第一篇：廣東省應(yīng)急管理體制機制調(diào)研報告

廣東省應(yīng)急管理體制機制調(diào)研報告

來源： 人民網(wǎng)-理論頻道

作者：陸俊華

2010-12

自2003年非典疫情發(fā)生后，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我國應(yīng)急管理工作得到全面加強，應(yīng)急體制機制基本建立，應(yīng)急體系建設(shè)不斷完善，防范和處置突發(fā)事件的能力有了較大提高。近幾年來，我們有效應(yīng)對了南方雨雪冰凍災(zāi)害，汶川、玉樹特大地震和甘肅舟曲特大山洪泥石流等自然災(zāi)害，山西王家?guī)X煤礦特大透水、松花江水污染等事故災(zāi)難，禽流感、甲型H1N1流感等公共衛(wèi)生事件，以及拉薩“3.14”、烏魯木齊“7.5”等社會安全事件。

為了總結(jié)地方應(yīng)急管理的經(jīng)驗，推動應(yīng)急體制機制建設(shè)，根據(jù)中央黨校的教學(xué)安排，第29期中青一班四支部調(diào)研組，于2010年11月9日至17日到廣東省就應(yīng)急管理體制機制建設(shè)問題進行了調(diào)研。調(diào)研組先后與廣東省政府、廣州軍區(qū)、廣州市、東莞市、深圳市、深圳南山區(qū)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，及有關(guān)市(區(qū))應(yīng)急辦、省防汛抗旱防臺風(fēng)指揮部辦公室，廣州、深圳海關(guān)負(fù)責(zé)人進行了座談，考察了廣東省應(yīng)急指揮中心、廣州亞運會亞殘會總指揮部、亞運安保軍隊聯(lián)合指揮部、番禺賽區(qū)運行保障指揮中心，到深圳南山區(qū)桃源街道應(yīng)急指揮中心、綜治信訪維穩(wěn)接待大廳進行實地了解，與東莞市衛(wèi)生局、常平鎮(zhèn)負(fù)責(zé)同志進行了交流?，F(xiàn)將有關(guān)情況和建議報告如下：

一、廣東省應(yīng)急管理體制機制建設(shè)的基本情況和特點

近年來，廣東省按照《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》有關(guān)要求，建立了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、屬地管理，統(tǒng)一指揮、軍地聯(lián)動、綜合協(xié)調(diào)，分級響應(yīng)、分類處置、社會參與的應(yīng)急管理體制機制。其特點主要有以下幾點：

(一)應(yīng)急管理體制比較完善。2007年，廣東省成立了省應(yīng)急管理委員會，由省政府主要負(fù)責(zé)同志任主任，省委副書記、政法委書記、省政府相關(guān)副省長和駐粵軍隊、武警(下同)負(fù)責(zé)同志任副主任，并成立21個專業(yè)指揮部，省應(yīng)急管理委員會在省政府辦公廳設(shè)立副廳級的辦事機構(gòu)(即省政府應(yīng)急管理辦公室)。各專業(yè)指揮部以相關(guān)廳局作為辦公室，軍隊、武警有關(guān)單位為相關(guān)應(yīng)急指揮機構(gòu)的成員單位。目前，廣東省21個地級以上市、121個縣（市、區(qū)）均成立了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)。在亞、殘運會等重大活動中，廣東省及舉辦賽事的市、區(qū)均成立了突發(fā)事件應(yīng)對處置的專門機構(gòu)。

(二)應(yīng)對突發(fā)事件的運行機制較為健全。各級應(yīng)急管理委員會按區(qū)域統(tǒng)籌部署自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會安全突發(fā)事件的防范和應(yīng)急處置工作。在特大突發(fā)事件發(fā)生后，根據(jù)需要可由黨委主要負(fù)責(zé)同志任總指揮、政府主要負(fù)責(zé)同志任一線總指揮。在重大突發(fā)事件發(fā)生后，由政府主要負(fù)責(zé)同志或分管負(fù)責(zé)同志任總指揮。指揮機構(gòu)啟動后，政府有關(guān)職能部門、應(yīng)急辦以及黨委宣傳部門作為成員單位，在指揮部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展應(yīng)對處置工作，應(yīng)急辦主要承擔(dān)與各方面聯(lián)絡(luò)溝通，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用。單一災(zāi)種的處置由相應(yīng)專業(yè)指揮機構(gòu)負(fù)責(zé)，軍地各成員單位參與，應(yīng)急辦主要是負(fù)責(zé)信息報告、跟蹤事態(tài)和綜合協(xié)調(diào)。有的地方對一般突發(fā)公共事件，特別是對影響范圍和處置責(zé)任邊界不清晰的突發(fā)公共事件，交由應(yīng)急辦協(xié)調(diào)處置。

(三)基層應(yīng)急管理工作得到加強。調(diào)研中了解到，廣東省各地在街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）建立起了由黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、一專多能的應(yīng)急工作機構(gòu)和運行機制，有機整合了應(yīng)急、綜治、維穩(wěn)、信訪（群眾）工作等職能。例如深圳市南山區(qū)桃源街道辦事處設(shè)立了綜治、信訪、維穩(wěn)、各類突發(fā)事件應(yīng)急指揮為一體的工作機制，通過加強基層黨組織的工作，發(fā)動群眾參與防范突發(fā)事件和社會管理，把應(yīng)急管理與日常的社會管理進行了有機融合。該區(qū)還設(shè)立了由社區(qū)保安組成的應(yīng)急小分隊，每個街道約30人，集中住宿，半軍事化管理，確保一旦發(fā)生突發(fā)事件能及時調(diào)動趕赴現(xiàn)場，進行先期處置。同時，全省各區(qū)縣建立了以公安消防隊伍為依托的綜合性應(yīng)急救援隊伍，并推動加強防汛抗旱、地質(zhì)災(zāi)害、森林防火、公共衛(wèi)生等基層專業(yè)應(yīng)急救援隊伍的建設(shè)。

(四)進行了應(yīng)急管理體制機制改革試點。深圳市在機構(gòu)改革試點中，整合原應(yīng)急指揮中心、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、民防辦、地震局，組建了市應(yīng)急管理辦公室（加掛安全管理委員會辦公室、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、民防委員會辦公室、地震局的牌子），由市政府辦公廳歸口聯(lián)系，形成了“大應(yīng)急”管理格局。改革后，資源得到整合，原來分散的人員力量得到有效集中和加強；機制更加完善，隨著機構(gòu)職能覆蓋面的擴大和內(nèi)設(shè)機構(gòu)及人員的調(diào)整，宣傳培訓(xùn)教育、監(jiān)測預(yù)警預(yù)防、應(yīng)急救援保障等機制得到完善；協(xié)調(diào)更加順暢，機構(gòu)改革中深圳市精簡政府工作部門15個，應(yīng)急管理涉及的部門和事項相對集中，日常協(xié)調(diào)事項，特別是應(yīng)急救援工作中的協(xié)調(diào)更加順暢。此外，廣州、深圳海關(guān)把應(yīng)急管理與海關(guān)業(yè)務(wù)風(fēng)險、打擊走私、口岸監(jiān)管相結(jié)合，設(shè)立風(fēng)險管理運行控制中心，實行合署辦公。

(五)社會力量參與應(yīng)急管理有新的探索。廣東各地根據(jù)需要探索了一些動員社會各方面力量參與應(yīng)急管理工作的做法。全省建立了約2.5萬人的基層信息員隊伍。深圳市組建了公安消防、紅十字會、海上搜救和山地應(yīng)急救援四支應(yīng)急志愿者隊伍。深圳市南山區(qū)建立了從直屬部門推薦，經(jīng)組織部門考核，由正科級干部組成的應(yīng)急預(yù)備突擊隊，并作為干部提拔使用的鍛煉平臺。廣東省成立了應(yīng)急管理學(xué)會，推動應(yīng)急管理產(chǎn)、學(xué)、研一體化，促進應(yīng)急管理科技成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。暨南大學(xué)設(shè)立了應(yīng)急管理學(xué)院。

二、關(guān)于對廣東省應(yīng)急管理體制機制的基本看法

總的看，大家反映從近年來廣東省防范和應(yīng)對各類突發(fā)事件的工作實踐看，廣東省應(yīng)急管理體制機制的建設(shè)情況是合理的。一是符合我國現(xiàn)階段發(fā)展的特點，可動員各方面力量開展安全防范和突發(fā)事件處置工作。二是既符合我國由地方黨委政府對安全和穩(wěn)定工作負(fù)總責(zé)的制度性要求。又體現(xiàn)了分類負(fù)責(zé)，分級響應(yīng)的特點。三是基本明確了領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)(應(yīng)急管理委員會)、指揮機構(gòu)(各專業(yè)指揮部)、執(zhí)行機構(gòu)(各部門)、辦事機構(gòu)(政府應(yīng)急辦)等各方面的關(guān)系，有利實現(xiàn)統(tǒng)一指揮、各方面聯(lián)動。

調(diào)研中，許多單位反映，目前應(yīng)急管理體制機制方面還存在以下一些問題：

（一）應(yīng)急管理職能需進一步規(guī)范和明確。一是防范職能還需落實。目前，有的地方或領(lǐng)域把防范工作歸由專業(yè)應(yīng)急指揮機構(gòu)負(fù)責(zé)，有的歸由常態(tài)職能部門負(fù)責(zé)，缺少統(tǒng)一規(guī)定，還有的不夠明確，防范工作往往不到位。二是有的部門職能相近或交叉。一些同志反映，在應(yīng)對洪澇、山洪泥石流等自然災(zāi)害方面，氣象、水利、國土資源、城鄉(xiāng)建設(shè)等部門都有監(jiān)管，但各管一方面，由于涉及部門多，一方面需要相互配合，防止出現(xiàn)的漏洞；另一方面要防止建設(shè)項目重復(fù)交叉。三是在群體性事件的處置中，利益訴求對象的相關(guān)職能部門參與不夠，在處置中有的以信訪聯(lián)席辦為主，有的以維穩(wěn)辦為主、有的以應(yīng)急辦為主，領(lǐng)導(dǎo)同志覺得誰能調(diào)動各方面資源就用誰，或是那位領(lǐng)導(dǎo)同志負(fù)責(zé)指揮就用誰管的力量。

（二）在突發(fā)事件處置中需要進一步加強指揮協(xié)調(diào)。在突發(fā)事件的應(yīng)對處置中，由于大部分應(yīng)急救援處置隊伍都是由隸屬不同的上級部門指揮派遣，有時存在各自為陣、各自為戰(zhàn)的問題。而指揮部往往是在達到一定傷亡后才啟動，結(jié)果造成統(tǒng)一指揮的滯后。

（三）應(yīng)急管理辦事機構(gòu)還有待完善。調(diào)研中一些同志反映，應(yīng)急管理辦事機構(gòu)存在以下問題：一是各地應(yīng)急管理辦事機構(gòu)的職責(zé)任務(wù)不同，不同地市應(yīng)急辦級別不同，協(xié)調(diào)能力和發(fā)揮的作用也不同。有的地方凡是發(fā)生突發(fā)事件，領(lǐng)導(dǎo)都交給應(yīng)急辦負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)；有的地方在突發(fā)事件發(fā)生后，不能發(fā)揮作用。有的地方反映，發(fā)生事故后有的領(lǐng)導(dǎo)讓應(yīng)急辦負(fù)責(zé)去事故現(xiàn)場協(xié)調(diào)，有的則讓市府辦公室其他單位去，作為地方應(yīng)急辦很難把握，最好有明確的制度。二是應(yīng)急辦與同級部門應(yīng)急機構(gòu)、軍隊?wèi)?yīng)急部門還需加強聯(lián)系?？倕⒆鲬?zhàn)部設(shè)立了副軍級應(yīng)急辦，但各大軍區(qū)作戰(zhàn)部還未設(shè)立應(yīng)急辦，影響軍隊與地方應(yīng)急處置工作的銜接和開展。

(四)在應(yīng)急體系建設(shè)及運行協(xié)調(diào)上還有待加強。在專業(yè)應(yīng)急隊伍建設(shè)、通信手段、信息報送等方面還需進一步加強綜合和統(tǒng)籌。國家層面上，軍隊、武警已納入國家應(yīng)急體系；省一級雖然軍區(qū)制訂了這方面規(guī)劃，但還未與地方協(xié)調(diào)。地方與軍隊、武警的應(yīng)急通信還未實現(xiàn)對接，不能相互聯(lián)通。軍地之間、部門之間突發(fā)事件的信息通報、傳遞，雖有制度，但預(yù)先通報不夠及時。

(五)深圳市“大應(yīng)急”體制改革試點的問題。一些同志反映，改革后的深圳市應(yīng)急辦存在以下值得關(guān)注的問題：一是應(yīng)急辦的定位是應(yīng)急管理委員會的辦公室，應(yīng)該是一個超脫職能部門的辦事機構(gòu)，行使政府的職能部門職責(zé)是否合理。將安全生產(chǎn)監(jiān)管局、地震局、人防辦合并到應(yīng)急辦，直觀上看是加強了應(yīng)急管理工作、但實際上造成應(yīng)急辦將70％的力量行使安監(jiān)局、地震局、人防辦的職能部門的職責(zé)，削弱了綜合應(yīng)急管理的作用。二是上下內(nèi)部業(yè)務(wù)不順，安監(jiān)審批、執(zhí)法、培訓(xùn)等職能交給了其他部門，但應(yīng)急辦掛了安監(jiān)局牌子，國家和省安監(jiān)部門所有向深圳市布置的工作都交應(yīng)急辦，應(yīng)急辦又分到其他部門；地震局的工作由應(yīng)急辦一直負(fù)責(zé)到地震臺網(wǎng)；人防辦的業(yè)務(wù)與應(yīng)急關(guān)系并不大，但其所有業(yè)務(wù)都由由應(yīng)急辦承擔(dān)。

三、完善我國應(yīng)急體制機制內(nèi)在要求及原則

建立完善我國應(yīng)急體制機制，應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，符合國情和應(yīng)對突發(fā)事件的內(nèi)在要求。一是現(xiàn)階段我國突發(fā)事件具有高發(fā)性。我國正處在工業(yè)化快速發(fā)展時期，發(fā)達國家經(jīng)歷三、四百年工業(yè)化過程的矛盾，在我國現(xiàn)階段集中表現(xiàn)，特別是資源開發(fā)力度的加大與環(huán)境破壞和自然災(zāi)害的矛盾、生產(chǎn)高速增長與安全保障能力較低的矛盾、利益格局變化調(diào)整引發(fā)的社會矛盾，這些矛盾伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展使我國進入了矛盾高發(fā)期和凸顯期。二是突發(fā)事件的多樣性。我國是災(zāi)害種類最多的國家之一，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全的大多數(shù)突發(fā)事件在我國都存在，僅靠一個部門難以應(yīng)對各類突發(fā)事件，需要多方面配合。正如調(diào)研中有的同志說的“一個部門難以窮盡突發(fā)事件的無限責(zé)任，應(yīng)該分級分類的承擔(dān)責(zé)任”。把應(yīng)急管理的責(zé)任落實到各個領(lǐng)域和層級。三是突發(fā)事件的破壞性。災(zāi)害發(fā)生后如果不加以控制，很容易衍生出其他災(zāi)害，造成的損失擴大。所有突發(fā)事件表明，第一時間的有效處置是控制事態(tài)發(fā)展和減少傷亡損失的最佳時機。這些必須依靠事件發(fā)生地所在企業(yè)和單位，以及基層應(yīng)急隊伍的及時反應(yīng)才能做到。加強基層應(yīng)急能力十分重要。四是應(yīng)急處置的協(xié)同性。處置突發(fā)事件需要地方、部門乃至全社會的參與和應(yīng)對，如非典、甲型H1N1流感疫情等公共衛(wèi)生事件，都是由相關(guān)地方和部門共同防范控制。同祥，任何一起重大自然災(zāi)害，應(yīng)對處置工作都需要搶險救援、醫(yī)療衛(wèi)生、善后安置、社會穩(wěn)定等各個方面的共同配合才能完成。

總結(jié)突發(fā)事件應(yīng)對工作的實踐，應(yīng)急管理體制機制建設(shè)的原則主要有以下方面：一是統(tǒng)一原則。實現(xiàn)統(tǒng)一指揮，協(xié)同應(yīng)對，保障有力。二是效率原則。做到分級響應(yīng)、分類處置，全面落實屬地管理的責(zé)任，實現(xiàn)快速反應(yīng)，各系統(tǒng)高效運轉(zhuǎn)。三是預(yù)防原則。實現(xiàn)預(yù)防與處置相結(jié)合，以預(yù)防為主，把預(yù)防寓于日常管理之中。四是依法原則。在法律范圍內(nèi)明確常態(tài)與非常態(tài)體制機制的相互轉(zhuǎn)換和有機統(tǒng)一，做到常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合。五是節(jié)約原則。減少職能上的交叉重復(fù)，有機整合調(diào)動各方資源，使應(yīng)急資源實現(xiàn)優(yōu)化配置。

按照以上要求和原則，我們認(rèn)為我國現(xiàn)行的應(yīng)急管理體制機制基本符合我國國情，有利于發(fā)揮我國的制度優(yōu)勢和政治優(yōu)勢；有利于落實預(yù)防為主，防范和處置相結(jié)合的工作要求；有利于發(fā)揮全社會各方面的作用，充分調(diào)動各種應(yīng)急資源。目前，一些發(fā)達國家在應(yīng)急體制機制建設(shè)方面也有不同模式，概括起來有三種，一是美國、俄羅斯的大部制，以救援為主，實際上美、俄兩國應(yīng)急管理也是總統(tǒng)-委員會-專職應(yīng)急管理的部門，并實行部門聯(lián)動。美國國土安全部下設(shè)聯(lián)邦緊急管理事務(wù)管理局，同時行使其他職能。二是英國、日本等國，在各級政府及有關(guān)部門設(shè)立應(yīng)急決策機構(gòu)和辦事機構(gòu)。三是德國等一些國家在牽頭部門設(shè)應(yīng)急職能機構(gòu)。我國現(xiàn)行應(yīng)急體制機制與英、日等國模式相近。各國模式不同主要在執(zhí)行層，國家層面都由政府首腦、委員會、辦事機構(gòu)、執(zhí)行部門組成，只是責(zé)任和權(quán)力的分工不同。一些發(fā)達國家對我國在應(yīng)對汶川地震、玉樹地震所表現(xiàn)出的救援效率和動員能力給予高度肯定。

四、關(guān)于完善我國應(yīng)急管理體制機制的建議

加強應(yīng)急管理，有效處置各類突發(fā)事件，最大限度地保護人民群眾生命財產(chǎn)安全，是堅持以人為本，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求；是建設(shè)社會主義和諧社會，促進社會穩(wěn)定的重要內(nèi)容；是全面履行政府職能，提高黨的執(zhí)政能力的重要舉措。目前我國應(yīng)急管理尚處于起步發(fā)展階段，需要做的工作很多，其中一項重要工作就是進一步完善我國應(yīng)急管理體制機制。為此，提出以下建議：

(一)進一步理順應(yīng)急機構(gòu)與職能部門的關(guān)系。應(yīng)對法規(guī)定，應(yīng)急管理包括預(yù)防、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)對處置和災(zāi)后恢復(fù)重建等方面。其中防范工作，特別是防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，涉及到方方面面，是屬于常態(tài)下生產(chǎn)過程和社會活動中的工作，應(yīng)由相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)。因此，依照“管生產(chǎn)也要管安全”的原則，依法明確常態(tài)下的預(yù)防工作由相應(yīng)的職能部門承擔(dān)。例如，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)部門要參與城市防災(zāi)方面的工作；生產(chǎn)管理部門要進行安全生產(chǎn)管理；食品安全方面，食品生產(chǎn)、流通、消費過程中的安全，哪個部門主管就由哪個部門負(fù)責(zé)。這樣才能實現(xiàn)安全與生產(chǎn)的有機統(tǒng)一和結(jié)合。進入突發(fā)事件和處預(yù)警置階段后，由突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)進行處置。應(yīng)急處置工作結(jié)束后，要立即轉(zhuǎn)入常態(tài)工作，包括災(zāi)后恢復(fù)重建工作?；謴?fù)重建工作應(yīng)該由規(guī)劃、建設(shè)等部門及業(yè)主單位承擔(dān)，并使災(zāi)后重建在恢復(fù)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)更好的發(fā)展，實現(xiàn)常態(tài)與非常態(tài)的有機結(jié)合和轉(zhuǎn)換，避免應(yīng)急管理包攬一切事務(wù)，出現(xiàn)什么都管，但又管不了、管不好的情況。

(二)進一步明確應(yīng)急指揮機構(gòu)的職能定位?？紤]到我國應(yīng)急資源分散的現(xiàn)狀及災(zāi)害的衍生性，應(yīng)急指揮機構(gòu)應(yīng)當(dāng)涵蓋其發(fā)生可能衍生危害的相關(guān)領(lǐng)域，特別是自然災(zāi)害領(lǐng)域。隨著我國大部制改革的推進，相關(guān)聯(lián)的指揮機構(gòu)應(yīng)該是超脫于部門職能之上的、由各相關(guān)部門組成的非常態(tài)的機構(gòu)。這類機構(gòu)分類不宜過細(xì)。例如，氣象災(zāi)害、洪澇災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害等相關(guān)聯(lián)的災(zāi)種，災(zāi)害往往會發(fā)生關(guān)聯(lián)和演變，甚至?xí)まr(nóng)業(yè)和交通運輸?shù)阮I(lǐng)域的安全造成較大影響，極易出現(xiàn)安全漏洞、造成重大人員傷亡和損失的擴大，因此要加強指揮機構(gòu)各成員單位的協(xié)調(diào)聯(lián)動，使其具有更廣泛的綜合，實現(xiàn)監(jiān)測、預(yù)警、信息通報和處置力量上的整合，以提高效率。

(三)充分發(fā)揮應(yīng)急管理辦事機構(gòu)的協(xié)調(diào)和樞紐作用。一是各級政府應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)下的辦事機構(gòu)，是各級應(yīng)急管理的樞紐，主要承擔(dān)應(yīng)急值守、信息報告和綜合協(xié)調(diào)職能，應(yīng)當(dāng)設(shè)立在各級政府辦公廳(室)，可在其內(nèi)設(shè)，也可由其歸口管理。二是基本規(guī)范各級應(yīng)急管理辦事機構(gòu)的職責(zé)，確保上下有效聯(lián)動。特別是要明確發(fā)生突發(fā)事件之后應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)。常態(tài)下，各級政府應(yīng)急辦主要是負(fù)責(zé)組織做好應(yīng)急準(zhǔn)備，包括制定預(yù)案、應(yīng)急體系規(guī)劃、宣傳教育培訓(xùn)等工作。各專業(yè)指揮部的辦事機構(gòu)設(shè)立在相關(guān)主管部門。三是要加強應(yīng)急辦事機構(gòu)與各專業(yè)指揮機構(gòu)的聯(lián)系，保障信息暢通和指揮決策有效運行，保障突發(fā)事件發(fā)生后由常態(tài)迅速向非常態(tài)的應(yīng)急機制轉(zhuǎn)換。四是考慮到軍隊武警參與處置突發(fā)事件任務(wù)不斷加重，以及非戰(zhàn)爭軍事行動能力的不斷增強，建議在大軍區(qū)作戰(zhàn)部門和武警有關(guān)單位設(shè)立應(yīng)急辦。五是各地應(yīng)急管理辦事機構(gòu)偏小、協(xié)調(diào)能力偏弱、編制偏少、建議參照深圳模式進行加強，但是要考慮人防辦與城鄉(xiāng)建設(shè)部門聯(lián)系密切，地震與地質(zhì)部門相關(guān)，相關(guān)職能應(yīng)調(diào)整到職能密切的部門。

（四）完善監(jiān)測、信息報告、處置等環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。目前各系統(tǒng)都在加強應(yīng)急能力建設(shè)，要整合資源，提高水平。在自然災(zāi)害監(jiān)測方面，為了避免重復(fù)浪費，要注重提高監(jiān)測水平和能力，防止在同一區(qū)域重復(fù)建設(shè)監(jiān)測點。要進一步加強相關(guān)部門之間、軍地之間的預(yù)警信息的傳送，確保相關(guān)部門和軍隊武警之間做好應(yīng)急準(zhǔn)備，提前到位，提高處置突發(fā)事件的效能。要完善中央在地方的企業(yè)和單位在突發(fā)事件處置中與地方政府的應(yīng)急聯(lián)動機制。各級應(yīng)急管理辦事機構(gòu)應(yīng)做好協(xié)調(diào)和綜合性信息分析工作，以及力量和裝備的有效調(diào)動。

（五）高度重視基層應(yīng)急力量建設(shè)。要充分發(fā)揮基層應(yīng)急組織機構(gòu)和隊伍一專多能的作用，實際上各系統(tǒng)部署的工作的落實，都是由基層組織完成的，上面千條線，下面一根針，應(yīng)急防范與處置、群眾工作、社會安全、國防動員等許多工作都在基層組織中進行整合，并加以落實。應(yīng)對重大的突發(fā)事件，基層單位的主要負(fù)責(zé)是風(fēng)險防范、監(jiān)測和先期處置，關(guān)鍵時刻是由上級組織專業(yè)指揮部門調(diào)動力量來完成。目前，各地在加強基層應(yīng)急管理工作方面，創(chuàng)造許多好做法好經(jīng)驗。如：深圳南山區(qū)桃源街道實施“一格三員”（一個網(wǎng)格，監(jiān)督員、管理員、協(xié)管員）精細(xì)化管理，浙江諸暨楓橋鎮(zhèn)的基層應(yīng)急管理模式，山東濟南創(chuàng)建平安社區(qū)等。建議進一步總結(jié)基層經(jīng)驗，并結(jié)合實際加以推廣。繼續(xù)加強基層應(yīng)急隊伍體系建設(shè)，以公安消防隊伍為依托的綜合應(yīng)急隊伍，以優(yōu)勢專業(yè)應(yīng)急救援隊伍為依托建設(shè)一專多能的應(yīng)急救援隊伍，繼續(xù)加強森林草原消防、礦山應(yīng)急救援等基層專業(yè)應(yīng)急救援隊伍的建設(shè)。

(陸俊華：國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室主任)

第二篇：關(guān)于基層行政管理體制機制的調(diào)研報告

關(guān)于基層行政管理體制機制的調(diào)研報告

關(guān)于基層行政管理體制機制的調(diào)研報告

推進基層行政管理體制機制改革，建立服務(wù)型政府，激發(fā)基層活力，用好人力資源，提高行政效率，對于加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展步伐具有重要意義。經(jīng)過調(diào)研，現(xiàn)就建立和完善基層行政管理體制機制報告如下。

一、基本情況

區(qū)現(xiàn)行基層行政體制是在1998年撤銷地區(qū)建立開發(fā)區(qū)，撤銷開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間干部的適時動態(tài)交流可有效保持基層隊伍活力。體制調(diào)整后管理方式?jīng)]有及時跟進。致使基層干部處于“塊狀分割”形態(tài)，干部流動存在“三好”“三難”現(xiàn)象：即“上好動下難動”（科級以上流動易科級以下流動難）；“進好動出難動”，“內(nèi)好動外難動”（行政體制內(nèi)流動易，事業(yè)向行政流動難）。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建區(qū)8年來，除個別干部提拔調(diào)動和調(diào)入?yún)^(qū)級單位外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)間交流基本沒有。個別干部缺乏危機意識和進取精神，隊伍缺少活力，基層又無手段，只好望洋興嘆！

（五）分配政策需要完善

分配缺乏靈活性?；鶎诱码y分，工作統(tǒng)一做，卻“政事不同酬”；村組干部報酬無統(tǒng)一規(guī)范，各地差別過大；實行全市公務(wù)員津補貼政策，實職與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)津補貼基本無差別，一線干部任務(wù)重、責(zé)任大，連工作話費補助也沒有，一定程度上影響了一線干部的積極性。

（六）村民自治任重道遠(yuǎn)

村組集體經(jīng)濟薄弱甚至“空殼”，村民自治的工作環(huán)境和條件較差；村居規(guī)模擴大村組干部工作量成倍增加，然而有的村干部報酬偏低（每月僅250元）；村民自治決策執(zhí)行中缺乏約束手段，《村規(guī)民約》實施不力，有的流于形式；民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督還不規(guī)范。

三、對策建議

（一）精兵簡政，建立集約高效的行政體制

“精兵”勢在必行。不“精兵”就不能從根本上減輕群眾負(fù)擔(dān)，不“精兵”就無從提高行政效率。“食之者眾”這類非常問題需要用非常措施來解決。要下決心通過“強村弱鄉(xiāng)”、“誘導(dǎo)創(chuàng)業(yè)”等多種形式精簡分流富余財政供養(yǎng)人口。

“簡政”大勢所趨。隨著免除農(nóng)業(yè)稅、村民自治、依法行政等國家大政重大調(diào)整，基層政府職能從“催糧催款”、“刮宮引產(chǎn)”式的管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變必將加速推進。“簡政”是必由之路；我區(qū)5000多人的原蒲花鄉(xiāng)改由居委會管理的成功實踐，湖北咸豐縣、貴州雷山縣的“大鄉(xiāng)鎮(zhèn)制”的經(jīng)驗有力證明了“簡政”的可能性。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，交通信息條件進一步改善，干部素質(zhì)的不斷提高，依法行政能力的增強，“簡政”條件日趨成熟?！昂喺币c區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合。隨著渝懷鐵路、渝湘高速公路、舟白機場陸續(xù)開通，阿蓬江流域開發(fā)的深入推進，作為武陵山區(qū)交通樞紐的區(qū)位優(yōu)勢逐步凸顯。與國家“大部委制”改革相呼應(yīng)，建議在科學(xué)論證基礎(chǔ)上，進一步調(diào)整行政區(qū)劃。撤并部分基層行政單元，適當(dāng)擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村（居）建制，大幅度減少街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量，相應(yīng)增大街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄村、居范疇。在此基礎(chǔ)上適度減少干部職數(shù)，大幅度降低行政運行成本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政中心盡可能沿渝懷鐵道、沿高速公路、沿阿蓬江流域布局，加速推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程，更好促進“三沿”產(chǎn)業(yè)發(fā)展和馮家、濯水、阿蓬江鎮(zhèn)城市綿延帶建設(shè)。根據(jù)城市擴張要求及舟白、正陽兩鎮(zhèn)行政職能的特點，有必要及時將其轉(zhuǎn)為“街道”建制，并相應(yīng)調(diào)整其稱謂和職能。

（二）深化改革，建立高效便民的管理機制

明晰各級事權(quán)。職責(zé)不明，“政事不分”，老是“打麻子賬”，就談不上職能轉(zhuǎn)變?？茖W(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，合理劃分區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責(zé)權(quán)限，從有利于事業(yè)發(fā)展有利于社會管理出發(fā)，選擇“條條管理”或“塊塊管理”的具體模式，不宜“一刀切”?；鶎诱坝兴鶠橛兴粸椤?，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)職能和社會管理職能。

規(guī)范委托執(zhí)法。市、區(qū)黨委、政府應(yīng)從嚴(yán)掌控部門與基層“責(zé)權(quán)利”的綜合平衡，“責(zé)任委托”的同時，人財物等執(zhí)法資源應(yīng)向下作相應(yīng)的傾斜分配，要研究制定市對區(qū)縣、區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的委托執(zhí)法財政轉(zhuǎn)移支付等配套政策，真正建立起權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體系。

轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式。處理好政府與市場、政府與社會、政府與基層自治組織的關(guān)系，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展要從政府直接參與經(jīng)濟或行政命令、包辦代替的慣性模式轉(zhuǎn)變到主要依靠市場調(diào)節(jié)和通過經(jīng)濟及法律手段間接調(diào)控經(jīng)濟的方式上來；政府重點是為市場主體創(chuàng)造公平有序的發(fā)展環(huán)境，讓基層政府從“有限政府無限責(zé)任”狀態(tài)中解脫出來。

健全服務(wù)機制。解決邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村群眾辦事難的問題是政府面臨的繁重任務(wù)?；鶎诱ㄟ^做好“便民代理”服務(wù)工作進一步密切與人民群眾的聯(lián)系。把為民辦事全程代理納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要日常工作。行政富余人員優(yōu) 本文來自，轉(zhuǎn)載請保留此標(biāo)記。先充實“辦事”隊伍，建立覆蓋城鄉(xiāng)的代辦網(wǎng)點，建立健全包括組織領(lǐng)導(dǎo)、目標(biāo)考核、經(jīng)費保障等統(tǒng)一的制度和政策。把“便民服務(wù)”真正辦成百姓滿意的民心工程。新增教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)資源要盡量向農(nóng)村傾斜，加快農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、就業(yè)扶助、社會救濟等社會保障和救助體系建設(shè)；公安、司法、國土、法院、工商、稅務(wù)等實行片區(qū)管理的部門要調(diào)整優(yōu)化機構(gòu)布局（如增設(shè)代辦點），不斷提高服務(wù)質(zhì)量，更好地為群眾服務(wù)。

（三）解放思想，創(chuàng)新干部管理機制

創(chuàng)新制度。建立與兩級體制相適應(yīng)的干部管理制度。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與區(qū)級部門間的科級以下干部有序流動制度。在一個地方工作滿未達“改非”年齡的，原則上應(yīng)進行交流。每年給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的“優(yōu)秀者正向交流”、“末位者逆向交流”的指導(dǎo)性指標(biāo)。努力建設(shè)一支開拓創(chuàng)新、朝氣蓬勃、充滿活力的基層干部隊伍。

暢通出口。區(qū)縣歸并形成干部數(shù)量過大，結(jié)構(gòu)不合理是一道“馬拉松”難題。然而換一個角度審視，作為一個特殊的移民城市，區(qū)縣歸并后留存了一大批管理人才和專業(yè)人才，政策得當(dāng)，可以轉(zhuǎn)化成一筆寶貴的財富。學(xué)習(xí)溫州“全民創(chuàng)業(yè)”的發(fā)展理念，借鑒河南商丘市“經(jīng)濟大發(fā)展、全民大創(chuàng)業(yè)”的做法，出臺“工商零注冊”、“按工作年限和工資標(biāo)準(zhǔn)給予買斷性補償”等寬松的工商登記、信貸融資、稅費減免等創(chuàng)業(yè)配套政策，鼓勵財政供養(yǎng)人員辭職或離崗創(chuàng)業(yè)。形成與區(qū)域性中心城市建設(shè)相適應(yīng)的思想觀念和創(chuàng)業(yè)機制，營造鼓勵人們干事業(yè)、支持人們干成事業(yè)的社會氛圍，放手讓一切勞動力、知識、技術(shù)、管理和資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，以推動超常規(guī)跨躍式發(fā)展。

唯才是舉。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)鍵在人，要不拘一格用人才。建立行政與“參公”單位人才互動機制。行政單位公務(wù)員缺編，同等條件下，可優(yōu)先從熟悉農(nóng)村工作的事業(yè)干部隊伍中補充。

（四）調(diào)整充實，建立科學(xué)公正的綜合考核機制

基層考核要堅持“富民為本”的基本宗旨，按照“分類指導(dǎo)、結(jié)合實際、突出重點、注重民意、公開結(jié)果、接受監(jiān)督、賞罰分明、推動工作”原則，完善考核評價體系。

考核類別：按照區(qū)劃類型及不同的發(fā)展基礎(chǔ)和生產(chǎn)條件，可將原街道、中心鎮(zhèn)、其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)三類合并為街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩大類考核，將正陽、舟白兩鎮(zhèn)納入街道考核范圍；

考核內(nèi)容：突出區(qū)委區(qū)政府全局工作和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的重點，增加民生、社會發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展等方面的內(nèi)容，項目適當(dāng)精簡，一般性常規(guī)工作改為單項評比。

考核結(jié)構(gòu)：為鼓勵基層創(chuàng)造性開展工作，充分發(fā)揮各自獨特的資源優(yōu)勢，可按“規(guī)定動作”與“自選動作”相結(jié)合改善考核結(jié)構(gòu)。

考核方式：要“官考”與“民考”并重，“自評”與“互評”結(jié)合。更加尊重民意，增大基層群眾及轄區(qū)內(nèi)人大代表和政協(xié)委員的參與度?？己私Y(jié)果經(jīng)媒體公示，接受社會監(jiān)督。簡化過程考核，重在最終績效。

（五）整改機構(gòu)，創(chuàng)建科學(xué)公正的分配激勵機制

職能重組，政事分開。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革，通過分流、改制等方式理順事業(yè)與行政間的分配關(guān)系。按行政性、純公益服務(wù)性、經(jīng)營性等標(biāo)準(zhǔn)重新調(diào)整界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機構(gòu)性質(zhì)。將財政、社保等具備典型行政性質(zhì)的機構(gòu)劃歸行政序列，將農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、文化衛(wèi)生服務(wù)中心等承擔(dān)的安檢、執(zhí)法、統(tǒng)計等行政職能剝離并入行政機構(gòu)，符合條件的相應(yīng)人員轉(zhuǎn)入公務(wù)員序列，其工資分配參照行政標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

試行公共服務(wù)采購制?？偨Y(jié)推廣公共衛(wèi)生服務(wù)券制度經(jīng)驗，試行公共服務(wù)政府招標(biāo)采購制度，賦予服務(wù)對象以選擇優(yōu)質(zhì)服務(wù)的權(quán)利，形成政府公共服務(wù)的競爭機制，有效提高公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。變“以錢養(yǎng)人”為“以錢干事”。

規(guī)范村居干部待遇。在撤并減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村居建制基礎(chǔ)上，由區(qū)政府按村居規(guī)模和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力狀況統(tǒng)一制定村居干部報酬的分類標(biāo)準(zhǔn)和補助辦法，區(qū)級補助納入財政預(yù)算。制定津補貼配套政策。高度重視普遍性傾向性的干部思想動態(tài)，在執(zhí)行津補貼統(tǒng)一規(guī)定前提下，研究制定更加合理的地方性補充政策。

（六）統(tǒng)籌規(guī)劃健全規(guī)范基層自治機制

加強村居自治的基礎(chǔ)建設(shè)。研究制定村（居）委建設(shè)方案，統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，納入《城鄉(xiāng)總體規(guī)劃》。通過村居投勞、區(qū)鄉(xiāng)投資等辦法，用2至3年時間使村（居）委的工作環(huán)境明顯改善；

加強和改善基層自治工作領(lǐng)導(dǎo)?；鶎诱畬Υ鍎?wù)工作要少一些行政干預(yù)，多一些服務(wù)引導(dǎo)。少干一些干不了、干不好、“戴著碓窩唱戲”的事。

民主自治與經(jīng)濟發(fā)展有機結(jié)合。研究制定發(fā)展農(nóng)村勞務(wù)經(jīng)濟與鼓勵務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)并重、激勵城鎮(zhèn)有經(jīng)濟實力懂經(jīng)營管理的能人下鄉(xiāng)進行土地集約經(jīng)營的政策措施，大力發(fā)展村組集體經(jīng)濟，為村民自治健康發(fā)展提供物質(zhì)保障。

第三篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制調(diào)研報告

鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制調(diào)研報告

姓名

[摘要]隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展和各項改革的深入，特別是農(nóng)村稅費改革以及新農(nóng)村建設(shè)工程實施，我國農(nóng)村經(jīng)濟社會文化生活發(fā)生了深刻變化，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán),組織面臨著許多新的情況和弊端。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織、領(lǐng)導(dǎo)班子、黨員干部的執(zhí)政能力和服務(wù)水平等都提出了嚴(yán)峻的考驗和挑戰(zhàn)。本文針對當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析。文章首先分析了我國當(dāng)前農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革背景，接著分析了我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制現(xiàn)狀，并分析了現(xiàn)行體制存在的弊端及其原因，在此基礎(chǔ)上，文章提出了進一步改革我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的對策。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn) 行政管理 體制改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國整個行政管理體制改革中，占有重要地位。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，始終是關(guān)系我國經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的重大問題。過去，我們靠農(nóng)業(yè)的積累、農(nóng)民的貢獻和農(nóng)村的支持，建立起了比較完整的國民經(jīng)濟和工業(yè)化體系，但另一方面，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也日益強化，農(nóng)村發(fā)展越來越落后于城市，廣大農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民群眾并沒能很好地分享到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成果。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展和各項改革的深入，特別是農(nóng)村稅費改革取消了“皇糧國稅”，給農(nóng)村經(jīng)濟社會文化生活帶來了深刻變化，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織面臨著許多新的情況和弊端。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織、領(lǐng)導(dǎo)班子、黨員干部的執(zhí)政能力和服務(wù)水平等都提出了嚴(yán)峻的考驗和挑戰(zhàn)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的歷史

（一）農(nóng)村稅費體制的改革

農(nóng)業(yè)稅費改革從2000年以安徽省為試點單位，并逐步擴大到四川、重慶、甘肅、青海、山東等16個省份。于2006年在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅費新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究改革的基本目的是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)業(yè)稅費取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從下鄉(xiāng)催收稅費這一項工作中得以解脫，但隨之而來的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)無力償還，農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)資金匾乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了

配合稅費改革的需要進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革之外，必須應(yīng)對處理農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)、償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等一系列問題。

（二）加強新農(nóng)村物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)

當(dāng)前，我國總體上已經(jīng)進入到“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，初步具備了加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持保護的條件和能力。同時，改革開放以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟獲得了巨大發(fā)展，農(nóng)民的溫飽問題已經(jīng)基本解決，但農(nóng)村社會事業(yè)、精神文明和民主政治建設(shè)等方面卻相對滯后，這已經(jīng)明顯制約著農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面進步，制約著全面建設(shè)小康社會的進程。

二、現(xiàn)今鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的狀況

（一）機構(gòu)設(shè)置及管理情況

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立的機構(gòu)主要有：①黨群機構(gòu)：黨委辦公室（有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)把黨委辦公室與政府辦公室合在一起，稱為黨政辦公室）、紀(jì)檢監(jiān)察室、政法委、人民武裝部、團委、婦聯(lián)；②政府機構(gòu)：政府辦公室（或黨政辦公室）、派出所、國家稅務(wù)征收分局、地方稅務(wù)征收分局、工商局、計生辦、社會治安綜合管理辦公室；③司法機構(gòu)：人民法庭、司法所（或司法助理）；④下屬企事業(yè)單位：計生服務(wù)站、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、文化服務(wù)中心、國土資源管理所、財政所、糧管所、煙草站、社會事務(wù)辦、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理站、林業(yè)站、衛(wèi)生院、中學(xué)、中心校、郵電所等；⑤機構(gòu)管理情況：在政府機構(gòu)及政府所屬企事業(yè)單位中，郵電所、工商所、國家稅務(wù)征收分局、地方稅務(wù)征收分局、國土資源管理所、林業(yè)站、派出所、煙草站、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理站屬于垂直管理單位，即人事權(quán)及財權(quán)都由上級業(yè)務(wù)主管部門管理，是上級業(yè)務(wù)主管部門的派出機構(gòu)。

（二）行政運作模式

鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處均建有相同的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)核內(nèi)設(shè)機構(gòu)，即均設(shè)有黨委、人大、政府三大領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。同時，不管是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或辦事處，均設(shè)有大體相同的黨群部門和政府機構(gòu)及企事業(yè)單位。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制中的弊端及原因

（一）現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端

1.政府職能錯位、龐雜

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能泛化。政府管的事情越來越多，政治、經(jīng)濟、文化、社會無所不包，收稅收費、招商引資、計劃生育、社會治安無所不干，如同一個全能的政府。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯位、政企不分，既是財產(chǎn)所有者代表、又是企業(yè)經(jīng)營者代表和社會管理者代表，直接參與微觀經(jīng)營。有的在發(fā)展經(jīng)濟中職能越位，強制農(nóng)民進行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。有的代替農(nóng)民決策去辦企業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置重疊。機構(gòu)設(shè)置的不合理，必然導(dǎo)致職能錯位；責(zé)任分工的不合理，必然導(dǎo)致職能錯位、越位或不到位，甚至產(chǎn)生違法行政行為。三是由于權(quán)責(zé)不一致，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在職能職責(zé)方面存在的一些問題，表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而根源卻在上級部門。

2.權(quán)力與責(zé)任不等，行政運作方式跟不上發(fā)展的需要

一是存在權(quán)小責(zé)大的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有的七項職能中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要做的工作卻大部分是“辦理上級人民政府交辦的其它事項”。稅務(wù)、國土機構(gòu)工作地點在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財物和業(yè)務(wù)管理權(quán)則屬于上級業(yè)務(wù)主管部門。而他們承擔(dān)的業(yè)務(wù)工作，有相當(dāng)一部分卻是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來幫助完成的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的責(zé)任沒有減小，反而更大了。被上劃的站、所越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理不了，有責(zé)無權(quán)。對上，上級政府每年下達給鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種任務(wù)，并且實行目標(biāo)考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形象地稱之為“上面千條線、下面一根針”，每天應(yīng)付每種事務(wù)喘不過氣來。三是農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)與行政命令式政權(quán)運作方式的矛盾難以解決。傳統(tǒng)的行政管理方式，是以直接的、微觀的、權(quán)力導(dǎo)向型管理為特征的。在市場經(jīng)濟條件下，這種傳統(tǒng)的行政管理運行方式已暴露出很多問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，明顯違背了經(jīng)濟規(guī)律、市場規(guī)律和管理原則。

3.財政不堪重負(fù)，體制不順讓腐敗更加惡化

一是財政供養(yǎng)人員過多，財政不堪重負(fù)。個別缺編單位進人時，不是從超編單位選調(diào)，而是從下級選調(diào)或公開招考，造成缺編單位逐步滿編，而超編單位繼

續(xù)超編的現(xiàn)象，財政供養(yǎng)人員的總量在不斷增加。二是財政供養(yǎng)人員與財力不相匹配。三是財政體制不順。以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于財政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財政收入，這就必然使得這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政為短缺型財政，只得靠吃上級定額補助解決諸如發(fā)工資等一系列問題。另一方面，由于分稅制，上級政府往往從自身角度出發(fā)，將自身承擔(dān)的公共服務(wù)職能部分或全部轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如義務(wù)教育、民兵訓(xùn)練、計劃生育等純公共產(chǎn)品。

4.黨政、政事不分

黨政不分，主要表現(xiàn)為黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制之間的關(guān)系處理不夠好。按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作實行的是行政首長負(fù)責(zé)制。以黨代政、黨政不分的現(xiàn)象較為普遍，這種黨政一體化運作的現(xiàn)象與黨政分開的改革目標(biāo)是格格不入的。同時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)也普遍存在事業(yè)單位管理模式僵化、政事不分等問題。由于職能界定不清晰，部分事業(yè)單位嚴(yán)重依賴業(yè)務(wù)主管部門，業(yè)務(wù)上主管部門怎么說就怎么做，經(jīng)費上有財政撥款作保障，人員也由主管部門統(tǒng)一安排，實際上成了主管部門的附屬物，造成這些事業(yè)單位法人意識淡薄、責(zé)任意識淡薄。

5.政績考核不完善，科學(xué)合理的選拔任用體系未成形

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在內(nèi)的公務(wù)員選拔任用辦法不科學(xué)、不完善，考核公務(wù)員的政績還沒有找到一種把個人貢獻與集體貢獻合理區(qū)分的辦法，因此往往會出現(xiàn)把集體的政績說成是個人的政績，把別人的政績說成是自己的政績的現(xiàn)象。這種考核辦法的不完善，還會加劇政企不分、政事不分，而且會促使政府單純追求經(jīng)濟增長速度，搞形象工程、政績工程。同時，提拔任用干部必須經(jīng)過大會民主測評和個別談話推薦，這本是擴大民主，落實干部、群眾選擇權(quán)、參與權(quán)的一項重要措施，但是，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（甚至縣級干部）對此卻異常敏感。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在問題的原因

1.對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能認(rèn)識不夠

由于長期以來計劃經(jīng)濟體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作職能重心、職能方式的慣性作用，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的觀念意識滯后于形勢發(fā)展的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該履行

什么職能，新時期如何落實發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，提高農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量;如何提高公共管理水平缺乏明確地認(rèn)識。仍然習(xí)慣于完成上面的任務(wù)，習(xí)慣于做好眼前的事，缺乏發(fā)展意識和發(fā)展規(guī)劃。

2.條塊分割的管理體制，限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能體制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有一些主要職能站所比如工商、稅務(wù)、國土、電力等先后實行了垂直管理。原則上鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“以塊為主，條塊結(jié)合”，但是由于站所的人才物全部收歸縣級職能部門，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于這些站所只能協(xié)商，不能控制和指揮。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行某些職責(zé)的時候就很困難，另外行政執(zhí)法權(quán)又只能授予縣級職能部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推動工作的方法上也受到一定的限制。

3.經(jīng)濟因素限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的發(fā)揮

稅費改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的70%來自農(nóng)業(yè)稅。免征農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅度減少。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)不僅沒有減少反而有所增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，努力增加本級財政收入，還要負(fù)擔(dān)公共交通、公共衛(wèi)生、農(nóng)村公共設(shè)施維護、農(nóng)村教育、社會治安、文明創(chuàng)建活動、科技推廣等公共事務(wù)。這些公共事務(wù)決大部份依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自行解決。而且這些公共事務(wù)支出大、欠賬多。這也大大制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能發(fā)揮。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革措施

（一）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)致府的機構(gòu)安置

在新時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的問題并非源自鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身，而是來自于整個中國政治體制和行政管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不過是整個中國體制矛盾中最尖銳、最集中的環(huán)節(jié)。從這個意義上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的弱化和取消都意味著矛盾向核心地帶的靠攏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的困難決不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度本身的困難，而是整個中國體制改革困難的集中體現(xiàn)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是要合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體制。

（二）創(chuàng)新思路，轉(zhuǎn)變觀念，加強職能

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中要形成與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的思想觀念。計劃經(jīng)濟體制下創(chuàng)辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村財源建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，但也造成了大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“負(fù)累”，有的甚至變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的包袱。一是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的管理職能和服務(wù)職能交叉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然承擔(dān)著三夏生產(chǎn)、三秋生產(chǎn)等原來計劃經(jīng)濟體制時期的眾多職能。二是防止把轉(zhuǎn)變政府職能簡單化，停留在提口號或做表面文章上，而要邁出實質(zhì)性步伐。三是通過轉(zhuǎn)變政府職能，推進政府現(xiàn)代化建設(shè)，包括政府治理理念的現(xiàn)代化，政府治理架構(gòu)現(xiàn)代化和政府治理方式的現(xiàn)代化。

（三）加大力度推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，減少財政供養(yǎng)人員

按照減少機構(gòu)、整合資源、綜合設(shè)置、提高效率的要求，根據(jù)職能需要嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和崗位、人員設(shè)置，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和經(jīng)濟實力以及經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期的工作要求，從緊設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)，從嚴(yán)控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制。各級人事部門在確定編制時，不僅要根據(jù)縣、鄉(xiāng)規(guī)模大小，也要結(jié)合各地經(jīng)濟發(fā)展水平，樹立“有多少錢，辦多少事，養(yǎng)多少人”的指導(dǎo)思想，對經(jīng)濟發(fā)展滯后，財政供給能力差的縣、鄉(xiāng)，可在省定編制的基礎(chǔ)上，從低、從緊核定編制額，從源頭上控制財政支出的過快增長。深化教育改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)要重新核定教師編制，杜絕超編現(xiàn)象。屬于提供非公共產(chǎn)品和非公共服務(wù)的單位，可以取得經(jīng)營性或服務(wù)性收入的單位財政要停止供給。

（四）探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來深化改革的目標(biāo)

就長期目標(biāo)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的地方化和公利化，應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的方向。但就近期目標(biāo)而言，改革首先要解決的問題是如何建立起有效地領(lǐng)導(dǎo)和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)各項事務(wù)的有活力、有權(quán)威管理組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把工作重點轉(zhuǎn)到提供公共服務(wù)和發(fā)展公益事業(yè)上來要進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的工作職能與事權(quán)范圍，打造法治誠信、廉潔、高效的服務(wù)型政府。

參考文獻：

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第四篇：完善干部監(jiān)督管理體制機制調(diào)研匯報材料

調(diào)研匯報材料

根據(jù)區(qū)委組織部干部監(jiān)督科通知要求，我鎮(zhèn)就《建立、完善干部監(jiān)督管理體制機制問題研究》這一調(diào)研課題開展調(diào)研，現(xiàn)將有關(guān)情況簡要匯報如下：

建立、完善干部監(jiān)督管理體制機制

工作的重要性及必要性

從近年來查辦的腐敗案件可以看出，腐敗已嚴(yán)重侵害黨的肌體，促使黨的形象受到嚴(yán)重?fù)p害。如若不采取措施切實加強對干部的監(jiān)督管理工作，從源頭上預(yù)防腐敗，杜絕職務(wù)犯罪，后果將不堪設(shè)想。構(gòu)建干部監(jiān)督機制完善干部監(jiān)督管理工作在預(yù)防和解決腐敗問題上的重要性顯而易見。

一、干部監(jiān)督管理體制機制工作是事關(guān)黨的建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的一個重大問題。監(jiān)督是保證經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的一種機制，如果沒有監(jiān)督，權(quán)力就會絕對化，而絕對化的權(quán)力必將走向腐敗。縱觀近年來查處的犯罪案例，我們不難看出，以權(quán)謀私、濫用職權(quán)所導(dǎo)致的不正當(dāng)競爭，嚴(yán)重破壞了市場經(jīng)濟的發(fā)展，擾亂了市場經(jīng)濟秩序，對經(jīng)濟建設(shè)危害極大。因此，我們一定要從黨的建設(shè)和各項社會事業(yè)健康發(fā)展的戰(zhàn)略高度來深刻認(rèn)識加強干部監(jiān)督管理工作的重要性和緊迫性，扎實認(rèn)真做好干部監(jiān)督管理體制機制工作。

二、干部監(jiān)督管理體制機制工作是關(guān)心、愛護干部的有效措施，是對干部負(fù)責(zé)的一種具體表現(xiàn)。尤其是在市場經(jīng)濟高速發(fā)展、物欲橫流的當(dāng)今社會，一些干部更容易被人利用，迷失方向。這就要求我們必須加強對干部的監(jiān)督管理工作，發(fā)現(xiàn)干部有缺點毛病，及時提醒、幫助、批評，防止由小過鑄成大錯，從而保證干部的健康成長。由此可見，監(jiān)督是對干部的關(guān)心、愛護，更是一種責(zé)任。建立科學(xué)、有效、約束力強的干部監(jiān)督管理工作機制是促使干部廉潔自律、克已奉公的重要保證。

三、干部監(jiān)督管理體制機制工作是促使鎮(zhèn)級經(jīng)濟和各項社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重要保證。干部隊伍的好與壞與鎮(zhèn)級經(jīng)濟和各項社會事業(yè)的發(fā)展是息息相關(guān)的。而行之有效的干部監(jiān)督機制必能管理出一支高素質(zhì)、高效能的干部隊伍，進而帶領(lǐng)一方百姓富裕，促使一方經(jīng)濟發(fā)展。

當(dāng)前干部監(jiān)督管理體制機制存在的問題及原因分析

一是監(jiān)督的制度不健全。雖然在干部監(jiān)督方面已制定了不少制度，但仍存在著缺陷，有時難以進行有效監(jiān)督。監(jiān)督制度仍需要進一步健全，突出制定一些監(jiān)督性強、效率高的制度。如干部離任審計責(zé)任追究制、干部收支及財產(chǎn)情況報告制、直系親屬從業(yè)情況報告制等。有的時候監(jiān)督雖有制度保證，但執(zhí)行上不力，只局限于走走過場，如干部離任審計制等。

二是監(jiān)督的責(zé)任主體不明確。目前主要依賴組織、紀(jì)檢、信訪和社會輿論來對干部實施監(jiān)督，監(jiān)督的責(zé)任主體既不明也不夠?qū)?，容易?dǎo)致監(jiān)督不力，監(jiān)督工作落實不到位。所以我們還要從教育入手，鼓勵同級班子成員來相互監(jiān)督，操作上班子成員可采取匿名反映情況的方式。同時，平時針對于多數(shù)人對某些干部的傳言猜測，組織部門都要認(rèn)真對待，堅持有疑點就要查，做到寧可信其有不可信其無，切實將情況查清、查實。

三是監(jiān)督的重點不清楚。主要表現(xiàn)在對“一把手”的監(jiān)督軟弱無力?！耙话咽帧睂ζ溆喔刹康挠绊懠氨砺首饔檬蔷薮蟮模绻栌趯Α耙话咽帧钡谋O(jiān)督，很大的程度上依賴“一把手”的自身素質(zhì)，“一把手”好則可以理直氣壯地去監(jiān)督班子成員和下級的“一把手”，切實帶出一個勤政廉政、團結(jié)有力的好班子，不好則表率作用發(fā)揮不力，勢必影響其他成員對自身要求不嚴(yán)。所以說監(jiān)督的重點應(yīng)放在對“一把手”的監(jiān)督上，加強對“一把手”的監(jiān)督，各項措施實施到位。

新形勢下建立、完善干部監(jiān)督管理

體制機制應(yīng)把握的幾個方面

如何建立、完善干部監(jiān)督管理體制機制，用制度來規(guī)范干部的從政行為，增強他們的廉潔自律意識和拒腐防變的能力，減少職務(wù)犯罪，是我們面臨的一項重要而緊迫的任務(wù)。面對新形勢新任務(wù)，面對不斷出現(xiàn)的職務(wù)犯罪，我們必須著眼于抓機制，求實效，努力把監(jiān)督管理的觸角延伸到干部用權(quán)的各個環(huán)節(jié)中去。

一、堅持關(guān)口前移，狠抓教育防范。

加強組織監(jiān)督管理，重在激活黨員干部的“自制力”。在實施監(jiān)督過程中，要始終堅持教育先行，重視思想教育，通過正面引導(dǎo)、反面警示、全面教育，用大量鮮活的事例，推動干部經(jīng)常“洗腦”反思，促使他們從思想深處真正解決誰讓掌權(quán)、為誰掌權(quán)和怎樣掌權(quán)的問題，增強自身免疫力，從思想上筑起拒腐防變的堅固防線。并始終堅持事前監(jiān)督、預(yù)防為主，寓干部監(jiān)督于干部培養(yǎng)教育之中，常抓干部的預(yù)警教育，做到常敲警鐘、常提醒。一是強化組織監(jiān)督的主動意識；二是營造班子內(nèi)部互相監(jiān)督的健康意識；三是提高干部自我監(jiān)督的自覺意識。

二、建立健全制度，突出重點監(jiān)管。

組織部門干部監(jiān)督工作，包括對干部的培養(yǎng)教育、選拔任用以及干部監(jiān)督管理工作，涉及的環(huán)節(jié)多、范圍廣。因此，要把各項工作都落到實處，首先要加強干部監(jiān)督工作的制度建設(shè)，強化干部監(jiān)督的責(zé)任，使干部處于有效監(jiān)督之下。在現(xiàn)有的民主集中制、班子民主生活會、領(lǐng)導(dǎo)干部個人重大事項報告制、干部談話誡免制、干部離任審計制等制度的基礎(chǔ)上，還應(yīng)建立干部離任審計追究制、干部收入及財產(chǎn)情況報告制、直系親屬從業(yè)情況報告制等制度約束和教育干部。其次，要突出重點，抓好重要崗位、掌握人才物等經(jīng)濟大權(quán)的部門領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，防患于未然。尤其要抓好對“一把手”的監(jiān)督。要在對干部全面監(jiān)督的基礎(chǔ)上，確定重點監(jiān)督對象、重要教育對象、重點培養(yǎng)對象，研究制定強化監(jiān)督的措施和辦法，規(guī)范和約束領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的行為。防止和糾正干部濫用職權(quán)的現(xiàn)象，將監(jiān)督、教育與培養(yǎng)融為一體，使“一把手”等重要崗位上的干部能夠在一個處處受到紀(jì)律的約束的環(huán)境中健康成長。

三、完善監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，實施全程監(jiān)督。

把黨內(nèi)監(jiān)督作為全程監(jiān)督管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。全程式監(jiān)督管理必須堅持逐級負(fù)責(zé)，形成多層次監(jiān)督，督促引導(dǎo)干部管好自己，又管好下級，既抓工作指標(biāo)落實，又抓思想作風(fēng)建設(shè)。在抓好對下級監(jiān)督的同時，注重發(fā)揮下級對上級、同級對同級的監(jiān)督作用，形成多角度監(jiān)督。同時要組織人民群眾對干部進行直接監(jiān)督，讓人民群眾對干部的思想作風(fēng)狀況、權(quán)力行為進行面對面評議。并拓寬渠道，多途徑開展間接監(jiān)督：一是健全信訪舉報制度，設(shè)置舉報專用信箱、電話、接待室，動員各方面監(jiān)督力量以口頭或書面形式，舉報、揭發(fā)干部違法違紀(jì)行為。二是充分利用新聞輿論的監(jiān)督作用，對一些不良行為和典型案例予以公開曝光，以強大的社會輿論聲勢，警醒當(dāng)事人，教育其他人。三是發(fā)動同級班子相互監(jiān)督。

四、加強實績考核，實行監(jiān)督獎懲。

責(zé)和權(quán)相統(tǒng)一，獎和懲相結(jié)合，才能最大限度地調(diào)動干部的工作積極性。要堅持崗位職責(zé)與目標(biāo)管理相一致，實績考核與監(jiān)督獎懲相掛鉤，充分發(fā)揮監(jiān)督獎懲的導(dǎo)向作用，積極為全鎮(zhèn)干部營造能干事、想干事、干成事的良好環(huán)境。

第五篇：水旱災(zāi)害預(yù)防與應(yīng)急機制調(diào)研報告

我國自然災(zāi)害種類多，發(fā)生頻率高，破壞強度大，分布范圍廣，給經(jīng)濟社會發(fā)展造成了巨大的危害。科學(xué)地認(rèn)識自然災(zāi)害的發(fā)生、發(fā)展以及盡可能減小它們所造成的危害，已成為國際社會共同關(guān)心的一個主題。我國各種自然災(zāi)害中，尤以水旱災(zāi)害發(fā)生頻繁、影響范圍廣、傷亡人口多、經(jīng)濟損失大，自古至今就是人類面臨的主要自然災(zāi)害，我國有文字記載的第一頁就是勞

動人民和洪水斗爭的光輝畫卷--大禹治水。隨著經(jīng)濟發(fā)展和人口膨脹，水資源短缺日趨嚴(yán)重，干旱化趨勢已成為全球關(guān)注的問題。本文即著重介紹我國水旱災(zāi)害的特點、預(yù)防與應(yīng)急機制以及個人的意見和建議。

一、我國水旱災(zāi)害的基本情況

1、我國水旱災(zāi)害的特點

我國地處歐亞大陸東南部，東南臨太平洋，西北深入歐亞大陸腹地，西南與南亞次大陸接壤，地勢西北高、東南低，地理條件和氣候條件十分復(fù)雜。大部分地區(qū)位于季風(fēng)氣候區(qū)，降水時空變化大,導(dǎo)致干旱、水災(zāi)時空變化頻繁。

我國幅員遼闊、江河眾多。全國1/2的人口，1/3的耕地，70％的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值集中在七大江河中下游地區(qū)。這些地區(qū)恰恰是受洪水威脅最嚴(yán)重的地區(qū)，洪澇災(zāi)害曾給中國人民帶來深重的災(zāi)難。據(jù)歷史記載，公元前206年—1949年的2155年間，中國發(fā)生較大洪水災(zāi)害1092次。歷史上危害甚重的黃河，三年兩決口、百年一改道，泛濫范圍北到天津，南至淮河流域，總計25萬平方公里。1933年黃河大水，南北兩岸大堤決口50多處，死亡1.8萬人。長江自漢代開始就有水災(zāi)記載，1931年長江、淮河大水，共因災(zāi)死亡40萬人。1935年長江支流漢江和澧水特大洪水，死亡14.2萬人。

我國又是一個嚴(yán)重干旱缺水的國家，人均占有水資源量約為世界平均水平的1/4。1997年在聯(lián)合國統(tǒng)計的世界149個國家中，中國排名第110位，被列為13個貧水國家之一。

總體來看，我國的水旱災(zāi)害有五個顯著特點：一是災(zāi)害具有廣泛性。除沙漠、極端干旱地區(qū)和高寒地區(qū)外，我國三分之二的國土面積都處在洪澇和干旱災(zāi)害的籠罩之下。二是災(zāi)害具有不確定性。目前的科學(xué)技術(shù)水平還很難預(yù)測災(zāi)害發(fā)生的時間、地點和嚴(yán)重程度。三是災(zāi)害具有突發(fā)性。暴雨發(fā)生的隨機性決定了洪澇災(zāi)害的突發(fā)性。在一些地區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)旱澇急轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。四是災(zāi)害具有不可避免性。這是由我國特殊的地理氣候等條件決定的。五是災(zāi)害具有相對可控性。幾千年來特別是新中國成立50多年的實踐表明，抗御水旱災(zāi)害不僅有所作為，而且還取得了巨大的成就。

2、建國以來的水旱災(zāi)害

建國以來，我國因洪澇災(zāi)害年均農(nóng)田受災(zāi)面積1億多畝，大約兩年左右發(fā)生一次較大洪災(zāi)。1990年以來全國年均洪澇災(zāi)害損失在1100億元左右，約占同期全國gdp的2%。遇到發(fā)生流域性大洪水的年份，如1991年、1994年、1996年和1998年，該比例可達到3%-4%。

九十年代以來洪澇災(zāi)害直接經(jīng)濟損失統(tǒng)計表（億元）

年份

199

1199

2199

3199

4199

51996

1997

損失

779

413

642

1797

1653

2208

930

年份

1998

1999

2000

2001

2002

2003

損失

2551

930

711

623

838

1278

1949年以來，全國年平均受旱面積3.21億畝，其中成災(zāi)面積1.38億畝，全國平均每年因旱損失糧食142億公斤，其中有13年發(fā)生嚴(yán)重干旱災(zāi)害，相當(dāng)于4年左右發(fā)生一次重旱，受旱面積均超過4億畝，成災(zāi)面積超過2億畝。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，工農(nóng)業(yè)和城市生活用水急劇增加，加上水環(huán)境惡化，可用水量減少，我國旱災(zāi)發(fā)生頻率呈上升趨勢。1991～2002年年均因旱受災(zāi)面積4.15億畝，其中成災(zāi)面積2.19億畝，年均因旱損失糧食286億公斤。另外，因旱造成數(shù)百座城市缺水，對整個經(jīng)濟社會發(fā)展影響巨大。

3、水旱災(zāi)害對我國社會、經(jīng)濟和環(huán)境的影響

洪澇災(zāi)害造成的損失和影響在各種自然災(zāi)害中位居第一位，損失約占全部各類自然災(zāi)害的60％以上，重大水災(zāi)往往直接關(guān)系到社會的安定與國家的盛衰。中國自古就有“治國先治水”之說。其主要表現(xiàn)為對國民經(jīng)濟、社會和環(huán)境三個方面的影響：

對國民經(jīng)濟的影響。洪澇災(zāi)害對國民經(jīng)濟的影響主要包括：對農(nóng)業(yè)、交通運輸、城市和工業(yè)的影響及對水利設(shè)施的破壞。1949～1993年期間全國糧食總產(chǎn)量平均增長率為3.43％。而受洪災(zāi)影響，1954年的糧食總產(chǎn)量增長率僅為1.61％；1991年增長率為－2.45％

。洪水對鐵路、公路等交通干線的破壞十分嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計，從1981年至1990年，由于山洪、泥石流等洪水災(zāi)害造成全國主要鐵路干線平均每年中斷行車120余次，在大洪水年份中斷行車現(xiàn)象更為嚴(yán)重。如1954年江淮大水，京廣線中斷100天。

對社會的影響。洪澇災(zāi)害對社會的影響，主要指對社會生活、生產(chǎn)環(huán)境的影響，以及人口傷亡、災(zāi)民的安置等帶來的一系列社會問題。如1954年長江、淮河特大洪水死亡3.3萬人；1975年河南大水死亡2.6萬人；1998年長江、松花江流域發(fā)生大洪水，受災(zāi)人口達1.86億人，倒塌房屋685萬間。大量的災(zāi)民安置，生產(chǎn)恢復(fù)，疫病防控，給國家經(jīng)濟帶來沉重負(fù)擔(dān)。

對環(huán)境的影響。暴雨洪水導(dǎo)致水土流失，土地貧瘠，水流中夾帶的大量泥沙淤積河湖，導(dǎo)致河流功能衰減、湖泊萎縮、耕地沙化，后果難以估量。

旱災(zāi)同樣對我國社會、經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重影響。隨著人口增長、經(jīng)濟發(fā)展和社會進步不斷，干旱災(zāi)害的影響范圍，已經(jīng)由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域擴展到工業(yè)、城市、生態(tài)環(huán)境等多個方面，旱災(zāi)的損失也越來越大。

農(nóng)業(yè)方面主要是影響糧食生產(chǎn)。旱災(zāi)造成的糧食損失要占全部自然災(zāi)害糧食損失的一半以上。20世紀(jì)90年代我國農(nóng)作物因旱年均受災(zāi)面積、損失糧食及其占糧食產(chǎn)量的比例已由50年代的1.74億畝、435萬噸、2.5％分別上升到4.07億畝、2450萬噸和4.7％。

工業(yè)方面，因干旱缺水平均每年直接影響工業(yè)產(chǎn)值2300多億元。間接經(jīng)濟損失更是驚人，據(jù)有關(guān)部門估算，由于農(nóng)業(yè)、工業(yè)受旱給其它行業(yè)造成的間接經(jīng)濟損失，按1990年價格計算，全國每年平均達852億元人民幣。

社會影響，全國每年都有數(shù)千萬人和數(shù)千萬頭牲畜因旱發(fā)生臨時性飲水困難。城市缺水問題也日益突出，全國660多個建制市中，有400多個城市供水不足，100多個城市嚴(yán)重缺水,不少城市居民正常生活受到很大影響。

干旱還加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化，造成樹木枯死，草場退化，冰川退縮，湖泊干涸，土壤沙化。據(jù)統(tǒng)計，近年來我國土地沙漠化以年均2460平方公里的速度在擴展，全國水土流失面積達367萬平方公里，占國土面積的1/3以上。干旱造成地下水超采，導(dǎo)致地面沉降，海水入侵。據(jù)統(tǒng)計，全國每年地下水超采量超過80億立方米，已形成地下水漏斗區(qū)56個，面積達8.7萬平方公里，僅華北平原大漏斗面積就將近４萬平方公里，漏斗最深達100多米。有30多座城市不同程度出現(xiàn)地面沉降、塌陷、裂縫等破壞現(xiàn)象。環(huán)渤海地區(qū)和膠東半島有1200多平方公里發(fā)生海水倒灌。

4、我國防治水旱災(zāi)害面臨的突出問題

（1）防洪面臨的突出問題

一是現(xiàn)有防洪工程標(biāo)準(zhǔn)低、隱患多。我國江河防洪標(biāo)準(zhǔn)低，難以抗御全流域性的特大洪水。由于工程險工隱患多，防御工程設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的洪水也有較大難度。如1994年珠江發(fā)生相當(dāng)于50年一遇的洪水，而防洪標(biāo)準(zhǔn)為100年一遇的北江大堤卻發(fā)生了嚴(yán)重的管涌險情。1998年汛期，長江干支流堤防共發(fā)生四萬多處險情。主要原因是現(xiàn)有堤防多是在歷朝歷代原有民堤的基礎(chǔ)上逐步加高形成的，且基礎(chǔ)多為沖積平原的砂層，透水性強，存在基礎(chǔ)防滲差，堤身斷面不夠，堤身材料不合要求等問題。另外由于現(xiàn)有水庫長期使用，存在很多隱患，不少水庫不能正常攔蓄洪水，有的水庫由于工程問題還成為下游防洪安全的隱患。

二是湖泊調(diào)蓄能力不斷降低。隨著社會的發(fā)展和人口的增加，人與水爭地的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，大量的湖泊被圍墾，調(diào)蓄洪水容積急劇下降，給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成不利影響，加重了洪澇災(zāi)害。與50年代相比，中國七大江河參與防洪調(diào)蓄作用的湖泊面積由9214萬畝減少到6885萬畝，減少25％。如果用1954年的天然調(diào)蓄容積對1998年實際洪水進行演算，兩湖及長江中游1998年的水位可降低1米左右，由此可見，正是由于湖泊調(diào)蓄能力的降低，致使洪水威脅加大。

三是河道萎縮、行洪能力急劇衰減。泥沙淤積加上人為設(shè)障、盲目圍墾，使河道行洪能力嚴(yán)重下降。如海河干流、獨流減河和漳衛(wèi)新河的泄洪能力比原設(shè)計能力降低幅度達40～60%；黃河泥沙淤積形成了著名的“懸河”，河底比河南新鄉(xiāng)地面高20米，比河南開封地面高13米，比山東濟南地面高5米，1996年洪峰流量僅為1958年的三分之一，水位卻高出近1米。許多中小河流也由于河道淤積導(dǎo)致防洪能力下降。

四是蓄滯洪區(qū)運用難度加大。蓄滯洪區(qū)內(nèi)人口多、安全建設(shè)滯后，區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展較快，資產(chǎn)增加，分洪不僅損失巨大，而且區(qū)內(nèi)人員的安全救生任務(wù)也非常艱巨。如荊江分洪區(qū)1954年僅有17萬人，而現(xiàn)在已有54萬人。

五是干支流控制性工程不足。在河道上中游有條件的地區(qū)興建大型控制性水利樞紐，是控制上中游洪水的重要措施之一。一些干流如嫩江、松花江、西江等至今還沒有控制性工程，主要支流上的控制性工程則更少。

六是非工程措施滯后，還不能滿足防御大洪水的要求。目前我國水文測站布設(shè)、水文預(yù)報、報汛手段、防洪通信建設(shè)及管理等方面都有一定問題，嚴(yán)重影響防洪工程效益的發(fā)揮。

（2）防治旱災(zāi)面臨的突出問題

一是防治旱災(zāi)投入不足。多年來用于抗旱的資金明顯不足?！熬盼濉逼陂g中央水利基建投資規(guī)模有較大幅度的提高，用于防洪工程建設(shè)的投資相對較多，用于水資源工程建設(shè)的較少。地方各級對抗旱的投入則更少。

二是防治旱災(zāi)管理落后。重建設(shè)、輕管理問題一直沒有得到很好解決?？购禍p災(zāi)工作缺乏統(tǒng)一規(guī)劃；旱情、旱災(zāi)評定沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；抗旱信息系統(tǒng)現(xiàn)代化建設(shè)嚴(yán)重滯后，旱情信息的采集、傳輸、分析、處理手段落后；抗旱工作管理隊伍力量薄弱。

三是防治旱災(zāi)工作無法可依問題突出。近些年來，由于干旱缺水危機不斷加劇，旱區(qū)各行業(yè)、各部門，流域的上下游、左右岸用水矛盾十分尖銳，但我們目前還沒有協(xié)調(diào)抗旱矛盾的相應(yīng)法規(guī)，因而，如何用法律手段化解各方面用水矛盾已經(jīng)十分迫切。

四是水利工程老化失修，效益衰減，抗旱能力不斷減弱。我國耕地面積19.5億畝，但有效灌溉面積只有8.3億畝，58％的耕地沒有水利灌溉條件。灌區(qū)水利工程絕大部分都是在50～70年代修建的，經(jīng)過幾十年的運行，老化失修已十分嚴(yán)重，灌溉保證率低。同時由于大量抗旱基礎(chǔ)工程產(chǎn)權(quán)不清，責(zé)權(quán)不明，缺乏良性管理體制和機制，造成許多抗旱設(shè)施長期失修，無人管理，抗旱時束手無策。

五是水資源利用率不高和水環(huán)境的破壞，加劇了干旱缺水危機。2003年我國萬元gdp用水量為465立方米，是世界平均水平的4倍。農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)為0.4～0.5，發(fā)達國家為0.7～0.8；全國工業(yè)萬元增加值用水量為218立方米，是發(fā)達國家的5－10倍，水的重復(fù)利用率為50％，發(fā)達國家已達85％；全國城市供水管網(wǎng)漏損率達20%左右，僅城市便器水箱漏水一項每年就損失上億立方米。水環(huán)境惡化也加劇了干旱缺水危機。全國約700條大中河流近1/2的河段受到污染，1/10的河段被嚴(yán)重污染。全國7大江河都已不同程度受到污染，北方的黃河、海河污染更為嚴(yán)重。南方也有不少地方守在河邊沒水吃。

六是對防治旱災(zāi)減災(zāi)工作研究不夠。如對旱災(zāi)的成因、損失、影響等一些規(guī)律性問題,以及針對這些規(guī)律提出的抗旱對策、措施等問題重視不夠,研究不夠深入，直接影響到抗旱工作的開展。

二、我國水旱災(zāi)害管理的管理體制和運行機制

在抗御水旱災(zāi)害過程中，我國水旱災(zāi)害管理逐漸形成了比較完整的管理體制和行之有效的運行機制，為應(yīng)對防汛抗洪、抗旱救災(zāi)等突發(fā)事件發(fā)揮了重要作用，保證了防汛抗旱工作緊張有序開展，有效減輕了災(zāi)害損失。下面從六個方面進行介紹。

1、法律法規(guī)

國家先后制定頒布了《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國防汛條例》、《中華人民共和國河道管理條例》、《中華人民共和國蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》、《水庫大壩安全管理條例》、《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》、《取水許可制度實施辦法》等法律法規(guī)以及《國家防總成員單位職責(zé)》、《國家防總工作制度》等有關(guān)規(guī)章制度，目前正在組織制訂《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》。各級地方人民政府根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，制定了本地區(qū)的相關(guān)配套法規(guī)。同時，抗旱立法工作已經(jīng)起步。這些法律法規(guī)的頒布實施，為依法管理水旱災(zāi)害工作奠定了基礎(chǔ)，使我國水旱災(zāi)害管理工作有章可循，逐步走上法制化、正規(guī)化、規(guī)范化軌道。在1998年長江、松花江大洪水和2003年淮河大洪水的抗洪搶險中，各有關(guān)省依據(jù)《防洪法》采取了宣布進入緊急防汛期等措施，為保障抗洪搶險斗爭的順利進行提供了法律保障。

2、水旱災(zāi)害管理的組織機構(gòu)

我國政府高度重視水旱災(zāi)害管理工作，1950年政務(wù)院就成立了中央防汛總指揮部，董必武副總理任總指揮。2002年新一屆國家防汛抗旱總指揮部由回良玉副總理任總指揮，水利部部長及國務(wù)院副秘書長任副總指揮，水利部副部長任秘書長，解放軍總參謀部作戰(zhàn)部部長任副秘書長，中宣部、國家發(fā)展和改革委員會、公安部、民政部、財政部、國土資源部、建設(shè)部、交通部、鐵道部、信息產(chǎn)業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、民航總局、廣電總局、氣象局等17個部委局負(fù)責(zé)人和武警部隊的首長為指揮部成員。國家防總負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織全國的防汛抗旱工作，主要職責(zé)是擬訂國家防汛抗旱的方針政策，組織制定大江大河大湖防御洪水方案和跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)劃的調(diào)水方案，及時掌握全國汛情、旱情、災(zāi)情并組織實施抗洪搶險及抗旱減災(zāi)工作，統(tǒng)一調(diào)控和調(diào)度全國水利、水電設(shè)施的水量，組織災(zāi)后處置，并做好有關(guān)協(xié)調(diào)工作。

為組織指揮流域防汛抗洪工作，先后設(shè)立了黃河、長江、松花江、淮河4個流域防汛總指揮部。各級人民政府也相應(yīng)建立健全了防汛指揮部及其辦事機構(gòu)和以行政首長責(zé)任制為核心的防汛抗旱責(zé)任制體系。按照《防洪法》規(guī)定，有防汛抗洪任務(wù)的縣級以上人民政府設(shè)立了防汛指揮機構(gòu)。

每年汛前國家防汛抗旱總指揮部都要落實全國大江大河、重點病險水庫、主要蓄滯洪區(qū)和重要防洪城市的防汛責(zé)任人，并向社會公布，接受社會監(jiān)督。2003年國家防總印發(fā)了《各級地方人民政府行政首長防汛抗旱工作職責(zé)》。各級防汛指揮部也公布了轄區(qū)內(nèi)重點防洪對象的責(zé)任人名單，明確了防汛行政責(zé)任人和技術(shù)責(zé)任人。這些在水旱災(zāi)害管理工作中已經(jīng)形成了制度。

3、預(yù)防和預(yù)警機制

為應(yīng)對水旱災(zāi)害，我國建立起了以預(yù)防為主、各部門各行其責(zé)的防災(zāi)減災(zāi)體系。根據(jù)水旱災(zāi)害的特點，主要從思想、組織、工程、預(yù)案、物料、通信、防汛抗旱檢查等方面做好準(zhǔn)備工作。目前全國有水文站2萬余處，報汛站點8000多個，充分利用公用通信網(wǎng)及防汛專用通信網(wǎng)，保證了氣象、水情、工情、險情、災(zāi)情信息的及時、準(zhǔn)確采集、傳遞以及防汛指揮調(diào)度命令的傳達。在全國183座以防洪為主的大型和重點中型水庫，開發(fā)建設(shè)了水庫洪水調(diào)度系統(tǒng)，建立了庫區(qū)水雨情遙測系統(tǒng)和水庫預(yù)報調(diào)度模型，能實時監(jiān)視庫區(qū)水雨情，迅速對洪水做出預(yù)報，及時進行合理調(diào)度。同時，各級防汛指揮部配備了相應(yīng)的人員和設(shè)備，確保了防汛信息和指揮調(diào)度命令的暢通。2003年淮河大水期間，國家防總利用已建成的異地會商系統(tǒng)，多次與淮河防總、安徽省防指進行異地會商，研究汛情，為國家防總領(lǐng)導(dǎo)掌握現(xiàn)場情況、科學(xué)慎重決策創(chuàng)造了條件。另外，國家防總對水情、工情的預(yù)警都做了明確規(guī)定，如預(yù)測可能出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)洪水或堤防決口、水庫垮壩等險情時，要立即向下游預(yù)警，組織危險區(qū)群眾轉(zhuǎn)移，并迅速處置險情，同時向上級主管部門和同級防汛抗旱指揮機構(gòu)報告情況，以進一步采取相應(yīng)措施。

4、水旱災(zāi)害管理預(yù)案

為主動應(yīng)對江河洪水，各級人民政府和防汛抗旱機構(gòu)編制修訂了防御江河洪水方案。1985年國務(wù)院正式批轉(zhuǎn)了黃河、長江、淮河、永定河防御特大洪水方案。近年來，國家防汛抗旱總指揮部根據(jù)經(jīng)濟社會和防洪工程的變化，相繼組織制定和完善了長江、黃河、淮河、沂沭泗、松花江、太湖、海河流域永定河、大清河、漳衛(wèi)南運河、北三河洪水調(diào)度方案等。地方各級防汛指揮部、各級水利樞紐工程管理部門和有關(guān)單位也組織制訂了本地區(qū)、本部門、本單位的防汛預(yù)案，包括洪水調(diào)度方案、工程運用方案、抗洪搶險方案、人員轉(zhuǎn)移安置方案等。特別是重點水庫編制了超標(biāo)準(zhǔn)洪水、重大險情、垮壩、下游群眾轉(zhuǎn)移等應(yīng)急預(yù)案，同時，還按照國務(wù)院有關(guān)要求，正組織編制防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案、抗旱預(yù)案以及水庫處置恐怖襲擊事件預(yù)案。這些預(yù)案依據(jù)河流的來水情況、防洪工程的狀況、保護對象的重要程度等，對可能出現(xiàn)的洪水、缺水程度、如何調(diào)度運用各類工程措施、組織部署各項抗洪搶險救災(zāi)工作等進行了明確規(guī)定，預(yù)籌對策，并逐年修訂完善，對取得歷次防汛抗洪斗爭的勝利發(fā)揮了很大作用。

5、水旱災(zāi)害的應(yīng)急處理

進入汛期、旱期，各級防汛抗旱指揮機構(gòu)實行24小時值班制度，全程跟蹤雨情、水情、工情、旱情、災(zāi)情，并根據(jù)不同情況啟動相關(guān)應(yīng)急程序。國家防總或流域防汛指揮機構(gòu)負(fù)責(zé)關(guān)系重大的水利、防洪工程調(diào)度，其它水利、防洪工程的調(diào)度由所屬地方人民政府和防汛抗旱指揮機構(gòu)負(fù)責(zé)，必要時，視情況由上一級防汛抗旱指揮機構(gòu)直接調(diào)度。國家防總根據(jù)各級防汛抗旱機構(gòu)上報信息綜合分析，做出一至四級響應(yīng)。相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市的防汛抗旱指揮機構(gòu)啟動相應(yīng)級別的響應(yīng)。如：國家防總一級響應(yīng)由國務(wù)院副總理、國家防總總指揮主持會商，防總成員參加。部署安排有關(guān)應(yīng)急措施。流域防汛指揮機構(gòu)按照權(quán)限調(diào)度水利、防洪工程，為國家防總提供調(diào)度參謀意見，派工作組、專家組支援地方抗洪搶險、抗旱。相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市的防汛抗旱指揮機構(gòu)宣布進入緊急防汛期，按照《防洪法》的有關(guān)規(guī)定行使權(quán)力，采取相應(yīng)措施。同時，增加值班人員，加強值班。由防汛抗旱指揮機構(gòu)的負(fù)責(zé)同志主持會商，具體安排防汛抗旱工作，按照權(quán)限調(diào)度水利、防洪工程，根據(jù)預(yù)案組織加強防守巡查，調(diào)動防汛機動搶險隊并動員社會力量加強工程防守，及時控制險情，或組織加強抗旱工作。受災(zāi)地區(qū)的各級防汛抗旱指揮機構(gòu)負(fù)責(zé)人、成員單位負(fù)責(zé)人，應(yīng)按照職責(zé)分工到分管的區(qū)域現(xiàn)場組織指揮防汛抗旱工作。相關(guān)省級防汛抗旱指揮機構(gòu)應(yīng)將工作情況上報當(dāng)?shù)厝嗣裾饕I(lǐng)導(dǎo)和國家防總。相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市的防汛抗旱指揮機構(gòu)成員單位應(yīng)全力配合做好防汛抗旱和抗災(zāi)救災(zāi)工作。

6、應(yīng)急保障

一是隊伍保障。國家在全國七大江河、重點水庫和重點海堤組建了100多支重點防汛機動搶險隊，44支省級防汛機動搶險隊，250多支市、縣級防汛機動搶險隊。1999年起，解放軍建設(shè)了19支抗洪搶險專業(yè)應(yīng)急部隊。這些隊伍主要完成突發(fā)性的、急難險重的抗洪搶險任務(wù)。全國已建成縣級抗旱服務(wù)隊1653個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級抗旱服務(wù)隊9038個，使干旱缺水地區(qū)農(nóng)民無力抗災(zāi)的狀況在一定程度上得到改善。此外，各地根據(jù)需要，還組建了技術(shù)骨干為主的專業(yè)隊，民兵群眾為主的常備隊、預(yù)備隊等，形成了專群結(jié)合、軍民聯(lián)防的防汛抗旱隊伍。

二是物資保障。充足的防汛物資是奪取抗洪搶險勝利的重要保證。1998年抗洪搶險期間，各地調(diào)用的搶險物資總價值達130多億元。為防御特大洪水，國家防總辦公室在全國15個中央防汛物資定點倉庫儲備了編織袋、土工布、編織布、鋼管、橡皮船、沖鋒舟、救生衣、照明燈等防汛搶險救生物資。省級防汛部門根據(jù)當(dāng)?shù)負(fù)岆U需要，也儲備了相應(yīng)的防汛物資。國家防總還建立了防汛物資生產(chǎn)流程和生產(chǎn)能力儲備機制，一旦儲存物資消耗過多，即可啟動生產(chǎn)儲備進行補充。

三是技術(shù)保障。國家防總正組織建設(shè)國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)。形成覆蓋國家防總、流域機構(gòu)、各省、自治區(qū)、直轄市防汛抗旱部門的計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，提高信息傳輸?shù)馁|(zhì)量和速度。改進水情信息采集系統(tǒng)，使全國重要水文測站的水情信息在30分鐘內(nèi)傳到國家防總。建立和完善大江大河重要河段的洪水預(yù)報系統(tǒng)，提高預(yù)報精度，延長有效預(yù)見期。建立工程數(shù)據(jù)庫及大江大河重點地區(qū)的地理和社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)這些地區(qū)重要防洪工程基本信息和社經(jīng)信息的快速查詢。建立大江大河重要河段的防洪調(diào)度系統(tǒng)，實現(xiàn)實時制定和優(yōu)化洪水調(diào)度方案，為防洪調(diào)度決策提供支持。建立國家防總與各流域機構(gòu)、各省、自治區(qū)、直轄市防汛抗旱指揮部之間的防汛異地會商系統(tǒng)。開發(fā)防汛信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)各級防汛搶險救災(zāi)信息的共享。開發(fā)全國旱情監(jiān)測和宏觀分析系統(tǒng)，開展旱情信息采集試點建設(shè)，為宏觀分析全國抗旱形勢和做出抗旱決策提供支持。各級防汛抗旱指揮機構(gòu)還建立專家?guī)?，?dāng)發(fā)生水旱災(zāi)害時，由防汛抗旱指揮機構(gòu)統(tǒng)一調(diào)度，派出專家組，指導(dǎo)防汛抗旱工作。

四是其他保障。如通信與信息保障，應(yīng)急支援與裝備保障，現(xiàn)場救援和工程搶險保障，應(yīng)急隊伍保障，供電保障，交通運輸保障，醫(yī)療保障，治安保障，資金保障，社會動員保障等都有明確的規(guī)定。

7、災(zāi)后恢復(fù)重建工作

發(fā)生水旱災(zāi)害后，地方人民政府組織有關(guān)部門做好災(zāi)區(qū)生活供給、衛(wèi)生防疫、救災(zāi)物資供應(yīng)、治安管理、學(xué)校復(fù)課、水毀修復(fù)、恢復(fù)生產(chǎn)和重建家園等善后工作。2003年淮河發(fā)生大洪水，災(zāi)區(qū)人民政府立即成立了救災(zāi)指揮部，組織、協(xié)調(diào)和指揮災(zāi)后救助工作。民政部門及時調(diào)配救災(zāi)款物，組織安置災(zāi)民，保證災(zāi)民有糧吃、有衣穿、有房住，切實解決災(zāi)民的基本生活問題。衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)調(diào)配醫(yī)務(wù)技術(shù)力量，搶救因災(zāi)傷病人員，對污染源進行消毒處理，對災(zāi)區(qū)重大疫情、病情實施緊急處理，防止疫情、疾病的傳播、蔓延。水利、電力、交通、通信等部門抓緊修復(fù)遭到毀壞的設(shè)備設(shè)施，恢復(fù)功能。財政、水利部門按照《蓄滯洪區(qū)補償暫行辦法》對分洪運用的蓄滯洪區(qū)進行補償。

三、強化我國水旱災(zāi)害應(yīng)急管理機制建設(shè)的建議

1、調(diào)整水旱災(zāi)害管理思路，促進人與自然和諧相處

國家經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、生態(tài)安全等宏觀形勢對防汛抗旱工作提出了很多新的要求，迫切需要調(diào)整防汛抗旱工作思路，體現(xiàn)堅持以人為本、尊重自然規(guī)律、實現(xiàn)人與自然和諧相處的治水新理念。

洪水和干旱至今還是不以人們意志為轉(zhuǎn)移的“自然現(xiàn)象”，但只要處理方式、對策和措施得當(dāng)，災(zāi)害是可以減輕或避免的。因此，如何“減災(zāi)”是我們工作的一個重點。要堅持防汛抗旱并舉，實現(xiàn)由控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變，由單一抗旱向全面抗旱轉(zhuǎn)變，為我國經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展提供保障。

防汛工作要理性協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系。我國人口眾多，整體經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，所以既不允許讓大多數(shù)河流湖泊都恢復(fù)到天然狀態(tài)，也不可能投入巨資修建防御所有量級洪水的工程。實行洪水管理，適度承擔(dān)風(fēng)險是合理的，要靠標(biāo)準(zhǔn)適度的防洪工程和嚴(yán)格的管理，把洪水風(fēng)險減輕到經(jīng)濟社會發(fā)展可承受的程度。要規(guī)范人的活動，加強對人的管理，強調(diào)人與水的和諧，在控制洪水的同時，給洪水以出路。

抗旱工作要從主要為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)闉榘ㄉ鷳B(tài)在內(nèi)的整個經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)，從注重農(nóng)業(yè)效益轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟?jīng)濟、社會和生態(tài)效益的統(tǒng)一，從被動抗旱轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃臃篮怠７e極推廣農(nóng)業(yè)高新節(jié)水技術(shù)，發(fā)展管灌、噴滴灌；工業(yè)企業(yè)配置節(jié)水設(shè)施，采取循環(huán)用水、一水多用、中水回用等節(jié)水措施，提高水的重復(fù)利用率。加強用水的考核監(jiān)督，限制和取締不合理用水，建設(shè)節(jié)水型社會。

積極探索城市防洪抗旱的新模式。城市要以保障防洪安全、供水安全、生態(tài)環(huán)境安全和建立節(jié)水防污型社會為重點，加強城市河湖水系綜合整治，搞好水環(huán)境建設(shè)，美化城鎮(zhèn)人居環(huán)境。

充分利用雨洪資源?？茖W(xué)合理調(diào)控洪水既可以補充地下和地表水資源，改善河流和水庫天然淤積或沖刷狀況，延長堤防和水庫的使用壽命，還可以為濕地、灘地等輸送水沙改善水生態(tài)環(huán)境，稀釋污水提高受污水體的自凈能力等。尤其在北方水資源短缺地區(qū)，可研究探索水庫、蓄滯洪區(qū)運用方式，利用洪水自身有利的一面，最大限度地挖掘洪水對促進我國經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的作用。

2、落實責(zé)任，團結(jié)協(xié)作，加強應(yīng)急隊伍建設(shè)

按照《防洪法》規(guī)定，防汛抗旱工作實行各級人民政府行政首長負(fù)責(zé)制，統(tǒng)一指揮，分級分部門負(fù)責(zé)。社會管理和公共管理是政府的重要職責(zé)，水旱災(zāi)害這一事關(guān)人民群眾生命安全、事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展穩(wěn)定大局的公益事業(yè)，無疑是政府部門一項重要的職責(zé)。各級政府應(yīng)在堅持以人為本，樹立科學(xué)發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人全面發(fā)展的原則指導(dǎo)下，切實履行職責(zé)，落實以行政首長負(fù)責(zé)制為核心的各項防汛責(zé)任制，按照屬地管理范圍和部門分工，層層落實和分解責(zé)任，制定行之有效的決策指揮機制、督察檢查機制、責(zé)任追究機制，確保各項責(zé)任制落到實處，以有效應(yīng)對水旱災(zāi)害。

水旱災(zāi)害影響面廣，涉及到人民群眾的安全保護、人員轉(zhuǎn)移、安置、衛(wèi)生防疫、救災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)重建，以及險情的搶護、物資保障、治安維護等各個方面，處理不當(dāng)就會引發(fā)一些次生災(zāi)害，需要政府各職能部門互相配合、協(xié)同作戰(zhàn)，動員社會各方面的力量參與。因此，要在科學(xué)合理地明確部門分工的基礎(chǔ)上，制定有效的協(xié)作運行機制，充分調(diào)動、整合各部門資源，發(fā)揮整體優(yōu)勢，共同應(yīng)對突發(fā)水旱災(zāi)害。

為適應(yīng)快速搶險、搶大險的要求，必須建設(shè)反應(yīng)能力軍事化、搶險技術(shù)專業(yè)化、隊伍裝備現(xiàn)代化、平戰(zhàn)結(jié)合的應(yīng)急搶險救災(zāi)隊伍。要把應(yīng)急搶險救災(zāi)隊伍的建設(shè)和管理當(dāng)作水旱災(zāi)害工作的一項重要任務(wù)來完成，使每一支應(yīng)急搶險救災(zāi)隊伍都建設(shè)成熟悉情況、掌握技術(shù)、裝備優(yōu)良、紀(jì)律嚴(yán)明、反應(yīng)快捷，召之即來，來之能戰(zhàn)的專業(yè)隊伍。同時要加大投入，加強管理，提高搶險人員素質(zhì)和專業(yè)搶險能力。要建立良性運行機制，使防汛機動搶險隊建設(shè)盡快邁上新臺階。

3、加強信息監(jiān)測、報送，提高水旱災(zāi)害處理能力

信息是水旱災(zāi)害預(yù)警、預(yù)防和科學(xué)決策指揮的基礎(chǔ)和前提。沒有對充足可靠的信息的分析判斷，就不可能有正確的決策和應(yīng)對措施。因此，要建立完善信息監(jiān)測報送網(wǎng)絡(luò)和機制，建立信息交流和發(fā)布制度，確保信息監(jiān)測、報送和發(fā)布渠道暢通。建立重大突發(fā)事件緊急上報制度，為各級防汛抗旱指揮機構(gòu)決策與緊急處置贏得時間，及時做出災(zāi)害預(yù)警，并向社會發(fā)布，通知有關(guān)區(qū)域、部門做好相關(guān)準(zhǔn)備，有效防控水旱災(zāi)害。

充分發(fā)揮科技優(yōu)勢，堅持用高新技術(shù)對防汛抗旱傳統(tǒng)行業(yè)進行技術(shù)改造，對防汛工作的洪水預(yù)測預(yù)報、洪水調(diào)度、汛期查險搶險三個主要工作環(huán)節(jié)和抗旱工作的旱情監(jiān)測分析、抗旱行動等工作環(huán)節(jié)提供全面的技術(shù)支持。以信息化為先導(dǎo)，建立以高新技術(shù)為基礎(chǔ)的防汛抗旱指揮系統(tǒng)。利用先進的科技手段，加強對災(zāi)害性天氣的監(jiān)測和預(yù)報，加強雨情、水情和旱情的監(jiān)測，強化預(yù)測預(yù)報，提高預(yù)報精度，盡可能延長預(yù)見期。建立水旱災(zāi)害模擬仿真與災(zāi)害評估系統(tǒng)，提高決策的科學(xué)性和效率。加強人工影響天氣研究，通過科學(xué)技術(shù)手段對大氣施加影響，進行人工增雨或人工減雨，以達到減輕水旱災(zāi)害的目的。結(jié)合我國國情，綜合工程學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、環(huán)境科學(xué)理論，對自然、社會、經(jīng)濟諸因素全面考慮，綜合工程措施及非工程措施，引進風(fēng)險分析理論，提高防汛抗旱指揮決策和災(zāi)后評價等方面的科技水平；利用新技術(shù)、新材料、新工藝和新裝備改造傳統(tǒng)的防汛搶險和抗旱工作，在北方旱區(qū)研究推廣抗旱型農(nóng)作物新品種。

4、加強宣傳，提高群眾防災(zāi)意識

深入開展宣傳教育，增強防災(zāi)減災(zāi)意識。一是加強防災(zāi)減災(zāi)法制宣傳教育。大力宣傳《防洪法》等有關(guān)法律法規(guī)，進一步提高各級政府和領(lǐng)導(dǎo)干部依法防災(zāi)的工作能力和水平，全面增強群眾的防災(zāi)意識和環(huán)境意識。在有防洪風(fēng)險的地區(qū)要通過制定法律法規(guī)、加強宣傳教育，來規(guī)范土地開發(fā)利用行為，規(guī)范人的生產(chǎn)和生活行為，主動防范和適應(yīng)洪水風(fēng)險。要逐步提高社會公眾的防洪參與意識，讓每個人都知道人類有著承擔(dān)洪水風(fēng)險的責(zé)任和義務(wù)。二是加強自然災(zāi)害的警示宣傳教育。認(rèn)真總結(jié)近年來各地遭受自然災(zāi)害的慘痛教訓(xùn)，使廣大群眾充分認(rèn)識到自然災(zāi)害的嚴(yán)重危害性，增強開展防災(zāi)減災(zāi)工作的緊迫感和責(zé)任感。三是加強防災(zāi)減災(zāi)知識宣傳教育。通過報刊、廣播電視等新聞媒體和舉辦防災(zāi)減災(zāi)專題講座等多種形式，大力普及防御水旱災(zāi)害的基本常識，幫助群眾掌握和認(rèn)識自然災(zāi)害發(fā)生發(fā)展規(guī)律，懂得如何防災(zāi)避險，提高群眾應(yīng)急自救、抗災(zāi)減損能力。

5、加強社會保障體系建設(shè)，提高群眾災(zāi)后恢復(fù)能力

在加強政府水旱災(zāi)害風(fēng)險管理的同時，通過法律、經(jīng)濟、行政等手段，構(gòu)筑有效的社會保障體系。一是要加強政府救災(zāi)，按照救災(zāi)工作分級負(fù)責(zé)，救災(zāi)資金分級負(fù)擔(dān)的原則，中央和地方各級財政應(yīng)安排救災(zāi)資金預(yù)算和特大自然災(zāi)害救濟補助費，儲備必須的救災(zāi)物資，解決嚴(yán)重受災(zāi)地區(qū)群眾的基本生活困難；二是建立和完善社會捐助制度，規(guī)范突發(fā)自然災(zāi)害社會捐助工作；三是建立完善合理的補償制度，使為減輕水旱災(zāi)害做出犧牲的群眾得到合理的補償；四是研究建立水旱災(zāi)害保險，實現(xiàn)利益共享，風(fēng)險共擔(dān)，增強城鄉(xiāng)居民和社會團體抗御水旱災(zāi)害的能力。提高承受洪澇風(fēng)險和災(zāi)后自我恢復(fù)的能力。