiāng)賢會(huì)等相繼被當(dāng)作封建殘余或反動(dòng)勢(shì)力被消除。代之而起的一些新農(nóng)村組織，如農(nóng)會(huì)、婦女聯(lián)合會(huì)、共青團(tuán)、農(nóng)業(yè)合作社、互助組、生產(chǎn)隊(duì)等，事實(shí)上是黨支部的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和中央政府規(guī)定的農(nóng)村組織，帶有極大的強(qiáng)制性，不管農(nóng)民是否愿意，一般都必須加入相應(yīng)的組織。農(nóng)民自發(fā)成立的任何其他組織都不允許存在，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)立即取締。所以，從1949年到1980年的近40年時(shí)間中，嚴(yán)格地說(shuō)，在中國(guó)農(nóng)村沒(méi)有任何自愿、自主意義上的民間組織。
      1978年中國(guó)在鄧小平領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行了重大的經(jīng)濟(jì)和政治改革。改革首先從農(nóng)村開(kāi)始，農(nóng)民的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制取代了原來(lái)的人民公社，家庭的私營(yíng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始發(fā)展起來(lái)。這種新的經(jīng)濟(jì)體制使農(nóng)民擁有了自主支配自己的土地、勞動(dòng)力和經(jīng)營(yíng)的自由，從而極大地釋放了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高了農(nóng)民的生活水平。1978年至1998年,農(nóng)村居民家庭人均收入由133.6元提高到2160元,扣除物價(jià)因素,實(shí)際增長(zhǎng)3.5倍,年平均增長(zhǎng)率超過(guò)8%。人民公社解體和家庭承包制的實(shí)行，不僅使農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)生活，而且使整個(gè)農(nóng)村的社會(huì)政治生活也發(fā)生了翻天覆地的變化。其中之一便是農(nóng)村的民間組織又開(kāi)始慢慢復(fù)蘇和生長(zhǎng)。
      1978年中國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的改革后，農(nóng)村民間組織的發(fā)展大體經(jīng)過(guò)了兩個(gè)階段。第一階段是1978年到1992年,在這一階段中，一些重要的農(nóng)村民間組織開(kāi)始恢復(fù)或產(chǎn)生。如村民委員會(huì)、廟會(huì)、計(jì)劃生育會(huì)、治保會(huì)、標(biāo)會(huì)（一種私人合作基金會(huì)）等。根據(jù)東升村的情況，這一階段的農(nóng)村民間組織有三個(gè)特點(diǎn)。其一，民間組織的發(fā)展速度十分迅速，東升村現(xiàn)有民間組織絕大多數(shù)是這一階段成長(zhǎng)起來(lái)的；其二，管理相當(dāng)混亂，各個(gè)組織的內(nèi)部管理和政府對(duì)它們的外部管理基本上都處于無(wú)章可依的狀態(tài)；其三，黨支部對(duì)各種民間組織擁有絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，特別是作為農(nóng)民自治機(jī)構(gòu)的村民委員會(huì)事實(shí)上是黨支部的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。第二階段是1992年至今。這一階段的主要特點(diǎn)是農(nóng)村民間組織的自主性大大增強(qiáng)，特別是諸如村民委員會(huì)和老年協(xié)會(huì)這些至關(guān)重要的村民組織，開(kāi)始成為村務(wù)管理的主體和影響村民生活的主要因素。在這一階段中，各級(jí)政府相繼制定和頒布了新的管理法規(guī)，如中央政府的《村民委員會(huì)組織法》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》，福建省制定的《村民委員會(huì)選舉工作細(xì)則》、《計(jì)劃生育協(xié)會(huì)章程》，以及東升村村民代表會(huì)議制定的《村規(guī)民約》等，民間組織的內(nèi)部管理和外部管理都明顯比以前更加規(guī)范。
      東升村現(xiàn)有各種民間組織18個(gè)，它們是：村民委員會(huì)、團(tuán)支部、婦代會(huì)、老年協(xié)會(huì)、果樹(shù)研究會(huì)、治保會(huì)、計(jì)劃生育協(xié)會(huì)、調(diào)解會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社、人口學(xué)校、老年學(xué)校、民兵營(yíng)、村民小組、村民代表會(huì)議、廟會(huì)、能人會(huì)、村務(wù)公開(kāi)民主管理工作小組、村民理財(cái)小組等。所有成年村民，幾乎全部都參加了一個(gè)或多個(gè)民間組織。我們可以根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn),將它們分為這樣幾類。從其主要職能看，可以將它們分為權(quán)力組織和服務(wù)組織兩類，村民委員會(huì)、計(jì)生協(xié)會(huì)、老年協(xié)會(huì)、村民代表會(huì)議等屬于權(quán)力組織，扮演著管理村民生活的權(quán)威角色；治保會(huì)、果樹(shù)研究會(huì)、調(diào)解會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社等屬于服務(wù)性組織。共青團(tuán)、婦聯(lián)、人口學(xué)校、民兵營(yíng)等屬于附屬性組織，主要附屬于黨支部。從其活動(dòng)形式看，可以將它們分為長(zhǎng)期的和臨時(shí)的兩類，象廟會(huì)、能人會(huì)、人口學(xué)校、老年學(xué)校、村民代表會(huì)議、村民理財(cái)小組、村務(wù)公開(kāi)民主管理工作小組等是臨時(shí)性的民間組織，其他的則是相對(duì)穩(wěn)定的長(zhǎng)期性組織。
      東升村的民間組織與城市的一般民間組織相比，還具有兩個(gè)顯著的特征。首先,所有這些民間組織幾乎都未履行國(guó)家民間組織管理機(jī)構(gòu)的法律登記手續(xù)，但它們都是合法的。其合法性來(lái)源主要是: 1)國(guó)家的法律，如《村民委員會(huì)組織法》、《縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表選舉法》;2)地方黨政機(jī)關(guān)的有關(guān)規(guī)定,如省政府的《計(jì)劃生育條例》等;3)當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)部門的默許，東升村的所有民間組織都為長(zhǎng)橋鎮(zhèn)政府所認(rèn)可，其中相當(dāng)一部分本身就是根據(jù)鎮(zhèn)委和鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一要求而設(shè)立的。其次，一些傳統(tǒng)存在的組織其影響和地位日益衰落，如共青團(tuán)、婦聯(lián)、民兵營(yíng)等的影響大大不如以前，現(xiàn)在連正常的活動(dòng)都很少了；相反，一些新恢復(fù)或產(chǎn)生的組織卻變得強(qiáng)而有力，如老年協(xié)會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社等。
      三、農(nóng)村民間組織的描述
      東升村的民間組織在很大程度上反映了目前中國(guó)南部農(nóng)村民間組織的一般狀況，鑒于目前尚未有文獻(xiàn)專門對(duì)此進(jìn)行過(guò)介紹和研究，我們有必要在這一部分中依次對(duì)它們作一簡(jiǎn)單的掃描。
      1)村民委員會(huì)（簡(jiǎn)稱村委會(huì)）。村委會(huì)是目前中國(guó)農(nóng)村中最重要的民間組織，在許多地方它事實(shí)已經(jīng)或者正在取代原先的黨支部而成為農(nóng)村中最具權(quán)威的管理機(jī)構(gòu)。按照村民委員會(huì)組織法（試行）的規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議。村民委員會(huì)不對(duì)所在地區(qū)的人民政府負(fù)責(zé)，而向本村的村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。
      東升村的村委會(huì)成立于1988年,共由5人組成。主任（又叫村長(zhǎng)）1人,副主任（副村長(zhǎng)）2人,婦女委員和民兵委員各1人,所有村委會(huì)成員都是中共黨員。像全國(guó)大多數(shù)農(nóng)村的情況一樣,村長(zhǎng)照例兼任村黨支部副書(shū)記。東升村村委員會(huì)成員由村民直接選舉產(chǎn)生,但沒(méi)有像有些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)那樣推行“海選”，候選人由村黨支部和村民推薦，經(jīng)過(guò)村民代表會(huì)議通過(guò)后，再由全體村民無(wú)記名投票產(chǎn)生。從調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，該村委會(huì)的候選人和正式選舉產(chǎn)生的成員基本上體現(xiàn)了黨支部的意志,能較好地貫徹村黨支部的政策。
      東升村村委會(huì)的主要職責(zé)是：組織和領(lǐng)導(dǎo)村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)，主要體現(xiàn)為村干部帶頭承包山地，種植果樹(shù)；積極為該村的生產(chǎn)提供服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，如成立經(jīng)濟(jì)合作社和果樹(shù)研究會(huì)，為廣大果農(nóng)提高果樹(shù)產(chǎn)量和外銷果品提供服務(wù)；維護(hù)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營(yíng)戶、聯(lián)戶和外來(lái)商人的合法權(quán)利和利益；管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，教育和推動(dòng)村民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛(ài)護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，帶動(dòng)村民開(kāi)展多種形式的精神文明活動(dòng)等等。
      像其他地方一樣，東升村的村委會(huì)成員也不脫離生產(chǎn)，但根據(jù)需要經(jīng)常要開(kāi)會(huì)和處理村務(wù)，所以，每個(gè)委員每年都要花不少時(shí)間在村公共事務(wù)上。政府對(duì)村委會(huì)沒(méi)有經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，村委會(huì)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)及其成員的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償由村公共財(cái)政支付。東升村擁有較強(qiáng)的村集體經(jīng)濟(jì)，村財(cái)政毋需向農(nóng)民攤派。村公共財(cái)政主要來(lái)自土地發(fā)包所得、管理費(fèi)及外商場(chǎng)地租金。根據(jù)東升村現(xiàn)行的規(guī)定，村長(zhǎng)與黨支部書(shū)記相同每月補(bǔ)貼150元,副村長(zhǎng)每月120元,委員每月100元。
      2)老年協(xié)會(huì)（又稱老人協(xié)會(huì)）。老年協(xié)會(huì)是近年來(lái)在中國(guó)城市和鄉(xiāng)村迅速發(fā)展起來(lái)的一個(gè)民間組織，起初主要是城市的退休干部和職工的群眾組織，后來(lái)逐漸在廣大的農(nóng)村也建立起老人組織。但在中國(guó)南方如福建和江西的一些地方，農(nóng)村的老年協(xié)會(huì)具有特殊的意義，它通常成為農(nóng)村中的長(zhǎng)老組織，甚至成為傳統(tǒng)意義上的宗族組織。在傳統(tǒng)文化影響濃厚的農(nóng)村中，老年協(xié)會(huì)即使沒(méi)有成為傳統(tǒng)的長(zhǎng)老組織或宗族組織，它往往也具有特殊的地位，東升村的老年協(xié)會(huì)就是這樣。
      東升村老年協(xié)會(huì)的會(huì)員資格只有一個(gè)，即本村的老年村民。按照中國(guó)流行的老年標(biāo)準(zhǔn)，東升村的老年協(xié)會(huì)由男60歲女55歲以上的老人參加,共有132人。老年協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是理事會(huì)，它負(fù)責(zé)召集老年協(xié)會(huì)的活動(dòng)。理事會(huì)會(huì)長(zhǎng)是老年協(xié)會(huì)的最高領(lǐng)導(dǎo)人，現(xiàn)有會(huì)長(zhǎng)和副會(huì)長(zhǎng)各1人，現(xiàn)任會(huì)長(zhǎng)今年68歲,是老村長(zhǎng),也是老黨員,在東升村享有很高的威望，村里有大事都請(qǐng)他參加。另有秘書(shū)長(zhǎng)1人，理事7人，所有這些領(lǐng)導(dǎo)成員都是在村里德高望重的鄉(xiāng)賢。
      老年協(xié)會(huì)下設(shè)管理組、財(cái)務(wù)組、文娛組、協(xié)調(diào)組和治喪組，每組設(shè)組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)各1人,成員3-4人。此外，東升村的老年協(xié)會(huì)還辦有一所老年學(xué)校，校長(zhǎng)由本村村長(zhǎng)兼任，村黨支部書(shū)記兼任名譽(yù)校長(zhǎng)，副校長(zhǎng)2名,由理事會(huì)會(huì)長(zhǎng)和1名副會(huì)長(zhǎng)兼任,另有負(fù)責(zé)教學(xué)的教導(dǎo)主任1名,教員2名。老年協(xié)會(huì)的成員都是當(dāng)然的學(xué)員，學(xué)校每月初一和十五的下午上課。主要課目有形勢(shì)課(通常是村書(shū)記講第一課形勢(shì)課)、村的計(jì)劃、建設(shè)、老年保健衛(wèi)生、文化和科學(xué)技術(shù)知識(shí)等。學(xué)員免費(fèi)聽(tīng)課，教師也免費(fèi)講課。聽(tīng)課完全自愿,大多數(shù)學(xué)員都會(huì)自覺(jué)上學(xué)。
      老年協(xié)會(huì)的活動(dòng)豐富多采。經(jīng)常性的活動(dòng)有: 1)老年娛樂(lè)活動(dòng),村里有老年活動(dòng)室一間,幾乎每天都有老人們?cè)谀抢锵缕?、打麻將、玩撲克、看?shū)、聊天等;2)保健衛(wèi)生活動(dòng)，定期請(qǐng)村醫(yī)務(wù)所大夫?qū)夏耆诉M(jìn)行體檢，教老人做保健操、練氣功、打太極拳等;3)參與村里的一些重大問(wèn)題的討論與決策，村黨支部和村委會(huì)在做出有關(guān)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基本建設(shè)等重大政策前，通?？偸且髑罄夏陞f(xié)會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)人的意見(jiàn)，而且老年協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)也兼任著個(gè)別重要組織的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，如會(huì)長(zhǎng)兼任另一個(gè)重要民間組織計(jì)生協(xié)會(huì)的專職副會(huì)長(zhǎng)；4)組織某些全村的公益活動(dòng)，如主持村里的紅白喜事儀式，組織村民公祭、組織文藝演出、為紅白宴席提供餐具等；5)其他老人服務(wù)活動(dòng)，如幫助老人解決困難，組織老人學(xué)習(xí)等。
      老年協(xié)會(huì)所有領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)成員的工作都是義務(wù)性的，沒(méi)有任何報(bào)酬，但老年協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)需要相當(dāng)?shù)氖杖雭?lái)支付其較大的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。以1999年第一季度為例,東升村老年協(xié)會(huì)的總收入為7810元,總支出為6015元。老年協(xié)會(huì)的收入主要來(lái)自以下5個(gè)部分：會(huì)員的會(huì)費(fèi)，每人每年10元;會(huì)員自愿的捐獻(xiàn),主要是圍繞一些重大的活動(dòng)進(jìn)行募捐;村財(cái)政的固定撥款，村委會(huì)每年在村公共財(cái)政預(yù)算中對(duì)老年協(xié)會(huì)撥款1萬(wàn)元;村黨支部、村委會(huì)和其他單位的捐獻(xiàn),村黨支部、村委會(huì)和村里的企業(yè)根據(jù)老年協(xié)會(huì)的需要和村財(cái)政狀況進(jìn)行捐獻(xiàn),通常在每年的老人節(jié)前后一次性捐獻(xiàn);老年協(xié)會(huì)的經(jīng)營(yíng)所得,這是最主要的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。老年協(xié)會(huì)經(jīng)營(yíng)著一個(gè)10畝地的果林場(chǎng)，每年的經(jīng)營(yíng)收入在3萬(wàn)元左右,這是老年協(xié)會(huì)最大的一筆收入;其他收入,如出租老年協(xié)會(huì)的工具,老年協(xié)會(huì)組織的有償服務(wù)所得等.老年協(xié)會(huì)的支出主要有這樣幾個(gè)項(xiàng)目：經(jīng)營(yíng)成本，主要是果樹(shù)林的一些生產(chǎn)性開(kāi)支，以及治理紅白喜事的工具成本；老年活動(dòng)的支出，如出外旅游、老年保健、娛樂(lè)用具、學(xué)習(xí)用品；老年協(xié)會(huì)的經(jīng)常性支出，如辦公用品、電話費(fèi)用、接待費(fèi)用；春節(jié)、老人節(jié)、中秋節(jié)和會(huì)員生日的慶賀費(fèi)用；其他支出，如祭祖、慰問(wèn)貧困老人、組織文藝演出等。
      東升村的老年協(xié)會(huì)有非常透明和規(guī)范的財(cái)務(wù)管理制度，所有財(cái)務(wù)活動(dòng)均由協(xié)會(huì)的財(cái)務(wù)組負(fù)責(zé)。每一項(xiàng)收入和支出都有詳細(xì)的帳目，每一季度財(cái)務(wù)組將明細(xì)帳目，包括主要收入和支出以墻報(bào)的形式張榜公布，接受所有會(huì)員的監(jiān)督。
      3)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)（簡(jiǎn)稱計(jì)生協(xié)會(huì)）。計(jì)生協(xié)會(huì)也是中國(guó)廣大農(nóng)村中最重要的民間組織之一，因?yàn)閲?yán)格實(shí)行計(jì)劃生育政策是中國(guó)政府的基本國(guó)策之一,而計(jì)生協(xié)會(huì)正是具體負(fù)責(zé)這項(xiàng)政策貫徹落實(shí)的組織。是否嚴(yán)格執(zhí)行政府的“一對(duì)夫妻只生一個(gè)孩子”是考核村干部的主要指標(biāo)，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間中，許多地方的村干部曾經(jīng)采用一些粗暴的手段處罰違反這一政策的村民，一度成為干部與農(nóng)民對(duì)立的主要根源之一。90年代后,各地紛紛修改了農(nóng)村計(jì)劃生育政策,將城市嚴(yán)格執(zhí)行的“一對(duì)夫妻只生一個(gè)孩子”改為第一個(gè)孩子為男孩的，夫妻就只能生一個(gè)，若第一個(gè)為子女孩的，3-5年間隔后允許生第二個(gè)孩子。東升村的農(nóng)民稱此為“一胎半”政策?！耙惶グ搿闭叽蟠缶徍土宿r(nóng)村中農(nóng)民與干部的對(duì)立。但盡管如此，計(jì)劃生育仍然是農(nóng)村政策的重點(diǎn)和難點(diǎn)，計(jì)生協(xié)會(huì)因此也仍然具有特別的重要性。
      東升村的計(jì)生協(xié)會(huì)設(shè)在村部大樓，有一間辦公室，其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是理事會(huì)，現(xiàn)有理事6人,理事會(huì)會(huì)長(zhǎng)由黨支部副書(shū)記兼任,老年協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)兼專職副會(huì)長(zhǎng)，另有副會(huì)長(zhǎng)1人,秘書(shū)長(zhǎng)1人。所有育齡婦女均是會(huì)員,共有140多人，下設(shè)6個(gè)小組。計(jì)生協(xié)會(huì)的經(jīng)費(fèi)主要由村財(cái)政撥付,每年大約在1000元左右,用于協(xié)會(huì)的各項(xiàng)活動(dòng),協(xié)會(huì)理事和正副會(huì)長(zhǎng)沒(méi)有補(bǔ)貼,純粹是義務(wù)性的服務(wù)。
      計(jì)生協(xié)會(huì)的主要職責(zé)是，宣傳政府的計(jì)劃生育政策，監(jiān)督村民遵守計(jì)劃生育政策，處罰違反這一政策的村民，獎(jiǎng)勵(lì)模范實(shí)行這一政策的夫妻，為年輕夫婦提供衛(wèi)生保健服務(wù)，對(duì)生育手術(shù)后的婦女進(jìn)行慰問(wèn)和幫助等。計(jì)生協(xié)會(huì)下屬村“人口學(xué)校”，人口學(xué)校校長(zhǎng)由黨支部書(shū)記兼任,所有18-45歲之間的男女村民都是當(dāng)然的學(xué)員,必須參加,否則要罰款。每年上下半年各上課一次;講課人主要是書(shū)記,計(jì)生協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)和鎮(zhèn)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo),講課是義務(wù)性的。教學(xué)內(nèi)容主是計(jì)劃生育政策、衛(wèi)生保健和優(yōu)生優(yōu)育知識(shí)。
      計(jì)生協(xié)會(huì)主要依靠一系列帶有強(qiáng)制性的制度和規(guī)定來(lái)履行其上述職責(zé)。東升村計(jì)生協(xié)會(huì)根據(jù)政府的政策法規(guī)所制定或推行的與計(jì)劃生育相關(guān)的制度規(guī)定多達(dá)15項(xiàng)：《福建省村級(jí)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)工作規(guī)則》、《村兩委干部承包計(jì)劃生育工作責(zé)任制度》、《村級(jí)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)工作制度》、《村計(jì)生協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)職責(zé)》、《合格村計(jì)生協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)》、《村級(jí)＜生育計(jì)劃證＞發(fā)放管理制度》、《計(jì)劃生育個(gè)案報(bào)告制度》、《村級(jí)計(jì)劃生育統(tǒng)計(jì)臺(tái)帳管理制度》、《村級(jí)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理制度》、《計(jì)劃生育工作服務(wù)承諾制度》、《“九五”時(shí)期人口控制目標(biāo)》、《合格村的“六好三無(wú)”、“四有三落實(shí)”制度》、《村級(jí)計(jì)劃生育工作例會(huì)制度》、《村級(jí)計(jì)劃生育宣傳教育工作制度》、《村級(jí)“雙查雙補(bǔ)”責(zé)任人制度》等。
      所有村民都必須遵守上述的相關(guān)規(guī)定,若有違犯都將受到相應(yīng)的處罰,通常的處罰形式是罰款。按照福建省的規(guī)定,在東升村第一胎是女性,間隔4年后可生第二胎,若是男性就不得再生二胎。違章超生的罰款數(shù)量相當(dāng)大,東升村至今尚未發(fā)現(xiàn)超生的案例,一些村的超生罰款高達(dá)數(shù)千數(shù)萬(wàn)元之高。如第二胎仍是女性,稱“二女戶”,不得再生,但可享受一系列優(yōu)惠。東升村對(duì)“二女戶”的優(yōu)惠措施有:1)減免先行工程費(fèi)200元;2)減免教育集資費(fèi)86元;3)減免義務(wù)工50元;4)減免學(xué)生雜費(fèi)46元;5)免費(fèi)就讀農(nóng)業(yè)函授學(xué)校(65元);6)減免養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)500元。對(duì)“二女戶”的優(yōu)惠政策主要是基于兩個(gè)原因：一是男性村民仍是農(nóng)村中的主要?jiǎng)趧?dòng)力；二是傳統(tǒng)文化中長(zhǎng)期存在的重男輕女思想。
      4)團(tuán)支部。村團(tuán)支部是中國(guó)共青團(tuán)在農(nóng)村的基層組織，它與黨支部一樣是長(zhǎng)期存在的組織，改革開(kāi)放前它的作用曾經(jīng)很大，是村黨支部的主要助手，協(xié)助黨支部管理全村的青年。但現(xiàn)在其作用已經(jīng)大大削弱，一方面是由因?yàn)榇妩h支部權(quán)力弱化，另一方面也是因?yàn)樗陨淼臋?quán)威和吸引力遠(yuǎn)不如從前那么大。東升村的團(tuán)支部有委員5人,書(shū)記和副書(shū)記各1人，現(xiàn)在共有團(tuán)員150人。書(shū)記每月補(bǔ)助100元,其他沒(méi)有補(bǔ)助,全年團(tuán)支部的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)大約1000多元,由村財(cái)政撥款。村團(tuán)支部的活動(dòng)不多，主要活動(dòng)是落實(shí)上級(jí)團(tuán)委布置的任務(wù),例如五四青年節(jié)紀(jì)念,義務(wù)勞動(dòng),文藝晚會(huì)和參加縣鎮(zhèn)的團(tuán)員活動(dòng)。
      5)婦代會(huì)。婦代會(huì)與團(tuán)支部一樣，也是長(zhǎng)期存在的官方性質(zhì)的群眾組織。其主要職責(zé)已由過(guò)去的管理婦女，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)婦女兒童權(quán)益，化解家庭夫妻和婆媳糾紛，其管理婦女的職能基本上轉(zhuǎn)交給了計(jì)生協(xié)會(huì)。其他職能包括組織三八婦女節(jié)紀(jì)念活動(dòng),打掃村的衛(wèi)生和其他義務(wù)勞動(dòng),宣傳和保障婦女權(quán)益等。東升村婦代會(huì)有主任1人,委員3人,主任兼任村計(jì)生協(xié)會(huì)理事。少量活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由村財(cái)政撥付。
      7)治保會(huì)。它是村民委員會(huì)的下屬機(jī)構(gòu),共有4名委員組成,村長(zhǎng)兼治保主任,其他委員3名。治保會(huì)的基本職責(zé)是保障村民的安全和村民的正常生活秩序，例如組織村民進(jìn)行夜間巡邏。治保會(huì)下設(shè)聯(lián)防隊(duì),共5人,3人由治保會(huì)成員兼,其他2人由社會(huì)招聘。治保會(huì)為其成員及其聯(lián)防隊(duì)成員的巡邏支付補(bǔ)貼，所有費(fèi)用均由村財(cái)政統(tǒng)一開(kāi)支。
      8)調(diào)解會(huì)。調(diào)解會(huì)在村部大樓有辦公室一間,共有3人組成,主任由支部委員兼任,委員兩名,一名是婦女主任,另一名是村民。主要活動(dòng)是調(diào)解家庭糾紛和鄰居糾紛,活動(dòng)不多,當(dāng)出現(xiàn)糾紛時(shí)調(diào)解會(huì)成員既把當(dāng)事人請(qǐng)進(jìn)來(lái),也主動(dòng)走出去。作用很大,小矛盾一般都能通過(guò)調(diào)解會(huì)解決,大矛盾由鎮(zhèn)治安派出所解決。調(diào)解會(huì)的費(fèi)用也由村財(cái)政預(yù)算支出。
      9)經(jīng)濟(jì)合作社。共有三人組成,有一間辦公室,社長(zhǎng)由副村長(zhǎng)兼任,其他兩人由經(jīng)商能力較強(qiáng)的村民擔(dān)任。合作社的主要作用是提供商務(wù)中介,為村民出賣產(chǎn)品提供咨詢和中介服務(wù),同時(shí)也作為外商來(lái)村的洽談場(chǎng)所和接待處,合作社按比例收取適當(dāng)?shù)慕灰状k費(fèi),作為其經(jīng)費(fèi)來(lái)源。東升村經(jīng)濟(jì)合作社的主要職能是在水果收獲季節(jié)組織果商來(lái)村購(gòu)買本村的水果。
      10)糧蔗研究會(huì)和果樹(shù)研究會(huì)。它有一間辦公室,是未經(jīng)登記自行成立的組織。糧蔗研究會(huì)和果樹(shù)研究會(huì)是兩塊牌子一個(gè)班子;會(huì)長(zhǎng)由副村長(zhǎng)兼任,會(huì)員5人,主要是在糧食、甘蔗和水果種植方面有經(jīng)驗(yàn)和科技知識(shí)的村民。研究會(huì)的主要活動(dòng)是為村民提供科技服務(wù),包括科技知識(shí)宣傳,防治病蟲(chóng)害。研究會(huì)成員的服務(wù)是無(wú)償?shù)模恍┍匾幕顒?dòng)經(jīng)費(fèi)由村財(cái)政撥款,1000元,主要用于購(gòu)書(shū)和做試驗(yàn)。
      11)村民兵營(yíng)。民兵營(yíng)有兩部分人組成，即基干民兵和普通民兵?；擅癖鞘苓^(guò)系統(tǒng)軍事訓(xùn)練，身體強(qiáng)壯，綜合素質(zhì)較高的青年村民，東升村有基干民兵18人；一般民兵是18-45歲之間的所有男性村民，有數(shù)百人之多?；擅癖磕昙?xùn)1個(gè)月,編入預(yù)備役,主要任務(wù)是處理緊急情況,如抗洪搶險(xiǎn),戰(zhàn)備值班等;其他民兵沒(méi)有集訓(xùn),每年召開(kāi)一次廣播會(huì)議。民兵訓(xùn)練費(fèi)按政府規(guī)定可向村民征集，但東升村的民兵費(fèi)用由村公共財(cái)政支付。
      12)在南方農(nóng)村十分普遍的基金會(huì)在福建農(nóng)村稱作“標(biāo)會(huì)”或“老鼠會(huì)”，這實(shí)際上是一種變相的地下錢莊。許多這樣的基金會(huì)高息攬儲(chǔ)，吸引了不少農(nóng)民。這些基金會(huì)的做法雖然違反了政府的金融法規(guī)，但通常都得到了當(dāng)?shù)卣闹С?。這些年來(lái)，“標(biāo)會(huì)”的基金被詐騙，盲目投資后血本無(wú)歸或被干部揮霍浪費(fèi)的情況屢見(jiàn)不鮮，村民因此而上訪或鬧事的層出不窮，成為影響中國(guó)農(nóng)村穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。所幸東升村沒(méi)有成立這種基金會(huì)，村里只有一個(gè)老年福利基金會(huì)，由老年協(xié)會(huì)組織和管理，只局限于老年人自愿交納基金，主要用于老人之間的互助。福利基金會(huì)也做一點(diǎn)小規(guī)模的投資，所獲利潤(rùn)用于老年協(xié)會(huì)的活動(dòng)。
      13)其他諸如“村民代表會(huì)議”、“村務(wù)公開(kāi)民主管理工作小組”、“村民理財(cái)小組”、“能人會(huì)”和“廟會(huì)”都是不定期的臨時(shí)性組織，沒(méi)有固定的場(chǎng)所，沒(méi)有固定的組織機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有固定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源?！按迕翊頃?huì)議”和“能人會(huì)”都由村委會(huì)召集，前者的主要職能是選舉產(chǎn)生新一屆的村民委員會(huì)，討論重要的村務(wù)。新的村委會(huì)選舉產(chǎn)生后，一般每年舉行兩次會(huì)議，聽(tīng)取村委會(huì)的報(bào)告并發(fā)表對(duì)村務(wù)工作的意見(jiàn)。“能人會(huì)”主要由村里的能人組成，村委會(huì)在涉及全村發(fā)展的重大問(wèn)題時(shí)，往往主動(dòng)召集這些能人開(kāi)會(huì)，征求其意見(jiàn)?！按鍎?wù)公開(kāi)民主管理工作小組”和“村民理財(cái)小組”的主要職能是監(jiān)督村委會(huì)和其它村民組織實(shí)行村務(wù)公開(kāi)和財(cái)務(wù)公開(kāi)。東升村自己沒(méi)有佛廟，鄰村有一個(gè)廟,里面供奉的菩薩叫“溪仔帝爺”,是本地的偶像,每4年有一次大廟會(huì),東升村的每家都要去人參加。本村的信徒由一村民自愿負(fù)責(zé),主要是籌款捐獻(xiàn)給佛廟。平常的時(shí)候沒(méi)有特別的宗教活動(dòng),每家自己根據(jù)需要去廟里朝奉。廟里的“溪仔帝爺”經(jīng)常被外借供奉,稱為“出訪”, “溪仔帝爺”過(guò)家門時(shí)每家都要拜,村民都很相信。其他宗教活動(dòng)很少,基督徒全村只有2戶。
      四、農(nóng)村民間組織的生長(zhǎng)環(huán)境
      農(nóng)村民間組織的發(fā)展受到其所處政治、法律、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境的嚴(yán)重制約。改革開(kāi)放前，中國(guó)農(nóng)村所實(shí)行的那種高度集權(quán)的經(jīng)濟(jì)和政治體制，完全不存在自愿、自主的民間組織所需要的政治、法律和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，因而決不可能出現(xiàn)任何民間組織。在當(dāng)時(shí)的環(huán)境下，任何帶有民間色彩的組織，不是被當(dāng)作封建殘余就是被認(rèn)為是資產(chǎn)階級(jí)的東西而加以徹底清除，甚至歷史上長(zhǎng)期存在的宗族組織都不復(fù)存在。
      東升村的民間組織之所以能夠在90年代后得以較快的發(fā)展，首先是因?yàn)樵葞в袊?yán)重經(jīng)濟(jì)專制色彩的人民公社的解體，而代之以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。在人民公社體制下，村民基本不擁有土地和其他財(cái)產(chǎn)，幾乎沒(méi)有自己支配的私人利益，甚至在田地里種什么，農(nóng)民自己也沒(méi)有自主權(quán)。命令性的、完全集體所有的人民公社體制，極大地束縛了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)民的收入相當(dāng)?shù)?，生活十分貧困，既無(wú)閑暇也無(wú)閑錢參與自愿性的組織。實(shí)行家庭承包責(zé)任制后，田地分給了村民，由村民自己獨(dú)立經(jīng)營(yíng)。結(jié)果是，農(nóng)村中的命令體制失去了存在的基礎(chǔ)，農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上擁有了相當(dāng)程度的自由權(quán)，例如，可以自由支配土地、時(shí)間和勞動(dòng)力，同時(shí)極大地提高了生活水平。1998年?yáng)|升村農(nóng)村的人均收入高達(dá)4290元,幾乎是改革前的1978年全國(guó)農(nóng)村年人均收入378元的11倍多。正是在這樣的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,老年人才可以不再做農(nóng)活,而組織各種文娛活動(dòng)。村里才有強(qiáng)大的公共財(cái)政，可以從經(jīng)濟(jì)上支持村委會(huì)、計(jì)生協(xié)會(huì)、老年協(xié)會(huì)等民間組織的正?；顒?dòng)。從東升村的經(jīng)濟(jì)變遷和民間組織發(fā)展來(lái)看，可以得出這樣的結(jié)論：自由支配財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)力，以及較高的生活水平，是農(nóng)村民間組織生長(zhǎng)的兩大必要的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。
      許多學(xué)者在論及中國(guó)近21年的改革時(shí)，常常得出這樣一個(gè)結(jié)論：中國(guó)奉行一條先經(jīng)濟(jì)改革后政治改革的道路，至今沒(méi)有對(duì)政治體制做重要改革，所以中國(guó)的改革成功了；而前蘇聯(lián)奉行一條先政治后經(jīng)濟(jì)的改革路線，所以改革失敗了。這種觀點(diǎn)的局限在于：它完全按照西方的政治標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定中國(guó)的政治發(fā)展，把多黨制、三權(quán)分立和西方的代議民主視為政治改革的唯一標(biāo)準(zhǔn)。確實(shí)，如果按照這一標(biāo)準(zhǔn)的話，可以說(shuō)中國(guó)的政治體制至今未作實(shí)質(zhì)性的變革。但是，衡量政治發(fā)展應(yīng)當(dāng)還有其他的標(biāo)準(zhǔn)，例如，中央與地方的關(guān)系、黨與國(guó)家的關(guān)系、政府與公民的關(guān)系、政府與企業(yè)的關(guān)系、官員的選拔制度、黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度、政治管理制度、政治文化、政治寬松程度、基本人權(quán)狀況等。如果從后面這些標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，那么就不難發(fā)現(xiàn)，改革開(kāi)放后中國(guó)的整個(gè)政治狀況發(fā)生了極大的變化。這種政治變化是農(nóng)村民間組織得以成長(zhǎng)的基本政治環(huán)境。
      像其他農(nóng)村一樣，改革前東升村在政治上實(shí)行高度一元化的領(lǐng)導(dǎo)，除了文化大革命期間村的權(quán)力歸村“革委會(huì)”外，其它時(shí)間黨支部是唯一的權(quán)力機(jī)關(guān)。雖然從法律上，村黨支部和革委會(huì)都不是一級(jí)政府權(quán)力機(jī)關(guān)，但從其實(shí)際作用來(lái)看，它們完全履行政府權(quán)力的職能。黨支部和革委會(huì)是政治、經(jīng)濟(jì)和文化管理權(quán)合而為一的單位。下面再分6個(gè)生產(chǎn)小隊(duì)。在黨支部和革委會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，村民沒(méi)有民主選舉和自治權(quán)力，也不能自由支配自己的行為。黨支部或革委會(huì)通過(guò)生產(chǎn)小隊(duì)將每一個(gè)村民的工作、分配和勞動(dòng)時(shí)間完全控制起來(lái)，村民在政治和經(jīng)濟(jì)上都必須無(wú)條件服從生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)的安排，如有違背，不僅在經(jīng)濟(jì)上要受到處罰，如降低或扣除工值，在政治上也要受到相應(yīng)處罰，如強(qiáng)制性參加學(xué)習(xí)班、對(duì)社員進(jìn)行批判，直至召開(kāi)批斗會(huì)。黨和國(guó)家通過(guò)村黨支部、革委會(huì)、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)等嚴(yán)密的科層體制把每一個(gè)農(nóng)民整合到高度集權(quán)的政治過(guò)程中，從而使他們完全失去了自主性。
      80年代后，中國(guó)政府在農(nóng)村率先實(shí)行了政社分設(shè)和黨政分開(kāi)，將管理經(jīng)濟(jì)的機(jī)構(gòu)與行政管理機(jī)關(guān)分開(kāi)。特別是明確規(guī)定，村黨支部不再直接作為行政管理機(jī)關(guān)管理村務(wù)，取締村革委會(huì)，取消原先的生產(chǎn)大隊(duì)的行政管理職能，設(shè)立村民自我管理機(jī)構(gòu)“村民委員會(huì)”，增大基層的自主權(quán)。所有這些重大的農(nóng)村政治改革，使得原先絕對(duì)一元化的政治模式開(kāi)始解體，代之以一種相對(duì)多元化的政治模式。在東升村，這一政治模式的轉(zhuǎn)換過(guò)程直到80年代后期才基本完成。它主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：直接管理村民的科層式的生產(chǎn)小隊(duì)消失，代之以完全松散的村民小組；村黨支部不再直接管理村民事務(wù)，代之以村委會(huì)，村民破天荒地享有自由選舉村干部的權(quán)利；從前村民必須參與的那種政治學(xué)習(xí)班、政治夜校、政治動(dòng)員大會(huì)、政治運(yùn)動(dòng)一去不復(fù)返；村民可以發(fā)表自己的不同意見(jiàn)，不再會(huì)因言獲罪。這種建立在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村政治的相對(duì)多元化，正是東升村民間組織迅速發(fā)展的基本政治環(huán)境。
      農(nóng)村民間組織的法律環(huán)境與城市的有很大的不同。從東升村的實(shí)例看，其多數(shù)民間組織產(chǎn)并未像在城市那樣必須經(jīng)過(guò)主管民政部門的登記才算合法。除了村委會(huì)嚴(yán)格按照國(guó)家的《村民委員會(huì)組織法》產(chǎn)生和登記外，其他的民間組織都未嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)社會(huì)團(tuán)體登記和管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記和管理?xiàng)l例》進(jìn)行登記和管理。例如，村的“果樹(shù)研究會(huì)”和村“老年協(xié)會(huì)”從性質(zhì)上說(shuō)應(yīng)當(dāng)屬于民間社團(tuán)，按照規(guī)定必須到民政部門登記注冊(cè)，但它們至今并無(wú)正式登記手續(xù)。村的“經(jīng)濟(jì)合作社”性質(zhì)上屬于民辦非企業(yè)單位，按規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)娇h民政局登記注冊(cè)，但也未辦理注冊(cè)登記手續(xù)?？墒?，東升村所有這些未經(jīng)登記的民間組織無(wú)論從官方還是從村民的角度看，都被認(rèn)為是合法的。其主要的合法性依據(jù)便是上級(jí)黨和政府的文件和規(guī)定，在村民和村干部的眼中，這些內(nèi)部規(guī)定與公開(kāi)的法律是完全等值的。所以，從東升村民間組織產(chǎn)生和存在的法律環(huán)境來(lái)看，中國(guó)農(nóng)村民間組織的合法性目前主要來(lái)自上級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的文件規(guī)定，而不是公開(kāi)發(fā)布的國(guó)家法律。
      農(nóng)村民間組織的產(chǎn)生與發(fā)展也深受傳統(tǒng)文化環(huán)境的制約。改革開(kāi)放前黨和政府采取種種強(qiáng)制的和非強(qiáng)制的措施，試圖徹底消除中國(guó)的傳統(tǒng)政治文化，甚至不惜發(fā)動(dòng)“破四舊”和文化大革命這樣的群眾性政治運(yùn)動(dòng)。在強(qiáng)大的政治攻勢(shì)下，傳統(tǒng)文化的影響確實(shí)被降到了中國(guó)歷史上的最低限度。但是，這些傳統(tǒng)文化對(duì)農(nóng)村的影響只是被強(qiáng)壓在心中，遠(yuǎn)沒(méi)有真正被徹底清除，隨著改革開(kāi)放后農(nóng)村政治環(huán)境的寬松，它們又逐漸恢復(fù)對(duì)農(nóng)村生活的影響。從東升村的案例，我們至少可以看到傳統(tǒng)的鄉(xiāng)賢文化、鄉(xiāng)民自治和宗族文化的巨大影響。諸如村委會(huì)、能人會(huì)、老年協(xié)會(huì)、治保會(huì)、廟會(huì)等村民組織幾乎都可以在東升村的歷史上找到其淵源。廟會(huì)體現(xiàn)了傳統(tǒng)佛教文化的影響，能人會(huì)體現(xiàn)了鄉(xiāng)賢政治的傳統(tǒng)，老年協(xié)會(huì)反映了宗族文化的價(jià)值，村委會(huì)可以看作是鄉(xiāng)民自治的延續(xù)。
      五、農(nóng)村民間組織的經(jīng)費(fèi)來(lái)源和內(nèi)部機(jī)制
      農(nóng)村民間組織的經(jīng)費(fèi)來(lái)源與城市民間組織的有很大不同。城市民間組織的經(jīng)費(fèi)來(lái)源大體有三種情況：其一，完全由政府全額撥款，如工會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)等群眾組織，中國(guó)國(guó)際交流協(xié)會(huì)、中國(guó)輕工總會(huì)、中國(guó)法學(xué)會(huì)、中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)等行業(yè)管理組織；其二，部分由政府財(cái)政撥款，部分由自己籌集，如商會(huì)、一些學(xué)術(shù)性協(xié)會(huì)；其三，完全由自己籌集，如所有民辦非企業(yè)單位。農(nóng)村的民間組織則沒(méi)有政府的任何撥款，完全由本村村民交納或捐獻(xiàn)。
      東升村的民間組織的經(jīng)費(fèi)有三個(gè)主要來(lái)源。一是會(huì)員會(huì)費(fèi)，其他組織都沒(méi)有會(huì)費(fèi)收入，只有廟會(huì)、老年協(xié)會(huì)和共青團(tuán)按其章程或慣例，會(huì)員必須交納會(huì)費(fèi)，作為組織的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。廟會(huì)的經(jīng)費(fèi)由聯(lián)絡(luò)員向村民募集，村民自愿捐助；老年協(xié)會(huì)會(huì)員每年10元,完全由協(xié)會(huì)支配;共青團(tuán)團(tuán)費(fèi)根據(jù)收入按月交納,但團(tuán)費(fèi)絕大多數(shù)必須向鎮(zhèn)團(tuán)委上交。二是民間組織的有償服務(wù)所得，如村經(jīng)濟(jì)合作社、老年協(xié)會(huì)等，它們向村民提供某些服務(wù)，收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，作為其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。三是村財(cái)政撥款，這是東升村所有民間組織的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。除了上述老年協(xié)會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社、廟會(huì)、共青團(tuán)外，其他所有組織的唯一經(jīng)濟(jì)來(lái)源就是村財(cái)政補(bǔ)貼，而且即使上述另有來(lái)源的組織，除經(jīng)濟(jì)合作社外，其他也享受村財(cái)政補(bǔ)貼。村財(cái)政補(bǔ)貼村民組織在中國(guó)農(nóng)村帶有相當(dāng)?shù)钠毡樾?，但東升村的情況更加突出，因?yàn)樵摯宓呢?cái)政情況較好。該村有村辦企業(yè)一家,即村果林場(chǎng),約40畝土地,承包給個(gè)人,每年上交利潤(rùn)10萬(wàn)元。臺(tái)資企業(yè)2家:金谷蜜餞廠和東升礦泉水廠,村里向它們收取地租。
      另有集體山地2.3萬(wàn)畝,全部承包給村民,包期30年，每畝果木每年上交村承包款8元。1998年村公共財(cái)政純收入約60萬(wàn)元。
      村民組織的成員資格比城市民間組織要寬松得多。在東升村,所有成年婦女都是村婦女聯(lián)合會(huì)的當(dāng)然成員，無(wú)需申請(qǐng)，也無(wú)需交納會(huì)費(fèi)。老年協(xié)會(huì)也同樣，所有男60歲女55歲的村民都是當(dāng)然的會(huì)員,但會(huì)員必須交納會(huì)費(fèi)，否則就失去資格。村共青團(tuán)的要求相對(duì)嚴(yán)格一些，不是每個(gè)青年都能成員團(tuán)員，要經(jīng)過(guò)自己申請(qǐng)、團(tuán)支部考察和批準(zhǔn)等一整套程序，成為團(tuán)員后必須交納團(tuán)費(fèi)，大約只有四分之一的適齡青年有資格成為團(tuán)員。能人會(huì)、果樹(shù)研究會(huì)的資格要求比較嚴(yán)格，會(huì)員必須是在專業(yè)技術(shù)和生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)方面有明顯突出的特長(zhǎng)，但沒(méi)有申請(qǐng)程序、會(huì)費(fèi)義務(wù)等要求。調(diào)解會(huì)和計(jì)生協(xié)會(huì)的會(huì)員資格主要是責(zé)任性強(qiáng)，有處理相關(guān)事務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和較高的威望。治保會(huì)成員的資格要求是身體強(qiáng)壯，有一定的安全保衛(wèi)技術(shù)或經(jīng)驗(yàn)，通常在復(fù)員軍人中選拔。調(diào)解會(huì)、計(jì)生協(xié)會(huì)和治保會(huì)都不需要履行申請(qǐng)和登記手續(xù)，而是由村委會(huì)和黨支部招聘。
      但是，如果要成為村民組織的領(lǐng)導(dǎo)成員或核心成員，那就有許多限制性條件。例如要競(jìng)選村委會(huì)委員，就應(yīng)當(dāng)具備較高素質(zhì)：要熱心公益事業(yè)、有很強(qiáng)的組織能力和領(lǐng)導(dǎo)能力、比較雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、很高的參政熱情、良好的合作精神等。由于村委會(huì)是村民自治權(quán)威機(jī)構(gòu)，是農(nóng)村中最重要的民間組織，其領(lǐng)導(dǎo)人按照法律規(guī)定由村民自由選舉產(chǎn)生。東升村村委會(huì)的選舉程序比較簡(jiǎn)單：先由村黨支部在征求村民代表意見(jiàn)的基礎(chǔ)上提出村委會(huì)主任、副主任和成員候選人名單，主任、副主任候選人各有1名差額,委員候選人有2名差額。候選人確定后后再提交全體選民直接投票，半數(shù)選民通過(guò)即為正式當(dāng)選。全部候選人過(guò)半數(shù)時(shí)，以得票多者當(dāng)選。村長(zhǎng)、副村長(zhǎng)和委員選舉產(chǎn)生后，必須報(bào)鎮(zhèn)黨和鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)。按照村委會(huì)組織法規(guī)定，村長(zhǎng)、副村長(zhǎng)和委員的候選人既可以由村黨支部提出,也可以由村民10人以上聯(lián)合提出,或由村民小組提出,但東升村歷屆村委會(huì)主任、副主任及委員的候選人均由黨支部提出，也從來(lái)沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)不少地方出現(xiàn)過(guò)的那種黨支部提出的候選人被村民否決的事件。
      除了村委會(huì)由選舉產(chǎn)生，團(tuán)支部也由團(tuán)員按照?qǐng)F(tuán)的章程由全體團(tuán)員選舉產(chǎn)生，此外，東升村的其他所有民間組織領(lǐng)導(dǎo)成員都不是通過(guò)選舉產(chǎn)生的。老年協(xié)會(huì)的負(fù)責(zé)人、廟會(huì)的聯(lián)絡(luò)人由會(huì)員推選產(chǎn)生；其中老年協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生后，還必須征得村黨支部和村委會(huì)同意。村計(jì)生協(xié)會(huì)、治保會(huì)、調(diào)解會(huì)、民兵營(yíng)、果樹(shù)研究會(huì)、能人會(huì)、老年學(xué)校、人口學(xué)校、婦代會(huì)、村民理財(cái)小組、村務(wù)公開(kāi)民主管理工作小組等組織的負(fù)責(zé)人，都由村黨支部和村委會(huì)任命。
      東升村18個(gè)民間組織,絕大多數(shù)沒(méi)有嚴(yán)密的內(nèi)部結(jié)構(gòu),甚至沒(méi)有下屬組織,而呈現(xiàn)出一種十分松散的組織框架，但對(duì)該村的發(fā)展最為重要的村委會(huì)、老年協(xié)會(huì)和計(jì)生協(xié)會(huì)卻有比較嚴(yán)密的組織體制和管理體制。村委會(huì)的正式下屬機(jī)構(gòu)有村民小組、村民代表會(huì)議、治保會(huì)、民兵營(yíng)，其他多數(shù)村民組織也受它節(jié)制。老年協(xié)會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)是6個(gè)職能小組和1所老年學(xué)校,計(jì)生協(xié)會(huì)的下屬組織是6個(gè)區(qū)域小組和1所人口學(xué)校。雖然每個(gè)村民組織幾乎都有自己的“行規(guī)”，但對(duì)其成員約束力最大的也是村委會(huì)、老年協(xié)會(huì)和計(jì)生協(xié)會(huì)這3個(gè)組織。除了國(guó)家的《村民委員會(huì)組織法》外，東升村村委會(huì)最具權(quán)威性和最重要的“行規(guī)”是《東升村村民公約》，現(xiàn)行的《公約》頒布于1994年,共有15條。給人以深刻印象的是，15條規(guī)定幾乎每一條都是村民的義務(wù),而且都以“不準(zhǔn)”、“嚴(yán)禁”開(kāi)頭。前面已經(jīng)提到，東升村計(jì)生協(xié)會(huì)的規(guī)章制度有15種之多,從其內(nèi)容看多數(shù)也是對(duì)成員義務(wù)的規(guī)定,只有極少數(shù)是對(duì)于其成員權(quán)利的規(guī)定。與此不同，老年協(xié)會(huì)雖然只有一種《東升村老年協(xié)會(huì)章程》，但對(duì)會(huì)員的權(quán)利和義務(wù)都作了詳細(xì)的規(guī)定，幾乎沒(méi)有強(qiáng)制性的懲罰條款，會(huì)員卻能非常自覺(jué)地遵守，一點(diǎn)不比村委會(huì)和計(jì)生協(xié)會(huì)的規(guī)章執(zhí)行得差?？梢赃@么說(shuō)：村委會(huì)和計(jì)生協(xié)會(huì)基本上依靠強(qiáng)制性規(guī)章來(lái)管理其成員，而其他組織主要依靠會(huì)員之間的共識(shí)和認(rèn)同。
      除了規(guī)章制度外，農(nóng)村民間組織的運(yùn)行在很大程度上取決于其領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人能力和威望。東升村那些影響最大、最具活力的村民組織，幾乎都有一個(gè)或幾個(gè)能力強(qiáng)、威信高的領(lǐng)導(dǎo)人。例如，村委會(huì)主任由村黨支部副書(shū)記兼任，屬于村里勢(shì)力最大的兩個(gè)黃姓家族之一（大房），現(xiàn)年36歲,年富力強(qiáng),領(lǐng)導(dǎo)能力和經(jīng)營(yíng)能力都很強(qiáng)，在村民中有很高的威信。計(jì)生協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)由另一名黨支部副書(shū)記兼任，辦事公道，很有魄力，深受村民尊重；專職副會(huì)長(zhǎng)則由老年協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)兼任，曾任村長(zhǎng)10多年,來(lái)自村里勢(shì)力最大的黃姓家族（四房），為人正派，德高望重，極有人緣。這些領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人魅力極大地增加了這些組織的凝聚力和認(rèn)同感，實(shí)際上這三個(gè)村民組織也是東升村最為活躍的村民組織，尤其是老年協(xié)會(huì)，幾乎每天都有許多活動(dòng)。
      六、農(nóng)村民間組織與黨和政府
      在中國(guó)，任何民間組織若要發(fā)揮較大的影響，必須與黨和政府保持良好的合作關(guān)系，農(nóng)村民間組織也要不例外。具體地說(shuō)，有三個(gè)原因決定了農(nóng)村民間組織與黨和政府的密切關(guān)系：第一，80年代前，農(nóng)村完全由黨支部領(lǐng)導(dǎo)，80年代后期逐漸推行的村民自治實(shí)際上還很不成熟,在大多數(shù)農(nóng)村中,黨支部承擔(dān)著行政管理的角色。即使在村委會(huì)力量比較強(qiáng)大的地方，村黨支部也同樣是農(nóng)村的權(quán)力中心之一。第二，中國(guó)共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨，它對(duì)全國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和文化等事務(wù)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，包括對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)。依據(jù)最近通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法》，村民委員會(huì)作為村民自治組織也必須接受基層黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)。第三，中國(guó)共產(chǎn)黨目前擁有6000多萬(wàn)黨員,差不多占全國(guó)總?cè)丝诘?0分之一，囊括了社會(huì)各領(lǐng)域中的絕大多數(shù)精英人物，包括農(nóng)村民間組織中的精英。
      東升村的18個(gè)正式或非正式的民間組織,除了廟會(huì)的聯(lián)絡(luò)員以外，其他的領(lǐng)導(dǎo)人幾乎全部都是中共黨員，村委會(huì)5名委員清一色全都是中共黨員,大多數(shù)最重要的民間組織的領(lǐng)導(dǎo)人直接由村黨支部委員兼任。東升村總共有42名中共黨員，有一個(gè)由5名成員組成的村黨支部，包括1名書(shū)記、2名副書(shū)記和2名委員。黨支部的5名委員在村的各種組織中至少有1個(gè)以上的兼職。書(shū)記因?yàn)橐尕?fù)責(zé)黨支部的工作，兼職相對(duì)少一些，只兼任人口學(xué)校的校長(zhǎng)和村老年學(xué)校名譽(yù)校長(zhǎng)；1名副書(shū)記兼任村長(zhǎng)和村治保會(huì)主任,另1名副書(shū)記兼計(jì)生協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng);1名委員兼任村調(diào)解會(huì)主任,另1名委員兼任民兵營(yíng)營(yíng)長(zhǎng)。老年協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)是老黨員和老書(shū)記，其他幾名副會(huì)長(zhǎng)和秘書(shū)長(zhǎng)也都是老黨員。
      按照中國(guó)現(xiàn)有的憲法和其他法律以及中國(guó)共產(chǎn)黨章程的有關(guān)規(guī)定，中共的各級(jí)委員會(huì)對(duì)所在部門和地方事務(wù)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但這種領(lǐng)導(dǎo)不得取代政府，不是直接的行政領(lǐng)導(dǎo)和對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理，而是政治領(lǐng)導(dǎo)。它通過(guò)三種途徑實(shí)現(xiàn)這種政治領(lǐng)導(dǎo)：其一，向政府及有關(guān)部門推薦干部；其二，制定重大的路線、方針和政策；其三，通過(guò)分布在各個(gè)部門和地方的黨員干部，貫徹落實(shí)黨組織的要求和愿意。東升村黨支部對(duì)村民組織的領(lǐng)導(dǎo)，大體上也體現(xiàn)了上述政治原則。所有重要的村民組織的領(lǐng)導(dǎo)人都一律由村黨支部推薦，如正副村長(zhǎng)和村委會(huì)成員的候選人，老年協(xié)會(huì)、計(jì)生協(xié)會(huì)、調(diào)解會(huì)、治保會(huì)、共青團(tuán)、婦代會(huì)等負(fù)責(zé)人的候選人都由黨支部推薦給各有關(guān)組織。村里的重大事務(wù)，如村發(fā)展規(guī)劃、基本建設(shè)、村提留款數(shù)量的確定和收繳、村公共投資等，或是由黨支部提出交村委會(huì)執(zhí)行，或是由村委會(huì)提出經(jīng)黨支部批準(zhǔn)。作為村最高自治機(jī)構(gòu)的村委會(huì)還必須定期向村黨支部匯報(bào)工作，重大事項(xiàng)必須向黨支部請(qǐng)示報(bào)告，除接受村民的監(jiān)督外，還必須接受黨支部的監(jiān)督。村黨支部每半月召開(kāi)一次工作例會(huì)，研究全村的重大事務(wù)，并向全村黨員布置工作和提出要求。中共中央對(duì)農(nóng)村工作和農(nóng)民的方針政策，就是通過(guò)省、縣、市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)各級(jí)黨委，最后由村支部通過(guò)村委會(huì)等村民組織而得以具體實(shí)施的。
      中國(guó)的行政管理是一種“條”“塊”結(jié)合的矩陣式體制。從橫向上，各個(gè)部門和機(jī)關(guān)要接受同級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)；從縱向上，各個(gè)部門要接受上級(jí)黨政機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)的部門的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)。這種管理體制也適用于農(nóng)村的民間組織。在東升村，除了廟會(huì)、能人會(huì)等個(gè)別民間組織沒(méi)有上級(jí)主管部門外，其他組織幾乎都有各自的上級(jí)機(jī)構(gòu)。計(jì)生協(xié)會(huì)、老年協(xié)會(huì)、民兵營(yíng)、果樹(shù)研究會(huì)、共青團(tuán)、婦代會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社等在鎮(zhèn)里都有相應(yīng)的上級(jí)組織，它們除了接受村委會(huì)和村黨支部指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)外，還要接受鎮(zhèn)上級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，尤其是像計(jì)生協(xié)會(huì)、共青團(tuán)、婦代會(huì)和民兵營(yíng)這些官方色彩較重的民間組織，上下級(jí)組織之間的聯(lián)系相當(dāng)密切，鎮(zhèn)級(jí)組織常常對(duì)村級(jí)組織發(fā)布指示和命令。村委會(huì)沒(méi)有名義上的上級(jí)機(jī)關(guān)，但它是村的最高管理機(jī)構(gòu)，理所當(dāng)然要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)，鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)“駐村干部”的形式實(shí)現(xiàn)。
      “駐村干部”在有些地方又叫“包村干部”，是指那些派到村里工作并且在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期中（一般是1-3年,輪流）住在村里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。“駐村干部”的多少依村的大小及工作的難易程度而定，多則4-5名,少則1-2名?！榜v村干部”的主要職責(zé)是，在駐在村貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的政策、方針和指示；向鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)反映所在村的情況、問(wèn)題和要求；指導(dǎo)和協(xié)助村黨支部和村委會(huì)的工作；檢查村的計(jì)劃生育工作；收繳村民向國(guó)家交納的各種稅收和依照規(guī)定必須向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交納的名目繁多的費(fèi)用（簡(jiǎn)稱“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”款）。這最后兩項(xiàng)職能事實(shí)上成了目前絕大多數(shù)“駐村干部”的主要職能。
      東升村的情況也是這樣。東升村雖然不是“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的困難戶，但因?yàn)槭恰懊餍谴濉焙椭攸c(diǎn)村，所以“駐村干部”較多，總共有3名。東升村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、計(jì)劃生育、村民自治等各項(xiàng)工作都做得比較好，“駐村干部”要做的事并不多，其實(shí)際職能主要是收繳“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”。中央政府規(guī)定,為了調(diào)動(dòng)村的積極性，“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”中村可以留下其中的20%,叫作“村提留”,但“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和“村提留”（農(nóng)民簡(jiǎn)稱“鄉(xiāng)統(tǒng)村提”）的總和不得超過(guò)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入（1995年為基數(shù)）的5%。一方面，沒(méi)有“鄉(xiāng)統(tǒng)村提”基層政府就沒(méi)有經(jīng)費(fèi)來(lái)源，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要強(qiáng)迫農(nóng)民交納；另一方面，許多農(nóng)民實(shí)在交不起，或不愿交“鄉(xiāng)統(tǒng)村提”，于是便產(chǎn)生沖突，這種沖突是目前影響廣大中國(guó)農(nóng)村穩(wěn)定的深刻根源。東升村在這方面堪稱模范，由于村集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，所以農(nóng)民的“村提留”全部免交。1998年和1999年,東升村所在的長(zhǎng)橋鎮(zhèn)人均“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是48元,教育附加費(fèi)50元。但仍有10%的村民拒交“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”,而該村所在的漳浦縣約有50%的農(nóng)民未交“鄉(xiāng)統(tǒng)村提”，可見(jiàn)催交“鄉(xiāng)統(tǒng)村提”難度之大。
      從根本上說(shuō)，農(nóng)村民間組織與基層黨和政府的關(guān)系是一種既合作又沖突的關(guān)系。絕大多數(shù)農(nóng)村民間組織在絕大多數(shù)情況下與基層黨組織和政府保持著良好的合作關(guān)系，基層黨政機(jī)關(guān)是權(quán)力部門，與它們合作是保護(hù)和促進(jìn)各民間組織成員的公共利益的必要前提。但是，農(nóng)村民間組織必須為其成員的利益奮斗，在爭(zhēng)取其成員的利益時(shí)，經(jīng)常與上級(jí)政府和基層黨組織發(fā)生矛盾和沖突。在一些情況下，擔(dān)任民間組織領(lǐng)導(dǎo)的中共黨員甚至?xí)聦?shí)上站在其成員一方，與黨組織或其上級(jí)政府對(duì)立。東升村的村委會(huì)等村民組織與村黨支部和鎮(zhèn)政府的關(guān)系相當(dāng)融洽，當(dāng)然在一些利害相關(guān)的問(wèn)題上也不免磨擦，只是這些磨擦還沒(méi)有發(fā)展到大規(guī)模的激烈沖突。但是，鄰村的一起暴力沖突事件典型地說(shuō)明了農(nóng)村民間組織與政府相沖突的一面。
      離東升村不遠(yuǎn)的油車村村委會(huì)經(jīng)村黨支部同意在1995年就與縣民政局簽訂了一份出租該村部分土地用作公墓的合同，但該村許多村民受傳統(tǒng)思想的影響，認(rèn)為公墓就是墳地，在村前建公墓是不吉利的，所以堅(jiān)決反對(duì)出租土地給政府。組織村民反對(duì)出租活動(dòng)的就是該村的老年協(xié)會(huì)，它由該村的長(zhǎng)老領(lǐng)導(dǎo)。老年協(xié)會(huì)在與村委會(huì)和黨支部交涉無(wú)效的情況下，便直接組織100多村民連續(xù)兩天到縣政府面前請(qǐng)?jiān)?，要求政府取消租地合同。政府和黨組織對(duì) 為首的村民和老年協(xié)會(huì)成員做勸說(shuō)工作，但沒(méi)有預(yù)想的效果。當(dāng)政府派工作人員對(duì)出租土地進(jìn)行實(shí)地勘察時(shí)，老年協(xié)會(huì)再度召集200多名村民進(jìn)行暴力抵制,砸毀勘察工具。政府方面的反應(yīng)則是派出警察，以妨礙公務(wù)罪拘留了3名骨干分子。暴力沖突后，老年協(xié)會(huì)組織數(shù)百村民在縣政府門口進(jìn)行示威，政府方面只好派出代表與村民進(jìn)行談判，答應(yīng)村民的要求后村民才結(jié)束示威。這一事件表明，農(nóng)村一些民間組織的勢(shì)力已經(jīng)超過(guò)村黨支部，敢于與基層黨組織和政府進(jìn)行較量，并且未必在較量中輕易地?cái)∠玛噥?lái)。
      七、農(nóng)村民間組織的職能
      不同的農(nóng)村民間組織，其發(fā)揮的職能也不盡相同。從東升村的案例來(lái)看，它們既有管理的功能，又有服務(wù)的功能，具體地說(shuō)它們所起的主要作用包括：推進(jìn)村民自治、為村民提供各種服務(wù)、調(diào)解村民之間的糾紛、幫助老弱病殘、維護(hù)農(nóng)村安定、改善農(nóng)民與黨和政府的關(guān)系、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等。
      農(nóng)村民間組織的功能首推村民自治。80年代后期中國(guó)政府決定在農(nóng)村逐漸取消原先那種由村黨支部或革委會(huì)直接管理村民的政治體制,而推行村民自治。村民自治的前提條件，就是必須有一個(gè)或幾個(gè)自治機(jī)構(gòu)，它們不同于原來(lái)的黨支部或革委會(huì)。按照中央政府的規(guī)定，村民自治的權(quán)威機(jī)構(gòu)便是村委會(huì)。村委會(huì)的主要職責(zé)就是管理村民事務(wù)，這一點(diǎn)從上述東升村村委會(huì)的職能中就得到了明顯的反映。東升村村委會(huì)實(shí)際上首先是按照行政管理機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定其職能的。它的5名組成人員的分工也是一種行政管理的分工，村長(zhǎng)總管全村事務(wù)，1名副村長(zhǎng)負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)管理,另1名副村長(zhǎng)負(fù)責(zé)治安保衛(wèi), 1名委員負(fù)責(zé)婦女和計(jì)劃生育工作,另有1名委員分管民兵工作。由于經(jīng)濟(jì)和治安保衛(wèi)的事務(wù)比較繁重，所以村委會(huì)下面單設(shè)兩個(gè)下屬機(jī)構(gòu)：經(jīng)濟(jì)合作社和治保會(huì)，前者由1名副村長(zhǎng)負(fù)責(zé),后者則由村長(zhǎng)和另1名副村長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)。但是，一個(gè)擁有數(shù)千人的村落本身事務(wù)就繁多，加上村民已經(jīng)習(xí)慣于接受傳統(tǒng)的行政管理，所以僅靠由5名不脫產(chǎn)的農(nóng)民組成的村委會(huì)是很難治理的,許多村務(wù)便只能依靠村黨支部和其他民間組織的共同管理。例如，村黨支部除了是全村的決策核心之外，還直接掌管著相當(dāng)重要的計(jì)生協(xié)會(huì)和調(diào)解會(huì)，同時(shí)對(duì)村委會(huì)也進(jìn)行監(jiān)管。
      農(nóng)村民間組織除了自治和自我管理的功能外，另一基本功能就是為村民服務(wù)。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，建立村民組織首先是為了農(nóng)民的自我管理，所以管理的職能是第一位的，而在村民眼中，村民組織之所以受到歡迎首先是因?yàn)樗鼈兲峁┰S多服務(wù)。實(shí)際上，農(nóng)村的民間組織幾乎都既有管理的職能，又有服務(wù)的職能。不具備服務(wù)功能的村民組織和不具備管理職能的一樣都很難在農(nóng)村生存下去，但它們的側(cè)重點(diǎn)有所不同，一些組織更重于管理，另一些組織則更重于服務(wù)。
      在東升村的民間組織中，村委會(huì)、計(jì)生協(xié)會(huì)、村民小組、共青團(tuán)和婦代會(huì)所起的管理作用顯然要超過(guò)其服務(wù)作用。村的發(fā)展規(guī)劃、基本建設(shè)、公共財(cái)產(chǎn)、集體經(jīng)濟(jì)，以及村民的稅收、兵役、婚姻、生育、治安等事務(wù)主要是通過(guò)上述這些民間組織來(lái)管理的，所以，它們對(duì)于政府而言是村民的自治和自我管理機(jī)構(gòu)，但是對(duì)于東升村的村民而言，它們便是管理者。例如，村民要建造自己的住宅，首先就得向村委會(huì)提出申請(qǐng)，批準(zhǔn)后再向鎮(zhèn)政府登記并交納土地稅和房產(chǎn)稅；村民要結(jié)婚也一樣，首先向村委會(huì)提出申請(qǐng)，批準(zhǔn)后方可向鎮(zhèn)民政道部門登記；已婚夫妻要想孩子，必須向計(jì)生協(xié)會(huì)申請(qǐng)生育指標(biāo)，同意后再向鎮(zhèn)計(jì)生協(xié)會(huì)領(lǐng)取生育證，有了生育指標(biāo)才能懷孕。其他的一些村民組織如老年協(xié)會(huì)、果樹(shù)研究會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社、調(diào)解會(huì)、廟會(huì)、民兵營(yíng)則主要從服務(wù)性活動(dòng)。例如，為村民提供保健服務(wù)，組織村民的娛樂(lè)活動(dòng)，化解家庭內(nèi)部夫妻之間、父母與子女之間、婆媳之間、家庭之間的矛盾，進(jìn)行治安巡邏等等。
      幫助老弱病殘也是農(nóng)村民間組織的重要職能。敬老愛(ài)幼、扶貧濟(jì)困是中華民族的傳統(tǒng)美德，在廣大的農(nóng)村尤其根深蒂固。農(nóng)村中的任何組織，無(wú)論是官方的還是民間的，如果不能為那些老弱病殘?zhí)峁┝λ芗暗膸椭蔷筒粫?huì)有威信和地位。改革開(kāi)放前，中國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)行“五保戶”制度，所謂“五?！奔词潜３浴⒈Ｗ?、保穿、保行、保病，“五保戶”的所有支出由生產(chǎn)大隊(duì)支付。隨著生產(chǎn)大隊(duì)的解體，“五保戶”制度也相應(yīng)消失。雖然改革開(kāi)放后農(nóng)民的生活水平大幅度提高，但老弱病殘?jiān)诿總€(gè)村都是在所難免的。誰(shuí)來(lái)幫助他們，如何幫助他們,曾經(jīng)是改革后中國(guó)農(nóng)村面臨的緊迫問(wèn)題。在東升村，這個(gè)問(wèn)題主要是通過(guò)村委會(huì)來(lái)解決的。村委會(huì)和其他村民組織通過(guò)以下幾種方式，對(duì)村民的老弱病殘進(jìn)行幫助。第一，建立老年協(xié)會(huì)，并提供大筆資金幫助老年人進(jìn)行保健、娛樂(lè)活動(dòng)，每年直接或間接提供的財(cái)政資助在4萬(wàn)元左右。第二，一些村民組織通過(guò)自助形式幫助老弱病殘。如老年協(xié)會(huì)內(nèi)部建立了老年福利基金會(huì)，對(duì)貧窮的老年人進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。計(jì)生協(xié)會(huì)對(duì)“兩女戶”進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助和稅收減免。第三，對(duì)一些特殊的貧困戶，由村委會(huì)進(jìn)行特別的照顧，包括發(fā)放救濟(jì)金、免交鄉(xiāng)統(tǒng)籌和學(xué)童的學(xué)雜費(fèi)。第四，建立醫(yī)療保險(xiǎn)制度，幫助村民加入保險(xiǎn)制度，同時(shí)在村里設(shè)立一個(gè)醫(yī)務(wù)所，為村民提供治病和保健服務(wù)。
      為村民提供經(jīng)濟(jì)方面的服務(wù)也是農(nóng)村民間組織的重要職能。東升村各種村民組織的經(jīng)濟(jì)服務(wù)主要體現(xiàn)在承擔(dān)公共經(jīng)濟(jì)管理的職能，對(duì)全村的經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，示范甚至決定農(nóng)村的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式。例如，引導(dǎo)大家承包荒山種植果樹(shù)，增加經(jīng)濟(jì)收入。10年前,村民幾乎都不愿承包荒山。但村委會(huì)認(rèn)為這是東升村發(fā)財(cái)致富的最佳途徑，所以決定村委會(huì)干部帶頭承包荒山種植果樹(shù)，并力圖說(shuō)服其他村民也這樣做。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的說(shuō)服和示范后，大多數(shù)村民愿意承包荒山種植果樹(shù)，但仍有極少數(shù)村民不愿意。在這種情況下，村委會(huì)就對(duì)少數(shù)村民采取了強(qiáng)制性措施，村委會(huì)規(guī)定，如果村民不承包荒山或承包后不種植果樹(shù)，就要經(jīng)濟(jì)處罰。這種措施被稱為“逼民致富”，實(shí)際上是一種強(qiáng)迫從善的形式，它在學(xué)術(shù)界至今仍有極大的爭(zhēng)議。因?yàn)樵S多“逼民致富”的做法給農(nóng)民帶來(lái)了災(zāi)難性后果，但也有許多是成功的，東升村是一個(gè)成功的范例。當(dāng)年村民不情愿承包的荒山，現(xiàn)在已經(jīng)是碩果累累，成為村民的主要收入來(lái)源。此外，在產(chǎn)品的營(yíng)銷、科技指導(dǎo)、良種供應(yīng)等方面，村委會(huì)以及其他村民組織如果樹(shù)研究會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社等也提供服務(wù)。
      村的其他公共管理責(zé)任也完全由村民組織自己承擔(dān)。在東升村，村委會(huì)的基本職能之一就是對(duì)全村的基本建設(shè)進(jìn)行總體性的規(guī)劃，首先是對(duì)村民的住宅建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。從1998年開(kāi)始，該村村民所有新建的住宅必須符合規(guī)劃的要求。村里的所有道路、自來(lái)水、下水道建設(shè)也由村委會(huì)統(tǒng)一規(guī)劃，并由村委會(huì)組織相應(yīng)的建筑工程，公共設(shè)施的費(fèi)用也由村公共財(cái)政支付。小學(xué)的校舍和其中一部分民辦教師的工資也由村財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一部分由鄉(xiāng)和縣政府負(fù)擔(dān)。中國(guó)農(nóng)民非?？粗氐膫鹘y(tǒng)節(jié)日的慶祝、紅白喜事的禮儀、對(duì)本村有功之臣的獎(jiǎng)賞和慰問(wèn)等事宜，完全由村委會(huì)、老年協(xié)會(huì)、廟會(huì)等村民組織負(fù)責(zé)操持。
      八、結(jié)束語(yǔ)：農(nóng)村民間組織與善治
      民間組織的出現(xiàn)是中國(guó)農(nóng)村推行市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)改革的必然的產(chǎn)物，它從根本上改變著中國(guó)農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)和治理狀況，從總體上推進(jìn)了農(nóng)村的民主和善治。
      自從農(nóng)村推行建立在村委會(huì)基礎(chǔ)上的村民自治后，中國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)行了財(cái)務(wù)公開(kāi)和政務(wù)公開(kāi)制度，極大地增加了農(nóng)村的政治透明度。農(nóng)村政務(wù)公開(kāi)和財(cái)務(wù)公開(kāi)是中央政府要求推行的一項(xiàng)重要制度，《村民委員會(huì)組織法》和中共中央的有關(guān)文件都對(duì)它作出了明確的規(guī)定，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)依據(jù)上述法規(guī)制定實(shí)施細(xì)則?？h和鄉(xiāng)兩級(jí)政府都設(shè)有專門的村務(wù)公開(kāi)辦公室，指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查各村的村務(wù)公開(kāi)情況。
      東升村的村務(wù)公開(kāi)是按照《漳浦縣村務(wù)公開(kāi)制度》的要求實(shí)行的。為了貫徹落實(shí)村務(wù)公開(kāi)制度，東升村專門為此成立了兩個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)：“村務(wù)公開(kāi)民主管理工作小組”和“村民理財(cái)小組”。前者由村黨支部和村委會(huì)的主要領(lǐng)導(dǎo)組成，黨支部書(shū)記任組長(zhǎng)，村長(zhǎng)是執(zhí)行人，負(fù)責(zé)日常民主管理工作。后者由黨支部、村委會(huì)、老年協(xié)會(huì)等負(fù)責(zé)人組成，一名副書(shū)記任組長(zhǎng)。此外，黨支部和村委會(huì)還專門聘請(qǐng)4名村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督員，分別來(lái)自黨支部、村委會(huì)和村民。村務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容、時(shí)間、方式都必須記錄在一本名為《漳浦縣村務(wù)公開(kāi)民主管理備查備案》的記錄本上，由管理工作小組向鄉(xiāng)政府報(bào)告并備案。
      東升村村務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容包括：村干部的工資、獎(jiǎng)金及各類補(bǔ)貼；集體財(cái)務(wù)收支情況；計(jì)劃生育情況；耕地、池塘、果園、山林、企業(yè)承包情況；工程建設(shè)項(xiàng)目的投標(biāo)和招標(biāo)情況；宅基地分配；被征土地面積及補(bǔ)償款額；義務(wù)工攤派；統(tǒng)籌提留款金額及使用情況；征購(gòu)糧指標(biāo)分配；救災(zāi)救濟(jì)物資和生產(chǎn)資料發(fā)放情況；扶貧獎(jiǎng)金使用情況；為村民辦實(shí)事的項(xiàng)目等等。公布的時(shí)間絕大多數(shù)是一年兩次，分別在1月和7月的上旬。特別重要的則隨時(shí)公布,如土地和企業(yè)的承包、工程的招標(biāo)、土地的征用。比較重要的如計(jì)劃生育、集體財(cái)務(wù)收支則分別是每月和每季度1次。村務(wù)公開(kāi)的方式有兩種：其一是在村委會(huì)大樓圍墻上開(kāi)設(shè)一個(gè)“村務(wù)明白欄”，按時(shí)以黑板報(bào)的形式向村民公開(kāi)村務(wù)；其二是在公布有關(guān)事項(xiàng)時(shí)，開(kāi)動(dòng)村里的有線喇叭，將有關(guān)內(nèi)容以廣播的形式為村民所知。此外，村里還在主要路口設(shè)置了若干個(gè)“意見(jiàn)箱”，收集村民對(duì)所公開(kāi)的村務(wù)的意見(jiàn)。
      農(nóng)村民間組織的出現(xiàn)大大地推進(jìn)了中國(guó)農(nóng)村的法治。實(shí)行法治是中國(guó)政府的基本目標(biāo)，但中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的是人治而非法治，公民缺乏法律意識(shí)，推行法治困難重重。特別在農(nóng)村，廣大農(nóng)民不知法、不守法，成為推行法治的很大障礙。農(nóng)村民間組織在兩個(gè)方面對(duì)推進(jìn)農(nóng)村法治有極大的促進(jìn)作用。
      其一，協(xié)助政府對(duì)農(nóng)村進(jìn)行普法教育。東升村的村委會(huì)、計(jì)生協(xié)會(huì)、老年協(xié)會(huì)、治保會(huì)等村民組織通過(guò)會(huì)議、業(yè)余學(xué)校、廣播喇叭、標(biāo)語(yǔ)、墻報(bào)等形式，宣傳國(guó)家的法律。許多村民表示，他們主要是通過(guò)這些途徑才知道有關(guān)的法律知識(shí)。例如，東升村的人口學(xué)校，主要的教學(xué)內(nèi)容就是國(guó)家的人口政策和法規(guī)，占全部教學(xué)內(nèi)容的一半左右。
      其二，也是最主要的，是通過(guò)“村規(guī)民約”的方式將國(guó)家的法律轉(zhuǎn)化為村民可接受的行為規(guī)范。由于中國(guó)歷史上沒(méi)有法治的傳統(tǒng)，農(nóng)村的法律觀念極其淡薄，他們不習(xí)慣于按照法律條文辦事，而習(xí)慣于村規(guī)民約，所以，在村規(guī)民約中體現(xiàn)國(guó)家的法律條文，是在農(nóng)村實(shí)行法治的一條有效途徑?！稏|升村村規(guī)民約》總共15條，基本上包括了村民最有可能涉及到的法律規(guī)范。如第一條規(guī)定村民必須按時(shí)交納稅收和政府的統(tǒng)籌款；第二、三兩條禁止在學(xué)校、市場(chǎng)等公共場(chǎng)所進(jìn)行擾亂和破壞活動(dòng)；第四、五、六、七條禁止賭博、偷竊、毀壞農(nóng)作物和破壞公共設(shè)施。幾乎所有條款都是根據(jù)東升村的具體情況而對(duì)國(guó)家的法律和政府的政策的延伸或本地化，使之容易為村民所接受和遵守。
      村民組織的興起有效地遏制了鄉(xiāng)村干部的腐敗行為。由于村委會(huì)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)制度，村的財(cái)政收支和決策活動(dòng)都處于透明狀態(tài)，據(jù)此，村民對(duì)村干部可以進(jìn)行有效的監(jiān)督。在東升村，干部的工資、收入和村的財(cái)政收支情況、決策活動(dòng)、企業(yè)承包、土地征用、宅基地分配等重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都公開(kāi)化，并由專門人員進(jìn)行監(jiān)督，即使有人想腐敗也很不容易，所以，村干部都非常廉潔。從前，每到水果收獲季節(jié)，鎮(zhèn)干部有事沒(méi)事來(lái)村里，村干部就得準(zhǔn)備水果送給上面來(lái)的干部，現(xiàn)在這樣的機(jī)會(huì)也沒(méi)有了，因?yàn)樗兴麍@都承包給了個(gè)人。村里的民主理財(cái)小組，其主要職責(zé)是專門審查村的公共財(cái)政收支情況，并且必須按期將審查情況連同有關(guān)帳目公布于眾。村民代表會(huì)議、村黨支部、村務(wù)公開(kāi)民主管理工作小組有權(quán)檢查村公共財(cái)政情況，村民如有疑問(wèn)可以向它們反映甚至匿名舉報(bào)。
      一些重要的農(nóng)村民間組織內(nèi)部也有一套公開(kāi)和監(jiān)督機(jī)制，使其領(lǐng)導(dǎo)人廉潔工作。例如，東升村的老年協(xié)會(huì)因?yàn)橄鄬?duì)說(shuō)來(lái)涉及的款項(xiàng)較多，也有內(nèi)部的公開(kāi)制度。它采取墻報(bào)的形式定期公布會(huì)員捐款、會(huì)費(fèi)和其他收支帳目，甚至連原始單據(jù)有幾張，每一筆進(jìn)出款項(xiàng)的數(shù)目，哪怕只有幾分錢，也記載得清清楚楚。老年協(xié)會(huì)內(nèi)設(shè)一個(gè)財(cái)務(wù)小組，共有4名成員，其主要職責(zé)就是管理財(cái)務(wù)，監(jiān)督協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的財(cái)務(wù)活動(dòng)。協(xié)會(huì)的所有支出都有一套嚴(yán)密的審批程序，重大支出項(xiàng)目須由集體討論決定。
      農(nóng)村民間組織的興起和存在的最深厚基礎(chǔ)，在于它們有力地促進(jìn)了農(nóng)村公共利益的最大化。善治的目的是促使社群公共利益的最大化，從這個(gè)意義上說(shuō)，中國(guó)農(nóng)村民間組織的最重要作用，就是促進(jìn)農(nóng)村的善治。包括村委會(huì)在內(nèi)的所有農(nóng)村民間組織，它們或多或少都是村民的利益代表，它們代表村民向上級(jí)政府爭(zhēng)取更多的利益，當(dāng)村民的利益受到外部的威脅時(shí)，它們起著利益保護(hù)者的作用。以東升村為例，村民組織通過(guò)以下途徑使村民的公共利益最大化：
      1)向上級(jí)政府爭(zhēng)取更多的利益。例如，推銷本村的產(chǎn)品，說(shuō)服鎮(zhèn)政府給本村提供若干優(yōu)惠政策，爭(zhēng)取農(nóng)村信用社的貸款支持，邀請(qǐng)縣和鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)人員來(lái)村進(jìn)行科技指導(dǎo)。一個(gè)最新的例子是，東升村正準(zhǔn)備興建小學(xué)校舍，全部投資在20萬(wàn)元左右。按照規(guī)定，投資應(yīng)當(dāng)由本村財(cái)政投入，但縣政府對(duì)于貧困的村也可以給以適當(dāng)?shù)呢?cái)政支持。為了爭(zhēng)取縣政府的投入，村黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任主動(dòng)向鎮(zhèn)和縣政府提出申請(qǐng)，并積極做有關(guān)負(fù)責(zé)官員的工作，最后，主管領(lǐng)導(dǎo)終于為其精神所感動(dòng)，答應(yīng)給予3萬(wàn)元的無(wú)償援助。3萬(wàn)元錢在整個(gè)投資額中所占比例雖小，但它完全是一筆額外的投入，沒(méi)有村委會(huì)的努力爭(zhēng)取，東升村就沒(méi)有這一筆額外的利益。
      2)當(dāng)本村與上級(jí)政府和鄰村發(fā)生利益沖突時(shí)，保護(hù)本村利益。在稅收、攤派、地界、道路、水利等方面，村與鎮(zhèn)以及村與村之間不免發(fā)生矛盾，每當(dāng)發(fā)生利益沖突時(shí)，東升村的村委會(huì)及其他所有村民組織總是能站在本村村民的角度，維護(hù)村民的利益。例如，按照規(guī)定，長(zhǎng)橋鎮(zhèn)的所有農(nóng)民人均每年應(yīng)向鎮(zhèn)政府上交統(tǒng)籌款和教育附加費(fèi)共98元,其中村一級(jí)可以提留20%。但是，東升村為了保護(hù)村民的利益，免去村提留款，并且為那些不能按時(shí)交納款項(xiàng)的村民墊付所需的費(fèi)用。東升村與鄰村的關(guān)系比較融洽，沒(méi)有發(fā)生過(guò)大規(guī)模的沖突，但漳浦縣的其他農(nóng)村經(jīng)常發(fā)生村與村之間的沖突。每當(dāng)這種沖突發(fā)生時(shí)，村委會(huì)、老年協(xié)會(huì)等村民組織始終都是本村利益的堅(jiān)決捍衛(wèi)者，在個(gè)別情況下，它們甚至走向極端，成為村民之間械斗的組織者或集體上訪事件的策劃者。
      3)最大限度地增進(jìn)村民的經(jīng)濟(jì)利益，是農(nóng)村民間組織特別是村委會(huì)的首要任務(wù)。東升村近年推行的一個(gè)最大規(guī)劃是“奔小康、建新村”活動(dòng)，由村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施。該計(jì)劃的核心內(nèi)容是，村委會(huì)帶頭承包荒山種植水果，學(xué)習(xí)科技知識(shí)，建立“科技種果示范片”。取得明顯的經(jīng)濟(jì)效益后，向全村推廣，每名村委會(huì)成員各自領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)村民小組，開(kāi)墾荒山種植水果，并向其他村民傳授科學(xué)種植水果的經(jīng)驗(yàn)。水果收獲后，由村委會(huì)出面開(kāi)拓市場(chǎng)，推銷本村的水果。同時(shí)，村委會(huì)還建立了三個(gè)水果加工企業(yè)，幫助村民解決部分果品的銷售問(wèn)題。這一活動(dòng)的結(jié)果是，使1.26萬(wàn)畝的荒山奇跡般地變成了優(yōu)質(zhì)水果林,使村民的人均年收入從5年前的2000元左右,增加到1998年的4200多元。
      4)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，增加村民的公共福利。中國(guó)農(nóng)村實(shí)行分田到戶的承包責(zé)任制后，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)村的生產(chǎn)積極性，提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，改善了農(nóng)村的生活。但這一政策也帶來(lái)了某些消極的影響，其中之一便是隨著村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的瓦解，村的公共財(cái)政也隨之崩潰，村民的公共福利受到了嚴(yán)重?fù)p害，以至于在不少鄉(xiāng)村水利失修、道路毀壞、橋梁垮塌。在政府不再干預(yù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)事務(wù)的條件下，村的公共福利只能依靠村民自己，各種村民組織便是這一事業(yè)的自然組織者和領(lǐng)導(dǎo)者。東升村的村委會(huì)和其他村民組織在發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)方面做了大量工作，為增大村民的公共福利作出了很大的貢獻(xiàn)。它們首先創(chuàng)辦了三家村辦企業(yè)、開(kāi)墾了2.3萬(wàn)畝集體果林,在1998年村集體經(jīng)濟(jì)的純收入達(dá)到了60萬(wàn)元。然后，村委會(huì)、村民代表會(huì)議等民間組織將這些集體收入用于改善全村的公共設(shè)施，如公用的村部大樓、道路、水利、自來(lái)水、學(xué)校、有線電視、程控電話、調(diào)頻廣播、衛(wèi)生所等，使全村的公共福利事業(yè)比承包前更好。僅村公用大樓就花費(fèi)180萬(wàn)元,有線電視電纜投入17萬(wàn)元,校舍投資近18萬(wàn)元。村民組織若不壯大村集體經(jīng)濟(jì)，這些公共福利事業(yè)就很難發(fā)展起來(lái)。
      5)進(jìn)行綜合治理，全面提高村民的生活質(zhì)量。除了經(jīng)濟(jì)收入的增加外，農(nóng)村綜合生活質(zhì)量的提高還必須具備其他的一系列條件，如安全而干凈的居住環(huán)境、豐富而健康的精神生活。在絕大多數(shù)中國(guó)農(nóng)村，所有這些公共品的提供者都不再是政府，也不是個(gè)人，而是村民組織。東升村的治保會(huì)、調(diào)解會(huì)為村民提供了安全方面的公共服務(wù)，共青團(tuán)、婦聯(lián)、老年協(xié)會(huì)、廟會(huì)等則為村民提供了文化、娛樂(lè)、健康、衛(wèi)生和宗教方面的公共服務(wù)。例如村治保會(huì)組織專門的聯(lián)防巡邏小隊(duì)，每到夜間就在全村巡邏，以確保村民生活的安全，而所有費(fèi)用都由村公共財(cái)政支付。老年協(xié)會(huì)除了為老年人提供服務(wù)外，還經(jīng)常在逢年過(guò)節(jié)時(shí)組織文藝演出，豐富村民的文化生活。村委會(huì)在1998年還組織了一場(chǎng)“五比”競(jìng)賽活動(dòng)，即比誰(shuí)的水果種得多；比誰(shuí)的流通搞得好；比誰(shuí)的精神生活健康豐富；比誰(shuí)的家庭人才出得多；比誰(shuí)對(duì)村的奉獻(xiàn)更突出。這一活動(dòng)的目的就是增加村民的認(rèn)同感，使村民更加熱愛(ài)東升村，更好地安居樂(lè)業(yè)。
      中國(guó)農(nóng)村民間組織的發(fā)展歷史還不長(zhǎng)，無(wú)論在其生存的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境、還是其內(nèi)部的結(jié)構(gòu)和職能等方面都存在著不少問(wèn)題。從漳浦縣特別是東升村的案例來(lái)看，目前農(nóng)村民間組織的主要問(wèn)題有以下幾個(gè)方面。
      許多民間組織所規(guī)定或聲稱的職能與其實(shí)際所起的作用相差很大，有些甚至起著相反的消極作用。以村務(wù)公開(kāi)為例，雖然從縣政府、鎮(zhèn)政府一直到村都有一系列的制度，而且還有兩個(gè)臨時(shí)小組和若干監(jiān)督員，但其中許多內(nèi)容似乎流于形式。東升村每個(gè)月都登記“村務(wù)公開(kāi)民主管理備杳備案”本，然而登記的內(nèi)容就寥寥幾條，1999年第一季度公開(kāi)的內(nèi)容只有100多字,很難反映整個(gè)村的財(cái)務(wù)收支和村干部的公共費(fèi)用。東升村的“人口學(xué)?！币荒曛挥袃纱胃靼胩斓氖谡n活動(dòng)，但校長(zhǎng)校規(guī)卻一應(yīng)俱全。在這方面做得最好的要數(shù)老年協(xié)會(huì)，它做的甚至比它宣稱的有多得多，它的財(cái)務(wù)公開(kāi)內(nèi)容十分詳盡，比村委會(huì)的要詳細(xì)得多，且是每個(gè)月公布一次，其“老年學(xué)?！币策h(yuǎn)比“人口學(xué)?！钡幕顒?dòng)要多。
      農(nóng)村民間組織從總體上對(duì)推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)步起著積極的作用，但也有些民間組織有時(shí)也起著十分消極的作用。例如，集體抗交國(guó)家的稅收，宣傳封建迷信、挑起宗族糾紛、組織村與村之間的械斗等。東升村近年來(lái)雖然沒(méi)有發(fā)生過(guò)上述事件，但其鄰村卻時(shí)有發(fā)生。上面提到過(guò)的油車村老年協(xié)會(huì)組織村民暴力抗拒縣政府事件就是突出的一例，它反映出兩個(gè)問(wèn)題。首先，一些農(nóng)村民間組織，特別是老年協(xié)會(huì)，深受宗族勢(shì)力的影響，甚至實(shí)際上為宗族勢(shì)力所控制，其對(duì)村民的號(hào)召力甚至超過(guò)了村委會(huì)和其他村民組織。其次，一些村民組織為了保護(hù)自己的社群利益鋌而走險(xiǎn)，違反政府法律。東升村的民間組織與政府和村民兩方面的關(guān)系都堪稱模范，但也可以看出宗族勢(shì)力的一定影響。例如，村里人多勢(shì)眾的黃姓四房和大房，幾乎控制了所有的村民組織。四房尤甚，大約三分之二的村民組織為其控制。
      大多數(shù)農(nóng)村民間組織過(guò)分依賴于農(nóng)村中的黨政領(lǐng)導(dǎo)，從而帶有明顯的“官辦”色彩，而少數(shù)民間組織則遠(yuǎn)離黨政機(jī)關(guān)甚至與之對(duì)立，從而缺乏合法性。東升村的村委會(huì)、團(tuán)支部、婦代會(huì)、民兵營(yíng)、計(jì)生協(xié)會(huì)、治保會(huì)、調(diào)解會(huì)等組織在相當(dāng)程度上依賴于村黨支部和鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)。這些組織的成立及其內(nèi)部的活動(dòng)都在黨支部和鎮(zhèn)政府的直接管制之下，它們一般都應(yīng)向村黨支部報(bào)告甚至請(qǐng)示工作，其領(lǐng)導(dǎo)人和主要骨干基本上都是中共黨員，都要接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。所以，它們還帶有明顯的“官辦”色彩。但另一方面，少數(shù)民間組織則走向另一個(gè)極端，它們完全是自發(fā)的組織，與黨和政府毫無(wú)關(guān)系，甚至也從未經(jīng)政府主管部門的登記。例如東升村的廟會(huì)，老年協(xié)會(huì)也在相當(dāng)程度上獨(dú)立于村黨支部和鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)。
      某些農(nóng)村民間組織對(duì)其成員的強(qiáng)制性過(guò)大。民間組織區(qū)別于其他官方組織的特征之一是其成員加入組織及參與其活動(dòng)的自愿性，在這方面中國(guó)農(nóng)村的民間組織還存有很大的距離。在東升村，村民必須參加村委會(huì)組織的一切活動(dòng)，否則就要受到罰款的懲罰。例如，適齡村民必須按時(shí)參加人口學(xué)校，必須參加村計(jì)生協(xié)會(huì)，所有成年村民都必須參加村委會(huì)選舉，否則就罰款。村委會(huì)的村規(guī)民約和計(jì)生協(xié)會(huì)的章程本來(lái)都是其成員的自愿性協(xié)議，成員遵守這些協(xié)議的前提是他們也應(yīng)享有相應(yīng)的權(quán)利，但在東升村的村規(guī)民約和計(jì)生協(xié)會(huì)章程中我們幾乎看不到保護(hù)其其成員權(quán)利的條文，相反全部都是“禁止”、“不許”等規(guī)定成員義務(wù)的條款。
      許多農(nóng)村民間組織的內(nèi)部管理混亂，缺乏規(guī)范和認(rèn)同。村委會(huì)、村民代表會(huì)議、村民小組、計(jì)生協(xié)會(huì)等組織雖然有一整套的規(guī)范，但這些組織的活動(dòng)仍然具有很大的隨意性。村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)是村民行為的基本規(guī)范，但是大多數(shù)村民對(duì)它所知甚少，缺乏起碼的認(rèn)同。對(duì)于許多村民而言，對(duì)宗族的認(rèn)同要超過(guò)對(duì)其所在村民組織的認(rèn)同。與其他地方相比，東升村的村民組織算是比較健全的，但也不同程度地存在著上述問(wèn)題。例如，除了村委會(huì)和老年協(xié)會(huì)之外，其他組織的內(nèi)部管理都較為混亂。甚至連傳統(tǒng)上管理比較規(guī)范的團(tuán)支部和民兵營(yíng)，現(xiàn)在也顯得很松散，以往那種高度的認(rèn)同已不復(fù)存在。
      農(nóng)村民間組織的發(fā)展很不平衡，不同的民間組織之間在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)影響和地位方面差距很大。在東升村，影響最大、威信最高的村民組織是村委會(huì)和老年協(xié)會(huì)，傳統(tǒng)上影響很大的團(tuán)支部、婦代會(huì)、民兵營(yíng)現(xiàn)在的影響和作用非常微弱。造成農(nóng)村民間組織之間極大差距的主要原因是：1)法律地位,如《憲法》、《村民委員會(huì)組織法》和中共中央的有關(guān)規(guī)定，村委會(huì)的地位和威信主要來(lái)自于此；2)傳統(tǒng)文化,中華民族有尊敬老人的傳統(tǒng)，也有宗族認(rèn)同的傳統(tǒng)，老年協(xié)會(huì)的威信即源于此；3)經(jīng)濟(jì)實(shí)力,沒(méi)有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，就很難吸引其成員，也不能為村民辦實(shí)事，就不容易獲得村民的擁戴；4)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，即使具備上述條件，該組織也極難有很大的影響和勢(shì)力。對(duì)東升村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在該村中威望最大的三位村民恰恰是該村三個(gè)影響最大的組織的領(lǐng)導(dǎo)：村黨支部書(shū)記、村長(zhǎng)和老年協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)。
      從中央政府官員到地方官員，從學(xué)者到村民，對(duì)農(nóng)村民間組織的性質(zhì)、職能和意義還缺乏起碼的共識(shí)。絕大多數(shù)官員、農(nóng)民和學(xué)者對(duì)農(nóng)村民間組織持肯定的態(tài)度，認(rèn)為它們盡管還存在著種種問(wèn)題，但對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村的民主與法治、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、改善農(nóng)民的生活質(zhì)量、緩解農(nóng)村與政府的矛盾、維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定等都有積極的意義。但也有一部分人對(duì)此提出了質(zhì)疑。一些學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村的民間組織基本上沒(méi)有獨(dú)立性可言，而處于黨組織和政府的絕對(duì)控制中，不過(guò)是村黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)的執(zhí)行工具。與此正好相反，一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部則認(rèn)為，農(nóng)村的民間組織正象一匹脫韁的野馬，大有失控的危險(xiǎn)。他們說(shuō)，這些民間組織擔(dān)負(fù)著管理村民的職能，其領(lǐng)導(dǎo)人由村民選舉產(chǎn)生，黨和政府無(wú)權(quán)干預(yù)，一旦掌握在壞人手中，如掌握在農(nóng)村惡勢(shì)力或家族勢(shì)力手中時(shí)，黨和政府不能合法干預(yù)，勢(shì)必給村民利益造成極大的損害，這樣的事例已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮。
      我們對(duì)東升村的案例研究使我們得出了這樣的結(jié)論：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在中國(guó)農(nóng)村的逐漸確立和政治與法律環(huán)境的變遷，廣大的農(nóng)村必然會(huì)滋生出各種各樣的民間組織。它們的出現(xiàn)對(duì)于改善農(nóng)村的民主治理產(chǎn)生了十分積極的作用，這一現(xiàn)實(shí)本身就是改革開(kāi)放后中國(guó)社會(huì)政治進(jìn)步的重要表現(xiàn)。但是，從總體上說(shuō)，它們的自主性、獨(dú)立性和志愿性程度還不很高，還存在著許多問(wèn)題。如果能采取切實(shí)有效的措施，解決這些問(wèn)題，那么，中國(guó)農(nóng)村的民間組織就將更加健康地向前發(fā)展，對(duì)推動(dòng)中國(guó)農(nóng)村的進(jìn)步和善治將起更大的作用。為此，我們對(duì)改善農(nóng)村民間組織提出若干原則性的建議。
      我們認(rèn)為，對(duì)農(nóng)村民間組織的管理亟需規(guī)范化，既要規(guī)范政府對(duì)民間組織的管理，也要規(guī)范民間組織內(nèi)部的自我管理。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善和改進(jìn)政府關(guān)于民間組織管理的法律規(guī)定，對(duì)現(xiàn)行的《民間組織管理?xiàng)l例》作適當(dāng)?shù)男薷幕蜓a(bǔ)充，對(duì)農(nóng)村民間組織的生存和發(fā)展應(yīng)當(dāng)有一些特殊的規(guī)定。要有計(jì)劃地對(duì)農(nóng)村民間組織的骨干分子進(jìn)行必要的培訓(xùn)，使他們更自覺(jué)地為其成員的公共利益努力，從而增大其認(rèn)同感和凝聚力，使其懂得國(guó)家法律和政府政策，具有必要的管理知識(shí)和管理能力。黨和政府要為農(nóng)村民間組織提供更加寬松的環(huán)境，增大其成員的自愿性和自主性。黨和政府的權(quán)力觸角要加速?gòu)霓r(nóng)村管理領(lǐng)域中撤出來(lái)，縮小包村干部和村黨支部的行政權(quán)力，把更多的管理權(quán)交給村民組織，盡早實(shí)現(xiàn)村民的完全自治。
      第四篇：中國(guó)大陸的城市轉(zhuǎn)型與單位制社區(qū)變遷
      中國(guó)大陸的城市轉(zhuǎn)型與單位制社區(qū)變遷
      ——單位制研究的空間維度
      張漢
      文章來(lái)源于：《香港社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第39期（秋冬季）。
      摘要：體制轉(zhuǎn)型背景下的中國(guó)大陸正在經(jīng)歷一場(chǎng)前所未有的城市變遷進(jìn)程，即「城市轉(zhuǎn)型」。在體制轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，單位制作為一種重要的國(guó)家統(tǒng)治體系也在經(jīng)歷復(fù)雜的轉(zhuǎn)型歷程，而非簡(jiǎn)單的瓦解和消亡。單位制社區(qū)是中國(guó)大陸?yīng)氂械某鞘猩鐓^(qū)類型，其變遷機(jī)制對(duì)于理解中國(guó)大陸國(guó)家體制轉(zhuǎn)型和城市轉(zhuǎn)型具有非常關(guān)鍵的意義。本文從體制和空間或稱社會(huì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面去理解單位制社區(qū)的變遷，包括單位自我牟利性的增強(qiáng)，單位集體消費(fèi)的消解，單位制社區(qū)管理的選擇性退化等，以及相應(yīng)的單位制社區(qū)空間轉(zhuǎn)型過(guò)程。
      關(guān)鍵詞：中國(guó)、社區(qū)管理、城市轉(zhuǎn)型、單位制社區(qū)、體制轉(zhuǎn)型
      作者簡(jiǎn)介：張漢，香港大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士候選人。
      一 引言：中國(guó)的體制轉(zhuǎn)型和城市轉(zhuǎn)型
      要深入理解當(dāng)代中國(guó)大陸城市單位制的社區(qū)體制與空間轉(zhuǎn)型，不能僅僅把視野局限在城市社區(qū)這一微觀層面，甚至也不能局限于城市這一中觀層面。宜把發(fā)生在城市社區(qū)這一微觀層面的基本變化，理解為更為宏觀和中觀層面的變遷所形成的某些微觀「映射」。從一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間來(lái)看，社區(qū)的根本性變遷從來(lái)都不是能夠由社區(qū)自主決定的。進(jìn)而言之，宜把對(duì)社區(qū)變遷的理解作為理解宏觀的體制變遷和中觀的城市變遷的一種線索。
      自1978年以后，中國(guó)的體制轉(zhuǎn)型(institutional transition/transformation)引起了世界矚目。中國(guó)的體制轉(zhuǎn)型簡(jiǎn)單說(shuō)是從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)或再分配經(jīng)濟(jì)，走向政府管制的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，這一復(fù)雜的、漸進(jìn)主義的轉(zhuǎn)型是完全由政府主導(dǎo)的，并且充滿了新舊體制的交錯(cuò)。孫立平把這一轉(zhuǎn)型的基本特征歸納為三點(diǎn)：
      1、政體連續(xù)性背景下的漸進(jìn)式改革；
      2、權(quán)力連續(xù)性背景下的精英形成；
      3、主導(dǎo)性意識(shí)形態(tài)連續(xù)性背景下的「非正式運(yùn)作」（孫立平，2002：86-91）。這一轉(zhuǎn)型是以實(shí)用主義和漸進(jìn)主義為特征的，它試圖利用市場(chǎng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，同時(shí)保持政治體制的連續(xù)性并不放棄政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體系的強(qiáng)力控制。
      轉(zhuǎn)型中的中國(guó)正在經(jīng)歷一場(chǎng)前所未有的城市變遷進(jìn)程，「城市化」對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)已經(jīng)成為一個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略和新的國(guó)家積累方法，城市成為中國(guó)體制轉(zhuǎn)型的主要空間依托。筆者所使用的「城市轉(zhuǎn)型」概念的內(nèi)涵是，它是在社會(huì)主義國(guó)家（中國(guó)、越南）或前社會(huì)主義國(guó)家（蘇聯(lián)、東歐國(guó)家）所發(fā)生的重要的歷史——地理過(guò)程，即城市發(fā)展戰(zhàn)略、增長(zhǎng)機(jī)制、治理模式和政策體系的轉(zhuǎn)換，以及相應(yīng)的城市空間重構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和價(jià)值觀的變遷。城市轉(zhuǎn)型是中國(guó)體制轉(zhuǎn)型的重要實(shí)踐機(jī)制，并且其方向、速度、內(nèi)容和深度取決于體制轉(zhuǎn)型。
      由于中國(guó)體制轉(zhuǎn)型的特殊性和全球經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性日益加強(qiáng)所帶來(lái)的多重經(jīng)濟(jì)重疊（前工業(yè)、工業(yè)和后工業(yè)）的現(xiàn)象，中國(guó)的城市轉(zhuǎn)型更為復(fù)雜。當(dāng)代中國(guó)前所未有的高強(qiáng)度的固定資產(chǎn)投資熱潮，各級(jí)地方政府紛紛提出的「經(jīng)營(yíng)城市」的口號(hào)，以及全社會(huì)對(duì)房地產(chǎn)業(yè)近乎狂熱的心態(tài)，都是中國(guó)的國(guó)家積累體制正在轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)：在制造業(yè)這一傳統(tǒng)的資本回圈之外，中國(guó)逐漸建立起以城市為依托的新的資本回圈鏈條，并且以其驚人的高利潤(rùn)吸引資本向這一回圈鏈條快速轉(zhuǎn)移和高度集聚。地方政府越來(lái)越把城市作為最主要的「國(guó)有資產(chǎn)」，對(duì)經(jīng)營(yíng)城市而不是經(jīng)營(yíng)國(guó)有企業(yè)越來(lái)越感興趣，并且其地方財(cái)政收入也越來(lái)越依靠與之相關(guān)的各種稅費(fèi)，如國(guó)有土地出讓、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資、房地產(chǎn)業(yè)等。體制轉(zhuǎn)型使得地方政府不再只是中央政府在地方層面的派出機(jī)構(gòu)或分支部門，而成為更加具有獨(dú)立法權(quán)地位的實(shí)體政府。另一方面，私人投資者受到地方政府的高度歡迎，因?yàn)樗麄兡軌騾f(xié)助建立新的國(guó)家積累體制。
      在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家把國(guó)民的消費(fèi)支出限制在最低水準(zhǔn)上，并宣布一切私人資本活動(dòng)均為非法；剩余資本都被納入以重工業(yè)為主導(dǎo)的國(guó)家積累體制。因此，城市不可能成為組織卡斯特爾(Manuel Castells)所稱的「城市集體消費(fèi)」(collective consumption)的手段，城市中的「建成環(huán)境」(built environment)也不可能成為轉(zhuǎn)移社會(huì)剩余資本的空間。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市首先是一個(gè)工業(yè)生產(chǎn)空間，這本質(zhì)上是由以重工業(yè)為主導(dǎo)的國(guó)家積累體制所決定的，但也與共產(chǎn)主義意識(shí)形態(tài)有關(guān)，因?yàn)樯鐣?huì)主義國(guó)家需要以高度工業(yè)化的、其居民以無(wú)產(chǎn)階級(jí)為絕對(duì)主體的社會(huì)主義城市展現(xiàn)自己的形象。其次，城市也是一個(gè)政治禮儀空間，黨政機(jī)關(guān)的辦公大樓總是占據(jù)著城市核心區(qū)的位置，并與寬闊的街道和巨大的游行廣場(chǎng)等城市元素共同構(gòu)成一個(gè)典型的社會(huì)主義中國(guó)城市。
      而在中國(guó)向一個(gè)新的國(guó)家積累體制轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，以城市為基礎(chǔ)的新的資本回圈鏈條被創(chuàng)造出來(lái)，以實(shí)用主義為基本取向的轉(zhuǎn)型策略強(qiáng)調(diào)資本來(lái)源的多樣性和豐富性，以及對(duì)城市大眾消費(fèi)的誘導(dǎo)作用。因此，企業(yè)家主義(entrepreneurial)的地方政府?huà)故斓呐c各種私人資本建立起形態(tài)多樣的「城市增長(zhǎng)機(jī)器」(urban growth machine)或稱「城市增長(zhǎng)聯(lián)盟」(urban growth coalition)。在中國(guó)城市中生產(chǎn)出多種類型的消費(fèi)空間，不同個(gè)體和組織根據(jù)競(jìng)租理論(rent bid)選擇各自的合適區(qū)位。
      在城市轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，為了使城市成為更適合新的國(guó)家積累體制的資本積累空間，城市更新計(jì)劃在當(dāng)代中國(guó)城市中普遍展開(kāi)，試圖清理城市中的「污點(diǎn)」，為新的國(guó)家積累體制提升整體環(huán)境品質(zhì)。但是城市更新并不一定發(fā)生在最衰敗的地方，因?yàn)楸仨毧紤]市場(chǎng)需求。很多城市更新計(jì)劃是使被更新區(qū)位成為更加「可消費(fèi)」的空間的實(shí)踐，這種「地方打造」(place-making)策略，促進(jìn)了新的國(guó)家積累體制的合法化，并且提供了新的資本積累和回圈管道。城市更新是當(dāng)代中國(guó)城市轉(zhuǎn)型的重要實(shí)踐方式，城市更新已經(jīng)成為當(dāng)代中國(guó)城市的一種流行話語(yǔ)和集體行為。我們需要從體制分析的視角去看待城市更新?！竼挝恢啤棺鳛橹袊?guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下城市的基本國(guó)家統(tǒng)治體制，不但能夠完全貫通宏觀、中觀、微觀這三個(gè)層面，而且因?yàn)閱挝恢圃诔鞘兄锌梢杂伞竼挝恢粕鐓^(qū)」而實(shí)現(xiàn)明確的空間定位，所以也能夠貫通體制分析與空間分析。
      二 單位制社區(qū)研究文獻(xiàn)綜述
      單位制作為中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的基本城市管理體制，吸引了眾多學(xué)者的關(guān)注。眾多社會(huì)學(xué)家都對(duì)單位體制進(jìn)行過(guò)研究，但并未充分將社區(qū)的概念納入其中，主要是把單位作為一種社會(huì)統(tǒng)治體制或社會(huì)組織類型而不是社區(qū)類型來(lái)研究的。另外一些研究已經(jīng)從社區(qū)的角度認(rèn)識(shí)單位制，但往往是從社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)等視角來(lái)展開(kāi)的，對(duì)體制的深入分析又比較缺乏，空間概念同樣沒(méi)有得到足夠的關(guān)注，能夠?qū)挝恢粕鐓^(qū)的體制變遷和空間變遷結(jié)合起來(lái)進(jìn)行研究的成果還不是很多。
      筆者試對(duì)學(xué)術(shù)界關(guān)于單位制社區(qū)的研究做一個(gè)基本的梳理和評(píng)述。這些研究主要圍繞著以下4個(gè)主題。
      關(guān)于社區(qū)權(quán)力的研究
      這些研究關(guān)注單位制社區(qū)中的權(quán)力主體結(jié)構(gòu)以及權(quán)力運(yùn)作的過(guò)程，研究者的學(xué)科背景主要是政治學(xué)和行政管理。何康（2007）研究了體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中單位、政府、社區(qū)三個(gè)權(quán)力主體的權(quán)力對(duì)比變化以及相應(yīng)的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)重構(gòu)過(guò)程，認(rèn)為中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)是圍繞著社區(qū)權(quán)力資源的重新分配展開(kāi)的。王雪（2007）認(rèn)為當(dāng)前城市社區(qū)權(quán)力運(yùn)作模式正在由行政權(quán)力單向制約向多元權(quán)力互動(dòng)轉(zhuǎn)變，政府、市場(chǎng)、社會(huì)權(quán)力的配置處于不均衡的狀態(tài)，主張促進(jìn)多個(gè)治理主體間互動(dòng)的「多中心治理」模式。
      關(guān)于社區(qū)建設(shè)方法的研究
      這些研究基本是呼應(yīng)政府提出的「社區(qū)建設(shè)」的政策指引來(lái)探討社區(qū)建設(shè)的方法，研究者的學(xué)科背景主要是公共管理學(xué)。關(guān)信平（2002）把體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中單位制社區(qū)的轉(zhuǎn)型理解為單位制社區(qū)向「區(qū)域性社區(qū)」的功能替代過(guò)程，政府試圖通過(guò)「社區(qū)建設(shè)」來(lái)加強(qiáng)「區(qū)域性社區(qū)」的結(jié)構(gòu)和功能，以便使它能夠擔(dān)當(dāng)起原來(lái)由這兩類社區(qū)所擔(dān)當(dāng)?shù)纳鐣?huì)功能。索德鋼（2006）探討了體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中單位福利的斷裂問(wèn)題，如社區(qū)如何承接原有的單位福利，以及在單位釋放服務(wù)功能之后如何重建社區(qū)服務(wù)體系。
      郭風(fēng)英（2007）把單位制社區(qū)的轉(zhuǎn)型理解為社區(qū)治理失靈，并提出多元共治模式是社區(qū)治理走向善治的有效治理模式。李文星、尹鵬程（2007）分析了單位制社區(qū)居委會(huì)在法律定位、人事權(quán)歸屬、經(jīng)費(fèi)來(lái)源和考核機(jī)制四個(gè)方面的困境，提出重構(gòu)單位制社區(qū)居委會(huì)與街道辦事處所駐單位的關(guān)系，以及重構(gòu)駐單位社區(qū)居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司的關(guān)系等對(duì)策。王歡苗（2007）對(duì)企業(yè)與社區(qū)關(guān)系進(jìn)行了研究，他認(rèn)為在轉(zhuǎn)型期中，由于國(guó)家的權(quán)力主導(dǎo)性沒(méi)有改變，加上單位制的遺存作用，所以當(dāng)前中國(guó)企業(yè)社區(qū)關(guān)系管理模式的新特點(diǎn)是企業(yè)依托社區(qū)獲得政府的支援。
      關(guān)于單位制社區(qū)空間的研究
      這些研究著重從空間、土地利用等角度關(guān)注單位制社區(qū)的特征、功能以及演變趨勢(shì)，由于研究者地理學(xué)或城市規(guī)劃的學(xué)科背景，空間的概念得到高度的強(qiáng)化，但一些研究仍然沒(méi)有成功的把空間研究與體制研究整合起來(lái)。
      柴彥威（1996）研究了以單位為基礎(chǔ)的中國(guó)城市內(nèi)部生活空間結(jié)構(gòu)，通過(guò)考察單位制的形成、作用、日常生活類型及空間分布特征等，認(rèn)為中國(guó)城市的內(nèi)部生活空間結(jié)構(gòu)由三層次構(gòu)成：
      1、由單位構(gòu)成的基礎(chǔ)生活圈，2、同質(zhì)單位為主形成的低級(jí)生活圈，3、以區(qū)為基礎(chǔ)的高級(jí)生活圈。David Bray（2005）在Social Space and Governance in Urban China一書(shū)中，試圖回答這樣一些基本問(wèn)題：是何種社會(huì)和政治實(shí)踐使單位塑造出了自己的空間形態(tài)？空間設(shè)計(jì)與中國(guó)社會(huì)主義統(tǒng)治的合理性之間是何種關(guān)系？他把單位制和單位制社區(qū)的建設(shè)實(shí)踐理解為「社會(huì)主義空間治理術(shù)」(socialist spatial governmentality)，并對(duì)院墻的意義、單位制的起源、社會(huì)主義勞動(dòng)力組織和工業(yè)關(guān)系等問(wèn)題做了深入研究。
      譚文勇（2006）對(duì)單位制社區(qū)的建立和演變歷程進(jìn)行了詳細(xì)的歷時(shí)態(tài)研究，分析了單位制社區(qū)對(duì)城市交通、文化、管理等方面的影響，最后將城市轉(zhuǎn)型和單位制社區(qū)轉(zhuǎn)型理解為「后單位時(shí)代」、「泛?jiǎn)挝蝗Τ鞘小沟呐d起。于文波、王竹、孟海寧（2007）認(rèn)為單位制社區(qū)目前仍表現(xiàn)出多方面的優(yōu)點(diǎn)，如豐富的社會(huì)資本網(wǎng)路、多階層混合居住、符合居民職住接近的要求、鼓勵(lì)無(wú)能耗的綠色交通從而客觀上抑制了汽車消費(fèi)和緩解了城市交通壓力等，并與美國(guó)的TOD社區(qū)規(guī)劃理念進(jìn)行了比較，認(rèn)為單位制社區(qū)比TOD社區(qū)表現(xiàn)出更優(yōu)良的適度技術(shù)和生態(tài)策略。文淵（2007）研究了應(yīng)用漸進(jìn)式局部更新方法對(duì)單位制社區(qū)進(jìn)行更新的策略，認(rèn)為單位制社區(qū)經(jīng)過(guò)改造后是解決單位中低收入人群居住問(wèn)題的最佳途徑，并建議成立「住宅合作社」以促進(jìn)社區(qū)更新中的利益協(xié)調(diào)。
      關(guān)于單位制社區(qū)的體制研究
      這些研究的共同點(diǎn)是明確的把單位制作為一種獨(dú)特的社會(huì)體制來(lái)加以研究，考察單位制的起源、功能、發(fā)展走向，將單位制放到更大的歷史背景和體制環(huán)境中加以理解，關(guān)注單位制與其他一些相關(guān)體制安排的關(guān)系。研究者的學(xué)科背景主要是社會(huì)學(xué)，但也分布于人文地理學(xué)、歷史學(xué)、城市規(guī)劃、行政管理等其他學(xué)科中。
      李漢林（1993）以及李漢林、王奮宇、李路路（1994）關(guān)注單位制的轉(zhuǎn)型及其與中國(guó)城市社區(qū)整合與控制機(jī)制重塑的關(guān)系。他們認(rèn)為在中國(guó)的體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中，以單位組織為主導(dǎo)的城市社區(qū)整合與控制機(jī)制在短時(shí)期內(nèi)不會(huì)徹底改變，單位組織和非單位組織并存、兩種社會(huì)組織行為規(guī)范并存且相互作用、相互影響、相互制約的狀態(tài)還會(huì)維持相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間。董衛(wèi)（1996）以共產(chǎn)主義理想的實(shí)踐和中國(guó)傳統(tǒng)文化的積淀兩條線索展開(kāi)對(duì)單位制在中國(guó)的建立歷程、功能特征和規(guī)劃手法的分析，又在中國(guó)體制轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的城市更新熱潮中展望單位制的走向。
      軒明飛（2003）雖然將單位制和社區(qū)兩個(gè)概念結(jié)合起來(lái)進(jìn)行了研究，但是他把兩者簡(jiǎn)單的看作城市管理體制中對(duì)立的兩極，并由此把城市轉(zhuǎn)型和單位制轉(zhuǎn)型的過(guò)程簡(jiǎn)單理解為「從單位到社區(qū)」。侶傳振（2007）雖然同樣持這種二元論，但是他的獨(dú)到之處是從國(guó)家政權(quán)建設(shè)的角度入手，把單位制理解為國(guó)家政權(quán)的全能空間。國(guó)家政體通過(guò)建立「單位隔離式」的治理模式，以黨政控制體系為基礎(chǔ)，通過(guò)控制代理人而順利完成了向社會(huì)基層的滲透并汲取社會(huì)資源。
      張麗梅（2005）把單位制社區(qū)的轉(zhuǎn)型理解為國(guó)家單線調(diào)控的失衡和行政區(qū)—社區(qū)雙線調(diào)控的發(fā)展。田毅鵬、漆思（2005）提出「典型單位制」的概念來(lái)概括基于東北地域特點(diǎn)的單位制發(fā)展，不僅把單位制作為一種國(guó)家體制來(lái)看待，即「單位社會(huì)」，也非常關(guān)注單位制對(duì)社會(huì)空間重塑的意義，即「單位空間」。
      李涵（2006）認(rèn)為單位制社區(qū)是繼宗族社區(qū)之后中國(guó)歷史上社區(qū)發(fā)展的第二階段，認(rèn)為單位的多元化功能造成了單位與社區(qū)在地域與情感上的雙重重合，單位人會(huì)因以集體主義為行動(dòng)理念而失去自我，單位制下居民的社會(huì)關(guān)系單一而又淡薄。柴彥威、陳零極、張純（2007）認(rèn)為單位制不僅是理解計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下中國(guó)城市社會(huì)與空間變革的重要視角，同時(shí)也是理解體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中中國(guó)城市變化的重要視角。他們的研究代表了近年來(lái)人文地理學(xué)界興起的城市轉(zhuǎn)型研究熱潮以及地理學(xué)家對(duì)轉(zhuǎn)型社會(huì)學(xué)理論積極借鑒的趨向。
      三 中國(guó)城市的單位制及其轉(zhuǎn)型
      單位制的起源
      「單位」是工作單位的簡(jiǎn)稱，它一度構(gòu)成中國(guó)城市居民日常生活的全方位場(chǎng)域，并成為城市居民生活中的集體記憶。筆者把單位制作為一種國(guó)家統(tǒng)治體系來(lái)認(rèn)識(shí)，關(guān)注的是其在國(guó)家積累體制（國(guó)家生產(chǎn)）、政治統(tǒng)治和意識(shí)形態(tài)控制的過(guò)程中所發(fā)揮的基本功能；單位制的重要性達(dá)到這樣一種程度，即如果沒(méi)有單位制，上述三種體系和過(guò)程都無(wú)法建立和實(shí)施。單位同時(shí)也是唯一的微觀社會(huì)組織類型，除了單位之外不存在其他微觀社會(huì)組織（李路路，2002：頁(yè)25）。
      單位是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下中國(guó)城市中建立的普遍的、同質(zhì)性極強(qiáng)的、行政化程度極高的基本社會(huì)組織和社會(huì)運(yùn)行單元。中華人民共和國(guó)在建立初期，需要建立起高度集中化的「全能型」國(guó)家政體和城市管理體制，以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)有限資源。單位制應(yīng)運(yùn)而生。而在城市建設(shè)中則遇到了如何在空間上組織新建工廠的問(wèn)題，即就業(yè)地和居住地的空間關(guān)系問(wèn)題。中國(guó)大陸選擇了以職、住就近安排為重要特征的「單位大院」這種空間形式。
      單位制的確立使中國(guó)的社會(huì)控制和整合機(jī)制發(fā)生了根本性變化，「單位社會(huì)」在中國(guó)城市中填充了幾乎所有的合法社會(huì)活動(dòng)空間。單位制在國(guó)家、單位和個(gè)人之間建立起垂直的縱向聯(lián)系體系，由此塑造出一種高度整合和低度分化的社會(huì)形態(tài)，國(guó)家由此實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)體的全方位管制。單位是中國(guó)城市居民實(shí)現(xiàn)合法社會(huì)化的唯一環(huán)境，「單位人」是實(shí)現(xiàn)合法社會(huì)化的唯一身份。個(gè)人只能通過(guò)單位來(lái)獲取政治地位、教育、收入、住房和福利，個(gè)人不能與國(guó)家直接展開(kāi)對(duì)話，更不可能與國(guó)家討價(jià)還價(jià)或者享有自主選擇生活方式的權(quán)利。而且單位制把在延安時(shí)期形成的根據(jù)地制度與社會(huì)體系更緊密的結(jié)合，從而形成了單位制這種帶有傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)和共產(chǎn)黨軍隊(duì)組織方式的特征的社會(huì)組織體系，是一種全方位的「完全性組織」（何康，2007：3）。
      改革開(kāi)放以來(lái)，由國(guó)家統(tǒng)一集中管理、占有和分配各種資源的體制格局已經(jīng)打破，單位對(duì)國(guó)家和上級(jí)單位的依賴性在不斷的弱化（李漢林，2004： 91）。具體來(lái)說(shuō)，在體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中中國(guó)的單位制發(fā)生了如下重大變化：第一，單位與其成員經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化，這是單位制變化的基礎(chǔ)；第二，單位制從對(duì)其成員全方位的控制，轉(zhuǎn)變?yōu)橹皇菍?duì)其成員職業(yè)活動(dòng)的控制；第三，人們的社會(huì)生活開(kāi)始從單位內(nèi)轉(zhuǎn)移到單位外；第四，單位從涵蓋城市中的大部分人口變?yōu)閮H能涵蓋城市中的一部分人口；第五，單位的變遷中，同時(shí)出現(xiàn)了弱化和強(qiáng)化的兩種趨勢(shì)（孫立平，2004： 39）。而反映在城市社區(qū)方面，則是單位較大程度上撤出社區(qū)的日常管理層面，社區(qū)的自主性加強(qiáng)，更多無(wú)單位社區(qū)的出現(xiàn)，以及城市逐漸更加依賴其他組織類型而非單位進(jìn)行基層管理。
      由于體制慣性和改革的路徑依賴等原因，向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中單位制并非瞬間解組，而是要經(jīng)歷長(zhǎng)期的、復(fù)雜的轉(zhuǎn)型過(guò)程。體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中的新舊體制交錯(cuò)在單位層面有多種表現(xiàn)，比如單位在保留很多社會(huì)管理和政治統(tǒng)治功能的同時(shí)，也逐步接納市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的話語(yǔ)體系，如對(duì)涉足房地產(chǎn)業(yè)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為躍躍欲試。單位制在不斷發(fā)生變異和分化，個(gè)體在國(guó)家政體之外享有越來(lái)越多的資源管道。
      國(guó)家權(quán)力退出除行政、司法等政治單位之外的一般性單位，單位的行政化特質(zhì)逐漸弱化，但是單位的自組織能力在強(qiáng)化，單位日益成為自我管理、自我運(yùn)行、自我發(fā)展的獨(dú)立實(shí)體，這個(gè)過(guò)程就是單位自我牟利性的強(qiáng)化。單位不再是國(guó)家行政權(quán)力的末梢神經(jīng)即基層延伸。為了求得單位的生存和發(fā)展，單位在國(guó)家權(quán)力退出、同時(shí)國(guó)家投入也取消的形勢(shì)下，成為一個(gè)自我牟利的機(jī)構(gòu)。
      單位制社區(qū)的起源與轉(zhuǎn)型
      單位制是中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的基本統(tǒng)治體制，在城市層面表現(xiàn)的最為典型，構(gòu)成計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下中國(guó)的基本城市管制體制；如果我們?cè)诔鞘袑用嫔弦罁?jù)空間維度進(jìn)行單位組織的劃分，就得到了「單位制社區(qū)」，而這正是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下中國(guó)城市的基本功能單元和管理單元。對(duì)單位制社區(qū)的研究，從量上明顯少于對(duì)單位制的研究，主要原因是在對(duì)單位制的研究中，空間維度不同程度的被忽視。傳統(tǒng)的社會(huì)學(xué)往往忽視空間維度的重要性而堅(jiān)持「時(shí)間軸線主義」。
      筆者對(duì)關(guān)于單位制的這樣一些問(wèn)題感興趣：?jiǎn)挝恢谱鳛橐环N國(guó)家統(tǒng)治體制特別是城市管制體制，它在中國(guó)社會(huì)體制轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，由于其自身的體制轉(zhuǎn)型而在空間層面上發(fā)生了何種相應(yīng)的轉(zhuǎn)型，并對(duì)中國(guó)城市空間結(jié)構(gòu)變遷乃至城市轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了何種效應(yīng)，以及單位制在制度和空間層面的轉(zhuǎn)型對(duì)于中國(guó)整體的體制轉(zhuǎn)型具有何種意義；體制轉(zhuǎn)型——單位制轉(zhuǎn)型這兩者之間是否可以看作是目標(biāo)與手段的關(guān)系，單位制的空間變遷是否可以看作是達(dá)成體制轉(zhuǎn)型和單位制轉(zhuǎn)型目標(biāo)的主動(dòng)策略，或者僅僅是轉(zhuǎn)型的一種自然效應(yīng)。
      哈威(David Harvey, 2001)和索賈(Edward Soja, 1989)分別提出「歷史——地理唯物主義」(historical-geographical materialism)和「社會(huì)—空間辯證法」(social-spatial dialectic)，其共同之處是強(qiáng)調(diào)空間維度在社會(huì)科學(xué)研究中的重要性。中國(guó)的體制轉(zhuǎn)型和城市轉(zhuǎn)型也應(yīng)該被理解為由社會(huì)、經(jīng)濟(jì)變遷和空間變遷所組成的一體化過(guò)程。因此，筆者也把對(duì)單位制轉(zhuǎn)型看作是社會(huì)轉(zhuǎn)型和空間轉(zhuǎn)型進(jìn)行統(tǒng)一性考察。
      單位制的建立，是中國(guó)共產(chǎn)黨在城市生產(chǎn)組織和管理體制方面的重要實(shí)踐，同樣也是重要的城市規(guī)劃實(shí)踐。如何在空間上組織共產(chǎn)主義城市，這是中共最早從1947年夏開(kāi)始在大陸東北地區(qū)陸續(xù)接管主要城市之后就開(kāi)始面臨的重大問(wèn)題。而早在1919年，時(shí)年27歲的毛澤東就草擬了一份「新村計(jì)劃書(shū)」，在文中毛澤東對(duì)他理想中的大同社會(huì)作了這樣一種初步設(shè)想：在未來(lái)的新社會(huì)里，「新村」是社會(huì)成員聚居生活的標(biāo)準(zhǔn)社區(qū)，設(shè)有「公共育兒院、公共蒙養(yǎng)院、公共學(xué)校、公共圖書(shū)館、公共銀行、公共農(nóng)場(chǎng)、公共工作廠、公共消費(fèi)社、公共劇院、公共病院、公園、博物館、自治會(huì)」，在「新村」里「自治會(huì)」維持秩序并用道德約束其成員（中共中央文獻(xiàn)研究室，1990： 454）。
      另外在1950年代末，蘇聯(lián)莫斯科大學(xué)的幾位建筑師和社會(huì)學(xué)家也曾經(jīng)合作寫(xiě)成《理想的共產(chǎn)主義城市》一書(shū)，提出了「新居住單元」(New Unit of Settlement)的設(shè)想。他們?cè)O(shè)想「新居住單元」成為一種將生產(chǎn)與生活融為一體的公社化城市聚落，并構(gòu)成社會(huì)主義社會(huì)的制度基礎(chǔ)?！感戮幼卧拱◤淖优畵狃B(yǎng)教育、公民就業(yè)到老人贍養(yǎng)等一系列的機(jī)構(gòu)及服務(wù)設(shè)施。而在規(guī)劃手法上，早在1920年代和1930年代，蘇聯(lián)學(xué)者就提出了社區(qū)規(guī)劃理論。他們認(rèn)為「社區(qū)」作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的居住單位，應(yīng)包括公寓、公共食堂、娛樂(lè)場(chǎng)所、托幼、中小學(xué)校、醫(yī)療所、商店等一系列服務(wù)設(shè)施，同時(shí)與工作場(chǎng)所緊密結(jié)合。社區(qū)后來(lái)成為包括中國(guó)在內(nèi)的社會(huì)主義國(guó)家城市住宅區(qū)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)模式（董衛(wèi)，1996： 40）。比如上海著名的「曹陽(yáng)新村」作為中華人民共和國(guó)的第一個(gè)大規(guī)模工人居住區(qū)，就是完全按照這種社區(qū)規(guī)劃理論建設(shè)的，并且自從首期于1952年5月完工開(kāi)始，就曾經(jīng)長(zhǎng)期作為社會(huì)主義中國(guó)在城市住宅區(qū)建設(shè)和社會(huì)平等體制探索方面的一個(gè)神話而進(jìn)行廣泛的意識(shí)形態(tài)宣傳。
      當(dāng)然，中國(guó)的單位制社區(qū)并非完全按照毛澤東的那份「新村計(jì)劃書(shū)」或者蘇聯(lián)的「新居住單元」或社區(qū)規(guī)劃理論建設(shè)，但毫無(wú)疑問(wèn)，單位制社區(qū)都那里都汲取了豐富的營(yíng)養(yǎng)。雖然不可否認(rèn)這種選擇中所包含的共產(chǎn)主義理想，但更為根本的原因則是中共需要以最快的速度、最低的成本恢復(fù)城市生產(chǎn)和重建城市管理體制，并且將分散的資本逐漸集聚到國(guó)家積累體制中。單位制和單位制社區(qū)無(wú)疑是最佳選擇，它們將生產(chǎn)、消費(fèi)、娛樂(lè)、政治動(dòng)員、意識(shí)形態(tài)宣傳和控制等緊密整合在一起，并且高度集中在單位社區(qū)內(nèi)部的有限空間里，大大降低了管理成本和難度，最大限度的壓縮了體制外的生存空間和流動(dòng)性。
      此外，單位制和單位制社區(qū)的構(gòu)建也從中國(guó)的帝國(guó)歷史中汲取了豐富的營(yíng)養(yǎng)。張麗梅認(rèn)為，單位制是「在現(xiàn)代化進(jìn)程中誕生于中國(guó)傳統(tǒng)文化框架中的一種復(fù)合組織形式」（張麗梅，2004： 20）。李路路認(rèn)為，單位制作為一種組織化的國(guó)家統(tǒng)治體制，其意義類似于帝制體制下中國(guó)社會(huì)中的家族（李路路，2002：26）。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家摧毀了宗族體系，單位制開(kāi)始承擔(dān)起過(guò)去宗族體系的生產(chǎn)、管理功能。單位制與居民委員會(huì)制度成為實(shí)現(xiàn)雙重控制的新型管理機(jī)制，兩者之間形成一體兩翼的關(guān)系。但兩種管理制度又各有偏重：?jiǎn)挝恢坪翢o(wú)疑問(wèn)占據(jù)著主導(dǎo)地位，囊括了絕大多數(shù)城市居民，將他們改造成「單位人」；居委會(huì)制度則主要針對(duì)少數(shù)難以納入單位制之中的「剩余城市居民」或稱「非單位人」，如家庭婦女、無(wú)業(yè)人員等（楊麗萍，2006： 69-86）。而原有的各種名目繁多的社會(huì)中間組織，或者因國(guó)家取締而走向解組，或者經(jīng)過(guò)國(guó)家體系在意識(shí)形態(tài)和政治權(quán)力方面的全方面滲透和改造而成為新的社會(huì)管理體制中的一個(gè)構(gòu)件。
      在對(duì)中國(guó)單位制及單位制社區(qū)的理論與實(shí)踐起源的歸納方面，David Bray（2005）在其著作Social Space and Governance in Urban China中所展示的觀點(diǎn)較為全面：傳統(tǒng)儒家思想對(duì)于社會(huì)空間的理解、延安根據(jù)地時(shí)期的軍事共產(chǎn)主義實(shí)踐、西歐空想社會(huì)主義烏托邦思想、蘇聯(lián)早期激進(jìn)功能主義城市規(guī)劃思想、甚至是由豪斯曼巴黎改建而發(fā)軔的現(xiàn)代城市規(guī)劃科學(xué)。任何城市規(guī)劃理念都不具備純粹的所謂「科學(xué)性」，而是某種意識(shí)形態(tài)的反映。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，具有完全功能的單位制社區(qū)呈團(tuán)塊狀散布在城市各處，圈占大量土地，形成一個(gè)個(gè)「大院」。各個(gè)單位制社區(qū)本身具備復(fù)合功能，在資源獲取上基本是與「系統(tǒng)」內(nèi)部的上級(jí)直到國(guó)家（中央政府）保持持續(xù)的聯(lián)系。但是不同單位之間，甚至是同一「系統(tǒng)」內(nèi)部的不同單位之間的聯(lián)系卻很微弱。單位制所構(gòu)造的社會(huì)結(jié)構(gòu)被劉建軍稱為「?jìng)銧罱Y(jié)構(gòu)」（劉建軍，2000a：148；2000b：24）；而在城市空間結(jié)構(gòu)上的表現(xiàn)，筆者則認(rèn)為可以用「龜裂城市」來(lái)形容：各個(gè)單位制社區(qū)畫(huà)地為牢，自給自足，相互之間一般不產(chǎn)生空間上的緊密接觸，整個(gè)城市被眾多單位制社區(qū)分割為龜裂狀。這種城市規(guī)劃手法是1949年之后國(guó)家積累體制重構(gòu)和意識(shí)形態(tài)重構(gòu)的重要實(shí)踐，而且在客觀上，這種城市規(guī)劃手法還具有很多優(yōu)點(diǎn)，比如由于大多數(shù)單位制社區(qū)自成一體，將居民的工作、生活、消費(fèi)、休閑、社交等多類型的活動(dòng)整合在同一社區(qū)范圍內(nèi)，從而使日常交通在很大程度上被單位制社區(qū)內(nèi)部化了，步行和非機(jī)動(dòng)車足以應(yīng)付絕大多數(shù)日常交通需求，這就大大減少了城市范圍內(nèi)的交通壓力（譚文勇，2006：58）。
      然而在中國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，國(guó)家積累體制的重構(gòu)和意識(shí)形態(tài)的重構(gòu)（當(dāng)然是在各種復(fù)雜的話語(yǔ)體系包裝之下完成的，如通過(guò)「國(guó)有土地使用權(quán)出讓」這樣的變通解釋方式使土地重新進(jìn)入市場(chǎng)流通等）的大背景下，一場(chǎng)大規(guī)模的城市規(guī)劃理念和實(shí)踐手法重構(gòu)的過(guò)程也隨之展開(kāi)，城市空間的資本化和城市空間結(jié)構(gòu)的重構(gòu)持續(xù)推進(jìn)，以單位制社區(qū)為核心元素的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)城市規(guī)劃理念和手法都越來(lái)越顯得不合時(shí)宜。對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)城市規(guī)劃理念和單位制社區(qū)的解構(gòu)首先需要進(jìn)行意識(shí)形態(tài)上的合法化，于是類似圈占和浪費(fèi)土地、缺少合理功能分區(qū)、阻礙城市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等為單位制社區(qū)做負(fù)面定性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)話語(yǔ)接踵而至。傳統(tǒng)單位制社區(qū)必然會(huì)主動(dòng)或被迫的進(jìn)行各種結(jié)構(gòu)性和功能性的轉(zhuǎn)換。比如眾多大型國(guó)企將所占有的土地通過(guò)土地市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓給其他使用者，自己則整體搬遷至城市郊區(qū)特別是開(kāi)發(fā)區(qū)，從而獲得相應(yīng)的極差地租以及更充裕的土地。原有的土地用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)或城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而被納入新積累體制的資本回圈鏈條中。
      四 國(guó)家積累體制轉(zhuǎn)型背景下的單位制社區(qū)
      本文的主要關(guān)注點(diǎn)是中國(guó)城市中的單位制社區(qū)體制和空間轉(zhuǎn)型是以甚么樣的機(jī)制進(jìn)行的，即國(guó)家積累體制轉(zhuǎn)型是以何種方式?jīng)Q定著單位制社區(qū)的形態(tài)、結(jié)構(gòu)、組織、功能等方面的演進(jìn)。在國(guó)家積累體制轉(zhuǎn)型、單位制轉(zhuǎn)型與與具體的單位制社區(qū)變遷之間，并非是一種簡(jiǎn)單、直接的線性相關(guān)關(guān)系，在這兩者之間存在著一種作用的仲介；單位作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下最基本的社會(huì)組織形態(tài)，將在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中遭受到顯著的沖擊并發(fā)生無(wú)法回避的變化，因而是研究社區(qū)組織的這種仲介性的一個(gè)合適的切入點(diǎn)。
      國(guó)家積累體制的轉(zhuǎn)型與單位「自我牟利性」的強(qiáng)化
      在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，國(guó)家體制轉(zhuǎn)型的一個(gè)目標(biāo)是引導(dǎo)單位進(jìn)行自我消解和轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)換為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的普通經(jīng)濟(jì)組織，而不再是國(guó)家體制的基本功能單元，單位需要自行消化由改革帶來(lái)的矛盾。這一系列政策轉(zhuǎn)向都使國(guó)家和單位的利益分化逐漸「制度化」、「顯現(xiàn)化」和「正?；梗瑔挝坏莫?dú)立利益日益明顯（李路路、李漢林，1999：104）。因此單位逐漸成為一個(gè)自我牟利的獨(dú)立實(shí)體，單位行為更多的表現(xiàn)出單位利益導(dǎo)向的特點(diǎn)。
      計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的積累體制是工業(yè)化特別是重工業(yè)化主導(dǎo)的資本積累，單位制是這種積累體制的功能體系，各種單位則是最基本的功能單元。單位并非依據(jù)投入—產(chǎn)出比較、成本核算等微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)原理而組建的純粹的經(jīng)濟(jì)組織，而是一種復(fù)雜的生產(chǎn)組織和管理組織。單位最基本的職能是執(zhí)行國(guó)家積累體制下達(dá)的生產(chǎn)任務(wù)，確保國(guó)家積累的有效實(shí)施；同時(shí)單位也是管理組織，因?yàn)閲?guó)家（中央政府）是全能型國(guó)家，承擔(dān)了幾乎所有社會(huì)管理任務(wù)，在這些管理任務(wù)的具體執(zhí)行過(guò)程中，單位是最重要的基層實(shí)施單元；此外，單位也是國(guó)家政治統(tǒng)治和意識(shí)形態(tài)控制的基本單元，各種政治動(dòng)員和宣傳工作都通過(guò)單位制大范圍鋪開(kāi)。
      由于單位對(duì)于國(guó)家積累體制的重要性表現(xiàn)在完成國(guó)家生產(chǎn)任務(wù)，確保國(guó)家積累的持續(xù)推進(jìn)，并完成國(guó)家下達(dá)的社會(huì)管理和政治統(tǒng)治任務(wù)，國(guó)家基本不授予單位重要的自主處置權(quán)，所以國(guó)家必須保證單位和單位職工的無(wú)條件生存，而不可能依據(jù)任何微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)原理讓單位自負(fù)盈虧。單位為了獲得更好的生存，前提自然是完成國(guó)家下達(dá)的生產(chǎn)和管理任務(wù)，其次為了獲得更多的國(guó)家剩余資本返還，單位需要與國(guó)家展開(kāi)復(fù)雜的博弈。單位需要嫻熟掌握的不是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，而是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下特殊的博弈規(guī)則和技巧。國(guó)家對(duì)單位高強(qiáng)度的抽取剩余資本是事實(shí)，但國(guó)家對(duì)單位的高強(qiáng)度、全方位保護(hù)同樣是事實(shí)。因此國(guó)家和單位之間就形成一種保護(hù)與依附的關(guān)系。
      改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)恢復(fù)了私人資本的合法性，于是在國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下將不可避免的進(jìn)入國(guó)家資本積累體系中的一小部分資本，通過(guò)個(gè)體力量轉(zhuǎn)移到體制外進(jìn)行積累和回圈，于是「傻子瓜子」等萬(wàn)元戶開(kāi)始產(chǎn)生。隨著體制外個(gè)私經(jīng)濟(jì)的不斷擴(kuò)張和資本的不斷積累，加上引進(jìn)外資的作用，國(guó)家資本在社會(huì)總體資本中所占比重從接近100%逐漸下降，國(guó)家體制已經(jīng)具有了相當(dāng)大的緩沖空間。于是國(guó)家又開(kāi)始通過(guò)中國(guó)式的私有化進(jìn)程開(kāi)始進(jìn)行體制內(nèi)的資本積累機(jī)制轉(zhuǎn)型過(guò)程。這一過(guò)程首先是實(shí)現(xiàn)了以對(duì)國(guó)家資本使用權(quán)的社會(huì)認(rèn)知為基礎(chǔ)的非正式私有化，之后又以這種非正式產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)逐漸向正式的產(chǎn)權(quán)私有化過(guò)渡（孫立平，2002： 90-1）。這些都導(dǎo)致國(guó)家資本所占比例更大幅度的下降。
      國(guó)家逐漸引導(dǎo)單位制進(jìn)行自我消解和轉(zhuǎn)型，單位與國(guó)家積累體制的關(guān)系急劇弱化，重要性持續(xù)下降。在新的國(guó)家積累體制中，各種新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)和經(jīng)濟(jì)組織不斷出現(xiàn)，單位被迫轉(zhuǎn)型為一種普通的經(jīng)濟(jì)組織，并面臨前所未有的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力。國(guó)家不再要求單位繼續(xù)履行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、社會(huì)管理、政治統(tǒng)治等基本功能，單位開(kāi)始需要依據(jù)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，重新組織生產(chǎn)體系和管理體系。單位發(fā)現(xiàn)國(guó)家體制已經(jīng)不能保證自己衣食無(wú)憂，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中甚至隨時(shí)面臨停產(chǎn)、破產(chǎn)等各種嚴(yán)峻的生存危機(jī)。于是單位開(kāi)始一方面希望通過(guò)延續(xù)某些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下與國(guó)家博弈的技巧謀求事實(shí)上越來(lái)越少的國(guó)家剩余資本返還，一方面也被迫開(kāi)始關(guān)注微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，更加關(guān)注生產(chǎn)行為的「經(jīng)濟(jì)合理性」而不是「政治正確性」。生產(chǎn)「商品」的獨(dú)特的混合經(jīng)濟(jì)體系或稱「社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)」，逐漸取代了生產(chǎn)「非商品的物品」的指令性經(jīng)濟(jì)體系。生產(chǎn)行為的經(jīng)濟(jì)收益將是單位最主要的生存資源，由生產(chǎn)行為的政治價(jià)值所帶來(lái)的收益日益萎縮。由于國(guó)家與單位之間關(guān)系的變異和弱化，單位行為日益表現(xiàn)出自我利益導(dǎo)向的特點(diǎn)，而不再時(shí)時(shí)聆聽(tīng)和遵循國(guó)家指令。
      然而單位已經(jīng)長(zhǎng)時(shí)間習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下衣食無(wú)憂的生存狀態(tài)，面對(duì)體制轉(zhuǎn)型而被迫進(jìn)行的自我轉(zhuǎn)型無(wú)疑是艱難的。有幸生存下來(lái)的單位（當(dāng)然國(guó)家壟斷行業(yè)的單位一般不存在生存危機(jī)），一方面自身還尚未能夠嫻熟運(yùn)用微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，一方面宏觀市場(chǎng)環(huán)境又由于轉(zhuǎn)型期新舊體制交錯(cuò)而導(dǎo)致市場(chǎng)不確定性和不規(guī)范性居高不下，企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)成本長(zhǎng)期無(wú)法降低，單位也不得不借鑒特殊體制下所形成的各種特殊的生存潛規(guī)則。在這一過(guò)程中，單位高層管理者如廠長(zhǎng)、廠黨委書(shū)記等曾經(jīng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的精英，在轉(zhuǎn)型過(guò)程中他們的權(quán)力很大程度上得到延續(xù)。在高不確定性和高不規(guī)范性的市場(chǎng)環(huán)境中，他們的管理和決策行為就對(duì)單位具有性命攸關(guān)的重要性，是應(yīng)對(duì)企業(yè)改制、職工分配等問(wèn)題的最直接、最具體的操作者。
      由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下土地市場(chǎng)被廢除，國(guó)家依據(jù)生產(chǎn)計(jì)畫(huà)向各種單位分配土地，所以土地利用并不遵循通常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原理，土地利用強(qiáng)度較低，單位占用了相對(duì)其生產(chǎn)需求和生活需要來(lái)說(shuō)更大的土地量。在中國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，由于國(guó)家力量的退出和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力，單位發(fā)現(xiàn)從生產(chǎn)過(guò)程中獲得生存資源越來(lái)越困難。大型單位制社區(qū)原本是生活、居住全一體的空間實(shí)體，擁有較大面積的土地。隨著中國(guó)城市建設(shè)熱潮的高漲和房地產(chǎn)業(yè)的空前繁榮，單位突然發(fā)現(xiàn)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下免費(fèi)獲得的大量土地是非常有價(jià)值的資源，單位介入房地產(chǎn)市場(chǎng)的熱情被空前的調(diào)動(dòng)起來(lái)。單位或者將工廠搬遷至郊區(qū)工業(yè)園，將位于市區(qū)成熟地段的土地拍賣，從而獲得土地級(jí)差地租；或者由單位繼續(xù)掌握土地的事實(shí)所有權(quán)，從而主導(dǎo)整個(gè)土地出讓過(guò)程甚至是開(kāi)發(fā)過(guò)程，比如將單位原有房產(chǎn)出租給商戶用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或者通過(guò)協(xié)定等方式出讓土地，甚至自行進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。單位行為的這種轉(zhuǎn)向正是國(guó)家積累體制轉(zhuǎn)型在微觀層面的寫(xiě)照。單位希望利用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下遺存的資源（單位自有土地），將其資本化以進(jìn)入新的積累體制中，獲取相應(yīng)的資本收益。
      「集資房」的出現(xiàn)是國(guó)家積累體制轉(zhuǎn)型和單位自我牟利性增強(qiáng)的另一個(gè)表現(xiàn)。1980年代以來(lái)的中國(guó)城市住房改革是從強(qiáng)化單位的功能起步的，鼓勵(lì)單位參與建房，將分配住房的責(zé)任和職能繼續(xù)強(qiáng)加在單位的身上（邊燕杰等，1996：91-94），目前一些單位仍在推行的集資房政策是與之一脈相承的，雖然整體上說(shuō)目前國(guó)家在住房政策方面已經(jīng)全面倒向了市場(chǎng)化。然而集資房建設(shè)并非單位以盈利為目標(biāo)的經(jīng)營(yíng)行為，而是以滿足職工居住需求為目標(biāo)的。單位在其所在社區(qū)土地之內(nèi)劃出地塊，與單位成員約定房屋建設(shè)、購(gòu)買、管理等相關(guān)契約，主要依靠單位成員交納的集資款建造房屋供單位成員居住。集資房的價(jià)格遠(yuǎn)低于商品房?jī)r(jià)格，完全是由單位自我發(fā)動(dòng)、建造和管理的不動(dòng)產(chǎn)性質(zhì)的單位福利，與國(guó)家權(quán)力和國(guó)家福利已經(jīng)基本脫鉤。
      集資房的操作方式，是將土地作為一種普通生活資料進(jìn)行使用，建造以實(shí)用性為標(biāo)準(zhǔn)的房屋，而并非商品房開(kāi)發(fā)。所以集資房建設(shè)與上面提到的單位進(jìn)入土地市場(chǎng)甚至房產(chǎn)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)有本質(zhì)的區(qū)別，因?yàn)橛糜诩Y房建設(shè)的土地并未被資本化以進(jìn)入新的資本積累體制。土地在新的國(guó)家積累體制中是核心資源之一，資源是有限的，而集資房建設(shè)導(dǎo)致一部分土地沒(méi)有進(jìn)入國(guó)家積累體制而流失到體制之外了。因此很多地方政府都表現(xiàn)出對(duì)集資房建設(shè)的排斥乃至明確反對(duì)的態(tài)度。
      單位集體消費(fèi)的消解與單位制社區(qū)的空間轉(zhuǎn)型
      在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)成員的消費(fèi)模式和生活方式呈現(xiàn)明顯的同質(zhì)化狀態(tài)?；旧钕M(fèi)品采用限量配給的方法，通過(guò)單位制把生活必需品（包括住房）基本平均地分配給每一個(gè)人；不實(shí)行定量分配的消費(fèi)品也受到樣式和價(jià)格等方面的嚴(yán)格限定，消除了形成多樣化消費(fèi)模式的可能性。社會(huì)成員在收入、權(quán)力上的微小差異并未能在其消費(fèi)模式中顯現(xiàn)出來(lái)（許菁蕓，2006：24）。國(guó)家政體通過(guò)壓縮國(guó)民消費(fèi)以最大限度的強(qiáng)化國(guó)家工業(yè)化主導(dǎo)的積累體制。
      通過(guò)單位制組織的中國(guó)城市居民消費(fèi)，可以稱之為「單位集體消費(fèi)」，它于卡斯特爾所稱的「城市集體消費(fèi)」（Castells, 1976: 64）的不同點(diǎn)在于：首先，兩個(gè)概念描述的是處于完全不同的兩種國(guó)家積累體制中的消費(fèi)現(xiàn)象，其次，消費(fèi)的組織者和消費(fèi)發(fā)生的場(chǎng)所、內(nèi)容都有本質(zhì)性的區(qū)別。兩者的共同點(diǎn)是消費(fèi)的「集體性」，即消費(fèi)的商品和服務(wù)都是由國(guó)家提供的，面對(duì)的是群體消費(fèi)者而非個(gè)體消費(fèi)者，并且其最終資金來(lái)源是社會(huì)財(cái)富。單位制不但是中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基本生產(chǎn)單元，而且由于其廣泛承擔(dān)的單位集體消費(fèi)功能而成為最重要的消費(fèi)單元。在一個(gè)典型的全能型單位制社區(qū)中，在非單位制條件下可以通過(guò)個(gè)體消費(fèi)方式解決的幾乎所有消費(fèi)內(nèi)容，都被歸并或曾經(jīng)歸并到單位內(nèi)部的單位集體消費(fèi)之中：飲食、住房、醫(yī)療、教育、娛樂(lè)、健身、交際，林林總總。
      單位集體消費(fèi)實(shí)際上是經(jīng)歷了一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的資本回圈過(guò)程，而且充斥著同樣復(fù)雜的意識(shí)形態(tài)建構(gòu)過(guò)程。簡(jiǎn)言之，國(guó)家依靠單位制把絕大多數(shù)社會(huì)剩余都納入國(guó)家積累體系之中，并宣布國(guó)家體制之外的任何個(gè)人和組織的資本經(jīng)營(yíng)行為都屬于非法行為。但國(guó)家又不斷的將一部分剩余資本通過(guò)單位制返還。抽取和返還社會(huì)剩余資本都是以單位制為基本操作框架的，即使返還的剩余資本也嚴(yán)厲限制了其使用方法：僅僅用于消費(fèi)，并且只能采取單位集體消費(fèi)的形式。而在意識(shí)形態(tài)方面，則通過(guò)「福利」、「補(bǔ)貼」等概念進(jìn)行模糊的界定，弱化這種單位集體消費(fèi)的本質(zhì)，從而減少了國(guó)家抽取剩余資本的過(guò)程中來(lái)自單位和個(gè)人的抗性，又減少了單位集體消費(fèi)過(guò)程中可能產(chǎn)生的來(lái)自單位和個(gè)人的高度監(jiān)督。
      由此，我們就能夠?qū)?yīng)到一個(gè)典型的全民所有制企業(yè)職工的三大類基本經(jīng)濟(jì)收益：
      1、以貨幣形式支付的工資和獎(jiǎng)金，2、醫(yī)療、教育、住房等非貨幣形式支付的社會(huì)福利，3、以各種票證形式發(fā)放的國(guó)家補(bǔ)貼（曹錦清、陳中亞，1997：96）。第一類經(jīng)濟(jì)收益，是維持勞動(dòng)力再生產(chǎn)的基本前提，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下長(zhǎng)期維持在最低水準(zhǔn)，而對(duì)它的突破則開(kāi)始于向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期獎(jiǎng)金的大幅度增長(zhǎng)；第二類和第三類經(jīng)濟(jì)收益，是提升勞動(dòng)力再生產(chǎn)品質(zhì)的重要保證，因此國(guó)家從剩余資本中提取出一部分返還給單位，在單位制內(nèi)部按照生產(chǎn)任務(wù)的完成、意識(shí)形態(tài)的遵從和政治表現(xiàn)的正確性等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行再分配，并以單位集體消費(fèi)的形式進(jìn)行消費(fèi)。
      在中國(guó)體制轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，因?yàn)閲?guó)家積累體制已經(jīng)不再主要依靠單位制進(jìn)行資本積累，國(guó)家不再需要繼續(xù)無(wú)條件的維持單位制和每個(gè)單位的生存，單位發(fā)現(xiàn)在新體制中不再衣食無(wú)憂，面臨越來(lái)越大的生存壓力，因此單位需要把有限的自有資本用于經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)以維持生存。于是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的單位集體消費(fèi)無(wú)法在新體制中繼續(xù)維持，單位集體消費(fèi)將被個(gè)體消費(fèi)取代。而個(gè)體消費(fèi)必然意味著消費(fèi)模式的分異，消費(fèi)的內(nèi)容、層次以及時(shí)間和地點(diǎn)都開(kāi)始多元化，消費(fèi)的可選擇性大大增加。
      這種體制變化的表象之一是單位后勤體系的解體。單位首先通過(guò)承包、租賃等方式將其擁有的后勤服務(wù)體系轉(zhuǎn)讓給其他組織和個(gè)人（包括本單位成員）經(jīng)營(yíng)，這就是單位內(nèi)部集體消費(fèi)資源向個(gè)體消費(fèi)轉(zhuǎn)換的過(guò)程。同時(shí)由于單位制社區(qū)的消費(fèi)能力日益升級(jí)和多元化，也必然會(huì)吸引單位之外的各種商業(yè)設(shè)施進(jìn)入單位制社區(qū)，至少是靠近單位制社區(qū)經(jīng)營(yíng)。因此除非單位制社區(qū)進(jìn)行嚴(yán)格的控制，各種外部商業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)必定以蠶食、楔入等各種形式侵入，并且這種滲透力隨著單位制社區(qū)純居住功能的強(qiáng)化和單位管理方式的變異而逐漸增強(qiáng)。這種侵入也越來(lái)越得到單位制社區(qū)居民的認(rèn)可和接納，因?yàn)樯鐓^(qū)居民歡迎價(jià)格合理、服務(wù)到位、接近社區(qū)的商品和服務(wù)供給者。譚文勇把單位后勤體系的消解以及外部商業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)單位制社區(qū)的侵入理解為后單位時(shí)代單位制社區(qū)轉(zhuǎn)化為「泛?jiǎn)挝蝗Α沟倪^(guò)程（譚文勇，2006：65-78），也就是人口和空間實(shí)體依然比較完整的單位制社區(qū)，逐漸演化為一種以傳統(tǒng)單位為核心，在其周邊形成為單位服務(wù)的后勤圈的現(xiàn)象。這實(shí)際上是單位效應(yīng)在轉(zhuǎn)型過(guò)程中的一種空間「溢出」。而在城市土地價(jià)值規(guī)律的作用下，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商為追逐較高的投資回報(bào)率，必然試圖獲取占據(jù)較好城市區(qū)位的傳統(tǒng)單位制社區(qū)的土地以進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。
      由于國(guó)家力量的大幅退出和單位制的巨大轉(zhuǎn)型，單位制社區(qū)已經(jīng)不具有在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下同質(zhì)性高、歸屬感強(qiáng)、安全性好、福利高的居住空間的性質(zhì)。單位制社區(qū)的居民構(gòu)成將發(fā)生變化。比如一部分職工會(huì)依據(jù)其經(jīng)濟(jì)能力在住房市場(chǎng)上自由選擇住房，可能將單位制社區(qū)內(nèi)的原有住房出賣或出租，從而使社區(qū)的居住功能與職業(yè)功能進(jìn)一步分離。而由于單位型社區(qū)一般位于城市中開(kāi)發(fā)相對(duì)成熟的區(qū)位，周邊地段的商業(yè)、教育、醫(yī)療機(jī)構(gòu)配套齊全，加之相比于新型樓盤的低價(jià)位，因此也有很多單位外人員愿意購(gòu)買社區(qū)中的住房。于是社區(qū)居民構(gòu)成將發(fā)生某種演替。這就使得單位制社區(qū)的職業(yè)功能和居住功能更加分離，社區(qū)居民的異質(zhì)性增加。
      單位制社區(qū)管理的「選擇性退化」與「單位文化」的交叉
      隨著市場(chǎng)化的推進(jìn)，單位的自我牟利性的不斷強(qiáng)化，單位管理出現(xiàn)了不同程度上的退化，并且在其內(nèi)容上往往具有明顯的選擇性，從而形成一種「選擇性退化」。單位不再作為國(guó)家政體的基本單元，而更加關(guān)注自身利益的實(shí)現(xiàn)。中國(guó)的單位在體制轉(zhuǎn)型的過(guò)程中首先就碰到了國(guó)家利益、單位利益與個(gè)體利益如何界定相互關(guān)系的問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)職工名義上都對(duì)企業(yè)產(chǎn)權(quán)擁有所有權(quán)和處置權(quán)，但事實(shí)上他們很難真正參與到企業(yè)的日常管理過(guò)程中。因此國(guó)有企業(yè)的高級(jí)管理者如廠長(zhǎng)、廠黨委書(shū)記往往成為事實(shí)上的企業(yè)主，擁有對(duì)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)和處置權(quán)，并且這些權(quán)力在過(guò)去的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)很難得到內(nèi)部和外界的有效監(jiān)督，因?yàn)閱挝宦毠ち?xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)單位的單向度依附關(guān)系，既缺少對(duì)單位的監(jiān)督意識(shí)，更缺少相應(yīng)的監(jiān)督體制和資源。于是單位自我牟利性的強(qiáng)化，很大程度上就表現(xiàn)為單位高級(jí)管理者對(duì)自身利益的訴求和對(duì)單位資產(chǎn)的隨意處置乃至瓜分。
      由于國(guó)家力量的退出，單位無(wú)力維持原有的單位制，于是在「由單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)型」、「促進(jìn)社區(qū)建設(shè)」等流行話語(yǔ)的保護(hù)傘下，單位管理出現(xiàn)顯著退化的現(xiàn)象。但值得注意的是出現(xiàn)管理退化的領(lǐng)域往往是與企業(yè)盈利沒(méi)有直接關(guān)系的，特別是社區(qū)公共服務(wù)。為了彌補(bǔ)甚至是引導(dǎo)單位在這些方面的功能退化，填補(bǔ)單位制退出后在社會(huì)管理體制中出現(xiàn)的制度性空缺，國(guó)家在原有的街道——居委會(huì)管理體制基礎(chǔ)上推行的所謂「城市社區(qū)建設(shè)」運(yùn)動(dòng)，把原來(lái)由單位承擔(dān)的絕大多數(shù)社會(huì)性職能都轉(zhuǎn)移到街道和居委會(huì)。而在單位福利向社會(huì)福利轉(zhuǎn)換的過(guò)程中，單位同樣表現(xiàn)出大幅的退縮，希望通過(guò)各種一刀切式的、急進(jìn)的、徹底的政策（比如買斷工齡），倉(cāng)促地撤離企業(yè)退休職工養(yǎng)老、在職工福利保障等管理領(lǐng)域。而在一些其他領(lǐng)域，單位的管理非但沒(méi)有退化，反而有強(qiáng)化的趨勢(shì)，比如隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的日漸繁榮，單位對(duì)經(jīng)營(yíng)土地越來(lái)越感興趣。
      在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國(guó)家積累體制之中，國(guó)家將行政權(quán)力和財(cái)產(chǎn)權(quán)力集于一身，從而將韋伯所論述的兩種基本的統(tǒng)治形式——基于行政權(quán)力的權(quán)威統(tǒng)治和基于財(cái)產(chǎn)壟斷的交易性統(tǒng)治合為一體（李路路、李漢林，1999：90）。國(guó)家對(duì)大大小小的單位具有這種雙重權(quán)力合一的威權(quán)，單位對(duì)個(gè)人同樣具有性質(zhì)基本相同的威權(quán)，這樣就構(gòu)成了中國(guó)社會(huì)的最基本結(jié)構(gòu)以及社會(huì)整合和控制機(jī)制。國(guó)家對(duì)單位和考核以及單位對(duì)個(gè)人的考核，其主要標(biāo)準(zhǔn)是生產(chǎn)任務(wù)的完成、意識(shí)形態(tài)的遵從和政治表現(xiàn)的正確性，而并非經(jīng)濟(jì)績(jī)效。在國(guó)家與單位、單位與個(gè)人的關(guān)系中，國(guó)家和單位分別在兩種關(guān)系中居于絕對(duì)的主導(dǎo)地位，是核心資源的分配者；而所處關(guān)系中的另一方則處于分散狀態(tài)，相互之間既缺乏基于某種共同的利益訴求而自主建立的橫向聯(lián)系網(wǎng)路，也缺乏核心資源的替代性獲取管道，因此只能成為所處關(guān)系中另一方的附屬原子，通過(guò)對(duì)主導(dǎo)一方的服從而獲取其認(rèn)可從而獲得生存資源。簡(jiǎn)言之，國(guó)家及單位借助于資源占有的壟斷地位，構(gòu)建了一個(gè)“單向依賴性結(jié)構(gòu)”（李路路、李漢林，1999：90）。
      雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)使單位制發(fā)生了顯著變化，但長(zhǎng)久以來(lái)形成的「單向依賴性結(jié)構(gòu)」卻使單位以及單位成員的生存方式和心理狀態(tài)在很大程度上固定化為一種集體人格，從而構(gòu)成一種「單位文化」現(xiàn)象?！竼挝晃幕沟钠鹪创_實(shí)是由于單位制中的個(gè)體缺乏自律自決的社會(huì)行動(dòng)結(jié)構(gòu)和資源，但是在單位制逐漸轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，這種客觀事實(shí)已經(jīng)發(fā)生了顯著的變化，而「單位文化」卻并未隨之而得到快速的改變，或許威廉·費(fèi)爾?。畩W格本的「文化墮距」(cultural lag)（Ogburn, 1966）理論可以幫助我們獲得相應(yīng)的理解。由于單位制長(zhǎng)期塑造出的順從、依賴、保守的單位文化，面對(duì)單位制社區(qū)管理的選擇性退化給自身生活品質(zhì)造成的不利影響，單位普通職工除了抱怨之外，并未采取積極的行動(dòng)介入其中，試圖改變這種局勢(shì)。單位成員依然只是分散的個(gè)體，在缺少來(lái)自外部力量的動(dòng)員的時(shí)候，缺乏自我組織和管理的能力，難以積極有效的表達(dá)自己的意愿。而那些能夠在單位中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位的人，由于對(duì)單位內(nèi)的幕后活動(dòng)空間有充分的認(rèn)識(shí)和行動(dòng)能力，因而傾向于通過(guò)各種非制度手段如「派系結(jié)構(gòu)」、「幕后操作」等方式獲取資源，維護(hù)自己的利益，而對(duì)單位制本身的改革進(jìn)程興趣不大，因而無(wú)助于單位成員作為一個(gè)整體維護(hù)自己的利益。因此我們看到單位管理的「選擇性退化」和「單位文化」的這種交叉，造就了單位制轉(zhuǎn)型過(guò)程中權(quán)力關(guān)系的極度失衡以及單位走向的高度隨意性和不確定性。
      五 單位制社區(qū)研究展望
      隨著中國(guó)體制轉(zhuǎn)型的深入，單位制對(duì)國(guó)家積累體制和城市管理體制的總體意義日益下降。但單位制作為一種基本的社會(huì)管理體制仍沒(méi)有完全消亡，反而作為一種體制遺產(chǎn)，在新的組織、行業(yè)和空間中得到不同形式和程度的呈現(xiàn)。由于體制轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的自由發(fā)展空間，不同區(qū)域和行業(yè)的單位之間的差異日益顯現(xiàn)。
      對(duì)于單位制社區(qū)的研究，不僅要關(guān)注作為一種統(tǒng)一性國(guó)家體制的單位制的作用，也要關(guān)注地域、行業(yè)等特殊性因素的作用。比如從區(qū)域上來(lái)看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的重要工業(yè)基地（如東北），與當(dāng)年作為「海防前線」的東南沿海地區(qū)相比，在轉(zhuǎn)型期，由于前者的單位制積累的厚重性，因而對(duì)城市體制和空間轉(zhuǎn)型的影響更為明顯和長(zhǎng)期。而根據(jù)傳統(tǒng)的單位性質(zhì)劃分方法，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)三類單位在轉(zhuǎn)型期的境遇同樣差異明顯。大多數(shù)黨政機(jī)關(guān)、一些規(guī)模龐大的事業(yè)單位，如高等院校（張品，2010），以及中央直屬國(guó)有企業(yè)，依然可以憑藉其單位制的管道和資源維持作為一種居住空間的單位制社區(qū)，并且有新的呈現(xiàn)形式，比如城市新行政中心的黨政機(jī)關(guān)家屬區(qū)、大學(xué)園區(qū)中的教工家屬區(qū)等。而更多的中小規(guī)模的老企業(yè)社區(qū)，則都面臨衰敗和劇烈重組。此外，這些單位制社區(qū)與街道等地方國(guó)家機(jī)關(guān)和居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等新、舊基層管理組織的關(guān)系，同樣處于多樣化的重組狀態(tài)。
      因此在研究方法上，我們需要更多的類似民族志的個(gè)案研究，以及以此為基礎(chǔ)的比較研究，以探索單位制對(duì)中國(guó)城市轉(zhuǎn)型的多樣化作用機(jī)制，以及單位制與其他城市治理機(jī)制之間的作用關(guān)系。同時(shí)，在體制轉(zhuǎn)型這一宏大理論敘事之下，也得以發(fā)現(xiàn)個(gè)體和微觀單位組織的真實(shí)生存狀態(tài)。
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      第五篇：街道體制改革與城市社區(qū)治理模式變遷研究
      街道體制改革與城市社區(qū)治理模式變遷研究
      來(lái)源： 基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司 時(shí)間：
      2008-10-13 09:03 前 言
      進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的城市社區(qū)建設(shè)在經(jīng)過(guò)了1992年以來(lái)試點(diǎn)發(fā)動(dòng)、全面推廣、初步繁榮后，進(jìn)入了一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期：和諧社區(qū)成為社區(qū)建設(shè)新的目標(biāo)；社會(huì)管理體制改革成為社會(huì)建設(shè)的重要路徑；實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接與良性互動(dòng)成為基層民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容??，社區(qū)建設(shè)面臨著全新的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。如何抓住歷史機(jī)遇，做大做強(qiáng)社區(qū)自治？如何實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)？這是擺在社區(qū)建設(shè)理論工作者和實(shí)際工作者面前的一個(gè)嚴(yán)峻而緊迫的課題。
      近幾年來(lái)，不同學(xué)科的理論研究工作者以及全國(guó)各地城市社區(qū)建設(shè)的實(shí)際工作者都對(duì)此問(wèn)題予以高度的關(guān)注，進(jìn)行了廣泛而積極的理論研究和實(shí)踐探索，取得了理論上的豐碩成果和實(shí)踐上的可喜成就，這些成果和成就對(duì)于進(jìn)一步探索建立城市社區(qū)健康有序、可持續(xù)發(fā)展的治理模式具有重要意義。本課題研究正是立足于已有的理論研究成果和各地正在進(jìn)行的廣大實(shí)踐，運(yùn)用相關(guān)理論和實(shí)證方法，力圖揭示出城市社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，探索和諧社區(qū)治理的有效模式，進(jìn)而促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和全面進(jìn)步。
      我們認(rèn)為，在當(dāng)前城市社區(qū)建設(shè)與治理中，政府主導(dǎo)地位與作用不可或缺，在促進(jìn)城市有效社區(qū)治理、建立健康有序可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)治理模式中發(fā)揮著不可替代作用，并且在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，政府的這種主導(dǎo)地位不會(huì)有太大改變。但是，政府主導(dǎo)地位和主導(dǎo)作用是否就意味著政府要像現(xiàn)在這樣包辦社區(qū)建設(shè)的一切？這種主導(dǎo)地位、作用是否必須由城市街道辦事處來(lái)體現(xiàn)（目前各地城市中街道辦事處的一項(xiàng)重要職能就是和諧社區(qū)建設(shè)）？目前的街道辦事處功能、職權(quán)以及各種資源尤其是制度資源能否承擔(dān)起這一主導(dǎo)地位和主導(dǎo)作用？如何改變政府行政管理與基層群眾自治之間的不平衡態(tài)勢(shì)？如何改變兩者之間互動(dòng)的不對(duì)稱從而實(shí)現(xiàn)兩者之間有效銜接與良性互動(dòng)？正是帶著這樣一些疑惑，課題組成員開(kāi)始了對(duì)這一課題的研究工作。
      毫無(wú)疑問(wèn)，我國(guó)的城市街道辦事處體制對(duì)社區(qū)建設(shè)的發(fā)動(dòng)與進(jìn)步發(fā)揮了重要作用，但也正是街道辦事處體制成為了社區(qū)建設(shè)進(jìn)一步提升發(fā)展的體制障礙，這從全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)實(shí)踐既可以看得出，和諧社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理較為典型的地區(qū)無(wú)不從改革現(xiàn)有街道辦事處體制著手，通過(guò)改革街道辦事處體制，拓展社區(qū)公共空間，增強(qiáng)社區(qū)自治范圍。這是因?yàn)椋航值擂k事處是城市行政組織架構(gòu)和行政權(quán)力的最末端，是市區(qū)兩級(jí)政府與城市社會(huì)最基層的接觸面，也是市區(qū)政府與社會(huì)互動(dòng)的基礎(chǔ)平臺(tái)。城市改革的展開(kāi)和深入，使得街道辦事處成為了自上而下以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡男姓w制改革與自下而上以居民自治和社會(huì)自治為核心的社區(qū)體制改革交匯點(diǎn)，成為了當(dāng)前整個(gè)城市管理的最前沿和和基礎(chǔ)平臺(tái)。出于多種壓力下的街道辦事處理所當(dāng)然地成為了新一輪改革的對(duì)象和目標(biāo)。本課題研究正是將街道辦事處改革放在構(gòu)建健康有序、可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)治理模式的基本前提和重中之重的位置來(lái)思考和進(jìn)行政策設(shè)計(jì)的，不改革現(xiàn)有的街道辦事處體制，社區(qū)要做大做強(qiáng)，要實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)，要建立起適合中國(guó)國(guó)情的健康有序、可持續(xù)發(fā)展的城市社區(qū)治理模式是不可能的。
      1．本課題研究的范圍
      就目前城市街道辦事處的形態(tài)來(lái)看，大致有三種類型：一是市轄區(qū)下設(shè)的街道辦事處；二是不設(shè)區(qū)市下設(shè)的街道辦事處；三是在城市化進(jìn)程中由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府轉(zhuǎn)制而來(lái)的街道辦事處。由于后兩類街道辦事處在職能、權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制數(shù)量以及財(cái)政體制等方面與第一類街道辦事有很大差異；再由于本課題調(diào)研所取樣板城市都是下設(shè)區(qū)城市，所以，后兩類城市的街道辦事處并不在本研究范圍，但我們希望本研究成果能對(duì)這兩類街道辦事處的下一步改革能有所裨益。
      2．本課題研究的主要內(nèi)容
      本課題緊緊圍繞如下主要內(nèi)容展開(kāi)研究：
      第一，以我國(guó)街道體制改革典型城市為個(gè)案，通過(guò)歷史考察，全面展示我國(guó)街道體制發(fā)展脈絡(luò)以及改革歷程，總結(jié)改革開(kāi)放30年來(lái)街道體制改革所取得的成效，探求街道體制變遷與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)程度與規(guī)律,客觀分析目前街道體制所存在的問(wèn)題與缺陷，突出加快街道體制改革對(duì)于促進(jìn)基層社會(huì)有效治理的極端重要性和緊迫性。
      第二，多維度、多視角分析“實(shí)體化”、“虛區(qū)實(shí)街”、“取消街道”、“維持現(xiàn)狀”等幾種理論觀點(diǎn)以及“上海模式”、“南京模式”、“青島模式”、“武漢模式”等改革典型模式的各自適應(yīng)程度、成效以及存在的缺陷。
      第三，以政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府、構(gòu)建和諧社會(huì)、強(qiáng)化社區(qū)自治為分析基點(diǎn)，從理論層面闡述街道體制改革在行政體制改革與社區(qū)體制改革間的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)作用，并闡明其互動(dòng)關(guān)系。
      第四，以公共管理、公民社會(huì)、多元治理為理論支撐，探討在街道層面建立起“政府主導(dǎo)、社會(huì)多方參與的現(xiàn)代社區(qū)治理機(jī)構(gòu)”的必要性、可行性，并對(duì)其基本社會(huì)價(jià)值做出客觀分析。
      第五，結(jié)合我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平，以目標(biāo)重新定位、組織變革、職能重構(gòu)、流程再造為舉措，以強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)、健全法律規(guī)范、積極培育發(fā)展民間組織等為保障措施，為我國(guó)城市街道體制改革可供選擇的、有針對(duì)性的目標(biāo)模式、路徑選擇等整體方案。
      3．本課題研究的基本思路與研究方法
      基本思路：通過(guò)政策梳理與實(shí)地調(diào)研獲取基本資料——文獻(xiàn)收集與分析獲取理論支持——提出相關(guān)政策設(shè)計(jì)——以案例研究與理論研究檢驗(yàn)政策設(shè)計(jì)——修正、完善政策設(shè)計(jì)。
      研究方法：典型案例調(diào)查研究法：選擇上海、南京、青島和武漢為典型個(gè)案，系統(tǒng)運(yùn)用問(wèn)卷、座談會(huì)、個(gè)別訪問(wèn)等形式，對(duì)街道體制改革與社區(qū)體制改革相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行廣泛調(diào)查，并對(duì)所搜集的原始材料進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。
      比較研究法：主要是對(duì)我國(guó)街道體制的歷史沿革尤其是改革開(kāi)放以來(lái)街道管理體制變革的歷程以及社會(huì)轉(zhuǎn)型、社區(qū)建設(shè)、公民社會(huì)發(fā)育成長(zhǎng)對(duì)街道體制改革以及社區(qū)治理模式變遷的作用進(jìn)行客觀分析；對(duì)我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)全國(guó)各地街道體制改革的總體狀況進(jìn)行比較分析。
      理論分析法：綜合運(yùn)用公共行政、“治理理論”、社會(huì)學(xué)等相關(guān)理論，對(duì)我國(guó)街道體制改革典型案例以及我國(guó)城市街道體制改革相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行理論闡釋。
      4．本課題研究關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題或力圖在如下幾個(gè)方面能夠有所突破：
      第一，多維度、多視角全面、客觀、系統(tǒng)分析“實(shí)體化”、“虛區(qū)實(shí)街”、“取消街道”、“維持現(xiàn)狀”等幾種理論觀點(diǎn)以及“上海模式”、“南京模式”、“青島模式”、“武漢模式”等改革典型的各自適應(yīng)程度、成效以及存在著的制度與現(xiàn)實(shí)缺陷。
      第二，從建立小政府、大社會(huì)、多中介、強(qiáng)自治的城市基層管理目標(biāo)模式出發(fā)，探討在城市街道層面構(gòu)建“以政府為主導(dǎo)、多方參與的現(xiàn)代治理機(jī)構(gòu)”的可行性以及如何構(gòu)建。
      第三，在新體制架構(gòu)下，如何理順“政府主導(dǎo)的多中心治理結(jié)構(gòu)”與基層政府、與居民自治組織和社區(qū)民間組織和駐社區(qū)單位的關(guān)系，探討在街道層面實(shí)行大社區(qū)自治的可能性以及大社區(qū)與居民委員會(huì)層面社區(qū)的內(nèi)在關(guān)系。
      第四，以居民滿意、人本化管理為導(dǎo)向，從制度建設(shè)角度，探討新體制基本運(yùn)行方式，探討大社區(qū)公共服務(wù)社會(huì)化方式與途徑，以及如何使政府的公共管理與公共服務(wù)、居民自治組織的自我管理與自我服務(wù)、中介組織的社會(huì)化服務(wù)，在一個(gè)嶄新的平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)有效地交匯與對(duì)接。
      一、改革開(kāi)放前30年我國(guó)城市街道辦事處歷史沿革（1949——1979）
      中國(guó)城市基層組織設(shè)置大致始于民國(guó)政府時(shí)期，1930年5月，民國(guó)政府重新頒布的《市組織法》規(guī)定，市分行政院直轄市和省轄市兩類，市的基層實(shí)行“閭鄰制”；1933年重修的《市組織法》將“閭鄰制”又改為“保甲制”，“市以下設(shè)區(qū)，區(qū)之內(nèi)編為保甲?！?/p>
      1．建國(guó)初期對(duì)街道體制的探索
      1949年全國(guó)解放，中共接管大城市后，宣布廢除保甲制度，對(duì)傳統(tǒng)社區(qū)組織和民間勢(shì)力進(jìn)行了摧毀性的打擊，對(duì)基于保甲編成的區(qū)級(jí)建制進(jìn)行了合并改組，并最終確定為一級(jí)政府。1950年 11月政務(wù)院公布的《大城市區(qū)人民政府組織通則》第一條就規(guī)定：區(qū)人民行使政權(quán)的機(jī)關(guān)為區(qū)人民代表大會(huì)（或代行其職權(quán)的區(qū)各界人民代表會(huì)議）和區(qū)人民政府。1954年9月通過(guò)的《憲法》規(guī)定了在直轄市和較大市之下設(shè)置區(qū)一級(jí)人民政府。
      保甲制度取消后，基于當(dāng)時(shí)嚴(yán)峻的基層管理需要，各城市紛紛成立了諸如防護(hù)隊(duì)、防盜隊(duì)、居民小組、中心小組（在居民小組之上）、居民委員會(huì)等名目不同的居民組織。直到1954年12月頒布《城市居民委員會(huì)組織條例》之后，才統(tǒng)一將城市基層居民組織的名稱統(tǒng)一規(guī)定為居民委員會(huì)，并將其性質(zhì)規(guī)定為城市基層居民群眾自治組織。
      處于維護(hù)新生政權(quán)穩(wěn)定，加強(qiáng)對(duì)城市社會(huì)控制并進(jìn)行有效管理，中國(guó)共產(chǎn)黨成功地通過(guò)制度化途徑將新生的城市政權(quán)組織延伸到街道，在街道建立起組織，并將街道組織作為對(duì)城市社區(qū)實(shí)施社會(huì)控制的重心。
      在1954年12月以前，各城市的市政當(dāng)局對(duì)街道組織建設(shè)各行其是，沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一的模式。就全國(guó)各城市的街道組織形態(tài)來(lái)看，大致有三種類型：一是設(shè)街政府，為城市基層政權(quán)；二是設(shè)街公所或街道辦事處，為市或市轄區(qū)的派出機(jī)構(gòu)；三是“警政合一”，在公安派出所內(nèi)設(shè)行政干事或民政工作組，承擔(dān)有關(guān)工作。
      2．街道辦事處的法定化
      1954年12月31日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《城市街道辦事處組織條例》，統(tǒng)一規(guī)定：10萬(wàn)人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當(dāng)設(shè)立街道辦事處；10萬(wàn)人口以下5 萬(wàn)人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，如果工作確實(shí)需要，也可以設(shè)立街道辦事處，作為市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的派出機(jī)關(guān)；管轄區(qū)域一般應(yīng)當(dāng)同公安派出所的管轄區(qū)域相同；街道辦事處共設(shè)專職干部3 人至7 人，其中婦女干部1人。并且規(guī)定了街道辦事處的職責(zé)任務(wù)：辦理市、市轄區(qū)的人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)；指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作；反映居民的意見(jiàn)和要求。
      至此，國(guó)家通過(guò)立法形式對(duì)街道辦事處性質(zhì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、職責(zé)內(nèi)容、管轄范圍和管轄人口等進(jìn)行了整齊劃一的規(guī)定，街道辦事處建設(shè)開(kāi)始走向了制度化穩(wěn)定化發(fā)展軌道。街道辦事處的普遍建立，標(biāo)志著我國(guó)以市、市轄區(qū)、街道辦事處、居民委員會(huì)為主體的、國(guó)家行政力量與居民自治力量相結(jié)合的城市管理體制架構(gòu)已初步形成。
      3．城市人民公社運(yùn)動(dòng)
      從1955年到1958年人民公社運(yùn)動(dòng)興起之前，街道辦事處體制基本適應(yīng)了當(dāng)時(shí)城市社區(qū)管理的需要，并處于良性運(yùn)行與健康發(fā)展的態(tài)勢(shì)。1958年興起的主要在街道層面開(kāi)展的城市人民公社運(yùn)動(dòng)（有個(gè)別的公社是建在市轄區(qū)層面上），使街道辦事處自成立以來(lái)受到了第一次的強(qiáng)烈沖擊，其組織性質(zhì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限都發(fā)生了根本性變化。從城市人民公社所履行的職能和機(jī)構(gòu)框架來(lái)看，已經(jīng)完全由原來(lái)法定的市轄區(qū)人民政府的派出機(jī)構(gòu)演變成一級(jí)政權(quán)組織了。從公社的職能來(lái)看，主要是組織職工家屬和其他閑散人員參加生產(chǎn)和福利事業(yè)，“變消費(fèi)城市為生產(chǎn)城市”，實(shí)現(xiàn)“人人都勞動(dòng)，戶戶無(wú)閑人”，使之“成為改造舊城市和建設(shè)社會(huì)主義新城市的工具，成為生產(chǎn)、交換、分配和人民生活福利的統(tǒng)一組織者，成為工農(nóng)商學(xué)兵相結(jié)合和政社合一的社會(huì)組織?！睆墓绲臋C(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備看，公社的行政干部由街道辦事處時(shí)期的7 人猛增至70～80人，增加了10倍以上。公社黨委下設(shè)黨辦、組織部、宣傳部、監(jiān)委、團(tuán)委、婦聯(lián)，公社委員會(huì)下設(shè)工業(yè)辦、財(cái)貿(mào)辦、城管衛(wèi)生辦、行政辦等。這種狀況一直持續(xù)到1962年“大躍進(jìn)”失敗后，各地城市的人民公社才先后撤消，陸續(xù)恢復(fù)了“作為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的重要組成部分”街道辦事處。
      城市人民公社運(yùn)動(dòng)的客觀后果，一是消滅殘存的單位體系外的一些死角，街道社區(qū)完全單位化。城市社區(qū)中通過(guò)在轄區(qū)內(nèi)組織生產(chǎn)大協(xié)作，大量興建和發(fā)展社辦企業(yè)和集體生活福利事業(yè)，組織街道居民（如家庭婦女）就業(yè)，使沒(méi)有單位歸屬的街道居民也躋身于單位體系之中。城市社會(huì)也徹底單位化了，最終使得國(guó)家與社會(huì)通過(guò)單位體制實(shí)現(xiàn)了完全重合。二是街道辦事處性質(zhì)發(fā)生了根本性變化。街道辦事處改為人民公社后，原來(lái)法定的區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)也演變成政社合一的社會(huì)組織，其實(shí)質(zhì)就是城市基層政府機(jī)構(gòu)。
      4．“文革”時(shí)期
      1966年5月，史無(wú)前例的“文化大革命”開(kāi)始之后，各地街道辦事處相繼被造反派奪權(quán)，被改名為“街道革命委員會(huì)”，并建立街道黨委，實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)。其職能權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置等再次發(fā)生重大變動(dòng)。街道革委會(huì)的任務(wù)主要是“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”，對(duì)資產(chǎn)階級(jí)進(jìn)行全面專政，也就是搞外調(diào)、抓清隊(duì)、查戶口。其他任務(wù)還包括：動(dòng)員居民到農(nóng)村安家落戶和知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)；民兵訓(xùn)練和征兵；處理查抄物資；組織、管理生產(chǎn)和服務(wù)工作；轄區(qū)內(nèi)的事業(yè)管理和服務(wù)，等等。
      街道革命委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能任務(wù)相適應(yīng)，下設(shè)政治組、居民組、企事業(yè)組、文教衛(wèi)生組、人防辦公室、查抄辦公室等，統(tǒng)管黨、政、財(cái)、文大權(quán)，權(quán)力范圍空前擴(kuò)大。當(dāng)時(shí)街道革命委員會(huì)完全成為“階級(jí)斗爭(zhēng)”和“群眾專政”的工具。
      “文化大革命”的嚴(yán)重后果表現(xiàn)在：進(jìn)一步強(qiáng)化了單位社會(huì)，城市社區(qū)組織更趨削弱。大規(guī)模的知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)和城鎮(zhèn)閑散人員下放農(nóng)村勞動(dòng)，使社區(qū)組織失去了大部分管轄對(duì)象。街道辦事處和黨委也被“造反”和“奪權(quán)”，基本上陷于癱瘓。按朱健剛的說(shuō)法：“革委會(huì)雖然名義上管理整個(gè)街區(qū)，但實(shí)際上無(wú)論從政策資源和人力資源上都已經(jīng)失去對(duì)整個(gè)街區(qū)的制度化權(quán)力的控制，在‘抓革命’的過(guò)程中，街區(qū)的權(quán)力伴隨著街區(qū)內(nèi)大部分事務(wù)的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)向了單位內(nèi)部，街區(qū)權(quán)力在單位之外呈現(xiàn)出幾近真空的狀態(tài)?！?/p>
      “文革”結(jié)束后，1978年通過(guò)的新憲法，撤消“街道革命委員會(huì)”，恢復(fù)了街道辦事處。1979年頒布的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，重新確立了街道辦事處作為市或區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。1980年全國(guó)人大常委員重新公布了1954年的《街道辦事處組織條例》，再次明確街道辦事處是市或區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，并將街道黨委、街道辦事處、街道生產(chǎn)服務(wù)聯(lián)社分開(kāi)，并確立街道辦事處的工作由民政部管理（“文革”前則歸內(nèi)務(wù)部管理）。
      5．對(duì)改革開(kāi)放前30年街道辦事處歷史沿革的分析
      經(jīng)過(guò)建國(guó)初期的民主建政運(yùn)動(dòng)（街政建設(shè)）、城市人民公社運(yùn)動(dòng)和“文化大革命”，基本完成了“街居單位化”過(guò)程，大多數(shù)城市居民在運(yùn)動(dòng)中通過(guò)黨政機(jī)構(gòu)組織與動(dòng)員方式被整合進(jìn)大大小小的單位之中，并最終形成單位社會(huì)（亦稱總體性社會(huì)）。單位社會(huì)是與高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，在這樣的一個(gè)社會(huì)里，國(guó)家行政權(quán)力滲透到社會(huì)所有領(lǐng)域和每一角落，國(guó)家與社會(huì)高度重合在一起，政府掌握并壟斷著所有社會(huì)資源，并通過(guò)單位，按照身份制、單位制、行政制（行政級(jí)別）這三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的核心因素進(jìn)行配置，完全斷絕了社區(qū)自行發(fā)展的可能性；同時(shí)，政府把自己掌握的資金最大限度地投入了直接生產(chǎn)部門，很少或者基本不向城市基礎(chǔ)建設(shè)和生活福利事業(yè)投資，這就必然要導(dǎo)致“單位辦社會(huì)”，以填補(bǔ)“政府空位”。這使得本來(lái)應(yīng)當(dāng)由社區(qū)承擔(dān)的諸多社會(huì)職能而在中國(guó)的單位社會(huì)中，最終都由單位承擔(dān)起來(lái)。
      6．從建國(guó)以后30年的變革軌跡看，街道辦事處具有如下基本特點(diǎn)
      第一，在整個(gè)城市管理地位的輔助性和從屬性。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，街居體制因其發(fā)揮的功能相對(duì)次要，是單位體制的拾遺補(bǔ)缺，管理和服務(wù)的對(duì)象局限于占社會(huì)少數(shù)的非主體部分“無(wú)單位人”、“邊緣人”，這決定了其作為的微不足道，因此，始終是作為城市社會(huì)管理主導(dǎo)體制——單位體制的補(bǔ)充和輔助，始終處于從屬地位；
      第二，機(jī)構(gòu)性質(zhì)的多變性。從建國(guó)初期的三種組織形態(tài)，到54年統(tǒng)一由法律規(guī)定的作為不設(shè)區(qū)的市以及市轄區(qū)人民政府的派出機(jī)構(gòu)，政社合一的城市人民公社以及“文革”期間的街道革命委員會(huì)，到后來(lái)改革開(kāi)放之初恢復(fù)派出機(jī)構(gòu)性質(zhì)，機(jī)構(gòu)的性質(zhì)多次發(fā)生變化；
      第三，職能、編制的極不穩(wěn)定性。這種不穩(wěn)定性體現(xiàn)在：一是不同時(shí)期的街道辦事處在職能和編制上隨意性大，二是有逐漸膨脹的趨勢(shì)；
      第四，法律規(guī)定缺乏權(quán)威性。1954年通過(guò)的《街道辦事處組織條例》中諸多規(guī)定（如機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職能任務(wù)、編制等）在每次運(yùn)動(dòng)和社會(huì)變革中屢被突破，法律效力顯得蒼白無(wú)力，缺乏足夠的權(quán)威性。
      改革開(kāi)放前街道辦事處體制的上述特征都不是孤立存在的，而是有著內(nèi)在的聯(lián)系，由于法律規(guī)定的權(quán)威性缺失，其機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職能任務(wù)以及機(jī)構(gòu)和人員編制必然處于不穩(wěn)定狀態(tài)；機(jī)構(gòu)性質(zhì)的變化又必然帶來(lái)職能和編制上的隨意性；職能的擴(kuò)大則必然帶來(lái)機(jī)構(gòu)和人員編制的膨脹；上述因素的不確定、隨意性，又使法律規(guī)定進(jìn)一步喪失其應(yīng)有的權(quán)威性。
      改革開(kāi)放前30年街道體制變遷說(shuō)明，街道辦事處作為我國(guó)行政組織架構(gòu)中最低的一個(gè)層級(jí)，是國(guó)家行政權(quán)力與基層社會(huì)互動(dòng)的基礎(chǔ)平臺(tái)，因而最容易受到政治運(yùn)動(dòng)和社會(huì)變革的沖擊，也是所有行政組織中最不穩(wěn)定的一個(gè)部分。所以，以經(jīng)濟(jì)體制改革為先導(dǎo)的社會(huì)全方位改革全面展開(kāi)后，整個(gè)社會(huì)面臨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型，街道體制再次發(fā)生變革甚至是深刻變革就成為必然。
      二、街道辦事處體制改革30年歷程回顧（1979——2008）
      關(guān)于改革開(kāi)放以來(lái)街道辦事處30年的變化，我們既沒(méi)有用“變遷”，也沒(méi)有用“沿革”，而是用“改革”來(lái)加以闡釋，這是因?yàn)椋浩湟唬母镩_(kāi)放以來(lái)街道辦事處的一切變化都是在改革的大背景下進(jìn)行的，也是個(gè)地方城市依據(jù)各自的具體需要，從構(gòu)建和諧社會(huì)，謀求社區(qū)有效治理的目的出發(fā)，順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展要求做出的主動(dòng)的理性行為，而非動(dòng)員式的、非理性行為。其二，這30年街道體制改革都是在現(xiàn)代理論指導(dǎo)下進(jìn)行的，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系理論、管理主義理論、公民社會(huì)理論、社區(qū)理論以及治理理論成為了改革開(kāi)放后不同時(shí)期街道體制改革的理論基礎(chǔ)。這是區(qū)別改革開(kāi)放前后街道辦事處變化的根本所在。
      對(duì)于街道辦事處這30年的改革情況，我們也沒(méi)有完全按照時(shí)間順序加以闡述分析，而是用總論的形式加以概括描述。
      （一）街道辦事處改革的必然性分析
      發(fā)生在城市里的經(jīng)濟(jì)、政治（行政）和社會(huì)領(lǐng)域中的改革開(kāi)放，給城市帶來(lái)了全面的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型，帶來(lái)了各方面利益關(guān)系的不斷調(diào)整和分化，帶來(lái)了城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的巨大變化，城市基層社會(huì)管理也出現(xiàn)了諸多新領(lǐng)域和新情況，街道辦事處所處的社會(huì)歷史條件以及所承擔(dān)的歷史任務(wù)均發(fā)生了根本性的變化。
      1．單位體制的衰落。具體表現(xiàn)在：?jiǎn)挝粚?duì)政府的行政隸屬關(guān)系和依賴性日益弱化；職工對(duì)單位的利益依附日益弱化；單位對(duì)職工的利益關(guān)系的整合功能日益弱化。這種體制以及功能的衰落導(dǎo)致了單位不再也不能辦社會(huì)，其大量社會(huì)職能逐步被剝離，流向街道，流向社區(qū)，流向社會(huì)，“單位人”逐步轉(zhuǎn)化為“社區(qū)人”、“社會(huì)人”。城市社區(qū)地位得到提升，作用開(kāi)始彰顯，街居體制成為了“后單位時(shí)期”社會(huì)整合的基礎(chǔ)平臺(tái)。
      2．城市社會(huì)問(wèn)題大量涌現(xiàn)。伴隨著城市化進(jìn)程加快，城市的規(guī)模急劇增大，城市功能得到了迅速的擴(kuò)展，這就不可避免地產(chǎn)生了大量的城市問(wèn)題。外來(lái)民工、流動(dòng)人口的管理問(wèn)題；伴隨著企業(yè)改制而出現(xiàn)的大量下崗、失業(yè)問(wèn)題；大量舊區(qū)改造、新區(qū)建設(shè)和城市文明觀念傳播過(guò)程中的社會(huì)動(dòng)員問(wèn)題；關(guān)注和救助各類社會(huì)弱勢(shì)群體問(wèn)題；老年養(yǎng)老和社會(huì)保障問(wèn)題，等等。這些問(wèn)題的解決關(guān)乎民生，關(guān)乎社會(huì)基層穩(wěn)定，進(jìn)而關(guān)乎到我們改革開(kāi)放大業(yè)能否可持續(xù)深入進(jìn)行。上述諸多社會(huì)問(wèn)題的解決離不開(kāi)街居體制作用的發(fā)揮，街道辦事處也成為了進(jìn)行基層社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)基本穩(wěn)定的最前沿。
      3．社區(qū)建設(shè)任務(wù)繁重。1986年率先在城市展開(kāi)的社區(qū)服務(wù)以及隨后普遍開(kāi)展的社區(qū)建設(shè)，是在新形勢(shì)下的社會(huì)重建運(yùn)動(dòng)，其內(nèi)容之多，涉及范圍之廣，程度之深都是前所未有。如社區(qū)民主政治、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)文化、社區(qū)安全、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)就業(yè)等；伴隨著社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，產(chǎn)生了諸多新的社會(huì)關(guān)系要理順，新的社會(huì)矛盾要協(xié)調(diào)、要解決。如日益復(fù)雜多變的社區(qū)業(yè)主（業(yè)主委員會(huì)）與物業(yè)公司之間、社區(qū)居民之間、社區(qū)居民與社區(qū)單位之間、社區(qū)居民與政府管理部門之間的矛盾，等等。由于街道辦事處負(fù)有指導(dǎo)居民委員會(huì)的法律義務(wù)，因而最初在居民委員會(huì)層面上開(kāi)展的社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)任務(wù)，責(zé)無(wú)旁貸地由街道辦事處承擔(dān)。
      4．精神文明建設(shè)日益突出。隨著改革所推動(dòng)的物質(zhì)文明建設(shè)迅速發(fā)展，城市精神文明建設(shè)和居民的精神需求問(wèn)題日漸突出，創(chuàng)建文明城市，提升社區(qū)居民文明素質(zhì)，滿足居民日益增強(qiáng)的精神文化需求日益迫切。
      上述歷史條件和歷史任務(wù)變化，使得街道辦事處職能膨脹，任務(wù)加重，責(zé)任加大。但相關(guān)法律和制度規(guī)定的街道辦事處職權(quán)仍停留在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下作為單位體制輔助地位的限定，與新形勢(shì)、新任務(wù)相比，街道辦事處的職權(quán)以及各種資源（人、財(cái)、物、制度、信息等）嚴(yán)重不足，職責(zé)與權(quán)限嚴(yán)重失衡，條塊分割、條塊矛盾普遍存在。這導(dǎo)致在城市實(shí)際管理中，“看得見(jiàn)、摸得著、無(wú)權(quán)管”，“有權(quán)管、看不見(jiàn)”的現(xiàn)象普遍存在，造成了“有能力管的無(wú)權(quán)管、有權(quán)管的無(wú)能力管”的局面，城市管理顯現(xiàn)“縱向管不到底，橫向管不到邊”的嚴(yán)重弊端。因而，從體制上徹底改變這一問(wèn)題也就成了改革開(kāi)放后第一輪街道辦事處改革根本出發(fā)點(diǎn)。
      （二）第一輪改革：“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”
      1．“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”：上海與北京的實(shí)踐
      改革首先是在遇到問(wèn)題尤為突出的特大城市上海和北京開(kāi)始，其改革模式被學(xué)者們高度概括為“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”。
      上海是“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”體制改革的始作俑者。1994年開(kāi)始探索、試水，1997年1月，上海市第十屆人大常委會(huì)通過(guò)了《上海市街道辦事處條例》，用法律的剛性對(duì)這一新體制加以確立。新體制的重點(diǎn)和核心是強(qiáng)化政府在街道層面（第三級(jí)）的行政權(quán)力和行政職能，從而實(shí)現(xiàn)城市基層社會(huì)有效管理。實(shí)現(xiàn)途徑是推動(dòng)市、區(qū)兩級(jí)政府及職能部門的權(quán)力下放和分權(quán)，實(shí)現(xiàn)管理重心下移。“權(quán)隨責(zé)走，事隨費(fèi)轉(zhuǎn)”是這一體制的通俗寫(xiě)照。其主要舉措有：第一，逐步擴(kuò)大“街道辦”的管理權(quán)限，相應(yīng)配套下放人、財(cái)、物的支配權(quán)；第二，在區(qū)（縣）職能部門的派出機(jī)構(gòu)與“街道辦”機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)設(shè)置的基礎(chǔ)上，逐步明確區(qū)政府與“街道辦”之間、“條”與“塊”之間職責(zé)與事權(quán)的劃分，努力做到統(tǒng)一規(guī)劃、分級(jí)管理、條塊結(jié)合、以塊為主，按照權(quán)責(zé)一致的原則，由“街道辦”對(duì)轄區(qū)內(nèi)地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性、公益性的工作負(fù)全面責(zé)任；第三，重組“街道辦”所設(shè)機(jī)構(gòu)，推進(jìn)“政企、政事、政社”職能三分開(kāi)，更好地發(fā)揮各類組織在社區(qū)建設(shè)和管理方面的作用；第四，探索建立“街道辦”綜合執(zhí)法管理隊(duì)伍，尤其在環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、市容市貌、社會(huì)治安、房產(chǎn)物業(yè)、外來(lái)人口等方面，充分發(fā)揮聯(lián)合執(zhí)法和綜合管理的效能，強(qiáng)化“街道辦”的行政管理職能。
      北京市街道體制改革始于1998年，其主要內(nèi)容可高度概括為“一個(gè)確立，兩個(gè)賦予，三個(gè)分開(kāi)”，“一個(gè)確立”，即確立街道辦事處對(duì)轄區(qū)管理負(fù)總責(zé)地位，實(shí)質(zhì)就是“以塊為主，融條于塊”的制度變革。二是“兩個(gè)賦予”，即賦予街道辦事處對(duì)職能部門派出機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)或統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)管理機(jī)構(gòu)工作的監(jiān)督權(quán)；賦予綜合執(zhí)法權(quán)。“三個(gè)分開(kāi)”，即實(shí)行政企分開(kāi)，政事分開(kāi)，政社分開(kāi)。成立了 “城區(qū)管理委員會(huì)”，作為整個(gè)街道工作的協(xié)商議事機(jī)構(gòu)。
      “上海模式”在全國(guó)產(chǎn)生了重大影響，大多數(shù)城市基本按“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”的思路對(duì)街道辦事處體制進(jìn)行了改革，并一直持續(xù)到現(xiàn)在。
      2．“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”改革成效與局限分析
      （1）“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”改革的成效
      第一，“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”實(shí)施后，街道辦事處管理權(quán)限得到明顯加強(qiáng)，這有利于街道辦事處整合和調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)各種資源，也加強(qiáng)政府在社區(qū)管理第一線的人力、物力和財(cái)力投入，不僅帶來(lái)了基層行政管理者工作的極大熱情，也提高了政府的行政權(quán)威和行政效能。能夠在短時(shí)間內(nèi)提高了城市管理效率，解決了諸多社會(huì)問(wèn)題，推動(dòng)了社區(qū)發(fā)展。
      第二，改進(jìn)了“街道辦”管理上的“條塊協(xié)調(diào)”，在“街道辦”內(nèi)建立了全面對(duì)應(yīng)于區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的部門設(shè)置，實(shí)行對(duì)派出機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。形成了“以塊為主、條塊結(jié)合”的機(jī)構(gòu)組合，克服了原有的“條塊分割、各自為政”的弊端，對(duì)實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、城市管理重心下移和提高城市管理效率都有重大作用。
      第三，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了政事、政企、政社的分離，建立起新的社區(qū)管理框架，有利于推動(dòng)社區(qū)建設(shè)、加快社區(qū)發(fā)展。
      （2）“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的困惑
      第一，法律上的困惑。法律上的困惑首先來(lái)自于對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)定的突破。1954年《街道辦事處組織條例》和1979年的《地方組織法》都明文規(guī)定了街道辦事處是派出機(jī)關(guān)，而非一級(jí)政府。從字面上看，“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的提法只承認(rèn)市、區(qū)“兩級(jí)政府”，把“街道辦”視為一級(jí)“管理”機(jī)構(gòu)，而非一級(jí)“政府”，但從邏輯上講，能夠行使國(guó)家一級(jí)管理權(quán)能的主體，只能是一級(jí)政府。故“三級(jí)管理”必然蘊(yùn)涵著“三級(jí)政府”的含義在里面。實(shí)際上，確立“街道辦”對(duì)轄區(qū)管理負(fù)總責(zé)地位，由“街道辦”對(duì)轄區(qū)內(nèi)地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性、公益性的工作負(fù)全面責(zé)任，能擔(dān)當(dāng)此任的只能是一級(jí)政府。其次，在相關(guān)法律對(duì)“街道辦”本身該做什么、不該做什么缺乏明確的規(guī)定，這導(dǎo)致“街道辦”往往難以依法行政，“以行政代替法律”或越權(quán)管理等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
      第二，基層社會(huì)管理上的困惑。這種困惑根本體現(xiàn)在“街道辦”與市、區(qū)政府職能部門之間存在著“條塊關(guān)系”矛盾沒(méi)有得到根本緩解?！皟杉?jí)政府、三級(jí)管理”的體制雖然初步調(diào)整了“條塊關(guān)系”，但長(zhǎng)期沿襲下來(lái)的“條條統(tǒng)治”依然是支配城市行政機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的主導(dǎo)思維方式，“條條”能指揮“塊塊”，而“塊塊”卻監(jiān)督不了“條條”，雙重管理實(shí)際上發(fā)揮不了作用。按照新的制度設(shè)計(jì)，原本應(yīng)該是“以塊為主、條塊結(jié)合、條包塊管”，但在實(shí)際工作中往往是“條管塊包”。市、區(qū)政府的職能部門經(jīng)常把任務(wù)推給“街道辦”，但“下任務(wù)不下權(quán)”、“下事情不下錢”；于是，“街道辦”承擔(dān)了大量工作，卻吃力不討好，“塊”上工作做好了職能部門報(bào)成果，“塊”上工作不到位，板子打在“街道辦”身上。
      第三，社區(qū)自治上的困惑。放大社會(huì)公共空間，擴(kuò)大基層民主自治，做大做強(qiáng)社區(qū)，構(gòu)建和諧社會(huì)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)發(fā)展的必然。而“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制強(qiáng)化了“街道辦”的行政管理職能，強(qiáng)化行政權(quán)力在社會(huì)管理中的作用，必然擠占社會(huì)公共空間，導(dǎo)致社區(qū)群眾自治組織的社區(qū)居民委員會(huì)行政化，社區(qū)自治也日益脫離本質(zhì)規(guī)定。在“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制下，“街道辦”成了社區(qū)管理實(shí)質(zhì)上的唯一主體，而處于“街道辦”的行政領(lǐng)導(dǎo)之下的“居委會(huì)”卻在很大程度上缺乏自主權(quán)。再加上“街道辦”的財(cái)政撥款是社區(qū)服務(wù)的主要資源，因此“居委會(huì)”的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)只能以“街道辦”的指示為主，而不能按照居民的自主意愿安排社會(huì)服務(wù)。結(jié)果“街道辦”與社區(qū)居民之間無(wú)法形成良好的互動(dòng)，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)發(fā)展的參與熱情不高，現(xiàn)實(shí)中間的街道辦事處與基層自治組織（含村民委員會(huì)）的關(guān)系嚴(yán)重背離法律規(guī)范，長(zhǎng)此下去，基層自治組織的自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治功能終將不復(fù)存在。
      （3）“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制改革存在的缺陷
      上述困惑說(shuō)明，“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制改革在如下方面存在難以克服的缺陷：
      第一，改革的目標(biāo)和價(jià)值取向存在缺陷。從上海、北京以及全國(guó)各地 “兩級(jí)政府，三級(jí)管理”體制改革實(shí)踐看，體制改革的目標(biāo)導(dǎo)向是單一的，就是解決街道辦事處職責(zé)與權(quán)限不對(duì)等、權(quán)小責(zé)大、條塊分割問(wèn)題；其價(jià)值取向也是單一的，就是通過(guò)管理重心下移，加大街道辦事處權(quán)重，以強(qiáng)大的行政權(quán)力提高基層社會(huì)管理成效，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，為改革開(kāi)放的深化提供社會(huì)穩(wěn)定基礎(chǔ)；由于改革的目標(biāo)和價(jià)值的單一性，決定了改革的理論研究者和決策者的思路是直線式的，“缺什么補(bǔ)什么”就成為有針對(duì)性的政策選擇，缺少權(quán)力，我權(quán)力下放；缺少人手，我增加編制；缺少資金，我增加財(cái)政撥付，加大返還比重??而街道體制改革的目標(biāo)和價(jià)值取向顯然并不是單一的，而是多元的，不僅有機(jī)構(gòu)、人員精簡(jiǎn)，構(gòu)建服務(wù)型政府的行政目標(biāo)，而且有擴(kuò)大社區(qū)自治范圍，提高社區(qū)自治程度的政治目標(biāo)；還有化解社會(huì)問(wèn)題，解決社會(huì)問(wèn)題，構(gòu)建和諧社區(qū)、和諧社會(huì)等社會(huì)目標(biāo)。只強(qiáng)調(diào)一個(gè)目標(biāo)和一種價(jià)值，必然導(dǎo)致對(duì)其他目標(biāo)和價(jià)值的忽視和一定程度的侵害。這在以往實(shí)踐中已經(jīng)充分證實(shí)了的客觀現(xiàn)實(shí)。
      第二，改革指導(dǎo)思想及所依據(jù)的理論存在缺陷?！皟杉?jí)政府、三級(jí)管理”體制改革的指導(dǎo)思想是通過(guò)強(qiáng)化街道辦事處行政權(quán)力，實(shí)施管理重心下移，以求社會(huì)問(wèn)題和矛盾的解決，達(dá)到社會(huì)管理的有序與穩(wěn)定。這實(shí)際上帶有濃厚行政全能主義的傳統(tǒng)色彩，政府仍然扮演著無(wú)限政府的角色，越位包攬了許多不該管也難以管好的事務(wù)，政府在社區(qū)事務(wù)中同時(shí)扮演著政策的制定者、組織服務(wù)項(xiàng)目的提供者和問(wèn)題的裁判者等多重相互矛盾的角色。
      這種改革的指導(dǎo)思想顯然來(lái)自于行政管理主義理論。管理主義強(qiáng)調(diào)管理的工具理性，既強(qiáng)調(diào)成本與收益之間關(guān)系，追求效率至上；追求政府角色范圍最小化，即政府應(yīng)當(dāng)掌舵而不是劃槳；主張政府職能市場(chǎng)化，即政府對(duì)社會(huì)所需要的公共物品承擔(dān)的是供給責(zé)任，而非親自動(dòng)手、直接生產(chǎn)；崇尚的價(jià)值觀念是“顧客”滿意；實(shí)現(xiàn)途徑是減政放權(quán)，流程再造。
      “兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制由于過(guò)分重視由上而下的行政流程再造，以及技術(shù)理性與效率的提升，因而彰現(xiàn)的是效率價(jià)值，輕視街政與其政治、社會(huì)與文化生態(tài)環(huán)境之間的深層關(guān)聯(lián)，致使公民意識(shí)的培育、公民責(zé)任的塑造和政治效能感的提升成績(jī)不彰，而社區(qū)居民在相當(dāng)程度上仍停留在“冷漠的旁觀者”、“乘機(jī)的搭便車者”的角色上。街道官員除了能夠說(shuō)出應(yīng)使“顧客”滿意的工作目標(biāo)，尚未清晰地意識(shí)到自身工作所應(yīng)擔(dān)負(fù)的直接增進(jìn)與維護(hù)社會(huì)公平、正義、自由、人權(quán)與幸福的使命。從這一角度說(shuō)，如果街政社會(huì)化研究?jī)H僅停留在管理主義的層面上，那么它就還是形式的、表層的和工具性的，而不是實(shí)質(zhì)的、深層的和價(jià)值性的。
      第三，體制結(jié)構(gòu)本身存在缺陷。“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”體制受制于三個(gè)方面的制約而難以有所作為：一是來(lái)自城市管理層次不宜超過(guò)兩個(gè)的城市管理規(guī)律制約，西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市治理幾百年的經(jīng)驗(yàn)表明，兩級(jí)政府管理模式不僅可以保證城市規(guī)劃發(fā)展的整體性、一致性，而且可以減少管理層次，降低行政成本，提高行政效率；二是來(lái)自我國(guó)行政改革目標(biāo)的政治制約，十六大報(bào)告明確將切實(shí)解決（縱向）機(jī)構(gòu)層次過(guò)多作為政府機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要目標(biāo)，十七大報(bào)告提出了“減少行政層次，降低行政成本”作為加快行政管理體制改革的一個(gè)重要目標(biāo)；三是來(lái)自社區(qū)自治和公民社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)制約，當(dāng)前，尋求政府行政力量與企業(yè)市場(chǎng)力量和社區(qū)自治、民間組織等社會(huì)力量有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治已成為當(dāng)今世界潮流，也成為我國(guó)各項(xiàng)改革發(fā)展方向，而將街道辦事處建設(shè)成為一級(jí)政府，在一定程度上擠占了社會(huì)自治的空間，導(dǎo)致現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)中三大力量的不均衡，從而達(dá)不到社會(huì)善治。
      目前，“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制所面臨的矛盾和問(wèn)題十分突出，已經(jīng)到了必須加以完善和改革的地步。
      （三）第二輪改革：“街道社區(qū)化”
      1．全國(guó)各地“街道社區(qū)化”改革實(shí)踐
      第二輪街道體制改革大致始于21世紀(jì)初，改革的動(dòng)機(jī)和目標(biāo)取向正是為了解決“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制所存在的缺陷以及由此缺陷所帶來(lái)的問(wèn)題與矛盾。按發(fā)生的時(shí)間先后順序分別介紹如下：
      （1）“青島模式”
      “青島浮山后模式”。青島街道體制改革始于2001年，此年4月，在青島市新建最大規(guī)模安居工程的浮山后社區(qū)，不再設(shè)置“街道辦”，而是建立起了全新的社區(qū)管理體制，這一新體制被概括為“一個(gè)核心、三套工作體系”?！耙粋€(gè)核心”，即“社區(qū)黨工委”，作為中共市北區(qū)委的派出機(jī)構(gòu)，是所轄區(qū)域內(nèi)多種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心?！叭坠ぷ黧w系”，一是社區(qū)自治工作體系─“社區(qū)委員會(huì)”，社區(qū)自治組織“社區(qū)代表大會(huì)”的常設(shè)理事機(jī)構(gòu)，由“社區(qū)代表大會(huì)”選舉產(chǎn)生，下設(shè)辦公室和社區(qū)服務(wù)、文化教育、計(jì)劃生育、人民調(diào)解、衛(wèi)生環(huán)境5個(gè)委員會(huì)。二是行政事務(wù)工作體系─“社區(qū)事務(wù)受理中心”，區(qū)政府職能部門的派出人員組成，承接社區(qū)中的行政執(zhí)法、行政管理職能，負(fù)責(zé)城市管理、綜合治理、計(jì)劃生育、民政、財(cái)稅、司法、社會(huì)保障、文教衛(wèi)生等行政事務(wù)。三是社區(qū)服務(wù)工作體系─“社區(qū)服務(wù)中心”，“負(fù)責(zé)社區(qū)服務(wù)的組織、管理和協(xié)調(diào)，開(kāi)展便民利民服務(wù)活動(dòng)。這4套工作體系職責(zé)明確，互相支持，密切配合，各司其職，充分發(fā)揮各自的效能。
      “青島江蘇路模式”。2004年市南區(qū)江蘇路“街道辦”改變了功能和地位，成立了“江蘇路社區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)”，被媒體和專家稱為國(guó)內(nèi)首個(gè)社區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)。它由政府派出人員、社區(qū)自治組織負(fù)責(zé)人和社區(qū)單位（企業(yè)）代表三部分人員構(gòu)成，“社區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)”主要擔(dān)負(fù)公共管理、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查3項(xiàng)職能。服務(wù)管理就是接受區(qū)政府的委托，對(duì)轄區(qū)的公共設(shè)施、公共服務(wù)和公共福利項(xiàng)目行使管理職能，同時(shí)為各部門、單位和社區(qū)居民做好服務(wù)工作；組織協(xié)調(diào)就是協(xié)調(diào)政府部門、社會(huì)及社區(qū)各方面的利益關(guān)系，組織地區(qū)性的社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的活動(dòng)等；監(jiān)督檢查就是對(duì)行政部門為社區(qū)居民服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行考評(píng)。下設(shè)“黨群工作部”和“社區(qū)公共服務(wù)中心”?！包h群工作部”主要負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)黨員的管理、學(xué)習(xí)，“社區(qū)公共服務(wù)中心”則在安全與司法、市容與環(huán)境、人口與健康、家政與公益、就業(yè)與保障等8個(gè)方面為社區(qū)居民提供“一站式”公共服務(wù)。
      （2）“南京模式”
      “南京模式”是指南京市在白下區(qū)淮海路街道辦事處進(jìn)行的體制改革試點(diǎn)，始于2002年。改革的出發(fā)點(diǎn)被學(xué)者概括為“政府依法行政、社區(qū)依法自治”，其總體思路和目標(biāo)是：“理順一個(gè)關(guān)系，堅(jiān)持兩個(gè)依法，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)歸位，強(qiáng)化社區(qū)自治功能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效管理”?！袄眄樢粋€(gè)關(guān)系”就是要理順政府、社會(huì)、市場(chǎng)與社區(qū)的關(guān)系；“兩個(gè)依法”就是政府依法行政，社區(qū)依法自治；“兩個(gè)歸位”，一是政府行政管理職能“歸位”，即把涉及行政執(zhí)法、行政管理工作歸位給政府職能部門，二是政府社會(huì)化職能“歸位”，即把原來(lái)由政府管理的社會(huì)化職能歸位給社區(qū)，把一些社會(huì)公益性服務(wù)工作交給專業(yè)化的社區(qū)工作者承擔(dān)。
      淮海路街道辦事處改革分三個(gè)步驟進(jìn)行：第一步，建立社區(qū)行政事務(wù)受理中心。該中心是區(qū)政府有關(guān)職能部門在轄區(qū)政務(wù)服務(wù)的平臺(tái)，內(nèi)設(shè)勞動(dòng)保障、民政事務(wù)、計(jì)生服務(wù)、城建、市容、司法行政等與群眾關(guān)系密切的政務(wù)“窗口”，其工作人員由區(qū)政府有關(guān)職能部門派出，按職能分工受理和處理行政事務(wù)；第二步，對(duì)街道職能進(jìn)行全面梳理和移交。屬于行政管理和行政執(zhí)法職能全部歸口移交給相關(guān)部門；屬于社會(huì)性、群眾性的工作，按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，權(quán)隨責(zé)走”的原則，進(jìn)行“責(zé)、權(quán)、利”的移交，由社區(qū)全面承接；第三步，撤銷街道辦事處。原街道辦事處涉及行政職能的各個(gè)科室全部摘牌。
      （3）“北京模式”
      “北京模式”是指在魯谷社區(qū)進(jìn)行的街道體制改革試驗(yàn)，又稱為“魯谷社區(qū)模式”。魯谷社區(qū)被媒體和學(xué)者稱為全國(guó)“第一個(gè)街道層面的民主自治社區(qū)”?！棒敼壬鐓^(qū)模式”在石景山區(qū)街道區(qū)劃調(diào)整、在魯谷需要增設(shè)一個(gè)街道辦事處情況下進(jìn)行的體制創(chuàng)新，改革始于2003年。其基本創(chuàng)新點(diǎn)是：“理順一個(gè)關(guān)系，堅(jiān)持兩個(gè)依法，構(gòu)建三個(gè)體系，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)歸位，”創(chuàng)建“小政府、大社區(qū)，小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的城市基層管理模式。
      “理順一個(gè)關(guān)系”，就是通過(guò)體制改革，在社區(qū)進(jìn)一步理順政府、社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“政事”和“政社”分開(kāi)（魯谷改革前，北京市已成功地對(duì)街道辦事處經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行了剝離，政企已經(jīng)分開(kāi)）。“堅(jiān)持兩個(gè)依法”，就是政府依法行政，社區(qū)依法自治?！皹?gòu)建三個(gè)體系”，就是建立堅(jiān)強(qiáng)有力的社區(qū)黨的核心——社區(qū)黨工委，作為區(qū)委的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性工作負(fù)全責(zé)；建立精干、勤奮、務(wù)實(shí)、高效的社區(qū)行政管理機(jī)構(gòu)——社區(qū)行政事務(wù)管理中心，作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)轄區(qū)城市管理、社區(qū)建設(shè)及社會(huì)事務(wù)實(shí)施管理、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)；建立充滿生機(jī)與活力的社區(qū)自治工作體系——社區(qū)代表會(huì)議及其委員會(huì)，根據(jù)《魯谷社區(qū)代表大會(huì)章程》，選舉產(chǎn)生，作為代表魯谷社區(qū)廣大居民和社會(huì)單位利益的群眾性自治組織，承接政府剝離出來(lái)的部分社會(huì)事務(wù)，監(jiān)督政府依法行政。實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)歸位”，一是政府行政管理職能歸位，把目前街道本不應(yīng)該承擔(dān)的各項(xiàng)帶有行政審批和執(zhí)法的職能，經(jīng)梳理后歸位于政府，建立“責(zé)、權(quán)、利”相統(tǒng)一的新型“條塊”關(guān)系；二是將部分社會(huì)管理職能歸位，把原來(lái)由政府直接管理的有關(guān)社會(huì)事務(wù)歸還社會(huì)，逐步交由社區(qū)自治組織和社團(tuán)組織承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)黨和政府及群眾自治組織對(duì)社區(qū)的有序和高效管理。
      （4）“武漢模式”
      “江漢模式”?！敖瓭h模式”是指在武漢市江漢區(qū)所進(jìn)行的街道體制改革創(chuàng)新，旨在探索建立一種行政調(diào)控機(jī)制與社區(qū)自治機(jī)制結(jié)合、行政功能與自治功能互補(bǔ)、行政資源與社會(huì)資源整合、政府力量與社會(huì)力量互動(dòng)的社區(qū)治理模式。主要是通過(guò)文件協(xié)議重新規(guī)范“街道辦”、市及區(qū)政府職能部門與“居委會(huì)”之間的關(guān)系。一方面，落實(shí)《城市居民委員會(huì)組織法》賦予“居委會(huì)”的自治權(quán)，收縮“街道辦”對(duì)社區(qū)的行政控制，對(duì)“居委會(huì)”落實(shí)人事權(quán)、資金支配權(quán)和資產(chǎn)管理權(quán)，建立“居委會(huì)”對(duì)“街道辦”的評(píng)議考核制度；另一方面，讓區(qū)政府職能部門調(diào)整與社區(qū)的關(guān)系，真正做到合作協(xié)助，而不是行政部門對(duì)社區(qū)指派工作任務(wù)，區(qū)政府的職能部門如果要到社區(qū)開(kāi)展工作，應(yīng)作到“工作人員配置到社區(qū)、工作任務(wù)落實(shí)到社區(qū)、服務(wù)承諾到社區(qū)、考評(píng)監(jiān)督到社區(qū)、工作經(jīng)費(fèi)劃撥到社區(qū)”。
      “百步亭花園社區(qū)”模式。百步亭花園社區(qū)是武漢市內(nèi)最大的安居示范工程，百步亭花園社區(qū)管理模式最大的創(chuàng)新是不設(shè)“街道辦”，而改設(shè)“百步亭花園社區(qū)管理委員會(huì)”，這是一個(gè)半行政半自治的組織。所謂半行政是指武漢市江岸區(qū)政府授權(quán)“管委會(huì)”直接履行基層政府的部份職能，領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)社區(qū)組織及各項(xiàng)活動(dòng)。所謂半自治是指“管委會(huì)”由百步亭花園社區(qū)各自治組織負(fù)責(zé)人、各管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和業(yè)主代表組成。“管委會(huì)”與“街道辦”有著本質(zhì)不同。首先，“管委會(huì)”根據(jù)江岸區(qū)政府的授權(quán)履行的行政管理職能僅是“街道辦”的政府職能之一部分。其次，“管委會(huì)”不是江岸區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，不具有“街道辦”的法律地位。再次，“管委會(huì)”的組成人員不同于“街道辦”。
      2．“街道社區(qū)化”體制改革成效與缺陷分析
      （1）“街道社區(qū)化”體制改革取得的成效
      上述街道體制改革舉措（除了“江漢模式”外），都不再保留街道辦事處稱謂，而以“社區(qū)”冠名之，其本質(zhì)是促進(jìn)街道辦事處社會(huì)化、社區(qū)化，并最終為社區(qū)管理所替代，為社區(qū)體制所取代，這是一個(gè)必然的歷史發(fā)展趨勢(shì)，也是街道辦事處改革的根本方向。雖然上述改革都是局部的試點(diǎn)，但已獲得良好的社會(huì)成效：
      第一，將社區(qū)建立在街道層面上，強(qiáng)化社區(qū)理念。不僅可以扭轉(zhuǎn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府辦社會(huì)的傳統(tǒng)觀念，突出大社區(qū)理念，使社區(qū)建設(shè)在更大的平臺(tái)上展開(kāi)，而且強(qiáng)化社區(qū)民主自治，既與國(guó)際接軌，又具有鮮明的時(shí)代特征，為創(chuàng)建新型社區(qū)管理模式注入了科學(xué)先進(jìn)的理念。一是政府職能轉(zhuǎn)變，行政管理層次減少，管理成本降低；二是在議行分設(shè)的基礎(chǔ)上，建立了專業(yè)社會(huì)工作機(jī)制，社區(qū)自治能力提高。特別是撤銷街道辦事處后，改變了居委會(huì)幾十年處處依賴街道的傳統(tǒng)工作模式，職能部門工作由社區(qū)評(píng)議，開(kāi)辟了社區(qū)依法民主自治的新路子。
      第二，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員，提高行政效能?！澳暇┠Ｊ健焙汀扒鄭u模式”分別減少了一個(gè)行政層次；魯谷社區(qū)將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由傳統(tǒng)街道的17個(gè)科室改為“三部一室”，機(jī)構(gòu)數(shù)量減少了73%；在公務(wù)員編制人數(shù)上，減少為39人，與同類情況相比減少了57%（北京市同等規(guī)模街道的90人左右）。通過(guò)改革，不僅精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu)與人員，減少了管理環(huán)節(jié)，提高了行政效率，降低了政府管理成本，更重要的是調(diào)動(dòng)了人的潛能和發(fā)揮整體效能，為構(gòu)建“小政府、大社區(qū)，小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的管理體制奠定了基礎(chǔ)。
      第三，通過(guò)職能歸位，理順內(nèi)外關(guān)系。各個(gè)“街道社區(qū)化”體制改革試點(diǎn)區(qū)，均按照“政企、政事、政社”三分開(kāi)原則，對(duì)街道辦事處承擔(dān)的政府行政執(zhí)法、行政審批和行政管理職能進(jìn)行了逐條梳理，屬于區(qū)有關(guān)職能部門履行的全部歸還給有關(guān)職能部門，屬于社區(qū)自治組織、民間組織和事業(yè)單位履行的職能分別歸還給這些組織。
      第四，創(chuàng)建大社區(qū)民主自治組織，強(qiáng)化基層民主自治功能?！敖值郎鐓^(qū)化”改革，使得街道辦事處不再成為市、區(qū)兩級(jí)政府有關(guān)職能部門攤派或下放行政管理事項(xiàng)的漏斗，有效地克服了社區(qū)日益嚴(yán)重的行政化傾向，使社區(qū)居民委員會(huì)回歸其自治本質(zhì)屬性，有利于社區(qū)自治功能更好的發(fā)揮。同時(shí)，通過(guò)在大社區(qū)層面成立的居民議事機(jī)構(gòu)，拓寬了居民參與的渠道，提升了居民參與的層次，有利于基層民主自治的進(jìn)一步發(fā)展。
      （2）目前街道社區(qū)化改革的不足與缺陷分析
      上述“街道社區(qū)化”改革模式雖然減少了城市行政層級(jí)，符合行政體制改革目標(biāo)，并且在適宜的體制、制度環(huán)境下，有利于社會(huì)自治力量的發(fā)育生長(zhǎng)和社會(huì)力量參與城市公共事務(wù)和公共服務(wù)機(jī)會(huì)和空間，彌補(bǔ)政府公共服務(wù)能力不足和調(diào)控不足問(wèn)題，有利于政府改革目標(biāo)的達(dá)成，建立小政府大社會(huì)的行政改革價(jià)值取向。但在實(shí)踐中遭遇如下困難：
      第一，對(duì)區(qū)政府及其職能部門的執(zhí)行力和公共服務(wù)能力提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。雖然城區(qū)政府作為城市的基層政府，法理上應(yīng)是直接接觸居民群眾的行政主體，但由于長(zhǎng)期習(xí)慣于居中位置，習(xí)慣于幕后運(yùn)作、指揮、下派，缺乏直接執(zhí)行與提供公共服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因而就目前實(shí)際來(lái)看，區(qū)政府各個(gè)職能部門離開(kāi)街道辦事處的依托，其管理能力和公共服務(wù)能力將大打折扣，難以應(yīng)對(duì)居民群眾日益增長(zhǎng)的多元化的公共服務(wù)需求；
      第二，是取消街道辦事處以后的社會(huì)管理需要有較強(qiáng)自治能力和自治水平的社區(qū)自治組織以及相對(duì)發(fā)育成熟的民間社會(huì)機(jī)構(gòu)為組織支撐，這與社區(qū)自治水平不高和民間社會(huì)組織發(fā)育不成熟、力量不夠壯大以及居民公共意識(shí)、覺(jué)悟相對(duì)缺失的現(xiàn)實(shí)差距過(guò)大。
      第三，取消街道辦事處后的制度保障、公共服務(wù)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)等諸多問(wèn)題都需要認(rèn)真對(duì)待?？傊?，取消街道辦事處為時(shí)尚早。
      在上述實(shí)踐探索之外，還有一種“虛區(qū)實(shí)街”的理論研究成果，有必要加以分析?！疤搮^(qū)實(shí)街”理論的基本主張是：鑒于三級(jí)政府管理層次過(guò)多，現(xiàn)有的基層政府區(qū)政府與廣大居民“距離”較遠(yuǎn)，主張?jiān)谶m度調(diào)整、擴(kuò)大現(xiàn)有街道幅度基礎(chǔ)上，將區(qū)政府改為市政府的派出機(jī)構(gòu)，并縮減其職能，而將街道辦事處改為街道政府，實(shí)行新的城市兩級(jí)管理體制。由于其調(diào)整的層次多、范圍廣、法律突破難度大，且工程浩大，因此，到目前尚無(wú)一個(gè)地方用于實(shí)踐。
      “虛區(qū)實(shí)街”雖然遵循國(guó)際上城市兩級(jí)治理的規(guī)律，符合國(guó)際大城市治理的趨勢(shì)，也切合控制甚或減少行政層次、降低行政成本的我國(guó)行政改革總體目標(biāo)，但是，第一，將遭遇現(xiàn)有法律規(guī)定的障礙，該種方案的實(shí)施需要修改、調(diào)整諸多的現(xiàn)有法律規(guī)范，即使在對(duì)法律做出重新修訂之后，仍需要大量的后續(xù)工作要做，難度極大；第二，這種改革是對(duì)我國(guó)現(xiàn)有城市行政體制的“顛覆性”地重構(gòu)，涉及到市、區(qū)、街道三個(gè)層面，改革的力度、幅度和難度過(guò)大，不易把握，搞不好會(huì)出現(xiàn)較大的社會(huì)震蕩。第三，這種改革模式成效的長(zhǎng)期性與現(xiàn)行干部追求政績(jī)的迫切性相背離，這也是此種方案至今沒(méi)有一個(gè)地方付諸于實(shí)踐的根本原因所在。
      三、建立政府主導(dǎo)、多方參與的公共治理結(jié)構(gòu)——街道體制變革價(jià)值取向與目標(biāo)選擇
      1、城市街道體制變革目標(biāo)價(jià)值取向
      中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型，城市化進(jìn)程加快、社區(qū)自治強(qiáng)化、社會(huì)組織發(fā)育成長(zhǎng)等多重作用下的街道體制改革目標(biāo)價(jià)值取向顯然不是單一的，而應(yīng)是多元的，理應(yīng)包括民主政治目標(biāo)、行政管理目標(biāo)、社會(huì)建設(shè)目標(biāo)以及精神文化目標(biāo)幾大結(jié)構(gòu)性部分，民主政治目標(biāo)是擴(kuò)大城市基層公共空間，完善社區(qū)自治，培育和發(fā)展社會(huì)組織，等等；行政管理目標(biāo)是轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政層次，降低行政成本，提高行政效率，建設(shè)服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)社區(qū)與社會(huì)的有效治理，等等；社會(huì)建設(shè)目標(biāo)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法律范圍內(nèi)的社區(qū)充分自治，公民社會(huì)和社會(huì)組織得到充分發(fā)育，社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾能夠通過(guò)社會(huì)（社區(qū)）的民主協(xié)商機(jī)制、市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、法律機(jī)制和行政機(jī)制加以化解，等等；精神文化目標(biāo)是弘揚(yáng)愛(ài)國(guó)主義、集體主義精神，崇尚公共意識(shí)，倡導(dǎo)公共責(zé)任，增強(qiáng)社區(qū)的認(rèn)同感與歸屬感，等等。
      這些目標(biāo)之間并不是孤立存在的，而是有必然內(nèi)在的聯(lián)系，因此，街道體制改革必須有機(jī)整合上述改革的多重目標(biāo)，體現(xiàn)多元價(jià)值取向，不能有所偏廢。否則，改革就難以取得長(zhǎng)久績(jī)效，或隨收一時(shí)成效，也難以持久，并且必然帶來(lái)其他問(wèn)題和矛盾。
      多元化改革目標(biāo)定位和價(jià)值取向就決定了對(duì)街道辦事處體制改革不能就街道改革而街道改革，而應(yīng)將街道體制改革與市區(qū)兩級(jí)政府體制改革和社區(qū)體制改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)，或者說(shuō)，要將街道體制改革放到整個(gè)城市社會(huì)管理體制改革中，放到國(guó)家行政體制改革與社會(huì)（社區(qū)）體制改革中通盤考慮，科學(xué)籌劃，方能取得實(shí)質(zhì)上的成效。
      基于上述認(rèn)識(shí)，我們認(rèn)為，現(xiàn)在街道體制改革基本選擇模式是：著眼于轉(zhuǎn)變職能、減少層次，強(qiáng)化服務(wù)、理順關(guān)系，整合資源，通過(guò)體制和制度創(chuàng)新，在街道層面上構(gòu)建起“政府主導(dǎo)、多方參與”的現(xiàn)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)小政府、大社會(huì)、多中介、強(qiáng)自治的城市基層社會(huì)治理模式。
      2．街道體制改革的理論依據(jù)
      在對(duì)國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)關(guān)系進(jìn)行厘清基礎(chǔ)上，當(dāng)代西方公共管理理論、治理理論的一個(gè)突出特征是：不再囿于對(duì)國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)關(guān)系誰(shuí)至上和以誰(shuí)為主的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，而是尋求三者之間的有效合作；同時(shí)強(qiáng)調(diào)：政府不再是社會(huì)治理的唯一權(quán)力中心，政府也不是社會(huì)公共事務(wù)和公共服務(wù)唯一提供者；良好的社會(huì)治理（即善治Governance）是由多方參與并通過(guò)參與多方結(jié)成伙伴關(guān)系相互協(xié)商、合作的結(jié)果。從西方基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，小政府、大社會(huì)、多中介是西方各國(guó)較為通行的治理模型。
      從一般的政治原理來(lái)看，一個(gè)比較成熟的社會(huì)管理，都會(huì)努力尋求國(guó)家有效治理的社會(huì)基礎(chǔ)。國(guó)家權(quán)力并不試圖滲透到社會(huì)的每一個(gè)角落，相反，容許社會(huì)自治因素的存在和發(fā)展，并有意識(shí)的與之銜接成為一個(gè)比較完善的社會(huì)治理體系。尤其在當(dāng)前市場(chǎng)化、法治化、多元化的時(shí)代，國(guó)家行政權(quán)力更不可能完全、直接的滲透到社會(huì)的最基層、滲透到最基本的社會(huì)組成單位之中，社會(huì)各種形式的自治是現(xiàn)代社會(huì)治理的重要基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，有效的社會(huì)治理并不是通過(guò)的國(guó)家權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張來(lái)完成，而是通過(guò)合理范圍內(nèi)的國(guó)家權(quán)力運(yùn)作、社會(huì)自治的有效展開(kāi)以及這兩者的相互合作來(lái)實(shí)現(xiàn)。社會(huì)自治已經(jīng)成為社會(huì)管理的一個(gè)重要組成部分。在社會(huì)自治的發(fā)展中，社區(qū)的自治發(fā)展最具戰(zhàn)略意義，在社區(qū)自治中，社區(qū)能夠比較有效的聚集各種自治要素和自治資源，成為社會(huì)與國(guó)家合作治理的重要載體。因此，從根本上講，民主自治決不僅僅是政治范疇的問(wèn)題，也是社會(huì)管理的重要元素，成為社區(qū)有效治理的至關(guān)重要的主體，也為基層社會(huì)的治理拓展了新的載體。
      近年來(lái)，隨著政府職能轉(zhuǎn)變、公共服務(wù)型政府建設(shè)，非政府公共組織迅速發(fā)展，基層民主自治、公共意識(shí)和公共責(zé)任強(qiáng)化以及公民意識(shí)的倡導(dǎo)與覺(jué)醒等，整個(gè)社會(huì)治理以開(kāi)始呈現(xiàn)了多方參與的雛形，并在城市社區(qū)治理、社會(huì)危機(jī)處理、公共事業(yè)發(fā)展等多方面已獲得了初步成效。因此，我們認(rèn)為，多元治理理論理應(yīng)成為街道體制改革的重要理論依據(jù)，并用此理論指導(dǎo)具街道體制的具體改革。
      3、街道辦事處體制改革具體舉措
      （1）街道辦事處組織變革
      街道辦事處體制改革的關(guān)鍵是組織再造，我們主張?jiān)谠袇^(qū)域范圍內(nèi)，通過(guò)制度設(shè)計(jì)，改變其原來(lái)區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，按照現(xiàn)代治理理念，建立起以政府為主導(dǎo)、社會(huì)多方共同參與的現(xiàn)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，機(jī)構(gòu)的名稱可稱為“公共服務(wù)委員會(huì)”或“公共管理委員會(huì)”，名稱應(yīng)彰顯“公共服務(wù)”內(nèi)涵與特色。治理機(jī)構(gòu)設(shè)主任1名，副主任若干名，委員若干名。主任、副主任產(chǎn)生，在目前情況下，可以由區(qū)委設(shè)在此區(qū)域的派出機(jī)構(gòu)——黨工委的書(shū)記來(lái)兼任，副主任可以通過(guò)選舉方式產(chǎn)生，待條件成熟后，主任也可以由治理機(jī)構(gòu)全體成員選舉產(chǎn)生?！罢鲗?dǎo)”體現(xiàn)在：其人員構(gòu)成必須有區(qū)政府代表，區(qū)政府代表產(chǎn)生依然采用委派的形式，區(qū)政府代表數(shù)原則上不超過(guò)3名，履行政府對(duì)社區(qū)自治負(fù)有的指導(dǎo)、監(jiān)督之責(zé)，以此來(lái)保障社區(qū)自治正確方向。“多元參與”體現(xiàn)在治理機(jī)構(gòu)其他成員的構(gòu)成上：居民選舉產(chǎn)生的轄區(qū)內(nèi)所有居民委員會(huì)主任；駐社區(qū)企事業(yè)單位代表；社區(qū)社會(huì)組織（社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、慈善組織、志愿者組織等）代表；本轄區(qū)內(nèi)其他精英人士代表。治理機(jī)構(gòu)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)可以設(shè)置綜合辦公室（3—4人，使用事業(yè)編制），負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)以及現(xiàn)代社區(qū)治理機(jī)構(gòu)所決定事項(xiàng)上行下達(dá)等；內(nèi)部設(shè)置多個(gè)專業(yè)委員會(huì)（人數(shù)不限，但全部實(shí)行兼職），如區(qū)情調(diào)查收集委員會(huì)、專家咨詢委員會(huì)、協(xié)調(diào)和調(diào)解委員會(huì)、監(jiān)督評(píng)議委員會(huì)等。
      新的治理機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)的不是取消街道辦事處這一行政層級(jí)，而是在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上的組織再造，是按照新公共管理的要求，依據(jù)現(xiàn)代治理理念，在城市管理的基層建立起政府、社會(huì)、企業(yè)、居民共同參與、共同治理的機(jī)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，從而可以整合社會(huì)不同領(lǐng)域的力量，將不同資源導(dǎo)入社區(qū)建設(shè)，形成了以政府為主導(dǎo)、社會(huì)各界與居民群眾多方參與的共同治理模式，從而改變過(guò)去那種強(qiáng)政府、弱社會(huì)、政府單獨(dú)治理的格局。共同治理模式的確立，不僅有利于民主政治的發(fā)展，彌補(bǔ)政府力量的不足，提高政府治理的能力，實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)和利益共享，也有利于政府自身減肥。
      （2）現(xiàn)代社區(qū)治理機(jī)構(gòu)的職能重新定位
      職能再造和重新定位是新的治理機(jī)構(gòu)得以成立的基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。當(dāng)今我國(guó)政府職能體系是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。對(duì)于基層政府尤其是基層政府派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處來(lái)說(shuō)，社會(huì)管理和公共服務(wù)職能體現(xiàn)的更為明確、更為充分。因此，新的治理機(jī)構(gòu)職能的重新設(shè)計(jì)定位體現(xiàn)在：首先，徹底剝離其經(jīng)濟(jì)職能。新的治理機(jī)構(gòu)不再?gòu)氖氯魏蔚慕?jīng)營(yíng)創(chuàng)收等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不再承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能，其所需經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政統(tǒng)一支付，可以實(shí)行虛擬財(cái)政體制。其次，剝離其行政管理職能，不再承擔(dān)區(qū)政府職能部門下移的行政執(zhí)法、行政審批和行政管理職責(zé)，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與行政管理職能回歸區(qū)政府職能部門，并將區(qū)政府職能部門推向行政管理和公共服務(wù)前臺(tái)。在兩個(gè)剝離基礎(chǔ)上，新的治理機(jī)構(gòu)主要職能有：一是經(jīng)區(qū)政府授權(quán)，組織與管理本區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)和公共服務(wù)事項(xiàng)；二是協(xié)調(diào)各方力量參與公共事務(wù)治理和公共服務(wù)生產(chǎn)與供給；三是監(jiān)督市區(qū)兩級(jí)政府及其職能部門依法行政和公共服務(wù)供給情況；四是積極培育發(fā)展社會(huì)組織，監(jiān)督和評(píng)估社會(huì)組織所提供的社會(huì)服務(wù)情況以及社區(qū)社會(huì)組織運(yùn)行情況；五是負(fù)責(zé)指導(dǎo)社區(qū)居民自治和和諧社區(qū)建設(shè)等。
      改革后的治理機(jī)構(gòu)將以全新的服務(wù)與治理理念，著重從關(guān)愛(ài)民生出發(fā)，以不斷滿足社區(qū)居民的社會(huì)需求，提高居民生活質(zhì)量和文明程度為宗旨，以服務(wù)社區(qū)居民為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，通過(guò)政府與社會(huì)各方有機(jī)協(xié)調(diào)與合作，著力于服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平提升，實(shí)現(xiàn)社區(qū)工作由過(guò)去的注重硬性管理向注重軟性服務(wù)轉(zhuǎn)變，從而徹底拋棄過(guò)去單純以實(shí)現(xiàn)政府工作目標(biāo)為依附，按照區(qū)政府下達(dá)的任務(wù)進(jìn)行運(yùn)作的理念和模式。這不僅為政府職能歸位、社區(qū)自治到位提供了制度保障，也為建立小政府、大社會(huì)的新型城市基層管理模式奠定了基礎(chǔ)。
      （3）強(qiáng)化治理的流程再造
      全新的組織架構(gòu)和全新的職能定位必然導(dǎo)致其治理流程的重新設(shè)計(jì)，流程再造是改革后的公共服務(wù)委員會(huì)能否取得預(yù)期效果、能否取得成果的關(guān)鍵所在。
      其一，轄區(qū)內(nèi)行政管理流程再造。新的治理機(jī)構(gòu)剝離出來(lái)的行政管理職能重新回歸到區(qū)政府職能部門本位，但考慮到區(qū)政府職能部門與居民“距離”較遠(yuǎn)、公共服務(wù)供給能力不足的現(xiàn)實(shí)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的行政管理事項(xiàng)的解決可以采取如下方案：一是改組原有街道層面的社區(qū)行政事務(wù)受理中心為區(qū)政府職能部門在本區(qū)域內(nèi)的業(yè)務(wù)窗口，并脫離與新的治理機(jī)構(gòu)之間的隸屬關(guān)系；二是區(qū)政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個(gè)職能部門，按照居民居住分布狀況和方便居民辦事的原則，打破原先一個(gè)街道設(shè)置一個(gè)行政事務(wù)受理中心模式，統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)并成立幾個(gè)區(qū)域性行政事務(wù)受理中心。行政事務(wù)受理中心實(shí)行“一站式”服務(wù)，具體的、近距離、人性化辦理和滿足居民對(duì)政府所提供的公共服務(wù)需求，將區(qū)政府職能部門由原來(lái)的后臺(tái)運(yùn)作推向?yàn)榍芭_(tái)，給居民提供面對(duì)面的服務(wù)，從而置于居民群眾的直接監(jiān)督之下，使服務(wù)型政府建立在堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)上和社區(qū)平臺(tái)上。三是政府購(gòu)買服務(wù)，各職能部門在對(duì)職能清理、規(guī)范的基礎(chǔ)上，可以將部分職能通過(guò)新的治理機(jī)構(gòu)這個(gè)平臺(tái)向社區(qū)自治組織會(huì)組織以及市場(chǎng)組織等購(gòu)買的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)，但前提必須是購(gòu)買，而不是下派。
      其二，區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)和公共服務(wù)流程再造。新的治理機(jī)構(gòu)在充分整合民意基礎(chǔ)上，通過(guò)多種方式、多種渠道予以匯集，形成一系列公共服務(wù)項(xiàng)目，并按照是否必須由政府來(lái)提供為標(biāo)準(zhǔn)劃分為兩大類別，對(duì)于不需要由政府來(lái)提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，新的治理機(jī)構(gòu)采取社會(huì)化形式，協(xié)調(diào)社會(huì)或社區(qū)組織、市場(chǎng)組織和司法組織通過(guò)社會(huì)協(xié)商機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和司法機(jī)制來(lái)解決；對(duì)于需要市區(qū)兩級(jí)政府辦理的事項(xiàng)，新的治理機(jī)構(gòu)應(yīng)形成詳細(xì)的項(xiàng)目需求報(bào)告上報(bào)市區(qū)政府決策，市區(qū)政府可以責(zé)成有關(guān)職能部門加以解決，或者撥付項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，通過(guò)向社會(huì)購(gòu)買的形式加以解決?？傊?，要在社區(qū)建立健全滿足居民各種需求的行政機(jī)制、社會(huì)機(jī)制、互助機(jī)制、志愿機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制，并綜合運(yùn)用和有效整合這些機(jī)制。
      其三，考評(píng)機(jī)制流程再造。上述舉措從體制上切斷政府職能部門向新的治理機(jī)構(gòu)下派行政事務(wù)的可能性，也從體制上保證了新的治理機(jī)構(gòu)將一切工作和活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)真正落實(shí)到居民的公共服務(wù)需求上，落實(shí)到民生問(wèn)題上，真正做到“問(wèn)民、親民、撫民、為民”，不再是圍繞著上級(jí)的指令轉(zhuǎn)，而是圍繞著居民的需求轉(zhuǎn)。因此，要改革目前的考評(píng)機(jī)制，取消區(qū)政府職能部門對(duì)其考核，全面接受群眾的評(píng)議，其工作成效以群眾是否滿意為唯一標(biāo)準(zhǔn)。
      通過(guò)治理的流程再造，改變過(guò)去單純強(qiáng)調(diào)通過(guò)各種行政性措施提升行政組織的執(zhí)行效率和執(zhí)行力的傳統(tǒng)做法，強(qiáng)調(diào)公共決策體制的民主化以及決策過(guò)程的民主參與和開(kāi)放性。街道體制組織變革的核心價(jià)值是強(qiáng)調(diào)新的治理機(jī)構(gòu)決策的開(kāi)放性，重視社會(huì)公民的有序參與；強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)其他組織體以及居民群眾在公共事務(wù)與公共服務(wù)的組織與管理方面共享權(quán)力，鼓勵(lì)多元和創(chuàng)新而非無(wú)差別的一致和順從。新的治理機(jī)構(gòu)突出考慮了社區(qū)居民在社區(qū)建設(shè)中的主體地位，從而為社區(qū)民主的成長(zhǎng)開(kāi)辟了廣闊的發(fā)展天地，為行政機(jī)構(gòu)淡出社區(qū)，實(shí)現(xiàn)居民自治回歸法理本意創(chuàng)造了條件。
      通過(guò)治理流程再造，徹底改變政府與社會(huì)公眾之間信息嚴(yán)重不對(duì)稱，社會(huì)公眾無(wú)法對(duì)政府進(jìn)行有效監(jiān)督狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)居民在公共事務(wù)和公共服務(wù)中的知情權(quán)和參與權(quán)以及表決權(quán)，通過(guò)各種制度設(shè)計(jì)（如實(shí)行政務(wù)公開(kāi)、民情調(diào)查、社區(qū)居民議事聽(tīng)證等），暢通民情渠道，將公共決策建立在完全民意表達(dá)的基礎(chǔ)上，將公共服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)行社會(huì)化，并且完全置于社會(huì)和公眾的監(jiān)督之下，從而進(jìn)一步完善了政府決策機(jī)制，提高了政府決策的民主化和科學(xué)化水平，實(shí)現(xiàn)了行政管理和社會(huì)事務(wù)管理的透明、公開(kāi)。通過(guò)體制變革與職能重新定位，實(shí)行行政事務(wù)社區(qū)準(zhǔn)入機(jī)制、自下而上的考核機(jī)制，切實(shí)落實(shí)基層居民的民主自治權(quán)利，從根本上遏制了社區(qū)工作行政化的趨勢(shì)。
      四、街道體制改革創(chuàng)新的保障措施
      1、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不動(dòng)搖
      堅(jiān)持黨對(duì)社區(qū)自治的領(lǐng)導(dǎo)是保證社區(qū)自治正確發(fā)展方向的政治前提，黨必須行使對(duì)社區(qū)自治的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這一點(diǎn)不容置疑，也絲毫不能含糊。為此，應(yīng)改革原來(lái)的街道辦事處黨委為社區(qū)黨的工作委員會(huì)（可簡(jiǎn)稱為社區(qū)黨工委），作為區(qū)委的派出機(jī)構(gòu)，全面擔(dān)負(fù)起本區(qū)域各種社會(huì)組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心職責(zé)，對(duì)社區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)實(shí)施政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。社區(qū)黨工委成員由區(qū)委委派人員和居民委員會(huì)黨組織負(fù)責(zé)人、駐街道單位黨組織負(fù)責(zé)人組成。社區(qū)黨工委下設(shè)黨群工作部，負(fù)責(zé)日常黨務(wù)工作。
      黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和作用，通過(guò)黨組織結(jié)構(gòu)的四大創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)：一是黨工委建在大社區(qū)，總支建在居委會(huì)，支部建在樓院里，實(shí)現(xiàn)黨組織對(duì)社區(qū)的全覆蓋，鞏固了黨在社區(qū)的工作基礎(chǔ)；二是實(shí)行黨工委書(shū)記與新的治理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人“一肩挑”，使黨的領(lǐng)導(dǎo)、公共管理與服務(wù)、居民自治工作融為一體成為可能，并保證社區(qū)自治正確的政治方向；三是設(shè)立黨群工作部，實(shí)現(xiàn)黨的工作和群眾工作的有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)了黨工作的滲透性；四是黨工委吸收社區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人和“雙新”組織黨員作為成員，黨的組織由縱向體系向橫向發(fā)展，擴(kuò)大了黨的工作覆蓋面，增強(qiáng)了社區(qū)黨組織的戰(zhàn)斗力。
      2、修改完善有關(guān)法律法規(guī)
      我國(guó)有關(guān)城市街道體制的法律規(guī)范都已有半個(gè)世紀(jì)之久，半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，雖然我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)方面發(fā)生了根本性變化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立、政府轉(zhuǎn)型、社會(huì)變革與轉(zhuǎn)型等等，即使街道體制的具體內(nèi)涵和在城市基層社會(huì)管理中的地位也發(fā)生了很大變化，但對(duì)街道體制的諸多法律法規(guī)卻始終沒(méi)有做出相應(yīng)調(diào)整與改變。各地街道體制的改革創(chuàng)新無(wú)論是在內(nèi)涵上還是在外延上，都突破了原有法律法規(guī)界限，都是對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)的超越和“違反”。這種超越和“違反”既是實(shí)踐者基于發(fā)展了的客觀現(xiàn)實(shí)而做出的順應(yīng)社會(huì)發(fā)展潮流的無(wú)奈之舉，同時(shí)，也意味著他們要背負(fù)著巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)，這又使他們?cè)诟母镏蓄檻]重重，約束和羈絆了改革的進(jìn)程。因此，根據(jù)已經(jīng)發(fā)展了的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，并總結(jié)街道改革成功經(jīng)驗(yàn)，修訂或重新制訂相應(yīng)法律法規(guī)，已顯得非常必要和迫切。
      3、建立相應(yīng)制度體系
      新體制的運(yùn)行需要全新的制度建設(shè)為保證，制度建設(shè)不僅要理順政府主導(dǎo)、多元參與治理與行政管理、居民自治的關(guān)系，更重要的是按照現(xiàn)代治理理論，全面設(shè)計(jì)和建設(shè)作為政府主導(dǎo)、社會(huì)多元參與的現(xiàn)代社區(qū)治理機(jī)構(gòu)整體制度構(gòu)架，如議事制度、聽(tīng)政制度、民情快遞制度、居民評(píng)議制度、考核機(jī)制等等。要在制度建設(shè)中充分突出社會(huì)組織與居民參與治理的平臺(tái)和工作機(jī)制，使社區(qū)居民在行使自治權(quán)利方面有章可循，有法可依。
      4、試點(diǎn)先行，循序漸進(jìn)
      街道體制的改革創(chuàng)新涉及到重新理順城市基層社會(huì)管理體制、政府行政體制與社區(qū)自治體制等多方面關(guān)系，涉及到突破現(xiàn)有法律法規(guī)，更涉及到廣大市民群眾切身利益，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)過(guò)程，必須進(jìn)行科學(xué)論證后，試點(diǎn)先行，在獲得充分試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并據(jù)此對(duì)街道體制改革方案進(jìn)行完善的基礎(chǔ)上，可以在全國(guó)城市中廣泛推開(kāi)?？紤]到要付出相應(yīng)改革成本和運(yùn)行成本，必須有強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)作為支撐，因此，應(yīng)選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)或較為發(fā)達(dá)的、物質(zhì)基礎(chǔ)豐厚的城市作為試點(diǎn)。同時(shí)，街道體制改革應(yīng)與市區(qū)兩級(jí)政府行政改革相結(jié)合，才能取得實(shí)際成效。
      參考資料及書(shū)目：
      丁水木：論街道社區(qū)和社區(qū)行政，載《社會(huì)學(xué)研究》1997.5
      馮曉英、魏書(shū)華：大城市社區(qū)建設(shè)管理體制比較與借鑒，載《北京社會(huì)科學(xué)》1998.3
      楊志明：城市社區(qū)管理體制模式的選擇與對(duì)策，載《社會(huì)科學(xué)》1996.11
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