第一篇：農(nóng)村集體非農(nóng)用地流轉(zhuǎn)受困現(xiàn)行法律

農(nóng)村集體非農(nóng)用地流轉(zhuǎn)受困現(xiàn)行法律

廣東省南海市土地股份合作制的推行，對現(xiàn)行政策和法律帶來了 挑戰(zhàn)。不允許集體土地在轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地以后的出租、轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)定已嚴重制約經(jīng)濟發(fā)展。在廣東，這類土地級差收益十分顯著，如果沒有機制來保障土地非農(nóng)化后農(nóng)民對土地級差收 益的分享，單靠國家強制的征地辦法，其后患無窮。讓農(nóng)民帶著土地的權(quán)利參與工業(yè)化，保 障土地非農(nóng)化后農(nóng)民對土地級差收益的分享，這是尊重和保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的最重要體 現(xiàn)。而保護農(nóng)民的土地權(quán)利是對農(nóng)民根本利益的最大保護。為此，必須改革現(xiàn)行征地制度。

南海市獨特的以土地為中心的農(nóng)村股份合作制的推行，讓農(nóng)民從中受益，也使集體經(jīng)濟 實力憑借土地級差收益的上升得以壯大。但在推進過程中，現(xiàn)行政策和法律也面臨極大挑戰(zhàn)。根據(jù)南海市法院提供的資料，XX年房地產(chǎn)庭受理案件780件，農(nóng)村集體建設(shè)非農(nóng)用地案7 8件，占10％；XX年僅上半年就受理案件110件，涉及這類案件33件，約占30％。農(nóng)村集體 建設(shè)非農(nóng)用地案件呈急劇上升態(tài)勢。

國家征地制度與農(nóng)村工業(yè)化的沖突

政府征用農(nóng)村集體土地，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、工礦建設(shè)、城市建設(shè)，以及工業(yè)、商業(yè)、文化教育、房地產(chǎn)開 發(fā)等建設(shè)。南海作為新興的工業(yè)化地區(qū)，在經(jīng)濟建設(shè)和推進城市化進程 中，離不開大量征用農(nóng)民的土地?，F(xiàn)在，農(nóng)民用自己的土地參與工業(yè)化與國家征地制度的矛 盾表現(xiàn)為兩個方面。一方面，國家只要搞非農(nóng)建設(shè)，就向農(nóng)民征地，而對農(nóng)民的補償極其有 限。近幾年，政府更是控制農(nóng)民在本鄉(xiāng)本土推行工業(yè)化，實行工業(yè)區(qū)的集中，使農(nóng)民分享工 業(yè)化的好處越來越難。另一方面，發(fā)達地區(qū)的土地級差地租的上升越來越明顯，出租土地的 收益越來越大，因此，無論是集體經(jīng)濟組織還是農(nóng)民，都不愿意政府通過征地將集體土地轉(zhuǎn) 為國有。因為在農(nóng)民的心目中，土地自有它的份量。南海位于廣州、佛山之間，是珠三角開 發(fā)最早的地區(qū)之一，具有得天獨厚的地緣優(yōu)勢，土地級差收益成為財富的重要源泉。那種上 個世紀80年代末，農(nóng)民盼望政府征地從而領(lǐng)取城市戶籍的現(xiàn)象早已成為歷史。正如我們在調(diào) 查中農(nóng)民普遍反映的：“這地是我們集體的，轉(zhuǎn)為國有，子子孫孫就沒有了。給我5萬、10 萬有什么用，資產(chǎn)增值也沒有什么辦法，就等于我們的財產(chǎn)被其他人侵占了！”

此一矛盾，源于現(xiàn)行國家征地制度與農(nóng)民對土地權(quán)利觀念的沖突。按照土地法，除了留 出部分農(nóng)民自用的土地從事非農(nóng)經(jīng)營以外，當農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地時，都得實行國家征地制度，即將原來的土地集體所有變?yōu)閲?，農(nóng)民在得到跟現(xiàn)行土地農(nóng)作有關(guān)的補償后，就喪失了 土地的所有權(quán)。這種做法既與農(nóng)民對土地的傳統(tǒng)觀念相背離，也使農(nóng)民對現(xiàn)行土地政策和法 規(guī)產(chǎn)生懷疑和抵觸。在農(nóng)民的心目中，這塊土地是祖輩留下來的，除了這個社區(qū)的成員以外，其他任何人都是無權(quán)享有的；土地農(nóng)用時，政策和法規(guī)所賦予農(nóng)民的土地權(quán)利還是比較充 分的，既有長期而有保障的土地使用權(quán)，也允許農(nóng)民出租，轉(zhuǎn)讓自己所承包的農(nóng)地，但是，當農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用時，農(nóng)民原來在這塊農(nóng)地上所擁有的權(quán)利就全部消失了。因此，當國家通 過行政的力量將農(nóng)民的土地變?yōu)閲袝r，盡管有法律的強制性規(guī)范，盡管征地補償費過低的 狀況已有所改變，但還是難以令農(nóng)民信服。

尊重集體土地所有權(quán)，慎用國家征地手段，避免引發(fā)社會問題，這是南海市委、政府和 國土部門的共識，而這種共識是在處理無數(shù)起矛盾、沖突、上訪甚至流血事件中取得。1998 年南海市按規(guī)劃擴大城市中心板塊，以適應(yīng)工業(yè)化的布局，必須征用桂城區(qū)2400畝預(yù)留工業(yè) 用地，這涉及到六個村委會的非農(nóng)建設(shè)用地，包括30多家工廠。況且這些村因地處市區(qū)范圍，也只剩下這兩千多畝地。因此，要將這六個村的所剩土地全部征完，征地的難度很大。政 府考慮到用提高現(xiàn)金補償?shù)霓k法，也不能解決農(nóng)民的基本生活和就業(yè)問題。經(jīng)過反復(fù)征求意 見后，研究決定，除給予土地補償、預(yù)留征地的15％土地外，市政府還從已經(jīng)掌握了的預(yù)留 工業(yè)用地中撥出XX畝償還給這六個村，保證了集體組織和 農(nóng)民生產(chǎn)、生活不受大的影響，保證了此次征地任務(wù)的順利完成。

農(nóng)村土地使用權(quán)的法律限制與農(nóng)民的變通之間的較量

《中華人民共和國憲法》第10條第4款規(guī)定：“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以 其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！薄吨腥A人民共和國土地管 理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建 設(shè)；但是，符合土地使用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土 地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”從上述規(guī)定可以看出，留給農(nóng)民的非農(nóng)集體土地使用權(quán)是受各 種限制的，是不允許出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃的。

但是，南海的農(nóng)民從辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的實踐中，認定了出租土地是利益最直接，風(fēng)險最小，也是最為長久的方式。其理由有三：其一，通過合法的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非方式獲得非農(nóng)建設(shè)用地，不僅交易成本高，而且風(fēng)險也極高。對于已經(jīng)具有集體所有權(quán)的農(nóng)民來說，肯定不為所取。其二，集體利用自己的土地自辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由于集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清，或者缺乏有能力的企業(yè) 家，這類企業(yè)已經(jīng)負債累累，當?shù)氐霓r(nóng)民不會再去仿效。其三，集體利用自己的土地與其他 人合辦企業(yè)，這種方式也不成功。因為，資金入股的一方通常為大股東，他們控制企業(yè)的經(jīng) 營管理，時常會用股東的增資擴 股等辦法釋放土地的股份，土地入股方處于企業(yè)控制權(quán)的弱 勢地位。土地入股方的集體代表又往往容易被“收買”。企業(yè)虧損，股東還要還債。企業(yè)贏 利，作為土地入股方又很難得到收益，企業(yè)會有一大堆理由不分紅或者少分紅。因此，集體 只得變通方式來經(jīng)營土地，即：他們將土地出租給企業(yè)或者個人，或者由集體組織在土地上 建好廠房、倉庫、店鋪等出租。

《中華人民共和國土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土 地，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集 體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)批準使用農(nóng)民集體 所有的土地的除外?！眹鴦?wù)院1992年11月23日頒布的《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題意見的通 知》中規(guī)定：“集體的土地，必須先行征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能出讓。如農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 以集體所有的土地資產(chǎn)用入股的方式，與外商聯(lián)辦企業(yè)，須經(jīng)縣級人民政府批準?！边@個“ 除外”和“入股”本意是為興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村公共事業(yè)開的法律的口子，但是也為農(nóng)民規(guī) 避法律、出租土地，找到了變通的途徑。

集體非農(nóng)用土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要有以下特點：流轉(zhuǎn)土地的，申報內(nèi)容與實際使用情況往 往不一致。比如，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)容易得到批準，那么許多非農(nóng)用地申請報建報告都以 此為內(nèi) 容，而實際上可以辦成商場、店鋪、酒樓等出租。流轉(zhuǎn)土地的申請用地者和拆建者往往不是 實際建設(shè)使用者。流轉(zhuǎn)土地一般是由村或管理區(qū)經(jīng)濟組織提出用地申請，辦理拆建手續(xù)，由 承租方出資組織施工建設(shè)，土地使用權(quán)證有的辦到出租方名下，有的辦到申辦企業(yè)的名下。承租方取得土地使用權(quán)的依據(jù)是一紙租賃合同或承包合同。行政部門很難發(fā)現(xiàn)其中秘密。集 體組織與投資人私下訂立的合同與他們表面的合作、合資合同往往不一致。背后的合同基本 是土地、廠房等租賃合同，常見的有《土地使用權(quán)租賃合同》、《土地買賣合同》、《土地 轉(zhuǎn)讓合同》等，合同雙方對土地的租賃期限、租金、付款方式、違約懲罰等，都有明確的規(guī) 定。合同期限一般較長，少則3至5年，多則20年、50年，有的甚至寫明永久使用權(quán)。租金有 分期給付的，也有一次性給付的。

為了防范因企業(yè)經(jīng)營不佳導(dǎo)致的集體土地利益受損，集體組織采用了一些“土辦法”來 應(yīng)對。為防止出現(xiàn)企業(yè)不交或者拖欠租金，一種辦法是，在將土地租給企業(yè)之前，先向它收 取若干年的土地租金，有的村甚至將20年的租金都給收取了。這樣，企業(yè)即便變卦，集體也 不用為收不到土地租金而擔心了；另一種做法更為極端，就是當企業(yè)拖欠租金時，集體組織 以斷水斷電等來逼企業(yè)“就范”。這些辦法盡管能在一定程度上保得集體之利，但從長遠來 看，則 不利于當?shù)毓I(yè)化的推進，因為采取收多年租金的辦法，加大了企業(yè)創(chuàng)辦時的成本； 斷電、斷水的辦法則會惡化當?shù)氐钠髽I(yè)經(jīng)營環(huán)境，逼使企業(yè)外遷和阻礙新企業(yè)的進入。

執(zhí)法公正與現(xiàn)實公平的矛盾

在變通也不能保證集體利益的情況下，集體只得求助法律來解決。從南海市法院提供的 判案來看，當農(nóng)民因糾紛走上法庭時，都會出現(xiàn)讓他們難以接受的法律結(jié)果。出租土地和物 業(yè)大體有三種方式。其一，純粹由集體組織向企業(yè)或個人出租土地，由對方在該土地上建造 廠房的，由于原告村集體組織將農(nóng)村集體所有的土地出租用于非農(nóng)建設(shè)，違反了法律的強制 性規(guī)定，法院判原、被告土地承租方所簽訂的《土地租賃合同》是無效合同，要求當事人將 因合同所取得的財產(chǎn)予以返還。其結(jié)果，作為土地出租方不僅得不到原合同中規(guī)定的土地租 金，還要將已經(jīng)收取被告的租金退還承租方。其二，由集體組織向企業(yè)或個人提供廠房等，但集體組織所出租的物業(yè)沒有辦理非農(nóng)的專用手續(xù)的，法院的判決對農(nóng)民也不利。因為根據(jù) 法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地非經(jīng)批準不得改變土地用途，而房屋出租必須取得合法的產(chǎn)權(quán)，在 此類案例中，由于集體組織擅自將農(nóng)業(yè)用地改為工業(yè)用地，其所出租的廠房又沒有取得房屋 所有權(quán)證，甚至沒有辦理報建手續(xù)，為此，法院也只能判決雙方簽訂的《承包廠房場地合同 》無效。雙方因無效合同所取得的財 產(chǎn)，都應(yīng)返還。其三，名義上由集體組織向企業(yè)或個人 提供廠房，實際上集體組織只出租土地，由企業(yè)或個人在所承租的土地上出資蓋廠房的，法 院也同樣判定租賃合同為無效合同，農(nóng)民無法得到出租土地的租金。

集體組織出租非農(nóng)用地也是違法行為，此類土地租賃合同當然是無效合同。這種合同是 屬于我國合同法第52條規(guī)定的以合法形式掩蓋非法目的的合同。合同在內(nèi)容上和形式上違反 了法律和行政訴訟法規(guī)，因而不具有法律效力。由于合同雙方均出于故意過錯，故合同從一 開始就是絕對無效。其判決結(jié)果就唯有：將土地使用權(quán)還給集體，土地租金返還交租者。如 果實際已經(jīng)使用土地，建了建筑物，后果就嚴重了。法律規(guī)定，合同無效，土地返回所有者，但他不能取得建筑物的所有權(quán)。盡管建筑物是以土地所有權(quán)人的名義合法報建，但是承租 商為出資建筑方的，返還時，集體還要以建筑物和附著物的現(xiàn)值，返還不當?shù)美?，將建筑?的投資返還給投資人，出租土地和廠房的投資風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給了集體。正因為法律不保護集體非 農(nóng)用地租賃行為，就讓一些壞人在承租集體土地和物業(yè)的過程中鉆了法律的空子，坑害了農(nóng) 民和集體，自己則謀取了非法利益。有些企業(yè)如果經(jīng)營不下去了，就起訴。有些企業(yè)是在合 同期滿之前，向法院起訴。比如合同是10年期限，到期后其地上建筑物得無償歸集體，于是 他們會在到了7～8年時，有意不交租金 以引起起訴，在法院認定合同無效后，集體還得向他 們返回建筑物的價值，他們反而能從集體拿回投資。目前在廣東，從省到地市到縣市級法院，都這樣處理。這種結(jié)果對集體來說簡直無法接受，法院的領(lǐng)導(dǎo)對此很苦惱，他們反映在處 理這類案子時壓力太大，村民要示威。村民說，我們老老實實的，人家鉆空子。罵法院不是 保護好人，是保護鉆法律空子的人。

判案人員的執(zhí)法是公正的，地產(chǎn)庭的負責(zé)同志告訴我們，有些案子他們是違心判下去的，集體和農(nóng)民肯定是不接受的。這種社會現(xiàn)象違反了法律的公平原則，保護了壞人，如此眾 多的能讓壞人鉆空子的案情頻繁出現(xiàn)難道就不應(yīng)該找找法律本身不適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的問題 了嗎？也就是說，在現(xiàn)行法律下，地方政府所作出的變通，無論多么符合當?shù)貙嶋H，也無論 它能給集體和農(nóng)民帶來多大福利，這種做法都無法繞開現(xiàn)行法律的約束。因為現(xiàn)行的《土地 管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《民法通則》，出于保護耕地的目的，對集體土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用 地卡得死死的，而且對土地的出租設(shè)定了更為嚴格的限制?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定，國 有土地，農(nóng)民集體土地可以給單位和個人使用?！掇r(nóng)業(yè)法》第4條規(guī)定，國有土地和集體土 地可以依法轉(zhuǎn)讓。集體土地可以依法轉(zhuǎn)讓給單位或個人使用。但是，《土地法》第63條和《 民法通則》第83條，卻又明確集體土地不能 出租、轉(zhuǎn)讓與出讓。也就是說，按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民要將集體的土地這篇文章做活是不可能的。

完善有關(guān)農(nóng)村集體非農(nóng)用地法律是當務(wù)之急

南海在土地使用上所反映出的現(xiàn)實與法律的沖突，表明目前法律的規(guī)定已明顯滯后于經(jīng) 濟發(fā)展的現(xiàn)實。不允許集體土地在轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地以后的出租、轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)定已嚴重制約經(jīng) 濟發(fā)展。

具體而言，第一，將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有，不利于農(nóng)村的工業(yè)化和城市化。按照現(xiàn)行 政策規(guī)定，這兩種性質(zhì)的土地在參與工業(yè)化時，土地的價格差別太大。如果是農(nóng)民自己將集 體土地非農(nóng)化，其主要支出集中在搞填土等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，即使加上購買異地土地農(nóng)轉(zhuǎn)非指 標，一畝地的費用也就幾萬元。而如果是變成國有土地，就是一般工業(yè)用地辦出讓手續(xù)，其 費用起碼也要15萬元。對企業(yè)來講，地價如此高昂，是難以承受的，地方利用土地招商引資 以發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟的愿意也只能落空。

第二，現(xiàn)行的法律法規(guī)鼓勵的是讓集體以自用的土地來辦企業(yè)。據(jù)我們了解，在浙江溫 州等地，廣東的南海、順德、東莞等地，凡是私營企業(yè)發(fā)達的地方，集體出租土地現(xiàn)象就較 為普遍。集體組織已經(jīng)不會再去辦企業(yè)了。他們出租土地，為一批批民營企業(yè)的不斷壯大提 供了條件。我們的法律已經(jīng)嚴重滯后于沿海發(fā)達地區(qū)的土地利用現(xiàn)狀，甚至 違反了制定法律 條款的初衷。

第三，現(xiàn)行的土地法規(guī)在制定時，沒有考慮到近幾年大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的實際情況。企 業(yè)改制后的土地使用者已不是本集體組織，他們要么向農(nóng)村集體組織交納土地租金，但法律 不答應(yīng)；要么通過國有出讓獲得土地使用，但成本太高。這是一個兩難的困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改 制后土地問題已對現(xiàn)行法律、法規(guī)的修正形成倒逼之勢。

第四，無論是將土地轉(zhuǎn)為國有，還是集體利用自己的土地自辦企業(yè)，都無法保障土地非 農(nóng)化以后農(nóng)民的土地權(quán)益。在廣東這類土地級差收益十分顯著，農(nóng)民已經(jīng)覺醒了。有的地區(qū)，單靠國家強制的辦法以使農(nóng)民失去土地的做法已很難行得通。如果沒有機制來保障土地非 農(nóng)化后農(nóng)民對土地級差收益的分享，其后患無窮。

第五，由于集體土地不允許出租，地方和企業(yè)只能采取變通的辦法來應(yīng)對。但是，這對 投資者也不利，因為他的資產(chǎn)長期處于高風(fēng)險狀態(tài)，無法建立長期預(yù)期。

因此，更為現(xiàn)實的做法是，在法律和政策上作出調(diào)整，使集體土地進入市場合法化。也 就是說，在農(nóng)業(yè)用地經(jīng)過有關(guān)批準已辦理非農(nóng)用地手續(xù)后，應(yīng)允許除買賣以外的土地出租、轉(zhuǎn)讓。也許有人說，這樣是否會不利于保護耕地？但事實上，禁止集體土地的轉(zhuǎn)讓、出租，不僅沒有起到保護耕地的目的，反而會影響經(jīng)濟的發(fā)展。要保護耕地，核心 在于把住第一道 關(guān)，即嚴格土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的手續(xù)，在這個前提下，再將第二道關(guān)放開，即將土地非農(nóng)化以后的 權(quán)利用活，才能促進我國稀缺土地在非農(nóng)化以后的高效利用。

第二篇：關(guān)于農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的思考

文 章來源 蓮

山 課 件 w w w.5Y k J.c oM

隨著我國商品經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)國有土地市場的建立，土地資產(chǎn)價值已逐步為人們所認識并加以利用。土地的交易和流轉(zhuǎn)，是實現(xiàn)土地資產(chǎn)價值和合理配置土地資源的重要途徑。農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是我國商品經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，是我國城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一大市場的一個重要組成部分。

一、農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要形式

除個別地區(qū)近幾年對農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有所規(guī)范外，農(nóng)村，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)一直是自發(fā)地、無序地進行，它主要有以下幾種流轉(zhuǎn)形式：

1、轉(zhuǎn)讓。集體土地所有者或土地使用者將建設(shè)用地使用權(quán)或所有權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓給新的土地使用者。轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)占有較大比重，有以下幾種：（1）集體土地所有者將一定年期的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓者開辦企業(yè)，這類似國有土地使用權(quán)出讓，村或鄉(xiāng)政府作為土地所有者收取轉(zhuǎn)讓金。這在沿海一帶較普遍，主要是企業(yè)用地。（2）集體土地所有者直接轉(zhuǎn)讓土地或以地合作開發(fā)建設(shè)商品住宅，開發(fā)商分得部分商品房，所占土地的使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移，這主要發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部。1999年江蘇省查出農(nóng)村集體轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商用于房地產(chǎn)開發(fā)土地478宗，面積1594畝。（3）建設(shè)用地原使用者（企業(yè)或個人）在土地所有者的允許下將一定年期或無限年期的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)或個人，所有者收取一定轉(zhuǎn)讓金。無限年期的建設(shè)用地主要是農(nóng)民的宅基地轉(zhuǎn)讓。建設(shè)用地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓主要有以下情況，一是轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)而引致轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地所有權(quán)，如福建省古田縣當建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓給本集體以外的企業(yè)或個人時，就必須先將建設(shè)用地所有權(quán)轉(zhuǎn)為（不是征地）國家所有，而后才能實現(xiàn)使用權(quán)的轉(zhuǎn)移；二是村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以類似征地方式將小組、村股份合作社或村所有的建設(shè)用地所有權(quán)轉(zhuǎn)為村、村其它經(jīng)濟組織或鄉(xiāng)所有，這在各地都有，但以廣東省珠江三角洲較為普遍。在珠江三角洲地區(qū)，農(nóng)村股份制較為普遍，集體土地及其它資產(chǎn)一般都已進入村股份合作社，當村或鄉(xiāng)企業(yè)辦要開辦新的企業(yè)時，則按國家征地方式及補償標準向村股份合作社“征地”，其土地所有權(quán)即轉(zhuǎn)為村委會、村其它經(jīng)濟組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有。

2、出租。這是集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要形式。集體建設(shè)用地所有者或使用者將土地使用權(quán)出租并按年收取租金。（1）集體所有者為出租主體。主要表現(xiàn)為村集體將非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)或廠房出租給企業(yè)或個人，搞“招商引資”，集體收取租金。這在山東、江蘇、浙江、福建、廣東等省的調(diào)查中均普遍存在，并很受集體和農(nóng)民的歡迎。上海市還出現(xiàn)集體所有者將土地出租用于公路建設(shè)的案例。（2）建設(shè)用地使用者為出租主體。主要表現(xiàn)為村辦企業(yè)以全部或部分土地出租，以收取租金為企業(yè)盈利，以及農(nóng)民個人出租住房，引致土地使用權(quán)出租。在城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)民個人出租住房收入已成為大部分家庭的主要收入來源。

3、抵押。集體建設(shè)用地使用者將土地使用權(quán)作為融資的擔保，包括以地上建筑物抵押連帶土地使用權(quán)抵押的情形。這主要存在于民營經(jīng)濟較為發(fā)達的東南沿海一帶，由于開辦企業(yè)或經(jīng)商的資金不足，企業(yè)或個人大多以所取得的土地使用權(quán)進行抵押。福建古田縣2000年共發(fā)生集體非農(nóng)建設(shè)用地抵押1000多宗，評估值達1.8億元。

4、聯(lián)營、入股。集體建設(shè)用地所有者或使用者以土地使用權(quán)作為合辦企業(yè)的條件，從而引致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移。這在八十年代后期和九十代前期較常見，由于其經(jīng)營的風(fēng)險使這種形式逐步為出租所取代。

5、法院判決。因經(jīng)濟糾紛或企業(yè)破產(chǎn)、兼并等導(dǎo)致法院裁定和判決而致集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。這種情形在沿海一帶已逐步增多，法院判決流轉(zhuǎn)主要采取拍賣方式。

從目前看，集體非農(nóng)建設(shè)用地存在一些問題，主要表現(xiàn)在：（1）非法轉(zhuǎn)讓、出租等。因《土地管理法》規(guī)定集體土地不得轉(zhuǎn)讓、出租，故此類流轉(zhuǎn)屬于非法。（2）交易混亂。因這種土地交易屬非法，又無人管理，故交易混亂自可想見。（3）擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。由于利益沖動，不少地區(qū)在未經(jīng)規(guī)劃許可和正常審批的情況下擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也采用“征地”方式從村或小組集體中無補償或低補償?shù)亍罢鳌钡猛恋兀蔀猷l(xiāng)鎮(zhèn)所有的集體建設(shè)用地，主要用于建廠房出租或其它經(jīng)營。（4）沖擊城鎮(zhèn)國有土地市場。由于這種非法的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地在未經(jīng)統(tǒng)一管理的情況下進入建設(shè)用地市場，導(dǎo)致土地市場的總供給增加，城鎮(zhèn)國有土地市場價格下跌，招標、拍賣難以進行。（5）城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地保護困難。

二、集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要原因

我國新修訂的《土地管理法》第六十三條規(guī)定，除符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移外，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。各地在實際操作中，往往是采取禁止集體非農(nóng)建設(shè)用地進入市場流轉(zhuǎn)的，但為什么禁而不止，且有“公開”之勢呢？這主要有以下幾方面原因：

1、第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化進程加快。改革開放后，我國經(jīng)濟獲得了飛速發(fā)展，特別是第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又加快了我國的城市化進程。這些非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展都直接地導(dǎo)致非農(nóng)建設(shè)用地的迅速增長，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)，都直接引致城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村地區(qū)的集體非農(nóng)建設(shè)用地增加。據(jù)調(diào)查，浙江湖州、福建晉江、廣東順德地區(qū)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積中約有80%左右為集體非農(nóng)建設(shè)用地，這在中小城鎮(zhèn)極為普遍。即使是在大城市，其城鄉(xiāng)結(jié)合部的大部分非農(nóng)建設(shè)用地仍為集體所有，如浙江省杭州市城鄉(xiāng)結(jié)合部約有70%的土地被農(nóng)民個人建房占有。如此大的非農(nóng)建設(shè)用地社會需求，在城鎮(zhèn)國有土地市場的直接影響及商品經(jīng)濟發(fā)展的必然要求下，這些集體非農(nóng)建設(shè)用地不可避免地進入“黑市”流轉(zhuǎn)。

2、土地利用方式上比較利益差距加大。在城鎮(zhèn)周圍以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達地區(qū)，土地利用的比較利益差距加大。種糧不如種菜，種菜不如種花，種花不如轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，辦工廠、開商店或住宅出租。在企業(yè)和個人掌握了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)后，追求經(jīng)濟利益的最大化是市場經(jīng)濟的基本原則。這種經(jīng)濟利益的追求，不但經(jīng)營主體有，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級地方政府也很強烈。地方政府要在任期內(nèi)出成績，發(fā)展經(jīng)濟，辦形象工程，搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都需要財力支持，而“以地生財”或默許流轉(zhuǎn)是在國家對集體非農(nóng)建設(shè)用地?zé)o明確管理政策下的主要選擇。

3、征地補償水平過低，而用地成本很高。依《土地管理法》規(guī)定，要使用建設(shè)用地，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民建宅使用本集體的土地及農(nóng)村集體公益事業(yè)用地可仍為集體土地外，其余均需使用國有土地。征地是將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的唯一途徑。由于目前的征地補償仍按產(chǎn)值補償，一畝耕地在沿海省市的大部分地區(qū)一般也只有3－5萬元左右的征地補償費（包括土地補償費、青苗補償費及勞動力安置補助費）到村集體手中（個別地區(qū)補償較高或接近市價除外），而真正到農(nóng)民個人手中的，一般只有一萬元左右，標準已低于該土地的市場價格。若是鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，每畝征地補償費只有5000-8000元。對農(nóng)民和村集體而言，過低的征地補償實現(xiàn)不了土地的轉(zhuǎn)用價值，因而采取不征而自行轉(zhuǎn)用流轉(zhuǎn)的方式。同時，中央和地方政府在征地過程所收取的各項費用又較多較重，主要有耕地占用稅、菜地開發(fā)基金、耕地開墾費、占補平衡費、新增建設(shè)用地有償使用費、土地管理費等，這些費用遠遠多于對集體和農(nóng)民的征地補償費，對土地使用者而言，用地成本較大。出于經(jīng)濟利益考慮，用地者具有直接使用集體土地的巨大利益沖動。

4、鄉(xiāng)、村政府行政權(quán)利對集體土地產(chǎn)權(quán)限制過大。長期的人民公社體制和生產(chǎn)資料平調(diào)方式已使農(nóng)村土地不帶有一星半點的“財產(chǎn)”氣息，而是地道的公共物品。法律上明確規(guī)定集體土地屬農(nóng)民集體所有，全體村民對集體財產(chǎn)的使用和處分擁有最終的權(quán)利（見村民自治條例），但實際上，集體土地已屬“集體經(jīng)濟組織”所有，村長、鄉(xiāng)長擁有土地處分權(quán)。這樣，出于公正和不公正的目的，村委會往往采取合法或非法手段將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，以各種方式“盤活”土地，謀取利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、辦公益事業(yè)及發(fā)展小城鎮(zhèn)等名義下，動用政府權(quán)力，采用補償辦法，將村集體所有土地轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有。出于經(jīng)濟利益目的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也“努力”推動這些土地的流轉(zhuǎn)。

三、對集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理的幾種模式

集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)整體上仍處于無序或自我約束狀態(tài)，因無可操作的法律法規(guī)，地方土地管理部門一般不進行直接管理，而只是通過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、用地審批等手段進行間接管理。但也有個別地區(qū)在對集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理進行有益的探索和嘗試，從調(diào)查情況看，有以下三種模式。

1、蘇州模式。鑒于農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已隨著蘇南地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展而不可遏止，蘇州市國土局正視問題，經(jīng)過深入的調(diào)查研究，依據(jù)當前土地利用管理的基本政策方針，于1996年9月正式出臺了《蘇州市農(nóng)村集體存量建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》，開始將無序的集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入正常管理軌道。該《辦法》規(guī)定：“對集體建設(shè)用地（不含農(nóng)民建房宅基地）實行使用權(quán)有償和有限期流轉(zhuǎn)制度”。其核心內(nèi)容是對依法取得的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)可以在不改變集體土地所有權(quán)的前提下進行轉(zhuǎn)讓、出租和作價入股，但流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地不得舉辦大型娛樂和高檔房地產(chǎn)開發(fā)項目?！掇k法》還對集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)代表、流轉(zhuǎn)程序、審批權(quán)限和方式、流轉(zhuǎn)收益的分配等作了詳細規(guī)定。自《辦法》出臺后，蘇州市已有一半以上的集體建設(shè)用地進入市場流轉(zhuǎn)，涉及土地面積超過10萬畝，其下轄的6個縣級市均已建立了較為規(guī)范的集體土地市場。

2、古田模式。福建省古田縣自1994年正式允許集體非農(nóng)建設(shè)用地進行流轉(zhuǎn)，并到土地管理部門辦理產(chǎn)權(quán)變更登記。其主要做法是允許依法取得的集體非農(nóng)建設(shè)用地進行有償有限期轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。其特點是：在本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，則不改變集體土地所有權(quán)，只需經(jīng)所有者同意并到土地局辦理變更登記即可；在本集體外部流轉(zhuǎn)，則需將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國家所有，原土地使用者向集體所有者繳納的土地取得費作為征地三費（土地補償費、安置補助費和青苗補償費）。在流轉(zhuǎn)過程中，土地局要求流轉(zhuǎn)各方及土地所有者簽訂各有關(guān)協(xié)議書，并按一定標準收取土地轉(zhuǎn)讓收益金。土地轉(zhuǎn)讓收益金按村集體47％、鄉(xiāng)政府30％和縣政府23％的比例分配。同時規(guī)定，進入流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地不得用于房地產(chǎn)項目開發(fā)。自1994年以來，住宅用地轉(zhuǎn)讓每年超過300宗；2000年，集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓80余宗，面積7600多平方米，轉(zhuǎn)為國有220余宗，面積16000多平方米，收取轉(zhuǎn)讓收益金15萬余元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地轉(zhuǎn)讓4宗；抵押1000多宗，評估值達1.8億元。

3、準國有化模式。在福建晉江、廣東順德、浙江湖州等新興中心城鎮(zhèn)，其城市建成區(qū)內(nèi)的大部分土地所有權(quán)仍為集體所有，但集體已不能自行決定其土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，而必須在土地局的統(tǒng)一安排下進行流轉(zhuǎn)。依土地部門的意見，當?shù)卣褜@部分土地按國家征地方式向集體和農(nóng)民進行了補償，出于小城鎮(zhèn)發(fā)展需要和工業(yè)進園要求，集體非農(nóng)建設(shè)用地逐步向中心城鎮(zhèn)集中。雖然土地所有權(quán)仍歸屬集體，但土地局將其按國有土地管理，土地流轉(zhuǎn)納入城鎮(zhèn)國有土地流轉(zhuǎn)市場中，其大部分收益也由當?shù)卣谩?/p>

四、集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的作用

從當前集體非農(nóng)建設(shè)用流轉(zhuǎn)的實際情況看，其積極作用是十分明顯的。

1、有利于合理配置土地資源。由于實現(xiàn)了土地與資本的市場流動，二者就能實現(xiàn)最佳結(jié)合，產(chǎn)生最佳效益。許多經(jīng)營不佳的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因土地流轉(zhuǎn)引入資金而起死回生，許多進入城鎮(zhèn)的農(nóng)民因宅地流轉(zhuǎn)而收回建房資金，充實進城實力。

2、在對集體非農(nóng)建設(shè)用地進行規(guī)范管理地區(qū)，這有利于保護耕地和節(jié)約耕地。新的投資可因為集體存量建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)而減少建設(shè)用地增量的增加，減少閑置土地數(shù)量，從而減少占用耕地的經(jīng)濟沖動。蘇州市自1994年至今，耕地僅減少了2.8萬畝，年均減少0.47萬畝，而1982-1994的12年間，耕地減少了131.2萬畝，年均減少11萬畝。古田縣自1994年以來，每年少批宅基地近300宗，僅此一項年均節(jié)約耕地近200畝。

3、有利于盤活企業(yè)，盤活閑置土地。進入流轉(zhuǎn)的企業(yè)用地多屬于經(jīng)營不善效益不佳的企業(yè)，若不允許流轉(zhuǎn)，企業(yè)往往只有申請破產(chǎn)，而其土地也往往成為閑置土地。這些企業(yè)往往通過以地入股、聯(lián)營等辦法走出困境，并提高了土地利用效率。

4、有利于發(fā)展中小企業(yè)，解決勞動就業(yè)。投資于集體非農(nóng)建設(shè)用地的企業(yè)往往是中小企業(yè)，它們資金量小，人際關(guān)系弱，要求資金周轉(zhuǎn)快，很難走收費多而審批時間長的征地程序，往往選擇方便快捷的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。這些大量生存于集體非農(nóng)建設(shè)用地的中小企業(yè)，也是我國吸收農(nóng)村剩余勞動力的主要力量。

5、有利于完善城鎮(zhèn)土地市場。城鎮(zhèn)土地市場不可能與集體非農(nóng)建設(shè)用地市場分割而孤立存在，二者只有統(tǒng)一才有利于市場發(fā)展和土地資源配置。集體非農(nóng)建設(shè)用地市場是整個土地市場的有機組成部分，是城鎮(zhèn)土地市場最終走向成熟和完善的必要前提。

6、有利于體現(xiàn)集體土地的財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。集體土地所有權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)，它要求在經(jīng)濟上得以實現(xiàn)，其所有權(quán)人也要求能正常地使用、支配和處分土地，以取得合理的土地收益。使用建設(shè)用地，只能使用國有土地，農(nóng)民集體所有的土地只有被征為國有后才能進入市場，其收益只能由國家得到，是忽視農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權(quán)的表現(xiàn)。

五、有關(guān)集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策建議

1、集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須合法化。要在法律上明確集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地位。抓緊制定和修改相應(yīng)的法律法規(guī)，積極引導(dǎo)集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，對哪些領(lǐng)域的土地可以開放集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，哪些領(lǐng)域則必須先征為國家所有，方可進入市場等進行規(guī)定。在中央和國土資源部出臺相關(guān)政策之前，應(yīng)鼓勵地方政府和土地管理部門制定相應(yīng)地方法規(guī)。

2、集體非農(nóng)建設(shè)用地必須符合規(guī)劃控制，依法取得，統(tǒng)一管理。由于非農(nóng)建設(shè)用地相對于農(nóng)用地有較高的收益，如果沒有嚴格管理，就會導(dǎo)致農(nóng)用地大量轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。因此，集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的一個基本前提是所有集體非農(nóng)建設(shè)用的安排必須符合土地利用總體規(guī)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地必須在規(guī)劃的控制下，按用地計劃實行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，任何非農(nóng)建設(shè)用地的取得必須依法取得。在管理上，要搞“兩種權(quán)利，一個市場”，不能將城鎮(zhèn)國有土地市場與集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)割裂開來，要將集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)統(tǒng)一大市場中來，統(tǒng)一市場供應(yīng)，統(tǒng)一市場管理。

3、集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在內(nèi)容和形式上要有突破。在內(nèi)容上，除國家非盈利性公益事業(yè)用地（基本與國土資源部公布的《劃撥用地目錄》相符）和房地產(chǎn)開發(fā)項目必須先征為國有外，其它類型的土地都應(yīng)允許在不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下進行集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，當然，在土地所有權(quán)人和土地使用者雙方同意的條件下，也可以在土地交易的同時，將集體土地所有權(quán)變更為國有土地所有權(quán)，土地使用者再向國家交納土地出讓金，在國土管理部門進行過戶登記。在地域上不作劃分，無論是大城市，還是小城鎮(zhèn)，無論是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)還是規(guī)劃區(qū)外，都可進行集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。在形式上，可以因企業(yè)破產(chǎn)、兼并等原因而流轉(zhuǎn)，也可以直接轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、以地入股和合作經(jīng)營等。

4、集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須依財產(chǎn)權(quán)定價，依產(chǎn)權(quán)性質(zhì)分配利益。集體土地所有權(quán)變更為國家土地所有權(quán)時，土地價值要體現(xiàn)集體土地的生產(chǎn)資料性質(zhì)和對農(nóng)民的社會保障性質(zhì)，土地增值的一部分應(yīng)歸集體土地所有者；當集體土地所有權(quán)不發(fā)生改變，只是建設(shè)用地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)時，土地的社會保障功能仍然存在，故在土地價值中不作體現(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)利益要按財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)進行分配。集體非農(nóng)建設(shè)用地首先是集體所有的土地，不是國有土地，因此，其土地收益應(yīng)主要為集體所有者所得，而不能以各種名義轉(zhuǎn)為國家各級地方財政或單位所得。同時，要尊重土地使用權(quán)這一用益物權(quán)的權(quán)利，要充分考慮土地使用權(quán)人的應(yīng)得利益。土地流轉(zhuǎn)的利益分配最終應(yīng)主要落實到農(nóng)民手中。

5、要認真做好相關(guān)配套工作。一是搞好地籍調(diào)查和產(chǎn)權(quán)發(fā)證工作，集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)以產(chǎn)權(quán)登記和發(fā)證為前提；二是搞好信息公開查詢工作，內(nèi)容包括宗地信息、產(chǎn)權(quán)信息及交易管理信息等；三是做好相關(guān)服務(wù)工作，如指導(dǎo)簽訂各有關(guān)文書、產(chǎn)權(quán)變更登記、地價評估和政策咨詢等。

山 課 件 w w w.5Y k J.c oM

第三篇：農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)研究

一、土地資源基本情況

農(nóng)村土地中包括居民點用地等的集體建設(shè)用地使用效率極低，在很大程度上存在著土地的閑置浪費。這就為推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、調(diào)整農(nóng)村土地利用的結(jié)構(gòu)和布局、優(yōu)化土地資源配置、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用提出了新的要求，提供了廣闊的空間。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)概述

（一）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)村集體土地中已依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和非農(nóng)建設(shè)用地使用手續(xù)的，其使用權(quán)經(jīng)過批準，采用轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押和作價入股等多種方式，實現(xiàn)土地使用權(quán)屬轉(zhuǎn)移或?qū)嶋H使用人發(fā)生變更的行為，即集體建設(shè)用地的所有者將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給其他主體以及土地使用權(quán)擁有人再轉(zhuǎn)移土地權(quán)利的行為。

在城鄉(xiāng)二元土地所有制度和管理制度下，我國城市市區(qū)的建設(shè)用地、農(nóng)村和城市郊區(qū)經(jīng)依法征收后新增的建設(shè)用地等，屬于國家所有；城市市區(qū)以外以及法律規(guī)定由國家所有土地以外的農(nóng)民宅基地和其他建設(shè)用地，屬于農(nóng)民集體所有。集體經(jīng)濟組織的公共設(shè)施和公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)民住宅用地等，一般使用的是集體所有土地；而城市企業(yè)、城市居民等進行建設(shè)必須使用國有土地，需要占用集體土地的，必須先由國家通過土地征收將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后再以出讓或劃撥的方式供應(yīng)土地使用者使用。這樣，我國形成了以二元的土地所有制度為基礎(chǔ)，與城鄉(xiāng)企業(yè)、居民身份、用地者性質(zhì)相掛鉤，長期依賴城鄉(xiāng)分割管理的典型的城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙軌制。

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式，根據(jù)項目性質(zhì)、用途及效益情況，在充分尊重集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和投資者意愿的基礎(chǔ)上，可以協(xié)商的方式選擇確定以下流轉(zhuǎn)供地方式：一是年租制，租期一般為3—5年，租金按支付，續(xù)租優(yōu)先；二是參照國有土地使用權(quán)出讓的方式，實行一次性流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓，最高使用年限不得超過國有土地使用權(quán)出讓年限，三是作價入股，集體建設(shè)用地使用權(quán)經(jīng)評估顯化土地資產(chǎn)后入股直接參與投資企業(yè)的利潤分紅。四是使用權(quán)抵押。通過對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進行評估，按照評估價值在信貸機構(gòu)進行抵押融資。

（二）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有關(guān)法律規(guī)定

從國家層面看,我國《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理”。第十四條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營期為30年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)”；“在土地經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準”。第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。第六十三條規(guī)定：“除符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移外，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）文件規(guī)定：“禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”；“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。國土資源部《關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》規(guī)定：“凡在土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包中未打破村民小組原生產(chǎn)隊界線，不論是以村還是以組的名義與農(nóng)戶簽訂承包合同，土地應(yīng)確認給村民小組集體所有”等等。這些法律條款，明確了集體土地的本質(zhì)屬性，宏觀上加強了對集體土地的管理，也為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供了法律依據(jù)。

2004年，國土資源部根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）文件精神，制訂下發(fā)了《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》（國土資發(fā)[2004]234號），我局按照上述文件精神對加強農(nóng)村宅基地管理、嚴格控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地增加等方面提出了具體措施，并以市國土房管局文件轉(zhuǎn)發(fā)了國土資發(fā)[2004]234號文。據(jù)調(diào)查，各區(qū)縣政府按照國家及市政府的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地實際，均制訂了農(nóng)村宅基地管理的相關(guān)文件，明確了管理辦法、程序和標準。目前，根據(jù)市委、市政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的有關(guān)要求，我市各地普遍提出了建設(shè)農(nóng)民“新居工程”的相關(guān)措施，引導(dǎo)農(nóng)民在自愿的前提下向縣城、重點鎮(zhèn)、中心村適度集中居住，將原有宅基地進行整理復(fù)墾，提高村鎮(zhèn)建設(shè)用地的集中度和利用率。

（三）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的意義及必要性

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程也是農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民市民化的過程。在現(xiàn)行管理制度下，耕地和基本農(nóng)田的數(shù)量和質(zhì)量以及農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)都是“高壓線”，土地供需矛盾十分突出，農(nóng)村集體土地利用粗放、效益不高的情況十分普遍。另一方面，城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須利用大量的土地資源，而新增建設(shè)用地和農(nóng)地轉(zhuǎn)用規(guī)模國家又控制得很嚴。同時，在推進城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的過程中，被征地農(nóng)民的利益還沒有在制度和政策層面上得到根本的保證，其長遠生計還沒有得到有效的保障，由此引發(fā)的矛盾越來越突出，已經(jīng)成為影響社會和諧穩(wěn)定的重大隱患。應(yīng)該說，土地的二元管理體制已經(jīng)成為制約我市經(jīng)濟社會發(fā)展的一大瓶頸。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須在現(xiàn)行法律法規(guī)的總體要求和制度框架下，積極創(chuàng)新，探索擺脫土地二元管理體制的束縛，較為公平地對待兩種所有權(quán)性質(zhì)的土地的有效方式，妥善處理好城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中各種利益主體的關(guān)系，讓全體社會成員共同分享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。依法、積極、規(guī)范地推進農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，有利于逐步破除土地管理二元體制，有利于協(xié)調(diào)各方利益，有利于調(diào)動廣泛積極性推動發(fā)展，有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

（一）有利于合理分配社會經(jīng)濟發(fā)展和城市化過程中農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地過程中的土地收益，使農(nóng)民能夠共享工業(yè)化、城市化的成果，持續(xù)穩(wěn)定地增加農(nóng)民收入。隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進，二三產(chǎn)業(yè)的不斷高速發(fā)展，對土地需求越來越大，土地非農(nóng)用價值越來越高，農(nóng)民對土地的價值及其今后的作用已經(jīng)有高度的認識和覺醒,通過集體建設(shè)用地有序地參與工業(yè)化和城市化進程,在上繳各項相關(guān)稅費后，土地收益的大部分由集體和農(nóng)戶享有，而且保留了土地的集體所有制性質(zhì)，農(nóng)民可以長期分享地租。

（二）有利于降低城市化、工業(yè)化過程中的一次性土地成本，也可以降低中小創(chuàng)業(yè)者和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟起步的難度。同時，還有利于解決農(nóng)村勞動力的就業(yè)，在城市化、工業(yè)化過程中吸納更多的農(nóng)村剩余勞動力。

（三）有利于提高土地利用效益和效率。將農(nóng)民利益和土地利益緊密結(jié)合后，可以加快存量建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的頻率，大大提高農(nóng)村土地的利用效率和效益，減輕建設(shè)用地占用農(nóng)用地和耕地的壓力。

（四）有利于逐步建立城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一利用的體系。通過制度的建立，規(guī)范和完善土地管理體系，提高農(nóng)村土地管理和利用的水平，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地管理和利用體系，為實施城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃提供平臺，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理，改變過去無序的狀態(tài)。

總之，城市化、工業(yè)化進程導(dǎo)致對非農(nóng)建設(shè)用地需求急劇增長，農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)處于法律上的“灰色地帶”及伴存的種種問題，對獲得相關(guān)政策支持提出了迫切的要求。因而，將農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入調(diào)整范疇并合理規(guī)制已勢在必行。

另一方面，我市農(nóng)村建設(shè)用地量大面廣，地塊小而分散，利用效率和利用效益低下，存在大量荒蕪、閑置或低效利用的情況。而同時，經(jīng)濟社會快速發(fā)展，各項建設(shè)突飛猛進，用地需求急劇擴張，城市和城市周邊地區(qū)在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中無地可用或供求關(guān)系緊張。在確保國家和市委、市政府提出的“確保耕地總量不減少、基本保護面積不減少、糧食綜合生產(chǎn)能力不降低”的基本前提下，如何實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地規(guī)劃與利用，優(yōu)化調(diào)整城鄉(xiāng)土地布局與結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，就為探索農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)范合理流轉(zhuǎn)提出了新的要求和廣闊空間，也使得推進農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供了強大的動力和需求。

三、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的歷史、現(xiàn)狀及存在問題

（一）從歷史看，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了漸進的發(fā)展過程。它產(chǎn)生和發(fā)展的動因較多，但主要有以下幾種：一是第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化進程的步伐加快；二是農(nóng)村集體建設(shè)用地利用方式上比較利益差距加大；三是征地補償標準過低，手續(xù)繁瑣；四是鄉(xiāng)村行政權(quán)利對集體土地產(chǎn)權(quán)限制過大。

從全國其他省市情況看，蘇州作為集體土地流轉(zhuǎn)的試點地區(qū)之一，從1996年就開始了對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的探索和實踐。安徽蕪湖作為國土資源部批準確定的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點城市，從2000年就開始了試點工作。2003年4月，國土資源部在該市召開了農(nóng)村集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點總結(jié)研討會，并專門發(fā)出了〔2003〕48號會議紀要，充分肯定了蕪湖市流轉(zhuǎn)試點的成果。廣東省作為我國改革開放的前沿陣地，從上世紀90年代中期就開始了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點。2005年6月，廣東省政府以省政府令第100號頒布了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，并從當年10月1日起施行。據(jù)統(tǒng)計，到2006年底，廣東省共辦理集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)近2100宗，涉及面積1552公頃，涉及金額超過20億元，珠三角地區(qū)通過流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地的超過50%，粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過了20%。與此同時，全國其他部分省市也開展了相關(guān)試點工作。我市的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點始于2002年，部分區(qū)縣在充分調(diào)研和全面論證的基礎(chǔ)上，小范圍地開展了試點工作，少數(shù)區(qū)縣還以縣政府或國土部門的名義，出臺了相關(guān)的管理辦法。

（二）從現(xiàn)狀看，我國現(xiàn)行土地使用制度下入市流轉(zhuǎn)的只限于城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)，計劃經(jīng)濟條件下形成的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)的制度已經(jīng)與當前發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，特別是小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展形成嚴重地不適應(yīng)，嚴重地阻礙了“三農(nóng)”問題的解決之路。我國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)制度的改革，不可避免地波及農(nóng)村集體建設(shè)用地。在土地高額利潤的驅(qū)動下，農(nóng)村“以地生財”的現(xiàn)象開始出現(xiàn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)無原則、無條件流轉(zhuǎn)的情況愈來愈普遍，大量農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)以各種形式進入市場，大大擾亂了土地市場的秩序，影響了國家《土地管理法》的貫徹實施，造成了集體土地資產(chǎn)的嚴重流失，帶來了新的土地問題，成為了土地市場的一個“灰色地帶”。

（三）從問題看，當前，農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)普遍存在無原則、無條件、無規(guī)范的流轉(zhuǎn)問題。概括起來，主要有：

1、集體非農(nóng)建設(shè)用地自發(fā)無序流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致政府調(diào)控土地市場的能力被削弱，難以有效控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，沖擊土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效實施，造成土地利用混亂，土地市場秩序受到嚴重干擾。主要表現(xiàn)在：一是“管”與“用”之間的矛盾突出。管理者強調(diào)少用或不用、不批或少批集體建設(shè)用地，忽略了村社集體經(jīng)濟組織對建設(shè)用地的合理需求；辦理集體建設(shè)用地的程序過于繁雜，門坎太高，而使用者因利益驅(qū)使只顧眼前利益，無視土地管理政策，違法違規(guī)用地情況較為普遍。二是制度建設(shè)有待進一步完善。原有的政策規(guī)章跟不上經(jīng)濟社會快速發(fā)展的形勢；原有的管理制度和方式與基層管理創(chuàng)新的愿望不相適應(yīng)。三是對違法用地行為國土部門缺乏強有力的手段，按現(xiàn)行司法程序申請執(zhí)行時間長、程序復(fù)雜，違法用地得不到及時糾正和處罰。

2、隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，耕地保護受到?jīng)_擊。受流轉(zhuǎn)利益驅(qū)動，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民耕地保護的意識淡薄，不愿意承擔耕地保護的義務(wù)。未經(jīng)批準隨意占用耕地并出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，或低價出讓、轉(zhuǎn)讓和出租農(nóng)村集體土地，交易行為扭曲，工業(yè)用地以聯(lián)營為名行轉(zhuǎn)讓、出租之實，住宅用地則借房屋出租或私自轉(zhuǎn)讓進行市場交易。造成部分村內(nèi)大量出現(xiàn)空閑地、閑置宅基地、空閑住宅和一戶多宅、超標準占地的現(xiàn)象。如：我們在對城郊結(jié)合部的九龍坡區(qū)、經(jīng)濟相對較發(fā)達的江津區(qū)、以農(nóng)業(yè)為主的墊江縣等3個區(qū)縣的17個村（社）調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)和以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)由于大量農(nóng)民進城務(wù)工，部分先富起來的農(nóng)民重新建房或進城購房，造成村內(nèi)空閑地、閑置宅基地、空閑住宅增多，近年來仍有不斷加大的趨勢。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟較為發(fā)達，流動人口量大，存在較大的房屋租賃市場，甚至是供不應(yīng)求，從而滋生了擅自建房或違法超標準用地的事件，一戶多宅和超標準占地成為一種趨勢。在主城區(qū)部分城鄉(xiāng)結(jié)合部，一戶多宅和超標準占用宅基地的情況甚至占到農(nóng)民總戶數(shù)的49%。

3、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的權(quán)利缺乏可靠保障，交易不安全。由于集體土地依法不允許出租，對非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、用途、權(quán)益等缺乏明確規(guī)定，難以依法進行土地登記，導(dǎo)致土地權(quán)屬管理混亂。加之流轉(zhuǎn)主體（主要是集體組織）法律地位不明確，流轉(zhuǎn)程序失范，對建設(shè)投資者也不利，還會波及到其他利害關(guān)系人，交易安全得不到保障；權(quán)利設(shè)定缺乏合法依據(jù)，由此引致流轉(zhuǎn)法律糾紛不斷，一旦調(diào)處失當，極易釀成社會問題。

4、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系混亂。由于缺乏依法監(jiān)管與市場機制，土地市場價值和資產(chǎn)資源屬性在流轉(zhuǎn)中不能得到充分體現(xiàn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的價值在很大程度上是依賴國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，沒有國家的交通、通訊、供電、供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)就無流轉(zhuǎn)對象，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中所得的收益的一部分，應(yīng)是國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資帶來的。但在無規(guī)范的流轉(zhuǎn)中，國家應(yīng)得的收益并沒有得到體現(xiàn)。國家土地稅費流失嚴重，加上農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂、集體經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)不完善，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益亦難以得到法律的切實保障，造成了集體土地資產(chǎn)大量流失，侵犯了土地所有者的收益分配權(quán)，引發(fā)經(jīng)濟糾紛，危及農(nóng)村社會穩(wěn)定。

5、引發(fā)了地價管理失控。目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的地價基本上是流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商確定的，沒有明確的參考依據(jù)。有的到土地主管部門辦理了登記手續(xù)，有的沒到土地主管部門辦理登記手續(xù)。即使辦理了登記手續(xù)，也由雙方先簽訂了流轉(zhuǎn)協(xié)議以后，才到土地主管部門登記。在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，集體建設(shè)用地所有者往往只考慮各種稅費成本，沒有規(guī)范的價格估算標準，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格、租金價格往往極低，致使大量農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形交易，低價入市，進而造成農(nóng)村集體建設(shè)用地市場的地價普遍低于國有土地市場的地價，影響了國有土地市場的正常秩序。

6、沖擊了現(xiàn)行征地制度。用地者可以隨意直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織取得建設(shè)用地，或者說集體建設(shè)用地可以直接提供給社會，建設(shè)用地供應(yīng)的主渠道將會從以國有土地變?yōu)榧w土地為主，沖擊現(xiàn)行征地制度的實施；同時，由于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)收益比征地補償收益高，集體建設(shè)用地所有者為追求農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的高增值收益，對國家建設(shè)征地的抵觸程度會增加，國家建設(shè)征地將會變得越來越難，而且會加大征地成本。

7、不利于國有土地市場的管理。我國土地所有權(quán)性質(zhì)和土地使用權(quán)制度決定了兩個不同的土地市場，一是國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，二是集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場發(fā)展到今天，已走上了統(tǒng)一、規(guī)范、有序的軌道。而集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場卻不完善，不規(guī)范，基本上還處于自發(fā)、隱形、無序的狀態(tài)。目前，在農(nóng)村地區(qū)，特別是在規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)域和城郊結(jié)合部，以低價私下簽訂協(xié)議轉(zhuǎn)讓、出租等形式流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的情況較多，這在一定程度上沖擊了國有土地使用權(quán)的交易市場，影響了國有土地市場的管理。

由此可見，目前無原則、無條件、無規(guī)范的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，沒有根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃進行，純粹是經(jīng)濟利益驅(qū)動的結(jié)果，它影響了土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的有效實施，導(dǎo)致土地管理制度和規(guī)定在特定范圍內(nèi)沒有得到落實。

四、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要把握的原則和要求

通過調(diào)查研究，在借鑒其他省市有益經(jīng)驗，總結(jié)我市試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)應(yīng)堅持以下基本原則和總體要求。

（一）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則

1、堅持依法有序流轉(zhuǎn)。要在切實保證耕地總量不減少、質(zhì)量不降低、綜合生產(chǎn)能力有提高，有序推進流轉(zhuǎn)工作。

2、堅持土地所用權(quán)與使用權(quán)相分離。在保持集體所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，集體建設(shè)用地使用權(quán)實行有償有限期規(guī)范流轉(zhuǎn)。

3、堅持自愿、有償、公開、公平。穩(wěn)定所有權(quán)、放開經(jīng)營權(quán)、拓寬使用權(quán)、維護收益權(quán)，充分尊重農(nóng)民的意愿，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，本著“放權(quán)讓利”的精神，按照市場的原則處理好土地流轉(zhuǎn)過程中的利益分配關(guān)系，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的收益權(quán)。

4、堅持依照規(guī)劃、按照程序流轉(zhuǎn)。要在科學(xué)編制土地利用規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等的基礎(chǔ)上，強化流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)，新增集體建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手審批續(xù)后方可實施流轉(zhuǎn)，有序推進農(nóng)用地和建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

5、堅持兩種產(chǎn)權(quán)，同一市場、統(tǒng)一管理。無論是利用集體存量建設(shè)用地還是利用符合規(guī)劃增量的集體建設(shè)用地，各類企業(yè)，包括鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)、私有企業(yè)、國有企業(yè)等均可按照規(guī)定的程序，使用符合規(guī)劃的集體建設(shè)用地。

6、必須堅持十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策和“占補平衡”制度。在流轉(zhuǎn)中切實落實國家土地用途管制、新增建設(shè)用地有償使用等制度。

（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作注意處理好三個結(jié)合

1、和新農(nóng)村建設(shè)中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)相結(jié)合。土地流轉(zhuǎn)要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和企業(yè)化經(jīng)營，優(yōu)先建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民新村，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村社會公共服務(wù)。

2、和大力推進土地開發(fā)整理復(fù)墾相結(jié)合。通過實施土地開發(fā)整理復(fù)墾，優(yōu)化農(nóng)用地和建設(shè)用地布局，因地制宜調(diào)整各類用地結(jié)構(gòu)，提高土地利用和產(chǎn)出效率。同時，充分利用現(xiàn)有置換、折抵政策，為拓寬建設(shè)用地提供支撐。

3、和建設(shè)用地指標、新增耕地指標的市場化配置相結(jié)合。通過集約節(jié)余的建設(shè)用地指標，通過開發(fā)整理增加的耕地指標，可以通過協(xié)商和市場的方式，實行跨區(qū)縣有償交易，優(yōu)化配置，滿足不同區(qū)域的用地或利益需求。

（三）規(guī)范流轉(zhuǎn)管理的重點

在制定規(guī)范流轉(zhuǎn)管理的相關(guān)規(guī)定時，要重點考慮把好“六個關(guān)”。

1、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件關(guān)。凡納入流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)必須具備五個條件：一是符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，不符合規(guī)劃的農(nóng)村集體建設(shè)用地不允許流轉(zhuǎn)；二是權(quán)屬合法、四至清楚，無權(quán)屬糾紛，且具有集體土地使用權(quán)合法權(quán)證和地上建筑的合法證明；三是已經(jīng)依法批準使用的存量建設(shè)用地或已經(jīng)依法批準農(nóng)地轉(zhuǎn)用的新增建設(shè)用地；四是符合用途管制的要求，不得擅自改變用途；五是符合農(nóng)村村民宅基地一戶只能擁有一處宅基地的相關(guān)規(guī)定。

2、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)劃關(guān)。從有利于充分利用各類農(nóng)村集體建設(shè)用地，合理配置土地資源；有利于城市規(guī)劃的實施出發(fā)，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)原則上應(yīng)該為城市規(guī)劃建設(shè)區(qū)外的土地。以土地利用規(guī)劃和建設(shè)用地使用計劃來統(tǒng)一協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地的規(guī)劃及計劃利用，對土地供應(yīng)總量、范圍、用途、布局進行控制，使土地供給與城鄉(xiāng)規(guī)劃相一致，使“彈性”過大的城鄉(xiāng)規(guī)劃增加“剛性”。在流轉(zhuǎn)過程要落實土地用途管制的要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用用途分區(qū)管制。

3、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理模式關(guān)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理模式應(yīng)堅持因地制宜、政策引導(dǎo)，土地所有者和使用權(quán)者自愿的原則，對城市、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)外既可采取“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的方式，將集體土地所有權(quán)征為國有后，再按國有土地使用權(quán)管理的有關(guān)規(guī)定辦理手續(xù)；也可以采取“保權(quán)留利”的方式，可不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)，由土地所有者將集體建設(shè)用地使用權(quán)按一定的年限轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股、聯(lián)營等方式，提供給土地使用者使用，土地所有權(quán)者從其中獲得土地收益。

4、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的期限關(guān)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)年限一般應(yīng)與項目的經(jīng)營期限一致。采取轉(zhuǎn)權(quán)讓利方式的，最高年限不得超過國務(wù)院第55號令規(guī)定的同類國有土地使用權(quán)出讓最高年限；采取租賃方式的，一般不超過8年；采取其他方式的，一般不得超過企業(yè)合同章程規(guī)定的年限。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)年限的起算時間應(yīng)從批準流轉(zhuǎn)之日起算。

5、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式關(guān)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)根據(jù)不同的交易目的，可采取轉(zhuǎn)讓、租賃、作價出資或入股、合作聯(lián)營、抵押、法院判決等流轉(zhuǎn)方式。同時，為了推進農(nóng)村村莊整理和農(nóng)居點向中心村和小城鎮(zhèn)集中，還可采取土地置換的方式。對經(jīng)營性的集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，必須堅持公開交易，特別要界定哪些項目或用途可以保持集體土地的性質(zhì)，不造成集體資產(chǎn)流失。

6、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的分配關(guān)。進一步建立、健全農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配機制，切實保護好農(nóng)民的合法利益。流轉(zhuǎn)中的土地收益分配是規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的核心問題。土地收益的分配應(yīng)按土地所有權(quán)隸屬關(guān)系進行分配，同時還要兼顧國家、集體和個人三者之間的土地利益關(guān)系，明確規(guī)定再流轉(zhuǎn)時土地增值部分的歸屬問題，以及土地使用權(quán)抵押、處分等問題。這是實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)高效流轉(zhuǎn)的前提保證。

五、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度方案設(shè)計

（一）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件和范圍

在推進土地流轉(zhuǎn)工作中，必須對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、范圍和規(guī)模加以必要的限制，防止出現(xiàn)農(nóng)用地大量轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。因此，納入流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用必須要具備一定的條件。

1、必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。集體土地中只有土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地，才能作為建設(shè)用地和流轉(zhuǎn)。不符合規(guī)劃的集體建設(shè)用地不得擴建、改建、也不允許進行流轉(zhuǎn)。

2、權(quán)屬合法、四至清楚、沒有糾紛。即已經(jīng)依法確權(quán)，明確了集體地的所有者和使用者，面積準確，領(lǐng)有相應(yīng)的集體土地所有權(quán)證。

3、已經(jīng)依法批準作為建設(shè)用地使用或已經(jīng)依法批準轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

4、符合用途管制的要求，具體土地用途要符合城市規(guī)劃或村鎮(zhèn)規(guī)劃，不得擅自改變用途。對商業(yè)性房地產(chǎn)的土地供應(yīng)總量要嚴格控制，集體建設(shè)用地不得擅自改變用途搞商業(yè)性房地產(chǎn)。

5、集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，只適用于試點區(qū)、縣、城市規(guī)劃區(qū)外的村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理。

（二）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式

1、集體建設(shè)用地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，采取“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”，指集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時，將集體建設(shè)用地的所有權(quán)轉(zhuǎn)為國有，并辦理國有土地出讓手續(xù)，收取的土地收益大部份返回集體經(jīng)濟組織。（土地出讓金可以考慮按3、3、4比例分配，市、區(qū)、集體經(jīng)濟組織）

2、集體建設(shè)用地使用權(quán)的租賃，即集體土地所有者將一定年限的集體建設(shè)用地租賃給土地使用者，并定期向使用者收取租金，土地使用者取得承租集體建設(shè)用地使用權(quán)。

3、集體建設(shè)用地使用權(quán)作價出資式入股，即集體土地所有者的一定年限的集體建設(shè)用地使用權(quán)作價，以出資式入股方式投入企業(yè)，并按出資額或股份分紅，土地使用者取得集體建設(shè)用地使用權(quán)。

4、集體建設(shè)用地使用權(quán)合作、聯(lián)營，即集體土地所有者，以一定年限的集體建設(shè)用地使用權(quán)作為條件，與其他單位或個人合作、聯(lián)營、共同興辦企業(yè)。

（三）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)申報審批程序

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)參照國有土地使用權(quán)出讓審批管理辦法和程序辦理。以村民經(jīng)濟組織為單位，凡符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的農(nóng)民集體土地，均可按以下程度將該社全部農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并予以流轉(zhuǎn)。

1、流轉(zhuǎn)許可申請。集體土地所有權(quán)者持原批準使用土地的批復(fù)或非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地使用證、接受流轉(zhuǎn)方的項目批文和有關(guān)部門的規(guī)劃意見，以及集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員同意的證明，向當?shù)劓?zhèn)政府提出流轉(zhuǎn)申請，鎮(zhèn)政府根據(jù)村鎮(zhèn)規(guī)劃進行初審，并在30日內(nèi)重點審查權(quán)屬是否清楚、土地用途是否符合規(guī)劃，流轉(zhuǎn)農(nóng)民是否自愿后，報送區(qū)國土資源分局復(fù)審。復(fù)審后，向縣級以上人民政府土地管理部門提出土地流轉(zhuǎn)書面申請，同時申請地價評估；評估地價經(jīng)審核確定后，集體土地所有權(quán)者與土地使用者根據(jù)不同的流轉(zhuǎn)方式草簽相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)合同。

2、流轉(zhuǎn)許可。人民政府負責(zé)召集區(qū)縣規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、民政、勞動部門進行流轉(zhuǎn)會審，并報經(jīng)市人民政府審批后，由區(qū)國土資源分局向集體土地所有者頒發(fā)《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)許可證》。

3、簽訂流轉(zhuǎn)合同。集體土地所有者取得流轉(zhuǎn)許可后，應(yīng)將待流轉(zhuǎn)宗地的條件和流轉(zhuǎn)要求在土地有形市場掛牌。采用招標拍賣式協(xié)議方式，確定使用者、流轉(zhuǎn)方式、土地收益等。土地管理部門根據(jù)國家法律、法規(guī)，參照國有土地出讓合同文本，針對土地流轉(zhuǎn)方式，相應(yīng)制定集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、作價入股和出租等統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)雙方必須簽訂流轉(zhuǎn)合同。集體建設(shè)用地第一次流轉(zhuǎn)，由集體建設(shè)用地所有者與接受流轉(zhuǎn)的使用者簽訂集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合同；第一次流轉(zhuǎn)后的再次流轉(zhuǎn)，由集體建設(shè)用地使用者與接受流轉(zhuǎn)的使用者簽訂流轉(zhuǎn)合同。

4、辦理土地流轉(zhuǎn)登記。雙方應(yīng)在合同簽訂30日內(nèi)持合同原本，向土地管理部門申請土地登記。在履行“占補平衡”義務(wù)或繳納耕地開墾費、按合同約定的時間付清土地價款后，土地管理部門辦理土地申報登記。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，由接受流轉(zhuǎn)方領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用證；土地使用權(quán)出租的，由出租方領(lǐng)取土地出租許可證。

5、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時，其地面建筑物及其附著物隨之流轉(zhuǎn)；其地面建筑物及其附著物流轉(zhuǎn)，集體建設(shè)用地同時流轉(zhuǎn)。地面建筑物及其附著物作為動產(chǎn)流轉(zhuǎn)的除外。

（四）集體建設(shè)用地再流轉(zhuǎn)申報審批程序

集體建設(shè)用地再流轉(zhuǎn)是指土地使用者依法取得集體建設(shè)用土使用權(quán)，在完成開發(fā)建設(shè)投資后，在使用年期內(nèi)，將余期土地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)。

1、依法取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的土地使用者，持非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地使用證和流轉(zhuǎn)合同，向縣級以上土地管理部門提出書面申請，同時申請地價評估；縣級以上土地管理部門將待流轉(zhuǎn)的宗地條件和流轉(zhuǎn)要求在土地有形市場掛牌,采取招標拍賣方式確定用地者。

2、用地者確定后，向市、區(qū)土地行政管理部門申請土地變更登記。

3、對因各種原因占用耕地已形成的集體建設(shè)用地，只要符合土地利用總體規(guī)劃、符合村、鎮(zhèn)規(guī)劃，在實施“占補平衡”后都可以流轉(zhuǎn)，同時補交新增建設(shè)用地有償使用費。

4、再次流轉(zhuǎn)的土地使用期限，為前次土地流轉(zhuǎn)合同規(guī)定的期限減去土地使用者已使用后的剩余年限。

六、完善集體建設(shè)用流轉(zhuǎn)制度的對策和建議

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度是我國土地一級市場制度的重要組成部分。因此要把完善集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度納入土地一級市場制度改革的總體框架中統(tǒng)籌考慮。要著眼于建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，改革和完善我國的土地一級市場制度體系。為此，提出以下對策和建議：

（一）深化征地制度改革，合理確定土地征收范圍

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》明確提出：“加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規(guī)范征地程序的要求，進一步探索改革經(jīng)驗”。在《憲法》第十三條第三款和《土地管理法》第一章第二條第四款的有關(guān)國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?shù)脑瓌t下，在相關(guān)的法律中明確界定公共利益的范圍，即國家在哪些情形下可以依法征收或征用土地，對不屬于公共利益的其他用地不得實施征收或者征用。對不屬于公共利益的用地需求通過集體土地流轉(zhuǎn)市場解決。

（二）修改完善相關(guān)法律法規(guī)，為流轉(zhuǎn)提供法律支撐

通過修改相關(guān)法律法規(guī)，完善土地物權(quán)制度，廢除對農(nóng)民集體所有土地相關(guān)權(quán)益的歧視性規(guī)定，明確農(nóng)民集體土地與國有土地同地、同價、同權(quán)，全面推行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。在維護我國土地社會主義公有制和禁止土地所有權(quán)買賣的前提下，允許農(nóng)民集體土地和國有土地一樣在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下通過出讓、租賃等方式向用地單位有償提供建設(shè)用地使用權(quán)，供其進行開發(fā)建設(shè)，建立統(tǒng)一、開放、有序的土地交易市場體系。凡不屬于法律明確的公共利益范疇的其他建設(shè)項目用地，應(yīng)當通過土地一級市場取得國有土地使用權(quán)，沒有國有土地可以提供的，可以在符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下取得農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)。同時在允許農(nóng)民集體土地進入市場的同時，探索建立對農(nóng)民集體土地收益的稅費調(diào)節(jié)機制，防止形成新的社會分配不公。

（三）強化土地管理工作，為土地流轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)服務(wù)

一是要加強土地規(guī)劃管理，加強土地利用總體規(guī)劃的修編工作和國土規(guī)劃的編制工作，盡快建立健全土地規(guī)劃體系，全面實施土地用途管制，充實發(fā)揮土地規(guī)劃在引導(dǎo)和調(diào)控土地市場方面的作用；二是要加強土地尤其是農(nóng)村集體土地的登記發(fā)證步伐，確保農(nóng)民集體土地在進入市場前產(chǎn)權(quán)明晰，沒有權(quán)屬爭議。要逐步創(chuàng)造條件將土地所有權(quán)明確到村民小組一級，并核發(fā)土地證書，為集體土地進入市場提供完善準確的權(quán)屬保障。同時，適當放寬集體房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記辦理限制政策。建議在農(nóng)村房地產(chǎn)交易、轉(zhuǎn)讓的政策上，本著實事求是的原則，對一些比較特殊的情況，適當放寬限制條件。此外，可逐步探索建立農(nóng)村房地產(chǎn)進入市場流通的體制以及相關(guān)配套政策，實現(xiàn)土地資源作為一種資源要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動和市場化配置。三是適當放寬農(nóng)民建房、購房條件。為了更好地推進新農(nóng)村建設(shè)，促進農(nóng)村土地的集約、節(jié)約利用，建議在嚴格禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村新建住宅的基礎(chǔ)上，對集體經(jīng)濟組織內(nèi)部居民的購房、建房，可以突破本社、本村甚至本鎮(zhèn)地域范圍的限制，同時嚴格執(zhí)行一戶一宅的規(guī)定。四是建議允許農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是宅基地的抵押。建議認定農(nóng)村房地產(chǎn)抵押有效，農(nóng)村房地產(chǎn)所占用的是集體土地，土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，其使用權(quán)由集體經(jīng)濟組織按法律規(guī)定的條件和程序劃給村民使用。作為農(nóng)村房屋使用權(quán)人，有權(quán)在依法取得的住宅用土地上享有占有、使用、利用的權(quán)利，房屋的所有權(quán)屬于使用權(quán)人。村民抵押房屋所有權(quán)，也將與房屋不可分割的土地使用權(quán)一并抵押。如果不允許地隨房抵押，則村民僅能對房屋享有占有、使用、收益的權(quán)利，而無從行使最重要的處分權(quán)利。農(nóng)村房屋應(yīng)比同城鎮(zhèn)房屋實行地隨房抵押，才有利于農(nóng)村房屋步入市場，減少糾紛。

（四）建立和完善配套制度，規(guī)范有序推進流轉(zhuǎn)

一是建立農(nóng)民應(yīng)得土地收益和集體經(jīng)濟組織土地收益的監(jiān)督機制，加快建立集體土地流轉(zhuǎn)收益管理辦法以及農(nóng)民社會保障措施等配套政策；二是建立相應(yīng)的地價體系及評估體系，包括轉(zhuǎn)讓價格、租賃價格、抵押價格等，健全集體建設(shè)用地價格評估體系；三是建立集體建設(shè)用地基準地價和最低價保護制度，以及土地價格評估備案制度；四是建立健全農(nóng)村集體建設(shè)用地（宅基地）復(fù)基置換機制，切實解決“一戶多宅”、超標準占地、違法違規(guī)用地等遺留問題。當前，一方面是農(nóng)村新增建設(shè)用地需求量逐漸增加，另一方面又存在大量閑置、利用效率低下等問題。因此，在解決農(nóng)村用地矛盾中，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾置換制度，大力推進農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾工作，通過按照規(guī)劃要求對大量零星、閑置、空置地（含閑置宅基地）進行整理復(fù)耕，既能解決農(nóng)村建設(shè)發(fā)展用地的需求，又能有效保護耕地，提高農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。五是調(diào)整稅收政策，使集體土地的流轉(zhuǎn)和國有土地的流轉(zhuǎn)都需要繳納相同的稅種、稅額，為達到集體土地和國有土地的“同地、同權(quán)、同價”、為集體土地市場和國有土地市場搭建同一平臺的最終目標奠定基礎(chǔ)；六是搞好信息公開查詢工作、指導(dǎo)簽訂各有關(guān)文書、產(chǎn)權(quán)變更登記政策咨詢等相關(guān)配套工作。

（五）加強集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，依法整治違法行為 在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)村土地違法行為時有發(fā)生，其原因是多方面的，既有農(nóng)民或基層干部法制觀念淡薄問題，也有宣傳、執(zhí)法不到位的問題。從土地管理的角度出發(fā)，應(yīng)切實加大土地執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立健全執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)體系。特別要加強區(qū)縣級土地管理三級執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，及時發(fā)現(xiàn)、制止和查處農(nóng)村土地違法行為，村社配備兼職的土地監(jiān)察信息員，鎮(zhèn)街國土管理所配備專職人員，區(qū)縣國土部門建立一支政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強、力量充足的執(zhí)法監(jiān)察隊伍，切實做到服務(wù)第一,依法行政,有效管理,查處有力，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地管理工作穩(wěn)步推進。

（六）加大各部門協(xié)調(diào)配合力度，共同營造促進流轉(zhuǎn)的環(huán)境

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作是土地管理工作的新生事物，是一項改革和創(chuàng)新，涉及到國土資源、建設(shè)、規(guī)劃、勞動和社會保障、物價、金融、農(nóng)業(yè)、財政、審計、民政、司法等多個部門，因此，應(yīng)加強政府的領(lǐng)導(dǎo)，各部門應(yīng)加強溝通、配合、協(xié)調(diào)，確保此項工作健康有序開展。國土資源部門要加快農(nóng)村集體建設(shè)用地基準地價和出讓最低價的制定工作；財政部門要加快制定出臺集體土地流轉(zhuǎn)收益管理辦法；社會保障部門要盡快完善農(nóng)民社會保障體系建設(shè)；農(nóng)業(yè)部門要加強對集體土地流轉(zhuǎn)收益使用的監(jiān)管；其他相關(guān)部門要主動配合做好相關(guān)工作，積極推進集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作健康發(fā)展。

出處華夏土地網(wǎng)：http://bbs.hxland.com/forum.php?mod=viewthread&tid=7370576

第四篇：農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)符合下列條件的，可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押：

(一)經(jīng)依法批準轉(zhuǎn)用或取得的用地;

(二)符合土地利用總體規(guī)劃和城市、鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃;

(三)依法辦理土地登記或領(lǐng)取土地權(quán)屬證書;

(四)界址清楚，沒有權(quán)屬糾紛。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)首次流轉(zhuǎn)的程序：

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織持土地所有權(quán)證等資料，向所在鎮(zhèn)國土資源分支機構(gòu)提出申請;

(二)經(jīng)鎮(zhèn)國土資源分支機構(gòu)和鎮(zhèn)人民政府提出初審意見后，報市土地行政主管部門審定，符合條件的發(fā)給流轉(zhuǎn)批準書;

(三)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織取得流轉(zhuǎn)批準書后，按有關(guān)規(guī)定確定土地使用者，簽訂流轉(zhuǎn)合同;

(四)流轉(zhuǎn)雙方按流轉(zhuǎn)合同約定繳納土地流轉(zhuǎn)有關(guān)費用后，持流轉(zhuǎn)批準書、流轉(zhuǎn)合同、地上建筑物合法證明等文件于簽訂流轉(zhuǎn)合同之日起30日內(nèi)，到市土地行政主管部門申請辦理土地登記手續(xù)，確認建設(shè)用地使用權(quán)，領(lǐng)取土地使用證。

三、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)的程序：

(一)依法取得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的土地使用者，按有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)，簽訂再次流轉(zhuǎn)合同;

(二)流轉(zhuǎn)雙方按再次流轉(zhuǎn)合同約定繳納土地流轉(zhuǎn)有關(guān)費用后，持土地使用證、首次流轉(zhuǎn)合同及流轉(zhuǎn)批準書、再次流轉(zhuǎn)合同、地上建筑物證明等文件，于簽訂再次流轉(zhuǎn)合同之日起30日內(nèi)到市土地行政主管部門申請辦理土地使用權(quán)變更登記或出租、抵押登記。

注意事項：

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不得再次流轉(zhuǎn)的情形：

(一)未按首次流轉(zhuǎn)合同的約定開發(fā)的農(nóng)村集體建設(shè)用地;

(二)土地使用權(quán)屬不清或存在爭議的;

(三)轉(zhuǎn)讓已設(shè)立抵押擔保物權(quán)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，抵押人未通知抵押權(quán)人和未告知受讓人的;

(四)已被依法查封、凍結(jié)的;

(五)超過土地使用權(quán)使用年限的;

(六)無建筑物的宅基地;

(七)法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。

知識關(guān)聯(lián)：

有下列情況之一的，在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和鎮(zhèn)(含火炬開發(fā)區(qū)，下同)、村建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)依法批準可以辦理農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)：

(一)鎮(zhèn)、村等集體經(jīng)濟組織興辦工業(yè)園區(qū);

(二)鎮(zhèn)、村等集體經(jīng)濟組織興辦集體企業(yè);

(三)鎮(zhèn)、村等集體經(jīng)濟組織進行公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè);

(四)農(nóng)村村民宅基地;

(五)因征用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的耕地，為解決農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民的生產(chǎn)、生活需要劃留的用地;

(六)法律、法規(guī)、政策規(guī)定的其他情形。

屬于市政府已預(yù)征預(yù)控或經(jīng)市政府批準由各鎮(zhèn)政府預(yù)征預(yù)控的集體農(nóng)用地和未利用地，不得轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體建設(shè)用地。

小編提醒：

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，首次流轉(zhuǎn)合同載明的權(quán)利義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移。

第五篇：農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市流轉(zhuǎn)

關(guān)于集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的文獻研究

倪念

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 土地管理學(xué)院

430070）

摘要：隨著我國城市化得推進，國民經(jīng)濟的進一步發(fā)展，城鄉(xiāng)土地二元制度已經(jīng)成為我國經(jīng)濟發(fā)展的障礙，這一問題也開始得到了學(xué)術(shù)界的重視，相關(guān)方面的研究相當豐富。本文從集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的必要性、可能存在的問題以及政策建議三方面總結(jié)了學(xué)者對集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的研究觀點。研究發(fā)現(xiàn)，當前對于集體土地入市流轉(zhuǎn)的研究多集中在理論方面，關(guān)于集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的實證分析較少，關(guān)于已經(jīng)實施集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)區(qū)域的實際問題、對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展影響的定量分析更是幾乎沒有。因此，筆者認為，學(xué)術(shù)界應(yīng)加強對集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的實證研究，了解入市流轉(zhuǎn)對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實影響，為完善我國集體土地入市流轉(zhuǎn)的制度體系提供現(xiàn)實參考價值和理論依據(jù)。關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地； 宅基地；流轉(zhuǎn)；城鄉(xiāng)一體化

中國土地市場城鄉(xiāng)分割、政府主導(dǎo)，20世紀90年代以來,這種獨特的二元土地制度為高速工業(yè)化和快速城市化作出了重大貢獻,但也帶來土地市場發(fā)育不完善、農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利被侵犯和土地利益矛盾加劇等問題。隨著我國城市化進程的加快，這些矛盾和問題日益凸顯，并且逐漸成為社會經(jīng)濟發(fā)展的障礙。改革土地制度,改變地方政府壟斷土地一級市場的格局，允許集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn),提高土地的市場化配置程度，已經(jīng)刻不容緩。

一、背景研究，城鄉(xiāng)一體化土地市場建立的必要性

我國現(xiàn)行是城鄉(xiāng)土地差別化政策，農(nóng)村集體建設(shè)用地只能通過征收征用進入工業(yè)和城市土地市場，農(nóng)地市場價值難以實現(xiàn),使得市場無法在土地配置過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用,從而導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在諸多問題，如集體建設(shè)用地使用效率低下、非法流轉(zhuǎn)問題嚴重等。當前關(guān)于城鄉(xiāng)二元土地市場存在的問題方面的研究資料較多，本文主要從以下五個方面總結(jié)了學(xué)者們關(guān)于建設(shè)城鄉(xiāng)一體化土地市場必要性的觀點。

1、農(nóng)村土地價值難以實現(xiàn)

農(nóng)村生產(chǎn)要素向城市流動引起的價值實現(xiàn)“剪刀差"損失逐漸成為“三農(nóng)”利益流失的主渠道。由統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展切入來解決“三農(nóng)”問題，關(guān)鍵在于把握城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理流動、公平使用、等價交換和優(yōu)化配置[1]。其中作為最基本的生產(chǎn)和生活要素，土地要素是其他要素順暢流轉(zhuǎn)的前提，自然而然成為城鄉(xiāng)一體化的核心內(nèi)容[2]。長期的城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)而導(dǎo)致農(nóng)村土地價格受到壓制，不能實現(xiàn)其價值[3]。

2、農(nóng)民土地利益受到嚴重侵蝕

農(nóng)民集體所有的土地需經(jīng)過征收才可進入工業(yè)和城市土地市場。為了獲得本地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展,地方政府普遍采取了低價征用、高價出讓的壟斷政策,忽略了價格機制的作用,這種沒有市場化的征地制度，忽視了農(nóng)民的利益，剝奪了農(nóng)民本應(yīng)享用的土地增值收益[4]。在城市化進程中土地征收征用數(shù)量大、失地農(nóng)民數(shù)量多、征地補償款少，農(nóng)民土地利益受到嚴重侵蝕[5]。這是城市出現(xiàn)“失地農(nóng)民”和“城中村”問題的制度根源。因此,實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場的協(xié)調(diào)發(fā)展,必須以農(nóng)村建設(shè)用地入市和征地制度改革為前提和基礎(chǔ)[6]。

4、導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距的進一步擴大

較之于國有土地的自由流動性，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的可交易性和市場、商品屬性大打折扣，也限制了與土地結(jié)合的相關(guān)資金、勞動力、技術(shù)等生產(chǎn)要素流向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民[1]。禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地進入非農(nóng)土地市場，實際上剝奪了農(nóng)民分享工業(yè)化和城市化發(fā)展成果的機會，農(nóng)村剩余勞動力被困于土地難以流入城市、城市高端人力資源人才也難以引入農(nóng)村，進而導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民之間收入差距進一步的擴大。

5、集體建設(shè)用地非法流轉(zhuǎn)問題嚴重

當前市場上，小產(chǎn)權(quán)房交易火熱，屢禁不止，很多地區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)占到當?shù)胤康禺a(chǎn)市場份額的20%以上，深圳等地更是高達40%~50%[3]。國家壟斷土地一級市場，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到嚴格的限制，導(dǎo)致集體建設(shè)用地只能非市場流轉(zhuǎn)，沒有法律的保障，難以實現(xiàn)土地真正的價值。

綜上所述，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),使城鎮(zhèn)土地市場與農(nóng)村集體建設(shè)用地市場合并運行，形成一個統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實行建設(shè)用地市場與農(nóng)用地市場的分離，逐步推行集體建設(shè)用地有償使用制度，實現(xiàn)土地資源在全社會范圍內(nèi)的合理、有效配置，對于實現(xiàn)土地價值、保障農(nóng)民的土地權(quán)益、縮小城鄉(xiāng)收入差距有重要意義。

二、集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)存在的問題

1、缺乏法律依據(jù)

（1）集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明確、產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊

雖然現(xiàn)有法律對集體土地所有權(quán)主體進行了設(shè)定，即農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸不同的“農(nóng)民集體”，但對“農(nóng)民集體”的含義、表現(xiàn)形態(tài)未做明確界定，并有將“農(nóng)民集體”與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織混用之嫌[2]。“農(nóng)民集體”在法律上缺乏明確的解釋，其權(quán)利主體地位無法明確，導(dǎo)致農(nóng)民處于被動、弱勢地位，合法權(quán)益無法得以維護[7~8]。

（2）相關(guān)法律法規(guī)較少，流轉(zhuǎn)無法可依

集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)受到法律的規(guī)定與限制，作為集體建設(shè)用地重要組成部分的宅基地流轉(zhuǎn)更是受到嚴格的限制。我國現(xiàn)行法律規(guī)定從用途限制、方式限制、對象限制及禁止抵押等4個方面限制了宅基地的流轉(zhuǎn)[9]。

雖然，近幾年中央對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)態(tài)度有所轉(zhuǎn)變，開始逐步承認并推進集體土地流轉(zhuǎn)，中發(fā)[2003]3號《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》中指出：各地要制定鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策，通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地置換、分期繳納土地出讓金等形式，合理解決企業(yè)進鎮(zhèn)的用地問題，降低企業(yè)搬遷的成本[14]。在中央的推動下，各地方政府積極推進集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新，但是國務(wù)院并沒有出臺關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)無法可依，沒有法律的保障，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場秩序混亂，存在加大的安全隱患及違法空間[7~9、16]。

2、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的利益分配問題

由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)混亂，集體經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)不完善，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益亦難以得到切實保障[16]。在地方政府、村集體和農(nóng)戶的利益博弈中，農(nóng)戶的博弈能力最弱，其利益受損也最嚴重。允許宅基地自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)民必定是最終的受損者,而各種社會強勢群體才會成為真正的受益者，尤其是那些已經(jīng)在農(nóng)村買地建房或以承包承租名義圈了地的既得利益者[15]。

3、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場混亂，難以管理

由于法律的硬性約束，集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)大量存在，土地利用狀態(tài)混亂，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的目標難以落實。另外，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可觀的預(yù)期收入還可能刺激集體建設(shè)用地的無序擴張，引起土地粗放經(jīng)營和大量占用耕的問題，危及耕地甚至基本農(nóng)田的保護，增加流轉(zhuǎn)后的土地利用管理困難[17~18]。地方政府對集體土地流轉(zhuǎn)干預(yù)過大，導(dǎo)致中央的土地調(diào)控能力弱化，妨礙土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效實施，并造成土地利用混亂，土地市場秩序受到干擾。另外，村委會行政權(quán)力時常糾纏在經(jīng)濟利益之中，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)違背市場交易的自愿平等原則，使農(nóng)村建設(shè)用地資源不能達到最優(yōu)配置[16]。

三、對建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的政策建議

1、明確集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)問題

加強監(jiān)管力度，明確農(nóng)村集體土地的權(quán)利主體，規(guī)范集體建設(shè)用地的管理，做好農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作，明晰權(quán)益歸屬，保障農(nóng)民合法的土地權(quán)益，嚴格查處違法違規(guī)使用集體建設(shè)用地的行為[9~11]。修改和完善相關(guān)法律制度，賦予農(nóng)民完整的建設(shè)用地處置權(quán)。在嚴格遵守土地用途和符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，允許進入土地市場，公開交易，自由流轉(zhuǎn)[13]。

2、完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律保障

農(nóng)村土地制度改革，首先應(yīng)從立法入手[20]，要在全國推行農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市，必須要有法律依據(jù)[18]。在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市形勢日漸明朗之時,應(yīng)建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的支撐體系,具體包括制度支撐體系、法制支撐體系、權(quán)益保障支撐體系和外部環(huán)境支撐體系等,最終將集體建設(shè)用地關(guān)注的焦點轉(zhuǎn)移到入市后及其相關(guān)制度的建設(shè)上來[16]。

2、確定集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的利益分配

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益應(yīng)在應(yīng)在以保障農(nóng)民的權(quán)益為主[10] 的前提下，在政府、村集體與農(nóng)民之間合理分配，既要維護村集體作為土地所有者的利益，又要重視農(nóng)戶作為土地使用者得合法權(quán)益[11]。因此，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益在分配的具體比例上應(yīng)該向農(nóng)民傾斜，剩余部分才歸集體所有[9]。此外，對于村集體所獲的土地收益，應(yīng)該明確規(guī)定其用途，要求賬務(wù)公開，確定必須農(nóng)民就業(yè)和養(yǎng)老保險部分的比例[6]。

3、嚴格集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的規(guī)劃管理

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，必須做好規(guī)劃管理工作，農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)土地應(yīng)統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一規(guī)劃[6]。編制科學(xué)的土地利用規(guī)劃，強調(diào)對資源性土地（農(nóng)田和耕地）的使用與保護進行長期規(guī)劃，積極推行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，建構(gòu)城鄉(xiāng)一體的資產(chǎn)性土地（建設(shè)用地）利用格局，注重城市、集鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃的有機協(xié)調(diào)。同時，應(yīng)嚴格執(zhí)行土地用途管制制度，加強建設(shè)用地入市的法律監(jiān)督管理工作[13]。

另外，還有一些關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地價系、完善土地市場[19]、創(chuàng)新農(nóng)村土地制度[20]等方面建議。

四、結(jié)論

從當前國內(nèi)形勢來看，戶籍制度的改革已取得了實質(zhì)性的進展，土地的資產(chǎn)增值功能已日益彰顯，耕作已不再成為農(nóng)民的唯一謀生手段，土地的社會保障功能趨于弱化，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為一種必然趨勢。但如何實現(xiàn)農(nóng)村土地的生存保障和資產(chǎn)增值功能之間的平衡是立法者在相當長期間內(nèi)的一個重要使命[20]。

綜上所述，隨著國家對于農(nóng)地問題的重視，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的趨勢明顯，相關(guān)方面的研究也都相當豐富，但當前對于集體土地入市流轉(zhuǎn)的研究多集中在理論方面，學(xué)者們從各個方向分析了集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的必要性、可能存在的問題等內(nèi)容，并給出了大量的政策建議，但很少有關(guān)于集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的實證分析，關(guān)于已經(jīng)實施集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)區(qū)域的實際問題、對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展影響的定量分析更是幾乎沒有。因此，筆者認為，學(xué)術(shù)界應(yīng)加強對集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的實證研究，了解入市流轉(zhuǎn)對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實影響，為完善我國集體土地入市流轉(zhuǎn)的制度體系提供現(xiàn)實參考價值和理論依據(jù)。

參考文獻：

[1] 謝培秀.城鄉(xiāng)要素流動和中國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換：可計算一般均衡 CGE 模型分析[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，2008：2-20.[2] 倪維秋，俞濱洋.基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場構(gòu)建[J].商業(yè)研究,2010(10):87-90 [3] 褚紅麗.“小產(chǎn)權(quán)房”交易火熱的原因及對策分析[J].中北大學(xué)學(xué)報,2009,25(3):47-54.[4] 趙亞莉,吳群.基于政府失靈視角的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟2008,(8):22-24.[5] 張云華.城鎮(zhèn)化進程中要注重保護農(nóng)民土地權(quán)益[J].經(jīng)濟體制改革,2010,(5):87-92.[6] 陳紅霞,宋戈.城鄉(xiāng)土地市場協(xié)調(diào)發(fā)展的法經(jīng)濟學(xué)分析[J].學(xué)術(shù)交流,2008,(3):84-86.[7] 漆偉.對農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)若干問題的思考[J].商業(yè)視角，2007,(7):195.[8] 杜偉,黃敏,黃善明.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的理論研究綜述與改革思考[J].四川師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2010,37(4):55-60.[9] 毛平，宋嬌，潘強.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律現(xiàn)狀·缺陷及對策———以農(nóng)民權(quán)益保護為視角[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2010,38(28):16015-16017,16021.[10] 王延強,陳利根.基于農(nóng)民權(quán)益保護的宅基地權(quán)益分析——從不同流轉(zhuǎn)模式對農(nóng)戶集中居住影響的角度[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2008,(3):6-10.[11] 方文,胡浙平.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困境與流轉(zhuǎn)績效評析[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2010,(9):16-20.[12] 唐常春,藍萬煉.快速工業(yè)化地區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的博弈分析——以廣東省佛山市南海區(qū)為例[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2009,37(13):6126-6128.[13] 徐萬剛，杜興端，李保國.構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場——基于“小產(chǎn)權(quán)房”亂象的透析視角[J].社會科學(xué)家,2010,(2):59-62.[14] 姜開宏,孫文華,陳江龍.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度變遷的經(jīng)濟分析[J].中國土地科學(xué),2005,19(1):34-37.[15] 陳柏峰.農(nóng)村宅基地限制交易的正當性[J].中國土地科學(xué),2007,(4):44-48.: [16] 楊繼瑞,帥曉林.農(nóng)村集體建設(shè)用地合理流轉(zhuǎn)的支撐體系：權(quán)益分配抑或外部環(huán)境[J].改革,2009,(12):73-78.[17] 張建仁.農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的再思考[J].理論月刊, 2007,(8): 164-167.[18] 譚術(shù)魁,彭補拙.農(nóng)村集體建設(shè)用地直接流轉(zhuǎn)的支撐體系研究[J].財經(jīng)研究,2002,(10): 69-74 [19] 趙亞莉,吳群.基于政府失靈視角的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2008,(8):22-24.[20] 喻文莉.城市化進程中農(nóng)村土地法律制度的創(chuàng)新[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,2010,(8):71-73.