第一篇：地方公安機關(guān)警務(wù)改革：動因、目標與路徑

地方公安機關(guān)警務(wù)改革：動因、目標與路徑

來源： 人民論壇 作者： 王傳宏

【摘要】地方公安機關(guān)警務(wù)改革動因是綜合性的、復(fù)雜的，宏觀上與國家的政治生態(tài)、社會轉(zhuǎn)型相關(guān)，中觀上與地方公安機關(guān)維穩(wěn)壓力、部門利益沖動和績效競爭聯(lián)系，微觀上依賴警務(wù)信息技術(shù)進步。社會轉(zhuǎn)型背景下，地方公安機關(guān)改革需要從警務(wù)理念變革、警務(wù)體制調(diào)整、機制創(chuàng)新和技術(shù)革新方面適應(yīng)國家與社會的安全需求。

問題的提出

2015年，中央通過《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》（以下簡稱《意見》），要求建立與中國特色社會主義法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運行機制，以此提高社會治安治理水平，提升公眾的安全感和對警務(wù)活動的滿意度。該《意見》提出了包括完善公安機關(guān)管理體制、深化公安行政管理改革、創(chuàng)新社會治安治理機制完善和規(guī)范執(zhí)法權(quán)力運行機制等在內(nèi)的七大任務(wù)，并推出了100多項具體的改革措施。這些措施對今后公安機關(guān)改革做出了總體的規(guī)劃和部署，是指導(dǎo)公安改革的綱領(lǐng)性文件，如何落實這些改革舉措是各級公安機關(guān)警務(wù)改革的中心任務(wù)。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求下，地方公安機關(guān)已經(jīng)開展了大量的警務(wù)改革試驗，既有體制上的調(diào)整，也有機制上的創(chuàng)新。同時，理論界對警務(wù)改革的研究多屬于及時性的回顧與解讀，將研究聚焦于警務(wù)活動中的某一環(huán)節(jié)或領(lǐng)域，對地方公安機關(guān)改革缺乏總體上的發(fā)掘和深度研究。而研究警務(wù)改革必須綜合考量其現(xiàn)實的需要和最終的目標，探索其合理化的路徑，構(gòu)建一個總體的框架。

地方公安機關(guān)警務(wù)改革動因

警務(wù)改革動因是綜合性的、復(fù)雜的，宏觀上與國家的政治生態(tài)、社會轉(zhuǎn)型有著密切的關(guān)系，中觀上與地方公安機關(guān)維穩(wěn)壓力、部門利益沖動和績效競爭有緊密聯(lián)系，微觀上與警務(wù)信息技術(shù)進步有實際聯(lián)系。

宏觀上，國家政治統(tǒng)治方式變遷是地方公安機關(guān)警務(wù)改革的主要動力?？v觀新中國成立以來我國地方公安機關(guān)的警務(wù)工作變遷，其政治統(tǒng)治特性十分明顯，這與我國國家政體和政權(quán)結(jié)構(gòu)具有密切關(guān)系。正如有學(xué)者指出，任何國家政府的管理職能總是隨著政治生態(tài)環(huán)境的變化而變化，政府的管理職能必須與政治生態(tài)保持某種一致性。回顧公安機關(guān)發(fā)展歷史，其中心工作一直圍繞著國家政權(quán)穩(wěn)固和建設(shè)展開。新中國成立之初，我國公安機關(guān)中心任務(wù)是鎮(zhèn)反、平匪、鋤奸、維護新生的人民政權(quán)；文革期間，公安機關(guān)雖然遭受嚴重沖擊，但依然通過打擊違法犯罪維護基本的社會穩(wěn)定；改革開放后，公安機關(guān)從國家政權(quán)的中心工作出發(fā)，通過打擊違法犯罪，為經(jīng)濟建設(shè)創(chuàng)造穩(wěn)定的社會環(huán)境。從國家政權(quán)組織結(jié)構(gòu)形式而言，公安機關(guān)屬于國家政權(quán)組織結(jié)構(gòu)中的一個重要部門，其管理體制和運行機制與整體國家機關(guān)的體制和機制變革有著內(nèi)在的邏輯關(guān)系，地方公安機關(guān)警務(wù)體制與機制變革往往受到國家頂層設(shè)計的影響，與其保持一致。

社會轉(zhuǎn)型有力推動了地方公安機關(guān)的警務(wù)改革。改革開放前，計劃經(jīng)濟體制下的人、財、物等各生產(chǎn)要素配置，令社會基本處于靜止狀態(tài)，人們的行為失范較少。隨著農(nóng)村土地所有制形式變革、城市國有企業(yè)改革和分配制度發(fā)生了重大變化，在鄉(xiāng)村人民公社開始解體，戶籍制度出現(xiàn)松動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速崛起；在城市允許單企業(yè)破產(chǎn)，自謀職業(yè)，民營經(jīng)濟快速發(fā)展，人、財、物等生產(chǎn)要素在全國范圍自由流動。改革開放后，社會主義市場經(jīng)濟體制基本建立，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，由于利益分配機制不健全，貧富差距加大，違法犯罪率快速上升，而城市建設(shè)和企業(yè)大規(guī)模發(fā)展帶來的征地、拆遷以及環(huán)境污染問題，造成社會矛盾不斷累積，群體性上訪、極端暴力事件和治安事件頻發(fā)、高發(fā)，給社會穩(wěn)定造成了嚴重影響。迅速上升的社會矛盾和違法犯罪案件對地方公安機關(guān)傳統(tǒng)的警務(wù)體制和機制提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，為了應(yīng)對工作難題，各地公安機關(guān)開始建立應(yīng)急警務(wù)機制，以情報信息和問題為導(dǎo)向，建立警務(wù)研判機制。此外，警務(wù)工作開始向基層拓展，大力推進社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，建立警民溝通機制，爭取通過基層社區(qū)警務(wù)化解社會矛盾。因而，社會轉(zhuǎn)型及其帶來的社會問題催生地方公安機關(guān)的警務(wù)改革。

中觀上，由于“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理體制，地方公安機關(guān)既要回應(yīng)本級政府的維穩(wěn)壓力，還要從部門利益出發(fā)，解決警力不足、職級待遇低的問題，面臨著同級地方公安機關(guān)的績效競爭。

一方面，囿于公安機關(guān)的管理體制，地方公安機關(guān)人事決策與財務(wù)權(quán)限掌控在同級地方黨委和政府手中，而且新世紀以來國家對地方黨委政府政績考核中，維穩(wěn)實行一票否決制，而維穩(wěn)的壓力主要落在地方公安機關(guān)頭上。公安機關(guān)為了維穩(wěn)，將其警務(wù)機制和工作重心進行了局部調(diào)整。另一方面，公安機關(guān)作為行政主體，具有“理性經(jīng)濟人”的特性，迫切希望部門自身發(fā)展得到滿足，增加職級待遇，提升警務(wù)效能。因而，從地方公安機關(guān)自身邏輯出發(fā)，如何回應(yīng)政府維穩(wěn)要求，維護和提升部門利益，并能夠在績效考核中取得較好成績成為其工作的重要考量。

微觀上，警務(wù)信息技術(shù)進步是警務(wù)機制改革的重要推力。職業(yè)警察初創(chuàng)期，警務(wù)技術(shù)落后，警用器械裝備簡陋，預(yù)防和打擊違法犯罪主要依靠人力。隨著技術(shù)的進步，尤其是現(xiàn)代科技的發(fā)展，警務(wù)技術(shù)發(fā)展取得長足進步，對警務(wù)工作產(chǎn)生了深遠影響，也推動著警務(wù)工作機制不斷變革。隨著技術(shù)革新，特別是信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，犯罪出現(xiàn)智能化、信息化等特點，迫使公安機關(guān)不得不大力推廣新興技術(shù)，以更好地應(yīng)對違法犯罪。如110報警制度建立、勤務(wù)指揮系統(tǒng)建立、“金盾工程”實施、網(wǎng)絡(luò)安全警種設(shè)立、“天網(wǎng)”工程的實施及區(qū)域警務(wù)協(xié)作制度的建立都與警務(wù)技術(shù)，特別是與警務(wù)信息技術(shù)的發(fā)展關(guān)系密切。地方公安機關(guān)警務(wù)改革的目標

地方公安機關(guān)警務(wù)改革的方向在于探尋一條符合地方實際的治安治理道路，構(gòu)建一整套符合地方實際的現(xiàn)代警務(wù)體系?，F(xiàn)代警務(wù)體系是以市場經(jīng)濟和法治公安為前提，以警務(wù)體制協(xié)調(diào)和警務(wù)機制高效為支撐，以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)為依托，以公眾社會為基礎(chǔ)，合力預(yù)防和打擊犯罪，維護社會秩序，形成的多方參與、結(jié)構(gòu)合理，運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的體系。

現(xiàn)代警務(wù)的構(gòu)建與我國當(dāng)前的社會治安形勢、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、法治公安構(gòu)建這一宏觀背景有著直接的關(guān)系。首先，轉(zhuǎn)型時期，社會矛盾快速積累，違法犯罪急劇上升迫使地方公安機關(guān)形成高效的警務(wù)運行機制，提升社會管理水平與執(zhí)法能力，提升公眾的安全感。

其次，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體上要求構(gòu)建現(xiàn)代警務(wù)制度。從治理理論出發(fā)，警務(wù)屬于公共事務(wù)，并非警察的事務(wù)，而是一個秩序維護活動。現(xiàn)代警務(wù)要求國家和社會合作維護社會秩序，公安機關(guān)作為專業(yè)化的預(yù)防和打擊犯罪的機構(gòu)，其主要任務(wù)在于主導(dǎo)治安秩序維護的進程，動員公眾參與治安秩序維護活動，而非一力承擔(dān)這些事務(wù)。這就要求在警務(wù)機制設(shè)計過程中，注重動員社會各界力量參與到警務(wù)活動中，為公共安全產(chǎn)品的供給提供多種渠道。

最后，法治公安建設(shè)要求公安機關(guān)必須推進法治建設(shè)，堅定執(zhí)法規(guī)范化的道路，這是現(xiàn)代警務(wù)的本質(zhì)要求。從這一要求出發(fā)，地方公安機關(guān)警務(wù)改革必須要對警察權(quán)力重新分配并予以規(guī)范，其基本價值取向應(yīng)當(dāng)是尋求警察權(quán)的規(guī)范行使與社會控制有效性之間的平衡。

總之，現(xiàn)代警務(wù)是一整套的警務(wù)理念、制度和器物的有機組合，是警務(wù)工作在現(xiàn)代國家治理體系中的邏輯展開，既要回應(yīng)構(gòu)建現(xiàn)代國家的關(guān)切，同時要與整體社會轉(zhuǎn)型相適應(yīng)，還要在體制和機制上順應(yīng)社會發(fā)展的需要。

地方公安機關(guān)警務(wù)改革的路徑

構(gòu)建現(xiàn)代警務(wù)，首要解決的問題是革新警務(wù)理念，其次應(yīng)當(dāng)理順警務(wù)體制和機制，最后是加快警務(wù)技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用。地方公安機關(guān)的警務(wù)改革必須從這三個方面出發(fā)： 首先，要革新警務(wù)理念。構(gòu)建現(xiàn)代警務(wù)，必須在理念上樹立現(xiàn)代警務(wù)的思維?，F(xiàn)代警務(wù)是以市場經(jīng)濟和法治國家為基礎(chǔ)的，其終極目的在于通過法治的方式維護治安秩序，提升公眾安全感，更好保護人權(quán)。在我國，傳統(tǒng)的管制型的警務(wù)思維模式是防范一切，甚至將國家與社會對立，對社會處處設(shè)防。改革開放后，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會潛力被激活，國家獲得了長足的發(fā)展和進步。如果還秉承傳統(tǒng)的警務(wù)思維和理念，顯然與時代發(fā)展趨勢悖逆。市場經(jīng)濟的法制性要求建立法治國家，構(gòu)建基本的人權(quán)和產(chǎn)權(quán)保護制度，形成現(xiàn)代的國家治理模式。循此觀點，地方警務(wù)改革的基本路徑是革新警務(wù)理念，將人權(quán)保護和法治公安構(gòu)建結(jié)合起來，從公眾的安全需求出發(fā)除舊布新，這也是任何一項現(xiàn)代行政體制改革的應(yīng)有之意，也是國家治理現(xiàn)代化的基本要求?；诖?，地方公安機關(guān)在警務(wù)改革中，必須明確警察權(quán)力的邊界和范圍，規(guī)范警察權(quán)力的行使，在具體管理和執(zhí)法過程中，增加法制考核與監(jiān)督，將規(guī)范執(zhí)法和保障安全結(jié)合起來，更好地服務(wù)公眾。

從國家關(guān)于警務(wù)改革的整體思路看，特別強調(diào)要“提高公安機關(guān)管理效能和服務(wù)水平，從政策上、制度上推出更多惠民利民便民新舉措，提升人民群眾的滿意度?！边@說明，國家頂層設(shè)計已經(jīng)將現(xiàn)代警務(wù)的理念納入其中，地方公安機關(guān)警務(wù)改革要與這一理念適應(yīng)，結(jié)合地方實際，推出更多相應(yīng)的便民服務(wù)措施，提高公眾滿意度。警務(wù)工作還要摒棄對整體社會設(shè)防的舊思維，樹立大警務(wù)格局，從治安治理的理念出發(fā)，發(fā)動社會參與到警務(wù)工作中，重視社會組織和公眾在治安治理中的主體作用，創(chuàng)新公安工作的群眾路線，培養(yǎng)公眾社會責(zé)任和安全意識。

其次，要構(gòu)建適合現(xiàn)代警務(wù)需求的警務(wù)體制和機制。從地方公安機關(guān)警務(wù)體制和機制的試錯性改革可以看出，其改革遇到了多重阻力，極容易出現(xiàn)反復(fù)。警務(wù)體制是指公安機關(guān)整體行政層級設(shè)置、管理權(quán)限分工和上下級之間的關(guān)系，在我國主要體現(xiàn)為同級黨委政府對其組成部門的公安機關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)，上級公安機關(guān)對下級公安機關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這種體制的弊端，集中表現(xiàn)在地方政府違法行政，或是由于發(fā)展的沖動所造成的維穩(wěn)壓力可能直接轉(zhuǎn)嫁于地方公安機關(guān)。實踐中，由于管理體制所限，地方公安機關(guān)不得不參與公安部明令禁止的非警務(wù)活動，既浪費了大量的警力，耗費了大量的資源，同時造成警民關(guān)系惡化。警務(wù)機制側(cè)重于公安機關(guān)內(nèi)部職能分工，部門之間的協(xié)調(diào)配合。高效的警務(wù)機制其目的在于提升警務(wù)運行效率。當(dāng)前警務(wù)機制運行存在兩個方面的問題，一是部門之間溝通不暢，信息難以共享，重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致警力與資源浪費；二是基層警力不足導(dǎo)致的工作困境。在具體分工上，民警傾向于選擇壓力小、待遇好、晉升快的崗位，導(dǎo)致機關(guān)成為人員流動的集中地。這使得基層警力不足，工作難以開展。

因此，地方公安機關(guān)警務(wù)體制改革的首要任務(wù)在于理順管理體制。要加強上級公安機關(guān)對下級公安機關(guān)事權(quán)的控制。因而，在具體改革中，應(yīng)當(dāng)通過修訂《公安機關(guān)組織管理條例》，加強省級公安機關(guān)的事權(quán)，通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式，加強省級公安機關(guān)對下級機關(guān)財權(quán)的控制，地方公安機關(guān)考核由上級公安機關(guān)和同級地方黨委政府共同實施。通過制度升級，有效緩解地方黨委政府給公安機關(guān)攤派的各種非警務(wù)活動的壓力，確保公安機關(guān)內(nèi)部的政令暢通。在警務(wù)機制改革方面，要結(jié)合地方實際，壓縮行政層級，實行職級待遇差別化，引導(dǎo)警力向基層流動。同時，單獨依靠投入方式提升警務(wù)活動效率總會出現(xiàn)管理學(xué)上所謂的“力有所不逮”的情形，因而，應(yīng)當(dāng)向綜合用警和精細化管理要警力，通過內(nèi)涵式發(fā)展提升工作效率，通過情報信息預(yù)警判斷，科學(xué)布警、精準用警，提升警務(wù)的專業(yè)化水平。此外，還要通過引導(dǎo)、培訓(xùn)和監(jiān)督等方式，將社會力量納入整體警務(wù)工作的規(guī)劃中，有效彌補警力不足。簡言之，警務(wù)機制改革要擺脫傳統(tǒng)的主觀型、經(jīng)驗型、粗放型、警務(wù)運作模式，向警務(wù)的專業(yè)化和科學(xué)化方向前行。

最后，推動科學(xué)技術(shù)在警務(wù)工作中的應(yīng)用。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展深刻影響了人們思維方式和交往方式，網(wǎng)絡(luò)違法犯罪大量滋生并急劇上升，警務(wù)工作已不僅局限于實體社會的管理，還要回應(yīng)虛擬社會發(fā)展所帶來的安全需求。這就要求地方公安機關(guān)在警務(wù)改革中要主動重視新技術(shù)在公安工作中的創(chuàng)新應(yīng)用，將公安機關(guān)的專門管理手段和技術(shù)手段相結(jié)合，提升現(xiàn)代技術(shù)在警務(wù)工作中的效用。同時，還要在組織機構(gòu)管理方面給予回應(yīng)，如一些地方公安機關(guān)成立專門機構(gòu)開通微博、微信為公眾提供點對面的安全引導(dǎo)與服務(wù)，還有一些公安機關(guān)結(jié)合視頻技術(shù)發(fā)展成立視頻防控和機構(gòu)，提高了防控水平和破案的效率。

結(jié)語 地方公安機關(guān)是警務(wù)工作的主陣地，是整個國家警務(wù)工作運行的實體，承擔(dān)了轉(zhuǎn)型期違法犯罪治理的重任，是維護國家穩(wěn)定、社會安全的支柱。地方公安機關(guān)警務(wù)改革的成效關(guān)乎整個公安改革的成敗，其警務(wù)運作的實效對國家安全、社會穩(wěn)定和公眾的安全感構(gòu)成直接影響。在社會轉(zhuǎn)型的背景下，在當(dāng)前公安改革的整體框架下，地方公安機關(guān)警務(wù)改革應(yīng)得到更多關(guān)注和重視，其在改革過程中的試錯應(yīng)得到更多支持與諒解，其改革發(fā)展的成效應(yīng)當(dāng)更多地被認同和推廣。唯有如此，才能真正探索出一條符合中國實際、符合地方實際的治安治理道路，才能真正構(gòu)建起中國的現(xiàn)代警務(wù)。

（作者為中國人民公安大學(xué)公安管理學(xué)院博士研究生）

第二篇：地方公安機關(guān)警務(wù)改革動因、目標與路徑

地方公安機關(guān)警務(wù)改革動因、目標與路徑

【摘要】地方公安機關(guān)警務(wù)改革動因是綜合性的、復(fù)雜的，宏觀上與國家的政治生態(tài)、社會轉(zhuǎn)型相關(guān)，中觀上與地方公安機關(guān)維穩(wěn)壓力、部門利益沖動和績效競爭聯(lián)系，微觀上依賴警務(wù)信息技術(shù)進步。社會轉(zhuǎn)型背景下，地方公安機關(guān)改革需要從警務(wù)理念變革、警務(wù)體制調(diào)整、機制創(chuàng)新和技術(shù)革新方面適應(yīng)國家與社會的安全需求。

【關(guān)鍵詞】警務(wù)改革社會治安治理動因

【中圖分類號】D631.1 【文獻標識碼】A

問題的提出

2015年，中央通過《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》（以下簡稱《意見》），要求建立與中國特色社會主義法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運行機制，以此提高社會治安治理水平，提升公眾的安全感和對警務(wù)活動的滿意度。①該《意見》提出了包括完善公安機關(guān)管理體制、深化公安行政管理改革、創(chuàng)新社會治安治理機制完善和規(guī)范執(zhí)法權(quán)力運行機制等在內(nèi)的七大任務(wù)，并推出了100多項具體的改革措施。這些措施對今后公安機關(guān)改革做出了總體的規(guī)劃和部署，是指導(dǎo)公安改革的綱領(lǐng)性文件，如何落實這些改革舉措是各級公安機關(guān)警務(wù)改革的中心任務(wù)。

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求下，地方公安機關(guān)已經(jīng)開展了大量的警務(wù)改革試驗，既有體制上的調(diào)整，也有機制上的創(chuàng)新。同時，理論界對警務(wù)改革的研究多屬于及時性的回顧與解讀，將研究聚焦于警務(wù)活動中的某一環(huán)節(jié)或領(lǐng)域，對地方公安機關(guān)改革缺乏總體上的發(fā)掘和深度研究。而研究警務(wù)改革必須綜合考量其現(xiàn)實的需要和最終的目標，探索其合理化的路徑，構(gòu)建一個總體的框架。

地方公安機關(guān)警務(wù)改革動因

警務(wù)改革動因是綜合性的、復(fù)雜的，宏觀上與國家的政治生態(tài)、社會轉(zhuǎn)型有著密切的關(guān)系，中觀上與地方公安機關(guān)維穩(wěn)壓力、部門利益沖動和績效競爭有緊密聯(lián)系，微觀上與警務(wù)信息技術(shù)進步有實際聯(lián)系。

宏觀上，國家政治統(tǒng)治方式變遷是地方公安機關(guān)警務(wù)改革的主要動力?？v觀新中國成立以來我國地方公安機關(guān)的警務(wù)工作變遷，其政治統(tǒng)治特性十分明顯，這與我國國家政體和政權(quán)結(jié)構(gòu)具有密切關(guān)系。正如有學(xué)者指出，任何國家政府的管理職能總是隨著政治生態(tài)環(huán)境的變化而變化，政府的管理職能必須與政治生態(tài)保持某種一致性。②回顧公安機關(guān)發(fā)展歷史，其中心工作一直圍繞著國家政權(quán)穩(wěn)固和建設(shè)展開。新中國成立之初，我國公安機關(guān)中心任務(wù)是鎮(zhèn)反、平匪、鋤奸、維護新生的人民政權(quán)；文革期間，公安機關(guān)雖然遭受嚴重沖擊，但依然通過打擊違法犯罪維護基本的社會穩(wěn)定；改革開放后，公安機關(guān)從國家政權(quán)的中心工作出發(fā)，通過打擊違法犯罪，為經(jīng)濟建設(shè)創(chuàng)造穩(wěn)定的社會環(huán)境。③從國家政權(quán)組織結(jié)構(gòu)形式而言，公安機關(guān)屬于國家政權(quán)組織結(jié)構(gòu)中的一個重要部門，其管理體制和運行機制與整體國家機關(guān)的體制和機制變革有著內(nèi)在的邏輯關(guān)系，地方公安機關(guān)警務(wù)體制與機制變革往往受到國家頂層設(shè)計的影響，與其保持一致。

社會轉(zhuǎn)型有力推動了地方公安機關(guān)的警務(wù)改革。改革開放前，計劃經(jīng)濟體制下的人、財、物等各生產(chǎn)要素配置，令社會基本處于靜止狀態(tài)，人們的行為失范較少。隨著農(nóng)村土地所有制形式變革、城市國有企業(yè)改革和分配制度發(fā)生了重大變化，在鄉(xiāng)村人民公社開始解體，戶籍制度出現(xiàn)松動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速崛起；在城市允許單企業(yè)破產(chǎn)，自謀職業(yè)，民營經(jīng)濟快速發(fā)展，人、財、物等生產(chǎn)要素在全國范圍自由流動。

改革開放后，社會主義市場經(jīng)濟體制基本建立，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，由于利益分配機制不健全，貧富差距加大，違法犯罪率快速上升，而城市建設(shè)和企業(yè)大規(guī)模發(fā)展帶來的征地、拆遷以及環(huán)境污染問題，造成社會矛盾不斷累積，群體性上訪、極端暴力事件和治安事件頻發(fā)、高發(fā)，給社會穩(wěn)定造成了嚴重影響。迅速上升的社會矛盾和違法犯罪案件對地方公安機關(guān)傳統(tǒng)的警務(wù)體制和機制提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，為了應(yīng)對工作難題，各地公安機關(guān)開始建立應(yīng)急警務(wù)機制，以情報信息和問題為導(dǎo)向，建立警務(wù)研判機制。此外，警務(wù)工作開始向基層拓展，大力推進社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，建立警民溝通機制，爭取通過基層社區(qū)警務(wù)化解社會矛盾。④因而，社會轉(zhuǎn)型及其帶來的社會問題催生地方公安機關(guān)的警務(wù)改革。

中觀上，由于“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理體制，地方公安機關(guān)既要回應(yīng)本級政府的維穩(wěn)壓力，還要從部門利益出發(fā)，解決警力不足、職級待遇低的問題，面臨著同級地方公安機關(guān)的績效競爭。

一方面，囿于公安機關(guān)的管理體制，地方公安機關(guān)人事決策與財務(wù)權(quán)限掌控在同級地方黨委和政府手中，而且新世紀以來國家對地方黨委政府政績考核中，維穩(wěn)實行一票否決制，而維穩(wěn)的壓力主要落在地方公安機關(guān)頭上。公安機關(guān)為了維穩(wěn)，將其警務(wù)機制和工作重心進行了局部調(diào)整。另一方面，公安機關(guān)作為行政主體，具有“理性經(jīng)濟人”的特性，迫切希望部門自身發(fā)展得到滿足，增加職級待遇，提升警務(wù)效能。因而，從地方公安機關(guān)自身邏輯出發(fā)，如何回應(yīng)政府維穩(wěn)要求，維護和提升部門利益，并能夠在績效考核中取得較好成績成為其工作的重要考量。⑤

微觀上，警務(wù)信息技術(shù)進步是警務(wù)機制改革的重要推力。職業(yè)警察初創(chuàng)期，警務(wù)技術(shù)落后，警用器械裝備簡陋，預(yù)防和打擊違法犯罪主要依靠人力。隨著技術(shù)的進步，尤其是現(xiàn)代科技的發(fā)展，警務(wù)技術(shù)發(fā)展取得長足進步，對警務(wù)工作產(chǎn)生了深遠影響，也推動著警務(wù)工作機制不斷變革。隨著技術(shù)革新，特別是信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，犯罪出現(xiàn)智能化、信息化等特點，迫使公安機關(guān)不得不大力推廣新興技術(shù)，以更好地應(yīng)對違法犯罪。如110報警制度建立、勤務(wù)指揮系統(tǒng)建立、“金盾工程”實施、網(wǎng)絡(luò)安全警種設(shè)立、“天網(wǎng)”工程的實施及區(qū)域警務(wù)協(xié)作制度的建立都與警務(wù)技術(shù)，特別是與警務(wù)信息技術(shù)的發(fā)展關(guān)系密切。

地方公安機關(guān)警務(wù)改革的目標

地方公安機關(guān)警務(wù)改革的方向在于探尋一條符合地方實際的治安治理道路，構(gòu)建一整套符合地方實際的現(xiàn)代警務(wù)體系?，F(xiàn)代警務(wù)體系是以市場經(jīng)濟和法治公安為前提，以警務(wù)體制協(xié)調(diào)和警務(wù)機制高效為支撐，以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)為依托，以公眾社會為基礎(chǔ)，合力預(yù)防和打擊犯罪，維護社會秩序，形成的多方參與、結(jié)構(gòu)合理，運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的體系。

現(xiàn)代警務(wù)的構(gòu)建與我國當(dāng)前的社會治安形勢、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、法治公安構(gòu)建這一宏觀背景有著直接的關(guān)系。首先，轉(zhuǎn)型時期，社會矛盾快速積累，違法犯罪急劇上升迫使地方公安機關(guān)形成高效的警務(wù)運行機制，提升社會管理水平與執(zhí)法能力，提升公眾的安全感。

其次，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體上要求構(gòu)建現(xiàn)代警務(wù)制度。從治理理論出發(fā)，警務(wù)屬于公共事務(wù)，并非警察的事務(wù)，而是一個秩序維護活動。⑥現(xiàn)代警務(wù)要求國家和社會合作維護社會秩序，公安機關(guān)作為專業(yè)化的預(yù)防和打擊犯罪的機構(gòu)，其主要任務(wù)在于主導(dǎo)治安秩序維護的進程，動員公眾參與治安秩序維護活動，而非一力承擔(dān)這些事務(wù)。這就要求在警務(wù)機制設(shè)計過程中，注重動員社會各界力量參與到警務(wù)活動中，為公共安全產(chǎn)品的供給提供多種渠道。

最后，法治公安建設(shè)要求公安機關(guān)必須推進法治建設(shè)，堅定執(zhí)法規(guī)范化的道路，這是現(xiàn)代警務(wù)的本質(zhì)要求。從這一要求出發(fā)，地方公安機關(guān)警務(wù)改革必須要對警察權(quán)力重新分配并予以規(guī)范，其基本價值取向應(yīng)當(dāng)是尋求警察權(quán)的規(guī)范行使與社會控制有效性之間的平衡。

總之，現(xiàn)代警務(wù)是一整套的警務(wù)理念、制度和器物的有機組合，是警務(wù)工作在現(xiàn)代國家治理體系中的邏輯展開，既要回應(yīng)構(gòu)建現(xiàn)代國家的關(guān)切，同時要與整體社會轉(zhuǎn)型相適應(yīng)，還要在體制和機制上順應(yīng)社會發(fā)展的需要。

地方公安機關(guān)警務(wù)改革的路徑

構(gòu)建現(xiàn)代警務(wù)，首要解決的問題是革新警務(wù)理念，其次應(yīng)當(dāng)理順警務(wù)體制和機制，最后是加快警務(wù)技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用。地方公安機關(guān)的警務(wù)改革必須從這三個方面出發(fā)：

首先，要革新警務(wù)理念。構(gòu)建現(xiàn)代警務(wù)，必須在理念上樹立現(xiàn)代警務(wù)的思維。現(xiàn)代警務(wù)是以市場經(jīng)濟和法治國家為基礎(chǔ)的，其終極目的在于通過法治的方式維護治安秩序，提升公眾安全感，更好保護人權(quán)。在我國，傳統(tǒng)的管制型的警務(wù)思維模式是防范一切，甚至將國家與社會對立，對社會處處設(shè)防。改革開放后，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會潛力被激活，國家獲得了長足的發(fā)展和進步。如果還秉承傳統(tǒng)的警務(wù)思維和理念，顯然與時代發(fā)展趨勢悖逆。市場經(jīng)濟的法制性要求建立法治國家，構(gòu)建基本的人權(quán)和產(chǎn)權(quán)保護制度，形成現(xiàn)代的國家治理模式。循此觀點，地方警務(wù)改革的基本路徑是革新警務(wù)理念，將人權(quán)保護和法治公安構(gòu)建結(jié)合起來，從公眾的安全需求出發(fā)除舊布新，這也是任何一項現(xiàn)代行政體制改革的應(yīng)有之意，也是國家治理現(xiàn)代化的基本要求。⑦基于此，地方公安機關(guān)在警務(wù)改革中，必須明確警察權(quán)力的邊界和范圍，規(guī)范警察權(quán)力的行使，在具體管理和執(zhí)法過程中，增加法制考核與監(jiān)督，將規(guī)范執(zhí)法和保障安全結(jié)合起來，更好地服務(wù)公眾。

從國家關(guān)于警務(wù)改革的整體思路看，特別強調(diào)要“提高公安機關(guān)管理效能和服務(wù)水平，從政策上、制度上推出更多惠民利民便民新舉措，提升人民群眾的滿意度。”這說明，國家頂層設(shè)計已經(jīng)將現(xiàn)代警務(wù)的理念納入其中，地方公安機關(guān)警務(wù)改革要與這一理念適應(yīng)，結(jié)合地方實際，推出更多相應(yīng)的便民服務(wù)措施，提高公眾滿意度。警務(wù)工作還要摒棄對整體社會設(shè)防的舊思維，樹立大警務(wù)格局，從治安治理的理念出發(fā)，發(fā)動社會參與到警務(wù)工作中，重視社會組織和公眾在治安治理中的主體作用，創(chuàng)新公安工作的群眾路線，培養(yǎng)公眾社會責(zé)任和安全意識。

其次，要構(gòu)建適合現(xiàn)代警務(wù)需求的警務(wù)體制和機制。從地方公安機關(guān)警務(wù)體制和機制的試錯性改革可以看出，其改革遇到了多重阻力，極容易出現(xiàn)反復(fù)。警務(wù)體制是指公安機關(guān)整體行政層級設(shè)置、管理權(quán)限分工和上下級之間的關(guān)系，⑧在我國主要體現(xiàn)為同級黨委政府對其組成部門的公安機關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)，上級公安機關(guān)對下級公安機關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這種體制的弊端，集中表現(xiàn)在地方政府違法行政，或是由于發(fā)展的沖動所造成的維穩(wěn)壓力可能直接轉(zhuǎn)嫁于地方公安機關(guān)。實踐中，由于管理體制所限，地方公安機關(guān)不得不參與公安部明令禁止的非警務(wù)活動，既浪費了大量的警力，耗費了大量的資源，同時造成警民關(guān)系惡化。⑨

警務(wù)機制側(cè)重于公安機關(guān)內(nèi)部職能分工，部門之間的協(xié)調(diào)配合。高效的警務(wù)機制其目的在于提升警務(wù)運行效率。當(dāng)前警務(wù)機制運行存在兩個方面的問題，一是部門之間溝通不暢，信息難以共享，重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致警力與資源浪費；二是基層警力不足導(dǎo)致的工作困境。在具體分工上，民警傾向于選擇壓力小、待遇好、晉升快的崗位，導(dǎo)致機關(guān)成為人員流動的集中地。⑩這使得基層警力不足，工作難以開展。

因此，地方公安機關(guān)警務(wù)體制改革的首要任務(wù)在于理順管理體制。要加強上級公安機關(guān)對下級公安機關(guān)事權(quán)的控制。因而，在具體改革中，應(yīng)當(dāng)通過修訂《公安機關(guān)組織管理條例》，加強省級公安機關(guān)的事權(quán)，通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式，加強省級公安機關(guān)對下級機關(guān)財權(quán)的控制，地方公安機關(guān)考核由上級公安機關(guān)和同級地方黨委政府共同實施。通過制度升級，有效緩解地方黨委政府給公安機關(guān)攤派的各種非警務(wù)活動的壓力，確保公安機關(guān)內(nèi)部的政令暢通。在警務(wù)機制改革方面，要結(jié)合地方實際，壓縮行政層級，實行職級待遇差別化，引導(dǎo)警力向基層流動。同時，單獨依靠投入方式提升警務(wù)活動效率總會出現(xiàn)管理學(xué)上所謂的“力有所不逮”的情形，因而，應(yīng)當(dāng)向綜合用警和精細化管理要警力，通過內(nèi)涵式發(fā)展提升工作效率，通過情報信息預(yù)警判斷，科學(xué)布警、精準用警，提升警務(wù)的專業(yè)化水平。此外，還要通過引導(dǎo)、培訓(xùn)和監(jiān)督等方式，將社會力量納入整體警務(wù)工作的規(guī)劃中，有效彌補警力不足。簡言之，警務(wù)機制改革要擺脫傳統(tǒng)的主觀型、經(jīng)驗型、粗放型、警務(wù)運作模式，向警務(wù)的專業(yè)化和科學(xué)化方向前行。

最后，推動科學(xué)技術(shù)在警務(wù)工作中的應(yīng)用。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展深刻影響了人們思維方式和交往方式，網(wǎng)絡(luò)違法犯罪大量滋生并急劇上升，警務(wù)工作已不僅局限于實體社會的管理，還要回應(yīng)虛擬社會發(fā)展所帶來的安全需求。這就要求地方公安機關(guān)在警務(wù)改革中要主動重視新技術(shù)在公安工作中的創(chuàng)新應(yīng)用，將公安機關(guān)的專門管理手段和技術(shù)手段相結(jié)合，提升現(xiàn)代技術(shù)在警務(wù)工作中的效用。同時，還要在組織機構(gòu)管理方面給予回應(yīng)，如一些地方公安機關(guān)成立專門機構(gòu)開通微博、微信為公眾提供點對面的安全引導(dǎo)與服務(wù)，還有一些公安機關(guān)結(jié)合視頻技術(shù)發(fā)展成立視頻防控和機構(gòu)，提高了防控水平和破案的效率。

結(jié)語

地方公安機關(guān)是警務(wù)工作的主陣地，是整個國家警務(wù)工作運行的實體，承擔(dān)了轉(zhuǎn)型期違法犯罪治理的重任，是維護國家穩(wěn)定、社會安全的支柱。地方公安機關(guān)警務(wù)改革的成效關(guān)乎整個公安改革的成敗，其警務(wù)運作的實效對國家安全、社會穩(wěn)定和公眾的安全感構(gòu)成直接影響。在社會轉(zhuǎn)型的背景下，在當(dāng)前公安改革的整體框架下，地方公安機關(guān)警務(wù)改革應(yīng)得到更多關(guān)注和重視，其在改革過程中的試錯應(yīng)得到更多支持與諒解，其改革發(fā)展的成效應(yīng)當(dāng)更多地被認同和推廣。唯有如此，才能真正探索出一條符合中國實際、符合地方實際的治安治理道路，才能真正構(gòu)建起中國的現(xiàn)代警務(wù)。

（作者為中國人民公安大學(xué)公安管理學(xué)院博士研究生）

【注釋】

①“《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案已經(jīng)中央審議通過”，新華網(wǎng)，2015年2月15日。

②夏美武：“當(dāng)代中國政治生態(tài)建設(shè)研究―基于結(jié)構(gòu)功能分析視角”，蘇州大學(xué)博士學(xué)位論文，2014年。

③徐春燕：“我國公安機關(guān)社會矛盾糾紛化解機制研究”，西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012年。

④左衛(wèi)民，馬靜華：“論派出所解決糾紛的機制―以一個城市派出所為例的研究”，《法學(xué)》，2004年第9期。

⑤林輝煌：“法治的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)―林鄉(xiāng)派出所的警務(wù)改革與社會控制（2003～2012）”，華中科技大學(xué)博士學(xué)位論文，2013年。

⑥[英]羅伯特?雷納：《警察與政治》，易繼蒼、朱俊瑞等譯，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2008年。

⑦李小波：“多元邏輯視角下的警務(wù)改革―一個分析的框架”，《北京警察學(xué)院學(xué)報》，2014年第4期。

⑧趙煒：“公安機關(guān)體制改革論綱”，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2014年第6期。

⑨公安部加強和改革公安工作調(diào)研小組編：《第20次全國公安會議專題研究報告》，北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2003年。

⑩趙煒：“結(jié)構(gòu)改革：公安改革的新趨勢”，《公安教育》，2016年第3期。

責(zé)編 /王坤娜徐娟（實習(xí)）

第三篇：福建省三明市公安機關(guān)把改革農(nóng)村警務(wù)作為加強

福建省三明市公安機關(guān)把改革農(nóng)村警務(wù)作為加強“三基”工程建設(shè)的重要突破口，在全力推動重心下移、警力下沉、保障下傾的同時，擴大派出所工作職能，創(chuàng)新工作方法，有效提升了駕馭控制社會治安局勢和服務(wù)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的能力。

一、整合資源，加大投入，增強農(nóng)村基層所隊實力。一是按照做大做強派出所的要求，改變以往一鄉(xiāng)一所的布局模式，對全市農(nóng)村派出所進行整合撤并，建立中心派出所，其中撤銷編制機構(gòu)11個，保留編制機構(gòu)合署辦公28個，全市基層派出所由原來的158個整編為119個。二是充實警力。派出所警力由831人增至924人，5人以下的派出所由72個減少到21個。同時積極開展機關(guān)民警下派鍛煉工作，每年從市局機關(guān)下派一批民警到基層所隊，協(xié)助基層民警工作。三是是改善派出所基礎(chǔ)設(shè)施和工作環(huán)境。全市共投入資金400多萬元，為基層派出所配備了一大批機動車、電腦、路障、民警個人防護裝備。四是提高基層民警待遇。部分縣（市、區(qū)）派出所所長、指導(dǎo)員和刑偵大隊長解決了高配正科級，派出所副所長和刑偵大隊副大隊長解決了高配副科級問題。一些縣（市、區(qū)）規(guī)定農(nóng)村基層所隊民警每月比城區(qū)民警多發(fā)100元補貼。明溪縣政府將農(nóng)村派出所民警崗位津貼300元納入縣財政預(yù)算，并決定由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)村派出所每年補撥辦公經(jīng)費不少于2萬元。

二、深化改革，理順機制，提高警務(wù)效能。設(shè)立農(nóng)村警務(wù)站，推行民警駐村制、巡防制、包片制等警務(wù)模式，增強保一方平安的能力。在不設(shè)派出所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立警務(wù)站，中心派出所每周派出民警輪流到警務(wù)站駐點，警務(wù)站民警以常駐的方式接受群眾報警，負責(zé)辦理戶口、接待群眾辦事。各地充分利用派出所調(diào)整后警力增加的有利條件，集中兵力，對治安復(fù)雜的地區(qū)開展重點整治，并對派出所民警收集情報信息、實有人口管理、治安管理、安全防范和服務(wù)群眾等職責(zé)任務(wù)進行細化分解，制定明確的工作要求和考核標準。在整合撤并周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)警力的集中，分別在沙縣、大田、泰寧的基層派出所試行“三隊一室”的警務(wù)運行模式，使派出所真正擔(dān)負起保一方平安的職能。

三、抓住根本，選準載體，提升基礎(chǔ)業(yè)務(wù)水平。在全市公安機關(guān)開展“千警入萬戶”活動，以此為載體推動全市公安基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作，鞏固開門大接訪的成果?！扒Ь肴f戶”的重點是做好八項工作：即開展矛盾糾紛排查調(diào)處，及時搜集掌握與國家安全和社會政治穩(wěn)定有關(guān)的情報信息；開展防范宣傳，推廣安裝防盜設(shè)施；做好實有人口登記管理，“以房找人”，摸清房屋出租戶和租住人員、寄宿人員、暫住人員和境外人員底數(shù)；加強對高危人群的掌握，對劣跡青少年積極開展幫教活動，預(yù)防和減少犯罪；積極物建治安耳目，強化重點控制；加強對出租車、機動車的摸底調(diào)查，堵塞銷贓渠道；通過入戶發(fā)現(xiàn)逃犯的落腳點，動員逃犯投案自首；虛心征求群眾意見，密切警民關(guān)系。各地先后推出了入戶訪查劃定戶數(shù)包干法，農(nóng)村派出所民警駐村入戶法、入戶追逃法、入戶臺帳統(tǒng)一登記法和實行彈性入戶訪查工作制等，并把“千警入萬戶”活動與建設(shè)新農(nóng)村有機結(jié)合起來，營造鄉(xiāng)風(fēng)文明的治安環(huán)境。

四、擴大職能，延伸管理，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。把110報警服務(wù)延伸到廣大農(nóng)村，同時在農(nóng)村廣泛開展創(chuàng)“平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“平安村”、“平安家庭”活動，積極維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，整治治安隱患。針對近年來農(nóng)村交通、火災(zāi)事故增多等問題，賦予農(nóng)村派出所部分交通管理和消防管理職能。一是把農(nóng)村道路交通安全管理和消防安全管理任務(wù)分解到農(nóng)村基層派出所，年終把農(nóng)村道路交通安全管理和消防安全管理情況納入全年工作目標進行考評。二是授予農(nóng)村派出所部分交通安全管

理權(quán)限和消防監(jiān)督檢查處罰職權(quán)，使邊遠地區(qū)的交通違法者可以就近接受處理。三是充分利用農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)墟日的有利時機，廣泛開展安全宣傳活動。

第四篇：收入分配改革目標路徑已清晰

收入分配改革目標路徑已清晰 還需拿出有力措施 人民網(wǎng)北京3月5日電（記者 朱書緣）今天上午，第十二屆全國人大一次會議開幕，溫家寶作政府工作報告。第十二屆全國人大代表、民盟中央經(jīng)濟委員會主任鄭功成第一時間作客人民網(wǎng)解讀“解讀政府工作報告”。談及備受關(guān)注的收入分配問題，鄭功成指出，目前，收入分配改革的目標和路徑問題是已經(jīng)解決，下一步關(guān)鍵是要拿出有力的措施，來增加城鄉(xiāng)居民的收入，縮小不同群體的差距，來規(guī)范已經(jīng)失范的分配體系。

鄭功成分析認為，從我們國家的實際情況出發(fā)，當(dāng)前的收入分配差距是30多年改革多種因素綜合造成的結(jié)果。當(dāng)然其中要包括上世紀80年代提出的鼓勵部分人先富起來的傾斜式的政策取向，同時，也和我們的社會保障制度尚不健全、保障水平很低、沒有對貧富差距進行有力的調(diào)節(jié)有關(guān)系。正因為存在著分配失衡、分配不公、分配失范的現(xiàn)象，所以導(dǎo)致了社會矛盾產(chǎn)生，不同群體之間的心理對抗加劇，并且波及到社會生態(tài)，所以，貧富差距在我們國家已經(jīng)不是一個簡單的社會問題，它同時也是一個嚴重的經(jīng)濟問題和政治問題。我主張要通過公正的收入分配制度，來縮小貧富差距。

鄭功成說，收入分配改革由于它實質(zhì)上關(guān)系到對國家、企業(yè)、個人以及不同群體之間的利益格局的深刻調(diào)整和所有人的切身利益，在已經(jīng)形成了既定的利益格局，并且產(chǎn)生了強勢的路徑依賴的背景下，要全面深化收入分配制度改革任務(wù)其實是異常艱巨的，它絕非一日之功，也不可能一藥奏效。于是要在明確目標、路徑的條件下，堅定不移地穩(wěn)妥推進。

鄭功成認為，從黨的十八大報告和國務(wù)院2月5號出臺的《關(guān)于深化收入分配改革的若干指導(dǎo)意見》看出，改革的目標和路徑問題已經(jīng)解決了，下一步關(guān)鍵是要拿出有力的措施，增加城鄉(xiāng)居民的收入，縮小不同群體的差距，規(guī)范已經(jīng)失范的分配體系。如果說社會財富的分配是公正的，不同群體之間的差距是適度的，社會當(dāng)然一定是安定祥和的，國家的發(fā)展也一定是健康的。這應(yīng)該是我們新一代的領(lǐng)導(dǎo)集體帶領(lǐng)我們一起努力的方向。

第五篇：地方治理法治化困境與路徑

地方治理法治化困境與路徑

2016-01-04 16:24 來源： 人民論壇 作者： 劉 云

【摘要】地方治理法治化是全面推進依法治國的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容，也是地方治理體系走向完善的必由之路。當(dāng)前，我國地方治理法治化尚存在治理主體法治意識淡薄、行政職責(zé)和權(quán)限不清、行政執(zhí)法不夠規(guī)范等問題。只有樹立法治精神、運用法治思維和法治方式才能破解地方治理難題，推進地方治理法治化，進而推進地方治理現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】國家治理 地方治理 法治化

【中圖分類號】DF2

【文獻標識碼】A 法治與國家治理的內(nèi)在關(guān)系

黨的十八屆四中全會關(guān)于全面推進依法治國的重大戰(zhàn)略部署明確指出依法治國是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。十八屆四中全會關(guān)于全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署與十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的精神一脈相承，兩次全會高瞻遠矚，系統(tǒng)詮釋了法治與國家治理的內(nèi)在關(guān)系，法治與國家治理具有天然的共生性和統(tǒng)一性。

從價值理念看，法治是現(xiàn)代國家的核心價值觀，是現(xiàn)代國家理念的凝聚和反映。首先，作為一種現(xiàn)代國家理念，法治本身蘊含的良法之治、法律至上、分權(quán)制衡、司法獨立等思想，構(gòu)成現(xiàn)代國家治理理念和規(guī)則體系；法治本身承載的人類對理性、民主、平等、權(quán)利以及安全等價值的期待，成為國家治理現(xiàn)代化的價值追求。其次，法治對國家治理和社會整合的權(quán)威引導(dǎo)、激勵裁判、規(guī)范約束、共識凝聚等是國家治理現(xiàn)代化進程中不可缺少的關(guān)鍵因素，由此可見，治理內(nèi)在地與法治關(guān)聯(lián)在一起，二者“本質(zhì)上是兼容的，內(nèi)容上是互補的，形式上是共生的?！雹?/p>

從規(guī)則體系看，法治體系是國家治理體系的核心。國家治理體系是“一個多主體、多中心、多層次、多結(jié)構(gòu)、多功能的有機系統(tǒng)?！雹谧鳛橐环N制度化的治理架構(gòu)，國家治理體系既要有科學(xué)的制度安排，又要形成保證制度和組織體系靈活運行的機制，這都離不開法治的保障。概括來講，法治體系是治理體系的核心，在一定意義上，國家治理體系本質(zhì)就是法治體系。因此，欲實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化，首先需要推進國家法治體系建設(shè)。

從運行機制看，法治是國家治理體系運行的根本保障。國家治理體系現(xiàn)代化首先體現(xiàn)為權(quán)力體系運行的現(xiàn)代化，實質(zhì)是公共權(quán)力運行的制度化和規(guī)范化。如前所述，國家治理體系囊括了執(zhí)政黨、政府、市場經(jīng)濟體系、社會組織和公民等眾多治理要素及其這些要素運轉(zhuǎn)所必須的制度化機制，要理順現(xiàn)代治理體系諸要素之間的關(guān)系或保障各要素運轉(zhuǎn)的制度化，法治是關(guān)鍵，這是現(xiàn)代國家治理的基本經(jīng)驗。

從治理目標看，“善治”是國家治理現(xiàn)代化的理想目標，善治離不開法治。按照治理理論，“善治”即良好的治理，是以公共利益最大化為旨歸的國家治理過程和治理活動。根據(jù)俞可平教授的觀點，要達到善治，需要有良法。“法律是治國之重器，良法是善治之前提”③，可見，只有依靠法治才能夠防止治理變成劣治和惡治。也正是在這個意義上，十八屆四中全會才從戰(zhàn)略高度強調(diào)，全面推進依法治國是關(guān)乎黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題。

法治在地方治理中的重要作用

地方治理歷來是國家治理的重點和難點，在很大程度上，地方治理水平?jīng)Q定著國家治理的水平。可以說，沒有地方治理的現(xiàn)代化，就不可能實現(xiàn)國家治理層面的現(xiàn)代化。地方治理現(xiàn)代化離不開法治在地方治理中的作用。

發(fā)揮法治在地方治理中的作用實質(zhì)是走地方治理法治化的道路。所謂地方治理法治化是指在地方治理中，將各治理主體的職能定位、權(quán)利界限、行動規(guī)則及其相互關(guān)系的法治化與規(guī)范化，并在治理過程中嚴格實施的過程。地方治理法治化是依法治國的重要組成部分，是推進地方治理的根本保障和根本方式。地方治理法治化是地方治理現(xiàn)代化的根本保障。國家治理現(xiàn)代化客觀上要求運用完善的制度和嚴謹?shù)某绦蜷_展治理，杜絕治理中的過度行政化，不能使治理因領(lǐng)導(dǎo)人的意志隨意改變。法治強調(diào)制度思維、規(guī)則思維和程序思維，為公共權(quán)力的行使制定了嚴格的規(guī)則和程序，避免了其他治理方式的自由和隨意。從現(xiàn)代治理邏輯看，法治方式更適合國家治理。在國家治理框架下，地方治理則更為復(fù)雜，需要化解的矛盾、解決的問題更多。從治理主體上看，地方治理是一種多元主體，地方政府、社會組織、基層自治組織以及公民都是地方治理的主體，這就需要正確處理各治理主體之間的權(quán)力界定與利益調(diào)節(jié)。從治理規(guī)則看，地方治理中需要適用更多的規(guī)則，才能對復(fù)雜多變的地方實踐要求作出積極、有效和靈活的回應(yīng)；從治理模式上，地方治理需要一種多元主體合作治理機制，地方政府需要積極尋求與市場主體、社會組織（基層自治組織）、公民等的協(xié)作，以解決日趨復(fù)雜的社會公共事務(wù)。只有這樣，“多元共治”的地方治理秩序和國家治理善治目標才能實現(xiàn)。

地方治理法治化是地方治理現(xiàn)代化的根本方式。法治是治國理政的基本方式，是地方治理的基本范式。無論從國家治理的歷史，還是從現(xiàn)代治理實踐看，單純的政治方式顯然越來越不適應(yīng)現(xiàn)代治理的要求，根據(jù)國家治理理論，法治是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵指標?，F(xiàn)代社會的重要特征就是高度復(fù)雜化，以具體行政命令一事一辦的方法根本不足以應(yīng)對紛繁復(fù)雜的地方事務(wù)，只有用法律來規(guī)范社會成員的行為，才能形成一個穩(wěn)定有序的社會狀態(tài)。地方治理體系作為一種復(fù)雜的規(guī)范體系，它的運轉(zhuǎn)離不開法治的規(guī)范和保障。在地方治理中，通過法治的方式將治理主體和利益關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)加以規(guī)范和明細，在尊重治理主體對政治、經(jīng)濟、社會共同事務(wù)的合意基礎(chǔ)上共同行動，才有助于地方治理的有序化。

地方治理法治化的困境分析

地方法治建設(shè)是法治中國建設(shè)整體推進的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。然而，中國地方法治化建設(shè)水平還存在各地方法治水平不均衡、立法質(zhì)量不高、地方領(lǐng)導(dǎo)在治理過程中行政化傾向明顯、公民法治意識不高等有礙地方治理的不足。

地方治理主體法治意識淡薄。在地方治理過程中，對于部分基層干部來說，為實現(xiàn)治理目標和績效，不惜動用一切手段，善于運用權(quán)力解決治理問題，把行政手段同法律手段割裂開來，把法律視為開展工作的絆腳石，以言代法、以權(quán)壓法等陋習(xí)仍有殘余。不少領(lǐng)導(dǎo)干部決策不依法、遇事不講法、辦事不懂法、自己不守法的現(xiàn)象，遇到諸如土地征用、房屋拆遷、社會治安、民間糾紛、食品安全等問題，習(xí)慣于用“土辦法”解決，用非法治手段追求短期政績，以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在，這些現(xiàn)象顯然難以滿足地方治理現(xiàn)代化的需要。對于基層群眾來說，法制意識雖有較大提高，但法治觀念淡薄，學(xué)法、尊法、信法、守法、用法氛圍不濃，依法維權(quán)意識缺乏。在自身合法權(quán)利被侵害時，不善于運用法律武器維權(quán)，“信訪不信法”、“違法維權(quán)”較為普遍，甚至“以暴制暴”、違法犯罪?；鶎臃ㄖ我庾R淡薄顯然是違背社會主義法治原則的，阻礙地方治理法治化的進程，不利于地方治理現(xiàn)代化的順利推進。

地方治理中治理主體職能定位和權(quán)限不清。首先是央地關(guān)系。盡管憲法規(guī)定了中央和地方關(guān)系要在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮地方的主動性、積極性。但這種規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)和寬泛，不易于操作，在實踐中難免會出現(xiàn)摩擦沖突，不可避免存在中央干預(yù)地方事務(wù)，地方也常有逾越行為和“變通”做法。其次是政府與市場的關(guān)系。長久以來，政府對微觀經(jīng)濟干預(yù)過多，甚至直接配置資源；嚴格繁瑣的政府審批程序，妨礙了公平競爭的市場經(jīng)濟秩序的建立，嚴重影響了市場應(yīng)有作用的發(fā)揮，阻礙地方治理現(xiàn)代化進程。從根本上說，問題的產(chǎn)生就是政府與市場的關(guān)系缺乏制度性規(guī)定和法治約束。再次是政府與社會的關(guān)系。我國的社會組織（非政府組織）登記注冊制度實行嚴格的雙重管理體制，即需要在民政部門登記、并由民政部門和業(yè)務(wù)主管單位共同管理，這無疑限制了社會組織（非政府組織）的發(fā)展。大量社會組織為了獲取合法地位，不得不掛靠相關(guān)黨政部門，這又導(dǎo)致社會組織失去獨立的法人地位，結(jié)果就是自治性、志愿性的缺失。就公民參與社會事務(wù)來看，突出表現(xiàn)就是參與熱情并不高；參與利益取向明顯；參與中的非理性因素、無序化傾向、非責(zé)任化傾向明顯，多數(shù)參與行為帶有給政府施壓的意味。這樣一種現(xiàn)狀，無疑不利于地方治理中的多方合作治理的實現(xiàn)和推進。地方治理中行政執(zhí)法不規(guī)范。在地方治理中，行政執(zhí)法問題可以概括為執(zhí)法不嚴格、執(zhí)法不規(guī)范、執(zhí)法不文明等三類問題。具體表現(xiàn)為：一是濫用行政職權(quán)，部分行政執(zhí)法主體不執(zhí)行或違反法律開展執(zhí)法活動，損害相對人的合法權(quán)益；二是違反法定程序，部分行政主體在執(zhí)法過程中經(jīng)常會出現(xiàn)執(zhí)法步驟、執(zhí)法順序、執(zhí)法形式、執(zhí)法方式和執(zhí)法時限等方面的程序違法；三是強制性執(zhí)法時有發(fā)生，一些執(zhí)法機關(guān)往往打著“公共利益”旗號強調(diào)加大執(zhí)法力度，以高壓強權(quán)強制執(zhí)法，這種執(zhí)法方式激化群眾與政府之間的矛盾，甚至導(dǎo)致暴力抗法現(xiàn)象的發(fā)生，引發(fā)局部社會抗拒現(xiàn)象，嚴重影響著地方治理秩序、影響社會和諧穩(wěn)定。

推進地方治理法治化的路徑選擇

一個現(xiàn)代化的國家治理體系，是一個權(quán)力邊界清晰、職能定位準確的科學(xué)治理體系，也是一個多元主體參與的民主治理體系，還是一個嚴格按照法治原則運行的規(guī)則治理體系。這樣的治理體系，實質(zhì)就是運用法治精神引領(lǐng)國家治理、用法治方式破解治理難題。

踐行法治思維和法治方式，推進地方治理。提高領(lǐng)導(dǎo)干部在國家治理現(xiàn)代化進程中運用法治思維和法治方式的能力是黨的十八大對領(lǐng)導(dǎo)干部的基本要求。那么，到底該如何踐行法治思維和法治方式，推進地方治理法治化？ 所謂法治思維，就是指以法律規(guī)范為基礎(chǔ)的邏輯化的思維方式，或者說是運用法律語詞或法治要求認識、分析、處理問題的思維方式，實質(zhì)是思維方式的法治化。在地方治理中，各治理主體尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)該自覺轉(zhuǎn)變法治思維，讓法治思維成為地方治理的基本思維方式。在認知判斷上，要自覺運用法治原理初步認識和判斷地方治理中遇到的問題，這是法治思維最基本的要求。在邏輯推理上，要自覺學(xué)會運用法治原則、法律規(guī)范等對地方治理中的問題進行分析、判斷、推理，并得出結(jié)論。在問題解決上，根據(jù)前述法律性的分析判斷、綜合推理的基礎(chǔ)上，綜合其他因素，并作出符合法治要求的決策，有效化解地方治理中的問題。在制度建構(gòu)上，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該善于總結(jié)和提升，在認知判斷、綜合推理、解決問題的實踐中加強制度建構(gòu)或法律制度改革，從而在更高視野上提出長遠的解決方案。

法治思維決定法治方式，人們對法治的認同和尊崇，必然會內(nèi)化為人們的日常生活方式，這種運用法治思維解決問題的行為方式就是法治方式。在地方治理中，領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺樹立法律思維，轉(zhuǎn)變法治方式，讓法治成為地方治理的基本推進方式。運用法治方式提升治理能力，需要對法治方式有正確的理解和運用。一是樹立科學(xué)的權(quán)力觀，領(lǐng)導(dǎo)干部要避免把權(quán)力絕對化，摒棄“法治是政治的手段”的觀點，正確處理權(quán)力和法治的關(guān)系，自覺“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”。二是其他社會組織和公民在治理過程中防止把“權(quán)利絕對化”，不能打著當(dāng)家作主的旗幟，只享受權(quán)利不履行義務(wù)，甚至逃避責(zé)任。三是各治理主體自覺同關(guān)系思維、特權(quán)思維、人治思維作斗爭、與法治要求不符的辦事方式作斗爭。四是各級政府要自覺避免運動式執(zhí)法、運動式治理，以免把法律淪為治理工具，從而導(dǎo)致法治權(quán)威受損。

明確治理主體的職責(zé)和權(quán)限，推進治理合作。一是要理順中央與地方的關(guān)系，調(diào)動地方治理積極性。關(guān)于央地關(guān)系的改革，十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為我們指明了方向，那就是要充分調(diào)動中央和地方兩個積極性。從中央來看，需要強化宏觀管理，減少微觀干預(yù)、加強地方監(jiān)管；對地方來說，要樹立全國一盤棋的思維，維護中央權(quán)威。實質(zhì)就是用法律的形式科學(xué)確立中央與地方的財權(quán)、事權(quán)和人權(quán)。一是職能調(diào)整需要得到法治的規(guī)范和保障。在這里，需要明確中央和地方的職能定位，用法律的形式確定哪些事情屬于中央事權(quán)、哪些屬于共同事權(quán)、哪些屬于地方事權(quán)。二是財稅體制是調(diào)整央地關(guān)系的關(guān)節(jié)點?？偟囊笫窃诒３脂F(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定前提下，中央可以適度承擔(dān)一部分地方事權(quán)的支出責(zé)任，亦可通過轉(zhuǎn)移支付委托地方承擔(dān)部分事權(quán)，調(diào)動地方治理的積極性，推進國家治理現(xiàn)代化。

二是正確處理政府與市場的關(guān)系，釋放市場活力。關(guān)于政府與市場的關(guān)系，十八屆三中全會也為改革指明了方向，那就是在資源配置中，要充分發(fā)揮市場的決定性作用以及更好發(fā)揮政府作用。在地方治理中，一是需要對政府的職能準確定位。政府要做好“規(guī)則”的制定者和監(jiān)管者、“基本公共服務(wù)提供者”，增強政府基本公共服務(wù)職能。二是必須要劃清政府和市場的邊界。政府要簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，把該放的權(quán)放開、放到位，把政府該管的事情管好、管到位。三是需要建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，打破行政壟斷和地方保護，消除市場壁壘，發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用。三是科學(xué)推進社會建設(shè)，提高社會組織和公民參與治理的積極性。一個具有自治能力的現(xiàn)代社會和具有民主品格的現(xiàn)代公民是現(xiàn)代國家治理的關(guān)鍵要素。首先，政府需要制定優(yōu)惠政策，推進社會組織發(fā)展，加快社會組織自治能力建設(shè)。其次，政府要加快政府職能轉(zhuǎn)移，把社會組織打造成為社會建設(shè)的主體。再次，要建立健全社會組織（非政府組織）決策參與制度，發(fā)揮社會組織在地方治理中特有的代表社情民意、凝聚社會公眾、引領(lǐng)公民參與的優(yōu)勢和作用④。加強行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，維護和諧治理環(huán)境。行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是地方治理法治化的關(guān)鍵。一是推進行政執(zhí)法人員執(zhí)法資格考試和管理制度。推進行政執(zhí)法資格考試，考核不合格不予頒發(fā)執(zhí)法資格，不準從事執(zhí)法活動。二是要樹立規(guī)范、公正、理性、文明執(zhí)法理念，完善執(zhí)法程序，明確具體操作流程，減少執(zhí)法中的自由裁量權(quán)。三是積極推進綜合執(zhí)法，嘗試在工商質(zhì)檢、安全生產(chǎn)、交通運輸、食藥安全、公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，從而減少多頭執(zhí)法行為。四是全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制、建立責(zé)任倒查機制，加強執(zhí)法監(jiān)督，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。

（作者為中共濟南市委黨校（濟南行政學(xué)院、濟南市社會主義學(xué)院）副教授）【注釋】

①蔡文成：“良法和善治：法治視域中的國家治理現(xiàn)代化”，《理論探討》，2015年第4期。

②蔡文成：“改革發(fā)展與國家治理體系現(xiàn)代化建構(gòu)”，《行政論壇》，2014年第4期。

③《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日。

④參見公維友，劉云：“當(dāng)代中國政府主導(dǎo)下的社會治理共同體建構(gòu)理路探析”，《山東大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014年第3期。

責(zé)編/張曉