第一篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換存在的若干問(wèn)題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換存在的若干問(wèn)題

2006-10-09

來(lái)源:中國(guó)會(huì)計(jì)網(wǎng)

作者:

參與討論：會(huì)計(jì)論壇

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2000年以來(lái)，安徽省在全國(guó)率先全面開(kāi)展農(nóng)村稅費(fèi)改革，2005年起，免征農(nóng)業(yè)稅。筆者隨黃山市委黨校課題組于2005年4月22日至6月1日期間，通過(guò)對(duì)安徽省黃山市屯溪區(qū)陽(yáng)湖鎮(zhèn)、歙縣徽城鎮(zhèn)、黃山區(qū)譚家橋鎮(zhèn)、休寧縣海陽(yáng)鎮(zhèn)、休寧縣流口鎮(zhèn)、黟縣碧陽(yáng)鎮(zhèn)，休寧縣海陽(yáng)鎮(zhèn)鹽甫村、黃山區(qū)新豐鄉(xiāng)，休寧縣流口鎮(zhèn)流口村、六股尖、黟縣洪星鄉(xiāng)、休寧縣齊云山鎮(zhèn)若干典型中心城區(qū)、農(nóng)業(yè)畈區(qū)、林茶特產(chǎn)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研，大體了解了農(nóng)業(yè)稅減免后，黃山市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換的基本情況。

一、農(nóng)業(yè)稅減免后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及政府存在的若干問(wèn)題

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)于職能轉(zhuǎn)換的反映各不相同

經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部覺(jué)得工作職能減少、難度減小、壓力減輕。農(nóng)業(yè)稅減免前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面向農(nóng)民“要錢(qián)、要糧”的工作占全年工作量的70%以上，“三提五統(tǒng)”的征收使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常年工作非常辛苦，經(jīng)常駐居征收村工作。農(nóng)業(yè)稅徹底減免后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部繁重工作職能的“大頭”釋卸了，工作職能減少、難度減小、壓力減輕，工作只限于繼續(xù)“忙”于農(nóng)業(yè)稅之外的諸如國(guó)稅地稅的征收、征地、常規(guī)性計(jì)生、護(hù)林防火、防汛抗旱、公路拓寬、撥款性小水電改造、社會(huì)治安、民事糾紛、公益事業(yè)發(fā)展、兩委換屆選舉之類(lèi)的常務(wù)職能中，重心沒(méi)有轉(zhuǎn)換到“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民致富”的服務(wù)型政府職能上來(lái)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反覺(jué)工作更繁忙、困難更多、壓力更大。農(nóng)業(yè)稅減免后，農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性更高，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部服務(wù)的要求更高、范圍更廣。根據(jù)農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展和農(nóng)民生活的實(shí)際需求以及中央鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換的精神，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)確立了“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民致富”的新的政府服務(wù)職能重心。新的職能使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要盡快從自上而下、手段單一的指令性型政府轉(zhuǎn)向全面、超前為農(nóng)民服務(wù)的政府，工作量加大，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了黨政一把手外，干部大都兼崗，政府核定的干部編制普遍不夠用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部感覺(jué)服務(wù)職能重心轉(zhuǎn)換后的工作更繁忙、困難更多、壓力更大。

2、黨群、干群的緊張關(guān)系雖有很大改善，但是在局部稅費(fèi)征收方面還沒(méi)有完全消解，減免“三提五統(tǒng)”費(fèi)收和合理化國(guó)稅、地稅征收的改革工作還需繼續(xù)。

減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)是消解黨群、干群緊張關(guān)系的關(guān)鍵。但是，農(nóng)業(yè)稅減免后，黨群、干群緊張關(guān)系在局部稅費(fèi)征收方面還沒(méi)有完全消解。農(nóng)業(yè)稅（“頭稅”）雖已減免，但是，“入不敷出”使基層政府不得不依賴(lài)的鄉(xiāng)村集體自籌資金“三提五統(tǒng)”費(fèi)（“二稅”）仍在繼續(xù)征收，而且，“二稅”負(fù)擔(dān)重于“頭稅”。同時(shí)，國(guó)稅、地稅的“合理性征收”也給急需“優(yōu)惠減免”發(fā)展的當(dāng)今農(nóng)村增添了負(fù)擔(dān)和壓力，農(nóng)村農(nóng)民總體負(fù)擔(dān)減免幅度不大。有的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成不了國(guó)稅、地稅的合理征收任務(wù)。因此，農(nóng)業(yè)稅減免后，政府還要逐步減免“三提五統(tǒng)”費(fèi)收和合理化國(guó)稅、地稅征收的改革，以大幅度減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部完全從“要錢(qián)”的指令性壓力角色里走出來(lái)，徹底改善黨群、干群關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正成為農(nóng)民的服務(wù)型政府。

3、更深層次的干群暫時(shí)脫離情況將會(huì)局部產(chǎn)生

農(nóng)業(yè)稅減免后，并不意味著干群關(guān)系的徹底改變，“要錢(qián)、要糧”的硬性規(guī)定沒(méi)有了，干部與農(nóng)民的硬性接觸不再產(chǎn)生，“牽連”也就少了，更深層次的干群暫時(shí)脫離將會(huì)局部產(chǎn)生。干部脫離將會(huì)導(dǎo)致如“非典”之類(lèi)的突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，干部將無(wú)法在農(nóng)民群眾中迅速暢通地貫徹政策措施。

4、干部配備要因地制宜、按需配備。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村專(zhuān)業(yè)技術(shù)干部制度面臨改革，要走市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)化道路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)習(xí)培訓(xùn)、交流的愿望迫切

農(nóng)業(yè)稅減免后，干部有1/3的人力被解放出來(lái)，但是，由于專(zhuān)業(yè)不對(duì)口（知識(shí)結(jié)構(gòu)不適應(yīng)）、工作效率低、干部年齡老化等方面的原因，導(dǎo)致干部所發(fā)揮的崗位作用不均衡，有兼崗的、有閑置的，政府機(jī)構(gòu)還需徹底有效地改革。而且，對(duì)于諸如林業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、中心城區(qū)等具體工作側(cè)重點(diǎn)不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、不同的機(jī)構(gòu)，政府人員配備也不能一刀切，要因地制宜，按需配備。農(nóng)業(yè)稅減免后，逐步轉(zhuǎn)換職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的主旋律只是單一地在政府行政干部的肩上演奏，而行政干部對(duì)于“帶領(lǐng)農(nóng)民致富”以及法律服務(wù)等方面為農(nóng)民服務(wù)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)欠缺，勝任難度加大，他們要求培訓(xùn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、法律服務(wù)等方面的專(zhuān)業(yè)技術(shù)才能、及時(shí)學(xué)習(xí)中央及地方黨委政府文件精神的愿望尤為強(qiáng)烈。而現(xiàn)有事業(yè)站所“七站八所”[農(nóng)技站、農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)機(jī)站、林業(yè)站、茶葉站、畜牧水產(chǎn)站、水利站、財(cái)政所、工商所、公安所、文化站、計(jì)生服務(wù)所、（糧站、供銷(xiāo)社已經(jīng)推向了市場(chǎng)）等]的專(zhuān)業(yè)技術(shù)事業(yè)干部卻游離在主旋律之外，坐在家里拿工資，專(zhuān)業(yè)技術(shù)特長(zhǎng)沒(méi)有得到積極、主動(dòng)的發(fā)揮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要按照政事分開(kāi)和公益性職能與經(jīng)營(yíng)性職能分開(kāi)的原則，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有事業(yè)站所，依據(jù)經(jīng)濟(jì)區(qū)域和服務(wù)范圍設(shè)置經(jīng)濟(jì)技術(shù)服務(wù)中心和社會(huì)發(fā)展服務(wù)中心，要著力構(gòu)建服務(wù)“三農(nóng)”的新體系，服務(wù)中心的設(shè)置要走市場(chǎng)化道路。政府可以通過(guò)委托代理、合同承包、向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，讓社會(huì)經(jīng)營(yíng)組織為“三農(nóng)”提供公益服務(wù)。使事業(yè)干部成為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民致富的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人力源、知識(shí)庫(kù)。

5、政府機(jī)構(gòu)改革使基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際職能能力弱化，與農(nóng)業(yè)稅減免后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)換為服務(wù)型、法制型政府的職能重心轉(zhuǎn)移極不相符

政府機(jī)構(gòu)改革使基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際服務(wù)職能能力越來(lái)越弱，導(dǎo)致職權(quán)與責(zé)任不統(tǒng)一、財(cái)權(quán)與事權(quán)不相一致的現(xiàn)象。而農(nóng)業(yè)稅減免后，服務(wù)型政府的職能重心轉(zhuǎn)移要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)職能實(shí)際能力強(qiáng)化，這不符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能改革轉(zhuǎn)換的需要。導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層“看得到的卻管不到”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層之上的國(guó)家高層卻是“管得到的卻看不到”。因此，國(guó)家如何不斷調(diào)整提高基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)職能的實(shí)際實(shí)施能力將是一個(gè)重要的政府職能課題。

6、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“經(jīng)濟(jì)收入偏低”與高要求、大工作量的職能轉(zhuǎn)換工作反差較大，“行政職能?chē)?yán)要求”壓力較大由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)以及國(guó)家對(duì)干部的嚴(yán)格管理等方面的因素，黃山市鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經(jīng)濟(jì)收入僅僅局限于政府工資發(fā)放，收入途徑單一，收入款額偏低，與發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距很大。有些偏遠(yuǎn)落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于財(cái)政困難，干部待遇諸如“誤餐補(bǔ)貼”與“下鄉(xiāng)補(bǔ)貼”也不能按時(shí)發(fā)放到位，有的困難到“行政干部有就發(fā)放、沒(méi)有就不發(fā)放，而事業(yè)干部就不發(fā)放”的不均衡地步。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部高要求、高難度、大工作量的服務(wù)型政府職能重心的轉(zhuǎn)換，與依然沒(méi)有變化的單

一、低款額的經(jīng)濟(jì)收入形成了很大的反差，不利于干部工作積極性的調(diào)動(dòng)和干部隊(duì)伍的穩(wěn)定。不僅如此，而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“行政職能?chē)?yán)要求”的壓力也很大。由于政府財(cái)力、人力、基礎(chǔ)設(shè)施以及農(nóng)民素質(zhì)等方面的因素，諸如計(jì)生、抗洪搶險(xiǎn)等客觀因素是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職責(zé)中難以預(yù)料的，一旦意外或險(xiǎn)情發(fā)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將受到國(guó)家嚴(yán)格處罰。

7、由降低政府服務(wù)成本而引發(fā)的對(duì)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府體制的存留”、“政府服務(wù)成本與財(cái)政收入的逆差”以及“現(xiàn)行的政府、黨委的職責(zé)分工”諸問(wèn)題的思考

依據(jù)現(xiàn)代交通、通訊和管理手段比較發(fā)達(dá)的新情況，可進(jìn)一步擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，降低管理成本。國(guó)家要求加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并力度。黃山市“三區(qū)四縣”中“四縣”（歙縣、休寧、祁門(mén)、黟縣）在2004年12月底進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并調(diào)整，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由原來(lái)的142個(gè)精簡(jiǎn)為106個(gè)。課題組所至調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的徽城鎮(zhèn)（合并南源口鄉(xiāng)）、海陽(yáng)鎮(zhèn)（合并秀陽(yáng)鄉(xiāng)）、齊云山鎮(zhèn)（合并蘭渡鄉(xiāng)）、碧陽(yáng)鎮(zhèn)（合并碧山鄉(xiāng)、西武鄉(xiāng)）也如期完成了與鄰鄉(xiāng)的合并。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并本是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少行政成本、擴(kuò)大發(fā)展規(guī)模之舉，但是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革需求的同時(shí)，老百姓也對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的撤并有一些歷史的感受，認(rèn)為撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)過(guò)于頻繁，而且，尤以安徽省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并進(jìn)行得不徹底，撤了并，并了撤，大量耗費(fèi)機(jī)構(gòu)撤并所付出的政府行政成本。

由精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并之舉，也引發(fā)了廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府體制存留問(wèn)題的思考。根據(jù)時(shí)下我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)的實(shí)際國(guó)情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府體制的作用還是需求的，它是最貼近農(nóng)民實(shí)際工作的一級(jí)政府。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府體制的存留與否，關(guān)鍵是機(jī)構(gòu)如何設(shè)置的問(wèn)題。如果按照具體工作需求設(shè)置具體崗位，而不是籠統(tǒng)劃一地、由中央到地方逐級(jí)上下一一對(duì)應(yīng)地設(shè)置機(jī)構(gòu)，那么，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置就可以用崗位來(lái)代替機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少機(jī)構(gòu)設(shè)置中間環(huán)節(jié)，得到精減。并且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府體制也可逐漸取消，以減少?lài)?guó)家行政中間環(huán)節(jié)、提高國(guó)家行政效率、減輕國(guó)家行政成本負(fù)擔(dān)。

時(shí)下國(guó)情和農(nóng)村實(shí)際工作雖然需求鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的存在，但是黃山市的大多數(shù)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府職能服務(wù)成本大于財(cái)政收入。“入不敷出”使基層政府不得不依賴(lài)“三提五統(tǒng)費(fèi)”（作為鄉(xiāng)村集體的自籌資金，以彌補(bǔ)政府經(jīng)費(fèi)之不足），加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展好一點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣里的財(cái)政撥款以及部分稅收收入也只夠干部發(fā)基本工資，而有些偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)連干部的誤餐補(bǔ)貼、下鄉(xiāng)補(bǔ)貼都不能夠發(fā)放到位，影響工作的積極性和干部隊(duì)伍的穩(wěn)定。

由“行政成本”的普遍性話(huà)題也引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)“政府、黨委職責(zé)分工與否”問(wèn)題的思考。規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)為，政府、黨委的職責(zé)不必分開(kāi)，二者可以合二為一，一肩挑，能夠充分節(jié)省人力、財(cái)力，有效地減少政府服務(wù)行政成本；而規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則認(rèn)為，政府、黨委的職責(zé)設(shè)置，不能一味地從節(jié)省政府行政成本出發(fā)，二者不能一肩挑，應(yīng)各自分開(kāi)為宜，相互間能起到制約、監(jiān)督的作用，能廉潔、自律地為老百姓服務(wù)。

二、農(nóng)業(yè)稅減免后，農(nóng)民及農(nóng)村存在的若干問(wèn)題

1、失地農(nóng)民的安置與就業(yè)沒(méi)有獲得長(zhǎng)效的保障

鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展中牽涉農(nóng)民切身長(zhǎng)久利益的就是因征地、拆遷而造成的“失地農(nóng)民安置與就業(yè)”問(wèn)題，這是關(guān)乎農(nóng)民本身生存、保障、發(fā)展以及農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和諧的大問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能在農(nóng)民失地的同時(shí)又使其陷入失業(yè)的困境，要使農(nóng)民“失地而不能失業(yè)”。黃山市大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)非常重視對(duì)失地農(nóng)民的利益補(bǔ)償、住房規(guī)劃及勞動(dòng)就業(yè)安置。如，陽(yáng)湖鎮(zhèn)政府在工業(yè)園征地時(shí)非常重視農(nóng)民利益的補(bǔ)償。市土地部門(mén)訂立的征地補(bǔ)償金是1.5萬(wàn)元/畝，而陽(yáng)湖鎮(zhèn)政府以2萬(wàn)元/畝的補(bǔ)償金補(bǔ)償給農(nóng)民。譚家橋鎮(zhèn)在規(guī)劃發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)時(shí)，以法律手段充分保障失地農(nóng)民在勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)的就業(yè)利益，規(guī)定新建的賓館飯店在勞動(dòng)力資源的選取上，在若干年內(nèi)必須以訂立合同的形式取用當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，切實(shí)解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。雖然如此，但是，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)失地農(nóng)民的安置與就業(yè)沒(méi)有獲得長(zhǎng)效的保障。

2、中低檔收入農(nóng)民家庭的“教育致貧”、“醫(yī)療致貧”現(xiàn)象

目前，黃山市經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中低檔收入農(nóng)民家庭的“教育致貧”、“醫(yī)療致貧”現(xiàn)象較為普遍。

①“教育致貧”

黃山市是文化資源大市，自古以來(lái)形成了重視教育的傳統(tǒng)，徽州文化底蘊(yùn)深厚，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民非常看重子女能夠接受更高層次的教育，期盼著“教育能致富，知識(shí)能改變命運(yùn)”。但是，黃山市農(nóng)村子女高等教育費(fèi)用超出了農(nóng)民收入承受能力，導(dǎo)致“教育致貧”現(xiàn)象發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年，我國(guó)高校生人均學(xué)費(fèi)為5000元左右、住宿費(fèi)1000-1200元，再加上吃飯、穿衣等，平均每個(gè)大學(xué)生每年的費(fèi)用在1萬(wàn)元左右，4年大學(xué)需要4萬(wàn)元左右。而黃山市2004年農(nóng)民人均純收入為2823元，低于全國(guó)平均水平，供養(yǎng)一個(gè)大學(xué)生，需要一個(gè)農(nóng)民14.16年的純收入，承受壓力重于全國(guó)平均水平。在黃山市經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一個(gè)農(nóng)村大學(xué)生入學(xué)就能夠致使一個(gè)中等收入的農(nóng)村家庭陷入貧苦，導(dǎo)致“教育消費(fèi)型貧困”。休寧流口鎮(zhèn)農(nóng)民因教育致貧的就近三十戶(hù)，占全鎮(zhèn)的5%.而且，現(xiàn)在大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)難度日益加大，再加上城市生活成本日益趨高，致使接受完高等教育的農(nóng)民子女對(duì)家庭的回報(bào)也幾乎為零，不能使因“教育致貧”的家庭脫貧。

②“醫(yī)療致貧”

黃山市經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中低層收入農(nóng)民家庭“因病致貧、因病返貧”的現(xiàn)象存在一定的比例。

目前我國(guó)農(nóng)村的醫(yī)療保險(xiǎn)，大體上有合作醫(yī)療、醫(yī)療保險(xiǎn)、統(tǒng)籌解決住院費(fèi)及預(yù)防保健合同等多種形式。在這些新型合作醫(yī)療形式實(shí)踐的初期，農(nóng)民的參與率并不高。國(guó)家出臺(tái)的“農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)”制度（農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)由三部分資金構(gòu)成：農(nóng)民自己每人每年拿10元；縣里拿1/3資金補(bǔ)貼；國(guó)家拿1/3資金補(bǔ)貼）非常優(yōu)惠，但是，絕大部分農(nóng)民由于擔(dān)憂(yōu)“醫(yī)療保險(xiǎn)資金是否能夠得到妥善管理”、“國(guó)家、地方的資金補(bǔ)貼是否能夠真正到位”、“保費(fèi)批辦的手續(xù)緩慢”等方面的問(wèn)題因素影響了參與的積極性。農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”的現(xiàn)象存在一定比例。如，徽城鎮(zhèn)的“農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)”制度2004年開(kāi)始進(jìn)入第一年運(yùn)作，參保的農(nóng)民只有30%.參與率轉(zhuǎn)機(jī)是在參保的農(nóng)民受益后（生大病的農(nóng)民能夠獲得一萬(wàn)元的保費(fèi)）的第二年（2005年），參保人數(shù)攀升至90%以上，醫(yī)療保險(xiǎn)資金運(yùn)作狀況良好，能自給自足。黃山市鄉(xiāng)鎮(zhèn)要提高對(duì)推行新型合作醫(yī)療和農(nóng)民醫(yī)療救助的認(rèn)識(shí)，積極有效地落實(shí)政府補(bǔ)助資金，積極宣傳和引導(dǎo)農(nóng)民參與，并且穩(wěn)妥地推廣普及。

3、農(nóng)村社會(huì)保障制度的健全性和長(zhǎng)效性不足

黃山市的農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度、被征地農(nóng)民的長(zhǎng)效保障機(jī)制、遵循計(jì)劃生育政策農(nóng)民的獎(jiǎng)勵(lì)扶助養(yǎng)老保障制度、弱勢(shì)群體救助制度和優(yōu)撫政策以及有條件地區(qū)的農(nóng)民最低生活保障制度等，都還處在探索階段，健全性和長(zhǎng)效性不足。

4、對(duì)農(nóng)村諸如山場(chǎng)之類(lèi)特殊資源的管理無(wú)法實(shí)行長(zhǎng)效機(jī)制

黃山市大部分轄域是林茶農(nóng)業(yè)特產(chǎn)區(qū)，由于國(guó)家實(shí)行森林資源保護(hù)政策以及便于集體管理等方面的需求，諸如山場(chǎng)之類(lèi)的公益資源依然集體所有，還未分配到戶(hù)。雖然，山場(chǎng)資源是公益資源，有未分配的好處，但是，資源的集體所有致使了農(nóng)民個(gè)體利益受損（國(guó)家只發(fā)給農(nóng)民公益林每畝每年5元的補(bǔ)貼款，實(shí)際到位的只有3.5元），少數(shù)農(nóng)民素質(zhì)不高，“覬覦”集體資源，他們不遵守國(guó)家管理法令制度，違法偷盜破壞國(guó)家財(cái)產(chǎn)，政府教育不見(jiàn)效，不得已依法采取的“逮人、抓人”手段亦不能長(zhǎng)久實(shí)行，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)行長(zhǎng)效管理機(jī)制，而且致使政府和農(nóng)民之間、農(nóng)民相互之間產(chǎn)生了不和諧因素。

5、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，公益事業(yè)亟待發(fā)展，農(nóng)民抵御自然災(zāi)害能力較弱

黃山市鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村道路、電信、防洪抗旱等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，公益事業(yè)亟待發(fā)展。這不僅僅影響農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且影響農(nóng)民的抗自然災(zāi)害能力。黃山市農(nóng)民每年必面臨洪水和干旱的自然災(zāi)害侵?jǐn)_，由于防洪抗旱基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，導(dǎo)致農(nóng)民主動(dòng)抵御自然災(zāi)害能力較弱，常常處于被動(dòng)侵襲狀態(tài)。20005年2月18日，國(guó)家扶貧辦指出，要提高貧困地區(qū)農(nóng)民的抗自然災(zāi)害能力。黃山市鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施亟待改善，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加大防洪抗旱等方面的資金投入，加強(qiáng)防洪抗旱等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成了增強(qiáng)農(nóng)民抵御自然災(zāi)害能力的關(guān)鍵。

6、農(nóng)村社會(huì)和諧發(fā)展的相對(duì)性容易導(dǎo)致不可持續(xù)性發(fā)展

農(nóng)村社會(huì)的和諧處于相對(duì)狀態(tài)中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和諧了，生態(tài)又被破壞了，新的不和諧又產(chǎn)生了。我們?cè)诖罅Τ珜?dǎo)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，要注意農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的思想，以保持農(nóng)村社會(huì)和諧的持續(xù)發(fā)展。

7、計(jì)劃生育工作的新問(wèn)題

①農(nóng)村流動(dòng)人口增加計(jì)生工作管理難度，計(jì)生成本提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求增加計(jì)生工作人員配備、加大計(jì)生資金投入。

農(nóng)村“務(wù)工經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展使得農(nóng)村人口流動(dòng)性很大，育齡人口大都在外務(wù)工，這大大增加了農(nóng)村人口計(jì)生管理的難度，計(jì)生工作干部與計(jì)生成本都呈不足態(tài)勢(shì)。

②“第二胎現(xiàn)象”回升。

有些農(nóng)民致富后，“有錢(qián)了”，增強(qiáng)了被處罰的承受經(jīng)濟(jì)能力，計(jì)劃生育的社會(huì)責(zé)任感減退，要求增生第二胎的欲望增強(qiáng)。

③人性化管理對(duì)計(jì)生工作提出了難度更大的新要求。

由于我國(guó)計(jì)劃生育國(guó)策的長(zhǎng)期不懈實(shí)行，政府每年在計(jì)生工作中投入了20%的精力，使得黃山市計(jì)生工作成效顯著，農(nóng)民一般都已經(jīng)接受了計(jì)劃生育的基本觀念。但是，在現(xiàn)今的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，計(jì)劃生育工作又面臨著難度更大的新要求：計(jì)生工作人性化。過(guò)去，由于特殊國(guó)情以及特定歷史時(shí)期的需要，計(jì)生工作的硬性指標(biāo)管理使得農(nóng)民在二胎生完后就被“結(jié)扎”了。而新形勢(shì)下，計(jì)生干部要從人性化角度尊重農(nóng)民的人生權(quán)利，計(jì)生工作面臨著難度更大的新要求。

④計(jì)生工作的深層次宣傳困難。

在流動(dòng)人口突出的當(dāng)今農(nóng)村，做好“人口、社會(huì)、環(huán)境三者可持續(xù)發(fā)展”的重要意義宣傳工作，促使農(nóng)民自覺(jué)落實(shí)計(jì)生政策尤為重要。因此，計(jì)生干部停留在傳統(tǒng)的宣傳方式、方法上工作已經(jīng)不夠了，要從國(guó)家法律等方面角度來(lái)進(jìn)行宣傳工作。

8、農(nóng)民總體素質(zhì)偏低

由于黃山市經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)這一主要原因，農(nóng)民總體素質(zhì)偏低。他們對(duì)于農(nóng)村的發(fā)展道路以及現(xiàn)行政策的認(rèn)識(shí)理解不夠，姿態(tài)較低。在經(jīng)濟(jì)致富發(fā)展中，出現(xiàn)無(wú)端地阻止發(fā)展、農(nóng)民之間發(fā)生發(fā)展利益不均衡爭(zhēng)端、眼前局部利益抵觸長(zhǎng)遠(yuǎn)高規(guī)格整體利益發(fā)展等一系列不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低姿態(tài)行為。致使政府和農(nóng)民之間、農(nóng)民相互之間的不和諧現(xiàn)象產(chǎn)生。

9、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化生活貧乏“老問(wèn)題”延續(xù)，精神文化建設(shè)呈弱化趨勢(shì)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)職能，就全面而言，是要滿(mǎn)足人們的物質(zhì)生產(chǎn)和精神文化兩方面的需求。農(nóng)業(yè)稅減免后，黃山市鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神文化建設(shè)呈弱化趨勢(shì)。受財(cái)力、人力等方面因素的影響，農(nóng)村精神文化建設(shè)的很多問(wèn)題都在這個(gè)過(guò)渡時(shí)期暴發(fā)出來(lái)：現(xiàn)在大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文化站都關(guān)閉了，農(nóng)民的文化生活，除了享受短暫的“文化送下鄉(xiāng)”之外，長(zhǎng)期局限在電視屏幕上；甚至，有些偏僻鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有線(xiàn)電視接收站也維持不下去了；廣播站作用也只限于發(fā)通知……這些問(wèn)題導(dǎo)致目前黃山市大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民生活還只局限在“衣、食、住”上，文化生活單調(diào)貧乏，尤其是在偏僻鄉(xiāng)鎮(zhèn)，工薪階層尚且是晚上無(wú)事可做，更不必說(shuō)農(nóng)民的單調(diào)生活了。單調(diào)的生活使得覺(jué)悟不高的農(nóng)民群眾在生產(chǎn)之余就沉溺于賭博之中，“六合彩”等非法具有賭博性質(zhì)的彩票便在少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)蔓延開(kāi)來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村精神文化生活亟待充實(shí)。

10、農(nóng)村社會(huì)民主進(jìn)程需要進(jìn)一步推進(jìn)

農(nóng)業(yè)稅減免后，政府服務(wù)職能轉(zhuǎn)換到“發(fā)展經(jīng)濟(jì)為第一要?jiǎng)?wù)”的重心上來(lái)，這就要求干部要整頓工作作風(fēng)，公平、公正地實(shí)行民主原則，真正有效地推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)和諧局面的進(jìn)程。

在干部工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變的同時(shí)，還要健全民主制度建設(shè)?，F(xiàn)在，有的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有人大制度，而沒(méi)有民主政協(xié)制度。毛新紅

第二篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換調(diào)研材料——鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策機(jī)制情況分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換調(diào)研材料——鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策

機(jī)制情況分析

鎮(zhèn)作為一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)，有其自身的權(quán)力體系和決策運(yùn)行機(jī)制。目前，隨著改革的深入和形勢(shì)的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織究竟是按照何種路徑來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)的，帶著這個(gè)問(wèn)題，我們進(jìn)行了走訪(fǎng)調(diào)查。從調(diào)查情況來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策主要有四個(gè)特點(diǎn)：

一、決策權(quán)力的混同性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在形式上的黨政機(jī)構(gòu)分設(shè)，但是，黨政機(jī)構(gòu)實(shí)際上是高度一體化的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的一切活動(dòng)都是黨委統(tǒng)籌安排，全面主持工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)一般側(cè)重負(fù)責(zé)抓經(jīng)濟(jì)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策之間的權(quán)力關(guān)系是一種授權(quán)關(guān)系，不是制度化的分權(quán)關(guān)系。

在所有被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)，研究部署工作基本上都是黨政聯(lián)席會(huì)，會(huì)議通常由主持。黨委一般不單獨(dú)開(kāi)會(huì)，除非研究發(fā)展黨員或者過(guò)組織生活等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般也不會(huì)單獨(dú)開(kāi)會(huì)，偶爾有鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)辦公會(huì)，主要研究落實(shí)部署的具體工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府基本上沒(méi)有獨(dú)立于黨委的權(quán)力。則更是形同虛設(shè)，基本上沒(méi)有決策權(quán)。

在具體工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)實(shí)際上渾然一體。不論黨務(wù)的，還是行政的；不論事業(yè)的，還是群團(tuán)的，在工作上完全是根據(jù)“中心工作”統(tǒng)一安排?！爸行墓ぷ鳌笔侵更h委統(tǒng)一部署的工作，區(qū)別于各個(gè)部門(mén)的具體工作。比如，一段時(shí)間內(nèi)計(jì)劃生育是中心工作，幾乎所有人員都要投入，一段時(shí)間內(nèi)可能稅費(fèi)征收是中心工作，所有

人員都要投入；或者，某些“敏感時(shí)期”來(lái)臨前進(jìn)村集中“排查不穩(wěn)定因素”也是中心工作。從人員配臵上看，黨政機(jī)構(gòu)也是不分彼此。比如作為綜合協(xié)調(diào)部門(mén)的“辦公室”，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是設(shè)一個(gè)，稱(chēng)“黨政辦公室”或綜合辦公室。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的職務(wù)和崗位分布有黨政區(qū)別，實(shí)際工作中則完全混合使用。

因此，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)不宜實(shí)行黨政分開(kāi)，一些人甚至提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以完全實(shí)行黨政合一。

二、決策權(quán)力的集中性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是比較徹底的一元化領(lǐng)導(dǎo)。不論是人財(cái)物，不論是黨政經(jīng)，決策權(quán)和指揮權(quán)都多歸于。一般上可以直接決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的分工和中層人員的職務(wù)安排。

一元化權(quán)力還表現(xiàn)在對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的直接領(lǐng)導(dǎo)。形式上，和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)是所謂兩個(gè)“一把手”，但實(shí)際上只有一個(gè)一把手。一位接受訪(fǎng)談的鄉(xiāng)鎮(zhèn)說(shuō)：“如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)把看成是一把手，他自己就可能成為一把手，如果他不把看做一把手，他永遠(yuǎn)成不了一把手?！睆泥l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理來(lái)看，最高權(quán)力也歸于。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)審批簽字有四種情況：第一種是負(fù)責(zé)簽字；第二種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)簽字；第三種是分限額簽字，如500元以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)簽字，超過(guò)500元簽字；第四種是分工簽字，通常是簽批預(yù)算外資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)簽批預(yù)算內(nèi)資金。

在決策過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的事大多是與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)協(xié)商后，在會(huì)上向其他干部職工宣布后就可以實(shí)施了，并沒(méi)有形成一套行之有效的科學(xué)決策程序，這就造成了決策黑洞，干部沒(méi)有知情權(quán)，也就排除在決

策范圍之外，使決策成為單向的縱型模式，無(wú)法及時(shí)反饋決策執(zhí)行情況及效應(yīng)，不適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)的多層次、網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)。同時(shí)，決策權(quán)的高度集中，主要領(lǐng)導(dǎo)在決策中定調(diào)子、拍板子，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制度進(jìn)一步削弱，導(dǎo)致個(gè)人主義、專(zhuān)權(quán)主義滋生蔓延。因此，決策權(quán)的分解、下放就成為目前的重中之重。

三、決策權(quán)力的有限性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的政府部門(mén)有兩類(lèi)，一類(lèi)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部單位，如黨政辦公室、站、所、中心等；另一類(lèi)是上級(jí)部門(mén)派駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)稱(chēng)垂直單位，如派出所、工商管理所、稅務(wù)所、土地所等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于內(nèi)部單位的權(quán)力，首先體現(xiàn)在可以決定這些單位的職位安排，如可以直接決定哪個(gè)人分配在哪個(gè)站所，哪個(gè)人擔(dān)任站所長(zhǎng)等；其次體現(xiàn)在可以直接決定這些單位人員的工資福利，如哪些部門(mén)是財(cái)政全額發(fā)工資，哪些部門(mén)是差額補(bǔ)助或自收自支等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人事權(quán)是在一個(gè)封閉的循環(huán)里行駛。鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的人員流動(dòng)，必須由上級(jí)組織人事部門(mén)決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能提出建議。通常，行政編制人員和事業(yè)編制副科級(jí)以上人員的調(diào)配權(quán)力屬于縣委組織部，副科級(jí)以下事業(yè)人員和工勤編制人員的調(diào)配屬于縣人事和勞動(dòng)社會(huì)保障局。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的一個(gè)工作人員，工作無(wú)論多么令人不滿(mǎn)意，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人也無(wú)權(quán)把他辭退或者調(diào)出去，能做的只是向上級(jí)組織或人事部門(mén)提議調(diào)動(dòng)。同樣，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人看好了一個(gè)非本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人，上級(jí)部門(mén)不同意，他也沒(méi)有任何辦法。相反，如果上級(jí)硬派進(jìn)來(lái)他不愿意要的人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人也只能接受?？梢?jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于內(nèi)部單位人員的管理只有有

限的權(quán)力。在編制內(nèi)人員任用權(quán)力受到體制約束的情況下，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人就自己做主，在編制之外直接聘用臨時(shí)工作人員。

同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于整天疲于奔命，行政與事務(wù)之比達(dá)到1∶2，常常是顧了這頭丟了那頭。國(guó)家又過(guò)高的估計(jì)了現(xiàn)階段的農(nóng)民素質(zhì)，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求過(guò)多過(guò)濫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)左也不是右也不是，只能小心翼翼，如履薄冰，與國(guó)家法規(guī)政令打起了“擦邊球”。而政府的期望與農(nóng)村、農(nóng)民的實(shí)際差距很大，工作方法已不能適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要，再加上農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)的日漸壯大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)早已失去了制約農(nóng)民的有效手段。壓任務(wù)、下指標(biāo)不靈驗(yàn)，用市場(chǎng)手段來(lái)調(diào)節(jié)，農(nóng)民的素質(zhì)卻太低，運(yùn)用法律手段成本卻很高?！耙皇乱蛔h”搞成了“新平均主義”，反而什么事都干不成，都無(wú)法落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力影響的深度、廣度都受到一定程度的。

四、決策權(quán)力的歸零性

每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)有一些垂直管理的站所，這些站所都是公共管理職能很強(qiáng)的部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作相當(dāng)大一部分必須依托這些部門(mén)，但對(duì)其轄區(qū)站所卻無(wú)權(quán)管理。這樣，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有七站八所，其中有部分歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管，部分不歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管，而屬于垂直管理。對(duì)垂直管理的站所來(lái)說(shuō)，其人事管理、經(jīng)費(fèi)劃撥都?xì)w上級(jí)管理，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)關(guān)，但工作卻與鄉(xiāng)鎮(zhèn)藕斷絲連。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于條塊分割成了不完全政府，有責(zé)無(wú)權(quán)，有限權(quán)力，無(wú)限責(zé)任。同時(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位不準(zhǔn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)有缺位又有越位，不少事管不了也管不好。如馮原，駐鎮(zhèn)站所38個(gè)，鎮(zhèn)上直接

管理的僅有七八個(gè)，造成工作重心下移，權(quán)力上劃，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作積極性受制，能動(dòng)性受限。在有關(guān)事項(xiàng)的處理上本來(lái)不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成的，而一旦出現(xiàn)了問(wèn)題就給鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓擔(dān)子，動(dòng)不動(dòng)“一票否決”、“一把手負(fù)責(zé)”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成了“無(wú)限責(zé)任公司”，不堪重負(fù)，很多事鄉(xiāng)鎮(zhèn)想干干不了，本來(lái)無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)，但在考核評(píng)比、承擔(dān)責(zé)任中都首當(dāng)其沖，有苦難言?！皸l塊協(xié)作”變成了“以條為主”，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌全局工作。一些駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所只考慮本部門(mén)利益，不能很好地配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，各自為政，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有建議權(quán)，無(wú)法制衡其所作行為，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決策指令，部門(mén)執(zhí)行部門(mén)的政策，部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作造成“脫節(jié)”甚至“背道而馳”。

調(diào)查中有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)感嘆：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上是個(gè)假政府。有權(quán)力的，能執(zhí)法的，有好處的事情，全部被上邊管了?！蹦壳?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身權(quán)力系統(tǒng)已經(jīng)基本懸空，這已觸及到黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)政力，重新估價(jià)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重新賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)以新的實(shí)質(zhì)內(nèi)容成為當(dāng)務(wù)之急。

第三篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換調(diào)研材料——鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策機(jī)制情況分析

文 章

來(lái)源蓮山

課件 w ww.5 y kj.Co m來(lái)源鎮(zhèn)作為一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)，有其自身的權(quán)力體系和決策運(yùn)行機(jī)制。目前，隨著改革的深入和形勢(shì)的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織究竟是按照何種路徑來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)的，帶著這個(gè)問(wèn)題，我們進(jìn)行了走訪(fǎng)調(diào)查。從調(diào)查情況來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策主要有四個(gè)特點(diǎn)：

一、決策權(quán)力的混同性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在形式上的黨政機(jī)構(gòu)分設(shè)，但是，黨政機(jī)構(gòu)實(shí)際上是高度一體化的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的一切活動(dòng)都是黨委統(tǒng)籌安排，黨委書(shū)記全面主持工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)一般側(cè)重負(fù)責(zé)抓經(jīng)濟(jì)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策之間的權(quán)力關(guān)系是一種授權(quán)關(guān)系，不是制度化的分權(quán)關(guān)系。

在所有被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)，研究部署工作基本上都是黨政聯(lián)席會(huì)，會(huì)議通常由黨委書(shū)記主持。黨委一般不單獨(dú)開(kāi)會(huì)，除非研究發(fā)展黨員或者過(guò)組織生活等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般也不會(huì)單獨(dú)開(kāi)會(huì)，偶爾有鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)辦公會(huì)，主要研究落實(shí)書(shū)記部署的具體工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府基本上沒(méi)有獨(dú)立于黨委的權(quán)力。人大則更是形同虛設(shè)，基本上沒(méi)有決策權(quán)。

在具體工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)實(shí)際上渾然一體。不論黨務(wù)的，還是行政的；不論事業(yè)的，還是群團(tuán)的，在工作上完全是根據(jù)“中心工作”統(tǒng)一安排?！爸行墓ぷ鳌笔侵更h委統(tǒng)一部署的工作，區(qū)別于各個(gè)部門(mén)的具體工作。(本文權(quán)屬文秘之音所有，更多文章請(qǐng)登陸004km.cn查看)比如，一段時(shí)間內(nèi)計(jì)劃生育是中心工作，幾乎所有人員都要投入，一段時(shí)間內(nèi)可能稅費(fèi)征收是中心工作，所有人員都要投入；或者，某些“敏感時(shí)期”來(lái)臨前進(jìn)村集中“排查不穩(wěn)定因素”也是中心工作。從人員配置上看，黨政機(jī)構(gòu)也是不分彼此。比如作為綜合協(xié)調(diào)部門(mén)的“辦公室”，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是設(shè)一個(gè)，稱(chēng)“黨政辦公室”或綜合辦公室。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的職務(wù)和崗位分布有黨政區(qū)別，實(shí)際工作中則完全混合使用。

因此，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)不宜實(shí)行黨政分開(kāi)，一些人甚至提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以完全實(shí)行黨政合一。

二、決策權(quán)力的集中性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是比較徹底的黨委書(shū)記一元化領(lǐng)導(dǎo)。不論是人財(cái)物，不論是黨政經(jīng)，決策權(quán)和指揮權(quán)都多歸于黨委書(shū)記。黨委書(shū)記一般上可以直接決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的分工和中層人員的職務(wù)安排。

黨委書(shū)記的一元化權(quán)力還表現(xiàn)在對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的直接領(lǐng)導(dǎo)。形式上，書(shū)記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)是所謂兩個(gè)“一把手”，但實(shí)際上只有書(shū)記一個(gè)一把手。一位接受訪(fǎng)談的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記說(shuō)：“如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)把黨委書(shū)記看成是一把手，他自己就可能成為一把手，如果他不把書(shū)記看做一把手，他永遠(yuǎn)成不了一把手?！睆泥l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理來(lái)看，最高權(quán)力也歸于黨委書(shū)記。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)審批簽字有四種情況：第一種是書(shū)記負(fù)責(zé)簽字；第二種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)簽字；第三種是分限額簽字，如500元以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)簽字，超過(guò)500元書(shū)記簽字；第四種是分工簽字，通常是書(shū)記簽批預(yù)算外資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)簽批預(yù)算內(nèi)資金。

在決策過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的事大多是書(shū)記與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)協(xié)商后，在會(huì)上向其他干部職工宣布后就可以實(shí)施了，并沒(méi)有形成一套行之有效的科學(xué)決策程序，這就造成了決策黑洞，干部沒(méi)有知情權(quán)，也就排除在決策范圍之外，使決策成為單向的縱型模式，無(wú)法及時(shí)反饋決策執(zhí)行情況及效應(yīng)，不適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)的多層次、網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)。同時(shí)，決策權(quán)的高度集中，主要領(lǐng)導(dǎo)在決策中定調(diào)子、拍板子，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民主制度進(jìn)一步削弱，導(dǎo)致個(gè)人主義、專(zhuān)權(quán)主義滋生蔓延。因此，決策權(quán)的分解、下放就成為目前的重中之重。

三、決策權(quán)力的有限性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的政府部門(mén)有兩類(lèi)，一類(lèi)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部單位，如黨政辦公室、站、所、中心等；另一類(lèi)是上級(jí)部門(mén)派駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)稱(chēng)垂直單位，如公安派出所、工商管理所、稅務(wù)所、土地所等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于內(nèi)部單位的權(quán)力，首先體現(xiàn)在可以決定這些單位的職位安排，如可以直接決定哪個(gè)人分配在哪個(gè)站所，哪個(gè)人擔(dān)任站所長(zhǎng)等；其次體現(xiàn)在可以直接決定這些單位人員的工資福利，如哪些部門(mén)是財(cái)政全額發(fā)工資，哪些部門(mén)是差額補(bǔ)助或自收自支等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人事權(quán)是在一個(gè)封閉的循環(huán)里行駛。鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的人員流動(dòng)，必須由上級(jí)組織人事部門(mén)決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能提出建議。通常，行政編制人員和事業(yè)編制副科級(jí)以上人員的調(diào)配權(quán)力屬于縣委組織部，副科級(jí)以下事業(yè)人員和工勤編制人員的調(diào)配屬于縣人事和勞動(dòng)社會(huì)保障局。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的一個(gè)工作人員，工作無(wú)論多么令(本文權(quán)屬文秘之音所有，更多文章請(qǐng)登陸004km.cn查看)人不滿(mǎn)意，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人也無(wú)權(quán)把他辭退或者調(diào)出去，能做的只是向上級(jí)組織或人事部門(mén)提議調(diào)動(dòng)。同樣，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人看好了一個(gè)非本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人，上級(jí)部門(mén)不同意，他也沒(méi)有任何辦法。相反，如果上級(jí)硬派進(jìn)來(lái)他不愿意要的人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人也只能接受?？梢?jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于內(nèi)部單位人員的管理只有有限的權(quán)力。在編制內(nèi)人員任用權(quán)力受到體制約束的情況下，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人就自己做主，在編制之外直接聘用臨時(shí)工作人員。

同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于整天疲于奔命，行政與事務(wù)之比達(dá)到1∶2，常常是顧了這頭丟了那頭。國(guó)家又過(guò)高的估計(jì)了現(xiàn)階段的農(nóng)民素質(zhì)，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求過(guò)多過(guò)濫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)左也不是右也不是，只能小心翼翼，如履薄冰，與國(guó)家法規(guī)政令打起了“擦邊球”。而政府的期望與農(nóng)村、農(nóng)民的實(shí)際差距很大，工作方法已不能適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要，再加上農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)的日漸壯大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)早已失去了制約農(nóng)民的有效手段。壓任務(wù)、下指標(biāo)不靈驗(yàn)，用市場(chǎng)手段來(lái)調(diào)節(jié)，農(nóng)民的素質(zhì)卻太低，運(yùn)用法律手段成本卻很高?！耙皇乱蛔h”搞成了“新平均主義”，反而什么事都干不成，都無(wú)法落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力影響的深度、廣度都受到一定程度的限制。

四、決策權(quán)力的歸零性

每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)有一些垂直管理的站所，這些站所都是公共管理職能很強(qiáng)的部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作相當(dāng)大一部分必須依托這些部門(mén)，但對(duì)其轄區(qū)站所卻無(wú)權(quán)管理。這樣，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有七站八所，其中有部分歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管，部分不歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管，而屬于垂直管理。對(duì)垂直管理的站所來(lái)說(shuō)，其人事管理、經(jīng)費(fèi)劃撥都?xì)w上級(jí)管理，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)關(guān)，但工作卻與鄉(xiāng)鎮(zhèn)藕斷絲連。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于條塊分割成了不完全政府，有責(zé)無(wú)權(quán)，有限權(quán)力，無(wú)限責(zé)任。同時(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位不準(zhǔn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)有缺位又有越位，不少事管不了也管不好。如馮原，駐鎮(zhèn)站所38個(gè)，鎮(zhèn)上直接管理的僅有七八個(gè)，造成工作重心下移(本文權(quán)屬文秘之音所有，更多文章請(qǐng)登陸004km.cn查看)，權(quán)力上劃，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作積極性受制，能動(dòng)性受限。在有關(guān)事項(xiàng)的處理上本來(lái)不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成的，而一旦出現(xiàn)了問(wèn)題就給鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓擔(dān)子，動(dòng)不動(dòng)“一票否決”、“一把手負(fù)責(zé)”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成了“無(wú)限責(zé)任公司”，不堪重負(fù)，很多事鄉(xiāng)鎮(zhèn)想干干不了，本來(lái)無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)，但在考核評(píng)比、承擔(dān)責(zé)任中都首當(dāng)其沖，有苦難言?！皸l塊協(xié)作”變成了“以條為主”，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌全局工作。一些駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所只考慮本部門(mén)利益，不能很好地配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，各自為政，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有建議權(quán)，無(wú)法制衡其所作行為，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決策指令，部門(mén)執(zhí)行部門(mén)的政策，部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作造成“脫節(jié)”甚至“背道而馳”。

調(diào)查中有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記感嘆：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上是個(gè)假政府。有權(quán)力的，能執(zhí)法的，有好處的事情，全部被上邊管了。”目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身權(quán)力系統(tǒng)已經(jīng)基本懸空，這已觸及到黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)政力，重新估價(jià)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重新賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)以新的實(shí)質(zhì)內(nèi)容成為當(dāng)務(wù)之急。文 章

來(lái)源蓮山

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第四篇：我國(guó)政府職能主要存在的問(wèn)題原因初探

我國(guó)政府職能主要存在的問(wèn)題原因初探

首先，是我國(guó)政府職能一直存在越位、缺位和錯(cuò)位的問(wèn)題。越位是指政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)中不僅是裁判員，也是運(yùn)動(dòng)員；缺位是指政府的公共服務(wù)功能沒(méi)有很好的發(fā)揮，把有權(quán)有利的部分抓得很緊，而服務(wù)職能卻注意得不夠；錯(cuò)位是指政府的職能不僅涉及宏觀調(diào)控，而且還包括企業(yè)內(nèi)部事務(wù)，導(dǎo)致政企不分、影響行政效率和經(jīng)濟(jì)效益。

其二，政府職能不能適應(yīng)中國(guó)加入WTO的需要。WTO規(guī)則要求政府加快改革，轉(zhuǎn)變職能。我國(guó)加入WTO已經(jīng)五年，WTO中涉及到的政府承諾，我國(guó)政府都必須履行，政府要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則來(lái)行使其管理職能。嚴(yán)格的WTO規(guī)則，迫使我國(guó)政府要加快改革，加快職能轉(zhuǎn)變。

其三，我國(guó)的法律制度不夠完善，而政府機(jī)關(guān)的行政，執(zhí)法能力值得懷疑。法律體系不夠透明、公正。使得“官本位”思想意識(shí)嚴(yán)重。

最后，我國(guó)政府行為存在思想意識(shí)上的偏差。過(guò)去數(shù)十年，我們一直強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，光注意經(jīng)濟(jì)、注意GDP是而忽略了社會(huì)的全面進(jìn)步、公共醫(yī)療衛(wèi)生和人類(lèi)的健康問(wèn)題。從而出現(xiàn)了政府公共服務(wù)職能不強(qiáng)。

怎樣建設(shè)服務(wù)型政府

建設(shè)服務(wù)型政府，要以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十六大和十六屆三中、四中全會(huì)精神，堅(jiān)持以人為本，樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，從政府管理理念、管理職能、管理方式方法等方面，加強(qiáng)制度和機(jī)制建設(shè)，加快政府職能轉(zhuǎn)變。重點(diǎn)應(yīng)抓好以下幾個(gè)方面。

深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。建設(shè)服務(wù)型政府，基礎(chǔ)是理順行政管理體制，核心是轉(zhuǎn)變政府職能，突破口是行政審批制度改革。要繼續(xù)推進(jìn)行政管理體制改革，加快建設(shè)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。要進(jìn)一步合理界定和調(diào)整政府職能，集中精力抓好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。要繼續(xù)推進(jìn)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、政資分開(kāi)、政社分開(kāi)，堅(jiān)決把不該由政府管的事交給企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)。要認(rèn)真貫徹《行政許可法》，深化行政審批制度改革，進(jìn)一步清理、取消妨礙市場(chǎng)開(kāi)放和公平競(jìng)爭(zhēng)以及實(shí)際上難以發(fā)揮作用的審批事項(xiàng)。

堅(jiān)持依法行政，規(guī)范政府行為。執(zhí)政之要在于為民，行政之要在于依法。堅(jiān)持依法行政，是貫徹依法治國(guó)方略的根本要求，也是建設(shè)服務(wù)型政府的必由之路。各級(jí)政府機(jī)關(guān)都要嚴(yán)格依照憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，善于依法管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)和其他行政事務(wù)。要以強(qiáng)化政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能為重點(diǎn)，加強(qiáng)行政立法，提高行政立法水平。要改善行政執(zhí)法，促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法和文明執(zhí)法。要繼續(xù)堅(jiān)持各種行之有效的民主監(jiān)督制度，確保公共行政權(quán)力的公正、有效運(yùn)行。要強(qiáng)化政府機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)制，樹(shù)立責(zé)任政府形象，提高政府的公信力。

完善公共財(cái)政體制，健全公共服務(wù)體系。加快公共財(cái)政體制改革，把生產(chǎn)投資型財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型財(cái)政，是政府履行公共服務(wù)職能的根本基礎(chǔ)。要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)公益性、基礎(chǔ)性領(lǐng)域的投入。建立嚴(yán)格、高效的財(cái)政支出管理體系，建立政府統(tǒng)一預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算的透明度和約束力。規(guī)范政府投資行為，合理界定政府投資主體和投資領(lǐng)域。規(guī)范政府收支管理。完善政府采購(gòu)制度。改革政府資助體制，提高政府資助的公開(kāi)性、公正性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，完善社會(huì)保障特別是社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利機(jī)制。

全面推行政務(wù)公開(kāi)，加快電子政務(wù)建設(shè)，增強(qiáng)政府工作的透明度。提高行政效率，降低行政成本，改進(jìn)行政質(zhì)量，是加強(qiáng)政府行政能力建設(shè)的有效途徑，也是建設(shè)服務(wù)型政府的重要目標(biāo)。要大力推行政務(wù)公開(kāi)，使其成為各級(jí)行政機(jī)關(guān)施政的一項(xiàng)基本制度，貫穿行政權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程。要加快電子政務(wù)建設(shè)，改善政府管理結(jié)構(gòu)和方式，重塑政府業(yè)務(wù)流程，構(gòu)建適應(yīng)信息時(shí)代社會(huì)發(fā)展需要的政府組織形態(tài)。要建立高效政務(wù)服務(wù)體系，繼續(xù)完善各級(jí)政府及部門(mén)的“政務(wù)大廳”，推行“一站式服務(wù)”，在基層建立“政務(wù)超市”。要?jiǎng)?chuàng)新行政管理方式，更加重視行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)和行政合同在政府管理中的作用，探索政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的新途徑。要積極創(chuàng)造各種條件，讓社會(huì)組織、企業(yè)和公民更廣泛地參與公共事務(wù)管理

第五篇：政府職能轉(zhuǎn)變中存在的問(wèn)題

我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變中存在的問(wèn)題

政務(wù)學(xué)院

08行政管理本科班

黃云雷

08107031047

摘要：政府職能是執(zhí)行行政權(quán)力的過(guò)程和效能。政府職能的轉(zhuǎn)變，首先要求改變政府的管理權(quán)限，要將屬于地方的權(quán)力下放給地方，中央只管計(jì)劃指導(dǎo)、宏觀調(diào)控等，充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。政府職能總是隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展而發(fā)展，圍繞不同時(shí)期形勢(shì)和任務(wù)的變化而變化。自改革開(kāi)放以來(lái)，政府職能雖經(jīng)歷了多次調(diào)整，但由于中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在現(xiàn)實(shí)中依然頑固地保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)作和影響，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀淮嬖谥S多問(wèn)題。本文就從政府職能轉(zhuǎn)變中存在的問(wèn)題進(jìn)行探討。

關(guān)鍵字：政府、政府職能、管理、服務(wù)

自改革開(kāi)放以來(lái)，政府職能雖經(jīng)歷了多次調(diào)整，但由于中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在現(xiàn)實(shí)中依然頑固地保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)作和影響，它主要表現(xiàn)為：在政府管理理念方面，傳統(tǒng)的“官本位”思想仍然盛行，反映在管理體制上，就是長(zhǎng)期以來(lái)形成的強(qiáng)制性和全能性的體制性特點(diǎn)。盡管經(jīng)過(guò)20余年的改革開(kāi)放，我們的行政管理在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能調(diào)整和人員配置方面取得了一定的成就，政府的管理范圍、方式和制度安排方面都有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是，由于思維的固化和體制的慣性，目前的政府管理方式和制度仍然具有濃厚的行政色彩。整個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)一體化格局仍未改觀，政府仍然用行政權(quán)力來(lái)配置社會(huì)和經(jīng)濟(jì)資源，過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府本身的價(jià)值和政府的中心地位。長(zhǎng)期以來(lái)所形成的政府是公共管理的實(shí)施者，公民是公共管理的接受者的錯(cuò)誤的職能定位，在以往的職能轉(zhuǎn)變中并未得到根除，仍在我國(guó)的行政實(shí)踐中大行其道。

1、政府管理理念仍固守“官本位、萬(wàn)能政府”的窠臼

如前所述，國(guó)內(nèi)外制度環(huán)境的巨大變化對(duì)我國(guó)的政府職能尤其是政府管理理念的轉(zhuǎn)變形成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。中國(guó)政府若想贏得這場(chǎng)挑戰(zhàn)，最重要的應(yīng)戰(zhàn)方法和手段應(yīng)是全面創(chuàng)新自己的管理理念，只有全面創(chuàng)新政府的管理理念，才有可能為創(chuàng)新政府的管理制度、管理體制、管理方式和管理行為提供一個(gè)正確的價(jià)值導(dǎo)向和巨大的創(chuàng)新動(dòng)力。從政府管理的理念看，全心全意為人民服務(wù)始終是我們政府管理的指導(dǎo)思想，但是，由于受傳統(tǒng)的政治觀念、社會(huì)習(xí)俗和文化影響，在傳統(tǒng)管理理念中“官本位、權(quán)力本位”的色彩十分濃厚，只強(qiáng)調(diào)公民對(duì)政府管理的服從義務(wù)，從未真正落實(shí)政府對(duì)公民所承擔(dān)的責(zé)任和服務(wù)。在經(jīng)歷了20余年的改革風(fēng)雨后，政府的服務(wù)意識(shí)雖有所增強(qiáng)，但服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和服務(wù)的方式仍未脫窠臼，主要還是依賴(lài)于官員的主觀意志。在官本位的管理理念指導(dǎo)下，我國(guó)傳統(tǒng)的政府管理模式表現(xiàn)為：政府直接面對(duì)社會(huì)從事大量繁雜而微觀的管理活動(dòng),政府和社會(huì)合而為一，不存在真正意義上的社會(huì)中介組織，政府的統(tǒng)治功能強(qiáng)大,社會(huì)的自治功能羸弱。

與此同時(shí)，“官本位、權(quán)力本位”在市場(chǎng)和政府的關(guān)系上又體現(xiàn)為“萬(wàn)能政府”的觀念。從配置資源，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)看，政府與市場(chǎng)是兩種截然不同的資源配置選擇，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主要由價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)配置社會(huì)資源，而政府機(jī)構(gòu)主要依靠龐大的官僚體制，由科層組織之間的等級(jí)關(guān)系決定資源的配給。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，資源配置主要由政府來(lái)主導(dǎo)和決定，政府無(wú)所不包，無(wú)所不管，市場(chǎng)和政府的關(guān)系體現(xiàn)了一種畸形的“萬(wàn)能政府”的觀念。這種完全采取行政手段配置資源所造成的高投入、高損耗、高浪費(fèi)是造成經(jīng)濟(jì)效率低下的罪魁禍?zhǔn)住ｋm然，我國(guó)已初步建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但是在目前，國(guó)有企業(yè)還在資源配置中占據(jù)著重要地位，以往的由政府主導(dǎo)和配置整個(gè)資源的方式并未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，政府仍對(duì)企業(yè)實(shí)行自上而下的“指揮式”行政管理。那種將政府置于市場(chǎng)之上，由政府對(duì)市場(chǎng)施以“全能”管理的舊觀念，仍制約著政府的管理體制、管理方式和管理行為。

2、政府管理體制長(zhǎng)期處于低效運(yùn)轉(zhuǎn)的怪圈

在政府的整個(gè)管理體系中，與“官本位、萬(wàn)能政府”管理理念相適應(yīng)的管理體制是錯(cuò)綜復(fù)雜的自上而下的泛官僚體制結(jié)構(gòu)。這種“大而全”和“條塊分割”管理體制不僅職責(zé)模糊，而且效率低下。政府管理的官僚制結(jié)構(gòu)的泛化使各職能管理部門(mén)之間職能交叉，在具體事務(wù)上相互推諉，缺乏有效的監(jiān)督和激勵(lì)。政府管理體制的不順，一方面使企業(yè)缺乏應(yīng)有的自主權(quán)利和創(chuàng)新動(dòng)力，想有所為而不能為另一方面，又使政府角色發(fā)生易位，該做的事情卻沒(méi)能做好，比如，企業(yè)之間缺乏競(jìng)爭(zhēng)，缺少壓力和危機(jī)感，技術(shù)創(chuàng)新難，科研成果市場(chǎng)化程度低。

3、政府職能無(wú)限擴(kuò)張的傾向

政府職能和政府的能力密切相關(guān)，政府的能力是有限的，因此，有限的政府能力只能承擔(dān)有限的政府職能。但在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于政府的高度集權(quán)，政府職能出現(xiàn)無(wú)限擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)，導(dǎo)致出現(xiàn)了一系列矛盾和問(wèn)題。

首先，政府職能的無(wú)限擴(kuò)張?jiān)斐烧芾硇ЯΦ乃p。政府職能范圍與政府效力存在明顯的負(fù)相關(guān)性，政府職能的擴(kuò)張必然導(dǎo)致政府能力的相對(duì)分散和政府管理效力的衰減。比如，在我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，普遍存在的政府投資失誤、資源浪費(fèi)和低效率現(xiàn)象都與政府因高度集權(quán)而無(wú)力有效行使職權(quán)有關(guān)。權(quán)力范圍的擴(kuò)大是以權(quán)力效力的衰減為代價(jià)的，政府職能的無(wú)限擴(kuò)張必然導(dǎo)致嚴(yán)重的管理失誤。

其次，政府職能的無(wú)限擴(kuò)張導(dǎo)致社會(huì)管理功能的萎縮。政府職能的無(wú)限擴(kuò)張導(dǎo)致社會(huì)對(duì)政府的高度依賴(lài)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府的權(quán)力觸角延伸到社會(huì)的方方面面，對(duì)社會(huì)事務(wù)大包大攬，凡事都需政府拍板決定。在這種背景下，獨(dú)立或半獨(dú)立的社會(huì)組織缺乏生長(zhǎng)的土壤和條件，這種“強(qiáng)政府”“弱社會(huì)”的結(jié)構(gòu)使各種社會(huì)事務(wù)事無(wú)巨細(xì)都依賴(lài)于政府的管理，從而使政府機(jī)構(gòu)嚴(yán)重膨脹，社會(huì)組織萎糜不振。

此外，政府職能的無(wú)限擴(kuò)張抑制了企業(yè)經(jīng)營(yíng)活力。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府既是國(guó)有企業(yè)的所有者，又是直接的經(jīng)營(yíng)者，企業(yè)是政府的附屬物。因此，企業(yè)是缺乏經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的非獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體，完全處于被動(dòng)的地位，主觀能動(dòng)性差，缺乏積極性和創(chuàng)造性。改革開(kāi)放之后，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活力有了一定的起色。但一些政府部門(mén)仍繼續(xù)對(duì)企業(yè)進(jìn)行不負(fù)責(zé)任的干預(yù)。我國(guó)國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期效益不佳、大規(guī)模虧損，與政府職能無(wú)限擴(kuò)張不無(wú)關(guān)系。

然而，從不同的方面來(lái)看，各方面得問(wèn)題如下：

一、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能中存在的問(wèn)題

經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能是政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的總量調(diào)控和宏觀管理，以保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)朝著平穩(wěn)、快速、健康的方向發(fā)展的職責(zé)和所發(fā)揮的功能。金融危機(jī)發(fā)生以來(lái)，中央明確提出實(shí)行積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的加快，固定資產(chǎn)投資過(guò)快，部分行業(yè)投資過(guò)熱，尤其是房地產(chǎn)行業(yè)，中央宏觀調(diào)控的力度更是明顯加大。中央政府所進(jìn)行的宏觀調(diào)控就總體而言，基本上在一定程度上拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但存在的問(wèn)題也是顯而易見(jiàn)的。國(guó)家宏觀調(diào)控過(guò)分依賴(lài)于行政手段，經(jīng)濟(jì)手段和法律手段不被重視。我國(guó)歷次進(jìn)行的宏觀調(diào)控大都依仗于行政手段，一些學(xué)者曾這樣形容我國(guó)的宏觀調(diào)控“當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，就下文件、發(fā)通知、聽(tīng)命令、直接干預(yù)、喊停”。行政手段較之經(jīng)濟(jì)手段和法律手段而言，具有見(jiàn)效快、推行迅速的優(yōu)點(diǎn)，但是政策的突然性變化，這不僅會(huì)影響企業(yè)的目標(biāo)和計(jì)劃，使企業(yè)利益受到重大損失，還會(huì)導(dǎo)致政府政策的預(yù)測(cè)性降低，影響政府的公信力。

二、市場(chǎng)監(jiān)管方面存在的問(wèn)題

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是自由競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，但由于其自身的弱點(diǎn)和缺陷會(huì)導(dǎo)致資源的不合理配置，這就需要政府對(duì)自然壟斷和信息不對(duì)稱(chēng)行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督、引導(dǎo)，以確保市場(chǎng)朝著健康、有序、持續(xù)、穩(wěn)定、快速的方向發(fā)展，然而在現(xiàn)實(shí)生活中，政府監(jiān)管仍存在一些不盡人意之處。政府在市場(chǎng)監(jiān)管中存在的問(wèn)題表現(xiàn)在： 1.政府市場(chǎng)監(jiān)管水平不高

市場(chǎng)監(jiān)管缺失或力度不夠大，就如2008年轟動(dòng)一時(shí)的“三鹿奶粉事件”，還有在2010年3月15號(hào)，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)日，中央電視臺(tái)的節(jié)目中，披露的一些企業(yè)欺騙消費(fèi)者的行為，充分暴露出政府在市場(chǎng)監(jiān)管上的缺陷。2.在市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域，“多頭審批”的問(wèn)題嚴(yán)重

《行政許可法》出臺(tái)之前，許可設(shè)定權(quán)政出多門(mén)，造成審批過(guò)多過(guò)濫。《行政許可法》出臺(tái)之后，仍未能從根本上遏制市場(chǎng)準(zhǔn)入的多頭審批。以基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)為例，公共基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的確立和許可往往涉及計(jì)劃、財(cái)政、規(guī)劃、土地、市政、交通、環(huán)境等多個(gè)管理部門(mén)，運(yùn)行環(huán)節(jié)多，成本高，程序復(fù)雜，不利于特許經(jīng)營(yíng)的推行.3.監(jiān)管缺乏民主性和公開(kāi)性 當(dāng)前，我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制存在不公開(kāi)不民主的問(wèn)題，這一方面體現(xiàn)在政府在監(jiān)管各環(huán)節(jié)上未能尊重和保護(hù)公眾的知情權(quán)，另一方面體現(xiàn)在社會(huì)參與力度不夠，缺乏民主參與，因此不便于形成公眾監(jiān)督機(jī)制，影響監(jiān)管的有效性，致使權(quán)力尋租的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，屢禁不止。

三、社會(huì)管理職能中存在的問(wèn)題

政府的社會(huì)管理職能是指政府對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理的職責(zé)和功能。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)得到了全面發(fā)展，但政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能依然不能滿(mǎn)足社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求，這嚴(yán)重阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。政府在社會(huì)管理中存在的問(wèn)題表現(xiàn)在： 1.對(duì)政府職能認(rèn)識(shí)不清

當(dāng)前，政府部門(mén)仍然管了太多不該管，管不了也管不好的事，政府職能越位現(xiàn)象嚴(yán)重，政府直接參與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象比比皆是，政府干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。政府是國(guó)有企業(yè)的出資人，同時(shí)又對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督管理，政企不分、政資不分，與政府為社會(huì)組織創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的承諾大相徑庭。在具體操作過(guò)程中，許多政府工作人員分不清哪些事務(wù)該政府管，哪些事務(wù)不該管。2.社會(huì)管理缺位現(xiàn)象嚴(yán)重

社會(huì)管理職能中的缺位現(xiàn)象嚴(yán)重，表現(xiàn)在:當(dāng)今社會(huì)中，農(nóng)民工權(quán)益得不到保障，就業(yè)問(wèn)題突出，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的法律法規(guī)不完善，走私販毒現(xiàn)象嚴(yán)重，對(duì)壟斷行業(yè)監(jiān)管力度不夠大，社會(huì)治安存在問(wèn)題等方面。3.管理體制不順

在管理體制下，多個(gè)部門(mén)同時(shí)管理一類(lèi)事項(xiàng)的現(xiàn)象非常普遍，職能交叉、重疊問(wèn)題嚴(yán)重。如社會(huì)保障、保險(xiǎn)領(lǐng)域就存在民政部門(mén)、社會(huì)保障部門(mén)等多個(gè)部門(mén)管理的情況；衛(wèi)生領(lǐng)域更是多頭管理，管理部門(mén)包括衛(wèi)生部門(mén)、食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)、質(zhì)檢部門(mén)、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、物價(jià)部門(mén)、國(guó)家勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)等。此外，有些部門(mén)和崗位的權(quán)力過(guò)于集中，缺乏必要的權(quán)力分解或合理分工，權(quán)力設(shè)置不均衡，事權(quán)劃分不明確，缺乏制度規(guī)范，出現(xiàn)了不受制約或難以監(jiān)督的權(quán)力邊緣地帶。

四、政府在公共服務(wù)職能中存在的問(wèn)題

政府公共服務(wù)職能是指政府為公共事務(wù)服務(wù)的職責(zé)和功能，包括為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。近年來(lái)，政府在公共服務(wù)職能上取得了一些成就，但也暴露出一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，政府公共服務(wù)水平較低。政府權(quán)力來(lái)源于社會(huì)，政府理應(yīng)為公眾提供滿(mǎn)足其生存和發(fā)展的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。政府職能的行使重管理，輕服務(wù)，忽視了政府作為對(duì)民眾負(fù)有生存照顧義務(wù)、公共服務(wù)提供者的本質(zhì)性角色。表現(xiàn)在政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的一些公益性職能不健全，一些關(guān)系群眾利益的問(wèn)題還沒(méi)有得到解決，“上學(xué)難，上學(xué)貴”，“看病難，看病貴”，社會(huì)保障水平低，覆蓋面窄，就業(yè)難、就業(yè)慢，住房難，房?jī)r(jià)高等問(wèn)題突出，群眾反應(yīng)強(qiáng)烈。另一方面，公共服務(wù)缺乏公正性、公平性。而且公共服務(wù)不均衡，地區(qū)差異大。這集中體現(xiàn)在農(nóng)村公共服務(wù)不到位、農(nóng)民的公共服務(wù)水平低于城市居民的公共服務(wù)水平、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平低、廣大的弱勢(shì)群體得到的公共服務(wù)嚴(yán)重不足，遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足他們對(duì)公共服務(wù)的基本需求，與強(qiáng)勢(shì)群體享受的公共服務(wù)存在著相當(dāng)大的反差。上述這些公共服務(wù)與公共需求之間的不平衡問(wèn)題，已經(jīng)制約到經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步。

綜上所述，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府職能經(jīng)過(guò)多次的調(diào)整，取得了很大的進(jìn)展，但是由于各種因素綜合的影響，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀淮嬖诤芏嗟膯?wèn)題和不足。在完善政府職能的過(guò)程中，遇到問(wèn)題那是必然的事情，因此我們必須從事實(shí)上認(rèn)知問(wèn)題的存在、客觀分析各種問(wèn)題以及造成問(wèn)題存在的原因，然后從具體實(shí)際出發(fā)找到解決問(wèn)題的途徑和方法，不斷完善政府的職能，更好地發(fā)揮政府的職能作用。