第一篇：中冶銀河債務(wù)風(fēng)險化解的實踐與啟示

中冶銀河債務(wù)風(fēng)險化解的實踐與啟示

一、基本情況

2013年初，中國誠通對中冶紙業(yè)的子公司中冶銀河進(jìn)行重組，重組方案中包含逃廢銀行債務(wù)內(nèi)容，致使原本正常經(jīng)營的中冶銀河銀行授信面臨重大風(fēng)險。對此，在國務(wù)院和銀監(jiān)會的領(lǐng)導(dǎo)下，山東局組織協(xié)調(diào)債權(quán)銀行及有關(guān)方面采取有效措施穩(wěn)定局面，積極推進(jìn)風(fēng)險化解。今年3月，債權(quán)銀行委員會與中國誠通達(dá)成《中冶銀河銀行債務(wù)重組實施方案》，對涉及的37.8億元金融債務(wù)，通過中國誠通新設(shè)的全資子公司承接后轉(zhuǎn)正常貸款25.2億元，原公司保留掛賬債務(wù)12.6億元，并分離出優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)成立新公司瑞雪紙業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)并承擔(dān)對債務(wù)的擔(dān)保責(zé)任和掛賬債務(wù)的遠(yuǎn)期償還責(zé)任，爭取八年內(nèi)償還掛賬貸款。目前，中冶銀河基本恢復(fù)正常經(jīng)營，風(fēng)險基本化解。

二、山東銀監(jiān)局主要做法

（一）迅速反應(yīng)，第一時間啟動風(fēng)險處置。第一時間核實風(fēng)險，掌握中國誠通轉(zhuǎn)移資產(chǎn)情況，奠定日后談判基礎(chǔ)。第一時間向地方政府和銀監(jiān)會報告，取得有力指導(dǎo)。第一時間確定“維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定、維護(hù)銀行金融債權(quán)、維護(hù)良好金融環(huán)境”的處置工作目標(biāo)和“積極參與、協(xié)調(diào)一致、匯報溝通、內(nèi)緊外松、全力維權(quán)”的風(fēng)險處置原則。

（二）協(xié)調(diào)行動，上下聯(lián)合爭取最大支持。按照“機(jī)構(gòu)在先，協(xié)會在中，監(jiān)管在后”的協(xié)調(diào)處置機(jī)制，通過銀行業(yè)協(xié)會組織成立債權(quán)銀行委員會，健全議事規(guī)則，針對中國誠通先后六份《中冶銀河重組發(fā)展方案（草案）》積極研究應(yīng)對措施，協(xié)調(diào)推進(jìn)維權(quán)工作。在銀監(jiān)會支持下，爭取各行總行層面支持，克服基層銀行與央企溝通難、協(xié)調(diào)難等問題，實現(xiàn)了在中冶紙業(yè)框架下優(yōu)先解決中冶銀河債權(quán)問題。

（三）依靠政府，持之以恒推動風(fēng)險化解。確立了緊緊依靠黨委政府開展維權(quán)的工作思路，向當(dāng)?shù)厥姓⑹≌M(jìn)行專題報告并推動省政府向國資委發(fā)函，表達(dá)維護(hù)銀行合法權(quán)益、妥善重組的明確意見。各級政府的協(xié)調(diào)支持，為維權(quán)工作最終取得成果奠定了堅實基礎(chǔ)。

（四）內(nèi)緊外松，注重維護(hù)企業(yè)和社會穩(wěn)定。引導(dǎo)各行樹立全局意識和責(zé)任意識，維護(hù)企業(yè)正常生產(chǎn)，保住了6000名職工崗位，穩(wěn)定了社會輿論情緒。針對中冶銀河有技術(shù)有市場但存在部分落后產(chǎn)能的情況，用發(fā)展的思路研究風(fēng)險化解措施，引導(dǎo)銀行做出較為靈活務(wù)實的讓步，并對中冶銀河下一步改造升級積極給予支持。

三、幾點(diǎn)啟示

（一）加強(qiáng)管理，提高央企授信風(fēng)險敏感程度。央企屬性往往使銀行放松風(fēng)險管控，如針對中冶銀河劃入中國誠通等重大情況，銀行未及時做出正確風(fēng)險判斷，喪失了提前介入并主動采取措施的先機(jī)。

（二）強(qiáng)化協(xié)調(diào)，推進(jìn)大額授信聯(lián)合管理機(jī)制。實踐已證明這一機(jī)制在防控信用風(fēng)險特別是在處置已暴露風(fēng)險過程中的良好作用，應(yīng)不斷完善此機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮抱團(tuán)發(fā)展、支持需求、防化風(fēng)險的作用。

（三）立足長遠(yuǎn)，因地制宜推動風(fēng)險化解。中冶銀河風(fēng)險負(fù)面影響嚴(yán)重，但山東局考慮到企業(yè)尚具備正常生產(chǎn)經(jīng)營條件，引導(dǎo)各行既堅決主張權(quán)益又避免簡單粗暴維權(quán)，為最終維權(quán)成功創(chuàng)造了條件。

（四）爭取支持，凝聚合力推動風(fēng)險化解。應(yīng)引導(dǎo)各行樹立全局意識，在摸清實情基礎(chǔ)上盡快達(dá)成共識，及時向地方黨委政府爭取協(xié)調(diào)支持，及時向總行爭取政策支持，在穩(wěn)定局勢基礎(chǔ)上推進(jìn)風(fēng)險化解。（山東銀監(jiān)局副局長解曉非）

第二篇：“六招”化解地方政府債務(wù)風(fēng)險

“六招”化解地方政府債務(wù)風(fēng)險

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我國現(xiàn)有的地方政府負(fù)債余額大,有資料估計約為4.1萬億元,其中地級市與區(qū)、縣兩級占61%,約2.4萬億元。這是不是個準(zhǔn)確數(shù)據(jù),還說不清,因此,要準(zhǔn)確地反映,還需要進(jìn)行一次普查。造成這種局面的主要原因:一是我國地方政府債務(wù)是在30年的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中逐漸積累形成的,既有地方政府舉借和擔(dān)保產(chǎn)生的直接債務(wù),又有經(jīng)濟(jì)、社會中公共風(fēng)險可能向政府轉(zhuǎn)嫁而形成的債務(wù)。二是政府債務(wù)統(tǒng)計主要包括直接債務(wù),未涵蓋全部債務(wù)。三是由于政府任期制,有些債務(wù)當(dāng)期難以反映出來。

債務(wù)的緣起

那么,導(dǎo)致一些省市財政收支難以平衡的原因是什么?按照1994年3月22日通過的《預(yù)算法》第28條規(guī)定:地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編列,不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。因此,嚴(yán)格意義上說地方政府是不存在收支失衡的,也就是說從財政賬面上看是沒有財政赤字的。那么,為什么又形成地方政府債務(wù)呢?主要是地方政府靠借債搞建設(shè),債權(quán)落空或者超過還款能力形成的地方政府債務(wù),是對后續(xù)財力的透支,這種透支積累到一定程度將引發(fā)財政風(fēng)險。

中部某省某地級市,市直政府目前債務(wù)總額達(dá)30.62億元,相當(dāng)于2007年市直財政一般預(yù)算收入的7倍之多,即便市直可用財力即使全部用來還債,也需要7年才能還清。如果按城區(qū)人口70萬人計算,平攤到每人的政府債務(wù)約4400元;如果按市直行政事業(yè)單位在職人員2.6萬人(即行政在編人數(shù))計算,人均債務(wù)近11.8萬元,若按人均年工資2萬元計算,需要6年不發(fā)工資才能還清政府債務(wù)。由于政府債務(wù)拖欠,上級財政通過國庫扣款和加收罰金的方式對所欠債務(wù)予以清收。到2006年底,該市世界銀行貸款中等城市項目已累計扣款23698萬元,水資源項目扣款551萬元,教育項目扣款518萬元。2006年,下達(dá)罰款、加收滯納金1432萬元;先后8次罰款2800萬元。歸還政府債務(wù)一靠收貸還款,二靠財政資金墊還。由于收貸艱難,財政墊還資金占了應(yīng)還款額67%,其結(jié)果直接危及財政保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)。債務(wù)利息作為政府債務(wù)的衍生物,更使沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)雪上加霜。每年市直政府僅世界銀行貸款債務(wù)利息就達(dá)2833萬元。2007年,該市直財政一般預(yù)算收入為4.1億元,而當(dāng)年到期的各項政府債務(wù)達(dá)2億元,占市直財政一般預(yù)算收入50%,政府債務(wù)的還款壓力已嚴(yán)重影響國庫資金調(diào)度,嚴(yán)重影響財政預(yù)算支付,嚴(yán)重影響財政正常運(yùn)轉(zhuǎn),嚴(yán)重影響市政府形象,降低了政府信譽(yù),對該市的長遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響。

債務(wù)的兩大構(gòu)成地方政府債務(wù)按表現(xiàn)狀態(tài)可分為直接債務(wù)(顯性債務(wù))、間接債務(wù)(隱性債務(wù))。政府顯性債務(wù)是以政府名義簽定合同、可以直接用貨幣度量的政府債務(wù),主要包括外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有償資金等。政府隱性債務(wù)包括地方政府擔(dān)保債務(wù),如擔(dān)保的外債、以人大立法的形式為建設(shè)項目提供的擔(dān)保,地方金融機(jī)構(gòu)的呆壞賬、社會保障資金缺口以及政策性增支缺口等等。

以中部地區(qū)某市為例:目前市直政府債務(wù)總額達(dá)30.62億元,其中:政府直接債務(wù)9.76億元,政府擔(dān)保債務(wù)20.86億元,主要包括6個方面:

一是外國政府貸款6.35億元。

二是世界銀行貸款4.1億元。市直世界銀行貸款項目8個,包括中等城市項目某市分項目、長江水資源項目、地方病防治項目、長江上中游農(nóng)業(yè)開發(fā)項目、農(nóng)村改水項目、森林資源與保護(hù)項目、教育發(fā)展項目、長江水災(zāi)緊急恢復(fù)項目。項目涵蓋了農(nóng)業(yè)、水利、教育、衛(wèi)生等方面。目前大部分已進(jìn)入還款高峰期。

三是國債轉(zhuǎn)貸5.19億元。

四是國家開發(fā)銀行貸款城投公司項目14.51億元。

五是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目1190萬元。

六是企業(yè)改制貸款4500萬元。

在其他地方,政府債務(wù)還包括大量的糧食經(jīng)營虧損掛賬、拖欠的應(yīng)發(fā)工資、企業(yè)基本養(yǎng)老金、社會保障資金缺口等等。

六大化解路徑

如何化解地方政府債務(wù)風(fēng)險?筆者認(rèn)為有以下路徑可供選擇。

對政府債務(wù)進(jìn)行歸口管理,克服目前政府債務(wù)多頭管理、債務(wù)規(guī)模與債務(wù)資金使用及償債能力不清的現(xiàn)狀,由專門的部門統(tǒng)一管理政府債務(wù)。要調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),清理、界定財政支出范圍,對不應(yīng)由財政承擔(dān)的支出項目應(yīng)徹底“斷奶”,騰出部分資金用于償債。

推行債務(wù)信用評級制度。運(yùn)用負(fù)債率、償債率等監(jiān)控指標(biāo)對本級和下級地方政府的債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行早期預(yù)警,并規(guī)定合理的債務(wù)安全線。

對借款單位拖欠行為進(jìn)行制約。對有錢不還的單位,實施跟蹤監(jiān)督。并嚴(yán)格限制其支出行為。對有欠款的單位包括企事業(yè)單位不準(zhǔn)更新車輛,不準(zhǔn)出國考察,不準(zhǔn)新上項目,不準(zhǔn)再貸款(貸款還債除外)等。

不斷完善政府債務(wù)管理的法律框架,規(guī)范政府舉債行為,防止產(chǎn)生新的債務(wù)。要以政府名義發(fā)文,對政府債務(wù)的借、用、還全過程進(jìn)行管理,明確舉債目的,規(guī)范舉債決策程序。

修訂《預(yù)算法》,賦予地方政府債務(wù)發(fā)行的一定權(quán)限。地方政府應(yīng)當(dāng)成為獨(dú)立的財政主體,有明確的財政支出范圍和收入來源。為了防范風(fēng)險,應(yīng)當(dāng)制定《財政收支劃分法》和《財政轉(zhuǎn)移支付法》和《公債法》。在《公債法》中分設(shè)“地方政府債務(wù)”專章,規(guī)定發(fā)行地方債券的條件、資金用途、信息公開等事項。

上級政府要建立地方政府債務(wù)政策激勵機(jī)制,完善財政體制和財政轉(zhuǎn)移支付激勵措施,鼓勵地方政府幫扶減債,采取措施減少債務(wù)負(fù)擔(dān),對國債轉(zhuǎn)貸資金,屬公益性建設(shè)的,建議中央財政給予豁免。對愈期債務(wù)和不良債務(wù)給予減免。

我國政府債務(wù)的演變

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我國政府債務(wù)的發(fā)展在20世紀(jì)經(jīng)歷了“50年代的發(fā)展,60年代的低落,70年代的復(fù)蘇,80-90年代的興起”這樣一個歷史發(fā)展階段。

新中國建立初期,我國政府先后發(fā)行了總價值約為302億元的“人民勝利折實公債”和大約3546億元的“國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”。這一時期我國政府還通過向國外借款籌措資金,外債金額大約為51.62億元。到了1958年,在“左”的思想指導(dǎo)下,我國不僅完全否定了利用外資的意義,拒絕接受外援,而且也全盤否定了內(nèi)債。從1959年到1980長達(dá)22年中,我國沒有發(fā)行過任何內(nèi)債,并以罕見的速度在1964年提前還清全部外債,1968年全部還清內(nèi)債,使我國成為一個既無內(nèi)債,又無外債的國家。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代,國民經(jīng)濟(jì)的收入分配格局發(fā)生了較大變化。這些變化使得中央政府財政收入無法滿足財政支出的要求,財政開始出現(xiàn)赤字。政府為改變財政困難局面,決定重新向國內(nèi)外發(fā)行政府債券。1993年以前,我國政府發(fā)行債券的規(guī)模并不大,主要原因在于中央政府在發(fā)債的同時還可以通過向中央銀行透支和借款來彌補(bǔ)財政赤字。1994年國家為理順財政與銀行關(guān)系,根除通貨膨脹和財政赤字的直接聯(lián)系,正式規(guī)定了財政部不得向中央銀行透支借款,政府入不敷出的差額只能通過發(fā)行公債彌補(bǔ)。從此,發(fā)行公債就成為政府彌補(bǔ)財政赤字和還本付息的唯一手段,由此導(dǎo)致公債發(fā)行規(guī)模的迅速擴(kuò)大,1994年首次突破1000億元大關(guān),發(fā)行額為1028.57億元,2001年公債發(fā)行規(guī)模已達(dá)4483.53億元。

按照我國納入預(yù)算管理的財政赤字和債務(wù)統(tǒng)計口徑的測算,2008年我國赤字率約為0.6%。債務(wù)依存度和債務(wù)負(fù)擔(dān)率均在國際約束線內(nèi)。從總體上看,2009年中國國債余額占GDP的比例約為20%,財政赤字占GDP的比例預(yù)計在3%以內(nèi),我國的綜合國力能夠承受。

第三篇：地方政府債務(wù)風(fēng)險的防范與化解（xiexiebang推薦）

地方政府債務(wù)風(fēng)險的防范與化解

2011-10-02 17:13:03本文來源于：作者：農(nóng)業(yè)銀行江蘇省分行 黃瑞峰編輯：

地方債、金融風(fēng)險

在西方國家紛紛陷入債務(wù)危機(jī)難以自拔的形式下，我國地方政府債務(wù)問題也已成為國內(nèi)有識之士關(guān)注的焦點(diǎn)。那么，地方政府和銀行應(yīng)該采取哪些措施防范和化解債務(wù)風(fēng)險呢？ 0 最近一段時間以來，歐元地區(qū)一些國家的債務(wù)問題浮出水面，風(fēng)險驟然增大，美國公債風(fēng)險警報也頻頻拉響。在西方國家債務(wù)危機(jī)四伏的情況下，引發(fā)了業(yè)內(nèi)人士對我國地方政府債務(wù)問題的普遍關(guān)注，也引起了地方政府債務(wù)是否會造成我國銀行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險的警覺和擔(dān)憂。在重新審視我國地方政府債務(wù)問題的同時，如何未雨綢繆，前瞻性地尋求防范和化解風(fēng)險的有效措施，已顯得刻不容緩。

我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

我國地方政府債務(wù)數(shù)額巨大。我國地方政府債務(wù)數(shù)額究竟有多少？不久前，國家審計署公布了由總署、省、市、縣四級審計機(jī)關(guān)4萬多名審計人員按照“見賬、見人、見物、逐筆、逐項”審核的原則，對所有涉及我國省、市、縣三級地方政府的373805個項目和1873683筆債務(wù)審核的權(quán)威結(jié)果，數(shù)據(jù)顯示，至2010年底，我國地方政府債務(wù)總量達(dá)到10.72萬億元,其中80%的資金由商業(yè)銀行提供，占當(dāng)期商業(yè)銀行貸款總額的16%。按照歐盟《馬約》的規(guī)定，一個國家的債務(wù)率不得超過該國國內(nèi)生產(chǎn)總值60%的警戒線，我國10萬多億元的債務(wù)目前雖然僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值的20%，但是數(shù)額的絕對值仍然十分巨大，一旦這些巨量債務(wù)產(chǎn)生違約風(fēng)險,對我國宏觀經(jīng)濟(jì)和銀行體系帶來的負(fù)面影響及造成的巨大沖擊不言而喻。

我國地方政府債務(wù)存在風(fēng)險隱患。根據(jù)審計結(jié)果，至2010年底，我國地方政府債務(wù)率（包括負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為償債責(zé)任計算）為70.45%。審計發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)和行業(yè)存在著舉債缺乏規(guī)范、債務(wù)規(guī)模較大、債務(wù)負(fù)擔(dān)較重、違規(guī)取得和使用債務(wù)資金等問題。近年來，地方政府債務(wù)規(guī)模的增速超過了固定資產(chǎn)中國內(nèi)貸款的增速。地方政府債務(wù)50%以上的部分將于2011年至2013年逐步進(jìn)入還本高峰期, 還債壓力明顯。一些貸款存在著借新還舊問題,部分債務(wù)違約已經(jīng)顯現(xiàn)，貸款壞賬將不可避免。例如，有媒體報道，某省高速公路開發(fā)公司總資產(chǎn)為1314億元，負(fù)債1015億元，成立5年來僅實現(xiàn)8億元利潤，根據(jù)測算,即使到“十二五”末也僅能實現(xiàn)利潤10億元，而該公司的負(fù)債大多為銀行貸款，這一事例也許僅暴露了債務(wù)風(fēng)險的冰山一角。中銀國際的研究顯示，假定在較壞的情況下，3年后我國地方政府融資平臺不良貸款率上升到30%，則我國商業(yè)銀行整體不良貸款率將由目前的1.16%上升到3.9%，同時,銀行的凈利潤較2010年將下降55%，銀行首當(dāng)其沖會受到較大損失。因此,我國地方政府債務(wù)存在的風(fēng)險隱患不容輕視。

如何防范化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險

清理排查地方政府融資貸款，進(jìn)行詳細(xì)分類和科學(xué)的風(fēng)險評估。近一年來，我國政府和銀行業(yè)監(jiān)管部門對地方政府貸款給予了高度關(guān)注，頻頻出臺相關(guān)政策進(jìn)行指導(dǎo)。2011年6月，國務(wù)院專門召開會議，公布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，要求地方政府對債務(wù)進(jìn)行全面清理規(guī)范，有效化解債務(wù)風(fēng)險。銀監(jiān)會也多次提示風(fēng)險狀況。商業(yè)銀行應(yīng)按照“逐包打開，逐筆核對、重新評估、整改保全”的十六字方針，對貸款進(jìn)行摸底排查，按照“分解數(shù)據(jù)、四方對賬、分析定性、匯總報表、統(tǒng)一會談、補(bǔ)正檢查”的六個步驟，按照現(xiàn)金流覆蓋情況對政府融資平臺貸款進(jìn)行分類處置，查清債務(wù)總量、貸款期限和結(jié)構(gòu)，明確償債主體，增加信息的透明度，使隱性風(fēng)險顯性化，做到心中有數(shù)。對于一些沒有現(xiàn)金流的項目或者預(yù)期利潤極低的項目，應(yīng)增加抵押擔(dān)保等風(fēng)險緩釋手段，密切關(guān)注貸款的還款能力以及還款收入來源，堵塞漏洞，認(rèn)真處理債務(wù)償還和在建項目的后繼融資問題。

壓縮控制地方政府融資平臺貸款。鑒于我國商業(yè)銀行發(fā)放的地方政府貸款數(shù)額較大、且存在風(fēng)險隱患的情況下，商業(yè)銀行應(yīng)及時啟動調(diào)控措施，除了保障房建設(shè)等一些特殊用途的貸款外，暫停發(fā)放新的地方政府貸款。要加強(qiáng)與地方政府的溝通與協(xié)調(diào)，取得地方政府的理解和支持。對新發(fā)放的貸款以及之前項目的后繼貸款，應(yīng)實行貸款權(quán)限上收、嚴(yán)格落實借款人準(zhǔn)入條件、建立名單制、由商業(yè)銀行總行進(jìn)行集中審批等制度，使地方政府債務(wù)規(guī)模得到有效控制。

加強(qiáng)對政府融資平臺貸款的管理。商業(yè)銀行對發(fā)放的貸款要強(qiáng)化貸后檢查和監(jiān)督，關(guān)注貸款的還款能力及項目收入來源，建立并完善風(fēng)險評估和資金使用控制管理制度。地方政府融資項目多屬于中長期貸款，還款周期長，存在著還款期集中、還款壓力大、貸款到期與長期投資回報不相匹配等問題，商業(yè)銀行應(yīng)積極采取措施，對債務(wù)進(jìn)行重組，合理安排債務(wù)償還期限，強(qiáng)化貸后資金流向的監(jiān)控，要按照銀監(jiān)會發(fā)布的《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》和《項目融資業(yè)務(wù)指引》，加強(qiáng)流動性管理，對超過一定數(shù)額的貸款資金，采用受托支付方式，嚴(yán)密監(jiān)控資金流向。

對地方政府融資平臺貸款實行有效金融監(jiān)管。銀行業(yè)監(jiān)管部門加強(qiáng)監(jiān)管是保障地方政府貸款持續(xù)健康安全運(yùn)行的重要手段，監(jiān)管要從監(jiān)管范圍、監(jiān)管手段、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管模式、監(jiān)管體系等方面適應(yīng)形勢的不斷發(fā)展變化，建立全方位、多角度、全過程、現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管緊密結(jié)合的綜合監(jiān)管體系。一是建立和完善經(jīng)濟(jì)金融安全運(yùn)行動態(tài)監(jiān)測體系，加強(qiáng)對國家宏觀調(diào)控政策和政府債務(wù)績效的執(zhí)行監(jiān)測、分析和信息反饋，增強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行狀態(tài)的預(yù)見性和把握能力。監(jiān)管機(jī) 構(gòu)要高度關(guān)注政府債務(wù)風(fēng)險問題，深入分析研究，認(rèn)真總結(jié)監(jiān)管經(jīng)驗，提高監(jiān)管的預(yù)見性、科學(xué)性和有效性。二是落實轄區(qū)及行業(yè)監(jiān)管責(zé)任制，嚴(yán)格查處金融機(jī)構(gòu)違規(guī)操作行為，對違規(guī)金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)實行雙線問責(zé)制，嚴(yán)格責(zé)任追究。三是完善金融調(diào)控手段，制定和運(yùn)用更加靈活和有針對性的金融調(diào)控政策，及時協(xié)調(diào)化解地方政府債務(wù)中存在的突出問題。四是建立地方政府債務(wù)監(jiān)測分析體系、最后貸款人救助機(jī)制等，為商業(yè)銀行提供流動性危機(jī)擴(kuò)散和風(fēng)險蔓延的有效防控手段。一些政府融資平臺公司往往在多家銀行開戶，給商業(yè)銀行加強(qiáng)資金監(jiān)管增加了難度，要發(fā)揮人民銀行征信數(shù)據(jù)平臺的作用，緊密跟蹤監(jiān)測，及時更新數(shù)據(jù)，實現(xiàn)信息共享，為防范風(fēng)險提供決策依據(jù)。

政府和銀行積極采取措施，處置風(fēng)險貸款。堅持地方政府債務(wù)問題應(yīng)由地方政府自身解決的原則，即：“誰舉債，誰負(fù)責(zé)償還”的原則。審計署建議，地方政府應(yīng)對已形成的債務(wù)進(jìn)行清查，加強(qiáng)對融資平臺公司的管理和清理，糾正債務(wù)資金管理和使用中存在的問題。對于競爭性項目和有經(jīng)營收益項目形成的債務(wù)，應(yīng)剝離政府償債責(zé)任，對無經(jīng)營收益的公益性項目形成的債務(wù)，地方政府應(yīng)統(tǒng)籌制定還款計劃，主要通過安排預(yù)算，以財政方式解決。為化解債務(wù)危機(jī)，政府應(yīng)緊縮開支，開源節(jié)流，樹立預(yù)算硬約束，嚴(yán)肅財政紀(jì)律，預(yù)防道德風(fēng)險。立足于地方政府解決自身債務(wù)問題，有利于養(yǎng)成地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)量力而為、更加理性務(wù)實的意識，能夠避免一些地方政府不顧自身實際，濫用信用、過度借債，大干快上的急功近利做法。

在融資平臺貸款出現(xiàn)風(fēng)險的情況下，地方政府應(yīng)采取多種方法化解風(fēng)險，例如，可通過變賣部分資產(chǎn)、減持部分國有企業(yè)上市公司股權(quán)、使用土地出讓金等償還銀行債務(wù)，有條件的地區(qū)還可向中央政府申請發(fā)行地方特別債券，通過適度舉債以償還銀行貸款。舉債要經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)，納入地方預(yù)算管理，報同級人大審批同意。要制定相關(guān)制度和辦法，對發(fā)債募集的資金使用加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督，保證資金?？顚Ｓ?。商業(yè)銀行處置地方政府債務(wù)風(fēng)險的具體做法有：一是進(jìn)行核銷，利用撥備對一些壞賬進(jìn)行核銷，壞賬核銷應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格審查，并經(jīng)有權(quán)部門批準(zhǔn)后實施。二是實行資產(chǎn)證券化。銀行可將一些貸款打包作為證券向市場銷售，從社會上獲取部分資金，有助于部分解決銀行資產(chǎn)的流動性問題，但證券資產(chǎn)在市場上可能存在打折銷售情況，不僅會給銀行帶來損失，而且難以從根本上消除信用風(fēng)險。三是實行債轉(zhuǎn)股。我國《商業(yè)銀行法》規(guī)定，不允許銀行向企業(yè)投資，對此，可采取變通的方法，例如以商業(yè)銀行成立的基金管理公司作為投資主體將銀行債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)，基金公司通過階段性持股，成為政府融資平臺公司或項目的股東并依法行使股東權(quán)利。實施債轉(zhuǎn)股的目的和作用就是把地方政府從巨額債務(wù)中解脫出來，實施債轉(zhuǎn)股后，原來的地方政府與銀行的債權(quán)債務(wù)關(guān)系就變成了基金管理公司與地方政府融資平臺公司的持股與被持股或控股與被控股的關(guān)系，由原來的平臺公司還本付息轉(zhuǎn)變?yōu)榘垂煞旨t，這一重大轉(zhuǎn)變將使得基金管理公司能夠名正言順地參與平臺公司的經(jīng)營決策，增強(qiáng)對債務(wù)公司的約束力。一旦項目出現(xiàn)生機(jī)，經(jīng)營狀況好轉(zhuǎn)后，基金公司可將所持股份按規(guī)定向國內(nèi)外投資者（例如上市公司、民營企業(yè)，外資和個人投資者）轉(zhuǎn)讓出售、推薦公司上市、或由地方政府依法回購，最終收回資金。3 四是對債務(wù)進(jìn)行重新組合，調(diào)整延長貸款還款期限，以“時間換取空間”，逐步、分期消化債務(wù)風(fēng)險。

建立中央政府救助機(jī)制。多年來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展且保持了較高的增速，政府財政稅收收入穩(wěn)定，且擁有巨額外匯資產(chǎn)，國家具有負(fù)債比率可控的優(yōu)勢。建立中央政府救助機(jī)制，有利于發(fā)揮中央政府強(qiáng)大的國家信譽(yù)作用幫助地方政府解決其債務(wù)問題，有利于避免債務(wù)問題對實體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大沖擊及使商業(yè)銀行陷入危機(jī)，有利于提振社會信心，維護(hù)社會穩(wěn)定。當(dāng)然，中央政府實行救助并非是“免費(fèi)的午餐”，具體做法上，中央政府可通過發(fā)行特別國債或由財政撥付?？罨I集資金，向一些地方政府提供階段性援助。必須事先研究制定一整套中央救助機(jī)制的制度辦法，實行嚴(yán)格的審查、借款、還款制度。對于地方政府融資中產(chǎn)生的流動性困難，可為其提供部分借款，并訂立借款協(xié)議，要求其在一定期限內(nèi)償還本息。對于地方政府債務(wù)中產(chǎn)生的實質(zhì)性損失，中央提供的借款必須與地方政府今后的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行掛鉤，在以后轉(zhuǎn)移支付中分期抵扣。

第四篇：我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險與化解方案探析

我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險與化解方案探析

摘 要：十八屆三中全會提出了“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機(jī)制”，著力防控債務(wù)風(fēng)險是2014年的經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)之一，8月份，《預(yù)算法》修正案審查通過，9月底，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)【2014】43號文件，以下簡稱《意見》），隨著二者的出臺，中央政府對加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理工作進(jìn)行了一次全面部署。本文主要對當(dāng)前我國存在的地方性債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行有效的分析，并結(jié)合當(dāng)前的風(fēng)險、政策給出具體有效的解決方案。

關(guān)鍵詞：地方性債務(wù)；風(fēng)險分析；政策建議

一、當(dāng)前我國地方性政府債務(wù)的風(fēng)險分析

（一）規(guī)模增長過快造成地方性債務(wù)償債壓力增大。根據(jù)國家審計署2013年12月30日發(fā)布的審計報告顯示，截至2013年6月年底，地方政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)為10.88萬億元，較年初增長13.09%；負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為2.67萬億元，較年初增長7.22%；政府可能承擔(dān)救助責(zé)任的債務(wù)為4.34萬億元，較年初增長15.12%。以上數(shù)據(jù)表明，地方政府債務(wù)規(guī)模增長速度過快、土地出讓收入增幅下降等原因?qū)е碌胤秸畠攤鶋毫哟笠约暗胤秸ㄟ^信托、融資租賃等方式變相融資等現(xiàn)象突出。

（二）債務(wù)公開不透明，難以掌握政府債務(wù)真實情況。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，在我國地方政府債務(wù)公開上，只有14個城市公開了相關(guān)數(shù)據(jù)，占城市總數(shù)的4.2%，政府債務(wù)普遍存在債務(wù)透明度偏低、監(jiān)管口徑不統(tǒng)一、專業(yè)性差、統(tǒng)計信息缺失和管理不集中等問題，因而無法對政府的債務(wù)作出常規(guī)的測評和監(jiān)管，更難以全面掌握政府債務(wù)的真實情況。

（三）期限配置不合理，增加貸款違約風(fēng)險。2014～2015年是地方償債的高峰期。根據(jù)統(tǒng)計表明，4.2萬億元地方債即將到期，地方政府面臨著大批量債務(wù)集中到期的巨大再融資壓力。政府貸款主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和城鎮(zhèn)化建設(shè)，投資數(shù)額大，但是這些項目修建期限長，建成后收益率低，債務(wù)償還往往只能通過再融資來解決，長期下來，負(fù)債逐漸增多。當(dāng)前地方政府采取的應(yīng)對措施主要包括：建立債務(wù)的防范預(yù)警機(jī)制、加強(qiáng)專項資金的監(jiān)管力度、削減財政預(yù)算等，但成效不顯著。

（四）融資平臺是地方政府債務(wù)的主要來源，政府債務(wù)風(fēng)險加大。截至2013年6月底，我國地方債務(wù)總額為17.89萬億元，其中主要包括地方政府、事業(yè)單位和融資平臺公司的債務(wù)。從構(gòu)成地方債務(wù)的主體來看，其中有6.96萬億元來自于地方融資平臺，而地方政府對這其中的58.47%的債務(wù)負(fù)有直接償還的責(zé)任，總量約合4.08萬億元。從地方融資平臺的運(yùn)營結(jié)構(gòu)方面來看，地方融資平臺存在政企不分、公司治理落后、資本金虛增、資產(chǎn)負(fù)債率高且償還能力弱等問題可能加大政府債務(wù)的風(fēng)險。

二、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的政策建議

（一）調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)，保證地方政府性債務(wù)的合理增長。防止地方性債務(wù)的持續(xù)走高和風(fēng)險積累，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化、基礎(chǔ)設(shè)施改善的發(fā)展空間仍然很大，地方政府的債務(wù)融資需求較大，因此我國在地方政府性債務(wù)融資過程中需要有效甄別，建立合理的債務(wù)模式，避免不必要的地方債務(wù)，有效控制債務(wù)總量的同時，保證地方經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。

（二）落實政府性債務(wù)監(jiān)督體系，防范債務(wù)風(fēng)險。嚴(yán)格按照《意見》要求，規(guī)范地方政府債務(wù)行為，劃清企業(yè)和政府的債務(wù)界限，設(shè)立一套控制有度、管理有方、監(jiān)督有力的監(jiān)管體系，公開債務(wù)發(fā)行和償還情況，及時發(fā)現(xiàn)問題，把隱性債務(wù)顯性化，接受社會監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)對存量債務(wù)的管理，解決資金期限錯配風(fēng)險。一是規(guī)范政府融資平臺。各部門要對高成本的存量債務(wù)進(jìn)行有效的分類處理，優(yōu)化債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)，有效化解地方的債務(wù)風(fēng)險；銀行業(yè)等金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對融資平臺公司的貸后管理工作；財務(wù)部門、發(fā)展改革部門、金融機(jī)構(gòu)等要加強(qiáng)對融資平臺募集資金引流、監(jiān)管，建立政府地方債務(wù)融資平臺的管理和風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。二是建立期限債務(wù)的清理償還機(jī)制。綜合考慮政府的財政、項目收益、債務(wù)主體、債務(wù)用途等各方面因素，依照“分類管理、區(qū)別對待、逐步化解”的原則，分門別類處理政府的債務(wù)。三是建立政府債務(wù)的總體規(guī)劃，做到科學(xué)借債與有序還債。根據(jù)債務(wù)風(fēng)險預(yù)警的情況，一方面政府要作出債務(wù)總規(guī)模和債務(wù)結(jié)構(gòu)的中長期規(guī)劃，根據(jù)大環(huán)境經(jīng)濟(jì)形勢、政府建設(shè)項目的收益狀況及政府財政承受能力，建立起政府債務(wù)的總體籌資規(guī)劃。政府債務(wù)的總體籌資規(guī)劃要做到高瞻遠(yuǎn)矚，要具有科學(xué)性、創(chuàng)新性、安全性、可行性。確保政府債務(wù)借得恰當(dāng)、用得正確、還得舒心。另一方面政府要制定債務(wù)的償還計劃，安排好償還來源，讓債務(wù)處于一個合理的負(fù)擔(dān)水平。

（四）積極拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資模式。為了有效防止風(fēng)險聚集，地方政府應(yīng)積極尋找多種融資模式，一是積極推廣使用PPP融資模式，鼓勵社會資本通過PPP模式更多進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，激發(fā)市場活力；二是鼓勵企業(yè)通過銀行貸款、企業(yè)債、中期票據(jù)等市場化融資方式參與公益性項目建設(shè)；三是健全多層次資本市場體系，多渠道推動股權(quán)融資改革，發(fā)展并規(guī)范債券市場，提高直接融資的比重，推動中國金融機(jī)構(gòu)格局的轉(zhuǎn)變。

參考文獻(xiàn)：

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第五篇：地方政府化解債務(wù)風(fēng)險眾生相

地方政府化解債務(wù)風(fēng)險眾生相 當(dāng)前階段資金利率處于低位的環(huán)境下，地方政府迎來主動進(jìn)行債務(wù)置換、降低融資成本、化解債務(wù)危機(jī)的絕佳時機(jī)，特別是對于地方政府債務(wù)壓力較大、市場觀感不好的那些地區(qū)，這種動機(jī)顯得尤為強(qiáng)烈。事實上，和未來新一輪不良資產(chǎn)處置浪潮一樣，這些均屬于化解金融風(fēng)險的內(nèi)在主旨，而化解金融風(fēng)險近年來已經(jīng)明顯成為政府及政策部門的主要考量，所謂嚴(yán)監(jiān)管實際上是為了防風(fēng)險，而防風(fēng)險的本質(zhì)則為了優(yōu)化債務(wù)融資結(jié)構(gòu)、降債務(wù)融資成本。

一、財政部明確了六種常見隱性債務(wù)化解舉措 （一）財政部《地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計填報說明》中第十五條“債務(wù)化解計劃”提到了六條常見的債務(wù)化解舉措，分別為（1）安排財政資金償還；（2）出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還；（3）利用項目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還；（4）合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)；（5）通過借新還舊、展期等方式償還；（6）采取破產(chǎn)重整或清算方式化解。

可以看出，以上六種債務(wù)化解措施中，財政預(yù)算撥付、轉(zhuǎn)為經(jīng)營性債務(wù)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以及借新還舊等是比較常見的化解方式，其中最主要的路徑便是將短期債務(wù)置換成政策性銀行的低息長期債務(wù)、將非標(biāo)融資置換成低成本的債券融資和銀行貸款融資。破產(chǎn)重整由于會對地方政府信用以及其它城投平臺造成沖擊，因此對該方式一般會比較謹(jǐn)慎。但即便如此從長期來看地方融資平臺的兼并重組應(yīng)是不可避免的一個方向，事實上 2018 年 9 月中共中央和國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》對此便有明示，近期也有部分地區(qū)提及了這一舉措。

二、國開行參與化解地方政府債務(wù)的嘗試簡析 國開行在融資平臺的產(chǎn)生以及當(dāng)前地方政府債務(wù)的化解過程中均起著重要作用?？梢哉f從歷史上來看，每一次經(jīng)濟(jì)下行和風(fēng)險化解階段均有其身影（詳見 2019 年 9月 30 日的報告政策性銀行再次被寄予厚望）。

（一）2008 年金融危機(jī)期間，國開行所開創(chuàng)的“地方融資平臺+捆綁貸款+先貸款后開發(fā)”模式有效地解決了地方政府的財政問題，不僅為地方政府融資拓寬了思路，也打開了地方政府開啟基建浪潮的大門。2015 年經(jīng)濟(jì)低迷時，國開行主導(dǎo)的棚改項目亦成為一劑猛藥。

（二）這兩年來國開行也在嘗試幫助地方政府化解債務(wù)風(fēng)險。事實上，化解債務(wù)風(fēng)險本身便是一種融資方式，如此債券壓力減輕的地方政府將更有動力去進(jìn)行融資，同時在低利率環(huán)境下，國開行本身也有動力去這樣做。國開行的參與方式主要是前面提及六種化解舉措中的借新還舊或展期等。目前關(guān)于國開行參與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的區(qū)域主要有江蘇鎮(zhèn)江、湖南湘潭、湖南常德、湖北、山西、青海、貴州遵義以及湖南永州等地區(qū)，雖不具有普遍性，但是對于債務(wù)壓力較大的地區(qū)，國開行的確在積極參與，且有重要作用。

三、部分地區(qū)政府債務(wù)化解路徑匯總分析

（一）

云南省：利率高于 6.50% 的融資必須置換掉、限制非標(biāo)融資 云南省的做法是要求（1）云南省屬國企應(yīng)降低杠桿率；（2）將高成本融資、非標(biāo)融資全部置換或還掉；（3）省屬國企之間不得相互借款、擔(dān)保；（4）省屬國企業(yè)不能向私企貸款、擔(dān)保。2020 年 6 月 16 日，云南省國資委印發(fā)《宗國英常務(wù)副省

長在<云南省國資委關(guān)于省屬企業(yè)到期債務(wù)情況的報告>上的批示抄清 》，云南省宗國英常務(wù)副省長 6 月 11 日在省國資委《關(guān)于省屬企業(yè)到期債務(wù)情況的報告》批示如下：1、所有國企都必須牢記嚴(yán)控新增債務(wù)，特別是云投（云南省投資控股集團(tuán)）、城投（云南城投置業(yè)）、建投（云南建設(shè)投資控股集團(tuán)）和云天化（云天化集團(tuán)）。其中云天化（600096.SH）、云南城投（600239.SH）均為上市公司。2、所有高于 6.50%的利率必須千方百計換掉，并嚴(yán)禁再有類似。3、所有信托、資管及其他類的都要全部置換或還掉。4、所有省國企之間今后嚴(yán)禁相互借款、擔(dān)保，更不能向私企借款、擔(dān)保，違者依規(guī)嚴(yán)處。5、擇日召開省國企領(lǐng)導(dǎo)人會，安排部署這些意見?？梢钥闯?，這里面僅說置換，但置換的路徑并未提及，實際上貴州省的一些做法可能會成為示范，即通過資本市場和政策性銀行的低成本資金來進(jìn)行置換，在此其中商業(yè)銀行的信貸資金也有望成為云南省非標(biāo)融資的替代選擇。

（二）貴州省：政府債務(wù)維穩(wěn)成政治任務(wù)，中長期通過資本市場化解 貴州省的政府債務(wù)問題可能不會比云南好到哪里去，2015 年之后貴州省的政府債務(wù)壓力不斷增大，而近年來貴州省政府債務(wù)風(fēng)險的持續(xù)暴露更是加大了貴州當(dāng)?shù)馗黝惼髽I(yè)特別是城投平臺的融資難度。2017 年 12 月 22 日，財政部還通報了江蘇和貴州兩省的多起地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保問題?？梢哉f對于貴州地區(qū)而言，債務(wù)“維穩(wěn)”已經(jīng)成為一項政治任務(wù)，而中長期內(nèi)通過資本市場化解債務(wù)風(fēng)險也已成為貴州省比較明確的方向。、2015 年便提出新增債務(wù)綜合融資成本不得高于 10%、低息債務(wù)置換 早在 2015 年，貴州省政府便出臺了《關(guān)于加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的實施意見（試行）》，明確以下幾點(diǎn)：（1）政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借；（2）債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)新增政府性債務(wù)必須減少相應(yīng)的存量債務(wù)；（3）市縣兩級政府對其舉借債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，省政府實行不救助原則；（4）在建項目原則上不得舉借綜合融資成本高于 10%的債務(wù)，禁止舉借綜合融資成本高于 15%的債務(wù)。、貴州省近年政府工作報告均提及政府債務(wù)化解問題 2015-2020 年的貴州政府工作報告對其地方政府債務(wù)問題均有所提及。例如，2020 年 1 月 15 日，貴州省省長諶貽琴在貴州省 2020 年政府工作報告中提出“嚴(yán)格

落實債務(wù)管理‘七嚴(yán)禁’、‘八個一批’和 14 條措施，用好債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急資金池，組建省級國有資本運(yùn)營管理公司，積極推進(jìn)債務(wù)展期重組，有力化解隱性債務(wù)……推動平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，有效盤活存量資產(chǎn)”。、推出債務(wù)維穩(wěn)舉措和爭取國開行化解試點(diǎn)（1）2019 年 4 月 11 日，貴州遵義市市長魏樹旺在拜會國開行貴州省分行行長李剛時表示，希望國開行能將遵義作為參與地方發(fā)展和債務(wù)化解的試點(diǎn)城市。（2）2019 年 10 月 18 日，為重拾市場對投資貴州地區(qū)企業(yè)債券的信心，貴州省地方金融監(jiān)督管理局在上交所舉辦貴州省債券市場投資者懇談會，貴州省副省長譚炯（前工行副行長）表態(tài)稱“會進(jìn)一步利用省級資本運(yùn)營公司，助力化解政府隱性債務(wù)風(fēng)險；省級債務(wù)風(fēng)險化解周轉(zhuǎn)資金將重點(diǎn)用于融資平臺公司償還到期債務(wù)，推動金融資產(chǎn)管理公司對融資平臺到期的債務(wù)進(jìn)行收購重組、整體化解”。2019 年 12 月 25 日，茅臺公司便發(fā)布公告稱“擬通過無償劃轉(zhuǎn)方式將持有的公司 4%股份（市值約 550 億元）劃至貴州省國資運(yùn)營公司（成立2014年、注冊資本600億元、股東為貴州金控）”，這里的省國資運(yùn)營公司與 10 月 18 日貴州省副省長的講話剛好相對應(yīng)。要知道貴州省國資運(yùn)營公司既可以成立風(fēng)險基金，亦可以成為債轉(zhuǎn)股實施機(jī)構(gòu)，還可以借助金融機(jī)構(gòu)加杠桿，可以說以茅臺一己之力化解盤活整個貴州省隱性債務(wù)的路徑已十分清晰。、中長期力求通過資本市場化解 2020 年 1 月 9 日，貴州省發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)貴州資本市場健康發(fā)展的意見》，盡快目前還處于初步實踐中，且成效上可能要打很大折扣，但從中長期角度考慮到利用資本市場化解債務(wù)風(fēng)險，這一舉措很可能會成為全國大部分地區(qū)值得借鑒且必須選擇的一個方向，考慮到資本市場已成為國家戰(zhàn)略，通過資本市場化解債務(wù)風(fēng)險理應(yīng)成為共識。有鑒于此，貴州省在意見中推出以下幾條相應(yīng)舉措：（1）力爭在十四五規(guī)劃底，在境內(nèi)外資本市場上市和新三板掛牌企業(yè)累計達(dá) 100 家以上，省區(qū)域性股權(quán)市場新增掛牌企業(yè) 1000 家以上，推動產(chǎn)業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金和證券投資基金等各類投資基金規(guī)模翻一番。（2）通過增加中長期債務(wù)比例、降低短期債務(wù)比例來優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)。（3）通過合并、劃轉(zhuǎn)、并購等多種方式進(jìn)行國有企業(yè)兼并重組，形成一批公開市場信用高評級企業(yè)。（4）、向平臺公司注入能夠變現(xiàn)或有穩(wěn)定

收益的資產(chǎn)，并及時給予確權(quán)，通過作價入股、轉(zhuǎn)讓出售等多種形式提升政府投融資平臺公司債權(quán)融資資信，并探索將費(fèi)用性支出轉(zhuǎn)換成資本性支出。（5）支持符合條件的企業(yè)到境外發(fā)債和融資，鼓勵在黔各金融機(jī)構(gòu)加大對省內(nèi)各類企業(yè)債務(wù)融資工具的認(rèn)購力度。（6）發(fā)行用于市場化債轉(zhuǎn)股的企業(yè)債券，支持能源、化工、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)重點(diǎn)國有企業(yè)率先開展債轉(zhuǎn)股試點(diǎn)，積極培育債轉(zhuǎn)股企業(yè)通過 IPO、定增、并購、新三板轉(zhuǎn)讓等方式提升資產(chǎn)價值。

（三）江蘇?。簢?yán)控融資成本和擔(dān)保范圍、出清高成本債務(wù)和限制非標(biāo)融資 1、鹽城：清退成本 超過 8% 的債務(wù)融資 2020 年 3 月 20 日，鹽城市政府要求各市屬企業(yè)開展融資情況自查自糾工作，并制定成本 8%以上融資清退工作方案、要求清退工作要在 2020 年底完成。實踐中，鹽城一些優(yōu)質(zhì)的市級國企提出了更高的要求，如最高不超過 6.50%。而在鹽城政府隱性債務(wù)化解的方案中，還包括通過一般公共預(yù)算安排、出讓城市經(jīng)營性土地、統(tǒng)籌土地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易收入、處置有效資產(chǎn)化債等路徑以及“新增財力 20%、土地出讓收入 20%、土地指標(biāo)交易收入 20%”的硬性要求。、泰州：限制國企擔(dān)保范圍、控制國企新增債務(wù)融資成本 2020 年 4 月 2 日，泰州市財政局和國資委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國有企業(yè)資金出借、融資擔(dān)保管理工作的通知》，對國有企業(yè)的對外擔(dān)保、出借資金以及融資資金成本等給予明確限制，具體如下：（1）全市各級國企原則上僅能向各級政府履行出資人職責(zé)的國企及其全資、控股子公司出借資金或提供擔(dān)保。（2）國企由于歷史原因形成的對非公有制企業(yè)擔(dān)保所發(fā)生的代償，必須及時通過法律等途徑追償，保全資產(chǎn)。（3）市級國企每筆新增債務(wù)年化成本原則上控制在 6%以內(nèi)，市（區(qū)）級國企每筆新增債務(wù)年化成本原則上控制在 7%以內(nèi)，各市（區(qū)）級下屬園區(qū)國企每筆新增債務(wù)年化成本原則上控制在 8%以內(nèi)。、常州：嚴(yán)控債務(wù)融資成本上限、出清高成本債務(wù)、限制非標(biāo)融資 2020 年 4 月 8 日，常州市政府?dāng)M定了《關(guān)于加強(qiáng)政府性債務(wù)融資成本管控的通知（征求意見稿）》，提出以下幾點(diǎn)要求：（1）推動國有平臺主體信用升級，增強(qiáng)直接融資能力。（2）從嚴(yán)控制新增債務(wù)融資成本上限。（3）用好用足中央和省支持政

策，運(yùn)用金融機(jī)構(gòu)提供的金融工具，做好到期債務(wù)的展期、接續(xù)，嚴(yán)格限制使用信托、融資租賃等非標(biāo)類融資工具。（4）抓住當(dāng)前成本持續(xù)穩(wěn)步下行的有利窗口期，優(yōu)化調(diào)整存量債務(wù)結(jié)構(gòu)。（5）市級年內(nèi) 7%以上的高成本債務(wù)全部置換出清，轄市區(qū)年內(nèi)對 8%以上的高成本債務(wù)全部置換出清。（6）市本級平臺公司 2020 年新增五年期以上各類融資工具成本最高不得超過同期同檔 LPR 報價上浮 15%（目前 5 年期以上 LPR 為 4.65%、意味著最高不能超過 5.35%。各轄市區(qū)自行制定債務(wù)融資成本管控政策，但原則上不得高于同期同檔 LPR 上浮 20%（1 年期不超過 4.62%以及 5 年期以上最高不超過 5.58%）。

（四）重慶市：兩輪政府債務(wù)的化解具有一定代表性，但過程并未結(jié)束 重慶的發(fā)展以及地方政府化解在中國具有代表性。自 2014 年地方政府隱性債務(wù)化解成為國家主要政策導(dǎo)向以來，重慶地區(qū)大致是經(jīng)歷了兩輪政府債務(wù)化解的過程，即 2014-2015 年以及 2019 年至現(xiàn)在。、2014-2015 年：重慶地區(qū)政府債務(wù)化解的小試牛刀（1）2002-2006 年期間（黃奇帆 2001 年入主重慶），重慶市政府著手整合政府資產(chǎn)，形成了市場上所熟知的“八大投資平臺”和一家地方 AMC，即重慶市高速公路發(fā)展、重慶市高等級公路建設(shè)投資、重慶市城市建設(shè)投資、重慶市建設(shè)投資、重慶市水利投資、重慶市水務(wù)集團(tuán)、重慶市開發(fā)投資、重慶市地產(chǎn)集團(tuán)和重慶渝富資產(chǎn)經(jīng)營。（2）經(jīng)過一系列整合、確權(quán)以及資金注入的過程后，重慶八大投獲得了飛速的發(fā)展。但是 2008 年金融危機(jī)以及各地推出的大規(guī)模的基建投資計劃，使得各地城投平臺債務(wù)率大幅上升，重慶也不例外。2010 年 6 月 10 日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)（2010）19 號），明確提出嚴(yán)禁地方政府提供違規(guī)隱性擔(dān)保，意味著政府融資平臺開始需要謀求轉(zhuǎn)型。（3）2012 年上半年的重慶市經(jīng)濟(jì)工作會議上，黃奇帆提出將重慶八大投資平臺整合成五大投資平臺（每個平臺幾乎均有較多的土地儲備和非?？捎^的土地出讓收入），具體為重慶市高速公路集團(tuán)、重慶市城市交通開發(fā)投資集團(tuán)、重慶市地產(chǎn)集團(tuán)、重慶市建設(shè)投資集團(tuán)和重慶市水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營。（4）2014 年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)（2014）43 號），標(biāo)志地方政府隱性債務(wù)的清理工作正式開始，重慶在期間也采取諸如發(fā)行期限長和成本低的地方政府置換債務(wù)、提高土地出讓收

入對市政府財力的支持、通過 PPP 模式和政府購買服務(wù)降低政府債務(wù)等多項措施。根據(jù)黃奇帆當(dāng)時多次講話內(nèi)容來看，2014 年重慶推出了 1300 億元的 PPP 項目、并減少了 1000 億元的債務(wù)，這其中數(shù)字上的巧合想來并非偶然，重慶市的債務(wù)率也從2012 年底的 92.75%降至 2014 年底的 77%。、2019 年-至今：重走回頭路 2014-2015 年的政府債務(wù)化解之路并非終點(diǎn)，只是在某種程度上延緩了政府債務(wù)風(fēng)險的爆發(fā)，并沒有從根本上將債務(wù)消除，因此進(jìn)入 2019 年以來重慶地區(qū)的政府債務(wù)化解仍是一段漫長的道路。（1）此時的重慶除擁有五大投資集團(tuán)之外，還擁有兩家地方 AMC（渝富資產(chǎn)經(jīng)營管理和渝康資產(chǎn)經(jīng)營管理）以及重慶國際信托、重慶農(nóng)商行、重慶銀行、重慶三峽銀行、富民銀行等五家金融機(jī)構(gòu)，實力相對以前更強(qiáng)、債務(wù)壓力也更重。其中兩家地方 AMC 預(yù)計將在重慶市政府債務(wù)化解的過程中起到不小的作用。（2）2018 年 8 月，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》（中發(fā)（2018）27 號），隨后各地區(qū)紛紛印發(fā)《實施意見》，重慶也不例外，并開啟新一輪隱性政府債務(wù)化解的進(jìn)程，但大都是重復(fù) 2014-2015 年。、最新舉措：推動區(qū)縣級投融資平臺轉(zhuǎn)型 2019 年 11 月 6 日，重慶市政府發(fā)布《關(guān)于深化區(qū)縣國企國資改革的指導(dǎo)意見》，以規(guī)范區(qū)縣級投融資平臺的融資行為，可以視為化解債務(wù)風(fēng)險的重要舉措。但是我們需要明白這些舉措短期內(nèi)應(yīng)不具有實操性，而只是中長期方向。（1）推進(jìn)區(qū)縣國企市場化專業(yè)化重組，推動各區(qū)縣所屬同質(zhì)或關(guān)聯(lián)企業(yè)橫向聯(lián)合、縱向整合，進(jìn)行專業(yè)化重組。其中區(qū)縣國企實際管理層級原則上控制在 2 級以內(nèi)，最多不超過 3 級。并強(qiáng)化國企負(fù)債規(guī)模和資產(chǎn)負(fù)債率雙重管控。（2）對不具有競爭優(yōu)勢的一般市場競爭性領(lǐng)域的企業(yè)，采取改制轉(zhuǎn)制、兼并重組、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等市場化方式改革重組。（3）對長期未實際經(jīng)營的空殼公司，以及資不抵債、扭虧無望、生產(chǎn)經(jīng)營難以為繼的嚴(yán)重虧損企業(yè)，依法關(guān)閉、退出。（4）全面清理投融資平臺公司債務(wù)類型、成本、期限結(jié)構(gòu)，制定并落實全口徑債務(wù)化解方案，分類妥善處置（按合同協(xié)議約定或籌集資金償還）。（5）區(qū)縣政府及其所屬部門和單位不得為平臺公司融資提供任何形式的擔(dān)保和承諾，不得安排任何單位為平臺公司“借殼”融資，不得利用公益性資產(chǎn)和儲備土地融資，不得將預(yù)期土地出讓收入作為平臺公司償債資金來源。

（6）平臺公司不得利用沒有收益的公益性資產(chǎn)、不具有合法合規(guī)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行抵押質(zhì)押貸款或發(fā)行信托、債券和資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等各類金融產(chǎn)品，不得重復(fù)利用各類資產(chǎn)擔(dān)保融資，不得與政府信用掛鉤。（7）對區(qū)縣政府及其所屬部門和單位注入的公益性資產(chǎn)，依照規(guī)定直接劃轉(zhuǎn)收回；對存量區(qū)縣政府債務(wù)形成的公益性資產(chǎn)，在發(fā)行政府債券置換存量政府債務(wù)后收回；對平臺公司其他公益性資產(chǎn)，通過注入有經(jīng)營性收入資產(chǎn)置換等方式逐步收回。（8）推動區(qū)縣平臺公司重組整合，每個區(qū)縣確定的公益性項目建設(shè)單位最多不超過 3 家。清理空殼類平臺公司，對只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，按照法定程序予以撤銷。（9）實體類平臺公司剝離政府融資職能后，通過兼并重組、整合歸并同類業(yè)務(wù)等方式，轉(zhuǎn)型為基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、城市運(yùn)營等領(lǐng)域市場化運(yùn)作的國有企業(yè)，積極主動參與全市及各區(qū)縣城市提升行動計劃。

四、為何各地頻頻限制非標(biāo)融資？ （一）非標(biāo)融資成本較高 從云南省、江蘇省今年以來的動作來看，化解債務(wù)風(fēng)險的首要任務(wù)便是嚴(yán)格限制和壓降信托、資管計劃、融資租賃等非標(biāo)融資，其背后的原因便是非標(biāo)融資成本較高且鏈條往往較好、風(fēng)險較大。多數(shù)非標(biāo)融資渠道穿透后的資金來源為商業(yè)銀行，這無形中拉長了融資鏈條、加大了風(fēng)險排解難度，而正是由于鏈條較長、風(fēng)險較大，且多是為了規(guī)避監(jiān)管，意味著非標(biāo)融資的成本實際上非常高。因此限制非標(biāo)融資實際上是為了降低地方政府的債務(wù)融資成本。那么非標(biāo)融資的成本究竟有多高呢？我們這里以兩組數(shù)據(jù)進(jìn)行說明。

（二）2017 年信托與融資租賃平均利率分別高出銀行貸款 2018 年 2 月 1 日，由清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院中國金融研究中心、財經(jīng)頭條和企商在線（北京）網(wǎng)絡(luò)等機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)起的中國社會融資成本指數(shù)研究項目披露了中國社會融資成本指數(shù)，2017 年信托和融資租賃的融資成本分別高達(dá) 9.25%和 10.70%，較銀行貸款分別高出 265 個 BP 和 410 個 BP。雖然相較于 2017 年，目前市場利率水平已經(jīng)處于相對低位，但考慮到銀行貸款利率平均在 5.50%左右，按照相近的利差空間，預(yù)計信托和融資租賃的融資成本至少也分別在 7%以上。

可以看出 2017 年以來監(jiān)管部門著力打擊的對象大都是融資成本較高的領(lǐng)域，如小貸公司、P2P、保理、融資租賃、信托等等，實際上嚴(yán)監(jiān)管的目的表面上看是為了防風(fēng)險，防風(fēng)險的目的則是為了降社會融資成本。

（三）2019 年以來，信托與銀行貸款的利差空間穩(wěn)定在 150BP 以上 今年一季度，金融機(jī)構(gòu)一般貸款加權(quán)平均利率和新發(fā)行信托產(chǎn)品平均利率分別為 7.29%和 5.48%，相差 181 個 BP。而從歷史平均水平來看，信托融資成本與貸款利率的利差空間在 60BP-247BP 之間，平均為 133BP，但近期穩(wěn)定在 150BP 以上。特別是 2019 年以來，新發(fā)行信托產(chǎn)品收益率已由 2018 年底的 8.10%左右降至目前的7.30%左右（下降 80BP），而一般貸款平均利率則由 2018 年底的 6.19%降至目前的5.48%（下降 71BP）?？梢钥闯龆叩南陆捣容^為接近，利差空間也比較穩(wěn)定。

五、主要結(jié)論

（一）從目前的實踐來看，各地化解政府隱性債務(wù)的路徑大都相似，很難超出財政部例舉的 6 個常規(guī)措施，但是在當(dāng)前市場利率處于相對低位的情況下，通過債券市場、銀行貸款來置換高成本的非標(biāo)融資并限制融資成本以及限制國有企業(yè)對民營企業(yè)的借款和擔(dān)保成為普遍選擇。

（二）以上事實能夠直接表明當(dāng)前階段，非標(biāo)業(yè)務(wù)受到嚴(yán)格監(jiān)管，且在資產(chǎn)端層面也受到明顯約束，信托行業(yè)、融資租賃與保理行業(yè)的生存空間會受到明顯擠壓，但債務(wù)并不會憑空消失，在非標(biāo)融資空間被擠壓且債券市場短期內(nèi)亦難以明顯放量的情況下，商業(yè)銀行自然而然會擠身其中，成為最為重要的替代選擇，這對商業(yè)銀行而言應(yīng)是一個業(yè)務(wù)機(jī)會，即置換融資類業(yè)務(wù)。

（三）考慮到地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模較為龐大（根據(jù)我們的估算、大致為 40萬億左右），意味著地方政府債務(wù)的化解將是一個非常漫長的過程，當(dāng)前的化解手法大多也只是延緩而非從根本上解決問題，這意味著在政府債務(wù)化解的過程中實際上也是政府和市場之間的博弈過程，其中必然會蘊(yùn)含著很多業(yè)務(wù)機(jī)會。

（四）平臺公司的整合和地方政府隱性債務(wù)的化解是一個比較明確的方向，其中在涉及該類業(yè)務(wù)時，應(yīng)嚴(yán)格遵照《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》（中發(fā)（2018）27 號）的要求，這是總綱領(lǐng)和中長期方向。

（五）通過資本市場化解政府隱性債務(wù)雖然在短期內(nèi)不會成為主選項，但是從中長期來看卻是必要路徑（這就像當(dāng)年通過資本市場化解國有企業(yè)危機(jī)一樣）。