第一篇：領導力：放權、分權與集權

領導力：放權、分權與集權

作者：賈春寶

歷朝的開國皇帝都擁有強大的野心與領導力，仔細研究開來，這些寶貴經驗，對于在市場經濟中創(chuàng)業(yè)的人都有很大的借鑒作用。本文僅以北宋為例，看看宋太祖在治國時候所體現(xiàn)出的高超領導力。

宋朝政治體制的主要特點是專制主義中央集權的加強，體現(xiàn)在職官制度上的五大特點，即中央集權、皇帝集權、百官權力分散、重文輕武和軍事上內重外輕。這個可以具體到文武兩條線的舉措。

先看武的方面，趙匡胤在周世宗在世的時候，可謂韜光養(yǎng)晦，得到了皇帝的信任與下屬的擁戴。在五朝十三帝的**年代，自然擁有很大的奪權機會。

機會總是給有準備的人的，在周世宗尸骨未寒的時候，利用契丹與北漢聯(lián)軍進犯的消息，發(fā)動陳橋兵變，就是趙匡胤極大的進取心之表現(xiàn)，兵不血刃地把后周的天下整個端了過來。趙匡胤以國之重臣與皇親的雙重身份竊取了后周的天下之后，又極力避免有后人效法自己的做法，被下屬“黃袍加身”代替自己當皇帝，所以做了皇帝之后的第一件事，就是通過傳說中的“杯酒釋兵權”削掉高級將領的兵權，其中包括當初稱兄道弟的“義社十兄弟”。

趙匡胤首先動員擁有兵權的高級將領解甲歸田，然后選拔新人接替其空缺出來的職位。他不僅把元老們的功績歸零，或者轉化成為可以及時兌付的東西。同時，選擇那些資歷淺而聽話，易于管理的人做左膀右臂，會讓人有“受寵若驚”的感覺。這一點就使趙匡胤清除了對自己威脅最大的潛在競爭對手。

北宋在軍事上設置樞密院（相當于當代的國防部），將掌兵權與調兵權分開，樞密院大體是文官政治，雖然負責調兵，卻不懂軍事，也不負責管兵。樞密院負責軍令、調動和高級軍官的任免；“三衙”統(tǒng)率禁軍；兵部負責后勤事務和管理地方的廂軍；吏部負責武官銓選。宋太祖趙匡胤“懲藩鎮(zhèn)之弊，分遣禁旅戍守邊城，立更戍法，使（士兵）往來道路，以習勤苦，均勞逸。故將不得專其兵，兵不至于驕墮”。這種辦法可收到“兵不知將，將不知兵”的效果，免去將官專權的威脅，當然，負面結果是對作戰(zhàn)十分不利，這也是導致宋朝對外用兵的時候顯得“肌無力”的重要原因。

宋朝在兵源上實行募兵制，其中一種，就是每逢有饑荒，從饑民中招募士兵，補本城。宋朝政府對從饑民中招募士兵的辦法是“天下獷悍失職之徒，皆為良民之衛(wèi)”，也就是說把社會上的可能反抗者變?yōu)殒?zhèn)壓者，一舉兩得。這種“以暴制暴”的舉措在很大程度上緩解了北宋在社會治安管理中的矛盾。

宋朝還有個從后周時代遺留下來的傳統(tǒng)，就是從地方廂軍中選拔出強壯者充實到中央禁軍。戰(zhàn)略要地與邊疆的派兵，注重中央與地方的對抗性。這種被稱作“強干弱枝”的做法也是宋朝軍事制度的一個特點，直接導致的結果就是在對外抵抗入侵的時候，沒有任何戰(zhàn)斗力。北宋在軍事結構設置上，把兩司變成三衙，讓更多的人做領導，卻又讓誰都做不了最大的領導，這是分權，放權的同時分權，就是在集權。把調兵與戰(zhàn)爭的決策權，甚至具體戰(zhàn)役所使用的具體部署，都要由遠在千里之外的皇帝來指揮，因此就會時常出現(xiàn)貽誤戰(zhàn)機的情況。文官調兵與強干弱枝，兵不識將將不識兵之類的特色，本身就是在削弱諸如子弟兵那樣的情感基礎與默契程度，也起到了弱化團隊戰(zhàn)斗力與向心力的效果。

北宋的軍事管理機制把士兵當作棋子，而不會被感情所左右，這本身保證了朝廷的安全，同時也極大地弱化了軍事管理中的人性化成分。同時也讓帶兵打仗成為單純的技術工種，而負責訓練與帶兵打仗的都是武將，武將以無條件“服從命令”為天職，成為單純的戰(zhàn)爭機器。在文的方面，開科考試方面，趙匡胤“發(fā)明”殿試，把所有來參加考試的舉人都變成“天子門生”，從根本上杜絕朝堂上的政治利益集團對皇權的威脅，而且為隨后的宋太宗通過科舉錄用的文人形成井噴之勢奠定了堅實的基礎。

在基本治國方略方面，趙匡胤立下了“不殺士大夫”的祖訓。在重文輕武的宋朝，誕生了很多名垂青史的文人騷客、詞曲畫家。讓宋朝擁有理學與儒家學派深厚的社會土壤，并使得在中國數千年的封建歷史中，宋朝的讀書人擁有比較高的社會地位。

再看趙匡胤留下的政治遺產在現(xiàn)代管理方面的價值與啟發(fā)。

在平臺機制的設定上，做領導需要多創(chuàng)造針對下屬破格提拔的機會，領導者需要尊重每個人向上爬的內心需求，注重協(xié)調前朝舊臣、自己的功臣以及潛在賢人之間的關系。

趙匡胤把權利細分，并建立調配與制衡機制，在動態(tài)之中保持平衡，這個是符合時代發(fā)展的總趨勢的。所謂制衡機制，并不單純是御人之術，更多的是領導提供形象展示平臺，所謂御人之術更多的是從被管理者的角度提出來的。

在現(xiàn)代機構的管理上，要想保持穩(wěn)定，首要的是數量上的匹配，總部的市場人員必須相對強勢于分支市場的規(guī)模，這是固本之法。其次是要經常換防。就是經常在區(qū)域市場之間進行管理人員挑換，雖然動態(tài)的換防會形成官僚作風，但官僚制度恰恰是長治久安的基礎。我們不主張在管理的時候勾心斗角，而更多的需要上下齊心，但實際情況往往是人都有進取心。既然陳橋兵變是趙匡胤進取心的表現(xiàn)，那么因何就要阻礙別人同樣的進取心呢？畢竟總不能說進取心是不對的，所以對領導而言，下屬的進取心是需要被限制的。

對領導而言，面對權利的分配，首先是看對人，對自己的忠誠是最基本的，其次是有制度約束，讓他們從理性上難以做出不好的表現(xiàn)，再次是要講究策略，基于心理層面的研究與利用。在御人之術方面需要有制度性的保障。

作為領導，要清醒地認識到：只要是授權，中層就必然會爭權奪利、弄權、濫用職權，因為他們分享的是高層的權，分食的是基層的利。所以既然授權很有可能被分權，領導被架空，最終要承擔全部責任，這對老板而言是很不公平的事情，所以最終還是要集權。

領導需要時刻保持清醒的是：部署很厲害，一經授權，遲早會弄權。所謂弄權的核心就是趨利避害的人性本能所支配的行為，即使下屬可以很好地控制私欲的膨脹，也會很難完全駕馭他們自己的下屬的思想與行為。當中層領導都是一些權臣，自然會對高層老板構成威脅，授權與分權的同時注重集權，收放自如的領導才是安全的。

授權的基礎是信任。人與人之間，特別是在職場與商場之中，不會有與生俱來的信任，懷疑心重等于警覺性高，警惕性高一部分是由于大環(huán)境本就如此，另一部分是自己曾經受到過傷害。

關鍵是要有安全感，彼此之間增加信任的核心，老板必須學會自我保護，用制度的方式，用尊重并滿足其心理需求的方式來進行企業(yè)管理，領導對下屬的知情權是管理的基礎，對中層領導而言，即使得到信任與授權，先斬后奏也必須要及時奏，這是對中層最基本的要求。

作為領導與老板，需要大小事情都知道，但什么都不管。這就需要在授權之后不定期檢查，因為授權不等于放棄知情權，一旦你的知情權被剝奪，就意味著你被架空了。

老板一旦被架空，你這個老板就會從有權無責變得有責無權，讓自己變得很無辜，雖然把權利授予了值得信任的人，但依然難以抵擋人之本能的侵蝕，自己卻非常不放心。

任何一個級別的人，不管是不是領導，都需要擁有清醒的意識與成熟的判斷，耳聽為虛，眼見也未必是實的。畢竟眼睛與耳朵是有高度選擇性的，甚至記憶都是有選擇性的，所以要想在根本上立于不敗之地，就需要審時度勢，依托心理研究而制訂應對之策。

對領導而言，授權要得到授權的好處，是高難度的；授權給員工，最終的結局大體都是不歡而散，不是被得勢的下屬干掉，就是要把他干掉。

對中層而言，只有讓自己尊重高層的權利，有所忌憚；具有戰(zhàn)略高度地為基層爭取利益，這才是值得托付的中層。離領導越近，就越會危險。在《易經》中講“三多兇四多懼”。因為距離領導近了，不僅會跟基層隔離，連領導都要對自己嚴加防范。作為現(xiàn)代企業(yè)的領導與老板，還是多學習一些歷史吧。

第二篇：企業(yè)集團財務管理體制中的集權與分權

企業(yè)集團財務管理體制中的集權與分權

摘要：隨著我國市場經濟的發(fā)展，企業(yè)集團成為經濟生活中重要組織。而企業(yè)集團因其有特殊的企業(yè)組織形態(tài)和復雜的產權結構，在管理實踐中存在一些體制陷阱。企業(yè)集團因其結構特殊性使其有別于一般企業(yè)，企業(yè)集團財務管理首要任務就是建立健全財務控制機制，核心是財務控制的安排，而財務控制權包括集權模式與分權模式，需要考慮財務戰(zhàn)略，規(guī)模大小，管理水平，經營效益等。有的企業(yè)集團提出管理的目標是“集權有道，分權有序，授權有章，有權有度”，應該說這是集權與分權特別理想的狀態(tài)。因此選擇一種什么樣的財務管理模式就顯得尤為重要，本文就集團財務管理的集權與分權作一闡釋。

關鍵字：企業(yè)集團集權與分權面臨的問題有效選擇

在我國，企業(yè)集團是指為了追求更大的經濟利益，多個法人以一定的形式結合起來服從于體現(xiàn)共同利益的某種決策體系的經濟聯(lián)合體。其具有群體行，以資本為紐帶，規(guī)模大等基本特征。企業(yè)集團財務管理體制是指企業(yè)處理財務活動中的組織框架和管理機制，主要包括組織框架的安排，財務管理體制的劃分和財務管理機構的設立等內容。企業(yè)集團財務管理體制的核心是決策權和控制權的劃分問題，母公司對子公司的控制方法。根據企業(yè)集團的實際，圍繞企業(yè)戰(zhàn)略，確立一種適合的企業(yè)集團財務控制模式，通過結構的設計，制度的制定，工作組織的計劃，及恰當的措施，保證數據完整可靠，推動企業(yè)資源整合，實現(xiàn)資本保值增值和利潤最大化，是企業(yè)集團的最終目標。

一、企業(yè)集團財務管理體制中的集權與分權

集權型：在集權模式下，財務管理決策權高度集中于母公司，母公司對子公司實行嚴格的控制，實施統(tǒng)一核算，統(tǒng)一調配資金，實行集中管理。特點：財務權利高度集中于母公司，對子公司人、財、物和產、供、銷實行統(tǒng)一經營、管理、決策和核算，各成員單位只是執(zhí)行集團公司的財務決策。優(yōu)點：管理效率高，能控制子公司的行為，有利于在重大事項上迅速地做出決策；有利于母公司發(fā)揮整體資源的整合優(yōu)勢，提高整體資源的利用效率；通過集團產品結構和組織結構的整體優(yōu)化利于降低成本、統(tǒng)一協(xié)調集團資金，取得規(guī)模效益。缺點：決策信息掌握不完整，可能造成決策低效率甚至失誤；制約了子公司理財的積極性和創(chuàng)造性；難以應付復雜多變的環(huán)境；企業(yè)信息不利于橫向溝通。

分權型：在分權模式下，母公司只保留對子公司重大財務事項的決策權或審批權，不干預子公司日常的生產經營、財務事項的決策權與管理，其對于公司的管理強調的是結果控制，即對子公司完成受托責任的情況進行考核與評價。優(yōu)點：企業(yè)集團高層能夠將有限的時間和精力集中于最重要的戰(zhàn)略決策；子公司可在授權范圍內可以直接做出決策，節(jié)約信息傳遞的時間；有利于激發(fā)成員單位的工作熱情和創(chuàng)造性，提高經濟效益。缺點：難以統(tǒng)一指揮，縱向溝通不及時，重大事

項的決策進度被減緩了；上下級溝通慢，信息分散化和不對稱現(xiàn)象較為常見；分權單位容易各自為政，缺乏整體觀念，忽視集體利益。

二、企業(yè)集團企業(yè)集團在財務管理模式選擇上面臨的問題

目前，我國部分企業(yè)集團是通過兼并、重組、聯(lián)合形式組成的，有的甚至是通過行政命令強制捆綁在一起，組織形式松散，缺乏足夠的控制能力，對下屬子公司的管理大多存在‘以包代管’的現(xiàn)象，子公司除了年終上繳管理費以外，幾乎擁有大部分決策權，也就是分權式的財務管理模式。其結果必然導致企業(yè)集團的內部財務目標不協(xié)調、小家利益和大家利益不協(xié)調的情況發(fā)生，從而使集團內部資源的配置、優(yōu)勢互補受到一定限制，最終導致企業(yè)集團整體實力和市場競爭力的下降。

同樣，一些選擇集權式財務管理模式的企業(yè)集團也存在不少問題。其一，財務決策權過于集中在集團公司，決策通?？紤]全局，容易忽視個體，一旦決策失誤將對公司造成嚴重影響。這種集權更多地是一種行政性集權，子公司財務管理在整個經營管理過程中的作用只是被動地反映企業(yè)經營成果，財務管理在事前預算、事中監(jiān)督的功能得不到有效發(fā)揮。財權與行政事務權混淆，使企業(yè)財務無法按經濟規(guī)律有效地進行管理。其二，一些企業(yè)集團規(guī)模較小，內控制度不完善，而集權財務管理體制必須借助設立結算中心、財務公司以及引入內部銀行機制等手段，會計人員由集團公司統(tǒng)一管理，與各子公司的經濟業(yè)務脫離較大，往往導致會計信息失真。其三，一些中小企業(yè)集團本身規(guī)模較小，人員較少，再設立結算中心、引進內部銀行機制，其業(yè)務和管理顯然不如銀行等金融機構專業(yè)和完善，難免重蹈企業(yè)辦社會之覆轍。這樣看來，無論選擇單一的集權模式還是分權模式的財務管理體制，都達不到企業(yè)集團經濟管理的要求，必須建立一套綜合的財務管理體制，在集權與分權之間各取所長，相互協(xié)調才不失為一種優(yōu)秀的財務管理體制。

三、企業(yè)集團在財務管理體制中集權與分權的有效選擇

1、企業(yè)集團選擇有效的集權模式：在集權模式下，企業(yè)集團的各項決策權集中在集團母公司，集團母公司集中控制和管理集團內部胡經營和財務，并做出相應的決策權，所有子公司必須執(zhí)行母公司的決策，各子公司只負責少量財務預測及日常經營管理。

財務管理效率的提高，則能全面控制子公司行為，通過對集團產品結構和組織結構優(yōu)化，可降低成本，整合財務資源，取得規(guī)模效益。但此模式是基于對子公司經理層不信任的假設上。其最大的缺陷在于無法調動子公司經理層的積極性。因此，此模式適應這些情況：企業(yè)集團的規(guī)模不大，且處于初創(chuàng)期；子公司在集團整體性使得母公司不能對其進行分權。

2、企業(yè)集團選擇有效的分權模式：在分權模式下，母公司只保留對子公司重大財務事項決策權或審批權，而子公司只分到日常財務事項決策權和管理權。在這種情況下，子公司相對其獨立，母公司不直接管理公司的生產經營與財務活動。

分權模式有利于調動子公司的積極性和創(chuàng)造性。各子公司擁有一定的理財自主權，其理財的積極性及創(chuàng)造性較高。財務決策周期短，應對市場變化能力強。子公司擁有一定的財務決策權，效率較高，但分權模式也有一定的缺陷。各子公司間資源調動受到一定限制，不利于合理配置資源，影響經濟規(guī)模的發(fā)揮，導致內部資源的浪費。

3、使用集權、分權集合的模式：這是一種集權與分權相結合的混合模式，這種模式顯示結果的重要性，同時對可能出現(xiàn)的財務傾注于力度，實行關鍵控制，這種模式不同于集權式，它既不是過程控制，也不是結果控制。

一般來說，集權式式我國的首選模式，從嚴理財是唯一正確的財務思想。事實上，大多企業(yè)集團在財務管理的選擇和應用上都采用了集權與分權相互滲透的辦法，只是在實際運用中，因企業(yè)文化的不同，執(zhí)行力度和效果存在很大差異。要把肄業(yè)集團母子公司權力分配上集權與分權劃清界限，促進企業(yè)集團不斷發(fā)展。

四、結束語

企業(yè)集團公司是生產力高度發(fā)展和市場達到一定程度的產物，是現(xiàn)代企業(yè)的重要的標志，它與單一的企業(yè)存在很大差別，企業(yè)集團財務管理的內容繁雜，涉及面較廣。根據具體規(guī)劃，及時了解各單位財務報表狀況及內部控制制度，更好地為其服務。

集權與分權歷來是企業(yè)集團面臨的最大難題。因為它們是相對的，既沒有絕對的集權，也沒有絕對的分權，企業(yè)集團應根據具體環(huán)境和競爭的需要，在分析自身特點的基上應結合各部門、各單位的實際情況，綜合考慮各種影響因素，設計、構建和實施行之有效、切合實際狀況的財務管理體制，并根據企業(yè)集團的發(fā)展變化不斷修訂和完善。

參考文獻：王棣華、谷棋：《高級財務管理》2009

肖曉春：《企業(yè)集團的控制－集權與分權的安排》2011年第5期

耿云江：《企業(yè)集團財務控制體系研究》2008

第三篇：教育行政集權和分權的利弊

教育行政的集權制與分權制的利弊是什么

中央集權制和地方分權制的教育行政各有利弊。具體而言，中央集權制的優(yōu)點在于可以統(tǒng)一國家的教育目標、方針、政策和法規(guī)，統(tǒng)籌規(guī)劃，全面安排；國家可以有效地調節(jié)各地區(qū)的教育發(fā)展，對教育落后地區(qū)予以重點扶持；教育行政權力集中在中央，可以加重中央政府對教育的責任，發(fā)揮中央辦教育的積極性；可以統(tǒng)一教育標準和要求，易于考察和控制全國的辦學水平；有利于教育政策、法令的推行和教育經驗的推廣。然而，中央集權制也有不足之處，主要表現(xiàn)在：容易形成不顧地方特點和條件、強求一致的局面，從而對地方因地制宜發(fā)展教育事業(yè)造成不利影響；教育管理的主要責任集中于中央，不利于調動地方發(fā)展教育事業(yè)的積極性和責任感；中央集中管理，地方缺少自主權，客觀上使得地方教育行政管理工作者趨于保守、僵化，缺少靈活性，降低了教育管理的效率。

教育行政管理的地方分權制的主要優(yōu)點是：教育行政權力分散，有利于地方因地制宜發(fā)展教育，使教育適應地方的經濟和社會發(fā)展需要；地方政府和教育行政機關執(zhí)掌有關的教育權力，有利于充分發(fā)揮其辦教育的積極性和主動性；地方自主管理教育事業(yè)，有利于地方及時處理和決斷有關教育問題，提高教育管理的效率，同時反過來也能促使中央集中精力更有效地履行其宏觀管理的職能。教育管理的地方分權制的不足之處主要是：教育行政權力分散，不易統(tǒng)一政令、統(tǒng)一標準、統(tǒng)籌規(guī)劃及統(tǒng)籌兼顧；各地條件不同，對教育事業(yè)的認識不同，容易造成教育的不平衡發(fā)展；各地自主行政，中央調控能力有限，不利于組織地方之間的教育協(xié)作。在大當今世界急劇變化的教育和社會形勢下，中央集權制和地方分權制都面臨著挑戰(zhàn)，許多國家都在進行積極的改革，探索建立適應本國特點的，更科學、更完善的教育行政體制。一般來說，世界各國教育行政的體制改革的戰(zhàn)略選擇和發(fā)展趨勢可以概括為：一些實行教育行政集權制的國家，正在嘗試突破集中化管理體制模式，向“非集中化”方向發(fā)展，以利于發(fā)揮地方辦教育的積極性，加強對教育事業(yè)的民主管理；在一些實行教育行政分權制的國家，以不同的立法形式，逐步加強中央政府對教育事業(yè)的控制，已經或正式出現(xiàn)權力相對集中的趨勢。

第四篇：憲政與分權讀書報告

《憲政與分權》讀書報告

● 胡桂芳

本書是一部關于西方歷史上憲政與分權學說發(fā)生、發(fā)展和演變的專論，作者通過回顧西方近三個世紀的分權學說史，在過去與現(xiàn)在之間建立了一種聯(lián)系。它表明了分權學說作為一種政府理論，始終沒有為一個有效穩(wěn)定的政治制度提供一個足夠的基礎，但它的演化反映了西方世界中賦予三種支配性價值的重要性，那就是效率、民主和正義，這些價值仍然是今天西方社會不可忽視的價值，同時，它一直想要努力解決的問題，即一方面要控制權力的行使，另一方面又要保證政府的有效運作，也仍然是今天西方社會所面臨的問題。

在這里，作者選取了三個均以權力分立作為它們立憲政府基礎的國家——英國、美國和法國來進行考察。這三個國家在分權學說的歷史上基本上遵循了相同的歷史進程，有著許多相同的歷史遭遇，但它們不同的傳統(tǒng)、革命歷程和政治情境，以及受不同的主導學說和理論的影響，又決定了它們將走著一條非常不同的道路。

一、分權學說在英國

無論從理論還是政制實踐上來看，英國都可視為是近代分權學說的發(fā)源地。

在17世紀中葉以前，關于分權的理論都只是一些分散的思想碎片。分權的觀點最早可以從古代政治思想家們關于法治和法律至上的觀點中看出，從亞里士多德到14世紀的馬西里烏斯，他們都認為只有兩種統(tǒng)治職能，即制定法律的職能和執(zhí)行法律的職能，而且從上帝神啟法律到統(tǒng)治者制定法律再演化到立法權或立法職能，其間又摻雜了許多其他的觀點。如自然法理論、法律的命令理論、博丹的主權理論。同樣，執(zhí)行權則與司法權始終交織在一起，有的將王權分為統(tǒng)治權和司法權（P24），有的將統(tǒng)治權分為立法權和執(zhí)行權，直到17世紀中期，始有人提出立法、司法和執(zhí)行三分的觀點（P28－29），但這里的司法是指作出判決，執(zhí)行僅指執(zhí)行法院的判決而言。這些混亂的關于職能劃分的觀點直到孟德斯鳩才得以實現(xiàn)向現(xiàn)代意義的完全轉化。

與分權的古代觀點不同，混合政體的古代理論，從柏拉圖的《理想國》到紀哈林頓的《大洋國》（1656年），1都得到了廣泛的贊美。混合政體的中心旋律是君主制、貴族制和民主制的混合（P31）。其意在通過社會中不同階級參與統(tǒng)治來防止某個階級獨攬權力，進行暴虐統(tǒng)治，實際上是一種有限政府的理論。這種理論在君主統(tǒng)治的社會里是一種有利于中產階級的理論，所以，它在英國成了新貴族和上升中的資產階級與國王相妥協(xié)的政制形態(tài)，并且始終占據了英國政制理論的首要地位，而權力分立只是一個從屬的、第二位的要素。

權力分立是在國會與國王的長期爭戰(zhàn)中引入英國政治生活的主題的。并開始與混合政體理論相結合。（P36－37）英國內戰(zhàn)的早期，查爾斯·赫爾勒、菲力普·亨頓2兩人的思想對此產生了很大的影響。而后來的米爾頓、薩德勒、戴利森3等則主張純粹的分權學說。但長期國會的現(xiàn)實和克倫威爾攝政的失敗，證明了沒有制約的立法至上和純粹的分 12 這些古代思想家還有亞里士多德、波利安比等。P32－33。

其中赫爾勒認為混合政體的三種要素：國王、貴族院和平民院，應當置于同等的地位，還第一個提出來關于機構的職能劃分的任何理論都具有的基本問題：如果立法機關限于僅僅通過法律的話，那么它有什么來保證它的命令將被恰當地執(zhí)行呢？亨頓認為，政府的三個要素，如果其中有一個占主導地位，將會有一個更穩(wěn)定的政制。但這種混合不能強大到足以推毀君主制。于是他主張授予君主懸制否決權，主張立法權分享（實際上主張君主至上）。3 戴利森還看到了法官的獨立并行使相當獨特的職能這一點，P42。

邦憲法的制定提供了豐富的素材和經驗。8其中最重要的兩點是：第一、大陸會議式的大會制政府被拒絕了，它在獨立革命時期曾起過非常重要的作用，但它集中行使政府一切權力可能帶來的威脅使各州放棄了這一作法；第二，純粹分權學說被拒絕了，它曾先后在賓夕法尼亞州、佛蒙特州作為它們立憲政府的基礎，但接踵而至的內部劇變同時宣告了它的破產。當然，也有一些非常重要的東西保留了下來，如權力恰當分立的思想、制衡的思想、人民授權的思想、設置兩院制的思想、司法審查的思想（P147）等等，并且這些思想在美國國父們那兒得到了很好的整理，1781年，杰佛遜出版了《弗吉尼亞州札記》（P142），強調了權力不僅只是分立，而且要受到其他權力的積極制約和約束。在1787年的制憲大會以及《聯(lián)邦黨人文集》中，詹姆斯·威邇遜和麥迪遜等人更加精辟地闡述了權力分立和制約平衡的思想，他們強調了人民至上的觀點、強調了建立一個統(tǒng)一的聯(lián)邦的重要性、以及聯(lián)邦與州分權的思想等等。（P148－162）他們的思想不僅給予反對派有力的反擊，而且成了美國憲法的基礎，雖然我們在此無法作詳細的回顧，但他們的名字卻永遠與美國憲法聯(lián)系在了一起。

三、分權學說在法國

18世紀的法國與英國和美國不同，法國人民需要徹底的革命，他們拒絕與君主妥協(xié)，拒絕那種英國式的混合政體，而抽取了孟德斯鳩分權學說中關于權力分立的部分，以適應當時的政治情境。但他們的極端使他們一次次掉進他們無意設置的陷阱之中，拿破侖帝制、波旁王朝復辟、巴黎公社等等的復雜經歷使他們的革命漫長而又艱難，這是美國所沒有的，因此，作者把1789年到1958年分權學說在法國170年的歷史喻為是1776年到1787年10年間美國歷史的延長。（P227）當然，問題遠遠沒有這么簡單，這里有一些不同的思想、不同的人、不同的力量在起作用，法國思想家們探索自己政府理論和政治制度的過程與美國國父們一樣有意義。我們可以把分權學說在法國的演化過程分為三個階段：

第一個階段是1748年到1789年，我們稱其為理論醞釀時期。在這一時期，有兩個具有特別影響的人物，那就是孟德斯鳩和盧梭。1748年，孟德斯鳩發(fā)表《論法的精神》一書，它帶給法國的影響正如法國革命一樣，是革命性的，雖然它也對英國和美國產生了巨大的影響。他的思想是那樣強烈而持久地占據了法國人們的頭腦，以致大大影響了法國政治的進程。（孟德斯鳩對分權學說的經典闡述我們可以在書的第83頁至第84頁看到。這是那個時代的人們不能忽視的語言，即使現(xiàn)在的人們談起分權，就沒法不想到孟德斯鳩，不想到他的這些精辟的闡述。）與孟德斯鳩齊名的另一位人物是盧梭，他于1762年發(fā)表了《社會契約論》一書，闡述他的人民主權理論，他將人的活動區(qū)分為表達意志和執(zhí)行意志，從而與他所理解的立法權和執(zhí)行權相對應。并強調了兩者分離的重要性，強調立法權只能屬于人民，一切形式的政府都受制于人民的至高無上、壓倒一切的立法權。盧梭的人民主權的思想似乎比孟德斯鳩的分權學說更適合革命年代的法國，因此他在一定程度上修改和掩蓋了孟德斯鳩的理論，成為法國人民戰(zhàn)斗的口號；但也給予了分權學說一些新的方向和新的力量，為法國向議會制政府邁進開辟了道路。

第二個階段是1789年到1875年，我們稱其純粹分權學說的時期。這也是法國歷史上最不穩(wěn)定的時期，立憲君主派、吉倫特派、雅各賓派、熱月黨人、第一帝國（拿破侖）、波旁王朝復辟、七月王朝、第二共和國、第二帝國（波拿巴）紛紛登上歷史舞臺。在這一期間間立憲活動不止，其中1791年憲法采取的是立憲君主制、1793年憲法采取的是民主共和制、1795年憲法采取的是議會君主制，1848年憲法是一部總統(tǒng)共和制，這些憲法雖然存在的時間非常短暫，但它們卻提供了以權力分立為基礎的立憲政府的不同 8 1762年，奧蒂斯最早提出了美洲人對那種今天被稱之為司法審查的制度要求。P121。

看到隱藏在這些制度結構背后的基本價值。

然后，作者在此批判行為主義學派理論的基礎上，結合分權學說的歷史和19世紀、20世紀政治、經濟和社會生活領域發(fā)生的一些新變化，提出了自己關于憲政理論的一個基本模式。這個模式以價值為中心線索，以職能、結構和程序為基本要素，并且通過價值把它們聯(lián)系和區(qū)別開來。這是一個融貫的、開放的模式，是一個由價值需求引起職能、結構和程序變化，而職能、結構和程序變化必須回應社會價值的互動過程。

首先，作者對分權學說長期使用的職能概念進行了新的分析。他指出，傳統(tǒng)的政府職能三重劃分（即將政府職能劃分為立法、行政、司法三種職能和三個部門的作法）從來就沒有真正實現(xiàn)過，即使可能，事實上也不可欲，因為它將涉及政府活動的中斷，而這是無法容忍的。（P303）他又提到了阿爾蒙德關于政府有多重職能的觀點，并指出任何職能劃分的努力都是不可能的。他舉了兩個例子來予以說明，第一個來自法院，第二個來自文職官員，事實上他們在一定程度上行使著全部三種職能，他還以英美法為例，表明規(guī)則制定權是如何在三個部門中融合的（P303－304）。那么，在過去那些年代，分權學說和制度理論是如何在這三種職能之間維持區(qū)分的呢？他提到了兩種主要的方法，一是確立一個規(guī)則的等級體系，其他規(guī)則要服從最終規(guī)則制定權的檢驗；二是職業(yè)忠誠或正直，即某個部門的人員都承認某些職能是他們的首要職能。在此分析的基礎上，作者提出了自己的觀點，他將政治體制（他沒有使用政府一詞）的職能分為兩個層面，共六種職能。首要的層面關系到政府與公民或其他政府之間關系，或稱外部職能，包括規(guī)則制定、某種裁量性的職能、規(guī)則適用和規(guī)則解釋，這是法治或立憲政府的基本要求，同時他還指出了裁量權的重要性。（P311）第二層面的職能關涉到政府各部分之間的內部關系，或稱內部職能，包括控制和協(xié)調兩種，在西方早先的幾個世紀，更多強調控制性的職能，這種控制包括劃分政府、平衡權力等內在控制手段，也包括選舉制、人民主權等外在控制手段，現(xiàn)代的控制手段則更趨多樣化，包括政黨、社會團體、新聞輿論等的大眾控制。協(xié)調職能則是19世紀后逐漸占主導地位的旋律，它表現(xiàn)為要求權力的合作和融合，以為社會提供更多的公共服務。因此，如何在控制職能和協(xié)調職能之間取得平衡也一直是政治體制努力的目標。通過這些新的關于職能的分析，作者試圖擺脫任何表面化的權力分立，而是挖掘深藏在傳統(tǒng)的職能三分后面的基本意圖。

其次，作者還分析了與職能緊密相關的關于組織結構的概念。一般來說，西方制度史直到19世紀末就是政府逐漸演化成為三個重大分支或部門的歷史，然而，到本世紀中期，這種演化似乎停止了，制度發(fā)展采取了一種新的、更復雜的模式，如美國獨立管制機構的出現(xiàn)、英國各種委員會形式的組織的出現(xiàn)、各國總統(tǒng)、內閣等行政權力的擴張等等。部門之間的界限顯得模糊了。因此開始有人論辯說，這一發(fā)展實際上是一個勞動分工的問題而與權力分立無關。作者在此區(qū)分了兩種結構類型，一種是科層結構或稱等級結構，另一種是同等機構，他們各自代表了不同的價值模式，等級性結構強調速度和效率，特點是行動統(tǒng)一而迅速；同等性結構強調意見一致和民主，但行動難免冗長復雜，會阻礙決策。實際上，大多數組織都是等級結構和同等結構因素的結合，英國政制中議會中的國王、國會中的國王代表了它們的某種結合。但同等機構組織與一般規(guī)則的制定似乎先驗地緊密關聯(lián)，而等級結構的組織與法律的適用看來相互間非常協(xié)調。（P323）這就是為什么貫穿整個西方思想史，從馬西里烏斯到目前，作者一直有一種傾向，認為只有兩種政府職能，兩種似乎與組織結構的“自然”傾向如此齊整對應的傾向。（P324）但事實上，每一種結構完成的都不是一個壓倒一切的工作，而是若干工作。這些工作與它的結構相聯(lián)系而不是與它的職能相聯(lián)系，如立法機關就不僅只是立法，同時它還完成一些諸如財政控制、監(jiān)督行政、糾正冤錯等與它的同等結構相聯(lián)系的任務。司法體系的建立則是一種有意識的將不同類型組織的價值結合起來以實現(xiàn)特定目的努力，它是在效率

第五篇：《憲政與分權》讀書報告

《憲政與分權》讀書報告

一 作者簡介：

M.J.C維爾，19世紀英國著名的憲法學家、法學家。他在憲法和法學領域影響較大。曾發(fā)表過《憲政與分權》一書，在20世紀的英國乃至全世界引起巨大轟動。

二 本書簡介：

這是一部20世紀的主要從政治社會學角度對分權和憲政學說加以分析的重要著作。憲政和分權問題是西方政治法律學說的核心問題之一，它關心的是國家的政治權利的組織構成。其表現(xiàn)為二，一是如何有效地制約權力，防止濫用權力，因此有了種種分權學說。但分權所涉及的不僅僅是分權的問題，分權之后還有一個如何協(xié)調分立的權力以有效實現(xiàn)國家職能的問題，這個問題是分權和憲政問題的另一表現(xiàn)。

17、18世紀洛克和孟德斯鳩正式提出了近代的三權分立的學說，標志著分權學說是上的一個重大發(fā)展。此后，盡管英、美、法國等西方國家在實踐中分別有不少新的經驗和做法，也有一些作者分別就本國的憲政分權問題作了極有貢獻的闡述；然而，由于種種原因，卻很少有人系統(tǒng)地，特別是全面地在一般層面上闡述憲政與分權問題。因此，維爾的這部19世紀60年代中期的著作，總結了到其寫作時西方國家的憲政分權實踐和經驗，容納了直至當時的一些歷史上的重要研究成果，無疑是一部重要的著作。三 主要觀點評述

(一)分權學說和制度理論

“權力行使是實現(xiàn)西方制度理論家的社會價值的關鍵：他們所關心的是這樣一個問題，即要保證政府的權力行使受到控制，以便政府的權力行使不致摧毀政府權力有意促進的價值”。分權學說和代議制政府理論同樣構成憲政政府的主要支柱，分權學說的精髓思想仍然是今天西方政治理想的實踐的至關緊要的成分。這部著作就是考察憲政思想的一個重大問題:分權學說，同時考察與之相聯(lián)系的一些混合整體理論和制衡理論。分權的“純粹學說”也許可以這樣表述：“為了政治自由的建立和維護，關鍵是要將政府劃分為立法、行政和司法三部門或三部分。三個部門的每個部門都有相應的、可確定的政府職能，即立法、行政和司法的職能。政府的每個部門都一定要限于行使自己的職能，不允許侵蝕其他部門的職能。進而，組成這三個政府機構的人員一定要保持分離和不同，不允許任何個人同時是一個以上部門的成員。這樣一來，每個部門將對其他部門都是一個制約，沒有任何一群人將能夠控制國家的全部機器。分權學說的最后部分實際是純粹理論的改造，引進了混合政體的理論，即“對權力行使實行一套積極限制”的觀點，給與每個部門一種權力，可以對其他部門行使一定的直接控制。

（二）分權學說之基礎

政府有立法、行政和司法三種職能，這些職能范疇今天構成了我們思考政府結構及其運作的基礎，但重要的是要意識到這些范疇是一些反映了有關政府性質問題的觀念逐漸發(fā)展的結果。

分權思想首先得益于古代思想?！肮糯枷氲淖畲筘暙I在于它強調了法治，強調了法律對于統(tǒng)治者的至高無上”中世紀認為，法律是上帝之律法在社區(qū)習慣的體現(xiàn)，因此政府只能有一種職能，即司法的職能?！按偈埂⒎唷某霈F(xiàn)是法律的命令理論的發(fā)展；這種觀點認為，從根本上看，法律是一種秩序或禁止的表現(xiàn)，而不是一種不變的習慣模式；14世紀帕多瓦的馬西利烏斯的著作明確顯示了立法職能和執(zhí)行職能概念的出現(xiàn)與中世紀對待自然法的態(tài)度之結束的聯(lián)系。但馬氏也沒有區(qū)分司法職能和執(zhí)行職能，而事實上分立的行政職能這種觀念是一個比較現(xiàn)代的概念，一直到18世紀末才比較完全發(fā)展起來。

17世紀，約翰·薩德勒和喬治·勞森都提出勒立法、司法和執(zhí)行三重職能劃分并作了論述。他們都是從判決和執(zhí)行法院判決來看待司法和執(zhí)行職能的。在英國內戰(zhàn)，分權學說的一個根本要素，即將政府職能抽象分類成兩個或三個范疇已經發(fā)展到一定高度。

然而，分權的另一要素，即不同職能由不同的人掌握，這點則來自混合政體的理論?！盎旌险w理論的中心旋律是君主制、貴族制和民主制的混合，并且我們將看到，在分權學說發(fā)展的某些階段，有一種將這些制度分別等同于行政、司法和立法‘權力’的傾向”。當然，兩種理論的換檔過程是緩慢的?；旌险w理論為分權理論提供了有益的啟示，“這兩種理論都關心在政府內建立內在制約來限制權力?！保?2）。在前者，權力分為君主、貴族院和平民院；在后者，為不同職能的機構。從前者到后者的困難在于，這兩類機關并非對應。因此，“在混合政體這一古代理論向現(xiàn)代分權學說的轉化中，要注意兩個主要步驟。首先是堅持特定機構應限于行使特定職能。第二是出現(xiàn)了對獨立的司法部門的承認，這些司法部門將擁有與君主、貴族院和平民院同等的地位”（34）。

這個過程起點是國會支持者查爾斯·赫爾勒，他強調國王、貴族院和平民院具有同等地位。亨頓也主張混合政體，但為保證君主至高無上，需確認君主是行政權的唯一源泉。后來隨著國王和議會的斗爭，“那種國王是唯一執(zhí)行者的要求被轉化為一種非常不同的要求，即國王只能關注法律的執(zhí)行”（40）。

發(fā)展的下一步是，認為到“如果要使個人自由不受侵犯，立法機關也一定要受限制；這種限制很多不是限制國會行使真正的立法職能，而是限制國會的一些統(tǒng)治企圖，限制它們干預那些令立法成員不快的個人之生命和財產”（40）。立法機關一定要限于制定法律并且其自身不插手具體案件。

（三）均衡政制理論

隨著王朝復辟，分權理論為一種更適合復辟的君主制政府性質的觀點所取代，但立法至上，以及權力分立的基本思想都成了基本的思想要素。在這過程中，自主的“司法權”的觀點得到發(fā)展。勞森的觀點在其中起著重要的作用。他提出國家有三種權力，立法、司法和執(zhí)行。

洛克則協(xié)調了均衡政制理論中立法至上與權力分立的關系。洛克從自然狀態(tài)下下人民擁有的各種權力中找到了立法權和執(zhí)行權的源泉。他強調獨立、不偏私的法官，但并未提出與立法行政權相并列的司法權。洛克提出了第三種權力，即結盟權。洛克堅持這種分類原因在于，在對外事務上，政府不是在“執(zhí)行”，不是在實施法律，政府不可能對國內事務受事先控制。

洛克主張立法和執(zhí)行權一定要置于不同的手中，否棄絕對君主制的中心點。他強調立法至上，但這不是指執(zhí)行者只是一個幫差，他在行使自己的職能時應當完全從屬于立法機構。相反，立法機構的權力限于行使自己的恰當職能，只能限于分配正義，并由已頒布的持續(xù)的法律和其授權為人所知曉的法官來決定臣民的權利。立法至上不是立法機構以它希望做的任何方式做它所希望做的任何事的權利。對于執(zhí)行權，“由于他心目中想到的是復辟了的君主制，因此在立法職能的行使上，洛克給予國王一定份額”，當然，“洛克和美國的國父相似，認為在這方面執(zhí)行者的作用本質上是否定性的作用。國王的正式權力是同意或不同意兩院通過的立法”。

在洛克那里，有了均衡政府理論的一些主要因素，即立法權威的分享，以及政府職能的劃分。到了18世紀，該理論探討的是權力分立的三個部門是應當盡可能相互獨立還是應當精心保證其各自的真正獨立受到其他部門的權力的限制。博林魯克強調，由不同人員組成的機構之間的政府職能的部分分享和部分分立是英國政府體系的根本特點。這顯示了在十八世紀，混合政府理論同化并取代了權力分立理論，英國人對待其憲制的態(tài)度將長期保持這種模式。

（四）孟德斯鳩的思想

《論法的精神》出版于1748年，因此在歐洲和美洲偉大變革、發(fā)展時期的開始之際，它很有幫助。孟德斯鳩對人性不抱有信心，所以必須控制權力。他界定了三種類型的政府：共和國、君主制和專制國。共和政府還分為貴族制和民主制，他暗示了某種形式的權力分立對一個民主制來說是必不可少的。孟氏對君主制的態(tài)度接近其本土的資源，它不是英國意義上的有限君主制，而是一種由法律統(tǒng)治的君主制。他對君主制的表述也隱含了機構和職能分離的思想。孟氏把英國的制度看成是一個也許可以公正地稱之為共和國，卻穿著君主制外衣的國家。在此，他表述了三種權力，立法、執(zhí)行和司法，也就是頒布法律的權力、執(zhí)行這種公眾決議的權力以及審判個人性案件的權力。其實根據洛克和孟德斯鳩的說法，政府應該有四種職能：立法、執(zhí)行、對外權、司法。孟氏將中間二者合為“執(zhí)行”，這種做法模糊了一個事實，“在政府活動的大量領域內，那些負責政府日常決策的人并不是在‘執(zhí)行法律’，而是在行使一種非常廣泛的裁量”。孟德斯鳩的偉大的創(chuàng)新意義在于他對“裁判權”的討論。他不僅堅持司法和立法執(zhí)行并列，而且將這一權力從立法機構中的貴族部分中分離出來，授予國家的一般法院。他強調立法執(zhí)行代表了社會力量，而司法機關則不應當附屬于任何具體的階級或職業(yè)。

他對司法部門的強調還有兩點影響深遠，其一，法官一定要遵守法律的文字。其二，他強調在對個人保護問題上司法程序的重要性。“堅持‘正當程序’是憲政學說的精髓；在這一學說的發(fā)展中，孟德斯鳩的思想構成了這樣一個重要的臺階”。

“他還確立了政府有三個部門:立法、執(zhí)行和司法的觀點”，“各個職能應當由恰當的政府機構行使”，“三個部門的人員不應重合”。他還談到了立法權和執(zhí)行權的制約和平衡，這主要吸取了混合政體的理論。首先法院不需要受到制約，“法院只是法律的代言人，它是代表了每個人同時又不代表任何個人的機構，不代表國家的任何社會力量；它不被視為一種制約，也不必須對它實行制約”?？偟膩碚f，“他改變了先前半個世紀中英國作者對于立法至上和混合政制的強調，他因此為權力分立學說再次作為一種自主的政府理論的出現(xiàn)鋪平了道路”，“從這時起，權力分立理論就不再是一種英國的理論；它已經變成了一種關于立憲政府的普適標準”。

（五）無敵憲制及其敵人

“均衡政制和權力分立，這兩種理論構成了1640年之后的二百年里憲政理論的一種模式，它們以一種奇怪的、相互吸引和排斥的關系而相互聯(lián)結。權力分立是均衡政制中不可或缺的，因為平衡這個概念必然要假定以分立為基礎；但這種必然性強加給均衡政制理論一個負擔，即要維護其自身毀滅的淵源”。因為權力分立明顯適應上升中的中產階級的需要，“那種趨向更大程度民主制的運動產生的后果是抽去均衡政制理論中的君主制和貴族制因素，只剩下權力分立作為立憲政府理論的唯一基礎”。

《論法的精神》強調了權力分立的重要性，雖然其來源于英國的均衡政制的著述。而對于大多數英國思想家權力分立只是對維持政府的三個部分——國王、貴族和平民——的權力限制的必不可少的一個從屬方面。布萊克斯東的任務就是要盡可能地吸收孟氏的學說，“承認權力分立是英國政制理論的一個關鍵部分”。他毫不遲疑地接受了孟德斯鳩關于立法權和執(zhí)行權分立是一種必需的觀點，他說，執(zhí)行權必須應當是一個部門，但作為整體的立法機關不必是一個部門。布萊克斯通所述的司法權比孟氏所述更為重大，他說：由國王提名但不能由國王隨意撤職的人組成的特定機構，這種獨特和分立的司法權的存在構成一個維護公共自由的主要因素，除了在某種程度上普通司法既與立法權又與執(zhí)行權分立，這種司法權是不能長期維持的?！斑@就是美國憲法司法權的位置得以確定的基礎；布萊克斯通是孟德斯鳩和首席大法官馬歇爾之間的關鍵聯(lián)系，因此，盡管布萊克斯通沒有倡導對立法進行司法審查，但美國人對司法部門的看法是來自布萊克斯通而不是來自孟德斯鳩”。在其他方面，布萊克斯通追隨了洛克繼續(xù)強調了立法至上。

在這段時期的很多政制斗爭，人們都借助權力分立學說作為支持。反對改革的人和溫和的改革者則使用均衡政制理論。而在美國，人民則拒絕接受當時已確立的政制理論。民主情緒高漲，激進派拒絕一切君主和貴族的特權。如潘恩出版的《常識》強烈地抨擊了混合政體和均衡政制。而邊沁的思想演化，則說明了英國激進派和美國和法國的政制發(fā)展相似?！皺嗔Ψ至W說，雖然在英國1770到1830年間作為唯一的激進思想很有意思，但它再也無望達到它曾首先在新獨立的美洲殖民地、然后又在大革命的法國達到的廣泛流行和意義重大的巔峰”。

（六）分權學說在美國

《弗吉利亞州憲法》是一個標志，分權學說第一次獨自作為一種立憲政府理論而樹立起來。到18世紀中期，均衡政制理論在美洲確立起來。但隨著與英國的關系的惡化，它開始受到批評。批評的武器是權力分立的學說，原因有二，首先殖民地政府的政務會的權力過于集中。政務會由英王任命，是立法機構的上院，向總督提出建議，還在總督領導下充當殖民地的最高法院。第二，在美洲人看來殖民地制度沒有恰當地使權力分立。常常存在總督抱怨立法權過大，而立法機構則堅持一些權力比如控制住財源是他們保持自身獨立的唯一手段。雙方各訴諸孟德斯鳩的兩個思想，混合政制理論和權力分立理論，進行爭辯。

為了將殖民地制度改造適合權力分立理論?！霸诟锩鼤r期，殖民者對總督職務的態(tài)度就是剝奪其一切專有權，并將之轉化為一個純粹的執(zhí)行性位置。他們并不想重新創(chuàng)制英王總督，他們是按照執(zhí)行權這個詞的恰當含義第一次將一種執(zhí)行權制度化”。1776年賓州憲法建立了一個單院制立法機構，一個由人民直接選舉的多頭行政機構，即最高執(zhí)行委員會。它建立了一個檢察委員會，每七年審查一次憲法的運作，并調查立法和執(zhí)行部門。但純粹分權學說沒有做到這一點，因為它與混合政體的以權力抗衡權力的理論不同，純粹權力分立學說依賴智識上對政府各種職能的區(qū)分來保證權力分立，并依賴選舉來獲得認可。在其中，亞當斯扮演了一個重要的角色，其影響了馬薩諸塞州憲法。逐漸的18世紀中期的均衡政制的全部著重點都改造了。

（七）分權學說在法國

分權學說在法國革命前并未有制度實踐，因此可以說法國的制度變革相對美國是革命性的。進一步說，該學說在法國作為一種意識形態(tài)得到堅持。這里面不得不提到盧梭。盧梭確信人民主權不可分割蔑視均衡平衡的理論。但他的觀點僅限于主權層次，政府職能卻是可能區(qū)分的。政府職能分為立法和執(zhí)行，立法權只能屬于人民?！氨R梭的執(zhí)行部門指的是‘政府’的全部機器，并且盧梭拒不允許將這種權力委托給一個代表性議會，因此，任何這種議會，如果存在的話，也只是‘執(zhí)行部門’的一部分”。實際上，“盧梭將孟德斯鳩的一切理想型政府都歸在‘執(zhí)行權’之下。一切形式的政府，無論其如何組成，都受制于人民的至高無上、壓倒一切的立法權”。至于執(zhí)行部門如何組成，則是一個便利與否的問題，在某些國家分割“執(zhí)行權”是可欲的。盧梭對大眾主權的強調符合了革命時期法國的情緒。盧梭的觀點是對混合和均衡制思想的直接抨擊，但并未直接與孟德斯鳩的權力分立觀點不一致，因此在沖突中權力分立的觀點保留下來了。而后，馬布利和西哀士的著作將來自孟德斯鳩和盧梭的思想加以合并，并使之適應代議制政府。西哀士創(chuàng)造了一種第四“權力”，即制憲權，這種權力只在民族手中。這個民族通過把立法權委托給議會、把執(zhí)行權委托給國王來行使這種權力。因此，這每一種權力都具有“代表”的特點，并且他們都享有某種同等的地位。各個權力都必須限制在其恰當的職能范圍之內，并防止其他權力的干涉?！耙虼?，西哀士又回到一種更符合孟德斯鳩而不是盧梭的關于立法部門和執(zhí)行部門的觀點。

1791年憲法的基礎是一種極端型的權力分立學說，它一開始就橫掃了所有特權、貴族等級以及封建或其他的社會區(qū)別。1795年憲法再次確認純粹權力分立。比較美國和法國的思想可以發(fā)現(xiàn)，法國的革命從來沒有完結，君主和貴族的威脅依然存在，制約平衡理論必定會不可避免地相聯(lián)系。而后，1815到1848年整個時期的政制論述都圍繞著國王、大臣和議會的角色問題，其背景與英國爭論的背景相似，在論述中都使用了英國政治的經驗作為證據來支持這種或那種觀點。并且，他們的著重點在于政府各部分之間的行動統(tǒng)一。而后1814－1889年混合政體思想占主導地位。可惜的是當時是極端腐敗的制度，因此在1848年的革命中分權又作為革命思想上升，可惜“在法國，這最后一次同純粹分權學說的調情如同前幾次一樣都以專制告終”。而在這之后，以《共產黨宣言》為標志，政制思想開始越來越少強調法律和政制的形式，更多注意政治生活中的社會因素和經濟因素。

（八）政治理論，憲政和行為主義的方法

20世紀行為主義者對政治理論展開了批評，憲政理論受到了抨擊。作者把佩恩、納米爾、達爾當作三位極端的行為主義者，他們的核心觀點是“強調‘人性’，以致完全排斥政府機制；支撐性假設是，認為‘群體’的相對力量提供了政治體制一些獨立變量，而一切其他因素都取決于這些變量。作者對這一觀點進行了反駁，憲政的精華之處不在于它可以完全制約社會中的壞人，而在于它們可以在某些方向而不是在其他方向溝通政治行為，在于普通公民將不為好人或壞人的人性所左右，并在政府人員發(fā)生變化時將具有某些確定的至關重要的活動連續(xù)性。

納密爾立場的根本錯誤就在于假設社會中的各種派別和利益集團的存在獨立于政治體制的性質或者獨立于它們必須借以尋求表現(xiàn)的渠道。“必須在一套特定關系之內來理解和評價社會力量，沒有這些關系，這些力量就不可能存在或具有意義”。因此，納密爾的行為主義方法是錯誤的，它低估了政治體制中對秩序的要求，并錯誤地把諸如英國和美國等立憲國家的制度華秩序視為理所當然的?！靶袨橹髁x者們集中關注的是由政治提供的有序體制內部實際發(fā)生的問題，而忽視了作為這些行為之背景的長期穩(wěn)定和先決條件。他們傾向于忽視秩序要件對特定時間下政治情境的制約”。

達爾的理論在《民主理論序言》中以麥迪遜的思想作為他分析的起點。麥迪遜認為，如果沒有外部制約的限制，任何個人、一些人或許多人實行的暴政，那么就必須有政制的限制。達爾認為這一立場是虛假的，并且要證明與社會力量的相對重要性相比，一般性政制規(guī)則的相對重要性無關緊要。這一觀點能否成立，在很大程度上取決于討論的層面。

對達爾的主要反駁是，他沒有足夠清楚權力分立，也沒有在否證麥迪遜假說時嚴謹地運用經驗性研究。因此，三位行為主義者的根本性錯誤是，他們在“政制”和“社會諸力量”之間作了一種虛假的兩分法。達爾在討論“多頭政治”時提出一個假說，即多頭政治是規(guī)范共識的一個函數，而這里的規(guī)范就是多頭政治的定義性特點，并且他進一步假定這種共識的程度取決于在這些規(guī)范方面的社會訓練程度。而“社會訓練”不是一個產生特殊憲政結構的“自變量”；它自己就是政治體制歷史演化的結果和對政治體制運作的承認。因此，憲政的以及研究憲政的作用就比行為主義者所提議的要復雜得多，也重要得多。

（九）一種憲政理論的一個模式

在過去一百年間，西方先進國家的制度發(fā)展中的新趨勢在某種程度上難以適合這些比較舊的范疇，而必須發(fā)現(xiàn)一些新概念。必須考慮過程這個概念。因此作者如此展開論述：“即從職能、結構和過程這三個相聯(lián)系的觀點入手研究政制體系；顯示它們是如何互相依賴、互相促動，以及它們如何緊密地與某些價值模式相聯(lián)系；并強調合憲性的特點在于職能、結構和過程的相互滲透”。

首先探討的是職能的觀念。作者認為，“應當從政制體制的職能而不是從政府的職能來進行思考，因為處于政制思想之核心的是控制政府活動的問題，這個問題必然要有一個對職能的總體看法，而不是僅僅關注隱含在先前用法中的那種政府和公民之間的關系”。作者批評了純粹權力分立學說，認為實際純粹的權力分立從來也沒有實現(xiàn)過，即使可能，事實也不可欲，“因為它將涉及政府活動的中斷，而這是無法容忍的”。

或許可以從政治體制分析的意義上保留這種職能主義的思想。作者從對規(guī)則制定權的分析得出結論：“有一些規(guī)則，在這里是一些正式的規(guī)則，它們?yōu)槁毮艿挠^點看待英國的規(guī)則制定權提供了某種依據。然而，這些正式規(guī)則需要支持”?！霸谟?，一直由第二套非正式的、超法律的行為規(guī)則提供著這種支持”，這里作者指的是從業(yè)者的職業(yè)忠誠。而在美國則是外在的規(guī)則。但是這種意義上的規(guī)則制定職能，和所謂立法權已經大不一樣的。因為這種部分的權力的分立實際上變成了結構性的。“我們不必為機構不再制定法律而詆毀它，因為它對法律起草方式施加了重大制約”。我們更不能同意所謂權力三分的觀點。

為此，作者提出政治體制的職能有兩個層面，首要的和二等的。首要層面有四種而非三種職能，它關系到政府與公民或其他政府之間的關系。第二層面關系到政府各部分之間的關系。在首要層面上，過去幾個世紀中西方體制的運作看來體現(xiàn)了四種職能，規(guī)則制定、某種裁量性職能、規(guī)則適用和規(guī)則解釋。

在第二層面上，人民的注意力集中在兩種職能要求上，控制和協(xié)調?！翱刂频穆毮芤笥心撤N方式的平衡概念，而不論這種平衡時表現(xiàn)在政府機器之內，政府和人民之間，還是在媒體控制自身之間”。當代，必須重述先前的一些理論，“使它們不再僅僅在執(zhí)行部門、立法機關和司法機關之間尋求平衡，而是還要使它們包括現(xiàn)代政府的一些不可缺少的組成部分，例如政黨、壓力群體、新聞、電臺和電視”。

“協(xié)調的職能也許可以被描述為20世紀政治體制的最突出職能?！痹诳刂坪蛥f(xié)調間保持兩者平衡，“重要的是，具體的結構應當同時履行這兩種職能，以及，任何單一結構都不應當單獨對這種或那種職能負責”。自此，作者提出了兩種組織性結構，即科層結構和同等結構。西方政府體制運作可以視為在這兩種組織類型之間的一種張力，可以視為把等級結構的速度和效率與從同等結構中獲得的信息和同意相結合的一種努力。

最后作者談到了過程。每個政制程序都必定有一種程序。它不是一套不變的、刻版的規(guī)則，而是一套靈活的律令，包含了如何修改自身的規(guī)定。構成了每一個政治過程之要害和核心的程序也許可以視為特定社會的價值模式的制度化表現(xiàn)。這些價值模式是極其復雜的，但寬泛地說來，現(xiàn)今時代政府的三種主要程序的演化反映了西方世界中賦予三種支配性價值的重要性，這就使效率、民主和正義?！叭欢谶^去的一百年里，一種新價值涌現(xiàn)了，它不能從屬于前面三者，這就是社會正義?！边@種新價值以一種新方式同其他三種價值交叉，并且它不可能簡單地導致構建新結構和新程序來形成一個新的權力四重分立。主要因為社會主義這個目標主要通過這同一個機器來實現(xiàn)，而在先前時代中這個機器一直關心的幾乎是維持秩序、進行戰(zhàn)爭和外交，或者處理最低限度的社會常規(guī)需求。“這種新價值以及保證其實現(xiàn)的一些結構的興起，必定意味著任何表面化的‘權力分立’觀已經死亡”。（334）“一個政府體制，如果要這些要求、要回應各種價值，回應其職能性和結構性標準，就一定要努力調和新舊結構和程序”《“20世紀政治理論家的任務就是，恰當地配置這些價值，并提出可以使這些價值得以調和的制度性手段”。

三、關于本書的思考

《憲政與分權》較為突出的特點是其社會學的分析視角。社會學方法的重要特色在于分析過程的價值中立或價值無涉，維爾在本書中的社會學立場使該書具有客觀和科學意味。作者描繪了純粹分權學說與混合政體理論的結合過程。

首先，未明確指出一個嚴格意義的憲政概念和憲政與分權的因果性聯(lián)系。即：是在憲政體制下研究分權學說的演進，還是在分權實踐的同時實現(xiàn)憲政。更有意義的是，在本文的敘述中，憲政的價值純粹預設于政治體制意義上的權力分立和制衡，維爾的描述純粹圍繞著權力機關、司法機關、行政機關相互之間的官方權力演變歷程。但是究竟這三種權力此消彼長的背后原因和推動勢力作者并未作進一步的探析。

總而言之，《憲政與分權》雖然不能讓人產生較多的閱讀快感，但其環(huán)環(huán)相扣的邏輯，旁征博引的論證和事無巨細的探析，使本書無疑具有中國憲政研究著述中難得的實證色彩。因此，它的價值也很大程度上在于其方法論意義和治學理路上。而這一些正是我們望其項背而愧澀不已的。