第一篇：失地農(nóng)民社會保障的問題及其對策

失地農(nóng)民社會保障的問題及其對策

作者：汪金敖 來源：湖南社會科學(xué) 添加日期：07年12月26日

土地是農(nóng)民最基本的生活保障，是農(nóng)民的命根子。雖然歷來土地征用法規(guī)均有保證被征地農(nóng)民生活水平不下降的原則要求，但按原用途補償而不充分考慮農(nóng)民現(xiàn)實生存和未來保障的現(xiàn)行制度，無法使失地農(nóng)民生活得到長期和穩(wěn)定可靠的保障。由于土地承載著農(nóng)民的生產(chǎn)資料和生活保障的雙重功能，一旦土地被征用，其生存和養(yǎng)老的保障盡失。同時由于失地農(nóng)民中大部分文化和技能素質(zhì)較低，缺乏競爭力，致使農(nóng)民失地即失業(yè)。現(xiàn)有的一次性貨幣補償標準低，無法解決失地農(nóng)民的長遠生計。失地農(nóng)民問題直接影響到社會公平和安定，引起了黨和政府的重視和社會廣泛關(guān)注。

一、失地農(nóng)民社會保障工作初見成效

為破解失地農(nóng)民難題，促進湖南經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，省委、省政府從實際出發(fā)，求真務(wù)實，在做好失地農(nóng)民社會保障工作方面進行了一系列的實踐和探索，收到了初步成效。

1、失地農(nóng)民得到了征地補償和妥善安置。2005年3月，湖南省人民政府下發(fā)了《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的意見》，對完善現(xiàn)行的征地補償和安置制度提出了新要求、新思路；為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)[2004]28號)文件精神，省政府出臺《湖南省政府關(guān)于切實做好被征地農(nóng)民生活保障工作的通知》；2004 年初，湖南省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)班子給老百姓承諾年度實現(xiàn)8 大實事，其中第四條就有依法解決失地農(nóng)民和城鎮(zhèn)拆遷戶的補償、安置的內(nèi)容：采取切實措施落實失地農(nóng)民安置政策，確保征地補償不低于法定標準，征地補償費用不拖欠、不侵占、不挪用。

近年來失地農(nóng)民社會保障受到了各級黨委和政府的重視，一些經(jīng)濟發(fā)達市、州為解決失地農(nóng)民的生活保障問題進行了大膽探索，長沙市失地農(nóng)民絕大多數(shù)都得到了妥善安置。全市失地農(nóng)民按政策兌現(xiàn)了征地補償金，個人領(lǐng)取的征地補償金總額達34154億元；通過多種途徑解決了失地農(nóng)民住房，其中集中安置的22043戶；最重要的是政府、企業(yè)、社區(qū)聯(lián)合安排就業(yè)19482人、組織外出務(wù)工20728人、其他形式就業(yè)的17172人；此外有少量人員納入城鄉(xiāng)社會救助體系。

2、失地農(nóng)民生活總體上得到了基本保障。目前，全省特困失地農(nóng)民16萬人中已有6萬人被納入城市最低生活保障范圍，近2萬人被列為農(nóng)村低保對象，領(lǐng)取社保金人數(shù)達2萬人，其他保障人數(shù)為6萬人。同時，正在醞釀試點推廣“征地補償變養(yǎng)老保險”的征地保險模式，以保障失地農(nóng)民生活。此外，商業(yè)保險也開始關(guān)注失地農(nóng)民的保障問題。中國人壽湖南省分公司正在籌建“縣域保險部”，將組合推出失地農(nóng)民養(yǎng)老保險、拆遷戶保險、務(wù)工人員保險、計劃生育保險等涉農(nóng)險種，大規(guī)模進軍農(nóng)業(yè)保險市場。省保險行業(yè)將積極與政府有關(guān)部門醞

釀推出“政府+ 保險公司+ 農(nóng)民”的補償金發(fā)放新模式，計劃用1到2年時間，鼓勵各家保險公司涉足農(nóng)村保險，使縣域保險保費力爭達到整個保費收入的50%。

3、各級政府為失地農(nóng)民提供了就業(yè)服務(wù)。湖南省勞動保障部門通過開展為失地農(nóng)民“送政策、送培訓(xùn)、送項目、送服務(wù)”活動。大力實施“一幫一”就業(yè)援助，舉辦失地農(nóng)民現(xiàn)場招聘會，開展有針對性的“訂單式”培訓(xùn)，廣辟就業(yè)渠道，幫助失地農(nóng)民實現(xiàn)再就業(yè)，有效地提高了失地農(nóng)民市場就業(yè)競爭能力。

二、失地農(nóng)民社會保障體系建設(shè)存在的問題

湖南省失地農(nóng)民社會保障工作取得了一定的成績，但真正覆蓋全省失地農(nóng)民、適應(yīng)失地農(nóng)民特征的社會保障體系還沒有建立，對失地農(nóng)民社會保障還沒有相應(yīng)制度規(guī)范。調(diào)查分析主要存在以下缺陷。

1、思想認識上有缺陷。目前在失地農(nóng)民社會保障建設(shè)問題上最大障礙是人們思想認識上的缺陷。首先是少數(shù)部門的領(lǐng)導(dǎo)對此認識模糊，甚至置失地農(nóng)民利益于不顧，片面地靜止地分析估算土地產(chǎn)出效益，對農(nóng)民靠土地生存的依賴程度和對農(nóng)民耕種土地——加工增值——發(fā)展養(yǎng)殖的土地產(chǎn)出鏈所產(chǎn)生的效益估計不足，進而對農(nóng)民失地問題不予重視。其次是失地農(nóng)民只顧眼前利益，對征地補償費的處置缺少長遠打算“，今朝有酒今朝醉”，對交納社保款不主動。

2、制度建設(shè)上有缺陷。失地農(nóng)民社會保障政策法規(guī)不健全、不配套，導(dǎo)致失地農(nóng)民邊緣化。1997 年以來，省政府辦公廳、省勞動和社會保障廳及省民政廳下發(fā)了一系列文件，各地也就失地農(nóng)民社會保障、最低生活保障中的具體問題做出了規(guī)定。但總的說來，湖南省農(nóng)村社會保障體系尚未健全，仍存在勞動保障政策不完善、不配套的問題，存在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策、法規(guī)體系不健全，基金監(jiān)管、運營不規(guī)范等難題。例如，農(nóng)民失地后，本應(yīng)列人城鎮(zhèn)居民行列，其社會保障也應(yīng)該與城鎮(zhèn)居民并軌，但是，由于社會保障制度、政策、法規(guī)不健全，實施措施不配套，失地農(nóng)民成了城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的無著落的邊緣群體。特別是失地農(nóng)民社會保障覆蓋面窄、保障水平低、項目不全面。在普遍實行貨幣補償后，失地農(nóng)民一般自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險待遇，從總體上看，失地農(nóng)民社會保障覆蓋面窄，保障水平低。全省至今僅有6萬失地農(nóng)民參保，占全部失地農(nóng)民的3%，絕大部分失地農(nóng)民今后的生活沒有保障?，F(xiàn)在全國范圍內(nèi)試點推行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，由政府組織，政府補助，補貼農(nóng)民看大病，農(nóng)民的負擔稍輕點，但是失地農(nóng)民已經(jīng)失去了“農(nóng)民”身份，不再具有享受新型農(nóng)村合作醫(yī)療的資格。

3、資金供給上有缺陷。公共財力緊張，財政負擔過重，投入失地農(nóng)民社會保障的資金嚴重不足。據(jù)統(tǒng)計資料，湖南省社會保障資金嚴重短缺的問題越來越突出。1997年全省養(yǎng)老保險基金征繳和發(fā)放的理論收支差和實際收支差都為正，到1998年理論收支差為正，實際

收支差為負，到2001年都為負，差距越來越大。養(yǎng)老保險負擔呈逐年加重之勢，基金支撐能力逐年減弱，并形成巨額缺口。市縣政府財政資金緊張，無力擔負失地農(nóng)民社會保障資金的支出。

4、培訓(xùn)制度上有缺陷。目前對失地農(nóng)民的一般安置模式是征地時一次性地支付補償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。但失地農(nóng)民由于知識水平、文化素質(zhì)、科學(xué)技能等方面的差異，參與城市就業(yè)崗位的競爭始終處于劣勢。而政府勞動保障部門對失地農(nóng)民開展的職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、工作調(diào)研等方面，仍沒有正常渠道的資金來源，從而嚴重制約了這項工作的正常開展。許多地方雖然舉辦了多種類型的失地農(nóng)民職業(yè)技能就業(yè)培訓(xùn)班，由于財政投入培訓(xùn)資金嚴重不足，培訓(xùn)范圍、形式有限，農(nóng)民參加的積極性不高，效果也不是很明顯，目前相當一部分失地農(nóng)民處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。

5、管理體制上有缺陷。至今失地農(nóng)民社會保障方面仍缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理機構(gòu)。因管理體制、資金籌措、社保標準等方面的問題，失地農(nóng)民的當?shù)卣疅o力統(tǒng)籌解決失地農(nóng)民社會保障問題。有不少地區(qū)失地農(nóng)民的社會保障成了無人過問的工作，特別是失地農(nóng)民集中的地方，將過去的村民委員會改為了居民委員會，而實際上成了“村不村”、“居不居”的空間地帶，失地農(nóng)民則成了邊緣群體。

三、建立失地農(nóng)民社會保障體系的對策建議

1、加速建立失地農(nóng)民社會保障基金制度。為了保障失地農(nóng)民的長遠生存和發(fā)展，設(shè)立社會保障基金被證明是各國社會保障制度中較為成功的通行做法，設(shè)立失地農(nóng)民社會保障基金有助于降低他們面臨的風險，促進社會穩(wěn)定發(fā)展。因此，必須多方面、多渠道籌集失地農(nóng)民社會保障資金。建議把征地中土地補償安置費以及土地轉(zhuǎn)用后的增值收益作為失地農(nóng)民社會保障基金的主要來源。根據(jù)湖南目前的現(xiàn)實，建立失地農(nóng)民社會保障基金可行的資金來源可以開辟以下渠道。一是政府統(tǒng)籌。公共事業(yè)征用土地的，由政府從土地轉(zhuǎn)用后所獲取的巨額增值收益中，提出部分資金作為建立失地農(nóng)民社會保障基金(包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和最低生活保障)，另外由政府一次性足額支付補償安置費(包括住房、生活補貼等等)。二是失地農(nóng)民社會保障基金運營收入以及慈善機構(gòu)的捐贈等。三是中央政府和地方政府為失地農(nóng)民社會保障基金的財政撥款。四是農(nóng)民自籌資金。農(nóng)民自籌資金進入農(nóng)民社?；饌€人賬戶，采取量力而行、自愿存儲的方式，并給予一定利率上的優(yōu)惠。五是未來發(fā)展的一個重要方向——開征社會保障稅。

根據(jù)國內(nèi)發(fā)達省市的做法，建議湖南失地農(nóng)民社會保障統(tǒng)籌基金籌集比例以下列標準為宜。從土地補償費中按土地補償費標準的30%籌集；從新增建設(shè)用地土地有償使用費中按市級留存部分的20%籌集；從新菜地開發(fā)建設(shè)基金中按應(yīng)征收的50%籌集；另外還可以從其他資金渠道中籌集。

2、加速建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)制度。就業(yè)涉及失地農(nóng)民的長遠生計。因此，要積極引導(dǎo)失地農(nóng)民就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)。對男60周歲、女55周歲以下至男女年滿16周歲以上的失地農(nóng)民，要通過市場服務(wù)和政策引導(dǎo)，將勞動力市場或?qū)I(yè)市場推薦就業(yè)納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，享受城鎮(zhèn)居民同等的就業(yè)服務(wù)，實行平等就業(yè)。并在政策上將失地農(nóng)民視同國企下崗失業(yè)人員給予扶持，在稅費減免、小額貸款、崗位和社保補貼等方面進行社會援助，鼓勵他們就業(yè)再就業(yè)、自謀職業(yè)和創(chuàng)業(yè)，鼓勵用人單位吸納就業(yè)。

在失地農(nóng)民社會保障基金籌集很難一步到位的情況下，抓好技能培訓(xùn)、促進就業(yè)是一件本小利大的好事。對此，要通過“陽光工程”抓好基礎(chǔ)性培訓(xùn)，在權(quán)益維護、法律知識、城市生活、職業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)觀念等方面加強培訓(xùn)，為失地農(nóng)民做好進城就業(yè)的準備；要通過“企業(yè)定向”抓好技能性培訓(xùn)。組織用人單位在失地農(nóng)民中定向招聘，按用人單位的崗位需要組織定向技能培訓(xùn)，并通過考核發(fā)給《技能等級證書》。按上崗者交費、企業(yè)幫助、政府補貼的方法解決培訓(xùn)經(jīng)費，提高失地農(nóng)民的就業(yè)成功率；要通過社會力量抓好培訓(xùn)基地建設(shè)。充分利用技工學(xué)校、職業(yè)學(xué)校、成人教育中心等社會培訓(xùn)機構(gòu)等資源，建立培訓(xùn)基地。通過培訓(xùn)促進失地農(nóng)民就業(yè)。建立完全失地農(nóng)民領(lǐng)取《再就業(yè)優(yōu)惠證》制度，勞動保障部門優(yōu)先安排其參加勞動技能培訓(xùn)，同等條件下優(yōu)先推薦就業(yè)。組織失地無業(yè)農(nóng)民免費培訓(xùn)。免費職業(yè)培訓(xùn)的經(jīng)費采取土地收益提取一部分、政府安排一部分、失業(yè)保險基金按規(guī)定補助一部分的辦法籌集。免費職業(yè)培訓(xùn)，由各級就業(yè)服務(wù)機構(gòu)組織實施，各級各類職業(yè)技術(shù)學(xué)校承擔培訓(xùn)任務(wù)。通過開展免費職業(yè)培訓(xùn)，幫助失地農(nóng)民增強自主創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè)的能力，參與市場就業(yè)競爭。

開展失地無業(yè)農(nóng)民再就業(yè)救助活動。對失地無業(yè)農(nóng)民中的“4050”人員、夫妻雙方無業(yè)而導(dǎo)致生活困難的農(nóng)民以及單親家庭撫養(yǎng)未成年子女的農(nóng)民，各級黨委、政府要組織社會各方面的力量，收集、開發(fā)就業(yè)崗位，協(xié)調(diào)、落實優(yōu)惠政策，通過送政策、送崗位、送技能、送服務(wù)等措施，幫助就業(yè)困難的失地無業(yè)農(nóng)民實現(xiàn)再就業(yè)。

3、加速建立失地農(nóng)民社會保障管理機構(gòu)。目前失地農(nóng)民社會保障工作分別由國土資源部門、勞動和社會保障部門、民政部門、財政部門負責管理，同時涉及農(nóng)口系統(tǒng)、信訪等部門。具體到村組或者居民委員會來說，更是出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)不管、城市社區(qū)也不管的局面。不少基層干部和失地農(nóng)民對此反映強烈，紛紛提出意見，迫切要求各級建立失地農(nóng)民社會保障專門管理機構(gòu)。第一，建議設(shè)立省、地(市)、縣(市)三級失地農(nóng)民社會保障管理機構(gòu)。失地農(nóng)民社會保障管理機構(gòu)是組織實施失地農(nóng)民社會保障制度的管理機構(gòu)，包括行政管理、經(jīng)費管理和監(jiān)督管理等三個方面。根據(jù)我國社會保障組織體系現(xiàn)狀，地方社會保險經(jīng)辦機構(gòu)包括省、地(市)、縣(市)三級，省級機構(gòu)擔負組織實施國家社會保險主要法規(guī)，指導(dǎo)全省失地農(nóng)民社會保障經(jīng)辦機構(gòu)開展社會保險基金的籌集、支付、管理、運營事務(wù)，組織實施社會保險的基礎(chǔ)性、技術(shù)性、事務(wù)性和服務(wù)性工作。地市級機構(gòu)擔負組織指導(dǎo)和經(jīng)辦雙重職能，縣一級機構(gòu)主要負責經(jīng)辦工作。省、地(市)、縣(市)三級失地農(nóng)民社會保障機構(gòu)可從目前各級勞

動保障廳(局)所屬的社會保險事業(yè)管理局(中心或處)中增設(shè)。為更好地為失地農(nóng)民提供服務(wù)，各地可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立勞動保障事務(wù)所，在村民委員會設(shè)立勞動保障工作站。失地農(nóng)民社會保障的組織體系在職能分工上形成行政管理和業(yè)務(wù)管理相分離，業(yè)務(wù)管理與監(jiān)督管理相分離。失地農(nóng)民社會保障組織體系為政府主導(dǎo)型，經(jīng)辦機構(gòu)隸屬于主管行政部門，人員編制為事業(yè)編制，經(jīng)費來源為財政撥款。第二，建議失地農(nóng)民社會保障基金管理機構(gòu)與經(jīng)營機構(gòu)應(yīng)分開設(shè)置。前者負責對后者的監(jiān)管和對社會保障市場的調(diào)控，后者負責基金的籌集、投資運營和保險金的發(fā)放等，并保證監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)威性、公正性、科學(xué)性和獨立性。

4、加速建立失地農(nóng)民社會保障基金監(jiān)督管理機制?；饘嵭惺罩蓷l線管理，任何單位和個人不得侵占、挪用；各縣區(qū)將建立健全被征地農(nóng)民社會保障基金的財務(wù)、會計、統(tǒng)計和內(nèi)部審計制度；失地農(nóng)民社會保障基金要接受勞動保障、財政、審計、國土資源等部門的監(jiān)督檢查。失地農(nóng)民社會保障基金的運營應(yīng)依據(jù)國際經(jīng)驗并結(jié)合我國國情，將失地農(nóng)民的社會保障資金交由銀行和非銀行金融機構(gòu)經(jīng)營管理，并引入競爭機制，來促進基金的保值增值。為維護失地農(nóng)民權(quán)益和保證社會保障資金安全有效運營，必須建立行政監(jiān)管、法律監(jiān)管和社會監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)督管理體制。一是加強行政監(jiān)管。包括國土管理部門、勞動保障部門、民政部門的行政監(jiān)管，財政部門的財務(wù)監(jiān)管和審計部門的審計監(jiān)管。二是法律監(jiān)管。是指人民代表大會依照法律規(guī)定，對社會保障基金的運行情況進行監(jiān)督檢查。三是社會監(jiān)管。主要是公眾、社會團體和組織有權(quán)通過一定途徑了解社會保障基金運行狀況，并反映運行情況，協(xié)助政府部門處理相關(guān)問題。

5、加速建立失地農(nóng)民權(quán)益保護的法律援助制度。失地農(nóng)民是一個社會弱勢群體，當他們的權(quán)益受到侵害時，往往沒有能力運用行政救濟途徑所需的各種成本。“法律面前人人平等”的憲法原則首先要求失地農(nóng)民的權(quán)益保護不能因經(jīng)濟狀況而受到影響。這就要求建立社會保障體系時必須為失地農(nóng)民提供法律援助。法律援助是社會弱者接近法律、實現(xiàn)其行政救濟權(quán)的重要保障，它可以通過提供法律幫助的形式，以確保失地農(nóng)民在其合法權(quán)益遭到侵害時具有平等的接近法律、尋求保護的能力。

當前，失地農(nóng)民成為城鎮(zhèn)勞動力的重要補充和城鄉(xiāng)企業(yè)職工隊伍的重要組成部分。因此，用人單位招用失地農(nóng)民必須簽訂勞動合同，并嚴格履行合同規(guī)定條款，建立和諧穩(wěn)定的勞資關(guān)系；健全適應(yīng)農(nóng)民工流動就業(yè)的社會保險制度。完善現(xiàn)行養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移辦法，使失地農(nóng)民也能與城鎮(zhèn)職工一樣實現(xiàn)“不論你在那里干，養(yǎng)老保險接著算”；用人單位必須按規(guī)定給農(nóng)民工辦理社會保險，按時繳納社會保險費，不得降低繳費門檻，損害失地農(nóng)民的合法利益；用人單位必須按時支付農(nóng)民工的工資，對無故拖欠和克扣農(nóng)民工工資的行為，必須嚴厲處罰，確保農(nóng)民工的工資按時足額支付；加大對非法職業(yè)介紹機構(gòu)的打擊力度。對從事坑蒙拐騙的非法職業(yè)介紹機構(gòu)要堅決取締和嚴厲打擊，規(guī)范勞動力市場秩序。

第二篇：失地農(nóng)民社會保障問題的對策及思考

失地農(nóng)民社會保障問題的對策及思

考

失地農(nóng)民社會保障問題的對策及思考2007-02-06 12:27:1

4有專家估計，全國目前失地農(nóng)民的數(shù)量可能超過萬人。改革開放的實踐證明，農(nóng)民只有循序地從土地上剝離出來，才能提高生活質(zhì)量，才能加速我國現(xiàn)代化的步伐。從趨勢上看，今后還會有數(shù)以萬計的農(nóng)民離開土地。但千百年來和土地唇齒相依的農(nóng)民，卻由此失去土地這條生存底線，生活保障成了一大憂患。因此，失地農(nóng)民有理由希望和城里人一樣獲得工作機會、社會保障來支撐起未來的生活。但因歷史及文化素質(zhì)等多方面的原因，失地農(nóng)民在社會上屢屢遭遇挫折，生存狀態(tài)明顯處于無助的弱勢之中。針對當

前存在的問題，筆者提出以下對策及思考意見。

一、充分認識失地農(nóng)民社會保障工作的緊迫性和重要性黨在十六大中提出一個新的思路：解決“三農(nóng)”問題必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌”就是要對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行戰(zhàn)略性調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)的競爭力，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展開拓新的空間，為農(nóng)民增收開辟新的途徑。要做到這些，就必須創(chuàng)造條件，讓更多農(nóng)民離開土地，從而在工業(yè)化、城市化的牽引下完成人口與資源的優(yōu)化組合。因此，要充分提高認識：農(nóng)民失地不僅是歷史發(fā)展的必然，也是時代進步的需要?？茖W(xué)、合理地離開土地，不僅符合政府的愿望，也是多數(shù)農(nóng)民的愿望和要求。城市化有利于農(nóng)民富裕，而不是造成大批農(nóng)民失地失業(yè)；有利于縮小城鄉(xiāng)差距，而不是擴大社會不公。但在具體操作中也應(yīng)認識到：農(nóng)民失去土地之時，便是政府引導(dǎo)農(nóng)民建立長久生活基礎(chǔ)唯一的“歷史性時刻”。土地是農(nóng)

民的命根子，大量土地被征用后必須做好補償工作。與此同時，要考慮到失地農(nóng)民今后的經(jīng)濟來源和生活保障問題。土地補償安置費是農(nóng)民的“保命錢”，政府對村土地補償款分配和使用的監(jiān)管必須十分到位。各級政府要在思想上把失地農(nóng)民的社會保障工作納入經(jīng)濟發(fā)展的大環(huán)境中去考慮問題，要通過廣播、電視等新聞媒體和各種靈活多樣的形式，積極宣傳保障失地農(nóng)民基本生活的客觀必然性和推動經(jīng)濟、社會發(fā)展的重大意義。

二、建立和完善土地征用中的配套制度，維護失地農(nóng)民的合法權(quán)益要在大制度框架內(nèi)解決失地農(nóng)民的保障問題。一要盡快制定征地綜合補償標準辦法。同地不同價、資金不到位、村集體濫用補償費等等，是征地過程中最容易產(chǎn)生問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。有關(guān)人士指出，這些問題的產(chǎn)生，是政府繞過市場以行政方式征地的必然結(jié)果。因此，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)（含工業(yè)園區(qū)）內(nèi)，凡國家建設(shè)需要

征用農(nóng)村集體所有土地的，要根據(jù)不同地段、地類、人均耕地和經(jīng)濟發(fā)展水平等情況，劃定區(qū)片，統(tǒng)一制定分片的“征地綜合補償標準”。要大力創(chuàng)新征地制度，淡化行政操作，強化市場引導(dǎo)，切實保護被征地農(nóng)民的利益?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，征用耕地的土地補償費用為該土地征用前年平均產(chǎn)值的至倍，安置費為至倍。一方面，一些村鎮(zhèn)補償標準由于征地用途、耕地年均產(chǎn)值、計算倍數(shù)等不一樣而相差懸殊；另外一方面，補償標準制定過低，絕大多數(shù)農(nóng)民不滿意，是失地農(nóng)民上訪靠告狀的最主要原因。因此，各地政府出臺征地綜合補償標準辦法迫在眉睫。二要進一步完善農(nóng)村社會保險制度。要根據(jù)農(nóng)民的需求、承受能力和目前條件，按分類分層保障原則擴大農(nóng)村社會保險的覆蓋面，并且相應(yīng)提高參加社會保險費率的基數(shù)。要在完善農(nóng)村養(yǎng)老保險管理辦法的基礎(chǔ)上，盡快把失地農(nóng)民的醫(yī)療保險、生育保險等基本社保項目建立起來，保證失

地農(nóng)民在工資福利、社會保險、勞動權(quán)益、勞動安全等方面享受與城鎮(zhèn)職工同等待遇，并在逐步完善市場經(jīng)濟體制的過程中，使被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度并入城鄉(xiāng)一體化的軌道。三要著手建立“征地調(diào)節(jié)資金”制度。各地政府可以考慮從歷年土地出讓金收入中一次性籌集一定資金，每年從土地出讓金中再提取一定比例金額充實資金，多渠道籌措征地調(diào)節(jié)資金。這項資金主要用于統(tǒng)一墊付征地補償費用，確保征地補償費用及時足額到位，補助被征地農(nóng)民的基本生活、勞動技能培訓(xùn)等。四要制定土地補償積金管理制度，進一步完善村財務(wù)監(jiān)督管理機制。要實行專款專用。土地補償金屬農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，要制定制度杜絕鎮(zhèn)（街道）等其他任何單位截留或變相截留。征地補償款分配混亂容易引發(fā)糾紛，一般村民對于村留下部分補償款用于村道建設(shè)等集體公益性事業(yè)，或者發(fā)展壯大集體經(jīng)濟多半沒有什么意見。但由于留村的征地補償款份額較大，有的還沒有建立規(guī)范的村務(wù)公開、財務(wù)公開制度，少數(shù)村干部依靠手中權(quán)力大肆揮霍失地農(nóng)民的保命錢，有的干脆強取豪奪將集體資產(chǎn)收歸自家囊中。因此，要制定約束機制及時把國家征地政策要求征用土地方案和征地補償安置方案向農(nóng)民公告，并將土地補償費的數(shù)額、分配和參加基本生活保障的對象一并公開，防止征地補償款被“村委會集體”濫用而產(chǎn)生不良后果。五要制定公平的農(nóng)民工就業(yè)政策，構(gòu)建符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)要求的就業(yè)管理制度。按照“公平對待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的原則，徹底取消限制農(nóng)村勞動力的就業(yè)歧視性政策，清理各種亂收費現(xiàn)象，使農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工享受同樣的政治生活及社會保險待遇。要在就業(yè)安置中，大力鼓勵用地單位和企業(yè)把合適的崗位優(yōu)先安排給被征地農(nóng)民，并建立使用被征地農(nóng)民數(shù)量與用地規(guī)模掛鉤的制度，規(guī)定進園區(qū)企業(yè)每使用一定畝數(shù)土地后，相應(yīng)安排一定數(shù)量的被征地農(nóng)民在本企業(yè)就

業(yè)，并簽訂年以上的勞動合同。六要制定規(guī)避投資風險制度。嚴格限制村級集體資產(chǎn)投資一般競爭性行業(yè)，對已經(jīng)介入的要逐步從一般競爭性行業(yè)退出，努力實現(xiàn)資產(chǎn)的保值、增值。要鼓勵土地連片征用，要求連片征用的土地按照項目落實情況分期開發(fā)和投入使用，不得拋荒閑置。

三、積極推行集體資產(chǎn)股份制改革，切實加強資產(chǎn)的經(jīng)營管理各級政府要尊重農(nóng)民集體對土地的所有權(quán)，準許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以土地做股，使農(nóng)村集體組織參與土地增殖收益的分配，長期分享土地的增殖收益，防止出現(xiàn)失去保障；工商業(yè)用地則應(yīng)該實行租賃，由轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)村集體組織向企業(yè)收取租賃費，用于解決失地農(nóng)民長期保障的問題。

四、鼓勵支持被征地農(nóng)民自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)

制定和完善關(guān)于鼓勵支持個體私營經(jīng)濟發(fā)展的政策，鼓勵被征地農(nóng)民通

過非全日制、臨時性、季節(jié)性工作等靈活多樣的形式實現(xiàn)就業(yè)，支持一時找不到就業(yè)門路的被征地農(nóng)民發(fā)揮其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，承包經(jīng)營農(nóng)業(yè)園區(qū)、基地等，繼續(xù)從事種養(yǎng)業(yè)，不斷發(fā)展產(chǎn)業(yè)連條，壯大鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟，使其向集約化方向發(fā)展。

五、大力開展農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民就業(yè)競爭能力充分調(diào)動全社會的力量，把勞動保障、農(nóng)業(yè)、水利、科技、建設(shè)、社會團體等有關(guān)部門和行業(yè)現(xiàn)有的培訓(xùn)基地確定為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)機構(gòu)，落實培訓(xùn)職責和任務(wù)，形成工作合力。同時，積極探索創(chuàng)立政府和農(nóng)民攜手合作、利益分享的機制，鼓勵投資興辦民辦培訓(xùn)機構(gòu)。要定期開展形式多樣、內(nèi)容廣泛的實用技術(shù)培訓(xùn)，提高被征地農(nóng)民的就業(yè)競爭能力。

六、完善勞動力市場的建設(shè)，加強鎮(zhèn)村勞動保障管理，做好失地農(nóng)民的轉(zhuǎn)移就業(yè)工作

在大的村要建立勞動保障服務(wù)點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的就業(yè)服務(wù)重在及時、準確地提供崗位供求信息，降低農(nóng)民外出就業(yè)成本，減少農(nóng)民盲目流動性。各級勞動保障部門要根據(jù)企業(yè)用工需求，多渠道收集企業(yè)用工信息，按期舉辦勞動力就業(yè)洽談會，促使農(nóng)民有秩序地向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。制定計劃，爭取在一定時間內(nèi)使新的已有的由農(nóng)民轉(zhuǎn)化而來的新市民在二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，使其工資性收入達到當?shù)剞r(nóng)民人均純收入的７５％以上。

總之，在對被征地農(nóng)民的安置問題上要實行貨幣安置、留地安置、就業(yè)安置等積極的保障政策，通過三管齊下，全方位保障失地農(nóng)民的利益，使農(nóng)村經(jīng)濟盡快融入市場經(jīng)濟發(fā)展的良性軌道。

第三篇：城市化背景下西藏失地農(nóng)民社會保障問題及對策

城市化背景下西藏失地農(nóng)民社會保障問題及對策

——以拉薩市堆龍德慶縣柳村為例

摘要城市化是人類文明進步的必然趨勢，也是我國現(xiàn)代化的一大戰(zhàn)略，是解決三農(nóng)問題的根本出路之一。在城市化的過程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市住房等非農(nóng)用地需求的增加，必然造成一定數(shù)量的農(nóng)民失去土地。由于征地制度的設(shè)計不合理，對被征地農(nóng)民的安置辦法單

一、安置費用低加上社會保障制度的不健全等原因，失地農(nóng)民的勞動就業(yè)、社會保障等問題都沒有解決好。只有改革現(xiàn)有的土地征用制度，建立健全失地農(nóng)民的社會保障制度，才能妥善解決農(nóng)民失地問題。之中西藏也不例外，西藏的部分農(nóng)牧民為青藏鐵路建設(shè)和城市化發(fā)展獻出了他們最寶貴和賴以生存的基本生產(chǎn)資料即土地或草場,成為失地或無地農(nóng)牧民.本文以因拉薩火車站的建設(shè)和柳梧新區(qū)建設(shè)而土地被征用的拉薩市堆龍德慶縣柳梧鄉(xiāng)柳梧村為例,分析了青藏鐵路通車對柳梧村失地農(nóng)牧民的影響,并對西藏失地農(nóng)牧民的就業(yè)及可持續(xù)發(fā)展問題進行了初步探討。

關(guān)鍵詞 城市化 失地農(nóng)民社會保障

一 拉薩市堆龍縣柳鄉(xiāng)城市建設(shè)失地農(nóng)民現(xiàn)狀

（一）柳鄉(xiāng)城市建設(shè)失地農(nóng)民現(xiàn)狀描述

柳梧鄉(xiāng)是位于拉薩市堆龍德慶縣，是青藏鐵路最重要的火車站——拉薩車站所在地，是以農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全鄉(xiāng)下轄4個行政村，即：達東村、德陽村、桑達村，桑達村為鄉(xiāng)政府所在地，與拉薩市區(qū)約有13公里路程。全鄉(xiāng)共有22個自然村，4所小學(xué)。據(jù)村調(diào)查，全村居民445戶，約為1565人，其中1561人是藏族，其他4人是漢族(其中3人是四川人，因與村里的藏族女孩結(jié)婚而入贅)。因拉薩火車站和新區(qū)建設(shè)，柳梧村土地被大量征用。全村原有土地面積5368.78畝，其中被鐵路建設(shè)征用1870.45畝，被新區(qū)建設(shè)征用2820.2畝，目前全村僅剩678.13畝土地。柳梧村分為由于火車站建設(shè)搬遷的柳梧新村和原來的老村。我調(diào)查的主要對象是因火車站建設(shè)而搬遷的柳梧新村作為調(diào)研對象，柳梧新村共129戶、502人，原土地面積為1784.43畝，其中被鐵路建設(shè)征用1615.92畝，被新區(qū)建設(shè)征用168.5畝。目前所有土地被鐵路和新區(qū)建設(shè)征用，已經(jīng)沒有土地。

（二）失地農(nóng)民的勞動就業(yè)和社會保障狀況

一是按照相關(guān)規(guī)定對失地農(nóng)民進行合理的土地補償。因開發(fā)區(qū)享受國家的優(yōu)惠政策，按照《中

華人民共和國土地法》規(guī)定，需上繳上級土地行政主管部門的資金全部返還，直接兌現(xiàn)給農(nóng)民。同時，對

每戶每畝地的提留資金留于村委會發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟。

二是對當年的地上附著物實行青苗補償費，最大限度滿足農(nóng)民利益。

三是建立健全失地農(nóng)民的社會保障機制。保障資金將由政府、農(nóng)民集體組織、安置補償費中共同出資籌集。在最低生活保障方面，對無地、少地的農(nóng)民實行城鎮(zhèn)人口低保制度；對耕地占用人均不足0.6畝的農(nóng)民，收入城鎮(zhèn)戶籍，并享受一定數(shù)量的差額低保補助；在養(yǎng)老保障方面，將建立農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，按照“財政拿一點、村集體補一點、個人繳一點”的辦法，落實失地農(nóng)民基本生活保障資金；在醫(yī)療保障方面，實行農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度。建立完善以農(nóng)民大病為主，政府推動、個人參與的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

四 是建立失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)機制。堆龍德慶縣為切實解決失地農(nóng)民的工作問題，詳細統(tǒng)計勞力，由市、縣兩級政府協(xié)調(diào)安排，職能部門付諸實施，組織勞動力向工廠、城市、建設(shè)工地等方面有序轉(zhuǎn)移；在引進工業(yè)項目時附加安置失地農(nóng)民的條款。

五是提供優(yōu)惠政策，加大扶持力度。部分失地農(nóng)民土地被征用后，有意自謀職業(yè)或發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，但苦于沒有資金，為此，為自愿學(xué)習(xí)駕駛等技術(shù)的失地農(nóng)民，政府出面與有關(guān)職能部門協(xié)調(diào)，減半收費培訓(xùn)各類技術(shù)；由縣政府投資扶持失地農(nóng)民從事種養(yǎng)殖業(yè)，對飼養(yǎng)優(yōu)質(zhì)奶牛的農(nóng)戶每頭奶牛補助600元，對種植蔬菜的農(nóng)戶每畝補貼2000 元；政府對失地農(nóng)民貸款、稅收、場地等方面對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策，尤其是放寬了信貸條件，降低了貸款門檻，鼓勵和扶持失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)，提高“造血”功能，增加農(nóng)民收入。

六是合理規(guī)劃，加快社區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)失地農(nóng)民住宅向公路沿線、集中村轉(zhuǎn)移。對搬遷戶的民房改造，實行地方各級政府、援藏地區(qū)兩級資金配套；實行統(tǒng)一管理，專門成立新區(qū)管理委員會，對小區(qū)實行日常綜合管理；加強新區(qū)配套設(shè)施建設(shè)，改善文化生活。、現(xiàn)在，開發(fā)區(qū)整天機器轟鳴，建設(shè)場景熱火朝天?？偼顿Y9311 萬元、建筑面積達78121.93平

方米，配套齊全的江蘇省小康示范村、崗德林、和平路新村已投入使用，成為搬遷農(nóng)戶的樂園和拉貢公路、和平路上一道亮麗的風景。

（三）造成農(nóng)民失地的原因分析

（一）城市化和市場化。城市化是人類社會進步的必然趨勢，是衡量一個國家現(xiàn)代化水平的重要標志。從歷史上看，任何國家的現(xiàn)代化無不伴隨著農(nóng)村的城鎮(zhèn)化以及大量農(nóng)業(yè)人口和土地的分離。英國歷史上的著名的圈地運動就是一個典型的例子，正是由于圈地運動造成的大量失地農(nóng)民為后來的工業(yè)革命提供了大量自由勞動力?？梢哉f，沒有圈地運動就很難出現(xiàn)工業(yè)革命，也就沒有英國現(xiàn)代經(jīng)濟制度。[2]一方面，大工業(yè)的建立迫切需要大量的自由勞動力；另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展也無法容納原來龐大的農(nóng)業(yè)勞動人口。這樣，必然使得廣大農(nóng)民與土地分離，流向城市自由勞動力市場，從而加速城市化和市場化的進程。

（二）征地制度的設(shè)計不合理，導(dǎo)致征地的程序不民主，漠視農(nóng)民的意志。我國《憲法》第十條“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。賦予國家征用土地的權(quán)力，“任何組織或者個人不得侵占，買賣，出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法使用國有土地”，規(guī)定農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，必須通過國家征收。本來，只有農(nóng)民和村集體才是農(nóng)村集體土地的所有者，享有對土地的占有、使用和轉(zhuǎn)讓等處置權(quán)，可以買賣土地。但是這一規(guī)定使得在事實上只有國家才是買賣土地的合法主體，農(nóng)民和農(nóng)民利益代表者的村集體卻無權(quán)享有對土地買賣處置權(quán)，農(nóng)民無權(quán)作為賣方與購買土地的買方處于平等的談判和簽訂契約的市場主體地位上，無論是公用事業(yè)用地，還是商業(yè)用地，都必須先由國家征收變?yōu)閲型恋刂螅蓢易鳛槭袌鲋黧w與開發(fā)商談判土地交易合同?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償”，政府通過低價補償或強制征地之后,憑借自己對城市建設(shè)用地市場(一級市場)的壟斷地位,采取拍賣、協(xié)議等方式將土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓給土地使用者。但征收后轉(zhuǎn)讓所得卻遠遠高于補償價格，政府可以獲得壟斷利益，并長久形成制度租金。據(jù)農(nóng)業(yè)和國土資源有關(guān)專家測算，改革開放以來國家通過征地的剪刀差從農(nóng)民身上取走了近5萬億元。這些巨額收益悉歸政府所有，對于農(nóng)民極不公平。在巨額利益驅(qū)動下，地方政府往往以“公共利益”之名，行“與民爭利”之實，低價征之于民，高價賣之于商，既違背了《憲法》和《土地管理法》為公共利益而征用的立法宗旨，也激化了政府與農(nóng)民之間的矛盾。但目前還沒有一種法律能為農(nóng)民土地提供有力的保護，使土地集體所有權(quán)能夠成為農(nóng)民對抗政府濫用職權(quán)，維護自己合法利益的保障。

（三）安置辦法單一，補償費用低，且支付方式不合理。目前對于失地農(nóng)民的安置多是采用一次性的貨幣支付，只是保證農(nóng)民失去土地后幾年以內(nèi)生計的貨幣發(fā)放，而對于失地農(nóng)民的居住安頓、再就業(yè)等問題，卻極少考慮。在補償?shù)臉藴噬?，根?jù)1998年重新修訂的《土地管理法》及其配套的《土地管理法實施條例》，規(guī)定對征地一律按照土地的原用途給予補償，只是對農(nóng)民原來在土地上從事生產(chǎn)收益的補償，完全沒有考慮到土地的非農(nóng)化價值以及土地非農(nóng)化后級差收益的增值。征用土地的補償包括土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費?，F(xiàn)行法律規(guī)定的征地補償標準是按照產(chǎn)值倍數(shù)來計算，法律規(guī)定為高限產(chǎn)值的16倍，最高不超過30倍。[3]另外在支付方式上，《土地管理辦法實施條例》規(guī)定：“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有”，而不是直接歸農(nóng)民。這一規(guī)定實際是將村民作為集體成員所享有的土地收益權(quán)收歸了集體經(jīng)濟組織，在實際操作中往往為鄉(xiāng)村兩級干部貪污、浪費、挪用土地補償費提供了方便，為基層組織通過參與征地謀取利益提供了動力。

（四）城鄉(xiāng)二元體制下的社會保障制度不健全，使得失地農(nóng)民成為“網(wǎng)”外人。長期以來我國實行的是城鄉(xiāng)二元的社會體制，這一體制構(gòu)成了失地農(nóng)民享受社會保障的制度障礙。城鄉(xiāng)二元的社會結(jié)構(gòu)制度以嚴格限制農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變、農(nóng)村人口向城市流動的嚴格的戶籍制度為特點，在勞動就業(yè)、社會保障、義務(wù)教育、戶籍管理等方面構(gòu)成了城鄉(xiāng)之間難以逾越的障礙。目前，在城市居民中已基本建立了失業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老保險等社會保障制度，實現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”的城市居民最低生活保障制度，但這一制度并沒有惠及廣大的失地農(nóng)民。如1999年國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，其適用范圍僅僅限于城市居民，而將廣大的農(nóng)民排除在最低生活保障范圍之外。失地農(nóng)民是不同于“農(nóng)民”（純粹意義上的農(nóng)民）又有別于城市居民的邊緣性群體。他們已經(jīng)不再享有土地保障，也不能和城市居民一樣享有最低生活保障。

（四）當前面臨的主要問題 土地是我國大多數(shù)農(nóng)民安身立命的基礎(chǔ)，是農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老的最基本、最可靠的保障。在當前整個社會就業(yè)壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了最基本生存保障，相當部分失地農(nóng)民一夜之間成為失地又失業(yè)的新的困難群體。當前失地農(nóng)民的問題主要表現(xiàn)為“四難”：

一是失地農(nóng)民就業(yè)難。要切實保障被征地農(nóng)民的基本生活，根本的出路在于就業(yè)，而農(nóng)民失去了土地就失去了最根本的就業(yè)崗位。失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，除少數(shù)人能利用城市發(fā)展帶來的商機來經(jīng)商辦企業(yè)外，由于大多數(shù)失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動技能普遍很低，除了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動外，其它工作崗位在競爭中幾乎處于劣勢，難以找到新的就業(yè)機會。特別是40歲以上的勞動力，尤為突出，雖然他們過去是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能手，但缺乏從事二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的技能和經(jīng)驗，現(xiàn)在土地沒有了，年齡又偏大，為不至于呆在家吃閑飯，大多數(shù)只能就業(yè)于加工業(yè)、建筑業(yè)、運輸業(yè)、環(huán)衛(wèi)、保安等強體力勞動崗位，收入少且不穩(wěn)定，還受到歧視和不公正待遇，即所謂的“同工不同酬”，不少人即便占時有被安置就業(yè)，由于多種原因，往往成為優(yōu)先下崗的對象，在就業(yè)方面明顯處于劣勢地位。二是失地農(nóng)民生活難。由于失地農(nóng)民就業(yè)狀況不容樂觀，基本生活也就無法保障。雖然從短期看，一次性安置費能維持一時期的生計，實際生活水平不至于明顯下降，但必竟不是長久之計，一次性安置補助費用遠不能取代土地所具有的“最后的保障”的社會功能。隨著安置費用逐漸用完，很容易造成生活無著落，陷入困境。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民中，經(jīng)濟收入豐厚，生活水平較失地前提高的不足

10％；有穩(wěn)定經(jīng)濟收入，沒有因失地影響基本生活的占30％；而占60％的失地農(nóng)民因經(jīng)濟收入無來源，生活處于十分困難的境地，生活水平呈不斷下降趨勢。除原來少數(shù)以二、三產(chǎn)業(yè)為主的農(nóng)戶收入變化不明顯外，其他以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)戶，因勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)移和家庭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移沒有得到盡快解決，農(nóng)民獲得的征地補償少于土地帶來的農(nóng)業(yè)與副業(yè)的收入，收入明顯下降，而失地后農(nóng)民生活消費支出卻有所增長，造成失地農(nóng)民生活水平明顯下降。

三是失地農(nóng)民的保障難。對農(nóng)民而言，土地承載著生產(chǎn)資料和社會保障雙重功能。一旦土地被征用，他們的養(yǎng)老保障出現(xiàn)了后顧之憂。而目前普遍實行的貨幣補償辦法沒有很好地解決這一問題。首先，一次性貨幣安置只是為失地農(nóng)民提供必要的生活補償，并沒有與社會保障制度同步銜接；其次，由于社會保障門檻較高，現(xiàn)行征地價格滿足不了建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的需要，一次性貨幣補償金直接發(fā)到失地農(nóng)民手中，隨著領(lǐng)取的一次性補償金逐步用完，失地農(nóng)民社會保障問題突現(xiàn)出來。目前，失地農(nóng)民的社會保障覆蓋面窄、保障水平低，自謀出路的農(nóng)民參加社會保險少，而醫(yī)療和失業(yè)保險的參保率就更低，特別是老年人、病殘人等弱勢群體，養(yǎng)老保障已成為迫切需要解決的問題。

四是失地農(nóng)民發(fā)展難。隨著我國工業(yè)化、城市化步伐的加快，大規(guī)模、快節(jié)奏的征地而引發(fā)的“失地綜合證”，對失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活沖擊很大，引發(fā)農(nóng)民“厭農(nóng)”情緒。部分農(nóng)民還存在著“高不成低不就”的就業(yè)觀念，依靠有限的補償費和“房租經(jīng)濟”坐吃山空，對今后的生活缺乏信心和長遠打算，失去了重新創(chuàng)業(yè)的勇氣和拼搏精神。表現(xiàn)出好逸惡勞、游手好閑、聽天由命的低落情緒，甚至賭博。

（五）解決農(nóng)民失地問題的對策

從根本上解決失地農(nóng)民問題，需要有新的立法和政策，做到既要滿足城市住房和非農(nóng)業(yè)用地的合理需求，又要給農(nóng)民以公平的補償，給失地農(nóng)民以妥善的安置。

（一）改革現(xiàn)有土地征用制度

第一，控制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，將經(jīng)營性用地與公益性用地分開，縮小政府征地范圍。為了保護耕地，中央政府提出要實行最嚴格的耕地保護制度，其宏觀目標是防止耕地總量降至最低警戒水平以下。“基本農(nóng)田”，即國家按照一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需要，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地，未經(jīng)國務(wù)院批準，不得轉(zhuǎn)為他用。但是，中國現(xiàn)在的土地征用制度形成于計劃經(jīng)濟時代，其主要特征是政府行政命令代替市場機制。按照有關(guān)法規(guī)，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，必須由政府征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋睾笤俪鲎屖褂脵?quán)。隨著工業(yè)化城市化的加速發(fā)展，大量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，如果所有建設(shè)用地全部采取征用方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，也就意味著要由政府承擔失地農(nóng)民的社會保障。這不僅增加了政府的壓力，而且也難免出現(xiàn)大量的盈利性項目假“公共利益”之名，大量非法征地。所以，我們應(yīng)把經(jīng)營性用地與公益性用地分開，公益性用地可以啟動國家征地權(quán)，經(jīng)營性項目用地不得啟動國家征地權(quán)，這樣就必然會縮小政府征地范圍，也可一定程度上遏制耕地減少的趨勢。

第二，明確土地的集體所有權(quán)，讓農(nóng)民代表成為委托人。從法理上講，公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)與國有產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是平等的，不能用公權(quán)侵犯私權(quán)，也不能用國有產(chǎn)權(quán)侵犯集體產(chǎn)權(quán)。然而就現(xiàn)行的法律而言，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完全的。集體經(jīng)濟組織只有土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而沒有處分權(quán)，不能通過買賣、轉(zhuǎn)讓、饋贈等方式改變所有權(quán)主體和所有權(quán)性質(zhì)。集體土地必須首先轉(zhuǎn)化為國有，才可以進入土地市場，用于非農(nóng)業(yè)用途。但是，由集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲彝恋氐倪^程，絕不是一個簡單的行政過程，而是一個復(fù)雜的財產(chǎn)權(quán)利交易過程，是國家和土地集體所有者之間的市場合約行為。所以，首先必須完善有關(guān)法律，確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性和與國有土地產(chǎn)權(quán)的平等性。必須讓作為集體每一分子的農(nóng)民享有對集體土地的所有權(quán)，給其以產(chǎn)權(quán)主體的地位，通過村民代表大會對涉及土地重大變革和切身利益的集體土地用途、征地賠償、征地款用途等進行決策。其次，土地的產(chǎn)權(quán)明確之后，還要讓農(nóng)民在他們當中通過民主選舉，選出自己信任的代表來代理他們行使關(guān)于經(jīng)營、出售土地所有權(quán)的事項。因為農(nóng)民集體代表也是其中的一分子，在和地方政府交涉過程中會全力聽取農(nóng)民的要求和建議，為集體利益著想。農(nóng)民可以在征收土地的過程中，主動要求提供目前或附近地區(qū)的土地市場價格、以及未來可能的價值來確定出讓土地所有權(quán)的價格。這樣就讓農(nóng)民直接參與到和政府的交易中來，真正成為這項交易事項的委托人，而避免了由于代理人的錯位，導(dǎo)致地方政府為自身利益著想產(chǎn)生由于業(yè)績和權(quán)利驅(qū)使的權(quán)力尋租的發(fā)生。

第三，改變以土地的原用途為標準的補償方式，提高補償標準，改善安置方式。按照我國的法律規(guī)定，征地補償費并不是按照土地的實際價格對失地農(nóng)民進行補償，而是按照土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標準，征地補償費明顯偏低，沒有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價值，沒有體現(xiàn)土地市場的供需狀況，不符合市場經(jīng)濟規(guī)律。為了切實保護農(nóng)民耕地，征地補償必須以土地的市場價值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民的利益為代價降低建設(shè)成本。給農(nóng)民的補償，應(yīng)當包括對生產(chǎn)資料的補償和對生活保障的補償。現(xiàn)行征地補償費中國家和集體截流的太多，個人的比例太少，應(yīng)適當提高征地補償費中個人的補償比例。另外，還要考慮到其補償是否能產(chǎn)生持續(xù)性的保障功能，現(xiàn)行的一次性補償措施有時不但不能保障失地農(nóng)民今后的基本生活，有些地區(qū)甚至連剛剛失去土地的安置問題都得不到解決。因此，還可以嘗試改變一次性補償?shù)氖侄?，采用連續(xù)性按損失程度補償。例如，可以從土地征收后的經(jīng)營性收益中拿出一部分作為紅利或直接分配給失地農(nóng)民或注入其社保賬戶。高補償和高保障可以激勵農(nóng)民積極配合征收過程，大大減少社會矛盾。

（二）建立健全農(nóng)民的教育培訓(xùn)和再就業(yè)機制。

其一 對進城入鎮(zhèn)失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)保障 主要包含四大塊：一是子女的九年制義務(wù)教育。失地農(nóng)民進城后，其子女入學(xué)應(yīng)與城鎮(zhèn)居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務(wù)教育所賦予的所有權(quán)利。這樣才能夠保證其將來作為新市民的競爭力。二是對失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)。目前，失地農(nóng)民的再就業(yè)面臨兩方面的困難：就業(yè)渠道不暢和就業(yè)技能缺乏。因而加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點的就業(yè)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民轉(zhuǎn)崗再就業(yè)能力已成為當務(wù)之急。加強教育培訓(xùn)，首先應(yīng)建立健全以職業(yè)技術(shù)教育為主的、多層面的縣鄉(xiāng)村三級農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系；其次是各級財政應(yīng)撥出專款，建立農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)專項資金，以黨校、職工校、鄉(xiāng)職業(yè)教育中心和農(nóng)技推廣中心、鄉(xiāng)村成人學(xué)校等為載體，建立培訓(xùn)基地，充分利用公共財政資源，開展免費培訓(xùn)。三是對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后的農(nóng)村富余人員和失地農(nóng)民進行現(xiàn)代市場經(jīng)濟知識和轉(zhuǎn)崗再就業(yè)技能培訓(xùn)。四是把失地農(nóng)民的培訓(xùn)工作，納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓(xùn)體系。其二，在引導(dǎo)失地農(nóng)民就業(yè)方面，政府可以在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策。金融部門應(yīng)適當放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵和扶植失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)。失地農(nóng)民如申請個體工商經(jīng)營，各部門要簡化手續(xù)，并保證其在一定年限內(nèi)享受城鎮(zhèn)下崗職工的稅費待遇。

（三）建立失地農(nóng)民社會保障制度。從長遠看，農(nóng)民失地后，建立健全失地農(nóng)民的社會保障機制，以解決農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等問題才是保障失地農(nóng)民權(quán)益的治本之策。

其一，建立失地農(nóng)民的最低生活保障制度。最低生活保障是一個公民應(yīng)該享有的最基本權(quán)利，在農(nóng)民失去其最基本的生活保障——土地之后，就應(yīng)該將其轉(zhuǎn)為城市居民，納入城市居民社會保障體系，和城市居民一樣有機會享受最低生活保障。其二，建立醫(yī)療、養(yǎng)老社會保障機制。應(yīng)逐步消除造成失地農(nóng)民問題的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度，盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接，切實改變農(nóng)村人口與城市居民社會權(quán)益不對等的局面。由于失地農(nóng)民受教育程度一般較低，在就業(yè)和社會競爭力上處于弱勢地位。在操作上，政府應(yīng)當從土地補償金和土地征收后的經(jīng)營性收益中拿出一部分注入失地農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老保障基金賬戶。此外，政府也應(yīng)從土地補償費中列支部分資金，依托集體經(jīng)濟組織和社區(qū)，通過合作醫(yī)療、統(tǒng)籌醫(yī)療等形式，建立醫(yī)療保險、醫(yī)療救助制度，幫助失地農(nóng)民解決看病難、住院貴的問題。結(jié)束語農(nóng)民失地問題已成為威脅社會安全穩(wěn)定的重大隱患。必須改革現(xiàn)有土地征用制度，解決失業(yè)農(nóng)民的就業(yè)和社會保障問題，使農(nóng)村人口非農(nóng)化和就業(yè)的非農(nóng)化同時實現(xiàn)，農(nóng)村人口向城市的空間轉(zhuǎn)移和農(nóng)民就業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移同時實現(xiàn)，讓農(nóng)民真正享受到城市擴張和城市化進程加快帶來的收益，從而真正融合到現(xiàn)代城市經(jīng)濟社會生活之中。

參考文獻

第四篇：我國失地農(nóng)民社會保障問題研究

我國失地農(nóng)民社會保障問題的研究

摘要：隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城市建設(shè)的需要，大量土地被征用，必然導(dǎo)致大規(guī)模失地農(nóng)民以及相應(yīng)問題的產(chǎn)生，因此針對失地農(nóng)民的社會保障制度的建立刻不容緩。本文分析了現(xiàn)階段失地農(nóng)民存在的問題，論述了建立和完善失地農(nóng)民社會保障制度的重要性和必然性，并提出了解決問題的基本思路。

關(guān)鍵詞：城市化；失地農(nóng)民；社會保障；對策

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，必然大規(guī)模征用農(nóng)民的土地，使越來越多的農(nóng)民正在或即將失去土地。如果征用土地與農(nóng)民市民化同步發(fā)展，農(nóng)民在失去土地的同時能及時被納入城鎮(zhèn)體系，享有市民的各種權(quán)利，失地農(nóng)民就不會形成一個嚴重的社會問題。但實際情況卻不是如此，在城市化進程中農(nóng)民失去土地的同時，卻成為一個介于農(nóng)民和市民之間的特殊群體--“三無”人員（上班無崗、種田無地、低保無份）。失地農(nóng)民問題已成為我國城市進程化進程中令社會各界都十分關(guān)注的一個問題，因此研究解決失地農(nóng)民的社會保障問題成為推進城鎮(zhèn)化過程中一項緊迫任務(wù)。

一、失地農(nóng)民社會保障中存在的問題

1.安置方式單一，征地補償偏低，政府“低征高賣”，農(nóng)民享受不到土地增值帶來的好處。土地巨額差價刺激政府官員尋租，滋生腐敗。我國實行征地補償辦法，補償費雖然在每個地區(qū)存在一些差異，但從整體看，現(xiàn)金形式的補償標準僅在每畝1.5-3萬元之間。我國現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定：征地補償由三部分組成：一是土地補償費，按每畝土地前3年農(nóng)業(yè)的平均產(chǎn)值的6-10倍來計算；二是青苗及其他地上附著物補償費，按成本或市價補償；三是對勞動力安置補償費，按每畝土地前3年農(nóng)業(yè)的平均產(chǎn)值的4-6倍來計算。在實踐中，按法定標準算出來的補償標準太低，不能解決失地農(nóng)民的長遠生計。一些地方政府官員在畸形政績觀驅(qū)使下，利用現(xiàn)行征地制度的不足和其掌管征地的主導(dǎo)權(quán)，把土地當作第二財政，以地生財，出現(xiàn)了低征高賣現(xiàn)象，而農(nóng)村的土地所有者并沒有分享到土地出讓后的增值。

2.征地補償金分配被層層截留，村級留用管理不規(guī)范。土地征用過程中，土地收益為土地的所有權(quán)及使用收益權(quán)，因此這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進行分配。但有些縣鄉(xiāng)政府也參與補償收益的分配，使得

農(nóng)民獲得的補償收益減少。留村的補償費用份額較大，但缺乏嚴格的監(jiān)督管理機

制，使一些村干部任意霍霍，不當?shù)氖褂煤凸芾硎沟棉r(nóng)民的所得進一步減少。據(jù)

國家有關(guān)資料統(tǒng)計，被征土地征用費的收益分配比例為：地方政府占20%-30%，企業(yè)占40%-50%，村級組織占25%-30%，農(nóng)民僅占5%-10%。

3.失地農(nóng)民的生活保障問題比較突出。失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動技能偏低，就業(yè)難問題比較突出。許多農(nóng)民因征地從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)后，只要從事一些技術(shù)要求低的體力勞動。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，勞動力市場由單純的體力型向?qū)I(yè)型、技能型逐

步轉(zhuǎn)變，低素質(zhì)的失地農(nóng)民就業(yè)難度大。同時，由于政府的社會保障制度和就業(yè)

制度的短缺，導(dǎo)致不少農(nóng)民失業(yè)失地。失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障問題得

不到妥善解決，生存風險極大。

4.部分失地農(nóng)民喪失了基本的“國民”待遇。大量農(nóng)民失地失業(yè)，使其成為

典型的弱勢群體，喪失了基本的“國民”待遇。一是他們失去了土地，不再是原

來意義上的農(nóng)民，沒了土地這個基本的生活保障；二是失地農(nóng)民并未成為真正的城鎮(zhèn)居民，因為他們失地后沒有穩(wěn)定的工作，也沒有被納入城鎮(zhèn)社會保障范疇，尤其是我國二元體制的存在，不能與城鎮(zhèn)居民一視同仁。

二、構(gòu)建失地農(nóng)民保障制度的必要性

1.有利于減少征地矛盾和糾紛，促進各項政策落實。近年來，由征地引發(fā)的矛盾和沖突不斷出現(xiàn)，很多失地農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保護，進而導(dǎo)致失地農(nóng)民

與政府、開發(fā)商之間矛盾加深，糾紛不斷，形成社會不安定因素。因此，建立失

地農(nóng)民保險制度，切實維護失地農(nóng)民的合法權(quán)益，在征地過程中做到公平、公正、公開，減少矛盾就封的產(chǎn)生，促進政府各項政策的落實。

2.為失地農(nóng)民建立社會保障，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化的突破口。長期以

來，由于我國城鄉(xiāng)二元分割的現(xiàn)實狀況，農(nóng)民一直未被納入社會保險制之中，客

觀上造成城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展的不均衡。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一

體化的總體要求，建立失地農(nóng)民社會保障制度，為失地農(nóng)民提供不同的制度安排，將失地農(nóng)民逐步平穩(wěn)的吸納入社會保障體系，消除城鄉(xiāng)人員兩種身份制度的差

別，使失地農(nóng)民擁有與城市人口平等的發(fā)展機會和享受同等的社會保障待遇，促

進城鄉(xiāng)一體化的進程。

3.建立和完善失地農(nóng)民社會保障制度是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建社會主義和諧社

會的必然要求。在“三農(nóng)”問題已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的根本問題，成為政府各項工作的重中之重，建立和完善失地農(nóng)民的社會保障制度有助于縮小城

鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)社會和諧。

三、針對失地農(nóng)民社會保障制度中存在問題的解決對策

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村走向城鎮(zhèn)化是必然趨勢，但在這個過程中，決不能犧

牲農(nóng)民的利益，必須給他們基本的社會保障，使其也能享受到發(fā)展帶來的成果和

利益。因此，針對失地農(nóng)民社保制度中存在的一些問題，提出以下幾個解決對策。

1.改進補償方式，加強社會保障基金管理制度。為了切實保護農(nóng)民利益，征地補償必須在確認農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，制定合理的補償標準，以

市場的價值為基礎(chǔ)，按市場經(jīng)濟規(guī)律進行補償。社會保障基金是建立社會保障制

度的關(guān)鍵和核心，其資金主要來源于所征用土地的補償費用，可由政府、集體和

個人三番反共同出資來承擔該基金的籌集。同時，由國家勞動部門設(shè)立專門的社

會保障基金賬戶。

2.改革土地征用制度，切實維護失地農(nóng)民的合法權(quán)益。按照現(xiàn)行的土地征用

制度，農(nóng)用土地再轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地前必須先征為國有，具有強制性和壟斷性。

政府通常以很低的土地補償費將集體土地變成國有土地，在以市場價格將土地轉(zhuǎn)

讓出去，從中獲取豐厚的經(jīng)濟利益，而失地農(nóng)民卻不能享受到利益分配，使農(nóng)民的權(quán)益受到嚴重損壞。因此，必須改革現(xiàn)行的土地征用制度，維護農(nóng)民在土地征

用過程中的合法權(quán)益，應(yīng)該堅持征地收益分配向農(nóng)民傾斜的原則，讓失地農(nóng)民拿

大頭，政府的中頭，集體拿小頭，這樣不僅可以有效的解決征地產(chǎn)生的矛盾，保

護農(nóng)民的利益，而且可以和諧干群關(guān)系，為建立失地農(nóng)民社會保障制度奠定良好的基礎(chǔ)。

3.促進失地農(nóng)民再就業(yè)，增強其養(yǎng)老保障能力。重新就業(yè)是改善失地農(nóng)民家

庭經(jīng)濟狀況的根本途徑。然而，在以技術(shù)知識為重的今天，失地農(nóng)民由于文化水

平低，缺乏在城市謀生的技能，且他們市場意識淺薄，缺乏資金積累。在促進失

地農(nóng)民在就業(yè)的過程中，當?shù)卣畱?yīng)為失地農(nóng)民提供受教育和培訓(xùn)機會，一個有

效的措施就是建立再就業(yè)培訓(xùn)基金。

4.分層次、分重點建立失地農(nóng)民社會保障制度?，F(xiàn)階段，失地農(nóng)民的社會保

障制度建設(shè)可以先從失地農(nóng)民最低生活保障制度、基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療社會保險

制度建設(shè)入手，待經(jīng)濟發(fā)展到一定程度后再發(fā)展完善社會保障體系中社會救濟、社會保險和社會福利等其他內(nèi)容，為失地農(nóng)民提供適度的社會保障替代模式，充

分發(fā)揮社會保障在經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定方面的“穩(wěn)定器”、“安全網(wǎng)”作用，對解

決失地農(nóng)民問題具有重要現(xiàn)實意義。

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[3]鮑海君，吳次方.論失地農(nóng)民社會保障體系建設(shè)[J].管理世界，2002.[4]蔣和勝，涂文明.解決城市進程化進程中失地農(nóng)民問題需要新思路[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2005，（02）.[5]鄭功成.中國社會保障改革與制度建設(shè)[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2003，（1）.

第五篇：關(guān)于做好失地農(nóng)民社會保障費用問題

關(guān)于做好失地農(nóng)民社會保障費用問題解釋工作的通知

沈陽、北京、呼和、鄭州、武漢、西安、上海、南昌、南寧、成都、昆明、蘭州、烏魯木齊局，廣鐵集團、青藏、投資公司：

關(guān)于審計組關(guān)注的失地農(nóng)民社會保障費用問題，按照國家有關(guān)政策文件規(guī)定，是由地方政府統(tǒng)籌負責安排的，有關(guān)說明后附。此涉及到是否執(zhí)行國家政策問題，請相關(guān)建設(shè)單位根據(jù)被審項目實際情況認真做好解釋工作。

附：失地農(nóng)民社會保障費用相關(guān)說明

失地農(nóng)民社會保障費用相關(guān)說明

一、國家的有關(guān)規(guī)定

1．國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）

根據(jù)國發(fā)?2004?28號：縣級以上地方人民政府要采取切實措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低。要保證依法足額和及時支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導(dǎo)致無地農(nóng)民社會保障費用的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當批準增加安置補助費。土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼。省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標準或區(qū)片綜合地價，征地補償做到同地同價，國家重點建設(shè)項目必須將征地費用足額列入概算。

2．國土資源部《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2004〕238號）

根據(jù)國土資發(fā)?2004?238號文： 1．統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的制訂。省級國土資源部門要會同有關(guān)部門制訂省域內(nèi)各縣（市）耕地的最低統(tǒng)一年產(chǎn)值標準，報省級人民政府批準后公布執(zhí)行。制訂統(tǒng)一年產(chǎn)值標準可考慮被征收耕地的類型、質(zhì)量、農(nóng)民對土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)用地等級等因素。

2．統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)的確定。土地補償費和安置補助費的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)，應(yīng)按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則，在法律規(guī)定范圍內(nèi)確定；按法定的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)計算的征地補償安置費用，不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平，不足以支付因征地而導(dǎo)致無地農(nóng)民社會保障費用的，經(jīng)省級人民政府批準應(yīng)當提高倍數(shù)；土地補償費和安置補助費合計按30倍計算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。經(jīng)依法批準占用基本農(nóng)田的，征地補償按當?shù)厝嗣裾嫉淖罡哐a償標準執(zhí)行。

3．征地區(qū)片綜合地價的制訂。有條件的地區(qū)，省級國土資源部門可會同有關(guān)部門制訂省域內(nèi)各縣（市）征地區(qū)片綜合地價，報省級人民政府批準后公布執(zhí)行，實行征地補償。制訂區(qū)片綜合地價應(yīng)考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素。

4．土地補償費的分配。按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補償費應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。土地被全部征收，同時農(nóng)村集體經(jīng)濟組織撤銷建制的，土地補償費應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置。

3．國務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)勞動保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕29號）

根據(jù)（國辦發(fā)?2006?29號：開展被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)所需資金從當?shù)刎斦兄?；社會保障所需資金從當?shù)卣鷾侍岣叩陌仓醚a助費和用于被征地農(nóng)戶的土地補償費中統(tǒng)一安排，兩項費用尚不足以支付的，由當?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。有條件的地區(qū)，地方財政和集體經(jīng)濟要加大扶持力度，支持和引導(dǎo)被征地農(nóng)民參加城鄉(xiāng)社會保險。被征地農(nóng)民社會保障資金籌集辦法，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。

政府承擔的被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障所需資金由當?shù)赜嘘P(guān)部門在征地過程中統(tǒng)一劃撥。各地政府要嚴格執(zhí)行各項財務(wù)管理規(guī)定，加強資金監(jiān)督和管理，確保資金的安全和增值，任何單位和個人不得擠占、截留或挪用。

4．國務(wù)院辦公廳《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）

根據(jù)國辦發(fā)?2006?100號：從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”。在地方國庫中設(shè)立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況。土地出讓收入使用范圍的第三條規(guī)定：支出范圍包括計提農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、補助被征地農(nóng)民社會保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補貼支出以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。

土地出讓收入的使用要確保足額支付征地和拆遷補償費、補助被征地農(nóng)民社會保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補貼支出，嚴格按照有關(guān)規(guī)定將被征地農(nóng)民的社會保障費用納入征地補償安置費用，切實保障被征地農(nóng)民和被拆遷居民的合法利益。土地出讓收入的使用要重點向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重。

建立對被征地農(nóng)民發(fā)放土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費的公示制度，改革對被征地農(nóng)民征地補償費的發(fā)放方式。有條件的地方，土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費等相關(guān)費用中應(yīng)當支付給被征地農(nóng)民的部分，可以根據(jù)征地補償方案，由集體經(jīng)濟組織提供具體名單，通過發(fā)放記名銀行卡或者存折方式直接發(fā)放給被征地農(nóng)民，減少中間環(huán)節(jié)，防止被截留、擠占和挪用，切實保障被征地農(nóng)民利益。被征地農(nóng)民參加有關(guān)社會保障所需的個人繳費，可以從其所得的土地補償費、安置補助費中直接繳納。地方人民政府可以從土地出讓收入中安排一部分資金用于補助被征地農(nóng)民社會保障支出，逐步建立被征地農(nóng)民生活保障的長效機制。

5．勞動和社會保障部、國土資源部《關(guān)于切實做好被征地農(nóng)民社會保障工作有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)〔2007〕14號）

根據(jù)勞社部發(fā)?2007?14號：各地在制訂被征地農(nóng)民社會保障實施辦法中，要明確和落實社會保障資金渠道。被征地農(nóng)民社會保障所需資金，原則上由農(nóng)民個人、農(nóng)村集體、當?shù)卣餐袚唧w比例、數(shù)額結(jié)合當?shù)貙嶋H確定。根據(jù)國辦發(fā)29號文件、國辦發(fā)?2006?100號的規(guī)定，被征地農(nóng)民社會保障所需資金從當?shù)卣鷾侍岣叩陌仓醚a助費和用于被征地農(nóng)戶的土地補償費中統(tǒng)一安排，兩項費用尚不足以支付的，由當?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q；地方人民政府可以從土地出讓收入中安排一部分資金用于補助被征地農(nóng)民社會保障支出，逐步建立被征地農(nóng)民生活保障的長效機制。

各市縣征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價公布實施前，被征地農(nóng)民社會保障所需資金的個人繳費部分，可以從其所得的土地補償費、安置補助費中直接繳納；各市縣征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價公布實施后，要及時確定征地補償安置費用在農(nóng)民個人、農(nóng)村集體之間的分配辦法，被征地農(nóng)民社會保障個人繳費部分在農(nóng)民個人所得中直接繳納。

綜上，失地農(nóng)民社會保障費用由個人、集體和地方政府共同承擔，被征地農(nóng)民社會保障所需資金從當?shù)卣鷾侍岣叩陌仓醚a助費和用于被征地農(nóng)戶的土地補償費中統(tǒng)一安排，兩項費用尚不足以支付的，由當?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。新的區(qū)片綜合地價已考慮失地農(nóng)民社會保障費用因素。

二、鐵路建設(shè)項目實施情況

鐵路建設(shè)項目征用土地執(zhí)行各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）公布或批準的征地補償標準，地方政府在制定補償標準時已按國家有關(guān)要求考慮了失地農(nóng)民社會保障因素。鐵路工程為線性工程，所征耕地多為減少農(nóng)民的耕地數(shù)量，可進行相應(yīng)地調(diào)整，也有部分農(nóng)民達到失地標準。實際執(zhí)行中，鐵路建設(shè)項目按地方政府公布或批準的標準對土地補償后，由地方政府按照勞社部發(fā)?2007?14號的有關(guān)要求，統(tǒng)籌考慮，建立被征地農(nóng)民社會保障體系。