第一篇：農(nóng)村宅基地確權頒證中的問題及對策建議

農(nóng)村宅基地確權頒證中的問題及對策建議

張?zhí)旖?趙慶權

在推進成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實驗區(qū)建設的進程中，農(nóng)村集體建設用地確權、頒證是其順利前進一塊不可忽視的基石，從某種程度上講，這一步的“明晰產(chǎn)權”決定著今后土地流轉是否成功、集體受益是否落實。調研過程中，鄉(xiāng)干部往往以“按政策辦事”來形容自己工作的艱辛，而農(nóng)民往往以“錢到手就塌實”來描述自己對于此次改革的期盼。在與鄉(xiāng)干部的討論以及與農(nóng)民的閑談中，在地里田間的來來往往中，此次改革中存在的一些問題不難被發(fā)覺。

一、農(nóng)村宅基地確權、頒證的現(xiàn)實觀察

根據(jù)成都市全域規(guī)劃藍圖，對農(nóng)村集體土地先進行確權，再經(jīng)土地整理，后推動集體土地有序流轉，特別是作為集體建設用地的宅基地一般都要全部進行流轉。從原有宅基地被流轉后的實際用途的角度，大致分成三個類型：復耕、修建農(nóng)民集中居住區(qū)、作為指標被調劑出去建設工業(yè)園區(qū)等。根據(jù)市總體發(fā)展規(guī)劃，有的村、社土地被規(guī)劃為耕地區(qū)域，有的村、社土地被規(guī)劃為工業(yè)建設區(qū)域，其發(fā)展路徑不一樣，前者的宅基地指標被調劑出去，后者購買外地調劑出來的宅基地指標，把耕地臵換為建設用地。土地確權、頒證是土地規(guī)范流轉的前提，根據(jù)現(xiàn)實觀察，土地確權、頒證中卻有如下問題：

第一，農(nóng)民集中居住區(qū)建設的新房屋尚未合理及時辦理產(chǎn)權證明。新房屋是集中修建，占用的土地是村民原有宅基地的一部分，新農(nóng)民聚居區(qū)的房屋一般是按戶分配的。新的房屋理應要辦理產(chǎn)權證，根據(jù)現(xiàn)有農(nóng)村住房辦理產(chǎn)權證的要求，需要的手續(xù)有所占土地審批合法，房屋修建質量過關，驗收合格。符合現(xiàn)在商品房屋頒證的基本或者主要條件，才可以頒發(fā)新的房屋產(chǎn)權證。農(nóng)民新居房屋產(chǎn)權證明是按照原來農(nóng)民住房處理還是按照商品房對待或是作為新類（張?zhí)旖?009-2-4政協(xié)第十三屆成都市委員會第二次會議提案）型的房產(chǎn)并建立相應的管理規(guī)則，都是一個新問題。

第二，先確權頒發(fā)的宅基地權屬證在土地整理、臵換后失去部分功能。土地先確權，后土地整理，然后進行宅基地臵換，先確權的農(nóng)村宅基地使用權證上記載的宅基地地形、地貌、東西南北四至全被改變：房屋拆除了，土地平整了，原來的地形地貌，地理特征完全改變了。此時，先頒發(fā)的宅基地使用權證的權屬證明作用幾乎作廢，唯一的功能是證明村集體、村民曾經(jīng)擁有一塊宅基地和一套住房。新房屋、地產(chǎn)證明一旦辦理，則原來的地產(chǎn)證明則無法獨立使用，無法獨立抵押、臵換、分紅等。另一方面，農(nóng)民新居的地產(chǎn)（宅基地）證應頒發(fā)新宅基地使用權證，并且新宅基地使用面積等于原先頒發(fā)的宅基地使用權證記載的面積扣除調劑或者余留的宅基地面積，幾塊土地面積有個計算和臵換后才得到新土地（宅基地）使用權證面積。

第三，按農(nóng)戶房屋實際建筑面積確權，忽視了原來審批宅基地的行政行為。成都市國土資源局印發(fā)[2008]127號文件《集體土地所有權和集體建設用地使用權登記有關問題實施意見》（試行）五項第3條：（2）權利人能夠提供縣級以上人民政府或同級建設、房管、國土行政主管部門等頒發(fā)的房屋土地權利證書或批準文件的，按證書或者批準文件載明的占地面積和范圍確定其農(nóng)村宅基地使用權。（3）權利人無法提供上述證明材料的，按其房屋建筑占地面積和各區(qū)（市）縣現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地面積標準確定農(nóng)村宅基地使用權。房屋建筑占地面積超出標準的，超標準部分確認給集體經(jīng)濟組織或實際使用土地的農(nóng)戶，土地分類為空閑宅基地。實際上，農(nóng)戶房屋建筑占宅基地面積一般超過審批面積或者當時建設是按照審批面積進行，后來有自行擴建、改建等情形，超過審批面積。在這次確權過程中，農(nóng)戶房屋一般沒有滅失（滅失的處理辦法有規(guī)定），反正都超面積了，還按照超面積確權，提供審批證件就失去意義。宅基地和空閑宅基地區(qū)別不明顯，反正都是占得多的，現(xiàn)在確認得多，對原來的審批行為幾（張?zhí)旖?009-2-4政協(xié)第十三屆成都市委員會第二次會議提案）乎忽略。

第四，宅基地地被臵換后，其所有權和使用權關系尚未厘清。宅基地所有權歸村集體，使用權歸農(nóng)戶，理論上說，商品房屋地產(chǎn)證使用權最長70周年。而農(nóng)民的宅基地使用權是永久性的(?)，那么，農(nóng)民宅基地被臵換出去或者指標被賣出去，期限是70年，那么農(nóng)戶宅基地永久使用權怎么體現(xiàn)？期限滿后，所有權人要收回，或者再次賣？收回后，集體所有權是要來個重新分配；使用權是該農(nóng)戶合法繼承人繼承等方式處理。如果集體土地還有利可圖，可圖的利益大，農(nóng)民就不愿意離開土地，戶口不愿意遷移走，不利于人才培養(yǎng)和流動。如果把宅基地或者承包地直接分給現(xiàn)在的戶口在本地的農(nóng)民，則做到“生不添，死不減”，就一次性的私有了。這實際是一個私有化運動。對農(nóng)戶宅基地永久使用權怎么體現(xiàn)，需要規(guī)則細化規(guī)定。

二、農(nóng)村宅基地確權、頒證問題的理性思考

農(nóng)村宅基地確權和頒證事情重大，涉及面廣，影響深遠，是土地承包制度的發(fā)展和進步，也是農(nóng)民增收、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的有效措施，不同利益群體立場和訴求有差異，必須慎重考慮，周密計劃，妥善應對。針對上述具體問題，結合相關法律法規(guī)，主要思考以下幾個方面內(nèi)容：

第一，農(nóng)戶宅基地用益物權如何保護、規(guī)范。2008年10月12日，中共中央通過《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》規(guī)定：“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權?！蓖耆接械耐恋?，可以繼承，可以買賣，抵押、轉讓等。如果土地歸集體所有，集體具有完全的所有權，同樣一次性的具有上述功能，可以繼承，可以買賣，抵押、轉讓等，則二者應該沒有區(qū)別。但農(nóng)村土地，所有權歸集體，承包經(jīng)營權和宅基地使用權歸農(nóng)戶，一個物，所有權和使用權主體不是同一個對象，二者的權利都要保護，如果二者權能發(fā)生沖突時，怎么處理和解決，規(guī)則不明確，一旦集體土地被征（張?zhí)旖?009-2-4政協(xié)第十三屆成都市委員會第二次會議提案）收，農(nóng)民和集體要求行使完全的物權，根據(jù)市場交易規(guī)則辦事，則原來一直行使的土地征收制度應該要做修改，在征收的土地是為商業(yè)使用還是為公共利益屆定不清楚、規(guī)則不完善的情況下，會沖突不斷，影響社會和諧發(fā)展。國家政策一直強調農(nóng)村土地所有權歸集體，地方?jīng)]有權力突破。宅基地使用權長期化，還可以繼承、轉讓、分割等自由處臵，則使用權權能已經(jīng)等同于所有權，還區(qū)分使用權和所有權有什么意義。一旦集體土地完全確定給農(nóng)戶并流轉出去，今后再根據(jù)集體經(jīng)濟成員的變化情況進行相應的調整，涉及因素多，就比較困難了。新的成都市法規(guī)中，制定農(nóng)戶新舊宅基地使用權的分割、審批、交易、繼承等規(guī)定，為宅基地流轉提供具體規(guī)則。

第二，農(nóng)民土地長期承包權如何行使。2008年10月12日，中共中央通過《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》規(guī)定：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。農(nóng)戶成員有分化，有增減。就算是十年時間，集體經(jīng)濟成員面貌全非。考慮生、死、進、出等情況，把宅基地固化給農(nóng)戶，但農(nóng)戶內(nèi)部成員之間的分割和繼承規(guī)則就需要完善。其中，“生不增加，死不減少”規(guī)則是否可行，需要論證和仔細考慮。每隔一定年限進行調整和確權前調整后一次性固定下來，兩種改革路徑各有利弊，前者的確考慮村集體新增人口要吃飯，要生存等基本人權，但不利于激發(fā)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和自謀發(fā)展等積極性，后者利弊與前者相反，需要權衡后裁定。中央曾經(jīng)反復強調的農(nóng)村土地承包制度保持一定期限（每一次領導人表態(tài)和文件規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營期限要求增加），當時的意思是：中國的農(nóng)村土地制度被反復改變過，新中國成立后，先分田到戶，后集體生產(chǎn)，再劃小塊土地給農(nóng)戶自己經(jīng)營，最后承包到農(nóng)戶，每一次改革和調整都的農(nóng)民對黨的政策的一次“懷疑”，到底要怎么改革，到底改革會不會剝奪農(nóng)民已經(jīng)獲得的收益？農(nóng)民、農(nóng)戶到底能否長期投資農(nóng)村土地？但土地長期承包權的落實，是每一戶農(nóng)戶承包土（張?zhí)旖?009-2-4政協(xié)第十三屆成都市委員會第二次會議提案）地權利長期不變呢？還是一個集體中的農(nóng)戶承包土地權長期不變？如果是后者，在集體內(nèi)部，土地要不斷調整，農(nóng)戶個體還是無法對自己承包的土地產(chǎn)生長期信賴而努力經(jīng)營。如果是前者，每一個集體經(jīng)濟成員或者非成員承包到集體的土地，集體成員經(jīng)濟權利就無法實現(xiàn)，農(nóng)民接受不？這些都是集體土地確權和頒證中提出的嚴峻而急迫的現(xiàn)實課題。

第三，農(nóng)民新居辦理房、地產(chǎn)權證迫在眉睫。農(nóng)民新居的房、地價值大，在成都市周邊一套占地150平方米左右，兩層樓房屋，大概300平方米的房屋，居住使用價值大，流轉功能強，自身修建價值不低于10萬元，完全可以通過獨立抵押、買賣等方式流轉。要流轉，要交易，先得有證件，也許，先前的房屋、宅基地還沒有農(nóng)民新居房、地值錢，農(nóng)民生產(chǎn)需要借貸資金，借貸資金需要抵押，而抵押不完全在于政策，而在于抵押物品本身價值。本身價值高，可以直接抵押，本身價值低，再要求政策放開也無用。商業(yè)貸款要防控風險，要求抵押物品有價值。

第四，農(nóng)民宅基地新舊房、地證件需要統(tǒng)一和銜接。為了確權頒發(fā)一個宅基地使用權證和房屋所有權證，隨后，被確權的土地流轉后，原證中的房屋被拆除而導致房產(chǎn)證立即失效，宅基地權證記載內(nèi)容也隨之發(fā)生變化。新的獨立的權屬證件需要頒發(fā)和獨立使用，如果新的房、地證頒發(fā)后，如果形成農(nóng)民手中有幾個證，每個證都無法獨立行使，并且都需要共同推理、解釋后才可以行使的情況，就增加了權屬證件使用的麻煩，是改革不徹底、不便民，規(guī)則不完善的表現(xiàn)。

第五，充分考慮政府、集體經(jīng)濟組織和村民個人的不同利益訴求。部分地方政府積極推進集體土地確權和流轉，原因在于是希望利用宅基地建設工業(yè)園區(qū)，在征用土地面臨更大的困難和更大的經(jīng)濟壓力時，面向集體建設用地（宅基地）尋找出路是一個必然的選擇。集體經(jīng)濟組織也希望推行集體土地流轉，（張?zhí)旖?009-2-4政協(xié)第十三屆成都市委員會第二次會議提案）增加集體收益和集體可支配經(jīng)濟量，于公于私都應該大力推進。村民個人更希望通過集體土地（包括宅基地）的確權、整理和流轉得到更多的實惠，得到比土地流轉前更多的經(jīng)濟效益。不同利益主體對集體土地確權、頒證的愿望和期許不同，在參與過程中有自己的想法和行為，發(fā)生沖突時，需要妥協(xié)和依法依規(guī)則解決。

三、完善農(nóng)村宅基地確權、頒證規(guī)則的對策探討

在調研中，農(nóng)戶和鄉(xiāng)村組織都希望盡快完善政策，促進集體建設用地有序、規(guī)范流轉，早制定規(guī)則，避免私下各自為政，減少多種糾紛和矛盾。

第一，完善設計農(nóng)戶新舊房地產(chǎn)權證。農(nóng)戶宅基地和房屋在土地整理前后很快發(fā)生變化，原來的農(nóng)戶宅基地使用權和房產(chǎn)證一個證需要分成三個證：新地房產(chǎn)證、新的宅基地使用權證、的剩余宅基地使用權證。一般1、2年時間，一個地方的土地整理可以完成，法定證件頒發(fā)后立即更改、作廢似乎影響官方信譽?？梢栽谠厥褂脵嘧C中間增加記載項目：原宅基地所屬集體經(jīng)濟組織既所有權歸屬、新居工程中農(nóng)戶房屋情況、宅基地使用情況、剩余宅基地數(shù)量和流轉情況等內(nèi)容。一個證件直接補充完善，可以獨立使用，減少多個證件管理麻煩，效率低，使用不方便的問題，也便于官方登記和管理。

第二，宅基地流轉需要警示風險。農(nóng)村集體在土地整理后，利益格局發(fā)生了巨大的變化，農(nóng)民財富增加，經(jīng)營能力和素質需要提高，更需要宣傳政策、法律、法規(guī)，培育新的財富和經(jīng)營觀念。即使不是統(tǒng)一思想，也是應該“迎”或“送”法進村。市場經(jīng)濟不是福利經(jīng)濟，市場經(jīng)濟中風險巨大，特別是土地等固定資產(chǎn)流轉前后，價值與期限關系巨大，警惕資本或者資本家的設局牟利行為。有的村干部積極推行集體建設用地一次性全部流轉，想突出“政績”或者增加本屆組織的控制能力等，但他們能夠看準市場發(fā)展前景嗎？能夠承擔市場風險嗎？如果土地一次性流轉，期限長、價格低，導致今后矛盾多，村民意（張?zhí)旖?009-2-4政協(xié)第十三屆成都市委員會第二次會議提案）見大等沖突?！胺艔S馬兒”，完全由集體經(jīng)濟組織（部分是少數(shù)代理人）自己控制、管理，風險大，隱藏的矛盾也多，在民主規(guī)范、共同體成員共同議事規(guī)則不明確的情況下，需要政府加大程序控制力度。公開多次提醒風險也是政府對農(nóng)民負責的一個表現(xiàn)。

第三，制定成都市層級、效力比較高的集體建設用地整理、宅基地確權頒證的基本規(guī)則。適當時候提請成都市人大制定法規(guī)。集體建設用地確權、土地整理、集體建設用地流轉等問題是重要而有密切關系，如果各個部門一直獨立制定自己管轄范圍內(nèi)的規(guī)定，效力低，相互有沖突或矛盾，需要統(tǒng)一銜接，更需要權力部門參與，以頒布法規(guī)的形式，規(guī)范改革規(guī)則，推進改革進程，肯定和固化改革改革成果。確權、頒證、流轉，集體收益分配等需要更多的公權力關注。村民自治規(guī)則不完善，對村、社干部的權利、義務界定不清楚，村民對村自治權力行使不太滿意，現(xiàn)在形勢下，適當?shù)墓珯嚓P注、介入，普遍的公權規(guī)則行使非常必要。

第四，注重宅基地原審批行政行為與土地確權行為的銜接。行政行為有預測性和安定性，村民和鄉(xiāng)村的法治精神需要培養(yǎng)，國家的法律制度需要不斷地推向鄉(xiāng)村，民間的治理規(guī)則需要持續(xù)地提煉成社會認可的行為規(guī)范，送法下鄉(xiāng)和迎法進村是一個漫長的、需要不斷規(guī)則對接的過程。宅基地審批是比較嚴格的，特別是在成都市周邊郊區(qū)，宅基地收益，未來價值越來越高，爭奪比較激烈。更多的是與家庭人口、經(jīng)濟付出成正比例，集體土地確權，既要注重公平，不能讓鄉(xiāng)村勢力強大的過分多占宅基地；也要尊重歷史，不能是一次平均化、均貧富活動。注重兩個規(guī)則：一是人均宅基地量，應該劃一個最高和最低占有量，如果人均是80—120平方米宅基地，占有宅基地戶均數(shù)量符合80或者120平方米乘以人口；二是適當考慮歷史原因，對已經(jīng)花錢購買的宅基地的歷史要認可，不得一概重新按照人均分宅基地。

（張?zhí)旖?009-2-4政協(xié)第十三屆成都市委員會第二次會議提案）第五，關注政府、集體和村民的利益訴求。政府已經(jīng)制定了集體土地流轉的收益分配規(guī)則和監(jiān)督制度，筆者認為應該制定更詳細的各方利益均有保障的分配比例制度，防止強勢群體侵害弱勢群體的利益。比如：規(guī)定集體土地（特別是宅基地）流轉后的收益集體與農(nóng)戶（集體經(jīng)濟成員）的分配比例，防止個別村集體因各種原因和理由給村民少分或者不分錢款，規(guī)則明確，預設界限，減少糾紛，化解矛盾。

第六，需要給予可能的弱者更多的社會保障等方面的考慮。根據(jù)中央的文件規(guī)定，農(nóng)戶宅基地用益物權和農(nóng)民土地長期承包權完全推行，農(nóng)戶根據(jù)承包的土地和占有的宅基地占有集體經(jīng)濟組織資源量不同，會比較快地拉大成員貧富差距。在這次農(nóng)村土地確權、頒證過程中，從首輪土地承包期限算起，70年期限的剩余期限內(nèi)，上述兩權都不能中途動搖，所有權利一次性固化，如果客觀情勢發(fā)生比較大的變化，村民個人利益可能導致比較大的損害，例如：今后出生、遷移進一個集體的成員沒有宅基地分，可能沒有土地可以承包耕種；有的農(nóng)戶現(xiàn)在占有的土地多，人口減少或者人口遷移出去；不同農(nóng)戶在一定年限后，占有集體經(jīng)濟組織資源發(fā)生很大差異，導致貧富差距大，弱者有其他謀生出路或者擔當能力否？需要給予可能的弱者更多的社會保障等方面的考慮，以共同推定農(nóng)村土地確權、頒證，穩(wěn)定社會發(fā)展和促進社會進步。

（張?zhí)旖?009-2-4政協(xié)第十三屆成都市委員會第二次會議提案）8

第二篇：農(nóng)村土地確權頒證現(xiàn)狀調查及對策建議

農(nóng)村土地所有權和使用權現(xiàn)狀及對策建議

摘要：中共十七屆三中全會提出農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓等方式流轉的政策，這無疑給農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營帶來了福音，通過政府的積極引導，大量土地向種植大戶流轉，但這導致了農(nóng)村集體土地所有權和使用權主體不清，產(chǎn)權虛化，最終導致了各種各樣的矛盾，甚至引發(fā)上訪事件。我國《物權法》采用“三分法”將土地所有權分為國家、集體和私人所有權。這一立法模式吻合了我國現(xiàn)階段的國情，也吻合了農(nóng)村集體土地所有權的模糊提法。所有權和使用權的分離制約了土地流轉，也制約了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。一直以來，在廣大的農(nóng)村都在進行不規(guī)范的土地流轉，這種小規(guī)模的不規(guī)范流轉導致農(nóng)村土地權屬出現(xiàn)了混亂，為爭取土地使用權而引發(fā)的矛盾常常被激化，同時由于建設用地規(guī)模的不斷擴大，農(nóng)用地被征用而農(nóng)民得不到合理補償?shù)默F(xiàn)象時有發(fā)生，這進一步激發(fā)了農(nóng)村矛盾，甚至發(fā)生群體上訪事件。廣大農(nóng)民朋友對土地由于沒有所有權，實事上也就喪失了話語權，在土地征用時往往得不到合理的補償，最后由于其正當權益得不到訴求只能通過上訪來加以解決。

主題詞：農(nóng)村土地現(xiàn)狀調查政策建議

一、農(nóng)村土地所有權和使用權現(xiàn)狀

1、所有權制度存在缺陷

首先是集體所有權主題不清。我國法律規(guī)定集體土地所有權的主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體。但是，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織缺失或名存實亡，如果讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使其主體職能，事實上使集體土地演變?yōu)閲型恋亍４迕裎瘑T會是基層自治組織，不是集體經(jīng)濟組織，也不能成為農(nóng)村集體土地的所有者。而由于實行農(nóng)村生產(chǎn)承包責任制以及農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉移和村民小組的合并，事實上村民小組作為集體經(jīng)濟組織也已名存實亡。這就使得“集體所有權”因缺乏主體而成為空中樓閣，徒有虛名。其次是集體所有權權屬不清。由于集體經(jīng)濟組織名存實亡，集體土地所有權的權屬也就模糊不清了，這就導致誰也無法說清誰是土地的真正主宰，最后給一些別有用心的人侵犯農(nóng)民權益提供了借口。由于農(nóng)民對土地沒有所有權，而代表農(nóng)民的切身利益的集體經(jīng)濟組織也不可能為農(nóng)民謀取真正的權利，從而使農(nóng)民容易成為宰割的對象。

2、使用權經(jīng)營出現(xiàn)錯位

當前，在廣大農(nóng)村出現(xiàn)了一種怪現(xiàn)象，那就是大量土地閑臵。調查發(fā)現(xiàn)，造成土地閑臵的原因有六點。一是大量農(nóng)村勞動力外出務工，在家的大都是老人和孩子，這就使得農(nóng)村勞動力匱乏，土地被迫閑臵；二是由于農(nóng)副產(chǎn)品價格較低使得部分農(nóng)民喪失了耕種積極性，最后紛紛放棄土地外出務工或者從事其他工作；三是受傳統(tǒng)的土地禁錮思想的束縛，大量舉家外出者將土地看著是自己創(chuàng)業(yè)的最后保障，他們不愿意將土地流轉給其他人耕種；四是權屬不清使得部分農(nóng)民工不知如

何將土地流轉給其他人耕種，從而也就只好讓土地閑臵、停耕。五是土地流轉政策的不完善和宣傳力度不夠使得土地流轉中出現(xiàn)了一些問題，最終導致土地流轉不暢，大量本該耕種的土地由于沒得到及時流轉而荒蕪甚至雜草叢生。五是有些地方開發(fā)商為了囤積土地大量征用農(nóng)民土地而不進行合理有效開發(fā)，最后導致土地閑臵、浪費。

二、深化管理措施，切實實現(xiàn)農(nóng)村土地合理利用

1、健全法律法規(guī)，強化農(nóng)村土地產(chǎn)權制度。一是要充分利用國土二調成果，加快農(nóng)村土地土地使用權和宅基地所有權的確權頒證，力爭達到每塊土地都能有具體的業(yè)主，每戶農(nóng)民都對自己的宅基地有所有權。二是要明確新的村民小組，建立起實實在在的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，把土地所有權確立到具體的集體經(jīng)濟組織中。三是要完善與土地有關的法律法規(guī)，最大限度的保障農(nóng)民的合法權益，讓農(nóng)村土地能夠用好、用活。

2、嚴格監(jiān)管建設用地規(guī)模，確保耕地面積總量不減少。當前，由于經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和進步，建設用地也越來越多，城市建設多向農(nóng)村延伸，農(nóng)村土地被占用的現(xiàn)象時有發(fā)生，因此嚴格控制建設用地，確保耕地紅線刻不容緩。一是嚴格建設用地審批制度。政府相關部門應制定嚴格的用地審批制度，對占用農(nóng)村土地用于建設的要加大監(jiān)管力度，盡量少用或不用農(nóng)村土地。二是整合農(nóng)村建設用地。農(nóng)村建設用地主要是宅基地，以前農(nóng)村大都實行分散建房，這樣每家占地規(guī)模大都在200平方米以上，而集體建房科節(jié)約至少100平方米的土地，因此加快實施康居工程建設，積極鼓勵群眾集體建房十分必要。

3、改革土地征用制度，逐步縮小征地范圍。一是在農(nóng)民自愿的前提下，積極探索被征地農(nóng)民多元化補償和安臵的途徑，切實解決好被征地農(nóng)民的住房、就業(yè)和社會保障等問題，努力化解征地過程中出現(xiàn)的各類矛盾。二是按照公益性、經(jīng)營性的原則，建立符合市場規(guī)律的征地補償機制規(guī)范征地程序，讓被征地農(nóng)民得到真正的實惠。三是調整征地方式，逐步縮小征地范圍，保護農(nóng)村耕地，最大限度放權農(nóng)民，讓農(nóng)民真正意義上成為土地的主人。

4、加大引導力度，促使農(nóng)村土地健康合理流轉。土地流轉是規(guī)?；N植、養(yǎng)殖的前提，因此積極引導，促進農(nóng)村土地合理健康流轉十分必要。一是加大宣傳力度。要利用電視、廣播、標語、黑板報等宣傳工具，大力宣傳，讓廣大農(nóng)民充分知曉土地流轉相關知識和政策。二是加強政府的引導，鼓勵農(nóng)戶通過出租、轉包、轉讓等方式將自己荒蕪未耕種的土地流轉給其他愿意耕作的大戶。三是積極探索土地流轉新機制，讓土地流轉多元化、合理化、制度化，最大限度減少矛盾，確保土地流轉過程中農(nóng)民得到真正的實惠。

總之，盡快建立完善的農(nóng)村土地管理機制，積極做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的確權頒證工作，加大政府引導力度，切實將土地的所有權確立到具體的集體經(jīng)濟組織當中，將土地使用權確立到具體群眾中去對加快推進農(nóng)村社會發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、化解農(nóng)村矛盾都具有十分深遠的意義。

第三篇：農(nóng)村集體土地確權頒證

1、是什么

農(nóng)村集體土地確權的范圍包括集體土地所有權、集體土地承包經(jīng)營權、集體建設用地使用權、農(nóng)村房屋所有權、宅基地使用權等五個方面確權，它涉及面廣、影響大，對農(nóng)民的利益會產(chǎn)生直接和深遠的影響。

農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作,是中央2010年l號文件作出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、維護農(nóng)民權益的重大決策。

國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部于 2011 年聯(lián)合下發(fā)了 《關于加快推進農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作的通知》，為全國各地進一步規(guī)范和加快推進農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作提出了具體的要求和完成任務的時間，該項工作意義深遠，時間緊，難度大，地方政府和農(nóng)村工作者任務艱巨。

2011年11月，國土資源部召開新聞通氣會，國土資源部地籍管理司司長朱留華就《關于農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見》回答記者提問。

2、為什么

但農(nóng)地復雜的產(chǎn)權狀況,也引發(fā)了確權登記工作中的不少矛盾和問題,針對這些矛盾問題,必須在理論與實務上加強預測研判和制度流程設計,才能確保登記工作如期完成。

農(nóng)村集體土地的主體不明確，農(nóng)民對其經(jīng)營的土地沒有所有權、缺乏歸屬感，導致侵犯農(nóng)民土地合法權益的現(xiàn)象時常發(fā)生，通過還權賦能,最終促成產(chǎn)權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度,是建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的前提,也是促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的動力源泉。

地管理工作進行認真總結、梳理、分析，發(fā)現(xiàn)只調查不發(fā)證存在以下問題:一是農(nóng)民手里沒有法律能準確掌握宗地權屬變化情況，無法保持地籍管理的現(xiàn)勢性和動態(tài)化；三是由于沒有履行登記發(fā)證程序，土地管理部門在土地征收、供應時缺乏法律憑證，造成重征或漏征，直接影響了國家、農(nóng)民集體和用地人的合法權益。情況清楚后，局領導組織大家認真學習中央 1 號文件和國土資源部的有關規(guī)定，使大家認識到開展登記發(fā)證工作既是保護農(nóng)民土地合法權益的需要，又是國土資源管理部門依法管地、實現(xiàn)土地精細化管理的需要，在權屬清晰、地界清楚的前提下，不僅不會增加征地難度，而且還會減少糾紛、提高效率、促進社會穩(wěn)定。因此，在開展權屬調查的基礎上，全面啟動了農(nóng)村集體土地所有權登記發(fā)證工作，并要求一定要將證書發(fā)到農(nóng)民集體經(jīng)濟組織手中，將此項工作列入局重點督辦，督察室定期通報進度情況。

3、現(xiàn)狀

我國農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作開展已有10 年之久，截至2011年，只完成70%。之所以進展緩慢，有多方面原因。從現(xiàn)實層面講，農(nóng)民的權利意識不夠充分，不能積極配合登記發(fā)證，導致工作受阻；地方政府和相關部門不夠重視，經(jīng)費、技術等支持不到位，致使登記工作十分被動。從政策層面講，理順集體土地產(chǎn)權歸屬過程中，遇到許多歷史遺留下來的難解糾紛，成為土地確權登記難以突破的瓶頸。即使是已頒證的農(nóng)村集體土地所有權，大部分也只確權登記到行政村農(nóng)民集體一級，沒有確認到每一個具有所有權的農(nóng)民集體。因此，加快推進農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作十分必要和緊迫依據(jù)中發(fā)〔2010〕1 號文件精神，加快農(nóng)村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記發(fā)證工作，力爭到2012 年底把全國范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的集體經(jīng)濟組織，做到農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證全覆蓋。

4、問題

由于目前林業(yè)部門、草原部門都有各自的法律依據(jù)，因此在實際工作中，要落實集體土地確權登記發(fā)證全面覆蓋，不可避免地會與林地、草地登記發(fā)證有效銜接存在管理上的協(xié)調問題。對此，我們必須堅持一點，土地證書與林權證在內(nèi)的其他證書的關系，應當是“身份證”與“工作證”的關系，即農(nóng)村集體土地所有權確權登記發(fā)證應當包括全部農(nóng)村范圍內(nèi)的集體土地。

政府、集體和農(nóng)民三方利益訴求的矛盾協(xié)調問題。

農(nóng)地確權登記是一項政府、集體和農(nóng)民都期待的土地新政,一經(jīng)推出就有強大的行政推動力和群眾需求。相對于2006、2008年的“增減掛鉤”政策試點,此番確權登記范圍更爪力度更大,農(nóng)地確權登記后的流轉收益分配是地方政府極為看重的;村集體與地方政府同利相求,在這一輪的確權登記、土地流轉中也想掙得更多的集體收益;農(nóng)民則渴望在確權登記中有更長久、更穩(wěn)定的承包權和使用權,希望地房權證給家庭帶來更多的收益。當前,確權登記工作在流轉收益分配機制未明確的情況下己經(jīng)全面展開,埋下了三方利益后期紛爭的根子,在強大的政府公權力面前,村集體和農(nóng)民通常處于弱勢地位,很有可能使這一輪的確權登記工作變成地方政府新一輪的“圈地運動”,帶來更多不穩(wěn)定因素。

針對當前農(nóng)村集體土地產(chǎn)權的實際情形，我認為開展農(nóng)村集體土

地確權登記發(fā)證工作中，可能容易產(chǎn)生以下問題：

1、農(nóng)村農(nóng)民對開展農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作的意義作用認識不足，他們參與支持這一工作的熱情和積極性不能充分調動，造成僅由國土部門技術人員單干的局面，使必要的數(shù)據(jù)、材料、情況等搞不清摸不準，從而影響確權登記發(fā)證工作的質量和速度。

2、各級國土部門及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村開展農(nóng)村集體土地確權登記工作人員隊伍的技術素質和業(yè)務水平達不到優(yōu)質完成農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證任務的要求，從而影響工作進度和質量。

3、除國土資源管理業(yè)務部門外的縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村各級及其他單位部門對開展農(nóng)村集體土地確權登記工作的任務責任意識和工作機制不明確，不健全，重視程度不夠，工作力度不到位，造成只有國土業(yè)務部門的工作人員在鄉(xiāng)、村東奔西走，勢單力孤。從而影響確權登記發(fā)證工作高效快速的開展。

4、在開展農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作中，盡管工作人員會充分利用二調和土地變更調查的資料、數(shù)據(jù)以及衛(wèi)星航拍監(jiān)測圖片等材料情況。但因實際情況在不斷變化，而且有些深層的歷史性的情況和問題，或已存的較隱避的情況和問題，被忽視、被遺漏、沒有去觸及和妥善解決，從而影響工作質量。

5、在工作中，農(nóng)村集體土地的權屬界址問題的確定，是最為重要的關鍵性環(huán)節(jié)，也是最易影響工作進度和質量，影響集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民權屬利益的問題，存在權屬糾紛的土地不妥善解決，不僅無法確權登記而且會影響社會穩(wěn)定和

5、對策及建議

健全土地流轉收益的分配機制。

農(nóng)地流轉收益分配問題是農(nóng)地確權流轉的核心和關鍵,關系到國家、集體和農(nóng)民三方經(jīng)濟利益。筆者建議,根據(jù)《憲法》和《物權法》相關規(guī)定,地方政府、村集體和農(nóng)民在農(nóng)地流轉中合理的收益分配機制應該是:首先,地方政府不應直接參與集體建設用地流轉收益分配。地方政府作為集體建設用地流轉主體的另一方,憑借公權力從土地流轉中直接獲取收益沒有法理依據(jù),只能按照稅法的相關規(guī)定對流轉收益進行合理征稅,通過征收營業(yè)稅、增值稅、所得稅和相關費用等方式,對流轉收益進行合理調整。

其次,農(nóng)民集體主要參與建設用地初次流轉的收益分配。

在土地所有權與使用權分離的初次流轉中,農(nóng)民集體以喪失部分所有權功能為代價換取

利益;在土地使用權的再次流轉中,因為農(nóng)民集體不再是交易一方,只是作為用地所有者置身流轉,不應再參與二次流轉的收益分配。

再次,農(nóng)民參與集體建設用地每次流轉的收益分配。

從農(nóng)民集體所有權的性質看,農(nóng)民是農(nóng)村集體建設用地的實際享用者。當農(nóng)民集體作為收益分配的主體時,集體建設用地使用收益應主要用于對原承包農(nóng)戶的補償、土地資源的保護甲發(fā)、基礎設施和公益事業(yè)建設以及本集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)成員的社會保障;當土地二次流轉或多次流轉,農(nóng)民個體收益分配主體地位也不能動搖,必須在政策上予以保護。

要妥善解決這些可能產(chǎn)生的問題或避免這些問題的產(chǎn)生，保障農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作優(yōu)質高效的推進，按時保質保量完成農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作任務。本人認為可采取以下對策：

一、廣泛宣傳發(fā)動廣大農(nóng)民群眾參與和支持農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作，通過農(nóng)村土地確權登記發(fā)證，并允許其流轉，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“同地同權”，努力從根本上解決“三農(nóng)”問題，加快推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。特別讓農(nóng)民認識到：開展這一工作的核心是把農(nóng)民的權利還給農(nóng)民，讓農(nóng)民擁有自己解決問題，維護自身土地權益的能力。從而最大限度地調動和激發(fā)農(nóng)民群眾的積極性。

二、扎實做好開展農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證的技術力量準備工作。一是對擔負這一工作的國土部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部認真開展技術培訓，使之熟練掌握確權登記發(fā)證的政策要求和技術知識，能很好的適應工作的需要。二是采取公開招標方式（以縣為單位），招標落實有資質的調查測量技術隊伍，全面擔負起調查測量、填表、制圖、建資料數(shù)據(jù)庫等技術工作。三是在做好技術準備工作的同時，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村各級對開展工作的必需經(jīng)費籌措到位，做到隨支隨撥，不因必要經(jīng)費欠缺阻礙工作。

三、強化責任，建立共同責任機制，形成縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和相關單位部門齊抓共管，全面推進的大格局，消除僅由國土業(yè)務部門單干的傾向。縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級制定《開展農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作實施方案》，明確各級及相關單位部門的工作任務和責任及獎評究責措施辦法。使之對做好農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作有目標要求，有任務，有壓力，從而更好的加大整體推進力度。

四、建立和實行工作督查和復查核驗機制。成立由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部和國土部門技術人員聯(lián)合組成的農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作督查復查組，負責做好跟蹤督查和復查核驗工作。對在第一遍工作程序中的確權、登記等工作及時跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問題，整改問題。對基本完成確權、登記、發(fā)證工作的，以村為單位，督查組逐村、逐宗土地、逐宗表格材料和圖紙，全面開展復查核驗工作，發(fā)現(xiàn)存在問題的徹底整改糾

正，確保全程工作質量。

第四篇：農(nóng)村宅基地確權的相關問題有哪些

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農(nóng)村宅基地確權的相關問題有哪些

農(nóng)村宅基地問題是每個農(nóng)村居民所關心的。宅基地申請確權的流程是什么?一些特殊情況該如何處理?了解相關事項，教您快速辦理確權，減少不必要的麻煩。下面就由贏了網(wǎng)的小編為您講述農(nóng)村宅基地確權的相關法律知識。

一、宅基地申請確權需要提供什么資料(需要先走申請流程)

(1)土地登記申請書(國土部門印發(fā)，土地使用權人填寫并簽章);

(2)申請人身份證明材料(戶主身份證正反面復印件、戶口本中所有家庭成員復印件);

(3)土地權屬來源證明;初始登記提供土地批復、宅基地審批表，換發(fā)證書提供原土地使用證，涉及轉讓(買賣)、繼承(原權利人死亡)、贈與、置換(互換)，戶主更名、原土地證戶主名稱有誤更正、爭議糾紛

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已調處等原因發(fā)生的變更登記以及丟失補證還應提供下列土地權屬來源的證明材料：

(4)地籍調查表、宗地圖及宗地界址坐標;

(5)地上附著物權屬證明;

二、確權所需地籍調查費、工本費是否需要農(nóng)民掏錢

為減輕農(nóng)民負擔，落實中央支農(nóng)惠農(nóng)政策，保證農(nóng)村宅基地使用權登記發(fā)證工作的順利進行，對登記頒發(fā)農(nóng)村宅基地《集體土地使用證》的地籍調查費、工本費一律免收。

三、耕地上已建成住宅如何處理

(1)符合土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的，按照法律、法規(guī)規(guī)定的程序，經(jīng)補辦用地批準手續(xù)后進行登記發(fā)證。

(2)不符合土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的零星宅基地，只統(tǒng)計備案，不予登記發(fā)證。

三、超占面積的如何處理

(1)1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施前，農(nóng)村村民建房占用的法律咨詢s.yingle.com

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宅基地，《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施后至今未擴大用地面積的，可以按現(xiàn)有實際使用面積進行登記。

(2)1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施起至1987年《中華人民共和國土地管理法》實施時止，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，超過當?shù)匾?guī)定的面積標準的，超過部分按當時國家和地方有關規(guī)定處理后，可以按實際使用面積進行登記。

(3)1987年《中華人民共和國土地管理法》實施后，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，超過當?shù)匾?guī)定的面積標準的，按照實際批準面積進行登記，其面積超過各地規(guī)定標準的，可在土地登記簿和土地權利證書記事欄內(nèi)注明超過標準的面積，待以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規(guī)劃重新建設時，按有關規(guī)定作出處理，并按照自治區(qū)規(guī)定的面積標準重新進行登記。

五、實測面積與老宅基證不符如何確權發(fā)證

(1)如果實測面積大于或等于原發(fā)證面積時，按原發(fā)證面積確權登記換發(fā)證書。并在土地證記事欄中注明超占的面積。

(2)如果實測面積小于原發(fā)證面積時，按實測面積確權登記換發(fā)發(fā)證。

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(3)對實測面積與原發(fā)證面積相差較大的宗地要實地查清面積有出入的具體原因，填寫到情況調查表備注欄里。

(4)對未審批發(fā)證的宗地，嚴格按照《土地管理條例》規(guī)定的宅基地審批權限，結合實測面積批量補報批發(fā)證。

(5)申請書、宗地圖、地籍調查表中宗地面積按實測面積填寫，地籍調查表中批準面積、土地審批表及土地使用證中使用權面積按審批面積。

六、閑置的宅基地如何確認

對已取得《集體土地使用證》，但已滿二年未建房的宅基地，由集體經(jīng)濟組織收回土地使用權，并報市、縣(區(qū))級人民政府批準，注銷其土地登記。農(nóng)戶再申請宅基地建房時，重新依照審批程序批準，待房屋建成并實地檢查合格后，按照有關規(guī)定登記發(fā)證。

七、宅基地轉讓的情況如何處理

(1)已經(jīng)發(fā)生轉讓且受讓人在本村有戶口的，按照一戶只能擁有一處宅基地的法律規(guī)定，可以進行登記發(fā)證。

(2)已經(jīng)發(fā)生轉讓但在本村無戶口的，只統(tǒng)計備案，不予登記發(fā)證。

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七、權屬調查中遇一戶多宅的情況如何處理

需查清其情況是繼承還是其它原因，再判斷其是否可以辦理兩證。舉例：如果戶主已有一處房屋，且還有一處是繼承的房屋，房屋在無改建變動的情況下，除繼承可以為其確權發(fā)證，其它情況只調查登記，不確權發(fā)證。九、一戶多宅，已經(jīng)擁有兩個宅基地證書的情況下如何處理

(1)調查其宅基地來源是否合法，且證、地相符者只換發(fā)其中一處(本人選擇)宅基地使用證。如符合繼承、贈與條件，且子女已分獨立戶口且未分配宅基地的，經(jīng)村委會審核同意，可將另一宗宅基地變更登記給子女。

(2)調查后發(fā)現(xiàn)宅基地來源不合法，且證、地不符者，不予確權登記，并注銷違規(guī)辦理的土地使用證。

以上就是關于農(nóng)村宅基地確權的全部內(nèi)容，宅基地確權時一定要符合相關的法律規(guī)定，不能超面積、超戶數(shù)等;在確權時一定要帶齊相關的證件，以免造成不必要的麻煩。如果您想知道更多的相關知識，可以向贏了網(wǎng)網(wǎng)站的律師進行相關咨詢，更多相關知識您可以咨詢贏了網(wǎng)。

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身

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有

哪

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權

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應

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會

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第五篇：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證的問題及對策

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證的問題及對策

[摘要] 貴陽市的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作從2012年開展試點工作，2013年全市整體推進，計劃2015年全面完成。在工作推進過程中發(fā)現(xiàn)工作難度大，問題多，盡管市級方案梳理出若干“需要妥善處理若干問題”，但在實際工作中還是遇到一些難題需要根據(jù)實際情況在依法依規(guī)的原則上化解，本文擬將貴陽市開展本項工作的經(jīng)驗、問題和對策，提供給正在推進此項工作的各級政府部門借鑒參考。

[關鍵詞] 農(nóng)村土地；承包經(jīng)營權確權登記頒證；問題對策；貴陽

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，既是深化農(nóng)村土地制度改革的重要任務，是事關農(nóng)村長遠發(fā)展、關系億萬農(nóng)民切身利益的大事，也是極為艱巨復雜的工作。貴陽市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作按照國家、省有關部署，結合本地實際，以“還權賦能”為核心，以維護農(nóng)民利益為出發(fā)點和落腳點，堅持“確保穩(wěn)定、實事求是、尊重歷史、依法規(guī)范、公開公平公正”的原則，遵循“先易后難、穩(wěn)妥推進”的方式，于2012年在花溪區(qū)、息烽縣、烏當區(qū)、白云區(qū)啟動試點，2013年全面推開整市推進，計劃2015年全面完成，頒證率達90%以上。真正做到農(nóng)村承包土地“確實權、頒鐵證”。2014年3月22日，貴陽市作為典型代表參加國務院全國承包地確權登記頒證座談會并做發(fā)言。截止2014年底，全市55.6萬戶農(nóng)戶，已全部完成二輪延包檔案信息和戶籍信息清查錄入，已頒發(fā)土地承包經(jīng)營權證書3.01萬份。

1、主要做法和經(jīng)驗

1.1、試點先行整市有序推進。2010年，在息烽縣選擇兩個村開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記調研，2011年形成《貴陽市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證試點工作方案》雛形，梳理出若干“需要妥善處理有關問題”。2012年初，擬定花溪區(qū)、息烽縣作為貴陽市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作試點縣，形成《貴陽市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證試點工作方案》（筑府發(fā)〔2012〕28號），在花溪區(qū)、息烽縣全縣；烏當區(qū)、白云區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作試點工作。2013年，在總結試點經(jīng)驗的基礎上，下發(fā)了《貴陽市全面推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作方案》（筑府發(fā)〔2013〕29號），全面推開全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，成為繼成都之后全國第二家整市推進的城市。

1.2、構建五大工作保障體系。一是加強組織領導。市、區(qū)（市、縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立以政府主要領導為組長，黨委、政府分管領導為副組長的領導小組，明確了主要領導親自抓、領導干部包片負責、分管領導具體抓的工作職責，形成了一級抓一級、層層抓落實的工作格局。二是健全推進機制。建立了聯(lián)席會議、季度調度會議、階段總結會議、重大問題專題會議等四大調度機制，及時解決工作推進中的困難和問題。三是加大經(jīng)費投入。采取“上爭下調、統(tǒng)籌兼顧”的方式，將工作所需經(jīng)費納入市、縣兩級財政預算，累計投入資金5000余萬元。四是強化人員培訓。舉辦《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證管理辦法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》、《貴陽市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證試點調查規(guī)范》和《貴陽市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權檔案整理規(guī)程》等業(yè)務培訓1.74萬人次，普訓20萬人次，確保縣、鄉(xiāng)、村、組有專人專職負責此項工作。五是嚴格督查考核。制定督查、考核、獎懲辦法，嚴格督查。將確權登記頒證工作納入?yún)^(qū)（縣、市）和市直部門考核目標，與獎懲、績效掛鉤。

1.3、規(guī)范確權登記工作程序。實行“三四五五五”工作法，即堅持程序、方法、結果“三公開”；堅持摸底調查表、確權登記方案、勘界確權、確權發(fā)證“四公示”；堅持衛(wèi)星影像數(shù)據(jù)、經(jīng)營權證書、信息化系統(tǒng)平臺、綜合技術服務、工作流程“五統(tǒng)一”；做到確權登記通知書、二輪延包檔案清查確認信息、戶籍確認信息、勘界確權、承包地塊圖斑確認信息“五到家”；確保承包地分配、承包地邊界四至登記、承包合同簽訂、承包地圖斑印制、承包經(jīng)營權證書發(fā)放“五到戶”。使每個過程、每項成果都由群眾參與、群眾認可，確保承包地面積與座落、承包合同、經(jīng)營權證登記薄、經(jīng)營權證書相一致。

1.4、明確規(guī)程規(guī)范確權工作。在2012年確權登記頒證試點工作開始之初，由市農(nóng)委和[作者簡介] 黎桂先（1964），女，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟師，學士，從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理工作。試點縣、管理信息系統(tǒng)設計公司共同商定確權登記頒證工作流程和各式登記表格，最終形成《貴陽市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證試點調查規(guī)范》，規(guī)范全市確權登記頒證工作。市農(nóng)委會同市檔案局根據(jù)《農(nóng)業(yè)部、國家檔案局關于加強農(nóng)村土地承包檔案管理的意見》文件精神，共同制定了《貴陽市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權檔案整理規(guī)程》，確保檔案工作規(guī)范，避免檔案工作混亂、不全、重復、返工。

1.5、深入宣傳充分發(fā)動群眾。一是充分利用農(nóng)村廣播、遠教網(wǎng)、標語、宣傳單等宣傳方式，多渠道、全方位向農(nóng)民廣泛宣傳農(nóng)村土地改革政策、確權登記頒證的實際意義，宣講確權登記頒證的規(guī)范程序，打消群眾的顧慮，爭取群眾支持。二是充分發(fā)揮同步小康駐村工作隊員的作用，采取“一竿子插到底”的方式，將政策宣講到戶到人，全面提高群眾知曉率。

1.6、加強調解妥善化解矛盾。為了及時就地解決好群眾在確權登記中矛盾糾紛，在每個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立了群眾站，村建立了群眾工作室。同時，組織干部進村入戶廣泛收集農(nóng)民關心的突出問題，按照“一事一議”的原則，逐一制定具體解決方案，并充分發(fā)揮村支兩委、村民議事會和村調解小組的作用，每個爭議都由群眾協(xié)商解決，基本實現(xiàn)家庭內(nèi)部土地糾紛不出組，戶與戶土地糾紛不出村，村與村土地糾紛不出鄉(xiāng)、不出縣。

1.7、整合資源搭建信息平臺。整合農(nóng)經(jīng)信息平臺、土地流轉平臺等資源，搭建“貴陽農(nóng)經(jīng)管理信息網(wǎng)”，涵蓋了土地承包經(jīng)營權確權登記管理系統(tǒng)、土地承包經(jīng)營權流轉管理系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)管理系統(tǒng)等三大系統(tǒng)以及農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營龍頭企業(yè)、農(nóng)民負擔監(jiān)督管理、“三資”管理等四大板塊，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的信息化管理。

2、存在問題的分析

2.1、確權工作的思想認識需要統(tǒng)一 一是認識還不到位。個別基層干部思想認識不到位，對農(nóng)村土地承包相關法律法規(guī)及政策理解不夠，認識不深，影響了有關法律法規(guī)及政策的落實；部分農(nóng)戶沒有充分認識到土地確權的意義和重要性，抱著“無所謂”的態(tài)度，存在指界無人、不簽字等現(xiàn)象；少數(shù)同志認為現(xiàn)階段農(nóng)民承包土地有合同、有證書，土地承包關系穩(wěn)定，再花費人力、物力、財力搞精確測繪和確權登記是多此一舉，意義不大，導致工作積極性不高。

二是害怕影響穩(wěn)定。按照土地承包經(jīng)營權確權登記要求，要全面丈量農(nóng)民承包土地，明確地塊四至不清等問題，有些干部特別是基層干部一方面擔心誘發(fā)原來積累的流轉糾紛、土地矛盾。另一方面，由于土地利益越來越大，加上對確權登記的預期，農(nóng)民更加看重土地，擔心搞確權登記會激發(fā)新的農(nóng)村矛盾，可能會掀起一個新增人口爭要土地的高潮，增加本地信訪壓力。因此，對破解工作中遇到的矛盾和糾紛還存有顧慮，認為這項工作難度大，吃力不討好，對農(nóng)村穩(wěn)定和自身政績會造成影響，抱有觀望畏難情緒，存在求穩(wěn)怕亂思想，導致推動力度還不夠大。

2.2、歷史遺留問題和政策矛盾凸顯

一是歷史遺留問題較多。一方面，1998年二輪延包時，按“增人不增地、減人不減地”原則對農(nóng)村土地按一輪土地情況進行延包，留下較多遺留問題，如人地不均現(xiàn)象日益突出；二輪延包時工作較粗，土地承包經(jīng)營權證登記錯誤較多，四至不清現(xiàn)象突出；登記時漏登現(xiàn)象較多，突出表現(xiàn)為只登記一塊的四至，面積卻登記為多塊合計，以及為逃避交公糧少登地塊等。在確權工作中，農(nóng)戶要求對二輪延包時漏登的承包地塊及現(xiàn)耕種地塊進行登記，由于當前嚴格按照二輪延包檔案資料進行確權登記，導致部分地塊漏登較多的農(nóng)戶不愿參加確權工作。另一方面，二輪延包以來農(nóng)戶自行調地、私下流轉土地等現(xiàn)象普遍存在，一些較大規(guī)模的土地流轉打破了原有四至界限，給確權登記帶來困難；農(nóng)戶土地撂荒、土地整治等行為導致部分承包地地界消失，改變了原先的溝、渠、路、壩，打破了村組之間的范圍，進一步加大了確權工作的難度。

二是面臨政策矛盾難題。一方面，二輪延包以來，農(nóng)戶戶籍變動較大，有些農(nóng)戶全家遷入小城鎮(zhèn)落戶，轉為非農(nóng)業(yè)戶口，此次要求進行土地確權登記，但又不具備本村集體經(jīng)濟組織成員身份，難以處理。另一方面，農(nóng)村特殊群體（大學生、公共服務崗位人員）登記問題突出。如有些大學生高考錄取后將戶口移入學校轉為非農(nóng)戶口，畢業(yè)后又將戶口遷入原村，但不能轉為農(nóng)業(yè)戶口；有些公共服務人員被政府招聘錄用后戶口轉為非農(nóng)戶口，因崗位減少失業(yè)后，戶口保留在原村但屬非農(nóng)戶口等。上述特殊群體居住在農(nóng)村，以農(nóng)業(yè)為主要收入來源，不具有承包土地的主體資格但又實際耕管和擁有承包地，如將其實際占用的土地確權登記，又與現(xiàn)行法規(guī)不相符合。

2.3、成果應用和政策配套亟待加強 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記工作，不是一項單純的基礎業(yè)務工作，涉及農(nóng)村基本經(jīng)營制度的完善，涉及農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，涉及農(nóng)村社會穩(wěn)定，特別是涉及廣大農(nóng)民群眾切身利益的一項綜合性工作。這次確權登記頒證工作投入巨大，工作成果十分寶貴，做好成果應用轉化，加強后續(xù)管理工作，完善政策配套尤為重要。目前看來，一是土地確權后與之相適應的新型農(nóng)業(yè)合作經(jīng)營組織尚待培育。二是土地承包經(jīng)營權的財產(chǎn)性功能尚未完全體現(xiàn)。亟需在下一步工作繼續(xù)鞏固確權頒證成果，抓好成果的充分運用，進一步探索建立土地抵押機制等土地制度改革。

3、對策和建議

3.1、深入開展宣傳。做好確權登記頒證工作，縣鄉(xiāng)兩級是關鍵，工作重點在縣級，前沿陣地在鄉(xiāng)村。要加大宣傳力度，讓基層干部真正認識到確權登記頒證工作的重要性，做到思想上重視、行動上自覺、工作上到位，爭取廣大農(nóng)民群眾的理解、支持和積極參與；要多形式、多渠道、多層面開展宣傳，充分發(fā)揮村黨支部、村委會、村民議事會的作用，把政策交給農(nóng)民群眾，做到家喻戶曉，人人皆知，增強群眾參與的積極性、主動性，營造良好社會氛圍。

3.2、做好業(yè)務培訓。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作政策性、業(yè)務性強，各級各有關部門都要組織開展政策理論和業(yè)務知識培訓。市、縣要加大對鄉(xiāng)、村兩級干部的培訓力度，要針對重點和難點及時開展培訓工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要集中培訓村、組具體操作人員。通過層層培訓，使各級工作人員準確理解和把握政策界限，明確具體操作規(guī)程，掌握工作要領，提高業(yè)務能力，保證工作質量。

3.3、加強指導督促。市、縣農(nóng)業(yè)部門要把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作作為中心工作來抓，要集中力量組成專門班子，深入基層第一線調研指導工作。對基層工作中出現(xiàn)的矛盾糾紛，要及時提出切實可行的解決辦法和措施，對當即能夠解決的矛盾糾紛，要在第一時間加以解決，對帶有普遍性的問題，要本著依法依規(guī)和實事求是的原則，通過統(tǒng)一制定補充規(guī)定的辦法統(tǒng)一加以解決，確保任務完成。要著力解決好基層人手緊缺和工作經(jīng)費不足等突出問題，強化工作進度，確保工作質量。各級黨委、政府要開展定期和不定期的檢查督促，及時總結好的經(jīng)驗做法加以推廣，幫助指導基層加快進度和提高質量，確保目標任務的全面完成。

3.4、細化政策措施。一是研究出臺針對到小城鎮(zhèn)落戶人員確權的專門政策，對其集體經(jīng)濟組織身份認定、能否確權予以明確；二是針對農(nóng)戶普遍反映的二輪漏登地塊，或以多塊面積登記為一塊地的，研究明確統(tǒng)一的處理意見；三是研究制定本村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定辦法，把復員軍人、大學畢業(yè)回鄉(xiāng)人員等部分特殊群體人員納入集體經(jīng)濟組織成員范圍，讓其擁有承包主體資格；四是探索將確權登記面積與農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放、征地補償安置掛鉤的措施，進一步調動農(nóng)民土地確權積極性。

3.5、完善相關配套。要開發(fā)利用確權登記頒證成果，推進農(nóng)業(yè)信息化建設，實現(xiàn)土地檔案管理信息化，提高土地監(jiān)管智能化和社會化服務水平，有效發(fā)揮土地登記成果資料服務經(jīng)濟社會發(fā)展的作用；要把確權登記頒證工作與深化農(nóng)村改革緊密結合，鼓勵和引導土地流轉，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系；要與農(nóng)村產(chǎn)權制度改革結合，開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改造，發(fā)展農(nóng)村新型集體經(jīng)濟組織，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入；要拓展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權權能，發(fā)揮好土地承包經(jīng)營權證書作用，推動農(nóng)村土地經(jīng)營權證抵押貸款融資，賦予農(nóng)民更多的發(fā)展權和財產(chǎn)權；要建立農(nóng)村產(chǎn)權綜合交易平臺，提供信息發(fā)布、登記備案、抵押登記、流轉交易、合同鑒證等服務，促進城鄉(xiāng)要素自由流動、合理配置，推動城鄉(xiāng)一體化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。