第一篇：【存量項目PPP運作專題】如何搭上存量PPP項目的這班車（最終版）

【存量項目PPP運作專題】如何搭上存量PPP項目的這班車

日前國務院常務會提出：“政府要拿出更多優(yōu)質資產，通過PPP模式引入各類投資，用于新的基礎設施和公用事業(yè)建設，實現(xiàn)投資的良性循環(huán)。”發(fā)改委也發(fā)1266號文，推進存量資產采用PPP模式。面對眾多的存量資產，如何擇優(yōu)選擇，有序推進，搭上存量PPP項目的這班快車。根據(jù)近年來筆者操作存量PPP項目的經驗，本文試圖從存量項目的“選、包、推、理”四個環(huán)節(jié)入手,厘清存量項目PPP模式的運作路徑和要點，希望能對存量項目的推進有些許幫助。

一、選擇項目，要從項目的可經營性、可界定性、可轉移性入手政府存量項目不少，但遴選什么樣的項目采用PPP模式運作，需要從項目的可經營性、可界定性、可轉移性三方面來進行選擇（對于存量項目的運作特點級政策規(guī)定，可參考筆者所寫的《存量項目如何玩轉PPP》一文）。1.項目的可經營性存量項目一般可分為可經營性和非經營性兩類，采用PPP模式時，一般應選擇市場化程度較高、價格調整機制靈活、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定的、有現(xiàn)金流潛力、具備運營條件的可經營性項目。通過引入社會資本的先進管理經驗，提升項目管理水平，使項目能夠產生較好的收益，實現(xiàn)社會資本的投資回報；對非經營性的存量的項目，如果采用TOT模式，則項目的回報仍然是政府付費的模式，很容易被視為變相融資的手段，筆者建議非經營性項目如果采用PPP操作，建議采用ROT或是O&M模式，采用PPP模式的目的是引入社會資本提高項目的運營績效而不是單純?yōu)榱巳谫Y。2.項目資產的可界定性存量項目產權能夠界定是項目能否采用PPP模式的前提，如果存量項目資產權屬不清、范圍不明，邊界難以確定，就難以做到項目合理轉讓或流動。而要做到項目資產的可界定性，在項目前期盡職調查時，要從以下幾個方面入手：一是要搜集存量項目的產權及權益變動的歷史資料，對有關情況和資料進行核實，摸清資產和產權變動情況，為資產產權界定提供真實可靠的依據(jù)。二是對項目更新或重建的可行性、項目的可整合性和銜接風險進行合理的分析和評估。三是對資產現(xiàn)狀要實地進行調查，主要是核驗存量項目項目運轉情況、資產投入和使用情況、收集項目運營日記、項目財務財產權利等、產權關系，在建設和運營中存在的主要問題和法律糾紛，分析問題產生的原因及影響，對項目開展合作模式的影響程度。3.項目資產可轉移性要看存量項目是否存在抵押、質押等狀況，是否存在訴訟或者仲裁，公司是否存在勞資糾紛，項目的員工對于轉移的看法，以及員工安置等情況?？紤]存量項目在審批文件、產權轉移、用工合同接續(xù)、崗位交接和調整、合同對接等方面的延續(xù)性和可操作性，充分識別存量項目的可轉移性和銜接風險。

二、包裝項目，要從項目規(guī)范性和可操作性入手存量項目經過遴選，在采用PPP模式運作時，應根據(jù)《企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例》、《企業(yè)國有產權轉讓管理暫行辦法》等政策規(guī)定，既要防止國有資產流失，同時也要保障項目對社會資本的吸引力，按照流程，依法合規(guī)，規(guī)范操作，對項目進行包裝和整合，確保存量項目PPP工作順利推進。1.項目操作要按規(guī)定流程進行存量項目資產轉移，應按照政策規(guī)定流程執(zhí)行，一般存量項目的資產轉讓需要經過以下流程和步奏：（1）項目審批根據(jù)存量項目情況，制定《轉讓方案》，申報國有產權主管部門進行審批，在獲得同意國有股權轉讓的批復后，進行下一步工作。（2）清產核資組織進行清產核資，并根據(jù)清產核資結果編制資產負債表和資產移交清冊。（3）審計評估委托咨詢機構進行審計和資產評估，評估報告應經核準或者備案。（4）內部決策轉讓存量資產涉及到的企業(yè)要召開股東會就股權轉讓事宜進行內部審議，形成同意股權轉讓的決議、其他股東放棄優(yōu)先購買權的承諾。涉及職工合法權益的，應當召開職代會，并形成職代會同意轉讓的決議。（5）申請掛牌選擇有資格的產權交易機構，申請上市交易，并提交存量項目轉讓國有產權登記證、股東會決議、主管部門的批復、審計報告、資產評估報告以及交易所要求提交的其他書面材料。（6）簽訂協(xié)議轉讓成交后，應簽訂股權轉讓合同，取得產權交易機構出具的產權交易憑證。（7）審批備案項目轉讓的相關材料應報國有產權主管部門備案登記。（8）產權登記憑產權交易機構出具的產權交易憑證以及相應的材料辦理產權登記手續(xù)。（9）變更手續(xù)交易完成后，應及時修改《公司章程》以及股東名冊，并到工商行政管理部門進行變更登記。2.項目資產評估要符合規(guī)定存量項目在評估時一般包括對項目設施所有權、特許經營權、合同權益等權利的評估，涉及到土地評估的，應按照《資產評估法》要求，履行必要程序，按照資產評估、土地評估相關國家標準、規(guī)定，編制評估報告，根據(jù)存量項目的實際及評估目的、資料收集情況價值類型等條件，合理選擇收益法、市場法或成本法等評估方法，保證評估價值符合實際。3.項目應合理打包增強可操作性存量項目在運作時，可通過對項目上下游進行資產配置、存量項目改建、不同類型項目打包等方式，通過肥瘦搭配，保證項目的可盈利性，以增強對社會資本的吸引力。

三、推動項目，要從項目運作模式和實施方案入手項目經過甄選和資產評估等工作的準備，為加快推進，要從項目運作模式選擇、實施方案編制、方案論證、社會資本采購等幾個環(huán)節(jié)來推進。1.選擇適合的運作模式是項目規(guī)范運作的前提存量PPP項目運作一般可采用ROT、TOT、TOO、O&M、MC等模式，在選擇時，要對項目資產權屬、交易邊界條件、交易范圍、交易實施的難度，認真分析，綜合權衡，保障存量項目的順利開展。一般應從幾個方面來考慮。一是特許經營權獲取的難度，要對存量項目的特許經營權進行充分論證，分析轉讓難度及可行性，同時也應對特許經營權的承繼問題進行關注。二是對于PPP項目交易流程與產權交易流程要認真梳理，找出契合點，并制定交易操作辦法，如需兩個流程合并時，要按規(guī)定，向產權管理單位報批方可執(zhí)行，以減少操作流程中的瑕疵，防止國有資產流失。三是存量項目選擇操作模式時應對項目資產證券化方案、資產交割難易程度、項目運營方式等綜合進行平衡考慮。2.編制切實可行的實施方案是項目依法合規(guī)的前提實施方案應包含項目的風險分配框架、交易結構、合同結構、監(jiān)管架構、項目的運營成本、運營維護狀況等內容。在編制時，要針對項目特征，對合作期限、交易范圍、折現(xiàn)率等，進行分析合理確定。對存量項目的合作期限，在滿足國家相關規(guī)定的前提下，針對存量項目特點，對剩余生命周期和項目改建或大修費用進行綜合分析和考量，合理確定合作期限。對存量項目的交易范圍，在方案中應明確項目包內的內容，交易界面要清晰，避免產生不必要的糾紛。對項目中折現(xiàn)率的選擇，要參照同期本級地方政府債券收益率，根據(jù)本地實際建設融資成本情況，同類項目行業(yè)收益水平，綜合確定。在實施方案編制時，應注意確保產權變更轉讓的程序與PPP采購要結合起來，確保依法合規(guī)。3.對方案進行評估論證是科學決策的前提行業(yè)主管部門或實施機構委托第三方咨詢機構編制《轉讓方案》、《資產評估報告》、《PPP項目實施方案》、《物有所值評價報告》等，應報財政部門及行業(yè)主管部門進行審核。經審核通過物有所值評價的存量項目，同級財政部門應依據(jù)項目實施方案和物有所值評價報告進行財政承受能力論證，對通過財政承受能力論證的存量項目，納入PPP項目庫進行管理。4.選擇合理的采購方式是選擇好社會資本的前提在存量項目選擇社會資本時，應側重于對社會資本在行業(yè)內的運營經驗、技術能力、管理經驗、財務實力、信用等級等方面擇優(yōu)選擇，在制定采購方案時要針對項目具體情況來確定招標方式，如TOT類的項目，競爭條件清晰，可以采用競爭性磋商、競爭性談判等模式，如果是選用ROT模式，如果是投建一體，則應選擇公開招標的模式。

四、管理項目，要從強化項目的績效監(jiān)督入手項目經過選擇、評估運作和招標采購，完成了社會資本選購，但存量PPP項目的運作目的，是通過運用PPP模式提高項目的運作效率，因此需要加強項目實施及運營過程中的履約、績效管理，提升效率。1.對存量項目進行履約監(jiān)督管理，提升服務水平。存量項目經過公開的招標采購，厘清了各方的權利義務邊界，對政府授權、項目運營、協(xié)議終止等關鍵環(huán)節(jié)的重要事項均有約定。在實施過程中，要根據(jù)約定對社會資本履約進行監(jiān)督管理，提高項目的服務水平。2.強化存量項目的績效監(jiān)管考核，提升存量項目運營效率。存量項目應根據(jù)項目合同約定的監(jiān)測時點，根據(jù)項目績效指標對照產出說明制定的標準進行評價，一般考核項目的“量”和“效”兩個方面，“量”主要是指社會資本提供公共產品或服務的數(shù)量是否滿足要求，“效”是指在提供公共產品或服務的同時，是否達到了合同或相關法律法規(guī)要求。如污水處理廠PPP項目，運營績效的檢測不僅要檢測污水處理量，還要檢測污水出水、污泥等是否滿足要求，通過考核效果進行獎懲，提升項目的運營效率。存量資產運用PPP模式引入社會資本，引入了現(xiàn)金的管理能力和運營經驗，有利于提升項目運營管理水平，實現(xiàn)項目全生命周期的價值最優(yōu)的目標。但在實施過程應從 “選、包、推、理”四個環(huán)節(jié)入手，依法合規(guī)、規(guī)范操作，才能實現(xiàn)采用PPP模式盤活存量項目資產的目標。

第二篇：PPP存量資產項目相關問題

PPP項目存量資產相關問題

一、存量資產概念

存量公共資產是指由政府投資或政策性支出所形成的，由各級行政單位和國有、國有控股企業(yè)（含政府融資平臺公司，下同）占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的公用性資產、無形資產和其他公共資產等各種經濟資源的總稱

二、PPP項目存量資產持有主體

PPP項目存量資產的持有主體主要為各行業(yè)主管部門、央企、地方國企及履行政府融資職能的平臺公司。

三、PPP項目存量資產轉讓客體

PPP項目存量資產的轉讓客體主要包括資產所有權、股權、經營權、收費權等。

四、存量資產盤活要實現(xiàn)的政策目標

通過運用PPP模式盤活存量資產達到拓寬基礎設施和公共服務領域建設資金來源，減輕地方政府債務負擔；切實化解地方存量政府性債務，降低財政風險；化解民營企業(yè)融資能力不足問題，更好地吸引民間資本進入基礎設施和公共服務領域，豐富民營企業(yè)投資方式；吸引具有較強運營能力的社會資本，提高項目運營效率，降低運營成本；推進國有企業(yè)混合所有制改革，促進各種所有制經濟共同發(fā)展；提高資產效率，形成投資良性循環(huán)，推進供給側結構性改革等。

五、存量資產運行模式

對擬采取PPP模式的存量基礎設施項目，根據(jù)項目特點和具體情況，可通過以下方式進行：

1、轉讓-運營-移交（TOT）

是指政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

2、改建-運營-移交（ROT）

政府在TOT模式的基礎上，增加改擴建內容的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

3、委托運營

政府將存量公共資產的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付委托運營費。合同期限一般不超過8年。

4、股權合作

5、轉讓-擁有-運營（TOO）

六、PPP資產轉讓是否應遵循國有資產轉讓相關規(guī)定。

《國家發(fā)展改革委關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》中指出“運用PPP模式盤活基礎設施存量資產，要在符合國有資產管理等相關法律法規(guī)制度的前提下”進行。

七、PPP存量資產轉讓所涉國有資產管理相關規(guī)定。

1、《企業(yè)國有資產交易監(jiān)督管理辦法》

第三條 本辦法所稱企業(yè)國有資產交易行為包括：

（一）履行出資人職責的機構、國有及國有控股企業(yè)、國有實際控制企業(yè)轉讓其對企業(yè)各種形式出資所形成權益的行為（以下稱企業(yè)產權轉讓）；

（二）國有及國有控股企業(yè)、國有實際控制企業(yè)增加資本的行為（以下稱企業(yè)增資），政府以增加資本金方式對國家出資企業(yè)的投入除外；

（三）國有及國有控股企業(yè)、國有實際控制企業(yè)的重大資產轉讓行為（以下稱企業(yè)資產轉讓）。

第三十一條 以下情形的產權轉讓可以采取非公開協(xié)議轉讓方式：

（一）涉及主業(yè)處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域企業(yè)的重組整合，對受讓方有特殊要求，企業(yè)產權需要在國有及國有控股企業(yè)之間轉讓的，經國資監(jiān)管機構批準，可以采取非公開協(xié)議轉讓方式；

（二）同一國家出資企業(yè)及其各級控股企業(yè)或實際控制企業(yè)之間因實施內部重組整合進行產權轉讓的，經該國家出資企業(yè)審議決策，可以采取非公開協(xié)議轉讓方式。

第四十八條 企業(yè)一定金額以上的生產設備、房產、在建工程以及土地使用權、債權、知識產權等資產對外轉讓，應當按照企業(yè)內部管理制度履行相應決策程序后，在產權交易機構公開進行。涉及國家出資企業(yè)內部或特定行業(yè)的資產轉讓，確需在國有及國有控股、國有實際控制企業(yè)之間非公開轉讓的，由轉讓方逐級報國家出資企業(yè)審核批準。

八、存量資產所有權轉讓是否要經過評估

PPP存量項目涉及國有資產產權主體變更的，應當履行資產評估程序。

1、在法律層面，《中華人民共和國資產評估法》規(guī)定，涉及國有資產或者公共利益等事項，法律、行政法規(guī)規(guī)定需要評估的，應當依法委托評估機構評估。《企業(yè)國有資產法》對企業(yè)國有資產交易資產評估作出明確規(guī)定，其適用范圍僅為企業(yè)國有資產。

2、針對廣義國有資產評估的規(guī)定，《國有資產評估管理辦法》（國務院令第91號）第三條明確，國有資產占有單位涉及國有資產轉讓的，應當進行資產評估。

3、具體到PPP項目，關于項目資產評估的規(guī)定散見于相關政策文件中?！秶鴦赵恨k公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)201542號）明確“存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目過程中，應依法進行資產評估，合理確定價值，防止公共資產流失和賤賣”。

發(fā)改委《政府和社會資本合作項目通用合同指南》第18條關于PPP項目前期工作內容和要求中，明確包含轉讓資產（或股權）的合作項目，應明確項目盡職調查、清產核資、資產評估等前期工作要求。

財政部《關于印發(fā)<政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法>》的通知（財金[2016]92號）第三十條規(guī)定，存量PPP項目中涉及存量國有資產、股權轉讓的，應由項目實施機構會同行業(yè)主管部門和財政部門按照國有資產管理相關辦法，依法進行資產評估，防止國有資產流失。

九、存量資產經營權轉讓是否要經過評估 作為固定資產的基礎設施，在只階段性讓渡經營權或者運營收費權的情況下，不屬于資產轉讓，恐怕并不需要強制評估。從PPP的交易關系結構來看，政府付費或者缺口補助項目，經營收益并不能彌補社會資本的投資(包括以承擔項目債務形式的支出)及合理回報，根據(jù)財政部《關于印發(fā)企業(yè)會計準則解釋第2號的通知》(財會[2008]11號)，特許經營權僅僅是一個交易工具或者金融工具，顯然沒有評估的必要;至于完全使用者付費項目，特許經營權被認定為無形資產，評估可能是必要的，因為項目的PPP邊界條件(如合作期限)及調價機制等有賴于對應特定資產收益權的價值。

十、存量資產轉讓評估范圍

《國有資產評估管理辦法》第六條明確，國有資產評估范圍包括：固定資產、流動資產、無形資產和其他資產，存量PPP項目評估范圍取決于根據(jù)項目實施方案等確定的交易范圍。評估對象主要包括所有權、土地使用權、經營權、知識產權和專有技術等。

十一、PPP存量項目采用何種方式轉讓

PPP存量項目可以采用協(xié)議轉讓以及公開交易兩種方式，協(xié)議轉讓需滿足以下條件：

1、涉及主業(yè)處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域企業(yè)的重組整合，對受讓方有特殊要求，企業(yè)產權需要在國有及國有控股企業(yè)之間轉讓的，經國資監(jiān)管機構批準，可以采取非公開協(xié)議轉讓方式；

2、同一國家出資企業(yè)及其各級控股企業(yè)或實際控制企業(yè)之間因實施內部重組整合進行產權轉讓的，經該國家出資企業(yè)審議決策，可以采取非公開協(xié)議轉讓方式。實際項目操作過程中，例如池州市排水設施購買服務TOT項目，采取所有權轉讓模式，市政府同意僅在政府采購平臺進行PPP項目招標，中標社會資本受讓存量資產，從而避免了進場交易。

第三篇：存量PPP項目資產評估簡析

存量PPP項目資產評估簡析

根據(jù)《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)?2014?43號），財政部印發(fā)了《財政部關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》（財金?2014?112號），明確各級財政部門要鼓勵和引導地方融資平臺公司存量項目，以TOT（移交-運營-移交）等方式轉型為PPP項目，積極引入社會資本參與存量項目的改造和運營，切實有效化解地方政府融資平臺債務風險。存量項目，包括已建成及正在建設或完成立項審批將要建設的項目，其中社會資本取得（暫不考慮移交階段）相關資產所有權及經營管理權等權利是否必須評估，以及如何評估的問題，將是本文重點關注的內容。

一、存量項目PPP運作方式

存量項目轉型為PPP項目，項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。財政部《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金?2014?113號）中，有關定義如下：

委托運營（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府將存量公共資產的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付委托運營費。合同期限一般不超過8年。管理合同（Management Contract，MC），是指政府將存量公共資產的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本或項目公司的項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付管理費。管理合同通常作為轉讓-運營-移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。

轉讓-運營-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

改建-運營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基礎上，增加改擴建內容的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

二、交易標的分析

鑒于PPP模式是政府和社會資本在公共服務領域建立的一種長期合作關系，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價。存量項目轉型為PPP項目，社會資本將通過法定程序獲得項目資產的所有權或以控制為基礎的經營管理權等相關權利，這些權利原本在法律上確定為國家所有，因此，以PPP方式實施的項目初始產權在性質上屬國有資產（國有資產是指國家依據(jù)法律取得的，國家以各種形式的投資和投資收益形成的或接受捐贈而取得的固定資產、流動資產、無形資產和其他形態(tài)的資產）。

三、存量項目資產評估

在法律層面，《中華人民共和國資產評估法》規(guī)定，涉及國有資產或者公共利益等事項，法律、行政法規(guī)規(guī)定需要評估的，應當依法委托評估機構評估?！镀髽I(yè)國有資產法》對企業(yè)國有資產交易資產評估作出明確規(guī)定，其適用范圍僅為企業(yè)國有資產。

針對廣義國有資產評估的規(guī)定，《國有資產評估管理辦法》（國務院令第91號）第三條明確，國有資產占有單位涉及國有資產轉讓的，應當進行資產評估。

具體到PPP項目，關于項目資產評估的規(guī)定散見于相關政策文件中?！秶鴦赵恨k公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)?2015?42號）明確“存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目過程中，應依法進行資產評估，合理確定價值，防止公共資產流失和賤賣”。發(fā)改委《政府和社會資本合作項目通用合同指南》第18條關于PPP項目前期工作內容和要求中，明確包含轉讓資產（或股權）的合作項目，應明確項目盡職調查、清產核資、資產評估等前期工作要求。財政部《關于印發(fā)<政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法>》的通知（財金[2016]92號）第三十條規(guī)定，存量PPP項目中涉及存量國有資產、股權轉讓的，應由項目實施機構會同行業(yè)主管部門和財政部門按照國有資產管理相關辦法，依法進行資產評估，防止國有資產流失。綜上，PPP存量項目涉及國有資產產權主體變更的，應當履行資產評估程序。

四、評估范圍和評估對象

《國有資產評估管理辦法》第六條明確，國有資產評估范圍包括：固定資產、流動資產、無形資產和其他資產。存量PPP項目評估范圍取決于根據(jù)項目實施方案等確定的交易范圍。筆者認為交易范圍的確定主要取決于以下幾個因素：一是擬交易資產的權屬是否清晰，是否存在不可預估的風險；二是擬交易資產的物理邊界和管理邊界是否能夠明確劃分；三是擬交易資產的自身現(xiàn)金流能力；四是交易/合作期限限制；五是政府對回報需求的限制。

根據(jù)有限的項目經驗，筆者認為存量PPP項目資產評估對象常見以下類型：

（一）所有權

如包括項目設施等在內的資產所有權、在建工程所有權（不含附著的土地所有權）、股權及其他財產所有權等。

根據(jù)《物權法》規(guī)定，所有權權能包括占有、使用、收益、處分的權利，但PPP項目運營期結束后，社會資本需要向政府方完成項目資產的移交工作，因此政府方一般會對項目資產處分權作出一定限制，如經過政府明確同意方可處分，或者只能向特定的受讓方進行轉讓，抑或無償移交給政府。但在資產評估中，是否需對處分權受限的情況進行考慮，需根據(jù)具體項目情況確定。

（二）土地使用權

《國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)?2015?42號）明確，在保障PPP項目用地方面，對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經依法批準可以抵押，土地使用權性質不變，待合同經營期滿后，連同公共設施一并移交政府；實現(xiàn)抵押權后改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經市、縣人民政府批準后實施。

關于上述規(guī)定，需重點關注以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，出資或者入股方案經市、縣人民政府批準后實施，為保障社會資本合法權益，建議社會資本方與

（三）經營權

如基于特許經營權而獲得的收費權（如公路收費權、污水處理收費權、垃圾處理收費權等）、廣告經營權、服務設施經營權等。

（四）知識產權和專有技術 略。

五、評估主體

根據(jù)財政部《關于印發(fā)<政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法>》的通知（財金[2016]92號）第三十條規(guī)定，存量PPP項目中涉及存量國有資產、股權轉讓的，應由項目實施機構會同行業(yè)主管部門和財政部門按照國有資產管理相關辦法依法進行資產評估。

六、相關案例

南京市仙林污水處理PPP項目作為財政部首批PPP示范項目之一，是其中為數(shù)不多的存量資產PPP項目，本項目由行業(yè)管理部門南京市城鄉(xiāng)建設委員會（“市城鄉(xiāng)建設委”）擔任項目實施機構，協(xié)同南京市財政局（“市財政局”）和南京市城市建設投資控股（集團）有限公司（“市城建集團”）共同負責推進。仙林污水處理廠PPP項目以經營權TOT方式進行運作，即將仙林污水處理廠30年的經營權轉讓給社會投資者，社會投資者分別與政府方共同出資成立項目公司。項目公司享有和具體行使政府授予的特許經營權并具體負責項目在特許經營期內的運營、管理和維養(yǎng)，政府定期支付污水處理費給項目公司，項目的全部收益歸項目公司所有。仙林污水處理廠的經營權轉讓價格在評估值的基礎上定為4億元，并依此確定項目總投資額為4億元，由社會資本競爭項目的初始污水處理服務費單價。

第四篇：新形勢下如何規(guī)范PPP項目運作

新形勢下如何規(guī)范運作PPP項目

新出臺的《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）（簡稱“92號文”）是繼財政部規(guī)范地方政府舉債融資行為，規(guī)范推進PPP項目健康發(fā)展的又一重磅文件，文件出臺的意義在于進一步規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）項目運作，及時糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，防止PPP異化為新的融資平臺，進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展，著力推動PPP回歸公共服務創(chuàng)新供給機制的本源。這個文件也是對今年以來財政部官員多次公開場合強調PPP運行要規(guī)范與創(chuàng)新并舉，抓規(guī)范、嚴監(jiān)管、控風險、堅持可持續(xù)發(fā)展的具體落實。

圍繞文件要求，結合PPP政策文件學習和實務操作經驗，本文從實操視角，根據(jù) “92號文”文件相關要求，談談如何做好PPP項目規(guī)范、整改運作，僅供大家一起交流。

一嚴格新項目入庫標準

各級財政部門應認真落實相關法律法規(guī)及政策要求，對新申請納入項目管理庫的項目進行嚴格把關，優(yōu)先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目，確保入庫項目質量。存在下列情形之一的項目，不得入庫：

（一）不適宜采用PPP模式實施。包括不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業(yè)地產開發(fā)、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的；僅涉及工程建設，無運營內容的；其他不適宜采用PPP模式實施的情形。

1、不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業(yè)地產開發(fā)、招商引資項目等。

整改情形：審核項目主體部分是否為純商業(yè)屬性；項目是否將房地產、招商引資等內容作為PPP項目的主體部分；項目是否將酒店、公寓、廠房等商業(yè)內容大張旗鼓地納入PPP項目實施以平衡財務和現(xiàn)金流。

整改措施：根據(jù)發(fā)改投資[2014]2724號、2015年6月六部委聯(lián)合頒布的《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》等文件精神，將PPP項目周邊的土地、商業(yè)等開發(fā)收益權作為PPP項目附屬部分，成為項目補充性收益是合規(guī)的。因此政府部門在進行規(guī)范時不能將但凡涉及商業(yè)地產、房地產的項目全部認為需整改，而應該根據(jù)實際情況來定性。

而對于存在以上整改情形的項目，由于政府不負有提供義務，因此項目本身不適宜通過PPP模式來操作，而應該通過市場化方式來推進，應立即停止入庫計劃。

2、僅涉及工程建設，無運營內容。整改情形：審核政府付費類項目的實施方案和PPP合同中是否有明確的運營內容；項目產出說明中運營期產出物是否清晰提出或缺失；項目運營期績效考核標準和付費掛鉤辦法是否缺失或無可操作性；項目是否采用傳統(tǒng)的BT方式操作。

整改措施：對于存在以上情況的純工程建設無運營內容類項目，建議對項目合作范圍進行修改，變更項目運作模式，可在原項目范圍基礎之上，根據(jù)實際情況配比一定的運營服務或使用者付費內容，轉化為“可用性付費+運維績效服務”類或“可行性缺口補助類”的PPP項目。并提請財政部門及行業(yè)主管部門對新方案進行物有所值評價和財政承受能力論證。

（二）前期準備工作不到位。包括新建、改擴建項目未按規(guī)定履行相關立項審批手續(xù)的；涉及國有資產權益轉移的存量項目未按規(guī)定履行相關國有資產審批、評估手續(xù)的；未通過物有所值評價和財政承受能力論證的。

1、新建、改擴建項目未按規(guī)定履行相關立項審批手續(xù)。

整改情形：通常情況下，為保證項目方案具有可操作性，新建、改擴建項目方案審批前需具備的文件應包括必備文件和補充材料（如有）：項目建議書及批復文件、可行性研究報告（含規(guī)劃許可證、選址意見書、土地預審意見、環(huán)境影響評價報告等全套支撐性文件）及批復文件、項目產出說明、初步實施方案，也可根據(jù)項目具體情況，補充關于立項有關的會議記錄或領導講話、專家建議文件、調查資料及項目評估研究資料等進行說明。如缺少以上必備文件或補充材料仍無法有效證明必備文件缺失的原因，需進行整改。

整改措施：根據(jù)缺失的文件，補充履行相關立項審批手續(xù)，保證項目順利入庫。

2、涉及國有資產權益轉移的存量項目未按規(guī)定履行相關國有資產審批、評估手續(xù)。

整改情形：根據(jù)《企業(yè)國有資產交易監(jiān)督管理辦法》，涉及國有資產權益轉移的存量項目應履行國有資產審批、評估手續(xù)：原有存量項目單位應當向審批機構提交相關申報文件；原單位資產權益轉讓事項經批準后，應當開展清產核資，根據(jù)清產核資結果編制資產負債表和資產移交清冊；由原單位委托會計師事務所對轉讓標的的股權進行審計，并委托評估機構對轉讓標的進行資產評估，股權轉讓價格以經核準或備案的評估結果為基礎確定。在信息披露后，原單位即可與社會資本方簽訂轉讓協(xié)議。PPP項目的存量轉讓執(zhí)行也應與以上規(guī)定條款相一致，針對未履行或缺少相關審批、評估手續(xù)，需進行整改。

整改措施：根據(jù)國有資產轉讓程序圖（如下），按規(guī)定補充履行相關國有資產審批、評估手續(xù)，保存能證明履行手續(xù)的相關文件。

3、未通過物有所值評價和財政承受能力論證的。

整改情形：未通過物有所值評價，即定性評價的評分結果低于60分，定量評價（可選擇）的PPP值大于PSC值?！拔赐ㄟ^”財政承受能力論證，即政府支出責任占一般預算支出的比例超過10%紅線，或存在項目所在地行業(yè)和領域PPP過于集中。整改措施：首先，物有所值評價應在項目識別或準備階段開展。其次，根據(jù)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號），對“未通過”物評的項目，應調整實施方案后重新評價，仍未通過則不宜采用PPP模式。最后，根據(jù)《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金[2016]92號），對“通過”物有所值評價的項目開展財政承受能力論證，“未通過論證”的項目，則不宜采用PPP模式。

“前期工作不到位”屬于程序性審查范圍，一旦發(fā)現(xiàn)違反情況，前兩種情形屬于無法審核通過入庫。后一種情形屬于永久性不能通過審核入庫。

（三）未建立按效付費機制。包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內未連續(xù)、平滑支付，導致某一時期內財政支出壓力激增的；項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。

1、未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制。

整改情形：對于政府付費或可行性缺口補助項目，審核項目初步實施方案中有關項目運營期的產出是否描述清晰；項目是否設置了行之有效的績效考核指標，且績效考核指標與項目實際產出進行了有效掛鉤；項目績效考核指標與政府支出責任之間的關系能否進行合理的量化。

整改措施：對于存在以上情況的項目，應該進行相應的整改，在項目具備明確的項目產出及合理的績效考核體系后再申報入庫。

2、政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內未連續(xù)、平滑支付，導致某一時期內財政支出壓力激增。

整改情形：審核項目是否約定了在運營初期由政府回購社會資本股權，或是建設期結束后對建設費用一次性結算支付；地方政府是否將財政支出責任過度后移，加劇以后財政支出壓力；地方政府是否將財政支出責任集中前移，使社會資本快速回收大部分投資從而可以實現(xiàn)早期退出。

整改措施：對于存在以上情況之一的項目，應該對政府的具體支付形式重新計算，使PPP項目中政府付費或可行性缺口補助項目采取年金公式、財金[2015]21號付費公式或它們的變形公式，在項目全生命周期內的平滑付費。

3、項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。

整改情形：審核政府付費類PPP項目的項目回報機制設置，是否人為地將項目割裂為建設工程和運營維護兩部分，通過所謂的“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，僅將少部分（低于30%）的工程可用性付費與運營績效掛鉤，提前鎖定政府大部分支出責任。整改措施：對于存在此類情況的政府付費型項目，在準備申報入庫的時候，應該對政府付費形式進行修改，將政府對于項目建設工程部分支出金額的至少30%部分也一同納入到運營期的績效考核中。二集中清理已入庫項目

各級財政部門應組織開展項目管理庫入庫項目集中清理工作，全面核實項目信息及實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、采購文件、PPP項目合同等重要文件資料。屬于上述第（一）、（二）項不得入庫情形或存在下列情形之一的項目，應予以清退：

（一）未按規(guī)定開展“兩個論證”。包括已進入采購階段但未開展物有所值評價或財政承受能力論證的（2015年4月7日前進入采購階段但未開展財政承受能力論證以及2015年12月18日前進入采購階段但未開展物有所值評價的項目除外）；雖已開展物有所值評價和財政承受能力論證，但評價方法和程序不符合規(guī)定的。整改情形：

1、審核物有所值評價方法和程序是否按《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金[2015]167號）文執(zhí)行，如定性指標是否由六項基本評價指標（權重為80%）和若干補充評價指標（權重為20%）構成、評分標準設置是否與項目相符、是否組織召開專家評審會、專家類型是否全面、評審流程是否合規(guī)、以及定量評價的PSC值、PPP值的測算依據(jù)、測算過程和結果等是否合理正確、信息披露是否充分。

2、審核財政承受能力論證評價方法和程序是否按《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》》（財金[2015]21號）文執(zhí)行、是否采用定量和定性分析方法、全生命周期財政支出責任識別是否充分、全生命周期財政支出測算是否正確（如運營補貼支出計算公式使用是否正確、折現(xiàn)率和合理利潤率的選取、風險支出的計算是否恰當）、進行財政承受能力評估是否匯總全部已實施和擬實施的PPP項目、是否有進行行業(yè)和領域均衡性評估、PPP項目財政支出占一般公共預算支出比例是否不超過10%。

整改措施：在遵循“法不溯及既往”原則下，根據(jù)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》》（財金[2015]21號）、《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號）規(guī)定，對已進入采購階段但未開展物有所值評價或財政承受能力論證的，補充開展“兩個論證”；已開展物有所值評價和財政承受能力論證的，將評價方法和程序整改至合規(guī)。規(guī)定期限內整改仍不合規(guī)，項目需清退出庫。

（二）不宜繼續(xù)采用PPP模式實施。包括入庫之日起一年內無任何實質性進展的；尚未進入采購階段但所屬本級政府當前及以后財政承受能力已超過10%上限的；項目發(fā)起人或實施機構已書面確認不再采用PPP模式實施的。整改措施：出現(xiàn)上述情形，項目應停止采用PPP模式，并在雙方再談判的基礎上，根據(jù)項目特征選擇適當?shù)暮献髂Ｊ健?/p>

（三）不符合規(guī)范運作要求。包括未按規(guī)定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的；采用建設-移交（BT）方式實施的；采購文件中設置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；未按合同約定落實項目債權融資的；違反相關法律和政策規(guī)定，未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的。

1、未按規(guī)定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的。

整改情形：審核社會資本方為融資平臺公司的PPP項目，核查中標融資平臺公司是否符合國辦發(fā)〔2015〕42號文中對融資平臺公司作為社會資本方參與PPP項目的資格要求，即融資平臺公司是否已經建立了現(xiàn)代企業(yè)制度并實現(xiàn)市場化運營，承擔的地方政府債務是否已納入政府財政預算并得到妥善處置，且明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能。

整改措施：對于不符合此規(guī)定的中標方融資平臺公司，若其條件成熟，則要求其發(fā)布不再承擔地方政府舉債融資職能的公告，從而以合規(guī)社會資本方繼續(xù)履行PPP項目；若平臺公司因自身原因無法退出政府融資平臺，則地方政府可視情況與其解約，并對項目社會資本進行重新招標。

2、采用建設-移交（BT）方式實施的。

整改情形：審核地方政府與社會資本簽訂的《項目合同》中是否約定工程建成經竣工驗收合格后即交付于政府，此后政府按比例分期向投資方支付合同的約定總價；投資方是否對項目后期的運營負責；政府的支出責任是否與項目后期運營產出績效掛鉤；項目合作年限是否低于10年。

整改措施：對于存在以BT方式實施的項目，或與投資方解約并直接退庫，或嘗試將此BT項目轉化為PPP模式繼續(xù)操作，例如可將非經營性項目與其他經營性項目或非經營性項目的相關資源開發(fā)權加以捆綁，通過引入社會投資人來轉變項目操作模式，使得項目投資模式由BT模式轉變?yōu)檎嬲腜PP模式。模式轉變應當依法辦理相應審批手續(xù)，同時應根據(jù)財政部113號規(guī)定進行物有所值評價和財政承受能力論證及驗證，通過驗證的實施方案才能以PPP模式實施。

3、采購文件中設置歧視性條款、影響社會資本平等參與的。

整改情形：結合《國家發(fā)展改革委關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》(發(fā)改投資〔2017〕2059號)，審核采購文件中是否存在妨礙民營企業(yè)平等參與PPP項目的條款。

嚴格按照《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定，審核項目招標公告中是否選擇通過公開招標等競爭性方式選擇PPP項目的社會資本方；招標公告中是否設置了超過項目實際需要的注冊資本金、資產規(guī)模、銀行存款證明或融資意向函等條件；是否設置了與項目投融資、建設、運營無關的準入條件；除合法合規(guī)的投標保證金外，是否存在任何其他名義設置投標擔保要求；是否推行以銀行保函方式繳納保證金；是否科學設置了評標標準，綜合考慮了投標人的工程技術、運營水平、投融資能力、投標報價等因素。

整改措施：對于存在以上情況之一的項目，若項目正處于采購階段，則應先暫停招標工作，及時修改招標文件，待文件完全符合要求后再開展招標；若項目處于執(zhí)行階段，則地方政府可與中標社會資本協(xié)商轉變合作方式或進行解約再重新招標，政府可能需要承擔一定的違約責任。

4、未按合同約定落實項目債權融資的。

整改情形：對于已經進入執(zhí)行階段的項目，實施機構應根據(jù)項目《PPP合同》核查融資交割情況，審核社會資本同金融機構是否已經簽訂了《項目融資協(xié)議》；根據(jù)最新外部環(huán)境看銀行能否按約定進度足額提供貸款；向貸款行征詢是否存在項目債權融資滯后的情況；是否存在項目債權融資不到位的情形。

整改措施：對于無法按合同約定落實項目債券融資的項目，應首先督促社會資本方盡可能落實融資責任。對于融資完全無法落實的情況下，則構成社會資本方違約事實，項目應該先退庫，然后重新發(fā)起或者更換操作模式。

5、未按時足額繳納項目資本金。

整改情形：審核項目是否按照國家規(guī)定的最低資本金比例要求，按時足額繳納項目資本金；向項目資金托管銀行征詢項目公司是否將資本金按時足額存入專款專戶；由于項目資本金的最低比例要求是銀行放貸的必要條件之一，因此也可通過向項目貸款行征詢放款情況來印證項目資本金的繳納情況。

整改措施：對于未按時足額繳納項目資本金的項目，應首先督促社會資本方盡快落實資本金到位責任。若社會資本方已無能力落實項目資本金，則項目應直接退庫，另行重新發(fā)起。

6、以債務性資金充當資本金。

整改情形：“項目資本金非債務性資金”是針對項目公司本身而言，而不是針對社會資本方資金來源而言的，主要審核項目資本金是否存在基金名股實債和股東借款這兩種情況。

資本金具體核查方面，應首先檢查項目資本金=項目注冊資本？

（1）若項目資本金=項目注冊資本，則審核項目基本金是否存在基金名股實債的情況。審核技術路線——首先查看項目資本金資金來源有無基金？若有基金，則進一步查詢基金與項目公司是否簽訂了相關《補充協(xié)議》。（i）若簽訂了《補充協(xié)議》，則查看相關協(xié)議中是否存在項目公司對基金的保底承諾；是否存在項目公司大股東及其關聯(lián)方的股權回購安排；基金收益是否與項目經營相關；基金是否參與項目經營管理。存在以上情況之一，則證明此基金為名股實債型，相應部分的項目資本金為債務性資金，不合規(guī)。（ii）若沒有簽訂相關《補充協(xié)議》，則通過查看基金與項目公司所簽訂《股東協(xié)議》、《基金合伙協(xié)議》、《募集說明書》、《基金章程》、《投資協(xié)議》等文件，看是否存在與（i）類似的情況發(fā)生。若存在，則此基金同上為名股實債型，不合規(guī)。

（2）若項目資本金≠項目注冊資本，則審核項目基本金是否存在股東借款的情況。審核技術路線——首先查看項目是否存在資本金缺口？（i）若項目資本金=項目注冊資本金+資本公積，則項目資本金合規(guī)；（ii）若項目資本金≠項目注冊資本金+資本公積，則需要項目方針對此資本金缺口部分提供合理說明，主要核查雙方是否簽訂了《股東借款協(xié)議》，這可通過查詢《股東合同》、公司章程、《PPP項目合同》、外部融資協(xié)議、銀行資本金到賬流水、銀行授信記錄等資料進行佐證。若存在以上情況之一，則證明此資本金缺口部分為股東借款，相應部分的項目資本金為債務性資金，不合規(guī)。

整改措施：對于項目資本金存在名股實債型基金的項目，應首先整改基金的資金結構，保證基金對于項目公司而言全部為股權類資金，不存在債權類資金。若以上整改較難操作，則建議社會資本方另尋自有資金來代替此基金的出資份額。而對于項目資本金存在股東借款的項目，則社會資本方應利用自有資金來代替此股東借款的資金缺口。

7、由第三方代持社會資本方股份的。

整改情形：通過項目《股東協(xié)議》、銀行資本金到賬流水、銀行授信記錄等資料，審核中標社會資本是否按照協(xié)議要求足額履行出資義務；社會資本中選后是否自行指定其關聯(lián)企業(yè)、子公司、基金等第三方代為履行出資義務；中標社會資本是否與其余外部第三方簽訂了代替出資或者代持股份的相關協(xié)議；聯(lián)合體參與方是否存在只承攬項目施工或設計任務、不實際出資入股現(xiàn)象。

整改措施：對于存在以上情況之一的項目，中標社會資本應及時將第三方代持的股份進行回購，并按規(guī)定足額按期履行自己的出資義務。

（四）構成違法違規(guī)舉債擔保。包括由政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報的；政府及其部門為項目債務提供任何形式擔保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔保行為的。

1、由政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金損失的。整改情形：實操中通常表現(xiàn)為“帶回購條款的股權性融資”，即社會資本方在將資金以股權投資方式進行投資之前，與政府或其指定機構簽署股東協(xié)議或合資經營協(xié)議，由政府或其指定機構承諾在項目合作期內，全額將權益投資者持有的股權全部回購的結構性股權融資安排。這種名為股權投入、實為債權融資，最終仍由財政兜底風險，如以信托、基金為主，由于這類資金期限通常為5年，與PPP項目周期10-30年期限不匹配，難以做到長期股權投資以及風險共擔，“明股實債”項目比較多。整改措施：按照《公司法》等法律以及PPP項目合同規(guī)范運作，刪除股東協(xié)議、合資經營協(xié)議或其他抽屜協(xié)議中存在回購資本金或政府兜底本金損失的條款，PPP合作雙方也可再談判并重新簽署協(xié)議。

2、政府向社會資本承諾固定收益回報的。

整改情形：固定收益回報承諾是指政府明確約定一個最低的或固定的回報率，即非績效考核方式滿足社會資本固定回報的要求，在政府與社會資本PPP項目合同可能出現(xiàn)固定回報條款。

整改措施：依據(jù)現(xiàn)行PPP法規(guī)政策，在刪除固定收益回報條款的基礎上，完善項目回報機制，在實施方案和PPP合同里明確績效考核指標體系（包括指標名稱、指標說明、考核標準和付費辦法等），實行績效考核下的政府付費，避免出現(xiàn)固定收益、保底承諾等政策文件禁止事項。

3、政府及其部門為項目債務提供任何形式擔保的。整改情形：

（1）承諾函、擔保函等。即政府部門向銀行等金融機構出具對項目公司債務承擔保證責任的性質文件，承諾或擔保“本息還款安排”，不符合2014年修訂的《預算法》“禁止地方政府為債務提供擔保”規(guī)定。

（2）照付不議合同。對于公益性或準公益性項目，政府部門通常會作為項目公司所生產的公共產品的采購方，在不問事實上是否收到合同項下的產品的前提下，承諾定期按照最低采購金額支付價款，且價款能夠覆蓋一定時期內項目公司的日常經營及債務融資本息。項目公司可以將照付不議合同債權作為質押品向商業(yè)銀行取得貸款，或將該合同債權轉讓給金融機構以獲得資金。

（3）差額補償承諾。政府及其部門向項目公司承諾，當項目存續(xù)期內運行所產生的收益不足約定的最低收入水平或者不足以償付特定債務融資本息的情況下，由政府方另行支付以達到約定最低收入水平的增信方式。整改措施：及時撤回為項目債務提供任何形式擔保的文件。

4、存在其他違法違規(guī)舉債擔保行為的。

整改情形：包括財政部門還款承諾函等增信措施，央企為其他方股權出資提供擔保等情況。

整改措施：（1）撤銷財政部門增信擔保、還款承諾函等文件。（2）撤回央企為其他方股權出資提供擔保等文件。

“違法違規(guī)舉債擔保”，屬于合規(guī)性審查，一旦發(fā)現(xiàn)上述違規(guī)情況且未及時整改或整改不到位，應清理出庫。

（五）未按規(guī)定進行信息公開。包括違反國家有關法律法規(guī)，所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私和知識產權，可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織合法權益的；未準確完整填寫項目信息，入庫之日起一年內未更新任何信息，或未及時充分披露項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購等關鍵信息的。

整改措施：根據(jù)財政部制定的《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》（財金[2017]1號）關于PPP信息公開的要求，對項目所處不同階段進行信息公開。三建 議

（一）及時制定清庫工作方案。建議各級財政部門針對92號文的具體要求，結合本文的細則解釋，針對本地區(qū)PPP項目管理要求及時制定項目庫清理工作方案，指導具體工作。各有關市縣財政部門要制定有針對性的工作方案，落實專人負責，做出詳細時間安排，必要時可聘請第三方機構或專家協(xié)助相關工作。

（二）以融資和績效為重點，社會資本方強化自查。在“優(yōu)先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目”的原則下，對已入庫項目建議社會資本方依次從識別階段、準備階段、采購階段、執(zhí)行階段進行自查，重點自查并整改項目資本金、按效付費的合規(guī)性問題。

（三）多部門綜合施策，協(xié)同推進PPP整改。例如，針對地方違法違規(guī)舉債擔保行為，僅靠財政部門推進整改存在一定難度。因此，需要在政府統(tǒng)一部署安排下，由財政牽頭，發(fā)改、國土、住建、交通、水務、審計、銀監(jiān)、人民銀行、政府金融辦等相關部門共同參與，對所有涉及政府舉債擔保進行清理，對違法違規(guī)行為全面整改。

（四）觸犯文件條款及時啟動再談判程序。92號文對PPP項目明確提出一系列最新要求，并提出“停止”“清退”“整改”的責任后果，構成外部環(huán)境重大變化中的法律變更，觸發(fā)眾多PPP需要再談判商議細則。建議相關項目主體亟需根據(jù)該文件盡快糾正PPP項目中的各項違法、違規(guī)操作，其中大量整改、糾正也需要通過再談判完成。因此，對于已經簽訂PPP合同的項目，各方需要仔細對照92號文的要求，對項目中觸犯了文件條款的部分開啟再談判程序。

（五）多措并舉，切實保障新入庫項目合法合規(guī)。對準備采用PPP的項目，建議地方政府根據(jù)92號文件的要求，從源頭開始對項目進行規(guī)范化，做好項目前期的識別、篩選工作；根據(jù)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和地方財力狀況，做好項目排序和項目庫管理工作；根據(jù)規(guī)范推進、公開透明原則，做好PPP項目實施流程監(jiān)管和信息發(fā)布監(jiān)管等工作。這樣，在對已經入庫項目進行清理的同時，避免新申報入庫項目再出現(xiàn)合規(guī)性風險，切實擔負起PPP工作主導責任。

第五篇：PPP模式的項目運作流程

PPP模式的項目運作流程

一、操作基礎

PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為“公共-私營-合作機制”，是指為了建設基礎設施項目，或是為提供某種公共物品和服務，政府按照一定的程序和方式，與私人組織(社會力量)以政府購買服務合同、特許經營協(xié)議為基礎，明確雙方的權利和義務，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，由社會力量向公眾提供市政公用產品與服務的方式，提高質量和供給效率，最終實現(xiàn)使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

PPP模式本質上是政府與社會資本合作，為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經營權等為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提供公共產品或服務的質量和供給效率。即建立政府與企業(yè)“利益分享、風險共擔、全程合作”的模式，形成“政府監(jiān)管、企業(yè)運營、社會評價”的良性互動格局。PPP模式的核心是在公共服務領域引入市場機制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機制和制度設計。推廣PPP模式進行城市基礎設施的建設與運行，可以將適度的市場競爭引入城市基礎設施領域，在實現(xiàn)社會福利、提高基礎設施服務質量的同時也給企業(yè)帶來合理的投資回報，同時也能夠增強公共基礎設施可持續(xù)運行的效率和能力。

PPP模式項目的實施主要包括項目選擇、社會力量合作伙伴確定、組建項目公司、融資、建設、運行管理等過程。項目收入來源主要分三類，一是完全依靠使用者付費，二是政府支付服務費用，三是前兩種方式的結合。

PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股權轉讓、委托運營等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相似，都是由“使用者付費”，但它更強調公共部門與私人部門的全過程合作。

二、總體要求

(一)打破地域壟斷和所有制限制。政府通過競爭機制擇優(yōu)選擇合作伙伴，吸引各類社會資本參與項目的投融資、建設和運營等;鼓勵有一定技術能力和管理經驗的專業(yè)性企業(yè)通過兼并、收購，跨地域參與市場競爭，培育具有開拓國內外市場能力的大型 市政公用服務企業(yè)，提高產業(yè)集中度。鼓勵以市代縣、城鄉(xiāng)一體化中的同類項目進行打包，擴大市場規(guī)模。

(二)落實費價政策。將市政公用服務價格收費或政府支付服務費作為合作伙伴的經營收入來源。政府要合理確定費價標準，完善價格調整機制，在合作伙伴履約的前提下及時足額支付服務費和補貼，既保護消費者權益，又保證投資者的合理收益。政府支付的服務費應通過競爭程序確定，并納入地方財政預算管理。向用戶收費的各類市政公用產品價格，應按照相關規(guī)定進行成本監(jiān)審并及時調整到位，價格不到位的，政府應予以補貼。

(三)規(guī)范運行操作。按照城鎮(zhèn)市政公用各類專項規(guī)劃篩選適宜PPP的項目，強化項目前期策劃和論證，做好信息公開;通過競爭機制選擇合作伙伴，按照“政府引導、企業(yè)主導、市場運作、利益共享、風險共擔”的原則，由政府與市場主體合作組建項目公司(SPC)，具體負責項目的投資、建設、運營、管養(yǎng)和服務;政府與合作伙伴、項目公司通過合同或特許經營協(xié)議明確約定各自的權、責、利;強化項目實施的全過程監(jiān)管。

1、做好項目前期論證。開展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環(huán)節(jié)。篩選PPP項目要符合當?shù)爻擎?zhèn)市政公用方面各類專項規(guī)劃的要求，加強前期策劃，可委托有一定業(yè)績和能力的設計或咨詢機構編制實施方案。實施方案應包括項目的基本情況、規(guī)模與期限、技術路線、服務質量和標準、規(guī)劃條件和土地落實情況、投融資結構、收入來源、財務測算與風險分析、實施進度計劃、資金保障等政府配套措施等內容。

城市政府應組織有關部門、咨詢機構、運營和技術服務單位、相關專家以及各利益相關方共同對項目實施方案進行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務的可持續(xù)性。實施方案須經地方政府審批后組織實施。

2、通過競爭機制選擇合作伙伴。城市政府應及時將項目內容，以及對合作伙伴的要求、績效評價標準等信息向社會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應按照《國家招標投標法》規(guī)定的公開招投標方式，綜合經營業(yè)績、技術和管理水平、資金實力、服務價格、信譽等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。

3、簽訂特許經營協(xié)議。城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經營協(xié)議，協(xié)議主要應包括：項目名稱、內容;范圍、期限、經營方式;產品或者服務的數(shù)量、質量和標準;服務費標準及調整機制;特許經營期內政府與特許經營者的權利和義務，履約擔 保;特許經營期滿后項目移交的方式、程序及驗收標準;項目終止的條件、流程和終止補償;違約責任;爭議解決方式等內容;以及其他需要約定的事項。

4、籌組項目公司。中選合作伙伴可依合同、按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組項目公司，由項目公司負責按合同進行設計、融資、建設、運營等;項目公司獨立承擔債務，自主經營、自負盈虧，在合同經營期內享有項目經營權，并按合同規(guī)定保證資產完好;項目公司的經營權未經政府允許不得私自轉讓。項目形成的固定資產所有權在合同期滿后必須無償移交政府。

(四)把握PPP模式運用的關鍵環(huán)節(jié)。一是建立長期的政府與企業(yè)合作機制。關鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關系，由“經營者”轉變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作者”。發(fā)揮投資人在整合設計、建設、運營、管理等方面的綜合優(yōu)勢，讓“專業(yè)人做專業(yè)事”。二是建立合理的利益共享機制。通過政府核定經營收費價格以及以購買服務方式補貼標準，實現(xiàn)項目建設運營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務質量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實現(xiàn)“盈利但不暴利”。三是建立平等的風險共擔機制。政府和社會資本應該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據(jù)對風險的控制力，承擔相應的責任，不過度轉移風險至合作方。企業(yè)主要承擔投融資、建設、運營和技術風險，政府主要承擔國家政策、標準調整變化的宏觀風險，雙方共同承擔不可抗力風險。四是建立嚴格的監(jiān)管和績效評價機制。政府對PPP項目運作、公共服務質量和資金使用效率等進行全過程監(jiān)管和綜合考核評價，認真把握和確定服務價格和項目收益指標，加強成本監(jiān)審、考核評估、價格調整審核，可以考慮引入第三方進行社會評價。健全完善正常、規(guī)范的風險管控和退出機制，禁止政府為項目擔保，防范項目風險轉換為政府債務風險。對未能如約、按量、保質提供公共產品和服務的項目，應按約堅決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時退出并依法賠償，嚴格責任追究。對防范企業(yè)自身經營管理能力不足引發(fā)項目風險應注意及時規(guī)避。

(五)實行分類指導，完善服務標準體系。根據(jù)行業(yè)經營特性，分類明確財政、用地、價格以及行業(yè)管理的重點政策，細化標準，建立科學的可持續(xù)的投資、補貼與價格協(xié)同機制。形成合理的項目篩選、推出和開放過程，強化項目策劃，建立項目儲備庫，建立引資項目長效機制，根據(jù)項目具體情況制定針對性的招商合作方式和條件，重點推進條件成熟項目的招商招標工作。各部門不得另行設置限制民間投資進入的附加條件。

(六)試點先行，逐步規(guī)范。優(yōu)先在城鎮(zhèn)污水處理、污水處理廠網(wǎng)一體、污泥處理 處置、供水廠網(wǎng)一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴建和運營項目中，優(yōu)先選擇條件相對成熟的項目進行試點推進，通過總結經驗，逐步規(guī)范完善，為后續(xù)擴大對社會資本全面開放提供指導。

(七)建立信用評級和黑名單制度。各地要依托專業(yè)信用評價體系對項目涉及的政府支付能力和企業(yè)信用進行評價，信用評級將作為金融和財政支持的參考。對合作企業(yè)、咨詢機構建立黑名單制度，對于列入黑名單的企業(yè)和咨詢機構將予以通報。

三、基礎設施項目分類及應用PPP的方式(一)城市基礎設施分類

根據(jù)城市基礎設施的行業(yè)性質及用途，分為以下七類。

1、涉水項目：包括城鎮(zhèn)供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水處理廠和管網(wǎng)以及水環(huán)境治理工程等。

2、燃氣和能源項目：包括管道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站、加油站及管網(wǎng)等。

3、環(huán)衛(wèi)環(huán)保項目：包括垃圾收運系統(tǒng)及生活垃圾焚燒、衛(wèi)生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾焚燒處理，建筑垃圾綜合利用等。

4、城市道路交通及園林綠化項目：包括軌道交通、公共交通、道路橋梁、園林綠化等。

5、綜合管廊項目：包括城市共同溝、綜合管廊等。

6、供熱項目：包括熱源廠、供熱管網(wǎng)、換熱站等。

7、市政公用設施管養(yǎng)項目：包括道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管理養(yǎng)護等。

(二)應用PPP的方式

按照上述七類項目的經營特性及向使用者收費的可行性，實施不同的PPP模式。

1、采用合資合作和特許經營方式。此類項目收費或價格形成機制較為健全，可以通過“使用者付費”實現(xiàn)投資回報的項目。如涉水項目中的城鎮(zhèn)供水，城市煤氣、天然氣、液化石油氣、管道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站等項目，城市供熱等項目。

2、采用政府購買服務、特許經營組合方式。此類項目雖然可以回收部分投資、保本或微利經營，但建設周期長、投資多、風險大、回收期長或者壟斷性等特點，單 靠市場機制難以達到供求平衡，需要政府參與投資經營，并且應以控股和參股等方式進行。準經營性項目實施特許經營和政府購買服務相結合。如綜合管廊、軌道交通(城際交通)、公共交通項目，涉水項目中的污水處理、中水回用等廠網(wǎng)一體化項目，環(huán)衛(wèi)環(huán)保項目中的垃圾收運系統(tǒng)及生活垃圾處理焚燒、衛(wèi)生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾處理工程、建筑垃圾綜合利用等收運處一體化項目。

3、采用政府購買服務方式。此類項目經濟上的顯著特點是為社會提供的服務，以非盈利為目的，使用功能不收取費用或只收取少量費用。如涉水項目中的城鎮(zhèn)排水、雨水收集利用、排水管網(wǎng)、水環(huán)境治理項目，市政公用中的道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管養(yǎng)項目等。

四、PPP項目承接主體的準入條件

按照PPP項目形成特點和項目特性，需要規(guī)范設置必要的社會投資人準入門檻，保障社會大眾和政府的權益，主要方面如下：

(一)信用與信譽良好。投資人要有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力;重合同、守信用，具有社會責任感。

(二)具有建設營造、經營管理、運營維護同類工程的業(yè)績、資質或經驗。投資人或投資人組成的聯(lián)合體要有良好的業(yè)績與技術能力，必須具備相應的專業(yè)資質資格，經驗豐富。

(三)資金充足，具有較強的財務與融資能力。投資人要具備良好的財務實力與融資能力，具有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力及同類項目成功的盈利模式和競爭模式。

(四)專業(yè)知識與技術力量雄厚。投資人要具備專業(yè)的PPP人才、技術人才、財經人才與管理人才團隊。

(五)設備配置等要素實力良好。投資人要擁有專業(yè)的設備及完成服務所必須的其他重要要素資源。

(六)質量安全管理體系完善。近三年內沒有發(fā)生過重大生產安全和質量事故，投資人主動防范的意識強、措施得力，合規(guī)性較好。具有獨立法人資格;能遵從合同合法合規(guī)運營。

在設置具體PPP項目準入條件時，應遵循“公開、公平、公正”的原則，注意準入條件設置的規(guī)范、合理和可操作性。

五、PPP模式運作的基本流程(一)項目前期準備階段

在PPP模式中，項目前期準備階段包括項目發(fā)起和項目準備兩個部分。

1、項目發(fā)起。項目發(fā)起階段的工作主要內容包括啟

動準備和前期調研：組建項目實施班子、制定整體工作計劃、開展項目調查等。實施PPP模式是一個系統(tǒng)工程，其復雜、專業(yè)程度極高。一要組建一個PPP項目實施團隊，由市政府牽頭，規(guī)劃、建設、土地、發(fā)改、財政、審計、國資委、法制辦等部門組成領導小組;二是制定具體工作實施方案，明確部門責任分工、目標任務和實施工作計劃安排等;三要根據(jù)城市總體規(guī)劃和近期建設規(guī)劃，由政府組織相關部門或機構梳理城市基礎設施領域擬新建項目和存量項目，決定可以通過PPP模式運作的具體項目清單，構建PPP項目庫。

2、項目準備。項目準備階段工作主要是項目策劃實施方案研究和編制：一是聘請顧問團隊;二是項目協(xié)議;三是開展項目的前期論證，確定項目范圍和實施內容(項目建設規(guī)模、主要內容和總投資);四是前期溝通，研究項目模式，設計項目結構，編制項目實施方案;五是設計項目主要商業(yè)原則;六是財務分析，編制財務模型;七是確定投資人比選方式和原則(確定投資人應具備的條件和能力及招標方式;雙方的主要權利和義務);八是組織相關單位討論方案;九是實施方案公示和報批。

在項目實施的最初階段，需要考慮項目的可融資方式和財政是否負擔得起，并要評估傳統(tǒng)方式與PPP方式之間的效率比較，分析該項目是否適合采用PPP方式，擬定項目協(xié)議。

聘請專業(yè)咨詢機構，負責研究項目模式，設計項目結構，編制項目實施方案，關鍵是設計項目主要商業(yè)原則，進行財務分析，編制財務模型。組織專家對項目實施方案進行論證，并報市政府批準和省住房城鄉(xiāng)建設廳備案。

(二)項目招投標實施階段。項目招投標實施階段包括協(xié)議編制、競爭性程序、簽署協(xié)議三個部分。

1、協(xié)議編制。細化研究協(xié)議文件編制：研究和分析項目的技術、商務邊界條件(如：投資、運營成本與收益測算，回購總價、回購期限與方式，回購資金來源安排和支付計劃);落實建設內容分工、投資范圍(投資建設期限、工程質量要求和監(jiān)管措施);研究和編制項目協(xié)議等法律文件(項目移交方式及程序、項目履約保障措施、項目風險 和應對措施等);落實招標條件。

2、競爭性程序。主要包括：發(fā)布項目信息;投標人

準備投標文件;制定評標標準、評標細則和評標程序;成立評標工作組，開標、組織評標;編寫評標報告，推薦候選人;與候選人澄清談判。

3、簽署協(xié)議。先草簽項目協(xié)議，中標人在約定時間

內辦理好項目公司成立的有關事宜，資金到位，政府配合完成資產交割及項目審批有關事宜，正式與項目公司簽約。

(三)項目實施階段。實施階段包括項目建設和項目運營兩個部分。

1、項目建設。首先，項目公司與各聯(lián)合單位簽訂正式

合同，包括貸款合同、設計合同、建設合同、保險合同以及其他咨詢、管理合同等;其次，項目公司組織各相關單位進行項目開發(fā)。在開發(fā)過程中，政府及相關部門對項目開發(fā)的過程進行監(jiān)督，出現(xiàn)不符合合同的情況及時與項目公司溝通，并確定責任主體。工程驗收試運營合格以后，開發(fā)階段結束，項目進入運營階段。

2、項目運營。政府與項目公司簽訂特許經營權協(xié)議，約定特許經營期限。在整個項目運營期間，項目公司應按照協(xié)議要求對項目設施進行運營、維護。為了確保項目的運營和維護按協(xié)定進行，政府、貸款人、投資者和社會居民都擁有對項目進行監(jiān)督的權利。

(四)合同終結階段。轉移中止是項目運作的最后一個階段，包括項目移交和項目公司解散等內容。

1、項目移交。特許經營期滿后，項目公司要將項目的

經營權(或所有權與經營權同時)向政府移交。在移交時，政府應注意項目是否處于良好運營和維護狀態(tài)，以便保證項目的繼續(xù)運營和服務提供的質量。

2、項目公司清算。項目移交以后，項目公司的業(yè)務隨之中止。因此，項目公司應按合同要求及有關規(guī)定到有關部門辦理清算、注銷等相關手續(xù)。

六、實施PPP模式的法律文本要點

(一)基礎設施市場化投融資項目的法律文本概述

基礎設施市場化投融資項目在不同階段設計不同類型的法律文本，主要包括資格審查文件、招標文件、投標文件、評標文件及項目合同的法律文本。上述文件構成了基礎設施市場化投融資項目運作實施的法律文件體系。在正確把握各個文件的高 年、內容和格式的基礎上，能科學合理地編制并運用相關文件對于確保項目的規(guī)范運作及成功實施具有重要意義。

(二)資格審查法律文本

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標人根據(jù)招標項目的要求，在招標公告或者投標邀請書中要求潛在投標人提供的，能夠證明其具備參加投標競爭資格條件的文件。

2、資格審查文件的內容和格式。從實務操作的角度來看，基礎設施的投融資項目資格審查文件的核心內容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標準等方面。以下列舉資格審查文件的一般性參考內容及對應內容。在實際操作中應根據(jù)項目的具體特點及資格審查方式予以靈活運用。

(1)項目概況。向潛在投標人介紹項目的情況，包括但不限于項目名稱、招標人、項目規(guī)模、招標內容等。

(2)資格審查申請人需要提交的申請文件。包括公司章程及法律地位證明、項目經驗和業(yè)績資料證明、技術能力及管理能力證明、財務能力及實力證明、公司履約記錄等。

(3)聯(lián)合體需要提交的資格審查申請文件。對以聯(lián)合體形式參與投標競爭的潛在投標人，除要求每一聯(lián)合體成員均需提交第(2)條要求提交的申請資料文件，還要明確聯(lián)合體的牽頭人條件及相應的其他要求。

(4)資格審查原則和程序。告知潛在投標人資格審查的原則和程序

(5)資格審查申請文件的特定格式。告知潛在投標人資格審查申請文件的格式要求。

(6)資格審查標準。包括經驗和業(yè)績記錄的資格評審標準、技術能力和管理能力的資格評審標準、財務能力和市里的資格評審標準、法律要求的資格評審標準等。

(三)招標法律文本

1、招標文件的概念。招標文件是指招標人向潛在投標人發(fā)出的，旨在向其提供編寫投標文件所需的資料并向其通報招標投標將依據(jù)的規(guī)則和程序等內容的書面文件。招標文件是招標投標過程中最重要的文件之一。

2、招標文件的組成和內容

(1)招標文件的一般構成。一般包括：招標公告和投標邀請書、投標人須知、擬 簽訂合同、技術條款等。

招標公告是公開媒體上發(fā)布的，邀請非特定多數(shù)投資人參加項目投標的正式文件，適用于公開招標。

投標邀請書是非公開的、邀請?zhí)囟ǘ鄶?shù)投資人參加項目投標的正式文件。適用于邀請招標，或者公開招標經過資格審查后符合資格條件的情況。

投標人知悉招標公告或者收到投標邀請書后，可購買招標文件。招標文件由以下幾份文件組成：投標人須知、擬簽訂合同(包括合同主要條款和合同樣式)、技術條款(包括擬招標項目的技術標準、規(guī)格、使用要求以及圖紙等)，以及附件和其它要求招標人提供的材料。

投標人須知包括招標項目概況、對投標文件內容的要求、對投標文件格式的要求、參與招投標的原則和程序、對投標報價的要求、評價標準和評價方法、附件和其他要求投標人提供的材料。

擬簽訂的合同包括合同的主要條款和合同格式，是招標人事先草擬好的。主要體現(xiàn)了招標人的意志，合同的實質性條款和內容要求投標人必須響應。本著與資本市場需求匹配并提高招標成功率的原則，合同一般都會按照簽署第五章提到的風險分配原則，在內容中合理分配雙方的責、權、利。

技術條款包括擬招標項目的技術標準、規(guī)格、使用要求以及圖紙等。這部分內容可以使投標人更加詳盡地了解擬投標項目的基本情況，為其是否參與項目投標以及投標報價決策提供參考。

各類招標文件都包括前述幾項基本內容。針對不用類型項目，有關部委又結合行業(yè)特點，對招標文件的內容構成做了一些特殊規(guī)定。比如，對工程施工招標文件，《工程建設項目施工招標投標辦法》增加了“對采用工程量清單招標的，必須提供工程量清單”;對勘察設計招標文件，《工程建設項目勘察設計招標投標辦法》增加了“勘察設計范圍”和“對勘察設計進度、階段與深度要求，勘察設計費用支付方式，對未中標人是否給予補償及補償標準”等規(guī)定。

(2)實質性要求和條件必須列為招標文件的重要內容。按照《招標投標法》規(guī)定，招標文件中必須包括項目的技術要求、技術標準、對投標人資格審查的標準、投標報價要求、評標標準、標段、供氣和擬簽訂合同的主要條款等實質性要求和條件。也就是說，招標人根據(jù)項目特點和招標項目的具體要求，還應將其他許多重要內容作為實質性條款列入招標文件。根據(jù)國務院有關部門已經制定發(fā)布的工程施工、貨物、服務 以及機電產品國際招標投標等管理辦法的規(guī)定，除了《招標投標法》規(guī)定之外，招標文件中的實質性要求和條件還應當包括：明確規(guī)定投標保證經的數(shù)額、方式和交納方法;明確規(guī)定投標有效期和出特殊情況的處理辦法;明確規(guī)定基礎設施交付期限和提供服務的時間;明確規(guī)定是否允許價格調整及調整方法;明確規(guī)定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法;明確規(guī)定是否允許聯(lián)合體投標及相應要求;對采用工程量清單招標的，應當明確規(guī)定提供工程量清單及相應要求;明確規(guī)定對投標文件的簽署及密封要求等。

(四)投標法律文本

1、投標文件的組成。投標文件時投標人在通過了招標項目的資格預審(如采用預審方式)以后，按照招標文件的要求而制定的響應文件。該文件應對投標人完成擬投標項目的能力、報價，以及在擬投標項目中準備投入人力、物力、財力等方面的情況進行描述。投標文件通常由投標人致函、授權委托書、投標人資格文件、共同投標協(xié)議(適用于聯(lián)合體)、技術和管理方案、財務方案、法律方案、投資人報價文件、投標保函及其他等部分組成。

2、投標文件的格式。以下給出投標文件的一般性參考格式及對應內容，在實際操作中可根據(jù)項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

(1)投標人致函。潛在投標人書面對招標文件中的實質性要求作出承諾，包括但不限于：響應招標文件中擬簽訂的實質性合同條款;一旦被選為中標人履行中標人義務;承諾投標文件真實、準確、完整、有效。

(2)授權委托書/聯(lián)合體授權委托書。潛在投標人的法定代表人授權為投標之目的委托代理人，承諾委托代理人在投標活動過程中簽署、協(xié)商、遞交文件和處理與投標活動相關的一切事務具有法律效力。

(3)投標人資格文件。按招標文件的規(guī)定遞交如下材料(包括但不限于)：公司章程及法律地位證明;項目經驗和業(yè)績資料證明;技術能力及管理能力證明;財務能力及實力證明。

(4)共同投標協(xié)議(僅適用于聯(lián)合體投標)。按照招標文件要求提供聯(lián)合體投標協(xié)議，約定聯(lián)合體各方的權利和義務。

(5)技術和管理方案。按招標文件的規(guī)定遞交如下文件：為實施項目提出的建設、運營、維護的更先進的技術建議和改造的合理化建議;為實施項目擬組建合理完整的項目管理機構，包含項目管理機構的部門機構設置、各專業(yè)人員配置、人員業(yè)績經驗等 內容;招標文件規(guī)定的技術及管理方面的其他方案。

(6)財務方案。按招標文件的規(guī)定遞交如下文件(包括但不限于)：項目的融資計劃，包括詳述資金來源和使用計劃、資金成本、項目風險分配分析、資本結構、預計融資交割時間及其他重大事件進度表;資金到位的有效措施，緊急狀態(tài)下的資金應對方案;項目的財務分析。

(7)法律方案。按招標文件的規(guī)定遞交如下材料(包括但不限于)：對擬簽訂合同的實質性條款的逐條響應;在招標文件規(guī)定的范圍內提出《項目合同偏差意見表》。

(8)投資人報價文件。按照招標文件的規(guī)定對招標標的提出報價。

(9)投標保函/投標保證金。按照招標文件規(guī)定的格式和金額提交的相應的投標保函或保證金。

3、投標文件的編制與遞交

(1)投標文件的編制?；A設施投融資項目實踐中，招標文件通常會對投標文件的編制提出具體要求，不同項目類型的招標文件要求也有所區(qū)別。投標文件應當對招標文件提出的實質性要求和條件做出響應，如任何一項實質性要求不能滿足，投標文件將會被拒絕。實質性要求和條件是指招標文件中有關招標項目的價格、計劃、技術規(guī)范、合同主要條款等。因此，響應招標文件的要求是投標文件編制的基本前提。投標人應認真研究、正確理解招標文件的全部內容，并按要求編制投標文件。

(2)投標文件的遞交。對于投標文件的送達，應注意以下幾個問題：一是投標文件的提交截止時間。招標文件中通常會明確規(guī)定投標文件提交的時間，投標文件必須在招標文件規(guī)定的投標截止時間之前送達。二是投標文件的送達方式。投標文件可以直接送達，即投標人派授權代表直接將投標文件按照規(guī)定的時間和地點送達，也可以通過郵寄方式送達。郵寄方式送達應以招標人實際收到時間為準，而不是以“郵戳為準”。三是投標文件的送達地點。投標人應嚴格按照招標文件規(guī)定的地址送達，特別是采用郵寄送達方式的，更需詳細核實地址。投標人因遞交地點發(fā)生錯誤而逾期送達投標文件的，將被招標人拒絕接收。

(五)評標法律文本

1、評標文件的概念。評標文件是指招標人為了使得評標工作按照法律及相關規(guī)定順利實施而編制的指導文件，包括評標工作紀律、評標工作概述、評標工作程序、評標細則標準等部分。

2、評標文件的內容。以下給出評標文件的一般性參考格式及對應內容，在實際 操作中可根據(jù)項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

(1)評標工作紀律。根據(jù)國家法律及其他規(guī)定制定評標紀律。

(2)評標工作概述。一是評標工作時間安排。詳細列明評標工作開始及結束的時間安排。二是評標辦法。根據(jù)項目的具體特點制定科學合理的評標辦法，招標文件已約定評標辦法的通常不得隨意改變。三是評標委員會。根據(jù)法律規(guī)定的要求成立評標委員會，確定評標專家的數(shù)量及各專業(yè)專家的人選。四是評標委員會秘書組和會務組。評標委員會下設秘書組和會務組全面支持評標專家的工作并做好后勤保障。

(3)評標工作程序。一是投標文件的符合性審查：根據(jù)招標文件的要求列明投標文件符合性審查的標準。二是全面閱讀招標文件和投標文件：熟悉投標文件及投標文件的結構和主要內容，為綜合評估做準備。三是要求投標人進行澄清(如有)：為協(xié)助審查、比較和評估投標文件，向投標人發(fā)出書面澄清通知(如有必要)，要求投標人對其投標文件進行澄清。四是分析投標文件并匯總評標專家意見：列明據(jù)招標文件規(guī)定的評標原則和方法及評標文件規(guī)定的評標細則進行分析、打分及排序的具體安排。五是起草評標報告草案：列明起草評標報告草案的具體安排。六是形成評標報告：列明形成正式評標報告的具體安排。七是招標人公布評標結果：列明招標人公布的方式及公布之后的談判工作安排。

(4)評標工作具體安排。在評標工作起始時間范圍內，詳細安排具體評標工作的先后順序。

(5)評標細則。對應招標文件的要求，評標細則包括：一是技術及管理方案評標細則;二是財務方案評標細則;三是法律方案評標細則。

招標人應按照評標文件的要求組織評標，根據(jù)評標委員會推薦的中標候選人的先后順序進行澄清談判，并最終確定招標結果。

(六)談判法律文本

1、談判文件的準備。這里所講的談判，是指評標結束后中標候選人應邀與招標人按照招標文件要求進行的合同澄清及談判。

在談判之前，招標人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方澄清、確定最終意見的藍本。談判文件中至少應當明確談判程序、談判內容及評定標準等事項。

在基礎設施投融資項目實際操作中，談判的核心內容是投標人在投標文件法律方案中所提交的《項目合同偏差意見表》中對招標文件非實質性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標候選人所提出的非實質性合同條款修改建議的合法性、合理性及 可行性進行磋商。

2、談判文件的簽署和管理。通常來講，基礎設施投融資項目的投資金額較大，社會影響較為深遠，相應的合同條款也較為復雜。在實際操作中，若招標人未能與排名第一的中標候選人達成一致，則會轉向與排名位次居其次的候選人談判，以此類推。

談判如需進行多輪，則須以談判文件為基礎，以談判備忘錄的形式及時確認每一輪的談判成果，直至雙方對所有問題均達成一致。雙方的授權代表人應在每輪談判成果文件上簽字確認，并各執(zhí)一份留檔保存。經雙方簽字確認的談判文件結合招標文件中的合同文本將作為雙方最終訂立項目合同的法律依據(jù)。

(七)項目合同

1、項目合同的基本概念。項目合同是指作為招標人的政府與通過項目法人招標選擇的中標人(社會投資人)依法訂立的約定了雙方權利義務及風險分配的協(xié)議。

基礎設施投融資項目大多與市政公用行業(yè)聯(lián)系緊密，在市政公用事業(yè)投融資體制改革過程中，2002年建設部頒布的《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》(建城〔2002〕272號)及隨后一系列鼓勵公用事業(yè)市場化運作的政策進一步推動了以特許經營為主要方式的公用事業(yè)市場化進程。如此一來，基礎設施投融資項目與特許經營變得關系密切。2004年建設部又下發(fā)了《關于印發(fā)城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經營協(xié)議示范文本的通知》(建城〔2004〕162號)，使得公用事業(yè)行業(yè)特許經營項目有了可以參照的示范文本，因此，以下將著重介紹特許經營協(xié)議的組成。

2、項目合同的組成?；A設施投融資項目的合同根據(jù)特許經營的模式可以分為投資型特許權經營協(xié)議和經營性特許權經營協(xié)議，以下將分別介紹其各自的重要組成部分。

(1)投資型特許經營模式的特許權協(xié)議內容。包括特許經營權的具體內容和范圍(如產品或服務種類、地域范圍等);有關資本性投資的規(guī)定;產品或服務價格;產品或服務質量;產品或服務銷售數(shù)量;銷售收入結算;重要生產要素采購;關于保證持續(xù)提供公用產品或服務的規(guī)定;運營和資產管理辦法;特許權取得人的信息報告義務;混業(yè)經營限制;一般補償;資產移交;爭議解決;特許權的更改或終止;特許權協(xié)議終止的補償;其他。

(2)經營型特許經營模式的特許權協(xié)議內容。包括委托或租賃經營資產的范圍;提供產品、服務的數(shù)量和質量;對管理費、租金或經營收入定價;激勵機制(對特許權取得人超額完成協(xié)議目標的獎勵或懲罰的規(guī)定);委托資產的維護和保養(yǎng)義務;關于資本性支出的規(guī)定;協(xié)議生效后和協(xié)議終止時對資產移交的規(guī)定;特許權取得人的報告義務;合同 履約擔保;爭議解決;合同變更和終止;其他。

3、項目合同的訂立

(1)訂立合同的原則。一是平等原則。合同當事人的法律地位平等，即享有民事權利和承擔民事義務的資格是平等的，一方不得將自己的意志強加給另一方。市場經濟中交易雙方的關系實質上是一種平等的契約關系，因此，在訂立合同中一方當事人的意思表示必須是完全自愿的，不能是在強迫和壓力下所做出的非自愿的意思表示。因為合同是平等主體之間的法律行為，只有訂立合同的當事人平等協(xié)商，才有可能訂立意思表示一致的協(xié)議。二是自愿原則。合同當事人依法享有自愿訂立合同的權利，不受任何單位和個人的非法干預。合同法中的自愿原則，是合同自由的具體體現(xiàn)。民事主體在民事活動中享有自主決策權，其合同的民事權利可以抗御非正當行使的國家權力，也不受其他民事主體的非法干預。合同法中的自愿原則有以下含義：第一，合同當事人有訂立或者不訂立合同的自由;第二，當事人有選擇合同相對人、合同內容和合同形式的自由，即有權決定于誰訂立合同、有權擬定或者接受合同條款、有權以書面或者口頭形式訂立合同。三是公平原則。合同當事人應當遵循公平原則確定各方的權利和義務。在合同的訂立和履行中，合同當事人應當正當行使合同權利和履行合同義務，兼顧他人利益，使當事人的利益能夠均衡。在雙方合同中，一方當事人在享有權利的同時，也要承擔相應義務，取得的利益要與付出的代價相適應。四是誠實信用原則。合同當事人在訂立合同、行使權力、履行義務中，都應當遵循誠實信用原則。這是市場經濟活動中形成的道德規(guī)則，它要求人們在交易活動(訂立和履行合同)中講究信用，恪守諾言，誠實不欺。在行使權力時應當充分尊重他人和社會的利益，對約定的義務要忠實履行。五是合法性原則。合同當事人在訂立及履行合同時，合同形式和內容各構成要件必須符合法律要求，尤其是符合國家強行性法律的要求，不違背社會公共利益，不擾亂社會經濟秩序。

(2)訂立合同的要求。招標人與中標人簽訂合同，除必須按照《合同法》基本要求簽訂外，還必須遵循《招標投標法》的有關特殊規(guī)定。一是訂立合同的形式要求。按照《招標投標法》的規(guī)定，招標人和中標人應當自中標通知書發(fā)出之日起30日內，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。即：法律要求中標通知書發(fā)出后雙方應當訂立書面合同。因此，通過招標訂立的合同是要式合同。二是訂立合同的內容要求。應當按照招標文件和中標人的投標文件確定合同內容。招標文件與投標文件應當包括合同的全部內容。所有的合同內容都應當在招標文件中有體現(xiàn)：一部分合同內 容是確定的，不容投標人變更的，如技術要求等，否則就構成重大偏差;另一部分是要求投標人明確的，如報價。投標文件只能按照招標文件要求編制，因此，如果出現(xiàn)合同應當具備的內容在招標文件中沒有明確，也沒有要求投標文件明確的情況時，則責任應當由招標人承擔。三是訂立合同的時間要求。中標通知書發(fā)出后，應當盡快訂立合同。這是招標人提高采購效率、投標人降低成本的基本要求。如果訂立合同的時間拖得太長，市場情況發(fā)生變化，也會使投標報價時的競爭失去意義。因此，《招標投標法》第46條規(guī)定“投標人和中標人應當自中標通知書發(fā)出之日起30日內，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同?！薄对u標委員會和評標方法暫行規(guī)定》第49條規(guī)定：“中標人確定后，招標人應向中標人發(fā)出中標通知書，同時通知未中標人，并與中標人在30個工作日之內簽訂合同”。四是訂立合同接受監(jiān)督的要求。在合同訂立過程中，投標招標監(jiān)督部門仍然要進行監(jiān)督?！墩袠送稑朔ā返?7條規(guī)定：“依法必須進行招標的項目，招標人應當自確定中標人之日起15日內，向有關行政監(jiān)督部門提交招標投標情況報告”。五是按照招標文件范本訂立合同的要求。招標人與中標人簽訂合同一般符合城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經營協(xié)議示范文本的合同條款及格式的規(guī)定。

在項目實踐中，最重要的法律文本是招標文件、投標文件和項目合同法律文本。從締約的程序來看，招標文件、投標文件和項目合同分別對應著締約的三個階段—要約邀請、要約和承諾。招標文件就是向非特定多數(shù)(或者特定)潛在投資人發(fā)出的訂立合同的要約邀請;投標人遞交投標文件相當于要約;而通過評標、澄清和談判，投標人和招標人最終達成相互承諾，項目合同的達成和簽署代表締約過程的結束。

政府在起草招標文件時，應體現(xiàn)自己的意志，在合理的范圍內保護自己的合法權益，降低運作項目的風險，但是這種保護應遵循合理風險分配原則，不能超過適當?shù)某潭?。因為投標人一般在其熟悉的專業(yè)領域具有豐富經驗，可以更加合理的控制風險，但在項目建設的另外一些領域(如征地拆遷、完成前期工作等)并不具有這種能力，如果分配給投標人的風險過多，將導致其過高估計風險。在報價時相應要求較高的公共產品(或服務)價格，這種情況對政府是不利的。更為嚴重的是，如果招標文件中的風險分配過于不合理，投標人就有可能認為項目根本不可行而不參與投標，這就會帶來流標的風險。實踐中，確實有一些自身條件比較好的項目，因為招標文件過于傾向招標人，使得投標人普遍心存疑慮、放棄投標而導致流標。因此，理性而富于招商經驗的政府一般都會在咨詢顧問團隊的協(xié)助下，按照第五章的風險分配原則來制訂招標 文件，以保證項目招商和未來實施的順利。

在制作投標文件時，投標人把更多關注放在報價和投標文件的內容上，但在實踐中，投標文件的形式也同樣重要。一是招標文件要求的投標資料非常豐富，評標時間又非常有限，如果投標人不按統(tǒng)一形式提交資料，將不利于評標人快速定位有效信息，并給出合理評價，這對投標人不利。二是投標文件中有些格式的規(guī)定事關重大。比如投標文件的簽署，有的招標文件要求投標人每頁小簽，有的要求投標文件密封加蓋法人印鑒，有的要求投標文件中不能出現(xiàn)投標人的信息，否則廢標。但在實際中，時常發(fā)現(xiàn)違反上述形式規(guī)定而被廢標的，這樣的失誤十分遺憾。因此，各條線的同志們在操作PPP項目時一定要注意關鍵節(jié)點，謹小慎微、做好細節(jié)。

PPP模式項目的招投標問題

近年來伴隨著我國經濟高速增長，城鎮(zhèn)化進程加快，基礎設施和公共事業(yè)服務項目建設的需求也越來越迫切，其中以交通運輸、電力、水利、能源、環(huán)保最為突出。各級政府采取積極政策，加大對基礎設施的投資力度，基礎設施投資高度增長。但由于公共資金有限、銀行貸款管制嚴格，基礎設施投資的資金來源渠道較窄，阻礙了投資發(fā)展。此外，由于基礎設施和公共事業(yè)建設項目融資額大、建設期長、風險高的特點，各級政府財政的資金投入逐漸已不能充分滿足其需要，改革融資方式和拓寬融資渠道成為政府著重考慮的問題。

1、政府采購方式有哪些? 基礎設施的供給一般有兩種方式：傳統(tǒng)的政府采購(GovernmentProcerement，簡稱GP)和公私合作模式(PublicPrivatePartnership，簡稱PPP)。前者，把基礎設施的供給和建造分開，政府與一個或多個企業(yè)簽訂一個長期合同，由不同的企業(yè)來建造和運營，政府負責監(jiān)督;后者，政府將基礎設施的建造和運營綁定在一起，政府與一個企業(yè)簽訂綁定合同，由這個企業(yè)既負責建造又負責運營。

相對于傳統(tǒng)政府采購方式來講，PPP模式可以提高工程建設效率、降低工程造價費，還能避免項目資金風險、減輕財政負擔、實現(xiàn)政府與社會資本互利共贏等優(yōu)勢，因而成為近年來不斷追捧的對象。

雖然PPP模式自身有著別的采購方式不可比擬的長處，但也存在一定風險因素，例如，項目規(guī)模大，需要投入大量資金;項目運行周期較長(多為10～30 年)，不確定性因素多;參與項目的各方由于不同利益目標和關系錯綜復雜，管理協(xié)調的機會成本高。同時對于社會資本合作者，其參與PPP項目所提出的條件也較為苛刻：首先，作為PPP項目存在的基礎，PPP項目的預期凈收益必須為正值;其次，作為其利益保障，私營合作方之間應獲得與之相應的投資收益權和項目控制權;此外，當項目存在問題時，項目可以在某種程度上保證一定的資本退出權。

2、招標方式的種類有哪幾種? 基于以上風險因素和投資者需求，通過制定有效的項目投資方選拔方案就顯得尤為重要了。目前，公開招標是目前各地PPP項目最常使用的采購方式。

西方經濟學家WilliamVickrey、MiltonFreidman以及PaulMigrorm等都提出過自己的招標理論。由于規(guī)則的差異，現(xiàn)實生活中有多種拍賣方式，但基本的拍賣方式可歸納為四種，被稱為“標準拍賣”：英式拍賣(EnglishAuction)、荷式拍賣(DutchAuction)、第一價格密封拍賣(FirstPriceSealedbid，簡稱FPSB)和第二價格密封拍賣(SecondPriceSealed-Bid，簡稱SPSB，這一機制由Vickrey于1961年提出，所以也稱Vickrey拍賣)。其中前兩種屬于公開招標，后兩種屬于秘密招標。秘密招標和公開招標之間的根本區(qū)別并不是招標拍賣本身是否公開，而是各個投標者的競標信息是否能夠共享。

3、采用以上招標方式存在什么問題? 拍賣者最擔心的是競標人通過形成勾結契約來左右拍賣價格。研究表明，公開招標比秘密招標更容易形成勾結契約，因為公開招標可以使各契約方之間形成相互監(jiān)督的機制，從而確保勾結契約的履行。而在秘密招標下，由于每一個契約方都無法得知其它契約方是否守約的信息，因而都存在因擔心被“套牢”而提前出逃的動機，這樣勾結聯(lián)盟就很容易被破碎。

因為所有投標人的信息是互相關聯(lián)的，在投標人做出決策之前，如果有更多的信息被披露出來，那么他就會報更高的價。在第一價格密封拍賣方式中，最終價格只取決于最高報價，因而產生最低的期望賣價;在英國式拍賣中，價格與其他投標人的估值均有關系，故產生最高的賣價;而在密封第二價格拍賣方式中，價格只與兩個投標人 的估值有關，所以產生的賣價在兩者之間。

拍賣理論指出，第一價格密封拍賣方式下，發(fā)現(xiàn)買方合作時的最優(yōu)保留價比非合作時的保留價高得多，而且參與串通的人越多，保留價就越高。若要防止和抑制串謀行為最有效的一個工具就是設立保留價格，二是還應當提高加大懲罰力度。

另外一種使用較多的拍賣方式是多種價格招標。依照出標價格的高低來確定投標人的中標數(shù)量和價格的。顯然，這種方法使投標者處于非常不利的地位，因為對于同樣的項目，各個投標者最后中標的價格卻不一樣。出價高的投標者中標的可能性雖然大，但卻支付了比后續(xù)中標者更高的價格。

目前，我國政府采購PPP項目可采用的方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式。而PPP招投標過程中通常采用無標底的最低價中標模式，它屬于密封式一級價格拍賣理論的反向形式。實踐表明，采取最低價中標模式后招投標各方將面臨一定問題：

(1)最低價中標不符合市場形態(tài)

中國PPP模式發(fā)展處于爆發(fā)式增長狀態(tài)，隨著政府支持力度不斷加大，競爭逐漸激烈，政府所提供的PPP項目不僅僅是一個經濟投資，更多地形成了一種政治角色需求。很多企業(yè)為了與當?shù)卣愫藐P系，贏得未來更廣闊合作空間，可以壓低投標機制。對于一些可二次報價的項目，某些企業(yè)為了攪亂對手報價節(jié)奏而在第一輪以低于成本價報價。由于規(guī)則、標準的不明確性，行業(yè)內便會出現(xiàn)惡性競爭。然而目前我國的風險控制保障體系尚不健全，若持續(xù)出現(xiàn)故意壓低價格的投標手段，只會引起更多的社會問題。

(2)最低價中標不利于行業(yè)發(fā)展

目前PPP項目投標企業(yè)有些是由原來承接BT、BOT等項目含有相關工程資質的企業(yè)轉型而來。管理混亂、實力差的企業(yè)通過掛靠等手段，不切實際地編制項目費用預算，以超乎想象的低價格中標得到無能力實施的項目，這使得一些報價合理、經驗豐富的企業(yè)錯失標的。這種惡性競爭局面與政府原本的初衷背道而馳，給規(guī)范市場帶來了嚴重危機。

(3)惡意最低價投標人可利用最低價中標模式漏洞

惡意最低價投標人可通過買標、代他人投標、賄賂業(yè)主和評標人等手段來利用最低價中標模式漏洞，以達到其目的。由于賣標、代為投標僅僅是為了襯托真正投標人，所以他們的顯然會報價高于真正投標人的報價，于是報價最低的真正投標人就很 可能輕而易舉地承攬到工程項目。

4、問題如何解決? PPP招投標項目可引入權利金模式，這是解決普通招標問題的一個有效途徑。權利金的概念較多地使用在礦產資源方面，主要是礦業(yè)權人因開采礦產資源而向礦產資源所有人支付的一種具有賠償性質的財產性權益，不論盈利與否，均向資源擁有者繳納，是所有者經濟權益的體現(xiàn)。

在PPP項目投標過程中，投標者從公開發(fā)售的招標文件中獲得信息，投標人與招標人決策者們掌握的信息是不完全對稱，雙方也是不完全理性的，于是招投標正是不斷進行博弈雙方。博弈邏輯中有多種均衡的概念，其中最重要、最基本的是納什均衡。納什均衡是指這樣一種策略組合，在其他參與人的策略選擇既定的前提下，每個參與人都會選擇自己的最優(yōu)策略，所有參與人的最優(yōu)策略組合就是納什均衡。PPP項目中，涉及主體有政府、項目發(fā)起人、項目公司、債權人、運營商等，特別是在相互競爭的競標方之間各投標方都以自身利益最大化為目標某個投標方的利益，不僅取決于它自身的競標策略，而且很大程度上受其它PPP投標方的競標策略的影響。

從博弈論的角度出發(fā)，招標部門和投標部門有關共擔風險分配方面的博弈可以分為兩個階段，即前期的合作階段和后期的非合作階段。合作博弈主要表現(xiàn)在公共部門和私人部門通過對市場經濟的了解，發(fā)現(xiàn)了各自具有互補性，公共部門缺乏資金支持，而私人部門缺乏政府保障，進而促使了雙方采取PPP模式開展項目的建設和運營，也明白了其中的風險和由此而產生的收益，最終共同確立了一個雙方都認可的分配方案;而非合作博弈主要體現(xiàn)在當風險和收益分配確定之后，招投標雙方都會努力去開展項目，盡全力使自身承擔此風險而獲得更大的收益。

PPP項目中的基礎設施建設項目是社會公共產品，權利金體現(xiàn)國家和社會作為基礎設施所有者的經濟權益，是對已經使用的資源的貨幣補償。當項目一方因為自身原因沒有盡到風險承擔的責任，使風險發(fā)生，給項目其他方造成損失，則權利金就全部劃歸項目損失方所有。通過這樣的措施將保障項目風險分擔后各方的風險防控里，是實現(xiàn)政府和社會資本良心循環(huán)的保障。PPP項目中，如水廠、電廠建設，權利金可以從價計征;如園林、綠化項目，可以從量計征;也可以綜合考慮，權利金與項目收益、投資人收益掛鉤。在收取權利金后，公共部門在某種程度上提前得到了承諾和保障，降低了風險;而私人部門，因提前付出了一定的成本，減少了惡意擾亂正常項目流程進 行的可能性。

此外，還可以通過改革我國現(xiàn)有城市PPP項目招標模式，分類實施拍賣;規(guī)范招拍掛模式的實施細則，減少政府對招拍掛出讓的干預行為;嚴格限制對特定對象設定條件，以及其他變相提高投標門檻的行為。限制政府對PPP項目評標過程的直接干預;選取較為靈活的邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商等方式。例如競爭磋商方式，是PPP領域量身定做的一種采購方式，整個流程分為資格預審、公開招標、競爭性談判、綜合評分、現(xiàn)場考察、多輪磋商等，突破了傳統(tǒng)的招標采購中的諸多剛性規(guī)定，以將理性人的假設條件加強，也是立法初衷。

新形勢下如何解決PPP項目法人投標競爭性不強的問題，如何保護中小投標企業(yè)的正當利益，如何防止PPP項目帶來的公共服務價格居高不下問題，如何防止壟斷的投標人，都是值得未來進一步思考的問題。