第一篇：失地農(nóng)民社會保障問題政府09年的提案

關(guān)于盡快統(tǒng)一完善被征地農(nóng)民社會保障制度的提案

案由：關(guān)于盡快統(tǒng)一完善被征地農(nóng)民社會保障制度的提案

審查意見：建議國務(wù)院交財政部分別研究辦理

內(nèi)容：被征地農(nóng)民是指因政府統(tǒng)一征收農(nóng)村集體土地而導(dǎo)致失去全部或大部分土地，且在征地時享有農(nóng)村集體土地承包權(quán)的在冊農(nóng)業(yè)人口。做好被征地農(nóng)民社會保障工作，是實踐“三個代表”、落實科學(xué)發(fā)展、體現(xiàn)共建共享的具體行動，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和維護社會和諧穩(wěn)定的緊迫要求。近幾年黨中央、國務(wù)院高度重視被征地農(nóng)民的社會保障問題，先后出臺了數(shù)個指導(dǎo)性文件，特別是國辦發(fā)〔2006〕29號文件，進一步明確了被征地農(nóng)民社會保障制度設(shè)定原則、資金渠道、組織領(lǐng)導(dǎo)等。但因被征地農(nóng)民構(gòu)成情況復(fù)雜、各地經(jīng)濟承受能力差異較大等原因，被征地農(nóng)民的社會保障工作目前還存在一些困難和問題：一是被征地農(nóng)民的社會保障應(yīng)由國家和集體出資部分的資金難以籌集到位。二是各地保障制度不盡統(tǒng)一規(guī)范，表現(xiàn)為保障辦法不一致，補費標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，統(tǒng)籌范圍不同，待遇差別較大。這勢必造成群體之間的攀比，給社會造成新的不穩(wěn)定。

為保護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，解決因征地而失地?zé)o業(yè)農(nóng)民的生產(chǎn)、生活問題，促進經(jīng)濟發(fā)展，維護社會穩(wěn)定，建議國家有關(guān)部門盡快出臺相關(guān)文件統(tǒng)一并完善被征地農(nóng)民社會保障制度，并明確以下三方面的內(nèi)容。

一、落實政府責(zé)任，形成齊抓共管工作局面

要明確各地政府是被征地農(nóng)民社會保障工作的責(zé)任主體，實行“一把手負責(zé)制”，建立“責(zé)任追究制度”，同時還要明確勞動、國土、財政、民政、公安等相關(guān)部門的工作職責(zé)，通力協(xié)作，各盡其責(zé)，把各項工作落到實處。

二、實行分類指導(dǎo)，建立規(guī)范統(tǒng)一的保障辦法

將被征地農(nóng)民區(qū)分為按城鎮(zhèn)人口安置的被征地農(nóng)民和按農(nóng)業(yè)人口安置的被征地農(nóng)民，分別制定社會保障辦法。

（一）按城鎮(zhèn)人口安置的被征地農(nóng)民社會保障辦法。一是要明確被征地農(nóng)民法定退休年齡為男年滿60周歲、女年滿55周歲；二是明確解決按城鎮(zhèn)人口安置的被征地農(nóng)民社會保障問題的大思路應(yīng)為納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險制度，并明確費用籌集標(biāo)準(zhǔn)。三是對個別特殊情況，如批準(zhǔn)征地時男年滿60周歲、女滿55周歲的被征地農(nóng)民，未重新就業(yè)的被征地農(nóng)民等，可參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。四是對家庭確有生活困難、符合當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ系谋徽鞯剞r(nóng)民，納入當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ戏秶龅健皯?yīng)保盡?！薄Ψ铣鞘嗅t(yī)療救助條件的納入城市醫(yī)療救助范圍。

（二）按農(nóng)業(yè)人口安置的被征地農(nóng)民社會保障辦法。凡開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的地方，將被征地農(nóng)民納入農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋范圍。未建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的，由當(dāng)?shù)卣贫B(yǎng)老保障辦法，保障被征地農(nóng)民的基本生活。積極支持被征地農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。對家庭確有生活困難，符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民最低生活保障的被征地農(nóng)民，要將其納入當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民最低生活保障范圍，逐步做到“應(yīng)保盡保”。對符合農(nóng)村醫(yī)療救助條件的，納入農(nóng)村醫(yī)療救助范圍。

三、明確籌資渠道，確保保障資金及時到位

被征地農(nóng)民社會保障所需資金，應(yīng)明確由當(dāng)?shù)卣?、農(nóng)村集體、農(nóng)民個人共同承擔(dān)。被征地農(nóng)民社會保障所需資金的個人繳費部分，從其所得的安置補助費中直接繳納，安置被征地農(nóng)民所需的個人繳費不足部分及其余社會保障資金，按城鎮(zhèn)批次實施土地征收的由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外按建設(shè)項目辦理土地征收的列入劃撥和出讓土地成本。

主題詞：農(nóng)民社會保障

提案人：劉家強

中華人民共和國財政部2008年6月17日以財社函〔2008〕18號文函復(fù)：

您提出的《關(guān)于盡快統(tǒng)一完善被征地農(nóng)民社會保障制度的提案》收悉?，F(xiàn)答復(fù)如下：

一、關(guān)于被征地農(nóng)民社會保障問題

《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕29號）對被征地農(nóng)民社會保障問題作出了明確規(guī)定，要求區(qū)別城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外的被征地農(nóng)民解決其基本養(yǎng)老和醫(yī)療保障問題。對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民，符合條件的應(yīng)按規(guī)定納入城市居民最低生活保障和城市醫(yī)療救助范圍。有條件的地區(qū)可將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險參保范圍，通過現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保障體系解決其基本生活保障問題。對城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民，凡已經(jīng)建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度、開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點和實行農(nóng)村最低生活保障制度的地區(qū)，要按有關(guān)規(guī)定將其納入相應(yīng)的保障范圍。沒有建立上述制度的地區(qū)，可由當(dāng)?shù)厝嗣裾鶕?jù)實際情況采取多種形式保障被征地農(nóng)民的基本生活，提供必要的養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)，并將符合條件的人員納入當(dāng)?shù)氐纳鐣戎秶?。今后我們將會同有關(guān)部門做好上述各項政策的落實工作。

二、關(guān)于被征地農(nóng)民社會保障資金來源問題

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號）的有關(guān)規(guī)定，被征地農(nóng)民的社會保障費用納入征地補償費用，不足部分由當(dāng)?shù)卣畯耐恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）明確規(guī)定，土地出讓收支的使用要確保足額支付征地和拆遷補償費、補貼被征地農(nóng)民社會保障支出。在此基礎(chǔ)上再將土地出讓收入安排用于其他方面。地方人民政府可從土地出讓收入中安排一部分資金用于補助被征地農(nóng)民社會保障支出，逐步建立被征地農(nóng)民生活保障的長效機制。同時建立對被征地農(nóng)民發(fā)放土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費的公示制度，改革對被征地農(nóng)民征地補償費的發(fā)放方式。有條件的地區(qū)可通過發(fā)放記名銀行卡或者存折方式直接支付給被征地農(nóng)民，減少中間環(huán)節(jié)，防止被截留、擠占和挪用。為落實上述規(guī)定，財政部、國土資源部、中國人民銀行印發(fā)了《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》（財綜〔2006〕86號），進一步明確了安排用于被征地農(nóng)民社會保障支出的相應(yīng)科目等

具體措施。由于被征地農(nóng)民社會保障資金籌資渠道已有明確政策，各地也正在貫徹落實當(dāng)中。下一步我們將會同有關(guān)部門加大監(jiān)督檢查力度，確保上述政策落到實處。

感謝您對財政工作的關(guān)心和支持，歡迎再提寶貴意見。

第二篇：我國失地農(nóng)民社會保障問題研究

我國失地農(nóng)民社會保障問題的研究

摘要：隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城市建設(shè)的需要，大量土地被征用，必然導(dǎo)致大規(guī)模失地農(nóng)民以及相應(yīng)問題的產(chǎn)生，因此針對失地農(nóng)民的社會保障制度的建立刻不容緩。本文分析了現(xiàn)階段失地農(nóng)民存在的問題，論述了建立和完善失地農(nóng)民社會保障制度的重要性和必然性，并提出了解決問題的基本思路。

關(guān)鍵詞：城市化；失地農(nóng)民；社會保障；對策

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，必然大規(guī)模征用農(nóng)民的土地，使越來越多的農(nóng)民正在或即將失去土地。如果征用土地與農(nóng)民市民化同步發(fā)展，農(nóng)民在失去土地的同時能及時被納入城鎮(zhèn)體系，享有市民的各種權(quán)利，失地農(nóng)民就不會形成一個嚴重的社會問題。但實際情況卻不是如此，在城市化進程中農(nóng)民失去土地的同時，卻成為一個介于農(nóng)民和市民之間的特殊群體--“三無”人員（上班無崗、種田無地、低保無份）。失地農(nóng)民問題已成為我國城市進程化進程中令社會各界都十分關(guān)注的一個問題，因此研究解決失地農(nóng)民的社會保障問題成為推進城鎮(zhèn)化過程中一項緊迫任務(wù)。

一、失地農(nóng)民社會保障中存在的問題

1.安置方式單一，征地補償偏低，政府“低征高賣”，農(nóng)民享受不到土地增值帶來的好處。土地巨額差價刺激政府官員尋租，滋生腐敗。我國實行征地補償辦法，補償費雖然在每個地區(qū)存在一些差異，但從整體看，現(xiàn)金形式的補償標(biāo)準(zhǔn)僅在每畝1.5-3萬元之間。我國現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定：征地補償由三部分組成：一是土地補償費，按每畝土地前3年農(nóng)業(yè)的平均產(chǎn)值的6-10倍來計算；二是青苗及其他地上附著物補償費，按成本或市價補償；三是對勞動力安置補償費，按每畝土地前3年農(nóng)業(yè)的平均產(chǎn)值的4-6倍來計算。在實踐中，按法定標(biāo)準(zhǔn)算出來的補償標(biāo)準(zhǔn)太低，不能解決失地農(nóng)民的長遠生計。一些地方政府官員在畸形政績觀驅(qū)使下，利用現(xiàn)行征地制度的不足和其掌管征地的主導(dǎo)權(quán)，把土地當(dāng)作第二財政，以地生財，出現(xiàn)了低征高賣現(xiàn)象，而農(nóng)村的土地所有者并沒有分享到土地出讓后的增值。

2.征地補償金分配被層層截留，村級留用管理不規(guī)范。土地征用過程中，土地收益為土地的所有權(quán)及使用收益權(quán)，因此這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進行分配。但有些縣鄉(xiāng)政府也參與補償收益的分配，使得

農(nóng)民獲得的補償收益減少。留村的補償費用份額較大，但缺乏嚴格的監(jiān)督管理機

制，使一些村干部任意霍霍，不當(dāng)?shù)氖褂煤凸芾硎沟棉r(nóng)民的所得進一步減少。據(jù)

國家有關(guān)資料統(tǒng)計，被征土地征用費的收益分配比例為：地方政府占20%-30%，企業(yè)占40%-50%，村級組織占25%-30%，農(nóng)民僅占5%-10%。

3.失地農(nóng)民的生活保障問題比較突出。失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動技能偏低，就業(yè)難問題比較突出。許多農(nóng)民因征地從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)后，只要從事一些技術(shù)要求低的體力勞動。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，勞動力市場由單純的體力型向?qū)I(yè)型、技能型逐

步轉(zhuǎn)變，低素質(zhì)的失地農(nóng)民就業(yè)難度大。同時，由于政府的社會保障制度和就業(yè)

制度的短缺，導(dǎo)致不少農(nóng)民失業(yè)失地。失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障問題得

不到妥善解決，生存風(fēng)險極大。

4.部分失地農(nóng)民喪失了基本的“國民”待遇。大量農(nóng)民失地失業(yè)，使其成為

典型的弱勢群體，喪失了基本的“國民”待遇。一是他們失去了土地，不再是原

來意義上的農(nóng)民，沒了土地這個基本的生活保障；二是失地農(nóng)民并未成為真正的城鎮(zhèn)居民，因為他們失地后沒有穩(wěn)定的工作，也沒有被納入城鎮(zhèn)社會保障范疇，尤其是我國二元體制的存在，不能與城鎮(zhèn)居民一視同仁。

二、構(gòu)建失地農(nóng)民保障制度的必要性

1.有利于減少征地矛盾和糾紛，促進各項政策落實。近年來，由征地引發(fā)的矛盾和沖突不斷出現(xiàn)，很多失地農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保護，進而導(dǎo)致失地農(nóng)民

與政府、開發(fā)商之間矛盾加深，糾紛不斷，形成社會不安定因素。因此，建立失

地農(nóng)民保險制度，切實維護失地農(nóng)民的合法權(quán)益，在征地過程中做到公平、公正、公開，減少矛盾就封的產(chǎn)生，促進政府各項政策的落實。

2.為失地農(nóng)民建立社會保障，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化的突破口。長期以

來，由于我國城鄉(xiāng)二元分割的現(xiàn)實狀況，農(nóng)民一直未被納入社會保險制之中，客

觀上造成城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展的不均衡。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一

體化的總體要求，建立失地農(nóng)民社會保障制度，為失地農(nóng)民提供不同的制度安排，將失地農(nóng)民逐步平穩(wěn)的吸納入社會保障體系，消除城鄉(xiāng)人員兩種身份制度的差

別，使失地農(nóng)民擁有與城市人口平等的發(fā)展機會和享受同等的社會保障待遇，促

進城鄉(xiāng)一體化的進程。

3.建立和完善失地農(nóng)民社會保障制度是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建社會主義和諧社

會的必然要求。在“三農(nóng)”問題已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的根本問題，成為政府各項工作的重中之重，建立和完善失地農(nóng)民的社會保障制度有助于縮小城

鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)社會和諧。

三、針對失地農(nóng)民社會保障制度中存在問題的解決對策

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村走向城鎮(zhèn)化是必然趨勢，但在這個過程中，決不能犧

牲農(nóng)民的利益，必須給他們基本的社會保障，使其也能享受到發(fā)展帶來的成果和

利益。因此，針對失地農(nóng)民社保制度中存在的一些問題，提出以下幾個解決對策。

1.改進補償方式，加強社會保障基金管理制度。為了切實保護農(nóng)民利益，征地補償必須在確認農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，制定合理的補償標(biāo)準(zhǔn)，以

市場的價值為基礎(chǔ)，按市場經(jīng)濟規(guī)律進行補償。社會保障基金是建立社會保障制

度的關(guān)鍵和核心，其資金主要來源于所征用土地的補償費用，可由政府、集體和

個人三番反共同出資來承擔(dān)該基金的籌集。同時，由國家勞動部門設(shè)立專門的社

會保障基金賬戶。

2.改革土地征用制度，切實維護失地農(nóng)民的合法權(quán)益。按照現(xiàn)行的土地征用

制度，農(nóng)用土地再轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地前必須先征為國有，具有強制性和壟斷性。

政府通常以很低的土地補償費將集體土地變成國有土地，在以市場價格將土地轉(zhuǎn)

讓出去，從中獲取豐厚的經(jīng)濟利益，而失地農(nóng)民卻不能享受到利益分配，使農(nóng)民的權(quán)益受到嚴重損壞。因此，必須改革現(xiàn)行的土地征用制度，維護農(nóng)民在土地征

用過程中的合法權(quán)益，應(yīng)該堅持征地收益分配向農(nóng)民傾斜的原則，讓失地農(nóng)民拿

大頭，政府的中頭，集體拿小頭，這樣不僅可以有效的解決征地產(chǎn)生的矛盾，保

護農(nóng)民的利益，而且可以和諧干群關(guān)系，為建立失地農(nóng)民社會保障制度奠定良好的基礎(chǔ)。

3.促進失地農(nóng)民再就業(yè)，增強其養(yǎng)老保障能力。重新就業(yè)是改善失地農(nóng)民家

庭經(jīng)濟狀況的根本途徑。然而，在以技術(shù)知識為重的今天，失地農(nóng)民由于文化水

平低，缺乏在城市謀生的技能，且他們市場意識淺薄，缺乏資金積累。在促進失

地農(nóng)民在就業(yè)的過程中，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)為失地農(nóng)民提供受教育和培訓(xùn)機會，一個有

效的措施就是建立再就業(yè)培訓(xùn)基金。

4.分層次、分重點建立失地農(nóng)民社會保障制度?，F(xiàn)階段，失地農(nóng)民的社會保

障制度建設(shè)可以先從失地農(nóng)民最低生活保障制度、基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療社會保險

制度建設(shè)入手，待經(jīng)濟發(fā)展到一定程度后再發(fā)展完善社會保障體系中社會救濟、社會保險和社會福利等其他內(nèi)容，為失地農(nóng)民提供適度的社會保障替代模式，充

分發(fā)揮社會保障在經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定方面的“穩(wěn)定器”、“安全網(wǎng)”作用，對解

決失地農(nóng)民問題具有重要現(xiàn)實意義。

參考文獻：

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[3]鮑海君，吳次方.論失地農(nóng)民社會保障體系建設(shè)[J].管理世界，2002.[4]蔣和勝，涂文明.解決城市進程化進程中失地農(nóng)民問題需要新思路[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2005，（02）.[5]鄭功成.中國社會保障改革與制度建設(shè)[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2003，（1）.

第三篇：關(guān)于做好失地農(nóng)民社會保障費用問題

關(guān)于做好失地農(nóng)民社會保障費用問題解釋工作的通知

沈陽、北京、呼和、鄭州、武漢、西安、上海、南昌、南寧、成都、昆明、蘭州、烏魯木齊局，廣鐵集團、青藏、投資公司：

關(guān)于審計組關(guān)注的失地農(nóng)民社會保障費用問題，按照國家有關(guān)政策文件規(guī)定，是由地方政府統(tǒng)籌負責(zé)安排的，有關(guān)說明后附。此涉及到是否執(zhí)行國家政策問題，請相關(guān)建設(shè)單位根據(jù)被審項目實際情況認真做好解釋工作。

附：失地農(nóng)民社會保障費用相關(guān)說明

失地農(nóng)民社會保障費用相關(guān)說明

一、國家的有關(guān)規(guī)定

1．國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）

根據(jù)國發(fā)?2004?28號：縣級以上地方人民政府要采取切實措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低。要保證依法足額和及時支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導(dǎo)致無地農(nóng)民社會保障費用的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)增加安置補助費。土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼。省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價，征地補償做到同地同價，國家重點建設(shè)項目必須將征地費用足額列入概算。

2．國土資源部《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2004〕238號）

根據(jù)國土資發(fā)?2004?238號文： 1．統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的制訂。省級國土資源部門要會同有關(guān)部門制訂省域內(nèi)各縣（市）耕地的最低統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，報省級人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。制訂統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)可考慮被征收耕地的類型、質(zhì)量、農(nóng)民對土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)用地等級等因素。

2．統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)的確定。土地補償費和安置補助費的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)，應(yīng)按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則，在法律規(guī)定范圍內(nèi)確定；按法定的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)計算的征地補償安置費用，不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平，不足以支付因征地而導(dǎo)致無地農(nóng)民社會保障費用的，經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)提高倍數(shù)；土地補償費和安置補助費合計按30倍計算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。經(jīng)依法批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，征地補償按當(dāng)?shù)厝嗣裾嫉淖罡哐a償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

3．征地區(qū)片綜合地價的制訂。有條件的地區(qū)，省級國土資源部門可會同有關(guān)部門制訂省域內(nèi)各縣（市）征地區(qū)片綜合地價，報省級人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行，實行征地補償。制訂區(qū)片綜合地價應(yīng)考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素。

4．土地補償費的分配。按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補償費應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。土地被全部征收，同時農(nóng)村集體經(jīng)濟組織撤銷建制的，土地補償費應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置。

3．國務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)勞動保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕29號）

根據(jù)（國辦發(fā)?2006?29號：開展被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)所需資金從當(dāng)?shù)刎斦兄В簧鐣Ｕ纤栀Y金從當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)提高的安置補助費和用于被征地農(nóng)戶的土地補償費中統(tǒng)一安排，兩項費用尚不足以支付的，由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。有條件的地區(qū)，地方財政和集體經(jīng)濟要加大扶持力度，支持和引導(dǎo)被征地農(nóng)民參加城鄉(xiāng)社會保險。被征地農(nóng)民社會保障資金籌集辦法，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。

政府承擔(dān)的被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障所需資金由當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門在征地過程中統(tǒng)一劃撥。各地政府要嚴格執(zhí)行各項財務(wù)管理規(guī)定，加強資金監(jiān)督和管理，確保資金的安全和增值，任何單位和個人不得擠占、截留或挪用。

4．國務(wù)院辦公廳《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）

根據(jù)國辦發(fā)?2006?100號：從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”。在地方國庫中設(shè)立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況。土地出讓收入使用范圍的第三條規(guī)定：支出范圍包括計提農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、補助被征地農(nóng)民社會保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補貼支出以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。

土地出讓收入的使用要確保足額支付征地和拆遷補償費、補助被征地農(nóng)民社會保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補貼支出，嚴格按照有關(guān)規(guī)定將被征地農(nóng)民的社會保障費用納入征地補償安置費用，切實保障被征地農(nóng)民和被拆遷居民的合法利益。土地出讓收入的使用要重點向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重。

建立對被征地農(nóng)民發(fā)放土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費的公示制度，改革對被征地農(nóng)民征地補償費的發(fā)放方式。有條件的地方，土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費等相關(guān)費用中應(yīng)當(dāng)支付給被征地農(nóng)民的部分，可以根據(jù)征地補償方案，由集體經(jīng)濟組織提供具體名單，通過發(fā)放記名銀行卡或者存折方式直接發(fā)放給被征地農(nóng)民，減少中間環(huán)節(jié)，防止被截留、擠占和挪用，切實保障被征地農(nóng)民利益。被征地農(nóng)民參加有關(guān)社會保障所需的個人繳費，可以從其所得的土地補償費、安置補助費中直接繳納。地方人民政府可以從土地出讓收入中安排一部分資金用于補助被征地農(nóng)民社會保障支出，逐步建立被征地農(nóng)民生活保障的長效機制。

5．勞動和社會保障部、國土資源部《關(guān)于切實做好被征地農(nóng)民社會保障工作有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)〔2007〕14號）

根據(jù)勞社部發(fā)?2007?14號：各地在制訂被征地農(nóng)民社會保障實施辦法中，要明確和落實社會保障資金渠道。被征地農(nóng)民社會保障所需資金，原則上由農(nóng)民個人、農(nóng)村集體、當(dāng)?shù)卣餐袚?dān)，具體比例、數(shù)額結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H確定。根據(jù)國辦發(fā)29號文件、國辦發(fā)?2006?100號的規(guī)定，被征地農(nóng)民社會保障所需資金從當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)提高的安置補助費和用于被征地農(nóng)戶的土地補償費中統(tǒng)一安排，兩項費用尚不足以支付的，由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q；地方人民政府可以從土地出讓收入中安排一部分資金用于補助被征地農(nóng)民社會保障支出，逐步建立被征地農(nóng)民生活保障的長效機制。

各市縣征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價公布實施前，被征地農(nóng)民社會保障所需資金的個人繳費部分，可以從其所得的土地補償費、安置補助費中直接繳納；各市縣征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價公布實施后，要及時確定征地補償安置費用在農(nóng)民個人、農(nóng)村集體之間的分配辦法，被征地農(nóng)民社會保障個人繳費部分在農(nóng)民個人所得中直接繳納。

綜上，失地農(nóng)民社會保障費用由個人、集體和地方政府共同承擔(dān)，被征地農(nóng)民社會保障所需資金從當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)提高的安置補助費和用于被征地農(nóng)戶的土地補償費中統(tǒng)一安排，兩項費用尚不足以支付的，由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。新的區(qū)片綜合地價已考慮失地農(nóng)民社會保障費用因素。

二、鐵路建設(shè)項目實施情況

鐵路建設(shè)項目征用土地執(zhí)行各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）公布或批準(zhǔn)的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，地方政府在制定補償標(biāo)準(zhǔn)時已按國家有關(guān)要求考慮了失地農(nóng)民社會保障因素。鐵路工程為線性工程，所征耕地多為減少農(nóng)民的耕地數(shù)量，可進行相應(yīng)地調(diào)整，也有部分農(nóng)民達到失地標(biāo)準(zhǔn)。實際執(zhí)行中，鐵路建設(shè)項目按地方政府公布或批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)對土地補償后，由地方政府按照勞社部發(fā)?2007?14號的有關(guān)要求，統(tǒng)籌考慮，建立被征地農(nóng)民社會保障體系。

第四篇：失地農(nóng)民的社會保障問題的探討

失地農(nóng)民的社會保障問題的探討

摘要:工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快，促使許多農(nóng)民成為失地農(nóng)民，使得他們成為一個邊緣體，由于法律上的一些欠缺：公共利益界定不明，土地征收法律規(guī)范的滯后、程序不完善、補償標(biāo)準(zhǔn)較低。使得失地農(nóng)民的未來生活保障問題日益嚴峻。因此，我們不但要試圖解決以上問題還要建立與之相適應(yīng)的配套措施：風(fēng)險預(yù)警措施與爭端解決機制。

關(guān)鍵詞:失地農(nóng)民社會保障補償救濟

一、失地農(nóng)民的概念

失地農(nóng)民是指在工業(yè)化過程中，尤其是在工業(yè)化、城市化過程中，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化成非農(nóng)業(yè)用地。農(nóng)民失去土地后，既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體，因此我們給其一個特殊的稱謂—失地農(nóng)民。

失地農(nóng)民是指農(nóng)民的土地被依法征收后，農(nóng)業(yè)戶口的家庭人均耕種面積少于0.3畝的統(tǒng)稱為失地農(nóng)民。失地農(nóng)民的產(chǎn)生是城市化進程中的正?，F(xiàn)象，是一個國家或地區(qū)在城市化進程中必然出現(xiàn)的一部分群體

二、建立失地農(nóng)民社會保障問題的重要性

據(jù)統(tǒng)計，每征1畝地，造成1.4個失地農(nóng)民。根據(jù)這個比例，全國失地農(nóng)民達4000萬人左右。隨著今后城鎮(zhèn)化進程的推進，失地農(nóng)民的數(shù)量將會不斷增多。目前中國非農(nóng)建設(shè)占耕地每年約為250-300萬畝。按一人一畝，每年大約產(chǎn)生250-300萬的失地農(nóng)民。據(jù)專家估計，2000-2030年，國家計劃占耕地將超過5450畝，這還不包括非法占用的土地，雖然中央政府實行嚴格的土地保護政策，但違法占用土地的行為仍屢禁不止。失地農(nóng)民不斷增加，建立失地農(nóng)民社會保障制度是維持失地農(nóng)民長期基本生活的需要。在沒有失去上地以前，大部分失地農(nóng)民主要靠承包集體土地獲得一定的生活保障，但

是當(dāng)失去土地時，他們也就失去了基本的生活保障。雖然失地農(nóng)民因失去土地而獲得了相應(yīng)的補償，但是現(xiàn)行的補償很難解決他們長期的基本生活問題。因此，我們現(xiàn)在必須試圖建立和完善失地農(nóng)民的社會保障，減緩失地農(nóng)民與社會之間的矛盾，減輕他們的心理壓力。

三、失地農(nóng)民社會保障中存在的問題及分析

（一）土地征收中的“公共利益需要”界定不明，使得農(nóng)民失去土地的隨意性過大

我國《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償?！?004年新修正的《土地管理法》第2條第4款也作了同樣的規(guī)定。這些規(guī)定都強調(diào)了征收的前提必須是為“社會公共利益的需要”。但是，現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”，哪些項目用地不是為“公共利益需要”，從而在導(dǎo)致在實際中，國家機關(guān)以“公共利益需要”作為不當(dāng)征地的最好理由，把公共利益擴大到所有的經(jīng)濟建設(shè)中，所有市場主體的商業(yè)投資也看作是公共利益的需要，從而頻繁使用征收手段。但是，土地被征收后，具體怎樣使用，具有很大的隨意性。正是由于農(nóng)村土地征收中的“公共利益需要”界定不明，導(dǎo)致農(nóng)民失去土地的隨意性過大，出現(xiàn)農(nóng)民本不應(yīng)該失去土地卻失去土地；也導(dǎo)致土地征收中出現(xiàn)不規(guī)范的情形增多，進而損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）土地征收的法律規(guī)范滯后，損害農(nóng)民的權(quán)益

1、土地產(chǎn)權(quán)法律制度的不足。首先，土地所有權(quán)行使主體法律界定不明。我國土地法規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民不是農(nóng)村土地權(quán)益的主體，但是對于誰來代表農(nóng)民擁有這些土地所有權(quán)，誰來行使、如何行使這些土地所有權(quán)，卻沒有明確的法律規(guī)定，也沒有明確的程序。其次，集體土地所有權(quán)權(quán)能的不完全性?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：“財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！睂φ账袡?quán)的四大權(quán)能，我們發(fā)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的權(quán)能是不完整的，受到很大的限制。土地處置權(quán)自始至終沒有賦予農(nóng)民。由于農(nóng)民沒有完整的土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)在土地流轉(zhuǎn)時受到嚴格約束和限制，使得財產(chǎn)權(quán)益得不到保障。

2、土地補償標(biāo)準(zhǔn)極不合理，補償費過低且欠缺一定的理論基礎(chǔ)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍?！吨腥A人民共和國土地管理法》第四十七條規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。目的是“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水

平”。這種規(guī)定并沒有考慮土地本身的價值，也不考慮土地征收后地價的上漲，沒有將土地作為資產(chǎn)處理，不符合政治經(jīng)濟學(xué)原理：級差地租由土地肥沃程度、地理位置、勞動生產(chǎn)率等幾個因素決定，平均年產(chǎn)值反映了土地的肥沃程度，但是對于士地的地理位置、勞動生產(chǎn)率都不能明確反映。

（三）土地征收法律程序的不完善

1、缺少對行政機關(guān)的監(jiān)督機制，缺少被征收人參與程序。在我國，行政機關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對優(yōu)勢地位。在征與不征的問題上，農(nóng)民沒有談判權(quán)、抗辯權(quán)、拒絕權(quán)。也就是說，他們是集體土地征收行為的行政相對人，對自身權(quán)利被公權(quán)力剝奪的決策過程并不知情，也沒有參與。由于在土地征收程序上缺乏有效的監(jiān)督機制，很多時候便會出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。

2、土地征收程序中對被征收者的司法保護不足，缺乏救濟程序。從我國情況來看，司法部門對理論界的這種征收批準(zhǔn)不具有可訴性的認識表示認同，表現(xiàn)在人民法院在受案上一直把征收批準(zhǔn)的決定的起訴拒之門外。

（四）失地農(nóng)民獲得的補償標(biāo)準(zhǔn)較低

依據(jù)《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征用土地的補償費主要包括：土地補償費，安置補助費，地上附著物和青苗的補償費。其補償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。而在在實踐中，這個標(biāo)準(zhǔn)是偏低的。再加之土地征用和補償程序冗長，關(guān)聯(lián)部門多、涉及的金額大、存在管理混亂、效率不高等問題，個別基層單位也沒有及時將補償款發(fā)放到失地農(nóng)民手中等等。

(五)失地農(nóng)民未來生活保障問題日益嚴峻

失地農(nóng)民保障問題日益突出。首先，農(nóng)民失去土地意味著“權(quán)利”受到極大影響。一是生存權(quán)，農(nóng)民失去土地等于失去了收入和生活來源，目前明顯偏低的土地補償標(biāo)準(zhǔn)嚴重影響農(nóng)民的基本生活。二是維系權(quán)，農(nóng)民由于知識結(jié)構(gòu)單

一、綜合素質(zhì)低，缺乏應(yīng)對市場競爭的能力，失地往往意味著失業(yè)，更無法奢談維系未來的生活。三是發(fā)展權(quán)，在基本生存和維系生活都無法保障的情況下，就更沒有發(fā)展可言。其次，農(nóng)民失地后他們的生活方式發(fā)生根本變化，貨幣大幅增加，生活成本上升造成他們的壓力很大，保障問題十分突出。

三、失地農(nóng)民社會保障的政策措施 社會保障是指國家和社會在通過立法對國民收入進行分配和再分配，對社會成員特別是生活有特殊困難的人們的基本生活權(quán)利給予保障的社會安全制度。社會保障的本質(zhì)是維護社會公平進而促進社會穩(wěn)定發(fā)展?！吨腥A人民共和

國憲法》規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病、或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”一般來說，社會保障由社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置等組成。其中，社會保險是社會保障的核心內(nèi)容。社會保障是現(xiàn)代工業(yè)文明的產(chǎn)物，是經(jīng)濟發(fā)展的“推進器”，是維護百姓切身利益的“托底機制”，是維護社會安全的“穩(wěn)定器”。

（一）嚴格政府責(zé)任，明確“公共利益需要”的范圍，建立行政監(jiān)督 具體列舉公共利益所包括的范圍：國家投資的各類重點建設(shè)項目，以及直接滿足公共利益需要并列入國家計劃的集資建設(shè)項目；能源、交通、供電、供水、供暖等公用事業(yè)和其他市政建設(shè)項目；國防事業(yè)；教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護等社會福利事業(yè)；各級國家機關(guān)建筑用地。國家進行土地征收應(yīng)僅限于公共利益需要這一理由。但屬于“公共利益需要”的情形在社會生活中是無法列舉完的，這就導(dǎo)致很難避免形式上打著“公共利益需要”的牌子為“非公共利益”目的的征地?；蛘?，先以“公共利益需要”用途征收，而后改變用途。因此，還應(yīng)有相應(yīng)的行政監(jiān)督機制來配套。

（二）規(guī)范征地程序 提高補償標(biāo)準(zhǔn)

1、征地要有嚴格限制。要最大限度地維護農(nóng)民的利益和保護可耕地資源。首先國家應(yīng)完善法律制度。明確公有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)、私有產(chǎn)權(quán)應(yīng)該有平等地位；保證國家為了公共利益的需要才動用征地權(quán)，并且應(yīng)對公共利益有明確的解釋和嚴格的界限，政府不能運用征地權(quán)為一般營利企業(yè)去取得土地。

2、規(guī)范征地程序，履行征地告知、確認和聽證程序；提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，從目前的不足%10到不低于%30。

3、提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，建立合理補償機制

為了切實保護農(nóng)民利益，征地補償必須在確認農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，制定合理科學(xué)的補償標(biāo)準(zhǔn)，以土地的市場價值為依據(jù)，按市場經(jīng)濟規(guī)律進行補償。要充分考慮到失地農(nóng)民的基本生活、就業(yè)、住房和社會保障等問題，從制度上做長遠安排。除了要考慮土地被征用前的價值之外，還應(yīng)考慮土地的區(qū)位、市場供求、經(jīng)濟發(fā)展及政府宏觀政策等因素，體現(xiàn)被征土地的生產(chǎn)資料功能和社會保障功能；不僅補償被征土地現(xiàn)有價值和損失，而且還考慮農(nóng)民再就業(yè)成本、物價上漲引起的風(fēng)險成本以及土地可預(yù)見的未來價值和潛在收益。

應(yīng)當(dāng)進一步加快落實國土資源部《關(guān)于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》以期解決當(dāng)前征地過程中補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，同地不同價隨意性較大等問題，維護被征地農(nóng)民的切身利益。

（三）改革土地產(chǎn)權(quán)制度，明確農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體地位

土地產(chǎn)權(quán)主體，即土地歸屬，是土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)和核心。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地除法律規(guī)定屬于國家所有以外歸農(nóng)民集體所有。這種土地集體產(chǎn)權(quán)是個籠統(tǒng)的概念，不能使農(nóng)民真正成為法律意義上的市場主體，出現(xiàn)了多元主體并存的局面。按照《土地管理法》第10條的規(guī)定，“集體”可以是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組三級，在不同程度上它們都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表，這必然造成征地行為發(fā)生時多元利益主體為爭奪所有權(quán)而發(fā)生沖突，并可能損害農(nóng)民利益，在實踐中往往成為基層政府增加農(nóng)民負擔(dān)、侵犯農(nóng)民權(quán)益的依據(jù)。

權(quán)利界定是土地產(chǎn)權(quán)交易的基本前提，也是權(quán)利人獲得利益的基本前提。通過修改相關(guān)法律，給農(nóng)民和國有土地擁有者以及城市其它土地擁有者同等的權(quán)利，明確規(guī)定農(nóng)民集體土地是不可侵犯的財產(chǎn)，強化農(nóng)民對土地的所有權(quán)和處置權(quán)，只有這樣才能使農(nóng)民的土地權(quán)益從根本上得到保障。

（四）由政府引導(dǎo)失地農(nóng)民參加各種保險建立失地農(nóng)民社會保障體系

1、建立失地農(nóng)民最低生活保障制度，失地農(nóng)民及既不享有農(nóng)民的土地保障，也不享有城市居民享有的社會保障，但最低生活保障是全體國民享有的基本權(quán)利。

2、建立基本養(yǎng)老保險制度。是我國社會社會保障中最重要、最基本的部分，養(yǎng)老保險對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險進行有益探索，制定完善《農(nóng)村養(yǎng)老保險暫行管理辦法》，保險資金采取村集體統(tǒng)一支付或者是由村集體和個人按比例繳納的方式，合理負擔(dān)，將失地農(nóng)民逐步納入社會養(yǎng)老保險體系。

3、推行農(nóng)村合作醫(yī)療制度。為切實防止農(nóng)民尤其是失地農(nóng)民因病致貧、因病返貧，從根本上解決農(nóng)民就醫(yī)問題，大力推行農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作。按照“農(nóng)民自愿參加、多方籌資、以收定支、保障適度、農(nóng)民得實惠”的原則，采取“利益吸引、連鎖牽引、政策導(dǎo)引、管理指引”的方法，積極組織引導(dǎo)失地農(nóng)民自愿參保，有效解決廣大農(nóng)民“看病難、就醫(yī)難”的問題。

（五）進一步完善失地農(nóng)民社會保障法律體系

有無完備的法律規(guī)范，是一個國家社會保障制度成熟與否的基本標(biāo)志。盡管改革開放以來，一系列關(guān)于社會保障的法律制度應(yīng)運而生，《憲法修正案》規(guī)定了“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”的根本原則，《勞動法》專章對社會保險和福利作了原則性和綱領(lǐng)性的規(guī)定，涉及養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等領(lǐng)域的法律制度也日漸豐富。勞動和社會保障部2006年也出臺了《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作的指導(dǎo)意見》，但迄今為止也沒有關(guān)于失地農(nóng)民社會保障的法律專門予以明確，只有在與其相關(guān)的社會保障立法中零星地有所體現(xiàn)，失地農(nóng)民社會保障還是主要依靠地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件，立法層次較低，適用范圍有限，缺乏較強的約束力，這種法律體系設(shè)置是不健全的。

（六）建立失地農(nóng)民社會保障法律制度的配套政策

1、建立一套合理有效的風(fēng)險預(yù)警機制，用以識別失地農(nóng)民社會保障基金的風(fēng)險以及檢測、控制因失地農(nóng)民社會保障問題處理不當(dāng)而可能導(dǎo)致的社會問題的基本要素，機制中關(guān)于要素標(biāo)準(zhǔn)的分析判斷可以是顯性，也可以是隱性，但都可能誘發(fā)一些不利的偶發(fā)事件甚至導(dǎo)致群體性的、突發(fā)性的、暴力性的動蕩。

2、要建立失地農(nóng)民社會保障的爭端解決機制，失地農(nóng)民社會保障從一開始就具備了權(quán)利救濟的角色，面對不好的權(quán)利救濟結(jié)果，失地農(nóng)民還需要進行二次救濟，二次救濟的過程其實就是運用爭端解決機制的過程，一般而言，主要包括司法控訴權(quán)和行政申訴權(quán)的行使，這也是對他們獲得社會保障權(quán)利所采取的最后保護。以彌合失地農(nóng)民社會保障法律制度不完整為目標(biāo)，將配套政策與法律制度共同作為一項系統(tǒng)工程來實施，強化相互之間的關(guān)聯(lián)性，這必定能夠?qū)崿F(xiàn)“大多數(shù)人的最大幸?！?。

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第五篇：關(guān)于加強失地農(nóng)民社會保障和促進地方經(jīng)濟發(fā)展的提案（模版）

關(guān)于加強失地農(nóng)民社會保障和促進

地方經(jīng)濟發(fā)展的提案

蕪湖安達物資有限責(zé)任公司:向安全 隨著鳩江區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，城市化工業(yè)化進程的加快，特別是跨江發(fā)展，承接轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)的進一步推進，必然導(dǎo)致相當(dāng)數(shù)量農(nóng)村土地被征用，一部分農(nóng)民賴以生存的土地被征用后，使他們被變?yōu)榧兇獾摹笆У剞r(nóng)民”，并且失地農(nóng)民也將日益增多。

現(xiàn)行的征地政策是把農(nóng)民擁有和使用的土地是以極低的，非市場化的價格被征收，而征用后的土地又是以市場化價格形成的收益被政府所壟斷占有，而農(nóng)民得到的失地補償確實偏低，現(xiàn)行的“土地換社?！钡姆绞?，其實也是農(nóng)民自已花錢買社保。這種不能給失地農(nóng)民就業(yè)、生活有長效性保障的征地政策，引發(fā)的一些群發(fā)性事件也時有發(fā)生，加劇了政府和失地農(nóng)民的矛盾，不利于社會的穩(wěn)定與發(fā)展。因此，失地農(nóng)民的生活保障就成為影響社會政治經(jīng)濟安全發(fā)展的一個極為嚴重的制約問題。也就是說，解決失地農(nóng)民的社會保障問題是影響我國農(nóng)村社會繁榮與穩(wěn)定的重要因素，也是推進城市化發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。改革和創(chuàng)新失地農(nóng)民社會保障制度，是促進社會穩(wěn)定和構(gòu)建和諧社會亟待解決的重大社會課題。需要我們政府不斷地探索一些新的措施加以實踐，為

此，本人就失地農(nóng)民的社會保障問題談點粗淺看法：

一、可以探索工業(yè)和農(nóng)業(yè)相結(jié)合的“土地入股、農(nóng)民入企”新方式，解決征地農(nóng)民持續(xù)發(fā)展問題。

占用農(nóng)民土地通常采取兩種方式，一種是協(xié)商地價進行一次性補償，一種是以土地入股參與企業(yè)分配，而后者能讓被征地農(nóng)民參與工業(yè)化全過程，使土地真正成為保值增值的資本。

本著農(nóng)民自愿、主動的原則，工廠進農(nóng)村，青壯年農(nóng)民可自愿簽定勞動合同進廠就業(yè)，成為新型工業(yè)化共同發(fā)展的創(chuàng)造力量。早在2007年，重慶市一些區(qū)縣就開始了農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股設(shè)立企業(yè)的新探索，我們政府也可以借鑒兄弟城市先進經(jīng)驗，引導(dǎo)農(nóng)民通過土地、資金等多種形式的入股，使農(nóng)民在較短時間內(nèi)獲得較高的經(jīng)濟收益。農(nóng)民由傳統(tǒng)的農(nóng)戶變成了實實在在的“股東”，分享了工業(yè)化和城市化帶來的紅利。

二、可以對失地的農(nóng)民，給予少量的自留發(fā)展用地，轉(zhuǎn)化成商業(yè)或工業(yè)用地，讓失地后農(nóng)民自我經(jīng)營，發(fā)展自已的經(jīng)濟，穩(wěn)定失地農(nóng)民的經(jīng)濟收入，從而加強失地農(nóng)民的社會保障。

政府對所征用的土地，保留百分之十或百分之五給于被征地而失去土地的農(nóng)民，以村級組織牽頭成立經(jīng)濟組織，設(shè)立有限公司、經(jīng)濟合作社，可以是三個五個，十個八個不

等。經(jīng)濟組織的建設(shè)用地、經(jīng)營用地以及經(jīng)營資本都可以來自于“失地農(nóng)民發(fā)展自留用地”和“失地補償金”，然后設(shè)臵若干股份，讓失地農(nóng)民認購參與經(jīng)營管理，失地農(nóng)民憑自留用地和土地補償金折算成資本入股，享受股份紅利。政府指派專人對其不定時進行工作指導(dǎo)，幫助牽線搭橋研究解決經(jīng)營項目問題，做好前期培育和后續(xù)跟蹤服務(wù)工作。

三、改革征地制度，提高土地補償標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上解決失地農(nóng)民社會保障資金不足的問題

1、在法律上明確農(nóng)民所有的集體土地的產(chǎn)權(quán)，公權(quán)不能侵犯私權(quán)，國有產(chǎn)權(quán)也不能侵犯集體產(chǎn)權(quán)。

2、完善征地程序，即使因公共利益強制征用土地也不是簡單的行政過程，而應(yīng)遵循平等的產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則。

3、因公共利益強制征地的，政府要運用本級財政收入進行補貼，適當(dāng)提高土地補償標(biāo)準(zhǔn)，使得補償標(biāo)準(zhǔn)基本上以土地市場價格為基礎(chǔ)，遵循平等原則。

4、對因公共利益強制征地的范圍和目的進行嚴格限制。

四、合理剝離安臵失地農(nóng)民，組織協(xié)調(diào)失地農(nóng)民保障與社會再就業(yè)機制。

失地產(chǎn)生農(nóng)民問題的最直接根源在于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的不完善，要從根本上解決失地農(nóng)民問題，必須從解決和完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度入手。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)

資料,在城市化和工業(yè)化推進的過程中，政府必須作為責(zé)任主體，從行政上和法律上規(guī)范政府保障職能，組織協(xié)調(diào)失地農(nóng)民保障與社會再就業(yè)機制，將失地農(nóng)民從“三無”（無住房、無土地、無就業(yè)崗位）群體中剝離出來，與城市居民實行“無差別”待遇，以“土地換就業(yè)”為切入點，培訓(xùn)農(nóng)民謀生就業(yè)技能，使失地農(nóng)民得到及時合理的安臵，這是解決失地農(nóng)民社會問題的基本性前提。

五、發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，引導(dǎo)失地農(nóng)民參加各種社會保險，逐步建立失地農(nóng)民社會保障體系

1.建立失地農(nóng)民最低生活保障制度。失地農(nóng)民既不享有農(nóng)民的土地保障，也不享有城市居民擁有的社會保障，但最低生活保障是全體國民都應(yīng)享有的基本權(quán)利，也是社會主義政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容。建立了城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度，為失地農(nóng)民提供了兜底性的最低生活保障，確保他們不至于衣食無著。對其中確實生活困難的，基本參照城市居民最低生活保障水平，給予最低生活補償。

2.建立失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險制度。養(yǎng)老保險是我國社會保險體系中最重要、最基本的部分，通常采取社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的方式。參加基本養(yǎng)老保險就要履行相應(yīng)的繳納保險費的義務(wù)，失地農(nóng)民基本上都是利用土地補償金，采用一次性繳費的完全積累模式，完全不同于城市職工在工作期間分期繳費的逐漸積累模式。一次性繳足養(yǎng)老保險

費后，失地農(nóng)民可以等到約定年齡之后再按期領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險金。對于超過勞動年齡和喪失勞動力的，可以在一次性繳足保險費后直接享受養(yǎng)老保險待遇。對于尚在勞動年齡內(nèi)的失地農(nóng)民，等其在城市就業(yè)后就可以參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，在補足以前的差額和利息以后，與同年齡段的城鎮(zhèn)職工一樣采取分期繳費的逐漸積累模式繼續(xù)參加基本養(yǎng)老保險。

3.建立失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險制度?；踞t(yī)療保險也是失地農(nóng)民社會保障的重要內(nèi)容。失地農(nóng)民要獲得基本醫(yī)療保險待遇就要履行相應(yīng)的繳費義務(wù)，同建立基本養(yǎng)老保險模式一樣，也是采取一次性繳費的完全積累模式。但與基本養(yǎng)老保險不一樣的是，養(yǎng)老保險是在失地農(nóng)民達到退休年齡之后才會發(fā)生支出，而醫(yī)療保險則在個人生命的整個周期內(nèi)都存在發(fā)生支付的可能性。

以上幾點拙見，只是從方式上考慮，具體可行性的操作方法，需要大家共同研究和探討。

二〇一二年二月三日