第一篇：農(nóng)民集中居住得失

農(nóng)民集中居住得失

本文見《財經(jīng)》雜志2010年第22期 出版日期2010年10月25日 共有7條點評

農(nóng)民放棄了宅基地，最終能夠得到什么？

《財經(jīng)》實習(xí)記者 潘國建 記者 姚佳威

在山東、河南、江蘇、天津等省市，農(nóng)村房院結(jié)合的散居傳統(tǒng)正在加速消失。與之相對應(yīng)，集中居住，即農(nóng)民按照政府規(guī)劃集中住進樓房，則方興未艾。

農(nóng)民集中居住，多年前肇始于江蘇等經(jīng)濟發(fā)達省份。目前，各地集中居住的推進速度加快，運作模式也不盡相同。

近日，《財經(jīng)》記者先后赴山東、河南、江蘇等地實地調(diào)查采訪，發(fā)現(xiàn)通過集中居住，農(nóng)民居住環(huán)境得到一定改善，所獲公共服務(wù)也有所增加。但由此引發(fā)的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民生產(chǎn)生活保障等問題也日益凸顯。此外，復(fù)墾出的土地產(chǎn)權(quán)歸屬，及其引發(fā)的利益分配問題也亟須厘清。

現(xiàn)行的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，則成為集中居住的另一助力。依據(jù)該政策，農(nóng)民集中居住后節(jié)約的土地指標(biāo)可轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。在依賴土地財政的大背景下，地方政府對用地指標(biāo)的熱情不減。作為最主要利益方的農(nóng)民，其長短期利益如何得到切實保障是難以回避的現(xiàn)實問題。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)民集中居住趨勢難以逆轉(zhuǎn)。而就地方政府來說，考慮農(nóng)民意愿順勢而為，應(yīng)為正確選擇，以行政手段強推，則為不智之舉。

集中居住潮

集中居住，就是農(nóng)民搬離原來自家房屋，住進成片的標(biāo)準(zhǔn)化樓房。在各地推行集中居住之前，中國農(nóng)村的規(guī)模、樣態(tài)演進緩慢且自然。

熱衷推行此政策的地方越來越多，特別是縣域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。

諸城是山東濰坊市的一個縣級市，毗鄰青島。106萬人口中雖有80萬農(nóng)村人口，但縣域經(jīng)濟綜合實力位列全國百強。

9月中旬，《財經(jīng)》記者在諸城的集中居住點內(nèi)看到，高高的塔吊與遠(yuǎn)方的平房相映，其下則是在建的樓房，部分集中居住點的開發(fā)場面顯得甚為壯觀。

單從外觀看，這里有著和城市外觀雷同、整齊劃一的多層住宅樓，還配有幼兒園、診所、健身器材等公共設(shè)施。部分地區(qū)的村落就近合并，并冠以農(nóng)村社區(qū)的名謂。

2009年，諸城辛興鎮(zhèn)大楊家莊子村的管恩兵搬離舊宅住進了統(tǒng)一規(guī)劃的住宅樓。他家合計240平方米的兩層連體住宅樓建在村邊，內(nèi)部裝修和城市居民別無二致。

這個居住點用于安置周圍四個村子的農(nóng)民，計劃建設(shè)住宅樓87棟，建成后可供767戶農(nóng)民入住。這個規(guī)模已經(jīng)超過了四個村子的總戶數(shù)。目前，24棟兩層連體住宅樓已建成，五棟多層住宅樓主體已經(jīng)完工。用于建設(shè)這些房屋的土地性質(zhì)仍為集體建設(shè)用地，這意味著這些房屋并不能正常上市交易。

管恩兵和妻子的收入主要靠在本地打工。他們原本在縣城挑選了一套90平方米的樓房，但在得知村里統(tǒng)一蓋樓后改了主意?！盎ㄍ瑯拥腻X買下的房子面積卻更大，就下決心在村里買樓”。管恩兵夫婦認(rèn)為，樓房只為自住，土地即使為集體性質(zhì)也無妨。

吸引他們的還有諸城所倡導(dǎo)的農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)。所謂農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)，是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，把地域相鄰的幾個村莊規(guī)劃為一個社區(qū)。公共服務(wù)機構(gòu)設(shè)立在社區(qū)中心村，設(shè)醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、警務(wù)、環(huán)衛(wèi)、計生等服務(wù)站（室）。到2008年6月底，諸城市共規(guī)劃了208個農(nóng)村社區(qū)，涵蓋村莊1257個，并全部投入運行。管恩兵家所住的大楊家莊子村就是辛興鎮(zhèn)大楊家莊子社區(qū)的中心村。

農(nóng)民決定搬進樓房的同時，其擁有的宅基地必須同時放棄，并收歸集體。大楊家莊子社區(qū)黨委書記尤廷春表示，該社區(qū)的居住點建成后，可節(jié)約集體建設(shè)用地329畝。

目前，諸城通過停止審批在非中心村建新房、到中心村建房購房給予優(yōu)惠等政策，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住。截至2010年9月，諸城全市已經(jīng)有79處農(nóng)村社區(qū)中心村的93個集中居住點開工建設(shè)，住宅970棟。在2010年諸城市政府工作報告中提道，全年將完成聚集融合1.2萬戶。

而地處黃河中下游的河南省新鄉(xiāng)市，集中居住聲勢也頗為浩大。享有“中國民營經(jīng)濟最具活力城市”頭銜的地級市新鄉(xiāng)，醞釀將其所轄3571個行政村，合并為1050個新型社區(qū)。第一批列入硬性發(fā)展規(guī)劃的有329個新型社區(qū)，150萬農(nóng)村人口將遷入其內(nèi)，目前已啟動建設(shè)的社區(qū)為263個。

上述329個新型社區(qū)主要集中在城郊村、主干道兩側(cè)和工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)附近。在社區(qū)內(nèi)仿效城市居民小區(qū)，建設(shè)農(nóng)民別墅區(qū)或高層住宅樓，將幾個村的村民集中到新社區(qū)居住，農(nóng)民原有住房則會被拆除。

按照新鄉(xiāng)的政策，農(nóng)村社區(qū)的房屋和基礎(chǔ)設(shè)施比照城市社區(qū)建設(shè)，但其土地仍屬于集體建設(shè)土地，農(nóng)民也繼續(xù)保有耕地。

除山東、河南，江蘇、天津等省市的集中居住熱潮也方興未艾。

上不上樓，是個問題

盡管各地集中居住模式各異，但居住形態(tài)的變化對農(nóng)民來說則仍需適應(yīng)。

同在諸城，69歲的舜王街道南解留村村民馬洪勛一家現(xiàn)有一套農(nóng)宅，因其子女在市里上班而購買了商品房。他覺得，再花幾萬元錢買一套樓房既無財力也無必要。

長久以來，中國農(nóng)村的居住有其特點：以宗族小聚居為依托，以小規(guī)模農(nóng)耕為習(xí)慣。從絕對數(shù)量上看，農(nóng)民的平均居住面積大于城市。

記者走訪諸城多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落發(fā)現(xiàn)，收獲不久的玉米、花生等作物就擺放在房前屋后。而牲畜、家禽、農(nóng)具的擺放也有專門的空間。住進樓房，意味著這一切都要變化。

因此，即便有意購買居住點樓房的農(nóng)民，他們也表示眼前不會考慮搬過去。

諸城辛興鎮(zhèn)一位齊姓村民認(rèn)為，能住進樓房當(dāng)然是好事，“前提是不再種地，但這不太現(xiàn)實?！敝T城是國內(nèi)較早進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)探索的地區(qū)之一。但目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)的比例并不均衡，多數(shù)農(nóng)民還耕種自家承包地。

各地推行的農(nóng)村社區(qū)化，使得居住形態(tài)從分散變?yōu)橄鄬小＾r(nóng)民享受公共服務(wù)的活動半徑短了，但社區(qū)服務(wù)質(zhì)量與城區(qū)比較尚有差距。

農(nóng)民集中居住原本在城中村和城郊地帶較為常見?！吧蠘恰?往往伴隨著土地性質(zhì)、農(nóng)民身份的變化。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)等名義下，部分地方政府將這些場景直接復(fù)制到了遠(yuǎn)郊的農(nóng)村。

這些村遠(yuǎn)離城市，每戶擁有面積不等的宅基地和若干畝耕地。他們的樓房外觀雖和城市類似，但其土地性質(zhì)不同，仍歸集體所有。

沒有改變的還有他們的農(nóng)民身份。在教育、社會保障、醫(yī)療等公共服務(wù)上，他們還無法和城市居民看齊。

更為重要的是，農(nóng)民“上樓”的前提條件，就是要退還宅基地，同時，宅基地上的房屋將被拆除。最終，這些被“節(jié)約”出來的農(nóng)村建設(shè)用地經(jīng)過整合后，或用于工業(yè)企業(yè)用地，或者用于規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營，還有一種方式，是通過復(fù)墾后，騰挪出建設(shè)用地指標(biāo)，緩解城市用地緊張。

自1949年以來，中國農(nóng)村的土地制度屢經(jīng)變遷。上世紀(jì)50年代農(nóng)村實行初級合作社之前，農(nóng)民的農(nóng)用地、房屋和宅基地一直是他們的私有財產(chǎn)。

1962年9月27日，中共中央頒布《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，宣布“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準(zhǔn)出租和買賣”。這是中國農(nóng)村土地集體所有的開端。

由于農(nóng)民的房屋建筑在宅基地上，農(nóng)民實際占有并支配這些宅基地。宅基地作為一種不動產(chǎn)，一直被農(nóng)民視為自己的家產(chǎn)。

進入上世紀(jì)90年代后，土地管理部門給農(nóng)村宅基地發(fā)放了“農(nóng)村集體建設(shè)土地使用證”，進一步確認(rèn)了農(nóng)民的宅基地權(quán)。事實上，除了不能進入市場公開買賣，宅基地形同私有。

農(nóng)民的憂慮現(xiàn)實而具體。鄭州大學(xué)建筑規(guī)劃研究室主任呂紅醫(yī)認(rèn)為，有些新社區(qū)出于衛(wèi)生考慮，不允許養(yǎng)殖牲畜，很多養(yǎng)豬、養(yǎng)雞的村民因此不愿搬遷。

各地政府對外一再強調(diào)遵循農(nóng)民自愿原則，但即使在基層官員看來，農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)變將會是一個漫長的過程。

土地誘惑

農(nóng)民集中居住涉及的資金投入龐大，各地只能分期投入、循環(huán)使用相關(guān)資金。較早啟動集中居住的河南新鄉(xiāng)就感受到現(xiàn)實的壓力。

新社區(qū)的道路、給排水、供電、供暖等基礎(chǔ)設(shè)施，以及社區(qū)內(nèi)的衛(wèi)生院、中心小學(xué)、便民超市等公共服務(wù)設(shè)施，由地方政府財政出資。新鄉(xiāng)市農(nóng)村工作辦公室主任劉思江介紹，每個社區(qū)根據(jù)大小不同，一般要投入500萬元－1000萬元進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

照此計算，接下來新鄉(xiāng)全市300多個社區(qū)建設(shè)中，政府共需投入30多億元。而2009年，新鄉(xiāng)為新型農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施多方籌資，也只投入了3億元。

新鄉(xiāng)市委黨校培訓(xùn)部主任秦小星認(rèn)為，集中居住項目較少時，基礎(chǔ)設(shè)施的財政投入尚可應(yīng)付，但更多農(nóng)民開始搬遷時，政府投資將捉襟見肘。

既然如此，政府熱衷推行集中居住的動力何在？

城市建設(shè)需要更多土地，但現(xiàn)有城市土地供應(yīng)量不足，“缺地”已成為各地方發(fā)展的瓶頸。

隨著國家保護耕地力度加大，此前各地濫占耕地擴大建設(shè)用地規(guī)模的現(xiàn)象得到一定遏制。地方為尋求經(jīng)濟發(fā)展和提升城鎮(zhèn)化進程，只得另尋他途。

而“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策的施行，則為地方政府提供了契機。所謂“增減掛鉤”，就是指依規(guī)劃將城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，減少農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模，復(fù)墾出耕地，增加的建設(shè)用地指標(biāo)可以用于城市發(fā)展建設(shè)。

從2006年開始，國土資源部在山東、江蘇等五個省市推行“增減掛鉤”試點。其中山東一省就爭取到全部183個試點項目區(qū)中的66個，位居全國第一。

2008年6月，在總結(jié)此前試點的基礎(chǔ)上，國土部頒布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》。

政策的初衷是集約用土地，促進城鎮(zhèn)化，卻為試點區(qū)域提供了用地“活”指標(biāo)。集體建設(shè)用地中，農(nóng)民擁有使用權(quán)的宅基地面積最大。在實施集中居住后，宅基地將退給村集體后加以復(fù)墾，在保證耕地面積不減的前提下，騰挪出的土地按照“增減掛鉤”，即可轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。

受訪的諸城縣鄉(xiāng)兩級政府人士表示，土地指標(biāo)緊張致使許多新項目不能上馬。諸城當(dāng)?shù)囟酁槭称芳庸?、紡織等勞動密集型產(chǎn)業(yè)，可大量吸納當(dāng)?shù)貏趧恿?。新項目的投產(chǎn)可以拓展上述能力。

《諸城市土地利用總體規(guī)劃（2006－2020年）》顯示，諸城農(nóng)村居民點面積占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的70.07％。農(nóng)村居民點占建設(shè)用地比重高，整理潛力大。

2006年，諸城參與“增減掛鉤”試點申報，但最終沒有進入首批試點名單。但此后，作為山東省縣級綜合配套改革試點縣（市），諸城隨后獲批“增減掛鉤”指標(biāo)，共計1069畝。

2008年5月，諸城下發(fā)文件要求各地“用足用好”國土部“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的政策，逐步擴大掛鉤范圍和規(guī)模。節(jié)約的土地優(yōu)先解決中心村建設(shè)用地，拆舊建新節(jié)省的建設(shè)用地指標(biāo)則由全市統(tǒng)一調(diào)配使用。政府謀求建設(shè)用地指標(biāo)的意圖明顯。

諸城市土地儲備中心主任安文豐接受當(dāng)?shù)孛襟w采訪時曾表示，農(nóng)民全部都遷到社區(qū)中心村居住，將可騰出8萬畝宅基地。

而河南新鄉(xiāng)市是國土部的“土地增減掛鉤”試點。全市重點區(qū)域規(guī)劃的329個新型農(nóng)村住宅社區(qū)五年建成后，預(yù)計能節(jié)約土地近24萬畝，約占原村莊土地面積的47.9％。

如果規(guī)劃的千余個農(nóng)村社區(qū)全部完成建設(shè)，則可為新鄉(xiāng)新增耕地50萬畝以上。將這些土地復(fù)墾，即可通過“增減掛鉤”置換出城市建設(shè)用地指標(biāo)。農(nóng)村建設(shè)用地原本難以直接獲益，但其置換的城市建設(shè)用地指標(biāo)則溢價明顯。

利益得失賬

城鎮(zhèn)化是一個自然的過程，拋開政府引導(dǎo)農(nóng)民集中居住的必要性不談，農(nóng)民關(guān)心的是自己的利益是否得到保障。

在集中居住過程中，農(nóng)民放棄了宅基地，最終能夠得到什么？

新鄉(xiāng)對于農(nóng)民自籌資金到規(guī)劃區(qū)域建房的，地方政府給予補貼水泥、貼息貸款等優(yōu)惠，第一批在新社區(qū)建房的農(nóng)民，政府每戶補貼10噸水泥，最高可在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)銀行獲貼息貸款5萬元；第二批建房的補貼5噸水泥，最高可獲貼息貸款3萬元。這些貼息貸款給予農(nóng)民的利息優(yōu)惠，由政府補貼給銀行。

而山東諸城，遷到集中居住點的農(nóng)民在原有房屋評估后獲得相應(yīng)補償。為了調(diào)動農(nóng)民集中居住的積極性，當(dāng)?shù)剡€推出“階梯式”補貼。如截至2009年9月30日，建設(shè)或購買住宅樓房，每平方米建筑面積補貼建房或購房戶80元－100元；2009年10月1日起，補貼就減至每平方米50元－80元。

諸城大楊家莊子村居民于青山家的宅基地上將建起樓房，他同意搬遷并選了樓房。新房位于一幢五層樓房的第三層，為一套110平方米三居室。加上一個車庫，于青山總共將為新居支付16萬元。除去所獲原有房屋拆遷補償款和新購房補貼外，于家還另需支付約7萬元。

一些農(nóng)民認(rèn)為，宅基地和建在上面的房屋皆屬自己的資產(chǎn)，但是政府只對房屋進行補償，對宅基地不給補償或者補償很少，這損害了自己的利益。

集中居住點每平方米1200元-1300元的價格，相較于城市房屋，對農(nóng)民來說有一定吸引力。但多位受訪農(nóng)民認(rèn)為，因為集中居住小區(qū)的房產(chǎn)并不能進入房地產(chǎn)市場交易，所以并不急于置換集中居住地的房子。

河南社科院農(nóng)業(yè)發(fā)展研究所原副所長李銅山曾有調(diào)查，面對十幾萬元房款，新鄉(xiāng)有60％－70％的農(nóng)民拿不出足額資金。但在基層官員看來，農(nóng)民在集中居住中并沒有吃虧。他們認(rèn)為，政府將大量資金投向社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，能夠改善農(nóng)民的生活環(huán)境和質(zhì)量，這也應(yīng)該計入農(nóng)民的收益之中。

記者采訪中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)受訪農(nóng)民并不知道自己騰出宅基地后，集體建設(shè)用地指標(biāo)將在何處“落地”。

按照各地政策，這些指標(biāo)部分就地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，部分轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，其中蘊含的級差地租，政府將從中獲益。

隨之而來的現(xiàn)實是，已退出宅基地的農(nóng)民無緣建設(shè)用地增減掛鉤所產(chǎn)生的增值收益。

國土部“增減掛鉤”政策要求，建新地塊實行有償供地所得收益，“要用于項目區(qū)內(nèi)農(nóng)村和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)先用于支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民改善生活條件。”但并沒有詳細(xì)規(guī)定收益如何分配，各試點地區(qū)在操作上也不盡相同。

諸城所在的濰坊市實行最低補償制度：異地使用的由居民點整治節(jié)余出的增減掛鉤指標(biāo)每畝不得低于15萬元。該市還鼓勵有條件的地方適當(dāng)提高補償標(biāo)準(zhǔn)。

周轉(zhuǎn)指標(biāo)調(diào)劑使用所獲收益返還村集體，但這些收益在村集體中如何使用和分配，目前并不明確。

諸城賈悅、桃林、昌城等鎮(zhèn)多位受訪村民表示，其所在村集體尚未參與或討論過上述資金的分配，農(nóng)民整個過程的參與性很弱。

第二篇：農(nóng)民集中居住的曙光村樣本

農(nóng)民集中居住的曙光村樣本

最近，黑龍江省慶安縣勤勞鎮(zhèn)曙光村黨支部書記兼村委主任都隆基十分忙碌，他先是遠(yuǎn)赴韓國洽談?wù)猩桃Y事宜，再是奔走于縣、鄉(xiāng)政府之間，這一切都是在為該村正在進行的農(nóng)民集中居住工程努力著。

慶安縣勤勞鎮(zhèn)曙光村位于歐根河南岸，是一個擁有72年歷史的朝鮮族民族村，原轄7個自然屯，328戶1348口人，距縣城25公里，全村總面積24843畝，其中耕地面積20340畝，全部為水田，人均耕地面積15畝。

幾年來，該村赴韓國勞務(wù)發(fā)展異常迅猛，76％的農(nóng)戶、83％的人口離村創(chuàng)業(yè)，全村土地以承包、租賃等形式流轉(zhuǎn)的318戶，真正種自家地、干自家活的只剩10戶，全村7個自然屯原有住房172棟，空閑住房90棟，空閑率達52％以上，出現(xiàn)了“人去房空、戶離屯空”的局面。

根據(jù)這一實際情況，通過廣泛征求民意后，2008年，在慶安縣委、縣政府的統(tǒng)一部署下，曙光村以黑龍江省國土資源廳全力支持的“田水路林村”項目為契機，開展農(nóng)民集中居住工程建設(shè)，堅持撤并自然村，建設(shè)社區(qū)化中心村，實現(xiàn)農(nóng)村城市化，建筑風(fēng)格民族化，人居環(huán)境現(xiàn)代化。

曙光村的農(nóng)民集中居住工程自2008年10月籌劃立項，2009年5月開始拆遷，7月住宅樓開始動工，至當(dāng)年12月農(nóng)民全部入住，目前正在開展相關(guān)后續(xù)工作。

通過農(nóng)民集中居住工程的建設(shè)，曙光村實現(xiàn)了跨越幾十年的歷史性變遷。2010年，村民人均純收入達到了21549元，列居慶安縣之首，曙光村被評為黑龍江省新農(nóng)村建設(shè)示范村。黑龍江省委書記吉炳軒等省市領(lǐng)導(dǎo)多次到曙光村參觀考察。

為確保曙光村農(nóng)民集中居住工程的順利實施，慶安縣、勤勞鎮(zhèn)和曙光村三級組織完全尊重群眾意愿及當(dāng)?shù)貙嶋H，采取的一系列做法十分值得稱道。

工作深入細(xì)致，方案多樣得體

曙光村黨支部書記兼村委主任都隆基告訴《村委主任》記者，在整個農(nóng)民集中居住工程建設(shè)中,村兩委堅持按照民主集中制原則,實行全體村民共同參與、民主決策。對需要決策的一般事項,由村兩委共同召開聯(lián)席會議研究討論,形成初步方案后,在村民代表大會或村民大會上通過,對于重大事項則還必須通過黨員大會進行表決，一步一步按程序進行民主決策。

在工程開始之前，村干部分片包干，深入每一家、每一戶，全面摸清土地利用、耕地流轉(zhuǎn)、家庭住房、成員構(gòu)成等方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上提出了拆遷補償方案、中心村建設(shè)整體方案和新區(qū)住宅分配方案。

經(jīng)過一系列的走訪，在征求廣大村民意見的基礎(chǔ)之上，村兩委干部明確了住宅拆遷補償?shù)?個檔次，即根據(jù)房屋的不同質(zhì)量和不同建設(shè)年份，對土房、一面青（磚土混合型房屋）和磚房3種類型的房屋分別予以50元/平方米、100元/平方米、200元/平方米、300元/平方米、400元/平方米、500元/平方米等6個檔次進行補償。

經(jīng)過和廣大村民的商討，村兩委干部決定采取先建后拆的方式，在交通便利、基礎(chǔ)設(shè)施完善的原文化屯（曙光村的自然村）開辟一塊地，建設(shè)4棟5層小樓樣式的住宅樓。

在新區(qū)住宅分配方案上，村干部們是這樣操作的：樓房建設(shè)之前，由村民根據(jù)自己的實際情況選擇戶型，對于同一種戶型住宅位置的分配，村民采取搖號的方式確定。

拆遷補償方案、中心村建設(shè)整體方案和新區(qū)住宅分配方案制定之后，村兩委干部又將其提交給村民代表大會討論，經(jīng)過反復(fù)修改之后，村民代表大會最終表決通過。

曙光村有個老年人協(xié)會，全村55歲以上的老人全部為其會員。在整個項目的推進過程中，老年人協(xié)會負(fù)責(zé)對建材質(zhì)量和項目開展情況進行監(jiān)督。建材運到村里之后，必須經(jīng)老年人協(xié)會會員檢驗之后方可使用。另外，在住宅樓建設(shè)期間，老年人協(xié)會每天都派人到項目建設(shè)現(xiàn)場監(jiān)督檢查，若發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題，老年人協(xié)會及時向村兩委提出合理化建議。

住房價格低廉，社區(qū)服務(wù)多樣

一般來講，對于仍處于以務(wù)農(nóng)為主業(yè)的欠發(fā)達地區(qū)來說，兩三層小樓加一個小院是農(nóng)民集中居住區(qū)的最佳模式，《村委主任》記者采訪過的江蘇省胡樓村以及安徽省宋崗村就是這樣。然而曙光村的農(nóng)民新居全部表現(xiàn)為5層樓房的樣式。

“之所以這樣設(shè)計，一是因為曙光村的大部分村民已經(jīng)外出務(wù)工，農(nóng)民的土地大都流轉(zhuǎn)出去，二是農(nóng)作物（主要為水稻）的耕種和收割都采用大型機械作業(yè)，農(nóng)民自家的小型工具都被替代，因而就很少占地方了。”慶安縣農(nóng)委副主任宮本旺告訴《村委主任》記者。

據(jù)了解，曙光村農(nóng)民集中居住區(qū)總面積為1.6萬多平方米，總共4棟樓，190套住房。住宅樓集節(jié)能樓房和朝鮮民居的兩種風(fēng)格為一體，分為66平方米、86平方米以及102平方米3種戶型，所有戶型均為兩室一廳一廚一衛(wèi)格局。

曙光村黨支部書記兼村委主任都隆基告訴《村委主任》記者，住宅樓的建設(shè)由政府公開向開發(fā)商招標(biāo)，政府與開發(fā)商的議定價格為780元/平方米。

據(jù)了解，為確保曙光村農(nóng)民集中居住工程的順利推進，縣里通過多種渠道籌集資金6535萬元投入曙光村，用于農(nóng)民安置、住宅區(qū)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施配套。除去農(nóng)民獲得的拆遷補償之后，平均每戶僅拿出3萬多元錢便可入住。

為了方便村民生產(chǎn)物資的存放，村里在住宅樓附近專門建設(shè)了3排儲存室，每間儲存室18平方米，每3家擁有1間，每家占有6平方米的空間。在新村東南角建設(shè)大型農(nóng)機具庫棚1處，總計400平方米。不僅如此，每家每戶在住宅樓四周還擁有一畝左右的耕地，用來種植蔬菜等作物，極大地方便了村民的生活。

除了住宅樓之外，村里配套建設(shè)了1188平方米的集辦公、社區(qū)服務(wù)、文化活動、休閑娛樂等六位一體的村級社區(qū)服務(wù)中心，內(nèi)部設(shè)立環(huán)境監(jiān)管站、醫(yī)療計生站、文教體育站、民生信息服務(wù)站、社會保障及綜合代理站、警務(wù)司法站。社區(qū)服務(wù)中心每周三集中一次辦公，為群眾提供醫(yī)療計生、環(huán)境建管、文教體育、社會保障、警務(wù)司法和綜合代理等六項服務(wù)。

村里在住宅區(qū)之內(nèi)建設(shè)了2萬平方米的休閑廣場1處，栽植各種風(fēng)景樹17種，花卉2萬余株，安裝體育休閑器材30件，設(shè)籃球場、排球場、門球場等體育場地。不僅如此，村里還在廣場中央修渠引水，建設(shè)了2個水上涼亭。這些都大大方便了村民的休閑娛樂。

村里在樓區(qū)前建設(shè)了集餐飲、娛樂、度假多功能于一體朝鮮族特色住宅一條街，該街充分體現(xiàn)了“四面坡、白灰墻、窗前廊、柱子在外曬太陽”的朝鮮族建筑風(fēng)格，囊括了朝鮮風(fēng)格的各種小吃，為本村村民和外來游客提供舒適、溫馨的飲食休閑服務(wù)，逐步形成了一支“吃農(nóng)家飯、住農(nóng)家屋、觀民族光、賞民族情”的特色民俗旅游產(chǎn)業(yè)。

此外，村里還在住宅區(qū)兩側(cè)以文化長廊的形式建設(shè)小型朝鮮民族風(fēng)情園1處，園內(nèi)建有朝鮮族民族特色標(biāo)志人物雕塑2座，種植金達萊等14個朝鮮族特色植物，讓人們走進村莊，就猶如走進了朝鮮族的歷史，使這里成為了解朝鮮族民風(fēng)民俗的窗口。

曙光村村民李鎮(zhèn)河說：“真沒想到，我們村子的人現(xiàn)在也住上了城里人那樣的樓房，平時還可以到休閑廣場散散步，到文化活動室里下下棋，集中居住真好??！”

慶安縣勤勞鎮(zhèn)鎮(zhèn)長運欽鐲告訴《村委主任》記者，不管是住宅樓還是其他建筑物，農(nóng)民集中居住區(qū)的建筑風(fēng)格都具有朝鮮族特色，因此曙光村的村民對農(nóng)民集中居住區(qū)的建設(shè)十分認(rèn)同。

地權(quán)農(nóng)民作主，開發(fā)務(wù)實高效

一段時期，全國不少地方盛行讓農(nóng)民“上樓”的運動。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文曾一針見血地指出，在這場讓農(nóng)民上樓運動的背后，實質(zhì)是把農(nóng)村建設(shè)用地倒過來給城鎮(zhèn)用，弄得村莊稀里嘩啦。然而，曙光村的情況卻與此恰恰相反。

慶安縣勤勞鎮(zhèn)鎮(zhèn)長運欽鐲告訴《村委主任》記者，曙光村通過農(nóng)民集中居住的方式節(jié)省出的建設(shè)用地指標(biāo)并沒有被上級政府拿走，而是全部留在了村里，用于曙光村的各項建設(shè)。

他說：“曙光村是一個朝鮮民族村，村民在海外特別是在韓國有很多關(guān)系，把建設(shè)用地指標(biāo)全部留給村里的目的就是為了給村里的招商引資騰出空間。”

建設(shè)用地指標(biāo)的預(yù)留，為曙光村的經(jīng)濟發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)，村里總共投資了221萬元，將原王嘎屯改建成畜牧養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)園，規(guī)劃改造和新建養(yǎng)殖圈舍約30棟，設(shè)有黃牛、生豬、獺兔規(guī)模化養(yǎng)殖場和種牛、種豬、種兔繁殖基地，總占地面積4.5萬平方米。

此外，村里還利用新村后面預(yù)留的4棟民房，建設(shè)農(nóng)特產(chǎn)品特色加工區(qū)一處，成立了綠色水稻加工廠、綠色豆制品廠、特色泡菜廠、特色打糕廠、特色釀酒廠以及綠色豆油加工廠，發(fā)展打糕、米酒、風(fēng)味泡菜和冷面等民族特色加工業(yè)。

畜牧養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)園和農(nóng)產(chǎn)品加工區(qū)都采取集體建設(shè)、個人承包方式，集體獲得租金收益，承包戶獲得經(jīng)營收益。村里用集體積累為村民支付2/3的冬季取暖費用和其他物業(yè)管理費用。

農(nóng)民集中居住工程完成后，通過對舊宅基地的復(fù)墾，可增加耕地470多畝，對原有廢棄的溝渠、道路及零星的荒草地和未利用地進行整理，可增加耕地1200多畝，總計可新增耕地1700多畝，土地利用率增加6％。新增耕地年增產(chǎn)糧食83．79萬公斤，年可增收165萬元。原有的2013萬畝水田通過整理，年可增產(chǎn)糧食201萬公斤，年可增收370萬元左右，合計年增收530萬元以上。

曙光村針對耕地全部為水田的實際，嚴(yán)格按照綠色食品操作規(guī)程，發(fā)展綠色無污染的水稻種植，積極推廣機器插秧、測土施肥等農(nóng)業(yè)新技術(shù)。與此同時加快了農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)。曙光村先后建立了1000畝水稻施肥對比試驗園區(qū)、500畝種子對比園區(qū)和2000畝機插園區(qū)。

“由于是綠色食品，曙光村產(chǎn)出的大米價格每公斤要比一般的大米貴出15元?！鼻趧阪?zhèn)鎮(zhèn)長運欽鐲告訴《村委主任》記者。

新居的建成解除了村民的后顧之憂。于是，村兩委通過多種途徑加大勞務(wù)輸出力度，依托在外成功創(chuàng)業(yè)的家鄉(xiāng)人，建立了勞務(wù)輸出外埠基地和聯(lián)絡(luò)站，主動與省國際經(jīng)濟技術(shù)公司取得聯(lián)系，及時掌握域外乃至國外的用工信息并傳遞給村民，源源不斷地將本村勞動力先后輸送到內(nèi)地沿海發(fā)達地區(qū)的企業(yè)以及韓國、日本、新加坡打工。據(jù)了解，由于懂韓語，曙光村外出務(wù)工的村民大都去了韓企，單單打工這一項，平均每人每年就可獲得數(shù)萬元的收入。

政府支持到位，部門資金整合和安徽省的宋崗村一樣，曙光村的農(nóng)民集中居住工程也得到了上級政府的大力支持和幫助。

慶安縣農(nóng)委副主任宮本旺告訴《村委主任》記者，為了確保曙光村農(nóng)民集中居住工程的順利推進，慶安縣確立了“政府主導(dǎo)、群眾參與、鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)、部門協(xié)助”的工作模式，形成了“多元投入、多項推進”的工作機制。

縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，靠前指揮，紀(jì)委書記、農(nóng)業(yè)副縣長前線指揮，縣農(nóng)委、民政局、林業(yè)局、衛(wèi)生局等16個部門全程參與，鄉(xiāng)村干部具體操作，確保了項目順利實施。

項目組織機構(gòu)明確職責(zé)、任務(wù)、目標(biāo)，實施項目同步推進。一是房屋拆遷與土地整理同步推進。對拆遷完的大塊宅基地，實施機械作業(yè)，進行土地平整，拆一塊推一塊，推一塊平一塊，平一塊修一塊。具體由國土部門負(fù)責(zé)。二是發(fā)展生產(chǎn)與新村建設(shè)同步推進。在新村配套建設(shè)的同時，由農(nóng)業(yè)技術(shù)部門負(fù)責(zé)，組建大棚育秧小區(qū)，繼續(xù)提高糧食產(chǎn)量，保障第一產(chǎn)業(yè)收入。三是新村建設(shè)與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)同步推進。組織強有力的作業(yè)施工企業(yè)，在房屋拆遷和新村建設(shè)的同時，全面鋪開以農(nóng)田水利、生產(chǎn)道路為重點的土地整理，確保不誤農(nóng)時、不誤生產(chǎn)，保障與新農(nóng)村建設(shè)同時完工，同時驗收。

在具體的操作過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部一起，大力宣講項目意義，合理制定拆遷補償方案，加強對開發(fā)商的監(jiān)督，公平公正地分配住房，這一切做法打消了農(nóng)民顧慮，形成了和諧拆遷、共同建設(shè)的良好氛圍。

按照“兩條腿走路”、“多輪轉(zhuǎn)動”的辦法，縣委、縣政府多渠道、多層面籌措資金。2009年以來，縣里總共投入曙光村建設(shè)資金6535萬元，其中爭取省國土資源廳土地整理項目資金4242萬元，慶安縣廣忠集團捐資800萬元，省新農(nóng)村辦連續(xù)兩年獎勵400萬元，縣政府支持590萬元，縣直部門扶持156萬元，鄉(xiāng)里配套100萬元，農(nóng)民自籌247萬元，所有資金用于農(nóng)民安置，中心村4棟5層住宅小區(qū)建設(shè)、自來水井房、取暖鍋爐房等配套設(shè)施建設(shè)等。

縣民政局、林業(yè)局、衛(wèi)生局等l6個單位發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成整體合力，大開“綠燈”，積極參與社區(qū)服務(wù)中心、小區(qū)綠化等工程建設(shè)。2009年以來，全縣各職能部門共投入的幫建資金以及免收的各種費用達到300多萬元，保證了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及時跟進。

（本稿采訪過程中，得到了黑龍江省委巡視組副廳級巡視專員李克軍和慶安縣委常委、紀(jì)委書記楊春輝的大力幫助，在此表示衷心感謝。）

第三篇：新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民集中居住問題研究

? 楚國良：新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民集中居住問題研究

2011-09-07 23:35:24

作者：楚國良

來源：作者賜稿

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【字號：大 中 小】 評分等級：0 摘要：引導(dǎo)農(nóng)民集中居住是“三個集中”政策的重要組成部分,對于緩解我國的“三農(nóng)”問題,推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要的意義.本文探討了我國農(nóng)民集中居住實踐中存在的問題, 分析了天津、成都兩地農(nóng)民集中居住的相關(guān)實踐,并從中得出了有益啟示,最后給出了相關(guān)建議.關(guān)鍵詞：中國農(nóng)村；農(nóng)民集中居住；初步研究

一、兩地推動農(nóng)民集中居住的基本經(jīng)驗

1、創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營機制。

天 津、成都兩地在既有的政策框架內(nèi)用活、用足土地政策，解決用地難題。天津東麗區(qū)華明鎮(zhèn)利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的既有政策，在不增加建設(shè)用地指標(biāo)的前提 下，先由土地行政主管部門供給居民點建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，在一定時間內(nèi)以農(nóng)民原有宅基地統(tǒng)一組織整理復(fù)墾還田，實現(xiàn)耕地占補平衡。華明鎮(zhèn)原有農(nóng)村宅基地12071畝，可復(fù)墾耕地8427畝，其中3600畝用于集中居民點建設(shè)，另外4000多畝土地規(guī)劃了工業(yè)區(qū)和商務(wù)區(qū)，土地掛牌出讓，土地收益預(yù)計可達40億元，除去居民點建設(shè)資金37億元外，還略有盈余。成都市則重點在推進建立集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場和交易平臺方面做出探索。在全面開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、確權(quán)頒證工作到位后，每個農(nóng)戶按權(quán)證所確定的土地面積交由村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營，再以鎮(zhèn)為單位，流轉(zhuǎn)各個村集體經(jīng)濟組織的土地成立“農(nóng)錦公司”，農(nóng)錦公司統(tǒng)一經(jīng)營全鎮(zhèn)集體土地，打破了原有農(nóng)村土地組為界線，改過去分散經(jīng)營為適度規(guī)模經(jīng)營。成都市建立了集體建設(shè)用地交易中心，為農(nóng)村土地合理流動提供了平臺。

2、創(chuàng)新農(nóng)民集中居住模式。

中 國國土面積廣闊，經(jīng)緯跨度很大，在歷史的演變和社會發(fā)展過程中，各地農(nóng)民形成了自己獨特的居住習(xí)慣，北方喜聚居，南方喜散居。推動農(nóng)民集中居住是中央的政 策方針，但在集中模式上各地應(yīng)有差別，考察中我們發(fā)現(xiàn)，天津、成都兩地因地形地貌、傳統(tǒng)習(xí)慣的不同形成了不同的集中居住模式，但兩地都是依據(jù)本地實際探索 適合本地需求的集中方式這一點是相同的。

華明鎮(zhèn)模式。

天津東麗區(qū)華明鎮(zhèn)以平原地形為主，處于大城市近郊，緊鄰開發(fā)中的濱海新區(qū)，區(qū)位優(yōu)勢十分明顯，不久的將來即將成為城市的一部分，為給未來城市發(fā)展（尤其是濱海新區(qū)建設(shè)）留足空間、增加建設(shè)用地指標(biāo)、降低拆遷成本，東麗區(qū)成功探索出“宅基地?fù)Q房、城中村改造、依托大項目有序撤村”三條城市化的基本路徑。2005年10月，天津市批復(fù)同意東麗區(qū)華明鎮(zhèn)實施以宅基地?fù)Q房為核心推進小城鎮(zhèn)建設(shè)的方案，同年，國家發(fā)改委批準(zhǔn)華明鎮(zhèn)為全國小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點單位，華明模式得到的政策支持是前所未有的。2006年4月，華明鎮(zhèn)啟動建設(shè)農(nóng)民集中居民點，2007年10月竣工。共建設(shè)居民房17830套（458棟），整鎮(zhèn)動遷華明鎮(zhèn)12個村，共4.2萬人入駐集中居民點，實行以鎮(zhèn)為單位的整體集中，實質(zhì)上看，華明模式為以鎮(zhèn)為單位的整體拆遷和整體安置的結(jié)合。華明模式得以推動有幾個條件是必不可少的：

一是鄰近大城市近郊，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達，勞務(wù)收入在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入中占有很大比重，相當(dāng)一部分先富起來的當(dāng)?shù)厝艘呀?jīng)移居城市，純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況并不多，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民基本已經(jīng)不依賴于土地而生存。

二是華明鎮(zhèn)原有農(nóng)村房屋以土房為主，生活設(shè)施配套不完整，生活質(zhì)量不高，農(nóng)民愿意集中到條件更好、配套更完善的居民點居住，以面換面、宅基地?fù)Q房，不會增加集中帶來的額外負(fù)擔(dān)。

三是華明鎮(zhèn)地處海河沖積平原，宅基地復(fù)墾為耕地的比例高，能夠保證復(fù)墾的耕地數(shù)量和居民點建設(shè)用地指標(biāo)之間的平衡，甚至還有剩余指標(biāo)用于商業(yè)開發(fā)，平衡建設(shè)資金。

四是華明鎮(zhèn)采取的是一種高位協(xié)調(diào)的途徑，其示范鎮(zhèn)建設(shè)得到了國土資源部、國家發(fā)改委等強勢部委的全力支持，因此推動較為順利。

戰(zhàn)旗村模式。

成都市郫縣唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村地處成都平原腹地，是市、縣兩級的新農(nóng)村建設(shè)示范點，全村2.1平方公里面積，耕地2158.5畝，農(nóng)業(yè)人口1676人，該村在農(nóng)民自愿的前提下，積極實施“拆院并院”土地綜合整理項目，凈增有效耕地320畝。在靠近原有聚居點附近規(guī)劃197畝土地修建9萬平方米的新型社區(qū)，新增耕地中除去居民點建設(shè)用地197畝外的用地指標(biāo)掛鉤到縣城周邊，實行市場化運作，采取“農(nóng)村建設(shè)項目鎖定城市資源，城市資源置換農(nóng)村建設(shè)資金”的辦法，由成都市小城鎮(zhèn)投資公司投資8900萬元，墊資修建新型農(nóng)民集中點和配套基礎(chǔ)設(shè)施，用城市土地經(jīng)營的預(yù)期收益償還公司。目前戰(zhàn)旗村已建成新型社區(qū)，基本實現(xiàn)了全村人口的全面集中。戰(zhàn)旗村以村為單位，靈活運用“宜散則散，宜聚則聚”的原則，通過大力完善集中點配套，培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)解決農(nóng)民后顧之憂等利益引導(dǎo)機制實行農(nóng)民自愿前提下的逐步集中居住。其集中模式成功運作的條件主要有以下幾個方面：

一是擁有發(fā)達的集體經(jīng)濟組織。該村現(xiàn)有集體企業(yè)7家，私營企業(yè)5家，村集體資產(chǎn)達1280萬元，通過集中經(jīng)營村內(nèi)承包地，集體資產(chǎn)不斷做大做強。

二是擁有較發(fā)達的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，村內(nèi)土地基本實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，食用菌、蔬菜等產(chǎn)業(yè)發(fā)達，大量吸納當(dāng)?shù)貏诹?，就業(yè)比較充分，解除了農(nóng)民的后顧之憂，加之政府利益引導(dǎo)機制的建立，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集中居住意愿不斷提高。

3、建立新型農(nóng)民保障機制。

在醫(yī)療保障方面，兩地都積極利用國家現(xiàn)有政策提高農(nóng)民醫(yī)療保障水平。一是充分利用新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策，加大新農(nóng)合參合率，華明鎮(zhèn)參合率達到100%，農(nóng)民醫(yī)保達到全覆蓋。二是允許集中居民點農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，政府適當(dāng)補助，提高了農(nóng)民參保積極性。

在養(yǎng)老保險方面，華明鎮(zhèn)采用集中點農(nóng)民可享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險政策，在一次性交足26000元后（政府有適當(dāng)補貼），可按月領(lǐng)取520元養(yǎng)老保險金。成都市獨創(chuàng)設(shè)立耕?；鸬霓k法將耕地保護責(zé)任和養(yǎng)老保險有機結(jié)合，達到雙贏。即由成都市政府從土地出讓收益中拿出資金設(shè)立耕保基金，主要用于承擔(dān)耕地保護責(zé)任農(nóng)戶的養(yǎng)老保險補貼，其中基本農(nóng)田400/畝.年，一般耕地300元/畝.年，耕?；鸢l(fā)放到每位農(nóng)戶的財政專戶，但只能用于購買養(yǎng)老保險。農(nóng)戶利用耕保基金購買養(yǎng)老保險，既解決了耕地保護問題，又解決了農(nóng)民的老有所養(yǎng)問題，一舉兩得。

4、創(chuàng)新農(nóng)村發(fā)展管理方式。

農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，帶來的是農(nóng)業(yè)型社會向城市型社會的轉(zhuǎn)變，在農(nóng)村管理體制構(gòu)建上，華明鎮(zhèn)突破原有管理模式的束縛，成立了華明示范鎮(zhèn)管理委員會，負(fù)責(zé)日常行政管理，改變了原來以村為主的管理方式，以3000戶為一個社區(qū)，300戶 為一個鄰里，組建以社區(qū)黨支部為核心，居民代表大會為權(quán)利中樞，居委會和鄰里、居民小組為基礎(chǔ)的新型社區(qū)管理體制，形成管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美的新 型社區(qū)。華明鎮(zhèn)重點突出對農(nóng)村，尤其是居民集中點實行社區(qū)化管理，提高了管理、服務(wù)水平。成都市重點在加強農(nóng)村基層民主、發(fā)揮村民自治方面進行了積極探 索。按照“三分離、兩完善、一加強”（決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離、社會職能與經(jīng)濟職能分離、政府職能與自治職能分離，完善農(nóng)村公共服務(wù)和社會管理體系、完善集體經(jīng)濟組織運行機制，加強和改進農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)）的原則，構(gòu)建和完善“黨組織領(lǐng)導(dǎo)下村民會議或議事會決策，村委會執(zhí)行，其他經(jīng)濟社會組織廣泛參與”的 充滿民主和活力的新型村級治理機制。如在都江堰市柳街鎮(zhèn)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，房屋測量面積的認(rèn)定，承包地面積的確定統(tǒng)統(tǒng)都是經(jīng)過村民議事會的形式通 過的決議，一經(jīng)確定不得更改。村民議事會的民主決策形式有效滿足了農(nóng)民的民主意愿，提高了農(nóng)民的參與度，解決了以前由政府職能部門無法解決的問題，不失為 農(nóng)村村級管理的一種好模式，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

二、兩地推動農(nóng)民集中居住帶來的啟示

啟示之一：尊重農(nóng)民意愿、發(fā)揮農(nóng)民主體作用是推動農(nóng)民集中居住的先決條件。

兩 地在推進農(nóng)民集中居住的過程中，每一環(huán)節(jié)都滲透了尊重農(nóng)民意愿，發(fā)揮農(nóng)民主體作用的基本原則，也正因為有了農(nóng)民群眾的支持，兩地在推進集中居住工作中遇到 的阻力較小，推進較順利。如天津東麗區(qū)華明鎮(zhèn)實行宅基地?fù)Q房的村，村民要自愿向村委會遞交拆遷還遷申請，做到了不強迫一戶、不強拆一戶，只有同意的農(nóng)戶達 到90%以上，方可實施換房工作。實際操作中，農(nóng)民的支持率達到了95%以 上。在征地補償、置換標(biāo)準(zhǔn)制定、房屋測量、還遷戶型設(shè)計等環(huán)節(jié)都充分尊重農(nóng)民意見，讓群眾自主選擇，以村民代表大會形式廣泛聽取群眾意見和建議后制定具體 實施細(xì)則并張榜公布，真正做到了讓人民群眾滿意。成都市在推進土地綜合整治中發(fā)揮農(nóng)民主體作用，項目實施讓農(nóng)民提前知情和全程參與，切實做到整治前農(nóng)民樂 意，整治后農(nóng)民滿意。同時當(dāng)?shù)剡€建立了村民議事會制度，把突出的矛盾和問題交由群眾討論，防止簡單通過“少數(shù)服從多數(shù)”的方式侵害部分農(nóng)民的合法權(quán)益。凡是農(nóng)民不同意的項目，堅決不實施，凡是農(nóng)民不同意的拆遷，堅決不強制，防止代民做主，以行政命令方式違背農(nóng)民意愿搞“大拆大建”。

啟示之二：實施制度創(chuàng)新、發(fā)揮政府引導(dǎo)作用是推動農(nóng)民集中居住的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

城 鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)民集中居住是一項戰(zhàn)略工程，是一場涉及思想觀念、領(lǐng)導(dǎo)方式和機制體制的深刻變革，必須全面推動各個領(lǐng)域的綜合配套改革，著力解決制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、科學(xué)發(fā)展的突出問題，在構(gòu)建以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營機制、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展機制、市場化配置資源機制、農(nóng)村基礎(chǔ)治理機制及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展管理 體制等方面深化改革，以制度創(chuàng)新推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。在制度創(chuàng)新過程中政府的作用顯得尤為重要，政府既是現(xiàn)有制度的制定者也是政策的執(zhí)行者，打破體制性障礙成為 政府推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的必修課。天津東麗區(qū)華明鎮(zhèn)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、小城鎮(zhèn)管理體制、建設(shè)投融資方式、社會保障制度等8個方面進行了制度創(chuàng)新。如投融資方式上，集中居民點建設(shè)需要大量資金，依靠政府財力農(nóng)民自身積累顯然不可能，華明鎮(zhèn)大膽創(chuàng)新“以政府直接投資為主導(dǎo)”建設(shè)小城鎮(zhèn)的投融資方式，積極推行以宅基地?fù)Q房為手段的“以地生財，以城養(yǎng)城”的 做法，在投融資模式方面開創(chuàng)了國家開發(fā)性金融與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合的先例，有效解決了建設(shè)資金問題。成都市郫縣戰(zhàn)旗村創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營機制，將全村集體土地統(tǒng) 一交由村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營，農(nóng)民以土地入股，年底按股權(quán)分紅，從而推動土地向規(guī)模經(jīng)營集中，促進產(chǎn)業(yè)向集約方向發(fā)展，幫助農(nóng)民從粗放型生產(chǎn)中解放出來，從 延長的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條中獲取更多的就業(yè)機會。

啟示之三：堅持市場運作、發(fā)揮社會輔助作用是推動農(nóng)民集中居住的重要手段。

考察中我們發(fā)現(xiàn)，實現(xiàn)農(nóng)民集中居住由政府全權(quán)包辦的方式是行不通的，政府既沒有這個財力，也沒這個精力，純粹的行政手段也不利于整合各類資源，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。在政府主導(dǎo)下，充分發(fā)揮市場化運作優(yōu)勢是兩地推進農(nóng)民集中居住的重要特點。天津東麗區(qū)政府成立了政府全資的“賓力”公司，全權(quán)負(fù)責(zé)華明鎮(zhèn)集中居民點建設(shè)、農(nóng)村宅基地復(fù)墾、規(guī)劃商業(yè)區(qū)工業(yè)區(qū)開發(fā)、市場投融資等工作。其集中居民點的37億建設(shè)資金全部以“賓力”公司名義從銀行融資。集中居民點建設(shè)剩余的4000多畝土地也全部劃入“賓力”公司，進行市場化運作，融入資金達40億元，全面保障了集中居民點項目建設(shè)資金需求。都江堰市柳街鎮(zhèn)在成都率先成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站，充分發(fā)揮市場機制的作用，將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)掛牌交易，加快了農(nóng)村資源向資本的轉(zhuǎn)化。成都市錦江區(qū)2007年成立農(nóng)業(yè)投資公司，全面負(fù)責(zé)錦江區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營，利用1970畝國有土地作為資產(chǎn)，加大市場融資力度，目前已從銀行貸款累計達24億元。

啟示之四：解決后顧之憂、發(fā)揮產(chǎn)業(yè)帶動作用是推動農(nóng)民集中居住的有力保障。

解決動遷農(nóng)民的后顧之憂，讓農(nóng)民“住得進”還能“住得起”是兩地在推進集中居住中著力破解的難題之一，從兩地的經(jīng)驗看，依靠較發(fā)達的產(chǎn)業(yè)體系就近轉(zhuǎn)移、安置農(nóng)民和依托較完備的社會保障體系解除農(nóng)民集中的后顧之憂是兩地推進集中居住并使集中模式具有長久生命力的有力保障。如天津東麗區(qū)華明鎮(zhèn)，在集中點周邊規(guī)劃7.33平方公里的華明工業(yè)園，已有110多加企業(yè)入駐，23家企業(yè)投產(chǎn)達產(chǎn)，加之華明鎮(zhèn)緊鄰天津濱海物流加工區(qū)，較好地吸納了適齡就業(yè)人員就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。通過就近就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)，集中點近1.8萬勞動力實現(xiàn)就業(yè)。華明鎮(zhèn)還成立了專門機構(gòu)，集中安置缺乏勞動能力的農(nóng)民就業(yè)，僅集中點社區(qū)物業(yè)服務(wù)、保安保潔、環(huán)衛(wèi)清掃、治安協(xié)管等崗位就安置了1100多名村民。再如成都郫縣唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村擁有村級企業(yè)7家，個體企業(yè)5家，集體資產(chǎn)1280萬元，該村總?cè)丝?679人，其中具備就業(yè)條件的農(nóng)民800人，另有100多人在外就業(yè)，本地企業(yè)只要能吸納700人就業(yè)，即能全面解決就業(yè)問題，該村大力發(fā)展食用菌、蔬菜、花卉苗木等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，僅“成都榕珍菌業(yè)有限公司”一家公司年吸納當(dāng)?shù)貏趧恿瓦_300余 人，當(dāng)?shù)剌^發(fā)達的產(chǎn)業(yè)體系，為農(nóng)民的充分就業(yè)提供了保障，做到了農(nóng)民失地不失業(yè)，解決了農(nóng)民收入來源問題。在依托產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)較充分就業(yè)的前提下，兩地還積極 探索農(nóng)民社會保障制度改革，解決農(nóng)民病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)的問題，進一步解除農(nóng)民的后顧之憂。如東麗區(qū)華明鎮(zhèn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率達到100%，農(nóng)民就醫(yī)問題基本解決。在一次性交足26000元（政府有部分補貼）后，集中點農(nóng)民可享受城鎮(zhèn)職工同等的養(yǎng)老保險待遇，每月可領(lǐng)取520元養(yǎng)老保險金，養(yǎng)老問題初步解決。成都市從土地出讓收益中籌措資金，設(shè)立耕地保護基金（400元/畝.年），專項用于承擔(dān)耕地保護責(zé)任農(nóng)戶的養(yǎng)老保險補貼，農(nóng)民的養(yǎng)老問題與耕地保護有機結(jié)合，既保護了耕地紅線，又解決了農(nóng)民養(yǎng)老問題，一舉兩得。當(dāng)然，由此政府承擔(dān)的財政壓力也較大。

三、讓農(nóng)民集中居住必須面對的五個問題

從 實地調(diào)查來看，無論是天津的“宅基地?fù)Q房”，還是成都的“三個集中”，本質(zhì)上是地方政府通過推動農(nóng)村宅基地拆遷、復(fù)墾和農(nóng)民集中居住來獲得建設(shè)用地指標(biāo)的 行動。不同地區(qū)的改革措施雖然有所差別，但主要體現(xiàn)在拆遷補償水平和集中居住標(biāo)準(zhǔn)上，一些地區(qū)條件比其他地區(qū)要更優(yōu)惠些而已。但無論是宅基地拆遷補償水平，還是集中居住標(biāo)準(zhǔn)，補償安置政策基本上是由地方政府部門主導(dǎo)制定，缺乏公共參與和討論，也就不可避免地會出現(xiàn)一些問題，值得政府、學(xué)術(shù)界以及公眾去關(guān) 注和深思。

問題一 ：是否有足夠法律依據(jù)？

這種通過宅基地拆遷復(fù)墾來實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的做法是否有足夠的法律依據(jù)？

從 指標(biāo)供給的形式來看，不論是成都“拆院并院”、天津的“宅基地?fù)Q房”，還是各地以“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤”名義進行的農(nóng)村宅基地拆遷復(fù) 墾行為，都不是通過比較完善的市場交易實現(xiàn)的，而主要是行政手段。在很多地方其與“征收”行為的界限十分模糊，因為盡管農(nóng)村宅基地被拆遷復(fù)墾后土地所有權(quán) 依然保留在集體，這個過程中農(nóng)民的住房及附屬房屋、天井、院落、曬場等財產(chǎn)被剝奪，依舊符合征收的特點。問題是，既然沒有納入征收范圍，地方政府有什么法律依據(jù)來拆除和復(fù)墾農(nóng)民的合法住房和宅基地？這樣做是否與現(xiàn)行法律相悖？如果發(fā)生糾紛，是否可以有權(quán)利的保護救濟？

更 進一步講，為了獲得建設(shè)用地指標(biāo)，通過動用征地權(quán)來推動農(nóng)村宅基地拆遷復(fù)墾是否恰當(dāng)？把農(nóng)民的宅基地拆掉復(fù)墾，讓農(nóng)民集中居住，并由地方政府獲得建設(shè)用地 指標(biāo)，這樣的行為是否符合“公共利益”？如果像某些地方政府宣傳的那樣，農(nóng)民可以獲得那么多好處，為什么地方政府不通過推動農(nóng)民或農(nóng)民集體為交易主體參與 的土地發(fā)展權(quán)市場交易，而非要通過一種近似于征收的辦法來實現(xiàn)宅基地復(fù)墾？拆除和復(fù)墾農(nóng)民的宅基地并不是為了國家或地方重要的基礎(chǔ)設(shè)施、能源、教育、軍事 等公共項目建設(shè)，甚至也不是為了一個特定的商業(yè)或居住項目，而是為了獲得地方政府可以靈活使用的建設(shè)用地指標(biāo)，為什么要動用征地權(quán)？

問題二 ：農(nóng)民集中居住應(yīng)在什么范圍內(nèi)推行？

農(nóng)民集中居住到底應(yīng)該在一個什么樣的范圍內(nèi)推行？大規(guī)模、運動式的整村拆遷復(fù)墾是否有必要？

根 據(jù)我們的調(diào)查，農(nóng)民集中居住的范圍在各地差別很大。有的地方采取小范圍就近集中居住的做法，比如我們在成都雙流縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卦凇安鹪翰⒃骸边^程中采取 就近安置的辦法，由于新的居住點交通便利、商業(yè)設(shè)施較為齊全，農(nóng)民的生活相對便利，同時新的居住點離農(nóng)民的承包地不算很遠(yuǎn)，所以對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響相對要 ??；而在天津華明鎮(zhèn)，則采取農(nóng)民集中居住到城鎮(zhèn)的做法，在城鎮(zhèn)邊上建設(shè)大規(guī)模的高密度公寓式農(nóng)民居住小區(qū)，鎮(zhèn)內(nèi)幾個已經(jīng)被拆除的村莊的原居民統(tǒng)一被安置到 農(nóng)民居住小區(qū)，對農(nóng)民而言，盡管生活方便了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)卻受到很大的影響，養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)更是無法進行。

此 外，急進的、大規(guī)模、運動式的整村拆遷復(fù)墾是否有必要？將宅基地復(fù)墾為耕地，由于耕作層已經(jīng)破壞，耕地的質(zhì)量較差，如果宅基地上的房屋很陳舊破敗并已空 置，且沒有非農(nóng)價值，復(fù)墾的成本就較低，作為補充耕地的來源尚可理解。但在目前很多地區(qū)推行的宅基地拆遷復(fù)墾行動由于是大規(guī)模、運動式整村拆遷，所涉及的 農(nóng)民住房，有相當(dāng)部分是質(zhì)量較好的磚瓦結(jié)構(gòu)房屋，并常年有人居住，拆除這樣的房子勢必要付出較大的經(jīng)濟代價，是一種社會資源的浪費，這樣的代價與獲得的質(zhì) 量較差的耕地相比，是否相稱？

當(dāng)然，地方政府的主要目的在于獲取建設(shè)用地指標(biāo)，在發(fā)達地區(qū)，一畝建設(shè)用地指標(biāo)本身就值10萬元甚至20萬元，有指標(biāo)就可以征收城郊農(nóng)地，其出讓金則可高達幾十萬元甚至幾百萬元。從這個角度看，即使拆除較新的農(nóng)村房屋，將宅基地予以復(fù)墾也是合算的。如果復(fù)墾宅基地不能折抵建設(shè)用地指標(biāo)，地方政府顯然不會有那么高的積極性去推動大規(guī)模的運動式的整村拆遷復(fù)墾。

問題三 ：集中居住的補償和安置問題

在宅基地?fù)Q房問題上，顯然不同博弈方對其中收益分配合理與否，有著非常不同的計算，也必然產(chǎn)生差別很大的看法。

以天津為例，從政府角度來看，通過宅基地?fù)Q房，對農(nóng)民意味著資產(chǎn)價值、服務(wù)設(shè)施、生活環(huán)境的巨大改善，顯然是對農(nóng)民福利的改進。

但這種說法的有爭議之處，是對村民原有住房價值估算中是否應(yīng)該包括宅基地土地乃至村集體原有建設(shè)用地的價值。我們調(diào)查的不少天津村民認(rèn)為，政府在其中獲得了絕大部分利益，而農(nóng)民則有很大損失。

根據(jù)新華社2008年8月26日的一篇報道，曾經(jīng)給天津的宅基地?fù)Q房算過一筆賬，并認(rèn)為通過宅基地?fù)Q房，華明鎮(zhèn)農(nóng)民的家庭財產(chǎn)大幅增加：原來農(nóng)民居住土坯房或磚混房，估價在2萬元到5萬元。到新的小城鎮(zhèn)置換一套80多平方米住宅，價值超過40萬元，農(nóng)民的房產(chǎn)價值增加了10倍左右。同時，政府還將土地增值收益用于還遷農(nóng)民的社會保險。還遷農(nóng)民達到規(guī)定年齡，就可以享受每月400~500元不等的社會保障金。

據(jù)我們在華明鎮(zhèn)的調(diào)查，從市場估價來看，75平方米的樓房按每平方米4000元的均價，價值大概在30萬~40萬元之間。以華明鎮(zhèn)貫莊村為例，該村宅基地平均每戶165平方米，但加上村辦企業(yè)、道路、辦公樓等集體建設(shè)用地，貫莊村共有農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地2142畝，1910戶，平均每戶748平方米，折合為1.12畝。如果按戶均一畝建設(shè)用地計算，考慮到貫莊周邊的土地掛牌出讓價格是每畝200萬~400萬元，是宅基地?fù)Q房30萬元收益的7~13倍左右。當(dāng)然，華明鎮(zhèn)各村的戶均建設(shè)用地有所不同，但華明鎮(zhèn)共有集體建設(shè)用地12071畝，可以計算出戶均農(nóng)村建設(shè)用地大概在0.8畝左右。華明鎮(zhèn)部分農(nóng)民希望政府能夠按宅基地實際面積一比一換房。這樣的要求，顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了政府目前愿意支付的水平。因此，部分農(nóng)民不愿意搬遷是必然的。

這 里并不是說，去完全滿足所有農(nóng)民的補償要求就是合理的。即使在城市更新改造或城中村拆遷過程中，也可能會出現(xiàn)個別權(quán)利人漫天要價、導(dǎo)致城市更新或改造無法 完成的情況。但這種情況的出現(xiàn)，恰?。m不必然）是缺乏市場交易機制、沒有價格發(fā)現(xiàn)機制來顯示財產(chǎn)權(quán)利真實市場價值所帶來的結(jié)果。

因 此，這里的關(guān)鍵問題，是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移過程中仍然缺少市場定價要素，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移價格基本上被地方政府單方面地規(guī)定為小城鎮(zhèn)大小不同的一套住房的價格，而農(nóng)民在此過程中基本缺乏談判權(quán)?？傊?，在沒有找到合理的定價方式前，強勢地方政府忽略、傷害農(nóng)民的眼前或長遠(yuǎn)利益的狀況幾乎是難以避免的。

問題四 ：如何切實尊重農(nóng)民意愿？

如何在集中居住過程中對農(nóng)民意愿實現(xiàn)切實尊重的問題，雖然各地出臺的宅基地?fù)Q房政策中一再強調(diào)要充分尊重農(nóng)民意愿，但實際操作中卻往往難以實現(xiàn)。

在政府為獲得土地指標(biāo)來推動城市和工業(yè)發(fā)展的強烈激勵下，很難相信“搬、還是不搬”對拆遷復(fù)墾所涉及農(nóng)民能夠構(gòu)成一個真正的選擇，結(jié)果是缺乏足夠發(fā)言權(quán)的農(nóng)民“被”集中居住的性質(zhì)很強。

以 天津為例，盡管當(dāng)?shù)馗鞣N政策文件中一再強調(diào)，宅基地?fù)Q房以自愿為原則，要在保障農(nóng)民利益基礎(chǔ)上尊重農(nóng)民意愿，由農(nóng)民自愿提出申請，與村委會簽訂協(xié)議，同意 宅基地?fù)Q房，才可以操作；同時村委會必須召開村民代表大會表決，簽字畫押，公證處公證。但根據(jù)我們的調(diào)查，在實際操作過程中，一些地方存在著強勢推進宅基 地?fù)Q房的情況，尊重農(nóng)民意愿的措施有時很難落實。

以華明鎮(zhèn)為例，由于宅基地?fù)Q房涉及到的貫莊村出現(xiàn)拆遷困難，華明街道委員會2008年8月16日就發(fā)布了《關(guān)于強勢推進貫莊村整體搬遷工作的決定》的文件。

文件中要求：與貫莊未搬遷戶有親屬關(guān)系的華明街道辦事處工作人員、管委會及物業(yè)聘用人員、貫莊村兩委會成員、黨分支書記、企業(yè)負(fù)責(zé)人等，從8月18日至8月22日在崗做親屬的工作，促使他們搬遷；從8月23日至8月27日停職做親屬工作，若親屬仍未搬遷，街道黨委將視情況，分別做出停發(fā)獎金及相應(yīng)福利待遇、解聘、辭退、免職以及黨組織處理等。

一些村民反映，在宅基地?fù)Q房過程中，村委會搬遷到新社區(qū)，原有菜市場強行關(guān)閉和拆除；村內(nèi)道路也放棄維護；斷水?dāng)嚯姡遄又車膶W(xué)校也同時搬遷。村民往往面臨的局面是不得不換。雖然天津市政府要求必須90%以上的村民同意才能進行宅基地?fù)Q房，但我們對貫莊的調(diào)查表明，村民意見并沒有得到充分尊重，結(jié)果導(dǎo)致占全村45%的866戶農(nóng)民聯(lián)名起訴。

問題五 ：農(nóng)民集中居住的后續(xù)問題怎么解決？

農(nóng)民集中居住的后續(xù)問題沒有得到充分考慮和妥善解決，這本質(zhì)是一個“外生推動”的城市化所固有的缺陷，即并非緣于生產(chǎn)生活方式自然調(diào)整而產(chǎn)生的集聚。首先是復(fù)墾后耕地的歸屬問題。以天津華明鎮(zhèn)為例，搬遷上“樓”的農(nóng)民如何參與類似復(fù)墾項目的收益分配仍不明朗。按照《中國新聞周刊》記者的調(diào)查，天津市東麗區(qū)華明示范鎮(zhèn)宅基地復(fù)墾項目占地2000畝，華明街道為此專門成立了天津市濱海華明農(nóng)業(yè)有限公司。規(guī)劃建設(shè)581棟二代節(jié)能溫室和兩個各占15畝的智能溫室，將重點發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)，該項目建成后預(yù)期年收入可達4765萬元，安置就業(yè)1500多人。

從華明鎮(zhèn)的安排來看，華明街道辦事處農(nóng)辦主任李健生稱，“這個項目將來交由公司運作，收益也歸公司”。因此，被置換出宅基地的農(nóng)民應(yīng)該不能參與復(fù)墾后的耕地收益分配。

其 次，有些地方的農(nóng)民集中居住小區(qū)完全按照城市居民公寓式的小區(qū)模式建設(shè)，不管當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民是否已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不僅未考慮農(nóng)作物曬場和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)輔助用房，甚至連放置農(nóng)機具的場所也沒有。在我們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)民集中居住小區(qū)里，道路被用于曬場、停放各種農(nóng)機具的現(xiàn)象非常普遍，給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活和生產(chǎn)帶 來了極大的不便。

最后，由于集中居住以后，農(nóng)民的生活成本，包括煤氣、自來水、物管費等均有不同程度的提高，在一些地區(qū)宅基地復(fù)墾后農(nóng)民失去了房前屋后的自留地，連蔬菜也要到菜市場購買，事實上降低了農(nóng)民的生活水平，對那些原本靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可以實現(xiàn)生活基本自給自足的農(nóng)民，特別是對俗稱“4050”（四十多歲和五十多歲）農(nóng)民來說，原有自給自足的生活方式被打破，就業(yè)又有困難，也沒有達到領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，生活更加艱辛。

由 于存在著上述問題，目前在各地推行農(nóng)村宅基地復(fù)墾過程中存在著相當(dāng)大的阻力，也帶來了不同程度的社會不穩(wěn)定，甚至在一些地區(qū)出現(xiàn)較為嚴(yán)重的上訪和集體性事 件。我們的調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，在一些地區(qū)，地方政府通過放棄對原有村莊基本設(shè)施維護，甚至在學(xué)校考試之前突然將學(xué)校搬離，從而對剩余村民施加壓力，使得剩余村民 為了維系基本生活條件和確保孩子上學(xué)，“自愿”在搬遷協(xié)議書上簽字。通過這種方式實現(xiàn)的“自愿”集中居住，很難讓人滿意。

四、關(guān)于推進農(nóng)民集中居住點建設(shè)的幾點建議

農(nóng) 民集中居住點建設(shè)是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一個重要課題，是當(dāng)前推進農(nóng)村改革發(fā)展需要重點關(guān)注和研究解決的突出問題。應(yīng)遵循積極、穩(wěn)妥、有序的原則，統(tǒng)一思 想、科學(xué)規(guī)劃、創(chuàng)新舉措、順勢推進，通過若干年持續(xù)努力，實現(xiàn)農(nóng)村居民點布局從自然形態(tài)向規(guī)劃形態(tài)轉(zhuǎn)變，從根本上改善農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境質(zhì) 量。1.以統(tǒng)一思想認(rèn)識為前提，積極穩(wěn)步推進農(nóng)民集中居住點建設(shè)。進 一步統(tǒng)一各級干部和農(nóng)民群眾的思想認(rèn)識，從全局、長遠(yuǎn)的高度審視農(nóng)民集居點建設(shè)重大意義，調(diào)動推進農(nóng)民集中居住點建設(shè)的積極性。應(yīng)充分認(rèn)清推進農(nóng)民集中居 住點建設(shè)的決策，是符合社會進步潮流的科學(xué)選擇，是新農(nóng)村建設(shè)的必由之路，是惠及農(nóng)民的好事實事，必須不遺余力、持之以恒地予以推進。應(yīng)正確認(rèn)識農(nóng)民集中 居住不是農(nóng)民居住自然點的簡單合并，不是人口簡單的空間集聚，而是牽動農(nóng)民切身利益，涉及農(nóng)民生活方式、生產(chǎn)方式以及農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革。實施農(nóng)民集居是 一個漸進的、較長的歷史過程，必須隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、各級政府和村級財力的增強以及農(nóng)民富裕程度的提高而逐步實施，不能急于求成。必須從各地實際出發(fā)，防止盲目制定時間進度、追求建設(shè)速度和大拆大建、強行推進的現(xiàn)象。只有深刻領(lǐng)會此項工作的重要性、復(fù)雜性、艱巨性，才能順勢而為、合力攻堅。

2.以完善布局規(guī)劃為龍頭，引領(lǐng)農(nóng)民集中居住點建設(shè)的有序推進。規(guī)劃是農(nóng)村集中居住點建設(shè)的龍頭，事關(guān)長遠(yuǎn)發(fā)展。

一要細(xì)化完善。組織對農(nóng)民集中居住點規(guī)劃“回頭看”，做好修訂完善工作，提高規(guī)劃的前瞻性、可操作性，務(wù)求貫穿生態(tài)理念，體現(xiàn)文化內(nèi)涵，反映區(qū)域特色，防止千村一面。

二要相互銜接。在制定農(nóng)民集中居住點總體布局規(guī)劃的同時，還要考慮畜禽養(yǎng)殖和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問題，使之相匹配。同時要協(xié)調(diào)建設(shè)、國土等相關(guān)部門，結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，搞好集中居住點布局規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的銜接。

三要公開透明。規(guī)劃要充分征求農(nóng)民意見，并通過法定程序確定下來，實施剛性管理。規(guī)劃一經(jīng)確定要對社會公開，嚴(yán)格執(zhí)行，接受群眾監(jiān)督。

四要依法監(jiān)管。農(nóng)民集中居住點建設(shè)必須依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和各級政府的政策規(guī)定來開展，加強建設(shè)過程中的監(jiān)督管理，絕不允許借集中居住點建設(shè)變相開發(fā)商品房，違規(guī)操作，否則會損害農(nóng)民利益，留下隱患。

3.以項目拆遷、危房翻建等為重點，引導(dǎo)農(nóng)民逐步向居住點集中。根據(jù)目前財力，農(nóng)民集中居住點建設(shè)不可能像城鎮(zhèn)改造一樣大拆大建，只能在規(guī)劃引領(lǐng)下，分步實施，先易后難，循序漸進。

一是利用項目拆遷率先集聚。對于拓展工業(yè)園區(qū)、建設(shè)規(guī)?；F(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目以及有關(guān)重大工程需要拆遷的農(nóng)戶，應(yīng)率先安置到集中居住點，利用拆遷補償做優(yōu)環(huán)境、完善功能，增強對農(nóng)民集居的吸引力。二是利用新建翻建先行集聚。凡 需新建、翻建房屋的農(nóng)戶應(yīng)一律進入集中居住點。對集居點外的分散建房，除特殊情況外，應(yīng)停止審批。強化鎮(zhèn)村干部管理責(zé)任，建立專項巡查制度，堅決剎住不按 規(guī)劃辦事、不批私建、亂搭亂建等現(xiàn)象。對少數(shù)因房屋破舊、居住確有危險又無力新建住房的困難戶，可給予必要扶持，優(yōu)先進點集居，或利用村民“脫殼房”過渡性置換。

4.以解決難點問題為突破，加強農(nóng)民集中居住點建設(shè)的政策引導(dǎo)。農(nóng)村現(xiàn)行政策的制約是目前農(nóng)村集居點建設(shè)推進的一大難題。一方面要積極反映、向上爭取政策；另一方面，相關(guān)部門要加強調(diào)研，積極探索，形成切實可行的對策措施。

一是完善土地流轉(zhuǎn)政策。千 方百計做好農(nóng)民集中居住點建設(shè)用地的調(diào)劑工作。對于涉及農(nóng)戶承包地的，要在做好農(nóng)民思想工作的前提下，采取置換、互換、征收、租賃等多種方式，加以解決。盡快明確跨村組宅基地置換政策，探索建立農(nóng)村宅基地復(fù)墾獎勵政策。對集中居住點用地計劃實行單列，確保不擠占地方經(jīng)濟社會發(fā)展用地計劃。

二是研究整合資金扶持政策。減 免集中居住點規(guī)劃審批等相關(guān)行政事業(yè)收費或進行補貼，減免或取消水、電增容費。集居點農(nóng)民辦理水、電、通信等開戶、過戶手續(xù)時，有關(guān)部門應(yīng)免收開戶費、過 戶費。同時，盡可能將省支農(nóng)資金向集中居住點建設(shè)傾斜，從每年的土地出讓金凈收益中提取一定比例用于集居點建設(shè)。在加大財政扶持力度的同時，引入多元化投 入機制，多方籌措建設(shè)資金，使供水、供電、通信、道路、綠化、垃圾及污水處理等配套設(shè)施建設(shè)到位。

三是逐步完善社會保障制度。研 究農(nóng)民集中居住點建設(shè)中的新情況、新問題，完善與之相適應(yīng)、能夠可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障機制，逐步將失地農(nóng)民、進城農(nóng)民工納入社保范圍，使農(nóng)民 獲得更多實惠，解除農(nóng)村居民后顧之憂。可在征用的城鎮(zhèn)建設(shè)用地中，劃出一定比例的土地給成片拆遷的村組開發(fā)經(jīng)營，其所得作為失地農(nóng)民的生活補助，以保證失 地農(nóng)民有長期穩(wěn)定的收入來源。

5.以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為支撐，增強農(nóng)民集中居住點建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。城 鎮(zhèn)化推進離不開工業(yè)化發(fā)展，農(nóng)民集居點建設(shè)也離不開農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、挖掘農(nóng)內(nèi)增收潛力、增加農(nóng)民收入的有效途徑，是農(nóng)民集居點建 設(shè)的有力支撐。應(yīng)繼續(xù)調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大項目農(nóng)業(yè)發(fā)展力度，推進優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)副產(chǎn)品基地建設(shè)，發(fā)展高效、優(yōu)質(zhì)、安全的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力和附 加值。培育和引進農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，重點扶持一批競爭力強、外向度高、帶動能力強的龍頭企業(yè)，努力實現(xiàn)產(chǎn)加銷一條龍、貿(mào)工農(nóng)一體化，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程。圍繞 農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品，積極發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，培養(yǎng)壯大農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人隊伍，打造“一品一村”或“一品多村”，形成小規(guī)模與大群體相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)基地和生產(chǎn)體系，實現(xiàn)千家萬戶增收致富。著力抓好農(nóng)民教育培訓(xùn)，提高勞動力轉(zhuǎn)移質(zhì)量，增加農(nóng)民農(nóng)外就業(yè)和收入。同時，通過教育培訓(xùn)，改變農(nóng)民思想觀念、生活習(xí)慣、生產(chǎn)方式，實現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)民向新型農(nóng)民的根本轉(zhuǎn)變。

第四篇：關(guān)于印發(fā)袁莊鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住建設(shè)管理辦法

關(guān)于印發(fā)《袁莊鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住建設(shè)管理辦法》 的通知

各黨（總）支部，各村委會，各單位：

《袁莊鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住建設(shè)管理辦法》經(jīng)鎮(zhèn)黨政聯(lián)合辦公會討論通過，現(xiàn)予印發(fā)，請各村、各單位認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

中共袁莊鎮(zhèn)委員會

袁莊鎮(zhèn)人民政府

二OO七年八月二十六日

袁莊鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住建設(shè)管理辦法

（試

行）

第一章

總則

第一條

為認(rèn)真貫徹科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，促進村莊適度集聚和集約利用土地等資源，促進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施集約配置，促進整合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)空間，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)步伐，依據(jù)《袁莊鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)總體規(guī)劃》、《袁莊鎮(zhèn)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》和《關(guān)于明確農(nóng)民集中居住規(guī)劃實施有關(guān)問題的通知》（東政辦發(fā)［2006］90號）、《關(guān)于切實規(guī)范農(nóng)民集中居住秩序的通知》（東政辦發(fā)［2007］35號）、《關(guān)于加快推進農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)的實施意見》（東發(fā)［2007］22號）等文件精神及相關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本鎮(zhèn)實際，制定本辦法。

第二條

本辦法適用于袁莊鎮(zhèn)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)農(nóng)民集中居住建設(shè)，鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)各類建設(shè)按鎮(zhèn)區(qū)總體規(guī)劃及鎮(zhèn)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃。

第三條

鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住建設(shè)的規(guī)劃、管理工作，各村民委員會具體負(fù)責(zé)本行政村村域范圍內(nèi)農(nóng)民集中居住建設(shè)的實施管理工作。

第二章

農(nóng)民集中居住建設(shè)規(guī)劃的編制與審批

第四條

農(nóng)民集中居住建設(shè)規(guī)劃由鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室牽頭，各村民委員會參與編制。提請鎮(zhèn)人民代表大會或人大主席團審查同意報縣政府（縣建設(shè)行政主管部門）審批。

第五條

農(nóng)民集中居住規(guī)劃必須依據(jù)《袁莊鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)總體規(guī)劃》、《袁莊鎮(zhèn)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》，根據(jù)東發(fā)（2007）22號文件精神結(jié)合各村實際，農(nóng)民集中居住點規(guī)模鎮(zhèn)區(qū)周邊為2500－3000人，一般農(nóng)民集中居住點規(guī)模為2000－2500人，全鎮(zhèn)從原來的43個農(nóng)民集中居住點調(diào)減為20個左右，原則上每村開工建設(shè)一個點，特殊情況需增點的必須申請批準(zhǔn)。各村必須以村民代表大會的形式通報由縣建設(shè)行政主管部門審批確定的農(nóng)民集中居住點位置，并嚴(yán)格按調(diào)整后的農(nóng)民集中居住點組織落實，一次規(guī)劃分步實施。

第三章

建設(shè)用地管理

第六條

鎮(zhèn)國土資源管理所要嚴(yán)把農(nóng)民宅基地審批關(guān)，同時要結(jié)合上級有關(guān)要求，及時調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，把新規(guī)劃的農(nóng)民居住用地統(tǒng)一調(diào)整為建設(shè)用地。

第七條

農(nóng)民集中居住用地由各村按相關(guān)規(guī)定一次性規(guī)劃，分期使用。首期農(nóng)民居住點要調(diào)出15畝左右用于農(nóng)民建房，以后根據(jù)需要逐年進行調(diào)地。

第八條

農(nóng)民按規(guī)劃要求到集中居住點申請宅基地的，在審批時應(yīng)明確收回原宅基地，并堅持先拆除舊房，交出原宅基地再劃撥新宅基地建設(shè)。原宅基地除可保留5m2/人的副業(yè)用房外，其余房屋應(yīng)在建房之日起六個月內(nèi)拆除退耕。若原宅基地在六個月內(nèi)暫時交不出來的，由原宅基地使用戶每年支付土地租賃費給村，標(biāo)準(zhǔn)為新占宅基地同等補償標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍，跨村進集中居住點建房的農(nóng)戶，在新建房屋建成后一個月內(nèi)必須交出原宅基地，嚴(yán)控一戶兩宅現(xiàn)象，具體由所在村民委員會和鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)、國土部門審核把關(guān)。鼓勵農(nóng)民規(guī)模養(yǎng)殖，各村應(yīng)劃定集中專用地，用地范圍標(biāo)準(zhǔn)按相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)

整規(guī)定執(zhí)行。

第九條

農(nóng)戶跨村進農(nóng)民集中居住點建住宅的，原則上本鎮(zhèn)內(nèi)的農(nóng)業(yè)戶口可以跨村建房，但接收村必須經(jīng)村集體討論村民代表會議通過，待接收戶口遷移后，按規(guī)定辦理建房手續(xù)，并辦理原宅基地房屋的拆除承諾，建筑配套費標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)費用由村討論確定并報經(jīng)鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室同意。

第十條

對原規(guī)劃線內(nèi)居住房較好但急需進一步改善住房條件的農(nóng)戶，可與符合建房條件，但經(jīng)濟條件不許可的困難戶，老齡戶協(xié)商，在自愿、平等、互利且雙方手續(xù)完備的前提下，進行宅基地交換，然后到農(nóng)民集中居住點申請建房或購買商品房。

第四章

建設(shè)工程規(guī)劃管理

第十一條

農(nóng)戶新建、翻建房屋必須按規(guī)劃到農(nóng)民集中居住點建房，農(nóng)民集中居住點以外不得申請新建、翻建、擴建房屋。

第十二條

堅持以人為本、實事求是的原則，凡農(nóng)戶新建住宅（包括樓房和平房），一律安排到農(nóng)民集中居住點進行統(tǒng)一建設(shè)，對因不可抗拒的自然災(zāi)害和確無經(jīng)濟能力進農(nóng)民集中居住點建房的，可以在原規(guī)劃線內(nèi)建設(shè)過渡性平房，但必須符合以下條件方可批建：

1、現(xiàn)有住房經(jīng)鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室確認(rèn)為危房；

2、該戶屬困難戶，經(jīng)濟收入較低，人均年收入低于當(dāng)年全鎮(zhèn)人均水平的35%，且發(fā)生災(zāi)難性或特殊情況；

3、新建過渡性平房人均建筑面積不得大于25m2；

4、新建過渡性平房不得使用水泥、砂漿；

5、建房戶要作出書面承諾，并按家庭人口每人2000元交足保證金，保證不擴大建筑面積、改變房屋的性質(zhì)；

6、分工聯(lián)系村的定村鎮(zhèn)干，村支部書記、村主任及定組村干擔(dān)保。

在符合以上6條規(guī)定的基礎(chǔ)上，方可辦理過渡性平房的建設(shè)手續(xù)，沒有辦理建房手續(xù)的均認(rèn)定為違章建筑，如有違規(guī)現(xiàn)象，一律按本辦法規(guī)定追究其責(zé)任，并限期糾正。

第十三條

農(nóng)戶新建住宅必須具書面申請，經(jīng)村民小組簽署意見，村民委員會審查同意后領(lǐng)取《如東縣個人住宅建設(shè)工程規(guī)劃選址申請表》、《如東縣城鄉(xiāng)居民建房用地審批表》、《如東縣個人住宅建設(shè)規(guī)劃許可證申請表》，如實填報，經(jīng)村民委員會初審（必須現(xiàn)場勘察并繪制平面圖、規(guī)劃圖，簽署初審意見），報請分工鎮(zhèn)干、片長審核簽字后由村報送村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室審核后核發(fā)《如東縣個人住宅建設(shè)規(guī)劃選址意見書》、《用地批準(zhǔn)決定書》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程施工許可證》，再由定村鎮(zhèn)干、村民委員會主任、國土所、建設(shè)站相關(guān)人員實施放線方可施工，并跟蹤服務(wù)。

第十四條

農(nóng)戶新建住宅的造型由各村根據(jù)多數(shù)進區(qū)戶的愿望，選用鎮(zhèn)建設(shè)管理服務(wù)站提供的圖紙按規(guī)劃要求實施，做到“五統(tǒng)一、一保證”，即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一樣式、統(tǒng)一高程、統(tǒng)一區(qū)間道路、統(tǒng)一配套設(shè)施及綠化，保證按規(guī)劃要求建設(shè)，農(nóng)戶自建的，并繳納規(guī)劃建設(shè)保證金（保證金由各村收取，交鎮(zhèn)財政所保管，房屋完工后經(jīng)驗收符合規(guī)劃要求如數(shù)退還，保證金不少于3000元）。

第十五條

農(nóng)民集中居住點內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由各村統(tǒng)籌解決，要充分體現(xiàn)自然村莊特色，利用自然河流種植綠化，村民休閑場地、村公共服務(wù)中心，公共衛(wèi)生等各類基礎(chǔ)配套設(shè)施要基本齊全，并按規(guī)劃要求由村統(tǒng)一組織施工、驗收，凡上級下?lián)艿母黝愞r(nóng)村配套設(shè)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費，主要用于農(nóng)民集中居住點的配套建設(shè)。

第十六條

農(nóng)民集中居住點內(nèi)建房戶戶型按人口數(shù)享受建筑

面積，其標(biāo)準(zhǔn)為：底層住宅的建筑占地面積2－4人戶，每戶94.5平方米；5－6人戶，每戶115平方米；7人以上戶，每戶125平方米、獨生子女和大齡未婚青年可以照顧一人計算戶人口數(shù)，每戶最多可照顧一人。各村可根據(jù)村的實際，將農(nóng)戶進農(nóng)民集中居住點的房型分為樓房兩類，一類為190m2左右，一類為230m2左右；平房一類為110m2左右，必須統(tǒng)一規(guī)格類型，相對集中。

第十七條

農(nóng)民集中居住點內(nèi)建房及基礎(chǔ)配套建設(shè)，各村可在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上采取市場化運作的形式，市場化運作，或村組織農(nóng)戶自建的形式，但必須堅持“五個統(tǒng)一”的要求實施。

第五章

監(jiān)督檢查與實施

第十八條

鎮(zhèn)政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)農(nóng)民集中居住點建設(shè)管理的監(jiān)督與檢查，各村民委員會負(fù)責(zé)農(nóng)民集中居住建設(shè)的組織與實施。鎮(zhèn)建立督查小組，負(fù)責(zé)鎮(zhèn)村范圍內(nèi)的違章建房、宅基地占用、規(guī)劃執(zhí)行行為的督查，對督查中出現(xiàn)的違規(guī)現(xiàn)象及時反饋到村，并監(jiān)督糾正到位。鎮(zhèn)國土所、建管站、農(nóng)經(jīng)站、司法所、調(diào)解中心、水利站、供電所、廣電站、自來水企業(yè)、郵電等部門按各自的工作職責(zé)，做好服務(wù)協(xié)調(diào)工作。

第十九條

對進農(nóng)民集中居住點農(nóng)戶鎮(zhèn)給予適當(dāng)獎勵，凡純農(nóng)戶進入村指定的集中居住點（不包括集中居住點內(nèi)改建戶），且按“五個統(tǒng)一”要求建設(shè)，經(jīng)鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室相關(guān)部門驗收合格，鎮(zhèn)一次性獎勵樓房戶1000元，平房戶800元。

第二十條

嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)民集中居住點建設(shè)資金的管理。各村凡籌集用于農(nóng)民集中居住點公共設(shè)施配套建設(shè)或統(tǒng)一代建、農(nóng)戶分購的資金，一律進入村賬實行收支兩條線管理，?？顚Ｓ?。

第二十一條

鎮(zhèn)對農(nóng)民集中居住點的公益設(shè)施建設(shè)將給予補償（具體辦法另行制定）。

第二十二條

強化組織領(lǐng)導(dǎo)，明確工作職責(zé)。為加速我鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住點建設(shè)實施，強化組織領(lǐng)導(dǎo)，進一步明確工作職責(zé)，充分發(fā)揮其職能作用，確保我鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住點建設(shè)健康有序發(fā)展，鎮(zhèn)政府將建立工作領(lǐng)導(dǎo)組，領(lǐng)導(dǎo)組另文下發(fā)。

第二十三條

強化鎮(zhèn)村干部的考核，農(nóng)民集中居住點建設(shè)各村黨支部書記為第一責(zé)任人，村主任為具體負(fù)責(zé)人，其他村干為到組的直接責(zé)任人，從即日起，若出現(xiàn)未經(jīng)批準(zhǔn)在非集中居住點新開工建房而未能及時得到有效處理的，一律逐級追究責(zé)任，在村干分工范圍內(nèi)出現(xiàn)一戶，該村干當(dāng)年報酬減半（若出現(xiàn)批平建樓的該村干停職待崗），出現(xiàn)兩戶及兩戶以上的，該村干予以下崗辭退；在所在村范圍內(nèi)出現(xiàn)一戶，該村當(dāng)年不得評為先進，村黨支部書記、村主任實行誡勉談話，當(dāng)年報酬減少三分之一；出現(xiàn)兩戶以上，該村不享受鎮(zhèn)年終考核獎，村支部書記、村主任停職待崗；待崗期間不享受村干待遇。定村鎮(zhèn)干在所分工范圍內(nèi)出現(xiàn)一戶，年終獎減三分之一，出現(xiàn)兩戶以上，年終獎不享受，并由組織上實行誡勉談話。

第二十四條

鎮(zhèn)各部門都要齊抓共管，密切配合。村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室要嚴(yán)把手續(xù)關(guān)，不辦人情、招呼手續(xù)，本辦法第十七條涉及到的鎮(zhèn)相關(guān)部門就此項工作列入年終考核主要內(nèi)容之一。凡因組織不力，督查不到位，配合不協(xié)調(diào)，處理不徹底，發(fā)現(xiàn)一例涉及到的部門負(fù)責(zé)人年終獎勵減一半。具體工作人員年終獎減少三分之二。情節(jié)嚴(yán)重，造成不良影響的將按級追究當(dāng)事人的責(zé)任。

第二十五條

本辦法的考核，由鎮(zhèn)政府組織實施。

第二十六條

本辦法從發(fā)文之日起生效。本辦法由鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室負(fù)責(zé)解釋。

第五篇：學(xué)年論文：農(nóng)民集中居?。荷鐣髁x新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)新模式探析范文

農(nóng)民集中居住：社會主義新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)新模式探析

方益民 朱剴婷

中南大學(xué)政治學(xué)與行政管理學(xué)院

摘要:

黨的十六屆五中全會設(shè)計了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的的宏偉藍(lán)圖,其中新農(nóng)村的內(nèi)涵包括“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”；黨的十七大報告指出推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)“堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，有條件的地方可以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！痹谶@些政策的推動下，農(nóng)民集中居住這一新型農(nóng)村發(fā)展模式在東部地區(qū)發(fā)展起來并被初次引入到中部地區(qū)部分農(nóng)村試點運行。由于中部地區(qū)特殊的地理、人文和政策等因素的影響，農(nóng)民集中居住這一模式在中部地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r如何是一個亟待關(guān)注的問題。

關(guān)鍵詞:

集中居住創(chuàng)新模式中部問題

所謂“農(nóng)民集中居住”，簡單地說，就是把自然村的農(nóng)民集中到小區(qū)居住。在我國東部沿海地區(qū)，“空心村”現(xiàn)象越來越多，“空巢家庭”以及家庭中的留守兒童、留守老人問題都逐漸得到各界人士的關(guān)注，部分農(nóng)村因勞動力的缺乏，荒廢土地現(xiàn)象嚴(yán)重，這些問題阻礙農(nóng)村事業(yè)發(fā)展，農(nóng)民集中居住模式既能改善農(nóng)村居住環(huán)境，也能提高農(nóng)村投資效率，因而在東部沿海農(nóng)村率先發(fā)展起來。本文將從農(nóng)民集中居住創(chuàng)新模式的研究現(xiàn)狀、東部發(fā)達農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民集中居住現(xiàn)狀、農(nóng)民集中居住模式在中部地區(qū)植根的適應(yīng)性分析以及在中部地區(qū)推廣農(nóng)民集中居住的模式幾點建議四方面開展嘗試性分析。

一、農(nóng)民集中居住的創(chuàng)新模式的研究現(xiàn)狀

農(nóng)民集中居住模式作為一種新型農(nóng)村建設(shè)模式，直到2000年以來才相繼得到一些學(xué)者的重視和研究。對于農(nóng)民集中居住的現(xiàn)狀，有些學(xué)者側(cè)重于對這一新

型“三農(nóng)”問題的緩解以及對解決模式進行價值分析，他們認(rèn)為中國農(nóng)業(yè)的第一次制度改革—實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后所產(chǎn)生的促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的效用已經(jīng)發(fā)揮殆盡，中國農(nóng)業(yè)需要第二次創(chuàng)新。而實行土地制度的調(diào)整，實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營正是促進我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的新的契機。他們認(rèn)為合理流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地使用權(quán)，集中安頓農(nóng)民居住至少在以下方面產(chǎn)生積極的作用：

首先，閑置土地集中利用，有利于高科技和大中型農(nóng)業(yè)機械在農(nóng)村中的運用，從而降低農(nóng)產(chǎn)品的單位成本，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益；其次，這一模式有利于我國農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，有利于當(dāng)前我國農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移及我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)情況的改善；再次，推進農(nóng)民集中居住能夠?qū)r(nóng)村居民的住宅進行空間上的重新調(diào)整，變零亂分散為集中有序，變自然狀態(tài)為規(guī)劃形態(tài)，變土地零散為集約使用；最后，對于緩解農(nóng)村空巢家庭存在的系列問題，也提供了嘗試和解決的方法。

另外有部分學(xué)者，他們研究的側(cè)重點是農(nóng)民集中居住的政策推進過程中存在的種種問題。農(nóng)民集中居住涉及到國家、地方政府和被拆遷農(nóng)民三者的切身利益。在我國東部地區(qū)尤其是以江蘇為代表的沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，這一新農(nóng)村建設(shè)模式雖然走在了全國的前列，但是他們作為一項如此巨大的政府推進工程，在實施的過程中，產(chǎn)生了一系列亟待重視和解決的問題：

首先，地方政府往往僅從自身的利益考慮，以簡單行政命令代替國家相關(guān)法律規(guī)定，沒有充分考慮農(nóng)民的意愿，造成很多嚴(yán)重隱患,強制推進集中居住是對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)重侵害，違背了國家相關(guān)法律規(guī)定同時也折射出地方政府在新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃中存在的若干不良傾向；其次,推進農(nóng)民集中居住缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，一味追求向城市看齊，極大地破壞了鄉(xiāng)村的自然風(fēng)景與文化傳統(tǒng)；另外,地方政府無視農(nóng)民意愿，對農(nóng)民的補償不到位，造成農(nóng)民對政府的不信任加劇;宅基地兼具生產(chǎn)、生活雙重屬性，集中居住實際上也對農(nóng)民發(fā)展庭院經(jīng)濟產(chǎn)生了嚴(yán)重阻礙；最后,集中居住如果沒有合理的調(diào)節(jié)與保障,就會使得農(nóng)民生活成本提高，生活不方便，造成“上樓致貧”的不良后果。

目前，國內(nèi)的學(xué)者對農(nóng)村中出現(xiàn)的農(nóng)民集中居住模式的研究，主要集中反映在對漸已成熟的東部農(nóng)村研究上，對中西部新農(nóng)村建設(shè)的研究非常少，對模式推

廣地區(qū)農(nóng)民土地意識的轉(zhuǎn)變、基層政府在農(nóng)民集中居住過程中的角色定位、農(nóng)民集中居住后的思想狀態(tài)生活狀態(tài)等的研究幾乎沒有做出過嘗試，更沒有以湖南省農(nóng)民集中居住這一“三農(nóng)”發(fā)展的模式的現(xiàn)代功能為基準(zhǔn)點來探尋政府和農(nóng)民在現(xiàn)代農(nóng)村社會發(fā)展進程中所扮演的角色，使之體現(xiàn)更好的職能定位。農(nóng)民集中居住模式尤其是在中部地區(qū)的試點存在巨大的研究空間。

二、農(nóng)民集中居住模式在東部地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀

農(nóng)民集中居住這一創(chuàng)新性新農(nóng)村建設(shè)模式最早在東部沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村得到施行和發(fā)展。尤其在江蘇、上海、浙江等一些東部沿海發(fā)達地區(qū)已經(jīng)初具規(guī)模，取得了很好的社會綜合效應(yīng)，產(chǎn)生了積極的社會反響。比如江蘇如皋地區(qū)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)民集中居住形態(tài)比較成熟，五萬個村落相繼村村合并，組建成大村落，政府將因外出務(wù)工或者從事其他外地工作的農(nóng)民的土地實行集中流轉(zhuǎn)，支付給農(nóng)民一定的補償金，補償金的份額綜合考慮農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓量、當(dāng)?shù)氐奈飪r水平和農(nóng)民的房產(chǎn)面積，政府通過集中建造農(nóng)民集中居住小區(qū)以作為對農(nóng)民土地補償?shù)囊环N形式，將失地農(nóng)民集中安排住宿在政府營建房里。如皋地區(qū)的這一農(nóng)村發(fā)展模式被成為“農(nóng)村快速小康的捷徑”。對于政府通過這種創(chuàng)新手段征收來的農(nóng)村集中用地，通過招商引資或者本地投資等多種方式將土地集約使用，開展新型工業(yè)化建設(shè)，最終使得農(nóng)村發(fā)展擺脫滯后局面，進而推動了農(nóng)村城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進程。

三、農(nóng)民集中居住模式在中部地區(qū)植根的適應(yīng)性分析

中部地區(qū)農(nóng)村的發(fā)展也面臨著諸多問題，也具備東部農(nóng)村發(fā)展的一些特點，因此農(nóng)民集中居住在中部地區(qū)的試點和推廣有其必然性和必要性，然而中部地區(qū)發(fā)展有其自己的特色，因此我們必須結(jié)合中部地區(qū)的區(qū)位因素、人文因素對其試點單位進行調(diào)查研究。近年來，湖南省張家界市慈利縣江埡鎮(zhèn)（調(diào)研團隊隊員家鄉(xiāng)所在地）部分村落開始貫徹落實省委省政府的新農(nóng)村建設(shè)試點方案，執(zhí)行基層政府吸納農(nóng)民土地使用權(quán)，建立農(nóng)村集中居住社區(qū)，對農(nóng)民土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓實行有償補貼等一系列措施。本課題調(diào)研小組正是基于這樣的政策背景對張家界市慈利縣江埡鎮(zhèn)部分村落開展實證調(diào)查。對待中部地區(qū)的特殊環(huán)境因素，要特地從

以下幾方面加以把握：

1、了解和分析近年來中央在三農(nóng)問題上的政策大背景，以及省委省政府和市縣級黨政機關(guān)在建設(shè)社會主義新農(nóng)村方面的政策舉措，從政策上宏觀把握開展農(nóng)民集中居住的理論依據(jù)和實際方法。中部地區(qū)開展流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地使用權(quán)的工作，更要對即將失地的農(nóng)民進行充分的說服和勸導(dǎo)工作，保證在政策和法規(guī)調(diào)控的范圍內(nèi)將征地和新建工作做到位。

2、要組織專門的部門開展對新農(nóng)村建設(shè)試點單位的充分調(diào)查，分析中部地區(qū)區(qū)別于東部地區(qū)的特殊地理環(huán)境，人文環(huán)境，歷史風(fēng)俗等因素，為農(nóng)民集中居住模式在中部地區(qū)的試點和推廣奠定背景資料。只有這樣的周密部署和科學(xué)組織，才能找到區(qū)別于東部地區(qū)的特殊地域特征，進而將在東部地區(qū)發(fā)展已經(jīng)比較成熟的農(nóng)民集中居住模式進一步加以創(chuàng)新和改進，建立真正適合中部地區(qū)實情的創(chuàng)新模式。

3、由于農(nóng)民是在政府的主導(dǎo)作用下實行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的，因此調(diào)查研究在此過程中農(nóng)民土地意識的變遷，包括農(nóng)民對新農(nóng)村建設(shè)政策的認(rèn)知與了解，農(nóng)民對基層政府執(zhí)行政策的看法和見解等將顯得十足的重要。農(nóng)民集中居住只是一個結(jié)果，一種模式，充分和全面的針對農(nóng)民土地意識的調(diào)研將為這一結(jié)果和模式提供佐證。近些年來，伴隨著農(nóng)村土地改革的進一步深化，我國各地區(qū)農(nóng)民都在不同程度上進行著土地意識的變遷，了解農(nóng)民生存狀態(tài)，掌握農(nóng)民意識變遷，能夠為有效推行農(nóng)民集中居住模式鋪平道路。

4、提高認(rèn)識基層政府在農(nóng)民集中居住模式實施過程中的角色及作用。政府是通過什么具體的渠道流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地使用權(quán)，對于流轉(zhuǎn)后的集中土地，政府主要通過哪些渠道有效利用，另外，政府對農(nóng)民的土地補償政策有哪些，什么標(biāo)準(zhǔn)，都是開展推廣這一創(chuàng)新性農(nóng)村建設(shè)模式的必要前提。

5、基層政府在順利實行農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)，安頓農(nóng)民的集中居住后，應(yīng)當(dāng)對集中居住后農(nóng)民的生存環(huán)境、思想動態(tài)，老年人群的生活質(zhì)量、留守兒童的受教

育環(huán)境是否能從根本上得到改善，集中居住區(qū)的配套設(shè)施能否適應(yīng)或滿足百姓需求等等方面加以跟蹤調(diào)查，及時收集和總結(jié)在土地流轉(zhuǎn)和集中居住生活的過程中遺留的各種問題，為進一步優(yōu)化這一模式、更好地開展新農(nóng)村建設(shè)提供參考。

6、政府根據(jù)調(diào)查資料，分析和預(yù)測這種農(nóng)村建設(shè)新模式在中部地區(qū)的發(fā)展可能誘導(dǎo)的問題，如農(nóng)民的土地的意識形態(tài)扭轉(zhuǎn)的不及時性造成農(nóng)民返村現(xiàn)象、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民利益的侵害、集中居住小區(qū)的環(huán)境問題和生活問題、對農(nóng)民的補償問題等，以及提出相應(yīng)的對策。

7、在開展新農(nóng)村建設(shè)的過程中，及時階段性總結(jié)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)以及政府安排農(nóng)民集中居住這一“三農(nóng)”發(fā)展新模式的應(yīng)用價值及推廣價值。

四、對中部地區(qū)開展農(nóng)民集中區(qū)建設(shè)的幾點建議

自從2007年12月份以來，本課題團隊利用院專項調(diào)研經(jīng)費對中部農(nóng)村農(nóng)民集中居住模式應(yīng)用的的典型——湖南省張家界市慈利縣開展了實證調(diào)研，由于慈利縣的新農(nóng)村建設(shè)步伐稍微落后于河南鄭州以及山東的部分農(nóng)村，因此在調(diào)研過程中，我們只從以下幾方面對中部地區(qū)開展的新農(nóng)村建設(shè)提供建議：

1、在進行新農(nóng)村建設(shè)時，要根據(jù)不同的縣市條件選擇不同的建設(shè)模式，而不可將農(nóng)民集中居住模式毫無分別地落實在每一片中部土地。要科學(xué)制定農(nóng)村村莊建設(shè)規(guī)劃，湖南省的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制工作基本結(jié)束，鎮(zhèn)村布局規(guī)劃是一個宏觀的布局性的規(guī)劃，著重解決農(nóng)村集中居住區(qū)的定點、定位和村鎮(zhèn)主要基礎(chǔ)設(shè)施的布局。要全面實施鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，還必須制訂切實可行的農(nóng)村村莊建設(shè)規(guī)劃，明確規(guī)劃主體和規(guī)劃資金渠道，完善相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，履行法定報批程序，盡快為新一輪農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)提供規(guī)劃依據(jù)。

2、相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)盡早出臺相應(yīng)的用地政策，對集中居住區(qū)用地單列計劃，下放審批權(quán)限，確保農(nóng)民住宅用地計劃不擠占地方經(jīng)濟社會發(fā)展用地計劃；涉及到用戶承包地的采取置換、互換、征收等手段時，農(nóng)戶要服從調(diào)度；

對采取市場化運作方式建集中居住區(qū)的，減免相關(guān)土地規(guī)費；收益部分用于集中居住區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入；對收入水平相對較高的農(nóng)戶到中心村建房，宅基地的面積可適當(dāng)放寬，對多占用土地增加收費，增收的資金應(yīng)用于農(nóng)村集中居住區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)。

3、為順利誘導(dǎo)農(nóng)民的轉(zhuǎn)地積極性，可以相應(yīng)出臺一些傾斜扶持政策。省政府和相關(guān)部門要把對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的扶持向農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)上傾斜，要建立城市支持農(nóng)村的投入機制和部門參與、各方協(xié)調(diào)的長期幫扶機制；東部、中部和西部，湘西、湘中、湘南要區(qū)別對待，切實解決各地區(qū)基層自身難以解決的問題，為新農(nóng)村新建設(shè)打下堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

4、村鎮(zhèn)建設(shè)管理隊伍是開展農(nóng)民集中居住，有效轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的重要保障。要盡快解決基層村鎮(zhèn)服務(wù)機構(gòu)無收費項目、人員經(jīng)費無著落、隊伍不穩(wěn)定、專業(yè)人才嚴(yán)重缺乏、規(guī)劃管理工作難以開展等問題，建議對鎮(zhèn)級村鎮(zhèn)建設(shè)一條線人員實行垂直管理，明確經(jīng)費解決渠道，妥善解決人員編制、工資經(jīng)費等實際問題，保障村鎮(zhèn)建設(shè)隊伍的穩(wěn)定，提高建設(shè)行政執(zhí)法管理和為民服務(wù)的能力。

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