第一篇：堅(jiān)持現(xiàn)代企業(yè)制度的改革方向

簡(jiǎn)析現(xiàn)代企業(yè)制度的改革方向

院系：人文院 班級(jí)：管理科學(xué)081班 姓名：陳林 學(xué)號(hào) 20082973 摘 要：建立現(xiàn)代企業(yè)制度，是發(fā)展社會(huì)化大生產(chǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，是公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的有效途徑，是國有企業(yè)改革的方向。只有建立現(xiàn)代企業(yè)制度，國有企業(yè)才能真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體和市場(chǎng)主體，公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才能順利“接軌”

關(guān)鍵字：政企分開； 國資管理 ； 經(jīng)營機(jī)制； 企業(yè)監(jiān)管

現(xiàn)代企業(yè)制度，是符合社會(huì)化大生產(chǎn)要求、適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”依法規(guī)范的企業(yè)制度。可以認(rèn)為，現(xiàn)代企業(yè)制度是實(shí)現(xiàn)政企分開的組織手段；是理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系的組織形式；是使企業(yè)成為獨(dú)立法人的組織保障；是轉(zhuǎn)變企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制、組織制度、實(shí)現(xiàn)管理科學(xué)的組織措施。通過建立現(xiàn)代企業(yè)制度可以綜合地解決國有企業(yè)走向市場(chǎng)中所遇到的一系列體制性矛盾。要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，必須搞好配套改革。

第一，繼續(xù)推進(jìn)政企分開

政企分開絕不是國家將全國人民長(zhǎng)期創(chuàng)造積累的幾萬億經(jīng)營性國有資本撒手不管，一放了之。所謂政企分開，一是政府行使宏觀經(jīng)營管理者的職能，不再直接干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營活動(dòng)；二是政府作為所有者，必須通過一套制度安排使所有者代表進(jìn)入企業(yè)，而且行使所有者的權(quán)力；三是政府承擔(dān)著社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，必須創(chuàng)造條件為企業(yè)擺脫“辦社會(huì)”之苦。

(1)要確立政企分開后國家投資企業(yè)的企業(yè)制度。在政企分開、企業(yè)以獨(dú)立法人包括國家在內(nèi)的所有者對(duì)其投資企業(yè)的最終控制權(quán)必須有企業(yè)制度的保障身份走向市場(chǎng)之后。通過規(guī)范的公司制改革，使所有者按出資額享受所有者權(quán)益，對(duì)企業(yè)債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任；企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，對(duì)所有者的凈資產(chǎn)承擔(dān)保值增值的責(zé)任；通過建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，使所有者權(quán)能到位。這是政企分開后，既使企業(yè)成為獨(dú)立法人走向市場(chǎng)，又能保障國家所有者權(quán)能的基本制度。

(2)建立和完善政企分開的投融資體制。企業(yè)自負(fù)盈虧的條件是能自主決策，重要的一點(diǎn)是要有投融資自主權(quán)。在完善的公司法人治理結(jié)構(gòu)中，所有者（代表）進(jìn)入企業(yè)，對(duì)企業(yè)重大問題進(jìn)行決策，企業(yè)自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，權(quán)責(zé)對(duì)稱而明了。這要比遠(yuǎn)離企業(yè)的政府作決策科學(xué)、實(shí)際和負(fù)責(zé)任得多。銀行商業(yè)化后，銀行對(duì)企業(yè)投資的項(xiàng)目要自主評(píng)估，要自主決定放貸、自主承擔(dān)呆壞賬的風(fēng)險(xiǎn)。這要比奉政府之命“提供資金”慎重和負(fù)責(zé)任得多。這就可以構(gòu)成企業(yè)和銀行雙重自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的投融資責(zé)任機(jī)制，為政企分開后把投融資決策權(quán)交還給企業(yè)創(chuàng)造條件。(3)建立和完善社會(huì)保障體制，發(fā)展中介服務(wù)。政府要發(fā)揮社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，推進(jìn)和支持建立以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保障為主的社會(huì)保障體制，建立勞動(dòng)力市場(chǎng)，為企業(yè)解脫辦社會(huì)的職能，形成人員可以流動(dòng)的機(jī)制。同時(shí)，大力發(fā)展和規(guī)范中介服務(wù)，使它們?cè)谄髽I(yè)與政府之間、企業(yè)與企業(yè)之間發(fā)揮服務(wù)、溝通、公證和監(jiān)督作用。

第二，積極探索國有資產(chǎn)管理的有效形式

無論從政企分開、使國有企業(yè)走向市場(chǎng)、保證國家所有者權(quán)益、防止國有資產(chǎn)流失的需要看，還是從國有資產(chǎn)需要不斷流動(dòng)、重組，提高國有資產(chǎn)運(yùn)作效率的要求看，都提出了一個(gè)繞不過去的問題，就是如何建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的國有資產(chǎn)的管理、運(yùn)營和監(jiān)督機(jī)制。正因?yàn)槿绱?，在現(xiàn)代企業(yè)制度四個(gè)特點(diǎn)中第一項(xiàng)就是“產(chǎn)權(quán)清晰”。

從各地的實(shí)踐看，建立國有資產(chǎn)管理、運(yùn)營、監(jiān)督機(jī)制要解決三方面的問題。首先，國家所有者職能到位。對(duì)經(jīng)營性國有資本都必須確定唯一的、排他性的國有出資人機(jī)構(gòu)，落實(shí)國有資本的管理、運(yùn)營和監(jiān)督職責(zé)，形成可追溯經(jīng)營、管理、監(jiān)督責(zé)任的體制；其次，通過一系列制度和體制安排，使政府的社會(huì)管理職能與國有資本經(jīng)營管理職能分開，為各類企業(yè)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的條件；第三，確立企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)制度和有限責(zé)任制度，實(shí)現(xiàn)國家出資者所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的分離，使企業(yè)可以以獨(dú)立法人身份進(jìn)入市場(chǎng)，投入競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰。

同時(shí)，還要正確理解和處理好以下幾個(gè)問題。

(1)正確理解授權(quán)經(jīng)營。國有資產(chǎn)由政府代表國家行使所有者職能，而政府的社會(huì)管理職能又必須和參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的國有資本管理分開，以保證自身的公正地位，其中重要的方式是將經(jīng)營性國有資本委托給資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)作為出資的代表，由他們代行國家股東的權(quán)利?！豆痉ā芬?guī)定“經(jīng)營管理制度健全、經(jīng)營狀況較好的大型企業(yè)、國有獨(dú)資公司，可以由國務(wù)院授權(quán)行使資產(chǎn)所有者的權(quán)利”。政府將邊界清楚的國有資本委托給授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)；授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)按委托協(xié)議，對(duì)委托經(jīng)營的國有資本擁有占有、使用、處分和收益權(quán)。重大問題要向政府報(bào)告；授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)是政府單獨(dú)出資設(shè)立的國有獨(dú)資公司，屬特殊企業(yè)法人性質(zhì)，代表國家所有者的政府為其出資人，授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)按政府批準(zhǔn)的公司章程運(yùn)作。它可以單獨(dú)設(shè)立國有獨(dú)資公司，對(duì)外投資允許超過自身凈產(chǎn)值的50％；授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)不具有政府行政管理職能，對(duì)其全資、控股、參股企業(yè)以“國有法人股東”的身份行使出資人權(quán)利；授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)作委托經(jīng)營的國有資本，以資產(chǎn)保值增值為目標(biāo)；政府通過一定程序?qū)κ跈?quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和監(jiān)督。除批準(zhǔn)授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)章程、決定授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止等事項(xiàng)外，日常主要任務(wù)是：決定授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)董事、董事長(zhǎng)的任免；年度經(jīng)營目標(biāo)的確認(rèn)；以年度目標(biāo)為準(zhǔn)進(jìn)行年度審計(jì)。

(2)正確理解法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是堅(jiān)持國家所有又使企業(yè)走向市場(chǎng)的一個(gè)核心問題?！秶衅髽I(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)管條例》）提出“政府和任何機(jī)構(gòu)不得直接支配企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)”，“不得以任何形式抽取注入企業(yè)的資本金，不得調(diào)取企業(yè)財(cái)產(chǎn)”。所有者擁有的是企業(yè)股權(quán)，享有股東權(quán)利，并可根據(jù)自己的意愿運(yùn)作股權(quán)；企業(yè)擁有法人財(cái)產(chǎn)，據(jù)此確立企業(yè)的法律地位。企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)具有以下特點(diǎn)：a.公司法人財(cái)產(chǎn)是指出資者投資和借貸形成的資產(chǎn)總和。B.法人財(cái)產(chǎn)是企業(yè)自主經(jīng)營的對(duì)象，是自負(fù)盈虧的依據(jù)。C.公司對(duì)財(cái)產(chǎn)擁有占有、使用、處分、收益的權(quán)利,公司法人財(cái)產(chǎn)具有連續(xù)性，只要公司存在，公司法人就不會(huì)喪失法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。D.股東、管理人員的變動(dòng)不影響法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使。股東享有股權(quán)，公司擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，股權(quán)與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的分離使企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離成為現(xiàn)實(shí)；股權(quán)的轉(zhuǎn)讓不影響企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)。e.股權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性，使公司財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整更加靈活，有利于提高資本運(yùn)營效率。

(3)加強(qiáng)對(duì)國有資本營運(yùn)的監(jiān)督。建立企業(yè)監(jiān)督機(jī)制是“確保國有資產(chǎn)及其權(quán)益不受侵犯”的重要措施。對(duì)多元股東持股的公司，國有股持股機(jī)構(gòu)派出股東代表或董事對(duì)公司狀況進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)通過依《公司法》設(shè)立的公司內(nèi)部監(jiān)事會(huì)對(duì)董事和經(jīng)理人員進(jìn)行監(jiān)督；對(duì)國家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或部門單獨(dú)出資設(shè)立的國有獨(dú)資公司，由授權(quán)投資機(jī)構(gòu)或部門對(duì)獨(dú)資公司依據(jù)《監(jiān)管條例》派出監(jiān)事會(huì)，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督；對(duì)國家授權(quán)經(jīng)營的機(jī)構(gòu)，政府可依據(jù)《監(jiān)管條例》派出監(jiān)事會(huì)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。從總體上說，多元股東的公司所有者權(quán)能易于真正到位，主要是通過內(nèi)部監(jiān)事會(huì)進(jìn)行監(jiān)督；對(duì)國有獨(dú)資公司，包括國家授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)，為防止內(nèi)部人控制，聘請(qǐng)外部董事和外派監(jiān)督是十分必要的。

第三，對(duì)國有大中型企業(yè)進(jìn)行規(guī)范的公司制改革

規(guī)范的公司，能有效地實(shí)現(xiàn)出資者所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的分離，有利于政企分開、轉(zhuǎn)換機(jī)制，有利于形成科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制和組織制度，也有利于籌集資金、分散風(fēng)險(xiǎn)，是國有大中型企業(yè)投身社會(huì)化大生產(chǎn)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效的企業(yè)制度。在改制中值得注意的問題是：(1)更多的國有企業(yè)應(yīng)改制為多元股東的有限責(zé)任公司?！豆痉ā芬?guī)定“國務(wù)院確定的生產(chǎn)特殊產(chǎn)品的公司或者屬于特定行業(yè)的公司，應(yīng)當(dāng)采取國有獨(dú)資公司形式”。就是說國有獨(dú)資公司并不是國有企業(yè)改制的普遍形式。現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)的實(shí)踐證明，將原“國有企業(yè)”改為國有獨(dú)資公司，從轉(zhuǎn)換機(jī)制的角度看意義不大，這個(gè)問題還需要進(jìn)一步探索。

（2）公司法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)是公司制的核心。通過現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)和股票上市，一些運(yùn)作規(guī)范的公司經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變了，極大地提高了企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。但確實(shí)有不少企業(yè)翻牌為公司之后并無起色。究其原因，重要的一點(diǎn)是公司法人治理結(jié)構(gòu)被嚴(yán)重扭曲。我們切不可因人為地扭曲公司法人治理結(jié)構(gòu)而達(dá)不到轉(zhuǎn)換機(jī)制的目標(biāo)，最終否定了現(xiàn)代企業(yè)制度。在建立規(guī)范的公司法人治理結(jié)構(gòu)中應(yīng)注意掌握：國家通過對(duì)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格監(jiān)管，使他們對(duì)持股企業(yè)成為“真老板”，而且要權(quán)能到位。

第四，面向市場(chǎng)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制 建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行而言，目的是通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化配置資源，提高運(yùn)行效率；對(duì)于企業(yè)而言就是優(yōu)勝劣汰，形成優(yōu)者能迅速發(fā)展壯大、劣者能淘汰出局的機(jī)制。企業(yè)制度創(chuàng)新的效果體現(xiàn)在適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營機(jī)制之中。

（1）要建立優(yōu)勝劣汰機(jī)制。通過資產(chǎn)流動(dòng)及時(shí)淘汰落后，是經(jīng)濟(jì)富有活力的表現(xiàn)。在市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)情況下，同樣的資產(chǎn)在不同企業(yè)的回報(bào)和前景完全不同，國有資本在不同行業(yè)和領(lǐng)域所能發(fā)揮的作用和對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)也完全不同。因此，國有資本應(yīng)當(dāng)不斷地向關(guān)系國家命脈的重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域流動(dòng)，向大型高效企業(yè)流動(dòng)。這樣，企業(yè)有興有衰，有生有死，但國有經(jīng)濟(jì)卻能保持持久活力，國有資本從總體上都能保值增值。優(yōu)者能發(fā)展，劣者被淘汰，對(duì)企業(yè)既是強(qiáng)大的市場(chǎng)激勵(lì)，也是嚴(yán)格的市場(chǎng)約束。

（2）要建立人員流動(dòng)機(jī)制。隨著市場(chǎng)變化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整在不斷地進(jìn)行，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)的企業(yè)興衰也不斷發(fā)生，由此帶來的經(jīng)理人員和職工下崗、再上崗是正常的社會(huì)現(xiàn)象。通過建立現(xiàn)代企業(yè)制度，職工與企業(yè)應(yīng)依據(jù)《勞動(dòng)法》建立新型勞動(dòng)關(guān)系。做到經(jīng)營者能上能下、人員能進(jìn)能出，收入則根據(jù)勞動(dòng)力市場(chǎng)平均價(jià)格和企業(yè)效益能增能減。為此，必須建立和完善社會(huì)保障制度，分離企業(yè)辦社會(huì)職能，建立勞動(dòng)力市場(chǎng)。

（3）要建立企業(yè)管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制。在政企分開后，企業(yè)必須排除非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的干擾，徹底拋棄重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量，重速度、輕效益，重投入、輕產(chǎn)出的粗放經(jīng)營方式，牢牢把握爭(zhēng)取最高經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)。面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)和科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，要潛心培育企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，即持續(xù)開發(fā)獨(dú)特產(chǎn)品的能力，持續(xù)發(fā)明專有技術(shù)的能力和持續(xù)創(chuàng)造先進(jìn)營銷手段的能力。形成跟蹤市場(chǎng)，持續(xù)推進(jìn)管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新的機(jī)制。

（4）要建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。企業(yè)獨(dú)立經(jīng)營，自負(fù)盈虧，政府不再承擔(dān)聯(lián)帶責(zé)任。所謂自負(fù)盈虧，就是企業(yè)利潤(rùn)豐厚，可以迅速發(fā)展，經(jīng)理人員收入增加，職工工作穩(wěn)定，福利改善；企業(yè)業(yè)績(jī)平平，就會(huì)受到來自所有者和市場(chǎng)的雙重壓力；企業(yè)虧損，經(jīng)理人員面臨解雇、職工面臨減員的危險(xiǎn)；企業(yè)資不抵債、不能償還到期債務(wù)，就要破產(chǎn)。破產(chǎn)是對(duì)經(jīng)營不善的企業(yè)的極端懲治形式，可以使企業(yè)所有者損失慘重甚至全軍覆沒，使經(jīng)理人員名聲掃地、社會(huì)價(jià)值貶低，使債權(quán)人的利益大打折扣，職工也要承受失業(yè)的痛苦。風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的建立，形成了對(duì)企業(yè)的剛性約束。

“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開，管理科學(xué)”作為現(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征，是一個(gè)有機(jī)的整體，要完整準(zhǔn)確地把握，不能片面強(qiáng)調(diào)某一方面，把“四個(gè)特征”分割、孤立起來。這才是堅(jiān)持現(xiàn)代企業(yè)改革的正確之路，否則，就會(huì)使建立現(xiàn)代企業(yè)制度工作走偏方向。

第二篇：談?wù)劕F(xiàn)代企業(yè)人事勞動(dòng)制度改革

談?wù)劕F(xiàn)代企業(yè)人事勞動(dòng)制度改革

人事勞動(dòng)制度，自人類社會(huì)第一次分工以來，經(jīng)歷了誕生、發(fā)展和不斷完善的過程。在社會(huì)主義社會(huì)以外的任何一種階級(jí)社會(huì)里，人事勞動(dòng)制度都是建立在少數(shù)人剝削大多數(shù)勞動(dòng)人民的基礎(chǔ)之上，是為其統(tǒng)治階級(jí)服務(wù)的。在社會(huì)主義社會(huì)，其人事勞動(dòng)制度是建立在廣大勞動(dòng)人民當(dāng)家作主的基礎(chǔ)之上，是為進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，為人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化需要而服務(wù)的。

建國以來，我國的人事勞動(dòng)制度是在以高度集中管理為特征的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全方位管理的基礎(chǔ)上形成的。它的主要特點(diǎn)是：與國家政治體制相配套和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)；國家對(duì)城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)實(shí)行“統(tǒng)包統(tǒng)配”，即用行政辦法把勞動(dòng)者統(tǒng)一分配到企業(yè)，以固定工的形式使勞動(dòng)者與企業(yè)保持終身固定的關(guān)系。

這種人事勞動(dòng)制度在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，對(duì)保證結(jié)業(yè)和籌集勞動(dòng)力資源曾起過積極的作用。但是，在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，由于勞動(dòng)力資源的變化，這種人事勞動(dòng)制度沒有隨著情況的變化而進(jìn)行相應(yīng)的變革。特別是在十四大報(bào)告中江澤民同志提出的建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為了使企業(yè)的人事勞動(dòng)制度適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，就必須迅速建立為發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)的人事勞動(dòng)制度。

我們都知道，人是生產(chǎn)力諸多因素中最活躍的因素。改革舊的經(jīng)濟(jì)體制，解放生產(chǎn)力，首先是要解放人，解放人的思想和創(chuàng)造力。再好的制度，沒有人身體力行也不行；再好的人，沒有一個(gè)好的制度也不行。所以鄧小平在南巡談話中指出，中國的事情能不能辦好，社會(huì)主義和改革開放能不能堅(jiān)持，經(jīng)濟(jì)能不能快一點(diǎn)發(fā)展起來，國家能不能長(zhǎng)治久安，從一定意義上說，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵要有一個(gè)好制度，可見人事勞動(dòng)制度的改革問題是當(dāng)前改革開放急需要解決的一個(gè)問題，是關(guān)系到我們建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成敗的大事。

一、目前企業(yè)人事勞動(dòng)制度存在的主要問題

-----企業(yè)雖有機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)，但往往受制于上級(jí)主管部門。由于企業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置要上下對(duì)口，條塊配套，往往使一些小企業(yè)也“五臟俱全”，造成機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事。我國《企業(yè)法》第三十二條雖有明確規(guī)定：“企業(yè)有權(quán)決定機(jī)構(gòu)設(shè)置及其人員編制”。但實(shí)際上各有關(guān)主管部門都要求設(shè)置“對(duì)口”機(jī)構(gòu)，否則就難于應(yīng)付各名目繁多的各種檢查。

------企業(yè)職工沒有選舉企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)?，F(xiàn)行的人事勞動(dòng)制度，企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)由上級(jí)主管任免，只向上級(jí)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。隨著城市的經(jīng)濟(jì)體制改革，國家對(duì)企業(yè)人事管理工作雖做過一些規(guī)定，但就是實(shí)行不了。如****年中央下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨組織建設(shè)的通知》中，對(duì)人事管理工作做了一系列補(bǔ)充規(guī)定。其中有一項(xiàng)規(guī)定，全民企業(yè)廠長(zhǎng)（經(jīng)理）的產(chǎn)生，由政府主管部門根據(jù)企業(yè)情況在征求企業(yè)職工代表意見的基礎(chǔ)上委任或招聘、或由企業(yè)職工代表大會(huì)選舉。但現(xiàn)實(shí)情況是職工代表或職工代表大會(huì)根本沒有行使自己應(yīng)有的權(quán)利。廠長(zhǎng)（經(jīng)理）的產(chǎn)生仍是由人事部門考核，上級(jí)委任的。長(zhǎng)期以來由于這種干部制度，使一些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)不是關(guān)心企業(yè)發(fā)展和職工利益，而是想著如何與上級(jí)保持聯(lián)系，同上級(jí)搞好關(guān)系，加之在干部任用上的不正之風(fēng)，往往把一些不懂經(jīng)營管理、不善于組織生產(chǎn)、沒有能力的庸人委任為廠長(zhǎng)（經(jīng)理），甚至把那些善于阿諛奉承、投機(jī)鉆營的人也委任為企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)。而群眾擁護(hù)的德才兼?zhèn)?、具有開拓精神的干部卻難以得到選拔和重用，多少年來，人們清楚的看到這樣的事實(shí)：有的干部德才平庸、胸?zé)o謀略；不求有功，當(dāng)求無過；有的嫉賢妒能，尸住素餐；任人為親，拉幫結(jié)派；公事不力，私事有余。這些人常常是決策拍腦門、表態(tài)拍胸脯、出了事情拍屁股。不講科學(xué)，又不按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。由于傳統(tǒng)體制的干部制度存在著各種弊端，致使他們雖然無所作為，但卻能長(zhǎng)期呆在領(lǐng)導(dǎo)崗位上，一個(gè)單位被搞垮了，仍還可以易地為官，群眾意見很大。

------企業(yè)職工沒有擇崗擇業(yè)權(quán)。企業(yè)現(xiàn)行的人事勞動(dòng)制度，無論是面向社會(huì)招收的工人還是從大中專院校錄入進(jìn)入企業(yè)的大中專畢業(yè)生，以及部隊(duì)轉(zhuǎn)退伍軍人，都是由企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)決定崗位、工種，并不是按照就業(yè)人員的興趣、愛好由本人通過平等競(jìng)爭(zhēng)擇崗就業(yè)，從而使一些有專長(zhǎng)的人，常常因崗位（工種）不合適而難以發(fā)揮自己的特長(zhǎng)，由于一旦分配到某崗位或某工種，又極難調(diào)整，從而挫傷了職工的積極性和創(chuàng)造精神。

二、企業(yè)人事勞動(dòng)制度的改革

轉(zhuǎn)換機(jī)制，應(yīng)作為國營企業(yè)深化改革的方向，企業(yè)所有內(nèi)容的改革，最后都要集中體現(xiàn)在勞動(dòng)工資分配制度的改革上。因此，我認(rèn)為，深化企業(yè)內(nèi)部改革，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，使企業(yè)能真正走向市場(chǎng)，成為獨(dú)立的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，并保持旺盛的活力，最關(guān)鍵地是改革企業(yè)人事勞動(dòng)制度。

-----干部制度的改革。企業(yè)的活力，職工工作的效率，群眾積極性的提高，都離不開改革干部制度。因此，深化企業(yè)人事勞動(dòng)制度的改

革，其關(guān)鍵是干部制度的改革。

俗話說得好：“兵弱弱一個(gè)，將弱弱一窩”。近幾年來，有三分之一的國營大中型企業(yè)連年虧損，每況愈下，究其原因雖然很多，但有一點(diǎn)可以肯定那就是與該企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層的領(lǐng)導(dǎo)不力有關(guān)。要改變這種狀況，就是要改革。

首先，要對(duì)那些“大錯(cuò)誤不犯，小錯(cuò)誤不斷”，工作打不開局面，沒有開拓精神，不為群眾辦

實(shí)事的在位干部，就地降職或免職，從根本上改革“不犯大錯(cuò)誤不丟官”的錯(cuò)誤觀念。目前，對(duì)于不能勝任現(xiàn)職的領(lǐng)導(dǎo)可采取以下方式：一是勸其辭職；二是就地免職；三是調(diào)離安排合適工作。

其次，打破干部和工人界限，建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，不拘一格選人才。其做法是：把政績(jī)、實(shí)績(jī)、效績(jī)作為標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)干部不憑關(guān)系憑本事；不論資歷論能力，取消干部和工人界限，是企業(yè)全體職工都有機(jī)會(huì)參與競(jìng)爭(zhēng)而成為企業(yè)管理者。建立一套完整的干部考核、選拔、任免、監(jiān)督制度；確保公平競(jìng)爭(zhēng)。企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)由職工評(píng)議、職工代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。職工代表應(yīng)真正享有監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)。

第三，破除干部終身制，實(shí)行聘用制。使干部原終身制的靜態(tài)式管理變?nèi)纹凇y(cè)評(píng)的動(dòng)態(tài)式管理。企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)，由職工代表大會(huì)根據(jù)干部的“四化”標(biāo)準(zhǔn)以及候選人的施政方案綜合考核后，民主選舉產(chǎn)生。被選的主要領(lǐng)導(dǎo)，由上級(jí)人事部門發(fā)給任期聘書。其他副職和中層干部由主要領(lǐng)導(dǎo)發(fā)給任期聘書。對(duì)所有的聘任干部，如果在任期內(nèi)工作平庸，即使任期未滿也要將其解聘。并做到在什么崗位享受什么待遇，在崗則有，離崗則無，即職務(wù)變化其待遇也應(yīng)隨之變化。

第四，干部制度改革要?jiǎng)诱娓竦?。由于領(lǐng)導(dǎo)的一言一行，群眾看得最清楚，這就是我們通常所說的：要求群眾做到的，領(lǐng)導(dǎo)必須首先做到。深圳中發(fā)機(jī)械租賃公司經(jīng)理孫雄就在干部制度改革中敢于動(dòng)真格，由此贏得了公司廣大職工的信賴。這個(gè)公司原有一位中年工程師，大學(xué)畢業(yè)，資格較老，對(duì)公司改革全然不買賬，出門要汽車，上班一張報(bào)紙看半天，在員工面前擺架子。矢志改革的孫雄，確有英雄氣，為了公司的改革不被某一個(gè)人所拖累，決定將這位工程師調(diào)到修理部修理推土機(jī)，這位工程師拒不服從，孫雄就按公司章程扣工資，最后這位工程師只好提出調(diào)走。全公司員工無不被孫雄經(jīng)理的膽魄和決心給鎮(zhèn)住了，從此再?zèng)]有人敢阻擋改革的洪流。

所以，“能上能下”是干部制度改革成敗的關(guān)鍵。

------用工制度的改革。改革用工制度的核心就是要改變職工“能進(jìn)不能出”的狀況。職工“能進(jìn)不能出”的存在給企業(yè)的勞動(dòng)管理帶來許多問題，是企業(yè)無法改善勞動(dòng)組織，改進(jìn)經(jīng)營管理，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)效益，甚至出現(xiàn)職工不服從管理、勞動(dòng)紀(jì)律渙散、有毒有害有危險(xiǎn)以及繁重的工作沒人干等現(xiàn)象。如何改革企業(yè)的用工制度呢？我認(rèn)為：一是要確保企業(yè)的用工自主權(quán)。企業(yè)的招工計(jì)劃、對(duì)象、地區(qū)都由企業(yè)確定；二是要實(shí)行全員勞動(dòng)合同制。企業(yè)原來的固定工、合同工、臨時(shí)工、計(jì)劃外用工，一律通過考核平等競(jìng)爭(zhēng)上崗，簽訂合同后一律改為企業(yè)職工，取消企業(yè)內(nèi)部因用工屬性不同而造成等級(jí)差別。所有職工都以合同形式明確雙方的責(zé)、權(quán)、利，并以法律形式予以規(guī)范。三是優(yōu)化勞動(dòng)組合，擇優(yōu)上崗。在實(shí)行優(yōu)化組合的同時(shí)，對(duì)上崗人員實(shí)行“三崗制”，即在定期考核中，凡技術(shù)理論基礎(chǔ)和實(shí)際操作技能均達(dá)到本崗位要求，并能夠完成生產(chǎn)任務(wù)的，定為崗位合格工；實(shí)際操作技能合格但理論不合格或完不成生產(chǎn)任務(wù)的，定為崗位預(yù)備工；操作技能也不合格的，定位崗位臨時(shí)工，崗位臨時(shí)工的上崗待遇應(yīng)拉開檔次，以促使職工多學(xué)基礎(chǔ)理論，提高實(shí)際操作水平。充分體現(xiàn)多勞多得的社會(huì)主義分配原則。

------工資制度的改革。干部能上不能下、工人能進(jìn)不能出的現(xiàn)行人事勞動(dòng)制度，使職工與企業(yè)保持終身的固定關(guān)系。職工在企業(yè)內(nèi)，干與不干、干好與干壞都照樣拿工資，甚至無工作可做的人，獎(jiǎng)金也照拿不誤。

改革工資制度，就是要取消原級(jí)別工資制，實(shí)行理論基礎(chǔ)指導(dǎo)下的崗位技能工資制。

首先，做好“三定”，即定崗、定員、定工資標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)應(yīng)根據(jù)經(jīng)營目標(biāo)、管理手段、生產(chǎn)工藝先進(jìn)與否等實(shí)際情況，對(duì)所有工作進(jìn)行分類，參照企業(yè)崗位標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定員。在定員過程中以勞動(dòng)定額和安全操作規(guī)程為依據(jù)，不搞因人設(shè)崗，以免造成人浮于事，崗位間勞動(dòng)強(qiáng)度苦樂不均。在定員時(shí)應(yīng)做到“充實(shí)一線，精于二線，減少三線”，安排處理好生產(chǎn)人員與非生產(chǎn)人員的比例關(guān)系。根據(jù)崗位的技術(shù)要求程度、勞動(dòng)強(qiáng)度、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任大小、繁重與否等因素確定崗位工資，不同崗位不同報(bào)酬。在確定崗位標(biāo)準(zhǔn)的過過程中，打破長(zhǎng)期工、中期工、季節(jié)工的界限，同崗位同報(bào)酬，也不管干部、工人，在什么崗位就拿什么工資，一律實(shí)行“上崗憑競(jìng)爭(zhēng)，收入憑貢獻(xiàn)”，同時(shí)做到工資分配應(yīng)向重點(diǎn)技術(shù)崗位、重點(diǎn)質(zhì)量崗位以及苦、臟、累、險(xiǎn)崗位傾斜，對(duì)有突出貢獻(xiàn)的人實(shí)行重獎(jiǎng)。這樣才能調(diào)動(dòng)各方面人員的積極性。

第二，做好分配考核。要使崗位技能工資能真正落到實(shí)處，就必須借助嚴(yán)格的考核。根據(jù)企業(yè)內(nèi)部所設(shè)置的崗位、工種差異制定考核，指標(biāo)。對(duì)直接生產(chǎn)崗位應(yīng)以產(chǎn)量、質(zhì)量、消耗、設(shè)備完好率、安全生產(chǎn)指標(biāo)進(jìn)行定量考核，并使每道工序、每個(gè)環(huán)節(jié)都有考核標(biāo)準(zhǔn)。管理及后勤部門應(yīng)以目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、工作業(yè)績(jī)、工作質(zhì)量、服務(wù)態(tài)度、勞動(dòng)紀(jì)律等方面定量定性，以此作為考核指標(biāo)。工資與考核標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，按月兌現(xiàn)。

第三，結(jié)合“三崗制”，每年進(jìn)行一次由群眾參與評(píng)議的公開考核。按每月考核的綜合成績(jī)，確定年終獎(jiǎng)罰以及下的工資升降。考核成績(jī)突出者，年終記功并嘉獎(jiǎng)，下升一級(jí)工資；考核合格者，下升一級(jí)工資但年終不予獎(jiǎng)勵(lì)；考核不合格者，不僅年終要罰，而且下一下浮一級(jí)工資，或由崗位合格工降為崗位預(yù)備工，崗位預(yù)備工降為崗位臨時(shí)工或解除合同。

三、改革還要有一個(gè)良好的外部環(huán)境

企業(yè)人事勞動(dòng)制度改革是我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)重要組成部分，要使之得以順利進(jìn)行，除了有一個(gè)好的內(nèi)部管理制度外，還必須有一個(gè)良好的外部環(huán)境。當(dāng)前，除了要解決了政府機(jī)關(guān)為企業(yè)服務(wù)的問題，特別是政府職能部門如人事勞動(dòng)部門、司法、工商、稅務(wù)、銀行等部門都要轉(zhuǎn)變作風(fēng)以便更好地為企業(yè)服務(wù)外，還要認(rèn)真地貫徹《企業(yè)法》，減少對(duì)企業(yè)的各種干預(yù)。企業(yè)人事勞動(dòng)制度改革，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。各項(xiàng)政策和配套措施不到位，如職工養(yǎng)老金保險(xiǎn)制度、失業(yè)救濟(jì)制度沒有全面建立，勞動(dòng)力就很難全面走向市場(chǎng)。因此，人事勞動(dòng)制度改革就難以進(jìn)行。

首先，要認(rèn)真落實(shí)《企業(yè)法》所賦予的企業(yè)自主權(quán)。由于前兩年的治理整頓以及國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整，使企業(yè)剛剛的得到的自主權(quán)又被收走了。這是因?yàn)椋浩湟?，《企業(yè)法》出臺(tái)之日，正是國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整之時(shí)，企業(yè)自主權(quán)不到位或被收回，這在當(dāng)時(shí)的情況下也是在所難免的。但今后一定要保持政策的連貫性，不要想放就放，想收就收，這樣就難免要挫傷企業(yè)的積極性。其二，《企業(yè)法》出臺(tái)之后，一直沒有制定與之相配套的實(shí)施細(xì)則，《企業(yè)法》的有關(guān)法律效力得不到保障。在沒有實(shí)施細(xì)則的情況下，《企業(yè)法》規(guī)定的職權(quán)和權(quán)利的條款，對(duì)于某些個(gè)人或單位侵犯企業(yè)權(quán)利的行為，如對(duì)企業(yè)不合理的攤派，企業(yè)不知拿什么法律條文來保護(hù)自己。其三，在目前社會(huì)保障制度尚又不健全的情況下，廠長(zhǎng)（經(jīng)理）暫時(shí)還難于充分行使自己的權(quán)力，如想辭退員工、聘任中層干部、組建單位領(lǐng)導(dǎo)班子等，這些權(quán)利雖然給了廠長(zhǎng)，但多是“紙上文字”，實(shí)際上廠長(zhǎng)不能用，也不敢用。正如有的廠長(zhǎng)所說的：改革企業(yè)人事勞動(dòng)制度，必須先落實(shí)《企業(yè)法》，否則企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、干部管理權(quán)以及機(jī)構(gòu)自行設(shè)置權(quán)就是一句空話，人事勞動(dòng)制度改革也就是一句空話。

其次，要減少各方面對(duì)企業(yè)的干預(yù)，我國的經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)多年了，今年十四大已提出了在我國建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但來自各方面對(duì)企業(yè)的干預(yù)并未減少，而且還帶有新的特點(diǎn)：第一，對(duì)企業(yè)的指令性計(jì)劃減少或者取消了，但各種名目的檢查評(píng)比增多了；第二，來自主管部門的干預(yù)相對(duì)減少了，但來自其他有關(guān)部門和單位的干預(yù)增多了；第三，當(dāng)企業(yè)遇到困難時(shí)，干預(yù)相對(duì)減少了，當(dāng)企業(yè)順利發(fā)展時(shí)，干預(yù)就增多了；第四，在企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上，不允許企業(yè)設(shè)什么機(jī)構(gòu)的干預(yù)減少了，但對(duì)必須設(shè)什么機(jī)構(gòu)的干預(yù)增多了；第五，政府有些部門，不按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，仍然習(xí)慣于靠行政手段管理企業(yè)，總是自覺不自覺地干預(yù)企業(yè)的正當(dāng)權(quán)利。另外，各種行業(yè)不正之風(fēng)，如攤派風(fēng)、評(píng)比風(fēng)、檢查風(fēng)，凡此種種，使企業(yè)有權(quán)難拒，苦不堪言。上述這些現(xiàn)象若不以根本上予以消除，企業(yè)人事勞動(dòng)制度改革、打破干部工人界限、干部能上能下、職工能進(jìn)能出以及實(shí)行全員勞動(dòng)合同制又談何容易。

總之，只要各級(jí)政府相應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，服務(wù)于企業(yè)，職工會(huì)理解和支持的，會(huì)同心同德，把社會(huì)主義企業(yè)變成真正獨(dú)立的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者。只要我們政府制定的政策配套、體制合理、措施得力、順應(yīng)民心、內(nèi)外環(huán)境良好，可以肯定，企業(yè)人事勞動(dòng)制度一定能夠更好地服務(wù)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

第三篇：談律師制度改革方向

論律師制度改革方向

國際法學(xué)院09級(jí)01班高穎2009301030

律師制度是國家司法制度的重要組成部分, 在國家法治建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用。不難發(fā)現(xiàn)，我國律師制度仍存在不少需要改革完善之處。下文將針對(duì)司法考試制度及律師權(quán)利的保護(hù)進(jìn)行闡述。

一、在司考資格方面，可適當(dāng)提高參加司考資格的條件

律師資格是公民從事法律服務(wù)行業(yè)的必要條件。嚴(yán)格規(guī)范律師資格制度，對(duì)于提高律師的整體素質(zhì)，保障良好的法治環(huán)境具有極為重要的意義。我國對(duì)于報(bào)考司法考試的條件要求較低，存在著諸多需要完善之處。

（一）應(yīng)限制非法律專業(yè)人員報(bào)考。律師職業(yè)是一個(gè)專業(yè)性極強(qiáng)的職業(yè)，沒有經(jīng)過系統(tǒng)、專門的學(xué)習(xí)、訓(xùn)練很難形成法律邏輯思維能力、分析解決問題的技巧?，F(xiàn)實(shí)生活中，這些非法律專業(yè)人員為了通過司法考試往往功利性的對(duì)一些法律條文進(jìn)行死記硬背。在司法考試中, 這部分考生中有些由于其記憶力強(qiáng)、復(fù)習(xí)資料對(duì)路，可能通過考試, 取得律師從業(yè)資格。但是，真正進(jìn)入了法律服務(wù)行業(yè)，由于缺乏法學(xué)理論功底，往往難以勝任律師工作。

（二）應(yīng)提高法學(xué)學(xué)歷水平的要求。在美國，本科畢業(yè)生，不能報(bào)考律師資格；沒有經(jīng)過三年法學(xué)院學(xué)習(xí)并以良好成績(jī)?nèi)〉卯厴I(yè)文憑的, 不能報(bào)名參加律師資格考試。我國在這一方面要求較低，只要具備了法學(xué)?？埔陨蠈W(xué)歷便可報(bào)考。在律師制度恢復(fù)之初，由于法學(xué)人才奇缺，這種要求是可行的。但對(duì)于當(dāng)下高層次法學(xué)人才相對(duì)豐富的情況下，仍然沿用傳統(tǒng)的報(bào)考律師資格學(xué)歷條件, 顯得不合時(shí)宜。不僅如此，法學(xué)?？迫藛T對(duì)于法學(xué)的研究過于表面、膚淺，缺乏深厚的法學(xué)根底，在面對(duì)實(shí)際問題時(shí)常常會(huì)捉襟見肘。

（三）對(duì)于報(bào)考人員的品行進(jìn)行審查也是極有必要的。西方一些國家的有關(guān)考試主管部門對(duì)報(bào)考者的人格和品性要進(jìn)行嚴(yán)格審查，如果報(bào)考者被發(fā)現(xiàn)人格和品性不良，不宜具有律師資格, 即被拒之于考試大門之外。這對(duì)于我國的司考制度極具借鑒意義。根據(jù)《律師法》

第五條的規(guī)定，我國對(duì)于律師品行的考察是在通過司法考試之后進(jìn)行的。在社會(huì)生活中,，“ 品行不良” 而通過考試取得律師資格者, 大有人在。如果不事先對(duì)報(bào)考人員的品行進(jìn)行審查就可能使一部分品性不良的人混進(jìn)律師隊(duì)伍，危及社會(huì)主義法制建設(shè)。

二、在律師的權(quán)利方面，應(yīng)對(duì)律師權(quán)利進(jìn)行保障。

根據(jù)我國法律的規(guī)定，律師在從事法律服務(wù)時(shí)具有一部分權(quán)利，但是在現(xiàn)實(shí)生活中這些權(quán)利往往得不到保障。

（一）調(diào)查取證權(quán)的實(shí)現(xiàn)。隨著我國審判方式改革的不斷深人，律師調(diào)查取證權(quán)越來越重要。但是現(xiàn)實(shí)生活中一些單位和個(gè)人不愿意協(xié)助律師進(jìn)行調(diào)查取證，甚至故意刁難、阻撓。針對(duì)這些問題，一方面我們要加強(qiáng)公民的法律宣傳，提高公民的法律意識(shí)。另一方面，要在法律上對(duì)律師的調(diào)查取證權(quán)進(jìn)行落實(shí)，由法院對(duì)律師的合理的調(diào)查取證進(jìn)行授權(quán)，并予以協(xié)助。

（二）刑事辯護(hù)豁免權(quán)的賦予。刑事辯護(hù)豁免權(quán)，是指律師在法庭上的辯護(hù)言論，不受法律追究。在刑事辯護(hù)中，控辯雙方難以平等對(duì)抗。在這個(gè)過程中，由于律師缺乏權(quán)利保障，往往成為“權(quán)大于法”的犧牲品。在刑事辯護(hù)中，一些律師由于調(diào)查取證被冠以“偽證罪”。律師從事刑辯工作困難重重，甚至?xí)⒆约合萑肽嗵?，這也使得一些律師對(duì)刑辯工作望而卻步。因此，對(duì)刑事辯護(hù)中律師的保護(hù)是極有必要的，這不僅對(duì)于保障人權(quán)具有極為重要的意義，對(duì)創(chuàng)建一個(gè)公平正義的良好的法治環(huán)境也是不可或缺的。

實(shí)踐中，律師從事法律服務(wù)工作中遇到的困難還不止這些，例如偵查階段律師會(huì)見在押犯罪嫌疑人的權(quán)利受局限，審查起訴階段律師的閱卷權(quán)也受到阻撓等等。

總之，我國的律師制度仍存在諸多不足之處，律師制度改革任重而道遠(yuǎn)。我們應(yīng)正視這些不足和弊端，積極推行制度改革，為建設(shè)良好的法治環(huán)境和法律秩序而努力。

第四篇：中國社會(huì)福利制度改革的方向

2中國社會(huì)福利制度改革的方向

育龍網(wǎng)核心提示： 首先提出對(duì)社會(huì)福利涵義及特征的界定，然后總結(jié)了我國傳統(tǒng)的社會(huì)福利制度的特點(diǎn)及其改革進(jìn)程，最后根據(jù)上海、香港和其它國家的經(jīng)驗(yàn)，首先提出對(duì)社會(huì)福利涵義及特征的界定，然后總結(jié)了我國傳統(tǒng)的社會(huì)福利制度的特點(diǎn)及其改革進(jìn)程，最后根據(jù)上海、香港和其它國家的經(jīng)驗(yàn)，提出筆者對(duì)我國社會(huì)福利制度改革目標(biāo)模式的構(gòu)想。改革開放前我國的社會(huì)福利制度呈現(xiàn)出制度化再分配與補(bǔ)缺型并存的城鄉(xiāng)分割的二元格局。

社會(huì)福利制度改革發(fā)展方向 1社會(huì)福利的涵義及本質(zhì)特征

社會(huì)福利的內(nèi)涵及外延隨著時(shí)代的發(fā)展而演變。從發(fā)達(dá)國家的歷史來看，社會(huì)福利的重心經(jīng)歷了從社會(huì)救助到社會(huì)保險(xiǎn)再到普遍性的社會(huì)服務(wù)的過程。時(shí)至在發(fā)達(dá)國家，各種名目繁多的社會(huì)補(bǔ)貼和社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目成為最受關(guān)注的社會(huì)福利項(xiàng)目。在我國，一方面隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)福利已逐漸脫離了社會(huì)救濟(jì)的范疇；另一方面，由于受到發(fā)達(dá)國家社會(huì)福利觀念的影響，對(duì)于社會(huì)福利的看法也發(fā)生了顯著的變化，并且同時(shí)出現(xiàn)了多種多樣的觀點(diǎn)和主張。筆者把它界定為，社會(huì)福利是國家和社會(huì)為滿足社會(huì)成員基本的生存需求之上的需求，運(yùn)用社會(huì)互助的機(jī)制來提高他們的生活質(zhì)量的活動(dòng)。在現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)福利通常包括滿足人們?cè)谏钫疹?、護(hù)理保健、文化娛樂、精神慰藉等方面需求的活動(dòng)，此外在廣義上亦包括住房、教育、醫(yī)療等內(nèi)容。社會(huì)福利有三個(gè)本質(zhì)特征：

脆弱群體優(yōu)先。在任何時(shí)代、任何社會(huì)中都存在著老人、兒童、殘疾人等社會(huì)脆弱群體，他們存在一些特殊的需求，由于自身能力的不足，需要來自社會(huì)的保護(hù)和滿足，其中主要是生活照顧服務(wù)，也包括身體康復(fù)、教育、就業(yè)、權(quán)益保護(hù)等方面的需求。國家和社會(huì)應(yīng)該首先滿足這個(gè)群體的需求，并隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷地提高他們的生活質(zhì)量。

福利性。對(duì)受益者個(gè)人來說，社會(huì)福利具有福利性。面向脆弱群體提供的社會(huì)福利服務(wù)，因?yàn)樗麄兊慕?jīng)濟(jì)收入和支付能力有限，常常是免費(fèi)或者是象征性的收費(fèi)，這無疑具有福利性。即使收取的費(fèi)用比較高，但只要未達(dá)到該項(xiàng)服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)格，則仍然存在著福利性，屬于社會(huì)福利的范疇。“市場(chǎng)價(jià)格是判斷是否存在社會(huì)福利的標(biāo)尺。”如果按照市場(chǎng)價(jià)格收費(fèi)，就超出了社會(huì)福利領(lǐng)域而屬于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

服務(wù)性?！吧鐣?huì)福利側(cè)重于滿足社會(huì)成員較高水平或較高層次的社會(huì)保障需求”，這些需求大多是以服務(wù)的形式提供的，因此社會(huì)化的服務(wù)是社會(huì)福利主要的實(shí)現(xiàn)方式和表現(xiàn)形式。社會(huì)福利的特點(diǎn)是為個(gè)人提供服務(wù)，以滿足他們各方面的需求。因此，福利服務(wù)的主體和資源是社會(huì)化的，但服務(wù)的對(duì)象和方式卻是個(gè)體化的，必須針對(duì)每個(gè)服務(wù)對(duì)象具體的特點(diǎn)和情況，靈活多樣、因地制宜地開展福利服務(wù)。

2我國傳統(tǒng)的社會(huì)福利制度及其改革

我國傳統(tǒng)的社會(huì)福利制度是指改革開放之前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社會(huì)福利制度。它呈現(xiàn)出一種制度性供給與補(bǔ)缺型福利并存的二元格局。這種福利模式是與我國城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。在城市，社會(huì)福利屬于制度化再分配型福利，是保障程度和福利水平很高的國家福利模式。這種模式與充分就業(yè)的就業(yè)制度緊密相聯(lián)。絕大多數(shù)城市居民通過自己就業(yè)的單位得到全面而優(yōu)厚的社會(huì)福利待遇。從衣食住行到生老病死，人們生活中幾乎一切方面都得到了單位的關(guān)懷與保障。這種制度的福利水平即使比起西方的福利國家來，也有過之而無不及。因?yàn)閭鹘y(tǒng)體制下的國有單位并不自負(fù)盈虧，和國家財(cái)政實(shí)際上是“一本賬”，所以國家和單位具有同一性。單位只是國家向城市居民提供各種福利的工具和途徑。此外，城市里也存在一些非就業(yè)人口如孤老殘幼等“三無”對(duì)象，接受著國家民政部門的收養(yǎng)和救濟(jì)，屬于補(bǔ)缺型的福利模式，但因?yàn)楦采w的人數(shù)極少，在我國城市的社會(huì)福利體系只是處于附屬和補(bǔ)充的地位。在農(nóng)村，我國的社會(huì)福利是典型的補(bǔ)缺型的集體福利模式。國家基本上不對(duì)農(nóng)村的社會(huì)福利承擔(dān)責(zé)任，而是由農(nóng)村的集體組織承擔(dān)有限的責(zé)任，即對(duì)農(nóng)村的孤老殘幼等“三無”人員實(shí)行“五?！惫B(yǎng)。由于當(dāng)時(shí)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分落后，又很少得到來自國家的財(cái)政支持，因此農(nóng)村集體所辦的福利只能覆蓋少數(shù)“三無”人員，而且福利待遇處于社會(huì)救濟(jì)層次。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家包攬、高水平的城市福利與項(xiàng)目殘缺、救濟(jì)型的農(nóng)村福利相互分割，形成了鮮明的對(duì)比。

20世紀(jì)70年代末，中國進(jìn)入了改革開放的新的歷史時(shí)期。為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的日益改變，社會(huì)福利制度也于20世紀(jì)80年代中期走上了改革之路。到在社會(huì)福利領(lǐng)域已初步形成了一套“社會(huì)福利社會(huì)化”的改革思路和方針政策?！吧鐣?huì)福利社會(huì)化”萌芽于20世紀(jì)80年代初期，明確提出是在1990年，在2000年的全國社會(huì)福利社會(huì)化工作會(huì)議上得到系統(tǒng)闡述。在實(shí)踐中表現(xiàn)為原有的以社會(huì)救濟(jì)為特征、政府包辦、只面向“三無”對(duì)象和“五保戶”的模式向政府負(fù)責(zé)社會(huì)福利費(fèi)用、全社會(huì)興辦社會(huì)福利、面向社會(huì)上有需求的所有公民、福利機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化經(jīng)營的新型社會(huì)福利模式轉(zhuǎn)變。這個(gè)過程由國有社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的改革發(fā)端，然后開展面向社會(huì)全體公民的社區(qū)服務(wù)，之后逐步形成一套社會(huì)福利社會(huì)化的思路。然而從總體上看，社會(huì)福利領(lǐng)域的改革與發(fā)展是漸進(jìn)而緩慢的，新型的社會(huì)福利制度至今并未出現(xiàn)。

3對(duì)我國社會(huì)福利制度改革目標(biāo)模式的構(gòu)想

根據(jù)本文對(duì)社會(huì)福利涵義的界定，充分借鑒和學(xué)習(xí)以上幾種制度的優(yōu)點(diǎn)，筆者初步形成了對(duì)于我國社會(huì)福利改革目標(biāo)模式的構(gòu)想。它包含下面五個(gè)方面的內(nèi)容：

3.1政府辦福利機(jī)構(gòu)民營化

在現(xiàn)有體制下，政府辦的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)成為政府部門的附屬機(jī)構(gòu)，缺乏人、財(cái)、物等方面的經(jīng)營自主權(quán)，諸如機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、態(tài)度惡劣、效率低下等成為官辦福利機(jī)構(gòu)的通病。要根本改變這種狀況，必須采取釜底抽薪的辦法，即將大多數(shù)的官辦福利機(jī)構(gòu)民營化。當(dāng)然民營化不等于私有化。作為非營利機(jī)構(gòu)，最關(guān)鍵的問題是經(jīng)營權(quán)而不是所有權(quán)。所有權(quán)的模糊性是所有非營利機(jī)構(gòu)的共同特征。民營化的方法有很多，比如可以實(shí)行委托經(jīng)營的辦法，這方面的探索也是上海首先進(jìn)行的。但要注意的是，既然委托經(jīng)營的是非營利的福利事業(yè)，政府就不應(yīng)該再收什么經(jīng)營承包費(fèi)用，否則這種費(fèi)用最終會(huì)轉(zhuǎn)嫁到福利服務(wù)的對(duì)象頭上，這與政府介入社會(huì)福利的目的是根本相悖的。當(dāng)然，根據(jù)香港的經(jīng)驗(yàn)，有一小部分政府辦的福利機(jī)構(gòu)是不能民營化的，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)提供的是需要借助行政權(quán)威的具有強(qiáng)制性或者政策性較強(qiáng)的服務(wù)。這些服務(wù)是民間機(jī)構(gòu)做不好或不愿做的，因此必須由政府直接提供。

3.2發(fā)展民辦非營利性的福利機(jī)構(gòu)，使之成為社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的主體形式

按照官方的分類，我國的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)分為民政部門辦和社會(huì)辦兩大類，然而社會(huì)辦卻不等于“民辦”和“非政府辦”，社會(huì)辦的福利機(jī)構(gòu)中，有一部分如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用財(cái)政資金舉辦的機(jī)構(gòu)其實(shí)亦屬于政府辦的范疇。此外，在我國，很多社會(huì)福利機(jī)構(gòu)雖然主要是運(yùn)用社會(huì)資金興辦的，但整個(gè)興辦過程，如倡導(dǎo)發(fā)起、組織建設(shè)和經(jīng)營運(yùn)作要么由政府機(jī)構(gòu)主持，要么受到政府機(jī)構(gòu)很深的影響。而真正社會(huì)辦的福利機(jī)構(gòu)生存發(fā)展的空間受到很大的限制，仍然不能得到與國辦福利機(jī)構(gòu)平等的發(fā)展機(jī)會(huì)。因此，首先要對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)辦福利機(jī)構(gòu)實(shí)行“去政府化”，將政府從這些機(jī)構(gòu)僭取的權(quán)力歸還給它們，使這些社會(huì)辦的福利機(jī)構(gòu)真正“社會(huì)辦”，成為民辦的、非營利性的福利機(jī)構(gòu)。其次，政府要給予民辦福利機(jī)構(gòu)和國有福利機(jī)構(gòu)平等的發(fā)展空間。政府目前應(yīng)該出臺(tái)更大力度的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)、支持和資助民辦福利機(jī)構(gòu)的興辦和發(fā)展。從世界各國社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，民辦非營利性的福利機(jī)構(gòu)應(yīng)該成為我國社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的主體形式。

3.3遵循的是普遍主義原則 為了體現(xiàn)出福利性，應(yīng)建立面向所有非營利性福利機(jī)構(gòu)的政府資助制度。這種資助制度對(duì)各種所有制、各種主體和形式的福利機(jī)構(gòu)是一視同仁、平等對(duì)待的。具體資助數(shù)額應(yīng)根據(jù)各個(gè)福利機(jī)構(gòu)服務(wù)項(xiàng)目的多少和規(guī)模大小而定。同時(shí)，為了與政府補(bǔ)貼制度相銜接，政府資助的總體水平較低，只占各種福利機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)作經(jīng)費(fèi)很小的一部分。當(dāng)然，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府財(cái)力的增強(qiáng)，政府應(yīng)逐漸加大對(duì)福利機(jī)構(gòu)資助的力度和份額。

3.4按照社會(huì)福利服務(wù)的特點(diǎn)將福利服務(wù)項(xiàng)目分為兩大類

第一類是諸如對(duì)老人、兒童生活照顧等項(xiàng)目，這類項(xiàng)目需求量較大，雖包含著個(gè)人、家庭、社會(huì)和政府的責(zé)任，但對(duì)受益人來說，個(gè)人責(zé)任和家庭責(zé)任占主要地位，個(gè)人有購買意愿，從而可以使收費(fèi)達(dá)到成本價(jià)格，對(duì)這類項(xiàng)目實(shí)行政府補(bǔ)貼制度。具體做法為，福利機(jī)構(gòu)實(shí)行收費(fèi)制，并依據(jù)福利服務(wù)的市場(chǎng)供求關(guān)系確定收費(fèi)水平。政府將對(duì)國有福利機(jī)構(gòu)的撥款除小部分保留并改造成政府資助制外，絕大部分改為對(duì)福利對(duì)象的補(bǔ)貼，其中對(duì)“三無”和收入低于社會(huì)最低生活保障線的人員，改由社會(huì)救助系統(tǒng)的最低生活保障制度提供救助金；而對(duì)于收入高于最低生活保障線卻低于社會(huì)平均水平的弱勢(shì)群體，則根據(jù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)和收入的多少相應(yīng)給予補(bǔ)貼，對(duì)個(gè)人收入達(dá)到社會(huì)平均水平的則不再給予補(bǔ)貼。然后包括受到補(bǔ)貼和沒有受到補(bǔ)貼的所有公民都可以自由選擇福利機(jī)構(gòu)，購買自己需要的福利服務(wù)。從而在福利服務(wù)機(jī)構(gòu)與服務(wù)對(duì)象之間引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，在福利機(jī)構(gòu)之間引入競(jìng)爭(zhēng)，促使福利機(jī)構(gòu)提供廉價(jià)、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。

3.5可建立政府購買制度

比如由政府辦福利機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)項(xiàng)目就屬于此類。此外，實(shí)行政府補(bǔ)貼制的目的是通過服務(wù)對(duì)象選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)而引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。但如果服務(wù)對(duì)象本身缺乏選擇能力，同時(shí)又沒有撫養(yǎng)人或監(jiān)護(hù)人為他選擇，例如孤兒和精神病人等，也應(yīng)實(shí)行政府購買制度。政府購買，就是在某項(xiàng)福利服務(wù)一定質(zhì)量的前提下，按照所提供服務(wù)的總量由政府一次性的支付服務(wù)費(fèi)用。政府購買要有效果，關(guān)鍵是對(duì)福利機(jī)構(gòu)業(yè)績(jī)的考核，其中對(duì)服務(wù)質(zhì)量的考核最為重要。因?yàn)榉?wù)對(duì)象沒有選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的權(quán)利，在與服務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系中處于被動(dòng)和弱勢(shì)地位。在沒有來自外部的強(qiáng)有力約束和監(jiān)督情況下，福利服務(wù)機(jī)構(gòu)很容易降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，忽略服務(wù)質(zhì)量，損害服務(wù)對(duì)象應(yīng)享有的權(quán)益。因此，政府要加強(qiáng)對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的業(yè)績(jī)表現(xiàn)的監(jiān)察，加大對(duì)服務(wù)質(zhì)量考核的力度。

中國社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀、問題與發(fā)展

來源： 作者： 日期：10-06-24

中國改革開放以來，經(jīng)濟(jì)以前所未有的速度發(fā)展，其成就為世界所矚目。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，社會(huì)也獲得全面發(fā)展，人民生活水平大幅度提高，適用社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的社會(huì)保障制度已基本建立。社會(huì)保障制度已成為當(dāng)前構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。

一、中國社會(huì)保障制度的建立和發(fā)展

(一)我國傳統(tǒng)社會(huì)保障法律制度的建立

1949年新中國成立即著手建立社會(huì)保障制度。1951年2月26日政務(wù)院頒布了《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》(以下簡(jiǎn)稱《保險(xiǎn)條例》)，《保險(xiǎn)條例》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國除失業(yè)保險(xiǎn)外，包括養(yǎng)老、工傷、疾病、生育、遺屬等的職工社會(huì)保險(xiǎn)制度已初步建立。該法規(guī)適用于國營企業(yè)和部分集體企業(yè)。與此同時(shí)，國家機(jī)關(guān)工作人員的社會(huì)保險(xiǎn)制度也以頒布單行法規(guī)的形式逐步建立起來。此后的三十多年，國家也頒布了許多相關(guān)法律法規(guī)，建立起了適用于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社會(huì)保障制度。

(二)改革開放以來我國社會(huì)保障法律制度的重構(gòu)

改革開放以來，我國開始了社會(huì)保障制度的重構(gòu)。這一過程與國家經(jīng)濟(jì)體制改革是同步的。從20世紀(jì)80年代開始，在部分城市實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)改革，繼而在全國范圍內(nèi)實(shí)行，經(jīng)過20年的努力，我國已建立起了適用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的社會(huì)保障制度。目前我國社會(huì)保障制度基本包括兩大部分：一是完全由國家財(cái)政支撐的項(xiàng)目，包括對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的救助、對(duì)軍人及其軍烈屬的優(yōu)撫安置、對(duì)無依無靠的孤老殘幼、殘疾人員以及社會(huì)大眾舉辦的社會(huì)福利和有關(guān)的社區(qū)服務(wù)，完全屬于國民收入再分配范疇，充分體現(xiàn)社會(huì)公平;二是由用人單位、職工個(gè)人繳費(fèi)、國家給予適當(dāng)補(bǔ)助的三方共同籌資的項(xiàng)目，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等(目前我國有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)法律規(guī)定，屬于用人單位、職工個(gè)人和國家三方共同繳費(fèi)的項(xiàng)目是養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，生育保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)主要由用人單位繳費(fèi)、國家財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助。)，屬于社會(huì)保險(xiǎn)范疇，其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行個(gè)人賬戶與統(tǒng)籌相結(jié)合，其他三項(xiàng)保險(xiǎn)屬于完全統(tǒng)籌的項(xiàng)目。與前項(xiàng)內(nèi)容比較，現(xiàn)行我國社會(huì)保險(xiǎn)是在勞動(dòng)者與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的基礎(chǔ)上實(shí)行的，既體現(xiàn)公平與效率，又注重權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合。

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的辦法，在全國范圍內(nèi)建立了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。1997年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，明確規(guī)定企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例，一般不得超過企業(yè)工資總額的20%，個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例，1997年不得低于本人繳費(fèi)工資的4%，1998年起每?jī)赡晏岣?個(gè)百分點(diǎn)，最終達(dá)到本人繳費(fèi)工資的8%。按本人繳費(fèi)工資11%的數(shù)額為職工建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，個(gè)人繳費(fèi)全部記入個(gè)人賬戶，其余部分從企業(yè)繳費(fèi)中劃入。個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額只用于職工養(yǎng)老，不得提取支取。截止2005年3月底，全國養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)16554萬 [1]。

2.醫(yī)療保險(xiǎn)制度。1994年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家體改委、財(cái)政部、勞動(dòng)部、衛(wèi)生部印發(fā)了《關(guān)于職工醫(yī)療制度改革的試點(diǎn)意見》，明確提出職工醫(yī)療保障制度改革的目標(biāo)是建立社會(huì)統(tǒng)籌醫(yī)療基金和個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度，并使醫(yī)療保險(xiǎn)制度逐步覆蓋城鎮(zhèn)所有勞動(dòng)者。1996年國務(wù)院再次批準(zhǔn)了《關(guān)于職工醫(yī)療保障制度改革擴(kuò)大試點(diǎn)的意見》，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行了醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革的試點(diǎn)。1998年國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》(國發(fā)[1998]44號(hào))，規(guī)定城鎮(zhèn)所有用人單位，包括企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位及其職工，都要參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)。基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位和職工共同繳納，用人單位繳費(fèi)率控制在職工工資總額的6%左右，職工繳費(fèi)率一般為本人工資收入的2%?；踞t(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金由統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶構(gòu)成，職工個(gè)人繳納的基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，全部計(jì)入個(gè)人賬戶，用人單位繳納的基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)分為兩部分，一部分用于建立統(tǒng)籌基金，一部分劃入個(gè)人賬戶。該決定明確了建立城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的目標(biāo)。截至2005年3月底，全國醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)為12708萬人。其中，參保職工人數(shù)為9238萬人，參保退休人員為3470萬人 [2]。

3.失業(yè)保險(xiǎn)制度。1999年1月22日國務(wù)院在1986年和1993年待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定的基礎(chǔ)上，再次發(fā)布了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，該條例進(jìn)一步擴(kuò)大了失業(yè)保險(xiǎn)的范圍，調(diào)整了失業(yè)保險(xiǎn)基金的來源。按規(guī)定，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工都要參加失業(yè)保險(xiǎn)，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位按照本單位工資總額的2%繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工按照本人工資的1%繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。失業(yè)保險(xiǎn)基金在直轄市和設(shè)區(qū)的市實(shí)行全市統(tǒng)籌。截至2005年3月底，全國參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)為10441萬人，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)為411萬人 [3]。

4.工傷保險(xiǎn)制度。2003年4月27日國務(wù)院頒布《工傷保險(xiǎn)條例》，規(guī)定所有企業(yè)及其職工都要參加工傷保險(xiǎn)制度，由用人單位交納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，工傷保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，設(shè)立工傷保險(xiǎn)基金，對(duì)工傷職工提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和實(shí)行社會(huì)化管理服務(wù)。該條例對(duì)工傷的范圍及其認(rèn)定、勞動(dòng)鑒定和工傷評(píng)殘、工傷保險(xiǎn)待遇、工傷保險(xiǎn)基金的管理和使用等問題都作了具體規(guī)定。截至2005年3月底，全國工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)為7009萬人，享受工傷保險(xiǎn)待遇人數(shù)為29萬人 [4]。

5.生育保險(xiǎn)制度。1994年12月，勞動(dòng)部頒發(fā)了《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》，規(guī)定生育保險(xiǎn)按屬地原則組織，生育保險(xiǎn)費(fèi)用實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌。生育保險(xiǎn)基金由企業(yè)按照其工資總額的一定比例向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)，建立生育保險(xiǎn)基金。生育保險(xiǎn)費(fèi)提取比例一般不超過企業(yè)工資總額的1%。女職工在生育期間可享受生育待遇。截至2005年3月底，全國生育保險(xiǎn)參保人數(shù)為4488萬人 [5]。

6.社會(huì)救濟(jì)方面。國家開始更多地關(guān)注社會(huì)弱者，為了解決社會(huì)低收入人群的生活，1999年9月國務(wù)院發(fā)布了《城市居民最低生活保障條例》。根據(jù)規(guī)定，享受城市最低生活保障制度的對(duì)象主要是家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國城鎮(zhèn)享受最低生活保障金的人數(shù)1998年為184萬人，1999年為266萬人，2000年為402萬人，2001年為1170萬人，2002年為2064萬人，到2003年9月底為2180萬人 [6]。

二、當(dāng)前社會(huì)保障制度面臨的主要問題

社會(huì)保障制度的建立，對(duì)于保障公民的基本人權(quán)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義與公平等方面有著積極的作用。當(dāng)前，我國社會(huì)保障制度還面臨著許多問題，主要有：

(一)社會(huì)保障的覆蓋面問題

社會(huì)保障的覆蓋面直接影響到社會(huì)保障制度的適用范圍，它關(guān)系到社會(huì)成員中有多少人能夠直接享受到社會(huì)保障權(quán)利，關(guān)系到社會(huì)保障制度的作用能否充分發(fā)揮。目前我國社會(huì)保障的覆蓋面還比較低。例如，在社會(huì)保險(xiǎn)五險(xiǎn)中，養(yǎng)老保險(xiǎn)是參保人數(shù)最多的，但也只有16554萬人，而我國城鄉(xiāng)就業(yè)人員為73740萬人，其中第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員等于第二、第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員之和(第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)為36870萬人，占50.0%;第二產(chǎn)業(yè)15780萬人，占21.4%;第三產(chǎn)業(yè)21090萬人，占28.6%。資料來源：http：//004km.cn.)。從上述參加社會(huì)保障的人數(shù)與從業(yè)人員的人數(shù)相比看，我國社會(huì)保障覆蓋面仍然很低。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、進(jìn)城農(nóng)民工、城鎮(zhèn)私營企業(yè)就業(yè)人員以及許多靈活就業(yè)人員大多沒有參加社會(huì)保險(xiǎn)，而這部分人員占從業(yè)人員的比例逐年增大。因此，我國社會(huì)保障覆蓋面還比較低，與國際相比，只相當(dāng)于低收入國家的水平。

(二)個(gè)人賬戶與社會(huì)保障基金問題

社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合是目前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)所采取的籌資和管理模式(社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合是1993年11月14日中共中央十四屆三中全會(huì)所作的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中首次提出，國務(wù)院《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》(國發(fā)[1995]6號(hào))正式規(guī)定。具體的操作是：為每一個(gè)職工設(shè)立一個(gè)個(gè)人賬戶，由個(gè)人和企業(yè)共同繳費(fèi)，個(gè)人繳費(fèi)部分全部記入個(gè)人賬戶，企業(yè)的繳費(fèi)一部分歸為社會(huì)統(tǒng)籌，另一部分記入職工的個(gè)人賬戶。)。但在這套制度的實(shí)施過程中，出現(xiàn)了一些難以回避的矛盾和問題，最突出的是個(gè)人賬戶的空賬問題。實(shí)現(xiàn)個(gè)人賬戶以后，不同年齡段的職工因繳費(fèi)年限不同而出現(xiàn)個(gè)人賬戶資金的不同。針對(duì)這種情況，考慮歷史遺留的問題，目前對(duì)不同年齡的職工采取了不同的辦法來計(jì)發(fā)養(yǎng)老金，也即所謂“新人新辦法、老人老辦法、中人中辦法”。由于“老人”和“中人”在過去的傳統(tǒng)制度下并沒有養(yǎng)老金的繳費(fèi)積累，所以他們也就無法憑借現(xiàn)在的個(gè)人賬戶領(lǐng)取養(yǎng)老金。實(shí)際上，對(duì)于這兩部分人的養(yǎng)老金問題，不得不依靠當(dāng)前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的繳費(fèi)積累來支付，甚至動(dòng)用“新人”個(gè)人賬戶中的資金來填補(bǔ)“老人”的退休金，其結(jié)果是“老人”“中人”的賬戶是空的，“新人”的賬戶也是空的，再加上一些企業(yè)采取各種手段逃避或拖延繳費(fèi)，這就使得個(gè)人賬戶變得有名無實(shí)。如果空賬繼續(xù)維持，將會(huì)在未來若干年后造成養(yǎng)老保險(xiǎn)金的支付危機(jī)。個(gè)人賬戶的做實(shí)，取決于“老人”和“中人”賬戶的資金來源。由于“老人”和“中人”在舊體制下沒有實(shí)行繳費(fèi)制，而是由國家包下來，在財(cái)務(wù)上有一部分工資不作為企業(yè)成本，而是作為企業(yè)的超額利潤(rùn)上繳給國家，當(dāng)職工生老病死時(shí)再由國家補(bǔ)償給勞動(dòng)者?，F(xiàn)在實(shí)行新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，國家對(duì)這部分勞動(dòng)者予以補(bǔ)償，在理論上是完全公平和合理的。(三)就業(yè)與失業(yè)保險(xiǎn)問題

就業(yè)是民生之本，擴(kuò)大就業(yè)關(guān)系到改革發(fā)展和穩(wěn)定的大局。在今后的若干年內(nèi)，就業(yè)將成為影響我國社會(huì)發(fā)展最大的難點(diǎn)。目前我國就業(yè)主要面臨著來自城鄉(xiāng)的雙重壓力。據(jù)估計(jì)，現(xiàn)在我國每年最多能夠創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)是900多萬個(gè)，但競(jìng)崗的人數(shù)是2000多萬。到2005年3月底，全國共有城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員832萬，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.2%，但如果加上未登記的實(shí)際失業(yè)人員，失業(yè)率可能超過10% [7]。今后10年，還將有1.5億-2億以上的農(nóng)村勞動(dòng)力需要向非農(nóng)行業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。此外，下崗職工再就業(yè)的問題已成為當(dāng)前就業(yè)矛盾的焦點(diǎn)。

(四)城鎮(zhèn)貧困人口問題

改革開放以來，在人民生活水平全面提高的同時(shí)，社會(huì)貧富差距也在擴(kuò)大。目前我國人均GDP已超過1000美元，但收入差距不但沒有縮小，而且還在快速擴(kuò)大。衡量收入不平等的基尼系數(shù)已達(dá)到045左右，而且居高不下，城鎮(zhèn)20%富裕家庭擁有全部金融資產(chǎn)的67%以上，城鄉(xiāng)實(shí)際收入和福利差距接近6比1，城鄉(xiāng)平均有20年的收入增長(zhǎng)距離。目前，我國已建立起了城市居民最低生活保障制度。

城市居民最低生活保障制度的建立，對(duì)解決城市貧困人口的生活起了重要的作用。但目前最低生活保障制度仍存在一些問題，如資金來源不足，保障的標(biāo)準(zhǔn)較低。全國低保全年支出約150億元，各城市最低生活保障金人均水平從高的約300元到低的不到40元不等，全國人均為55元 [8]。實(shí)施范圍有限，僅限于城市的低收入人群，廣大的農(nóng)村貧困人口還未能包括其中。

(五)農(nóng)村養(yǎng)老保障問題

農(nóng)村養(yǎng)老保障問題同樣是目前社會(huì)保障制度建設(shè)中的一個(gè)難點(diǎn)。農(nóng)村養(yǎng)老問題如何解決，這是一個(gè)涉及面很大的問題。我國有8億多農(nóng)民，對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老問題不解決，就難以實(shí)現(xiàn)建立社會(huì)保障的目的，也會(huì)對(duì)社會(huì)構(gòu)成巨大的不安全隱患。上世紀(jì)80年代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革以前，農(nóng)民養(yǎng)老主要由農(nóng)村集體組織承擔(dān)了大部分的責(zé)任，后隨著土地和收入分配舊體制的瓦解，贍養(yǎng)老人的責(zé)任又轉(zhuǎn)由家庭來承擔(dān)，但由于制度的變遷，傳統(tǒng)的家庭贍養(yǎng)老人的功能正逐步弱化，建立適合當(dāng)前農(nóng)村特點(diǎn)的養(yǎng)老保障制度勢(shì)在必行。

(六)社會(huì)保障管理體制問題

目前，社會(huì)保障管理體制還存在許多問題，管理分散、政出多門，未能形成統(tǒng)一的管理體制。如養(yǎng)老保障問題，國企職工歸勞動(dòng)和社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)，公務(wù)員歸人事部門負(fù)責(zé)，貧困群體歸民政部門負(fù)責(zé)，多頭管理現(xiàn)象嚴(yán)重。由于眾多機(jī)構(gòu)共同行使社會(huì)保險(xiǎn)職能，容易造成多頭管理、各自為政的局面，既缺乏宏觀協(xié)調(diào)，又缺少綜合平衡，同時(shí)，又加大了管理成本，阻礙了社會(huì)保障改革進(jìn)程。

三、未來發(fā)展的幾點(diǎn)思考

(一)以社會(huì)公平為基本原則，擴(kuò)大社會(huì)保障的范圍

社會(huì)保障制度在社會(huì)發(fā)展中的地位毋庸置疑。只有實(shí)行全覆蓋、多層次的社會(huì)保障制度，讓全體社會(huì)成員都能受益，才能真正發(fā)揮社會(huì)保障制度在社會(huì)發(fā)展中的作用。因此，要將擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面作為社會(huì)保障改革的目標(biāo)。在社會(huì)保險(xiǎn)方面，應(yīng)逐步將范圍擴(kuò)大到所有與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，包括靈活就業(yè)的勞動(dòng)者，并最終包括一些自我雇傭者和自我服務(wù)者。在社會(huì)救助方面，應(yīng)當(dāng)加大國家財(cái)政的開支，建立完善的對(duì)貧困居民的救助制度，應(yīng)進(jìn)一步放寬救助條件，提高生活困難補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，使社會(huì)貧困人口都因此而受益。在社會(huì)福利方面，要提升社會(huì)福利在整個(gè)社會(huì)保障中的地位和作用，應(yīng)改革現(xiàn)行的福利體制，重整福利資源，將社會(huì)福利制度化、法律化，讓全體國民都能夠通過社會(huì)福利制度分享到社會(huì)發(fā)展的成果。

(二)以政府為主導(dǎo)，籌集社會(huì)保障基金

政府在社會(huì)保障制度運(yùn)作中起主導(dǎo)作用。而社會(huì)保障制度的運(yùn)作必須有資金的支持，必須在政府主導(dǎo)下籌集社會(huì)保障基金，應(yīng)當(dāng)采取多種方式充實(shí)社會(huì)保障基金。例如，通過依法劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)做實(shí)個(gè)人賬戶，也就是說將部分國有資產(chǎn)從國家財(cái)政轉(zhuǎn)為社會(huì)保障基金，以償還老職工的歷史欠債。此外，還可以考慮其他的方式來充實(shí)社會(huì)保障基金，如開征新的稅種，除已經(jīng)開征的利息稅之外，還可以考慮開征消費(fèi)稅、遺產(chǎn)稅等;還可以發(fā)行用于社會(huì)保障的專項(xiàng)國債等，通過多種開源方式來籌集社會(huì)保障資金，才能使社會(huì)保障制度正常運(yùn)行。

社會(huì)保障基金的征繳是社會(huì)保障基金來源的制度保障，需要在立法上對(duì)社會(huì)保障基金的征繳予以規(guī)范，特別是要嚴(yán)厲制裁拖欠和逃避社會(huì)保障基金的行為。在社會(huì)保障基金的管理上，既要考慮安全，又要考慮效率，在安全性的前提下，應(yīng)當(dāng)盡可能地使社會(huì)保障基金增值。要實(shí)現(xiàn)安全和效率的目標(biāo)，需要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障基金的監(jiān)管，同時(shí)需要對(duì)社會(huì)保障基金進(jìn)行投資運(yùn)作，可以采取信托投資的方式來管理社會(huì)保障基金，使其在法律上成為相對(duì)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)。此外，應(yīng)當(dāng)采取組合投資的模式進(jìn)行投資，以降低風(fēng)險(xiǎn)，又保證必要的投資回報(bào)率，以確保社會(huì)保障基金的安全和效率。

(三)以均衡發(fā)展為基礎(chǔ)，加快農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立

解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題，應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)村人口多、農(nóng)民收入普遍偏低，且地區(qū)發(fā)展不平衡的特點(diǎn)，應(yīng)采取循序漸進(jìn)的原則來推行。就目前而言，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，可以通過引導(dǎo)、鼓勵(lì)措施推行養(yǎng)老金計(jì)劃，關(guān)鍵是要確定合理的繳費(fèi)比例，提高養(yǎng)老基金投資回報(bào)率，放寬養(yǎng)老金資本市場(chǎng)運(yùn)作的條件，以吸引更多的參加者，待條件成熟后，逐漸從自愿保險(xiǎn)向強(qiáng)制保險(xiǎn)過渡。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，還是應(yīng)當(dāng)以傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式為主，繼續(xù)實(shí)行農(nóng)村五保戶供應(yīng)制度，同時(shí)強(qiáng)化家庭養(yǎng)老的功能，達(dá)到一定經(jīng)濟(jì)條件后再實(shí)行養(yǎng)老金計(jì)劃。在農(nóng)村養(yǎng)老保障問題上，必須強(qiáng)調(diào)國家的責(zé)任，對(duì)實(shí)行強(qiáng)制養(yǎng)老金計(jì)劃的，國家應(yīng)當(dāng)通過財(cái)政補(bǔ)貼的辦法對(duì)農(nóng)民發(fā)放養(yǎng)老補(bǔ)貼，以推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的實(shí)施。對(duì)于不具備實(shí)行條件實(shí)行養(yǎng)老金計(jì)劃的，國家應(yīng)加大社會(huì)救濟(jì)的力度，以保障農(nóng)民基本生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)。(四)以依法治國為目標(biāo)，加快社會(huì)保障立法進(jìn)程

我國社會(huì)保障制度改革已近20年，但社會(huì)保障立法還相對(duì)滯后。迄今為止，我國未頒布專門的社會(huì)保障法或社會(huì)保險(xiǎn)法，只頒布了一些國務(wù)院行政法規(guī)，這種立法滯后的現(xiàn)狀不符合我國社會(huì)保障制度快速發(fā)展的需要。要完善社會(huì)保障制度，必須加快社會(huì)保障立法的步伐。當(dāng)務(wù)之急是盡快制定社會(huì)保險(xiǎn)法，明確社會(huì)保險(xiǎn)主體的權(quán)利義務(wù)，使社會(huì)保險(xiǎn)各項(xiàng)制度在法律的強(qiáng)制性原則下有效運(yùn)行。此外，還需制定社會(huì)救濟(jì)法、社會(huì)福利法、社會(huì)保險(xiǎn)基金管理法等。惟有加快社會(huì)保障立法，才能更好地建立和健全社會(huì)保障制度，發(fā)揮其保障公民的生存權(quán)、穩(wěn)定社會(huì)秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

中美殘疾人福利制度對(duì)比/王安

2007-05-12 眾所周知，美國是當(dāng)今世界上最發(fā)達(dá)的資本主義國家之一。它的殘疾人福利制度在西方發(fā)達(dá)的福利國家中雖不是最好的，但有一定代表性。通過研究我國(特別是上海地區(qū))和美國的一些福利制度，筆者發(fā)現(xiàn)美國殘疾人福利制度中既有可供我們參考、學(xué)習(xí)的先進(jìn)理念，也有值得我們借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，特別是中美兩國的殘疾人津貼、康復(fù)制度有很強(qiáng)的可比性。下面就從這兩方面展開對(duì)比研究。

第一部分 中美殘疾人津貼對(duì)比

一、美國殘疾人津貼

本文談及的美國殘疾人津貼包括殘疾人社會(huì)保障保險(xiǎn)金和補(bǔ)充保障金兩種。

（一）美國殘疾人社會(huì)保障保險(xiǎn)金

1、申請(qǐng)與發(fā)放。（1）申領(lǐng)保障卡。殘疾人應(yīng)到最近的社會(huì)保障辦公室填寫社會(huì)保障申請(qǐng)表。在申請(qǐng)社會(huì)保障卡時(shí)，可同時(shí)申請(qǐng)補(bǔ)充保障金。（2）政府認(rèn)定。在美國，各州都有一個(gè)州殘疾認(rèn)定服務(wù)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)將派出一名由外科醫(yī)生、心理醫(yī)生和殘疾評(píng)估專家組成的殘疾認(rèn)定小組認(rèn)定此申請(qǐng)人是否殘疾，另外各州還設(shè)一個(gè)監(jiān)督部門定期抽查殘疾認(rèn)定是否公正，并有權(quán)推翻殘疾認(rèn)定服務(wù)機(jī)構(gòu)作出的認(rèn)定。如果當(dāng)事人對(duì)殘疾認(rèn)定持有疑義，他可以上訴并提供新的證據(jù)要求重新認(rèn)定，州殘疾認(rèn)定服務(wù)機(jī)構(gòu)將派出一個(gè)特別小組對(duì)他重新進(jìn)行認(rèn)定。他還可以繼續(xù)上訴，聯(lián)邦申訴辦公室的上訴委員會(huì)將予以受理。（3）經(jīng)費(fèi)來源。殘疾人保險(xiǎn)金的主要來源就是聯(lián)邦收入稅（通過聯(lián)邦信托基金運(yùn)作周轉(zhuǎn)）。

2、發(fā)放對(duì)象。（1）在殘疾前至少有20個(gè)季度工作記錄的殘疾人；（2）工作記錄不滿20個(gè)季度，但殘疾前有一半時(shí)間有工作記錄的殘疾人；（3）生活貧困的無業(yè)殘疾人和盲人；（4）未婚或寡居的殘疾婦女；（5）殘疾孩子（其父親必須可以領(lǐng)取殘疾人退休金）。同時(shí)美國還給予領(lǐng)取殘疾人社會(huì)保障保險(xiǎn)金或補(bǔ)充保障金的殘疾人以職業(yè)康復(fù)服務(wù)、就業(yè)服務(wù)以及其他支持，以幫助他們就業(yè)，并且為他們提供住院和補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)。

二）補(bǔ)充保障金

補(bǔ)充保障金（SSI）是美國政府向貧困的老年人、殘疾人按月發(fā)放的生活補(bǔ)助。該項(xiàng)目的限制條件非常嚴(yán)格，規(guī)定受助人的全部個(gè)人資產(chǎn)（不包括汽車、房屋）不能超過2000美元，夫妻共有財(cái)產(chǎn)不能超過3000美元。補(bǔ)貼的金額按照申請(qǐng)人的不同情況來衡量，一般每月為400－600美元。能夠領(lǐng)取這種補(bǔ)助的人多數(shù)為殘疾人、老年人。由于該項(xiàng)目針對(duì)社會(huì)最困難的人群，所以歷次福利改革中受到的沖擊不大，項(xiàng)目運(yùn)行一直比較穩(wěn)定。該計(jì)劃的費(fèi)用來源于聯(lián)邦政府稅收收入，并由聯(lián)邦政府的社會(huì)保障管理局的地區(qū)辦公室主要負(fù)責(zé)管理。

二、上海市重殘無業(yè)生活補(bǔ)助

（一）對(duì)象范圍

1、具有本市常住戶籍的居民、年滿16周歲、被評(píng)定為智商IQ值49以下或完全喪失勞動(dòng)能力，不能通過勞動(dòng)獲取經(jīng)濟(jì)收入，生活不能自理，靠親屬或家人照料的無業(yè)殘疾人；

2、具備上述條件，雖已經(jīng)參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、但尚未享受養(yǎng)老金且本人無經(jīng)濟(jì)收入的無業(yè)殘疾人。

（二）補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

上述重殘無業(yè)人員實(shí)施歸并后的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：城鎮(zhèn)居民每月給予380元／人的生活補(bǔ)助；農(nóng)村居民每年按郊區(qū)3080元／人或海島2820元／人給予生活補(bǔ)助。

（三）資金來源

無業(yè)人員實(shí)施生活補(bǔ)助所需經(jīng)費(fèi)，除市殘疾人聯(lián)合會(huì)按標(biāo)準(zhǔn)(城鎮(zhèn)100元／月、人，農(nóng)村70元/月、人)在殘疾人保障金中列支外，其余部分按原由財(cái)政承擔(dān)的生活補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)原渠道列入各區(qū)縣財(cái)政預(yù)算，在各級(jí)民政社會(huì)救濟(jì)費(fèi)項(xiàng)目支出。

（四）審批程序

凡符合條件的當(dāng)事人，由本人或法定監(jiān)護(hù)人憑區(qū)縣殘聯(lián)發(fā)給的相關(guān)證明，向居住地街道、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))社會(huì)救助事務(wù)管理所申請(qǐng)，經(jīng)街道辦事處或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核后，報(bào)區(qū)縣民政局(處)審批，獲得批準(zhǔn)后通知所在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并通報(bào)同級(jí)殘聯(lián)；市民政局、市殘疾人聯(lián)合會(huì)保留復(fù)審權(quán)。

三、對(duì)比

（一）覆蓋面的對(duì)比

在每月付給殘疾人津貼的覆蓋面上，中美兩國有著很多相似之處。

1、兩種制度覆蓋的殘疾人都必須符合以下兩點(diǎn)：（1）曾經(jīng)工作過一段時(shí)間；（2）當(dāng)前沒有工作。中美兩國相似的規(guī)定反映了兩國制定制度時(shí)的同一理念，即凡是為社會(huì)作出過貢獻(xiàn)的，在殘疾或失業(yè)后都能得到社會(huì)的回報(bào)和補(bǔ)償。

2、兩國的制度都給予特困殘疾人以特殊照顧。美國的補(bǔ)充保障金覆蓋特別貧困的殘疾人，要求比較嚴(yán)格，與中國的城市最低生活保障制度相類似，而在中國農(nóng)村則有五保供養(yǎng)制度。中美這三個(gè)制度的相似體現(xiàn)了中美兩國在制定政策時(shí)對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷和傾斜，兩國的政策也各自在一定程度上保障了非常貧困的殘疾人的生活。

（二）金額的對(duì)比

1、共同點(diǎn)。中美兩國在主要的殘疾人津貼（美國為殘疾人社會(huì)保障保險(xiǎn)金，中國為失業(yè)保險(xiǎn)金和最低生活保障金）的金額方面的共同點(diǎn)是均比兩國的退休金少。

2、不同點(diǎn)。美國殘疾人津貼的金額比中國高，保障力度更大。這是因?yàn)橥冉痤~上美國殘疾人社會(huì)保險(xiǎn)金要高于中國的失業(yè)保險(xiǎn)金或最低生活保障金，而美國補(bǔ)充保障金金額折合人民幣為每月3300-4900元，因?yàn)槊绹钕M(fèi)指數(shù)較高，這筆錢剛能滿足一個(gè)殘疾人的基本生活。但這筆保障金是一種補(bǔ)充救濟(jì)，也就是說，一個(gè)曾經(jīng)工作過的殘疾人有可能可以同時(shí)領(lǐng)取殘疾人社會(huì)保險(xiǎn)金和補(bǔ)充保障金，但中國的城市居民只能領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金和最低生活保障金中的一種，上海的最低生活保障金為每月300元。因此綜上所述，美國殘疾人社會(huì)保障制度對(duì)殘疾人保障的力度比中國大。

3、利弊分析。筆者認(rèn)為美國這種大力度的保障也是有利有弊的。一方面它體現(xiàn)了中國較美國這些發(fā)達(dá)的福利國家在保障殘疾人力度方面的差距，但另一方面它也體現(xiàn)了美國殘疾人福利制度體系的自相矛盾，即美國在鼓勵(lì)殘疾人參加康復(fù)訓(xùn)練和職業(yè)培訓(xùn)，借此走上工作崗位，實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值的同時(shí)，又給那些沒有工作的殘疾人以比較豐厚的保險(xiǎn)金，而且美國政府每年在支付殘疾人醫(yī)療費(fèi)用和保險(xiǎn)金方面的開支要遠(yuǎn)高于在康復(fù)計(jì)劃上的投入。以1984年為例，美國政府在社會(huì)保障保險(xiǎn)金中退休金的花費(fèi)為179億美元，衛(wèi)生醫(yī)療費(fèi)用的花費(fèi)為117億美元，而職業(yè)康復(fù)計(jì)劃每年只花費(fèi)聯(lián)邦政府10億美元，是主要的殘疾人計(jì)劃中花費(fèi)最少的一個(gè)。這就使美國殘疾人政策和北歐那些高福利國家一樣有養(yǎng)“懶人”之嫌。當(dāng)然，我們?cè)诳吹矫绹捅睔W諸國殘疾人福利制度的缺陷和自相矛盾之處的同時(shí)，也要看到我國還有許多殘疾人生活比較貧困，對(duì)此筆者的建議是隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，在適度加大對(duì)城鄉(xiāng)貧困殘疾人的扶持力度的同時(shí)，更要完善我國的殘疾人康復(fù)和職業(yè)培訓(xùn)體系，鼓勵(lì)更多的殘疾人走出家門，踏上工作崗位，實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值，并為他們創(chuàng)造更好的就業(yè)條件和更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

（三）評(píng)殘的對(duì)比

1、評(píng)殘機(jī)構(gòu)不具備可比性。在美國和中國，分別由州殘疾認(rèn)定服務(wù)機(jī)構(gòu)和各級(jí)基層殘聯(lián)完成對(duì)殘疾的評(píng)定工作，這是由中美兩國不同的制度規(guī)定的，并不具備可比性。

2、美國的不同殘疾定義的沖突與矛盾。在美國各殘疾人計(jì)劃中，殘疾至少有三個(gè)不同的定義。在雇員的殘疾撫恤金計(jì)劃中和在法庭上，殘疾被定義為身體或精神在傷害和刺激下所受的損害。在殘疾人社會(huì)保障保險(xiǎn)計(jì)劃中，殘疾是與生病和無業(yè)狀況聯(lián)系在一起的。而在民權(quán)法中，殘疾即為身體或精神障礙。在缺少一個(gè)共同的定義的情況下，人們大多把殘疾和受到的損害聯(lián)系在一起。法庭則將錢判于支付判定殘疾后的賠償或津貼上，而不是用于首先防止傷害的發(fā)生或提高殘疾人的獨(dú)立能力。各種針對(duì)殘疾人設(shè)立的計(jì)劃中對(duì)殘疾的不同定義使殘疾人無所適從，也使各計(jì)劃的執(zhí)行者之間存在著難以協(xié)調(diào)的困難。

（四）資金來源的對(duì)比

美國殘疾人社會(huì)保險(xiǎn)金的來源是聯(lián)邦收入稅，也就是那些較富有的人的收入稅，而中國城市失業(yè)保險(xiǎn)金主要靠殘疾人本人以往工作時(shí)繳納的失業(yè)保險(xiǎn)本金和政府同時(shí)按比例撥給他的保險(xiǎn)本金以及社會(huì)上的企業(yè)繳納的殘疾人社會(huì)保障金（一旦一個(gè)企業(yè)中殘疾人的比例未達(dá)到各地規(guī)定的百分比，就要繳納一筆殘疾人社會(huì)保障金），也就是說美國人的理念是由富人來養(yǎng)貧困的殘疾人，而在中國則由政府和社會(huì)及殘疾人本人養(yǎng)他自己。在這方面筆者認(rèn)為兩國的的理念都很合理和可行，美國的做法減輕了政府的負(fù)擔(dān)，中國的則更強(qiáng)調(diào)促進(jìn)殘疾人就業(yè)，總的來說兩種做法都有利于構(gòu)建和諧社會(huì)。

第二部分 中美殘疾人職業(yè)康復(fù)制度對(duì)比

一、美國殘疾人職業(yè)康復(fù)計(jì)劃（1973年頒布）

由于美國的殘疾人康復(fù)法頒布得較早，加上不斷地修改，對(duì)殘疾人開展的職業(yè)康復(fù)計(jì)劃較為完善，它是涵蓋職業(yè)康復(fù)前期、中期及康復(fù)后職業(yè)安排的系列康復(fù)計(jì)劃。

（一）社區(qū)康復(fù)計(jì)劃

社區(qū)康復(fù)計(jì)劃是直接向殘疾人提供職業(yè)康復(fù)服務(wù)前期的醫(yī)學(xué)康復(fù)，讓其肌體部分或全部功能得以恢復(fù)，從而使殘疾人能獲得最大的就業(yè)和事業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)。

1、社區(qū)康復(fù)的內(nèi)容。有：物理療法；語言和聽力治療；輔助用具的測(cè)試、裝配及對(duì)殘疾人的使用訓(xùn)練；社會(huì)心理康復(fù)；私人幫助服務(wù)，擴(kuò)展國家支持的就業(yè)崗位；為殘疾人家人提供培訓(xùn)，訓(xùn)練他們?nèi)绾螏椭鷼埣踩诉M(jìn)行職業(yè)康復(fù)；盲人導(dǎo)向服務(wù)；殘疾預(yù)防等。

2、申請(qǐng)手續(xù)。首先，殘疾人應(yīng)聯(lián)系當(dāng)?shù)氐穆殬I(yè)康復(fù)辦公室，與職業(yè)康復(fù)顧問預(yù)約會(huì)面。該顧問先收集身體或心理殘疾人的信息，并與他討論這些信息，然后證明殘疾人職業(yè)康復(fù)計(jì)劃適用于該殘疾人（已領(lǐng)取補(bǔ)充保障金和殘疾人社會(huì)保障保險(xiǎn)金的殘疾人可以免去這個(gè)證明過程）。其次，一旦殘疾人被證明適用于殘疾人職業(yè)康復(fù)計(jì)劃，殘疾人和職業(yè)康復(fù)顧問將根據(jù)殘疾人的個(gè)人就業(yè)興趣、能夠做的選擇、殘疾人的能力、身體狀況、資源及優(yōu)先權(quán)共同制定一個(gè)私人就業(yè)計(jì)劃。期間有一個(gè)提交申請(qǐng)表后60天內(nèi)的判定期，因?yàn)閺纳暾?qǐng)到獲得職業(yè)康復(fù)服務(wù)這個(gè)過程所花時(shí)間的長(zhǎng)短將取決于私人就業(yè)計(jì)劃的復(fù)雜程度和該殘疾人需要何種服務(wù)來完成這個(gè)計(jì)劃。判定程序是免費(fèi)的，而如果一個(gè)殘疾人達(dá)不到職業(yè)康復(fù)計(jì)劃的免費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，他就需要自己花錢參加職業(yè)康復(fù)。

（二）職業(yè)康復(fù)

職業(yè)康復(fù)是為殘疾人獲得并保持適當(dāng)?shù)穆殬I(yè)并使其參與或重新參與社會(huì)生活而提供幫助的過程，是殘疾人職業(yè)能力開發(fā)和重返社會(huì)的必由之路。

1、職業(yè)康復(fù)的內(nèi)容。有：評(píng)估職業(yè)康復(fù)需求和計(jì)劃適合程度（也就是評(píng)估殘疾人工作水平和適應(yīng)職業(yè)的可能性）；搜尋和安置工作服務(wù)，以及工作保留和接下來的一系列服務(wù)；就業(yè)前的職業(yè)培訓(xùn)；對(duì)身體和精神殘疾損害的診斷和治療服務(wù)；職業(yè)執(zhí)照、工具和裝備的服務(wù)；為個(gè)體從業(yè)人員提供服務(wù)；為殘疾人學(xué)生提供從學(xué)校到工作崗位的過渡服務(wù)；為殘疾人提供國家支持的就業(yè)崗位及其擴(kuò)展服務(wù)。

2、就業(yè)與領(lǐng)取殘疾人社會(huì)保障保險(xiǎn)金的雙向選擇。對(duì)于一個(gè)領(lǐng)取殘疾人社會(huì)保障保險(xiǎn)金的殘疾人來說，是繼續(xù)領(lǐng)取保險(xiǎn)金還是通過殘疾人職業(yè)康復(fù)計(jì)劃找一份適合自己的工作，是一個(gè)比較復(fù)雜的問題，政府建議他們?cè)谥贫ㄋ饺司蜆I(yè)計(jì)劃時(shí)與顧問就此問題進(jìn)行詳談。一個(gè)已經(jīng)納入殘疾人社會(huì)保障保險(xiǎn)金范圍的殘疾人一旦找到了一份工作，他將在試用期滿后失去領(lǐng)取殘疾人社會(huì)保障保險(xiǎn)金的資格。當(dāng)然，如果他又失去了這份工作，他可以重新申請(qǐng)社會(huì)保障保險(xiǎn)金。

二、中國殘疾人的職業(yè)康復(fù)

中國雖然沒有專門的一個(gè)康復(fù)方面的法律，但有專項(xiàng)條款及相關(guān)的政策措施，分別體現(xiàn)在各個(gè)“殘疾人事業(yè)發(fā)展五年計(jì)劃綱要”和《中國殘疾人保障法》內(nèi)，而中國的職業(yè)康復(fù)起步于80年代后期，沒有很好的根基，相對(duì)醫(yī)學(xué)康復(fù)較弱。

三、對(duì)比

（一）立法的對(duì)比

在立法上，美國1973年頒布?xì)埣踩丝祻?fù)法，之后又作過一些修改，所以在立法上無論是法律的數(shù)量和法規(guī)的種類都要超過我國，各種為殘疾人制定的計(jì)劃也比我國的殘疾人政策更為健全，在這點(diǎn)上美國不愧是一個(gè)老牌資本主義國家。而我國殘疾人康復(fù)事業(yè)想要發(fā)展得更完善，達(dá)到人人享有康復(fù)這一目標(biāo)，一部殘疾人康復(fù)法是必不可少的，并要通過更多的法律法規(guī)來促進(jìn)、管理、協(xié)調(diào)殘疾人事業(yè)的各項(xiàng)工作。

在看到美國殘疾人法律計(jì)劃先進(jìn)健全的同時(shí)，我們也不能忽視它們存在的缺陷。

一是新老法規(guī)脫節(jié)。美國第一個(gè)殘疾人計(jì)劃和法律是關(guān)于殘疾人撫恤金的，是在1911年通過的，而比較新的法律如殘疾人康復(fù)法、美國殘疾人法是在上世紀(jì)七、八十年代通過的，殘疾人撫恤金計(jì)劃自通過后90多年來根據(jù)時(shí)代的變化作出的改動(dòng)很少，已經(jīng)顯得與時(shí)代有些脫節(jié)，而其他一些在上世紀(jì)五、六十年代通過的法律、計(jì)劃也存在著這樣的問題；

二是互相矛盾。這點(diǎn)在中美殘疾人福利保險(xiǎn)金、津貼的對(duì)比部分中已經(jīng)作過闡述。美國的殘疾人計(jì)劃在各自的目標(biāo)和殘疾定義上存在矛盾，造成了美國政府要把很大力氣花在協(xié)調(diào)各個(gè)計(jì)劃上。之所以會(huì)產(chǎn)生這些矛盾，是因?yàn)槊绹c中國相比在制定計(jì)劃時(shí)缺少像殘疾人聯(lián)合會(huì)這樣的組織對(duì)殘疾人事業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃和運(yùn)作，而是由各個(gè)部門提出各自的計(jì)劃，呈報(bào)國會(huì)討論，這樣各種計(jì)劃之間就難免存在矛盾。

（二）個(gè)性化的對(duì)比

個(gè)性化理念是美國殘疾人康復(fù)計(jì)劃的一個(gè)鮮明特點(diǎn)。在美國，由每個(gè)地區(qū)的特定部門為每位前來要求參加殘疾人職業(yè)康復(fù)從而走上就業(yè)崗位的殘疾人量身定做私人就業(yè)計(jì)劃，并由政府幫助殘疾人完成這個(gè)計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)人生理想。我國現(xiàn)在還不能達(dá)到像美國和其他一些西方發(fā)達(dá)國家一樣根據(jù)殘疾人的殘疾程度、個(gè)人喜好、特長(zhǎng)、年齡、個(gè)人資金等情況為每個(gè)殘疾人制定、實(shí)施私人就業(yè)計(jì)劃，但筆者認(rèn)為這應(yīng)該是中國殘疾人事業(yè)的發(fā)展方向。

（三）地區(qū)差異的對(duì)比

美國和中國在殘疾人康復(fù)上都存在著地區(qū)差異，美國是因?yàn)槊绹髦荻伎梢粤⒎?，也有?quán)制定不同的殘疾人計(jì)劃，造成各個(gè)州殘疾人康復(fù)工作各有不同。而中國則是由于各地的情況特別是財(cái)政狀況的不同，造成殘疾人康復(fù)工作水平的不同。筆者認(rèn)為現(xiàn)在情況下的地區(qū)差異是很難避免的，但為了構(gòu)建一個(gè)和諧社會(huì)，應(yīng)該逐步消除這種差異。

結(jié)束語

通過對(duì)中美兩國殘疾人福利制度兩大方面的對(duì)比，首先，我們發(fā)現(xiàn)美國福利制度的幾個(gè)優(yōu)點(diǎn)：一是理念先進(jìn)；二是立法健全；三是政府投入比重大；四是保障力度大。其次，中國殘疾人福利制度有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是有全國統(tǒng)一的立法機(jī)構(gòu)和代表政府履行管理職能的機(jī)構(gòu)；二是發(fā)展迅速；三是各項(xiàng)制度之間的矛盾之處較少；四是制定制度時(shí)突出鼓勵(lì)和扶持殘疾人就業(yè)這一理念。再次，中美的某些殘疾人福利制度都存在著地區(qū)差異。針對(duì)這些對(duì)比結(jié)果，筆者認(rèn)為我國在加強(qiáng)對(duì)殘疾人的保障力度和擴(kuò)大保障覆蓋面的同時(shí)，更要堅(jiān)持鼓勵(lì)和扶持殘疾人就業(yè)，為他們提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)、更全面的就業(yè)指導(dǎo)和更完善的就業(yè)環(huán)境，不斷健全和完善殘疾人法律體制，縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)差異，爭(zhēng)取早日建成一個(gè)和諧社會(huì)。（作者為市殘聯(lián)國際交流中心青年干部）

中國發(fā)展報(bào)告第十一章：特定人群的社會(huì)福利制度

2009年04月03日 11:42鳳凰網(wǎng)財(cái)經(jīng)【大 中 小】 【打印】 已有評(píng)論0

條

鳳凰網(wǎng)財(cái)經(jīng)4月3日訊 中國發(fā)展研究基金會(huì)昨日發(fā)布了名為《構(gòu)建全民共享的發(fā)展型福利體系》的報(bào)告，對(duì)中國構(gòu)建“全民福利”所需財(cái)力進(jìn)行了測(cè)算。結(jié)果顯示，如不改變當(dāng)前福利投入占財(cái)政投入的比重，全民福利所需資金將存在巨大缺口。即在2012年，當(dāng)年的缺口就達(dá)到5300億元；到2020年，當(dāng)年的財(cái)政缺口將超過1.9萬億元。

鳳凰網(wǎng)財(cái)經(jīng)頻道獨(dú)家獲得該報(bào)告內(nèi)容及相關(guān)文章《中國發(fā)展型社會(huì)福利體系50問》。以下為報(bào)告第十一章《特定人群的社會(huì)福利制度》：

工業(yè)化之前的社會(huì)救助體系主要關(guān)注特定人群的保障問題?，F(xiàn)代社會(huì)福利體系仍然把特定人群的保障作為關(guān)注的重點(diǎn)?，F(xiàn)代福利制度主要包括兒童福利、殘疾人福利和老年人福利。在發(fā)達(dá)國家的福利制度發(fā)展史上，通常都是先建立兒童福利制度，然后再建立殘疾人福利制度，而后建立老年人福利制度。各國通常把兒童福利看作相當(dāng)重要的基本福利制度，具有較多的項(xiàng)目，并且也投入大量的資金。社會(huì)福利在發(fā)達(dá)國家具有諸多項(xiàng)目，如法國就有422項(xiàng)福利制度。特定人群是一個(gè)內(nèi)涵與外延都不十分明確的概念，本章主要研究中國殘疾人、老年人、兒童和婦女四類特定人群的社會(huì)福利問題。

一、殘疾人福利事業(yè)的發(fā)展

中國殘疾人是一個(gè)十分龐大的特殊人群，總數(shù)達(dá)8300多萬人，直接涉及2.6億家庭人口。為了保障殘疾人的基本生活和一些特殊需求，中國逐步發(fā)展了一些面向殘疾人的社會(huì)福利事業(yè)，殘疾人生活、教育、就業(yè)狀況不斷改善。

1.基本生活保障與救濟(jì)

由于殘疾人人數(shù)眾多、情況各異，中國根據(jù)不同情況采取不同措施，以保障他們的基本生活和特殊需要。對(duì)于完全或基本喪失勞動(dòng)能力、不適合參加勞動(dòng)、無法定扶養(yǎng)義務(wù)人或法定扶養(yǎng)義務(wù)人無扶養(yǎng)能力、生活來源無保障的重度殘疾人，政府將其納入城鄉(xiāng)最低生活保障制度或有關(guān)救助制度之中，予以供養(yǎng)、救濟(jì)。根據(jù)2007全國殘疾人狀況監(jiān)測(cè)報(bào)告，享受到當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ洗龅恼汲擎?zhèn)殘疾人口總數(shù)的19.7%，領(lǐng)取過定期或不定期救濟(jì)(現(xiàn)金或食物)的占城鎮(zhèn)殘疾人口總數(shù)的22.2%；享受到當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ洗龅恼嫁r(nóng)村殘疾人口總數(shù)的12.5%，領(lǐng)取過定期或不定期救濟(jì)(現(xiàn)金或食物)的占農(nóng)村殘疾人口總數(shù)的26.6%(見表11-1)。

表11-1 中國殘疾人享受基本生活社會(huì)救助情況 單位：%

資料來源：張時(shí)飛：《特定人群社會(huì)福利制度》，背景報(bào)告，2008。2.就業(yè)扶持與福利服務(wù)

對(duì)于那些具有一定勞動(dòng)能力的殘疾人提供就業(yè)扶持,是世界各國普遍采取的政策(專欄11-1介紹了日本的經(jīng)驗(yàn))。在中國，就業(yè)促進(jìn)與保護(hù)的優(yōu)惠政策，主要包括按比例安排就業(yè)和減免稅優(yōu)惠政策及其他扶持保護(hù)措施，通過多種渠道、多種形式促進(jìn)殘疾人就業(yè)。政府有關(guān)部門利用社會(huì)力量興辦了一些殘疾人福利企業(yè)、盲人按摩機(jī)構(gòu)和其他福利性單位，集中安排殘疾人就業(yè)。2007年底，全國共有福利企業(yè)2.6萬個(gè)，集中安置了55.6萬殘疾人就業(yè)。對(duì)集中使用殘疾人的用人單位(殘疾人職工占單位在職職工總數(shù)的25%以上)，國家依法給予稅收優(yōu)惠，在生產(chǎn)、經(jīng)營、技術(shù)、資金、物資、場(chǎng)地使用等方面給予扶持。國家鼓勵(lì)扶持殘疾人自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。對(duì)殘疾人從事個(gè)體經(jīng)營的，政府依法給予減免稅優(yōu)惠，在經(jīng)營場(chǎng)地、小額信貸等方面給予照顧和扶持。國家鼓勵(lì)和扶持公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為殘疾人免費(fèi)提供政策咨詢、崗位信息、職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹等針對(duì)性的就業(yè)服務(wù)，對(duì)就業(yè)困難的殘疾人實(shí)行優(yōu)先扶持和重點(diǎn)幫助。2005年底，全國城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)人數(shù)累計(jì)達(dá)到463.6萬人，其中按比例就業(yè)140.2萬人，集中就業(yè)124.1萬人，個(gè)體就業(yè)199.2萬人。

專欄11-1：日本的殘疾人就業(yè)服務(wù)

日本現(xiàn)有殘疾人約500萬，占總?cè)丝诘?0%。其中18周歲以上身體殘疾的272.2萬人，其余為包括約36萬弱智殘疾人在內(nèi)的精神殘疾。為了扶持和幫助殘疾人就業(yè)，日本政府在《殘疾人就業(yè)促進(jìn)法》中規(guī)定：非經(jīng)營性公有機(jī)構(gòu)殘疾人雇用率為2.0%；經(jīng)營性公有機(jī)構(gòu)殘疾人雇用率為1.9%；大型企業(yè)、財(cái)團(tuán)為1.9%；一般民間企業(yè)為1.6%。

到1993年11月，日本從業(yè)人員5人以上的企事業(yè)單位共雇用身體殘疾人34.4萬人，精神殘疾人6萬多人。對(duì)未達(dá)到雇用比率的單位，每月要交納一定的罰金；對(duì)雇用超標(biāo)者，則給與一定獎(jiǎng)勵(lì)。目前，日本的就業(yè)情況是，民間企業(yè)殘疾人雇用率為1.44%；財(cái)團(tuán)和經(jīng)營性公有機(jī)構(gòu)為1.91%；非經(jīng)營性公有機(jī)構(gòu)則達(dá)2%以上。

在職業(yè)指導(dǎo)方面要求指導(dǎo)者面談盡量采取側(cè)面的方式了解情況，態(tài)度要溫和誠懇，不得有歧視表情、言行和舉止；依據(jù)殘疾人手冊(cè)和診斷書觀察、判斷病情是否穩(wěn)定；采取測(cè)試方式評(píng)價(jià)職業(yè)能力；建議選擇與之適合、能發(fā)揮潛能的職業(yè)。

在職業(yè)介紹方向，要求介紹者事先掌握求職者和就業(yè)單位的詳細(xì)資料，如求職者的興趣、意愿、身體能力、職業(yè)能力和就業(yè)單位的意愿、工作條件與要求等；對(duì)殘疾人的尚在能力和借助輔助器械的能力進(jìn)行評(píng)估；向供求雙方詳細(xì)介紹對(duì)方的情況；推薦后兩周開始進(jìn)行為期一年的跟蹤指導(dǎo)，其方法采取直接訪問、電話、書信等形式。

在職業(yè)指導(dǎo)和介紹過程中，任何歧視和忽略現(xiàn)象，一旦殘疾人起訴，都將視作違法行為。企業(yè)雇用殘疾人，特別是精神殘疾人，根據(jù)殘疾程度的不同，在雇用初期的一年至一年半內(nèi)，由政府補(bǔ)助其四分之一到三分之一的薪金。另外，日本政府準(zhǔn)備從1995年3月31日起，將補(bǔ)助率提高到發(fā)放所雇者薪金的二分之一(中小企業(yè)三分之二)，重度殘疾者則發(fā)放薪金的三分之二(中小企業(yè)四分之三)。

企業(yè)如要解雇殘疾人，一般要先與當(dāng)?shù)芈殬I(yè)介紹機(jī)構(gòu)聯(lián)系，待職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)為其找到新工作后，才予解雇。

日本的殘疾人職業(yè)訓(xùn)練和推薦就業(yè)機(jī)構(gòu)有政府辦的、社團(tuán)辦的，也有私人辦的，它們一般都與殘疾人康復(fù)醫(yī)院建在一起，有的甚至融為一體，先治療再培訓(xùn)乃至邊治療邊培訓(xùn)。

資料來源：趙虹、吳江，“日本的殘疾人就業(yè)服務(wù)”，載《勞動(dòng)理論與實(shí)踐》，1995年第2期。

對(duì)于殘疾人基本生活和社會(huì)活動(dòng)中的一些特殊需要，中國一方面興辦福利服務(wù)設(shè)施和康復(fù)機(jī)構(gòu)，為殘疾人康復(fù)提供基本服務(wù)；另一方面，對(duì)符合條件的殘疾人家庭，幫助他們落實(shí)醫(yī)療、廉租住房、教育、就業(yè)、司法等方面的專項(xiàng)救助。中國建立的殘疾人專門養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)包括社會(huì)福利院、兒童福利院、精神病福利院、農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等，養(yǎng)護(hù)對(duì)象主要是生活無依的重度殘疾人。

中國殘疾人康復(fù)服務(wù)康復(fù)工作遵循實(shí)用、易行、受益廣的原則，逐步形成了以專業(yè)康復(fù)機(jī)構(gòu)為骨干、社區(qū)康復(fù)為基礎(chǔ)、殘疾人家庭為依托的社會(huì)化康復(fù)服務(wù)體系。殘疾人康復(fù)項(xiàng)目已從肢殘矯治手術(shù)、聾兒聽力語言訓(xùn)練以及白內(nèi)障復(fù)明手術(shù)為主的“三項(xiàng)康復(fù)”，擴(kuò)展到特需人群補(bǔ)碘、低視力康復(fù)、精神病防治康復(fù)、智力殘疾康復(fù)、社區(qū)康復(fù)工作以及殘疾人用品用具供應(yīng)服務(wù)等方面。

在殘疾人教育培訓(xùn)方面，中國重點(diǎn)抓殘疾兒童少年九年義務(wù)教育，將殘疾兒童少年教育全面納入國家和各地區(qū)義務(wù)教育體系。國家規(guī)定30萬人口以上且適齡殘疾兒童少年較多的縣(市)，要建立1所九年義務(wù)教育特殊教育學(xué)校。2005年全國殘疾人特殊教育學(xué)校已達(dá)1662所，在校生達(dá)到56.2萬人，視力、聽力、智力三類殘疾兒童少年義務(wù)教育入學(xué)率達(dá)到80%。

對(duì)于生活在農(nóng)村的殘疾人(占全國殘疾人總數(shù)的75%)，重點(diǎn)實(shí)施扶貧開發(fā)計(jì)劃，扶助農(nóng)村殘疾人擺脫貧困，這也是中國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的重要組成部分。在重點(diǎn)貧困縣，將殘疾人扶貧開發(fā)納入當(dāng)?shù)卣鲐毠ぷ鞯目傮w規(guī)劃，在扶貧資金中予以優(yōu)先考慮和安排；在一般性貧困縣，主要通過國家康復(fù)扶貧貸款等專項(xiàng)資金給予扶持。2001-2005年，中國落實(shí)殘疾人扶貧資金45.2 億元，累計(jì)扶持農(nóng)村貧困殘疾人1165.9萬人，解決溫飽699.7萬人，實(shí)用技術(shù)培訓(xùn) 454.5萬人。全國有2106個(gè)縣使用了康復(fù)扶貧貸款，5萬多戶、6萬多人農(nóng)村貧困殘疾人實(shí)施了彩票公益金危房改造項(xiàng)目。

如何進(jìn)一步完善我國的社會(huì)保障制度2010-05-24 12:21 如何進(jìn)一步完善我國的社會(huì)保障制度

摘 要：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形成，社會(huì)保障需求劇增，社會(huì)保障制度嚴(yán)重滯后，國家的社會(huì)保障能力相場(chǎng)經(jīng)當(dāng)有限，轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國社會(huì)面臨著前所未有的安全挑戰(zhàn)。只有順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，堅(jiān)持社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，公平與效益相結(jié)合。發(fā)展多類型、多層次的社會(huì)保障體系，才能促進(jìn)和諧社會(huì)形成。

一、我國社會(huì)保障制度的發(fā)展

（一）我國社會(huì)保障制度的體系

1997年，在我國黨的十五大中提出：“建立社會(huì)保障體系，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)制度，完善失業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)制度，提供最基本的社會(huì)保障。”按照這次會(huì)議要求，我國大力建設(shè)完善社會(huì)保障制度，一個(gè)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障體系開始初步形成。而十年以后，胡錦濤總書記在十七大報(bào)告中指出：“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民基本生活。要以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，加快完善社會(huì)保障體系。”這標(biāo)志著我國的社會(huì)保障制度已經(jīng)有了較大的發(fā)展。

（二）我國社會(huì)保障制度的實(shí)踐

2002—2007年，全國財(cái)政用于社會(huì)保障的支出5年累計(jì)1.95萬億元，比前5年增長(zhǎng)了1.41倍。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不斷完善，2007年參保人數(shù)超過2億人，比2002年增加了5400多萬人；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶試點(diǎn)擴(kuò)大到11個(gè)省份；從2005年開始連續(xù)3年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)逐年增加，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度不斷完善，已經(jīng)擴(kuò)大到全國的90﹪的縣，參與的農(nóng)民達(dá)到8億人。城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系基本建立。城市居民最低生活保障制度不斷完善，保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平逐步提高。2007年在全國農(nóng)村全面建立最低生活保障制度，這是保障城鄉(xiāng)困難群眾基本生活的一項(xiàng)根本性的制度建設(shè)。社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、慈善和殘疾人事業(yè)取得新進(jìn)展。

二、我國現(xiàn)在社會(huì)保障制度存在的問題

我國目前存在的社會(huì)保障制度大部分是在過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立的，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下方能發(fā)揮其積極作用。但是我國的經(jīng)濟(jì)體制正由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌；國有企業(yè)改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，過去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的社會(huì)保障制度，有的是不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展的新的客觀要求，有的則是其制度本身有嚴(yán)重的不合理或不公平的因素，急需進(jìn)行改革。其主要表現(xiàn)為：

（一）社會(huì)保障制度的立法極不健全，立法層次低，缺乏較高的法律權(quán)威和必要的法律責(zé)任制度。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)是法治經(jīng)濟(jì)，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)保障制度也必然要求法制化。但作為社會(huì)保障制度核心內(nèi)容的社會(huì)保險(xiǎn)目前還沒有建立起統(tǒng)一的、適用范圍比較大的社會(huì)保險(xiǎn)法律制度，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳、支付、運(yùn)營、統(tǒng)籌管理極不規(guī)范；社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置的立法相當(dāng)欠缺；社會(huì)保障工作在許多方面只能靠政策規(guī)定和行政手段推行；國家立法滯后，地方立法分散，統(tǒng)一的社會(huì)保障制度被分割。由此導(dǎo)致社會(huì)保障的覆蓋面小、權(quán)威性極差、保障程度低。目前在社會(huì)保障方面發(fā)生爭(zhēng)議，進(jìn)行仲裁或提起訴訟時(shí)，由于立法滯后，仲裁機(jī)構(gòu)和人民法院無法根據(jù)有效的法律規(guī)定進(jìn)行仲裁或判決，一定程度上處于無法可依之狀態(tài)。

（二）制度的覆蓋范圍小，城鄉(xiāng)差距大。健全的社會(huì)保障制度應(yīng)覆蓋全體公民，這里的“覆蓋全體公民”并不是說全體公民在同一時(shí)間內(nèi)都在享用社會(huì)保障資金，而是說社會(huì)保障制度對(duì)任何一個(gè)公民都有制度意義，制度沒有排他性，全體公民都能“享用”社會(huì)保障制度。目前，作為我國保障非主體的社會(huì)救濟(jì)應(yīng)該說具備這種特性。但作為我國社會(huì)保障主體的社會(huì)保險(xiǎn)則不具備這種非排他性，我國《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》規(guī)定：參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍是國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)等的職工，實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位職工；基本醫(yī)療保險(xiǎn)的范圍是國有企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)等單位的職工，國家機(jī)關(guān)工作人員，社會(huì)團(tuán)體等的專職人員；失業(yè)保險(xiǎn)的范圍是國有企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)等的職工?？梢姡壳吧鐣?huì)保險(xiǎn)還沒有一個(gè)統(tǒng)一的參加范圍。其他城鎮(zhèn)非單位從業(yè)人員和廣大農(nóng)村從業(yè)人員及失業(yè)人員和非從業(yè)人員都不在制度規(guī)定的范會(huì)保險(xiǎn)的制度覆蓋面之內(nèi)，又由于在實(shí)際操作過程中人們對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的認(rèn)知程度、參與意識(shí)和自我保護(hù)能力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，比如基本養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)際覆蓋面僅為15％左右。如果從全部人口的角度來考察，當(dāng)前我國社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面會(huì)更低。

（三）我國廣大農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障體系尚未建立，長(zhǎng)期處于“真空狀態(tài)”。與發(fā)達(dá)國家不同，我國人口眾多，農(nóng)業(yè)人口比重相當(dāng)高，占總?cè)丝诘?0％以上，但是農(nóng)業(yè)人口所享受的社會(huì)保障支出比例則少得可憐。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年全國社會(huì)保障支出1103億元，其中城市社會(huì)保障支出977億元，占支出總數(shù)的88％，農(nóng)村支出126億元，城市人均413元，農(nóng)村人均14元〈這其中包括農(nóng)村特困戶救濟(jì)和優(yōu)撫軍烈屬等〉，相差近30倍。造成農(nóng)民沒有社會(huì)保障的原因是多方面的，既有歷史的原因、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的原因，也有政策方面的原因，其中政策方面的原因不能不說是目前農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展緩慢甚至停滯不前的一個(gè)主要原因。

（四）責(zé)任不清、財(cái)政支持不夠。鑒于社會(huì)保障的公共或半公共性質(zhì)，加大財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的資金投入成為建立公共財(cái)政體制的重要內(nèi)容。但是我國財(cái)政對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的投入力度顯然不夠。目前我國社會(huì)保障收支的缺口也越來越大，特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)空賬運(yùn)行情況嚴(yán)重，根據(jù)財(cái)政部公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，到2004年底，全國養(yǎng)老保險(xiǎn)空賬達(dá)到7000億元以上。如果空賬繼續(xù)維持，將會(huì)在未來若干年后造成養(yǎng)老保險(xiǎn)金的支付危機(jī)。個(gè)人賬戶的做實(shí)，取決于“老人”和“中人”賬戶的資金來源。由于“老人”和“中人”在舊體制下沒有實(shí)行繳費(fèi)制，而是由國家包下來，在財(cái)務(wù)上有一部分工資不作為企業(yè)成本，而是作為企業(yè)的超額利潤(rùn)上繳給國家，當(dāng)職工生老病死時(shí)再由國家補(bǔ)償給勞動(dòng)者。現(xiàn)在實(shí)行新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，國家對(duì)這部分勞動(dòng)者予以補(bǔ)償，在理論上是完全公平和合理的。社會(huì)保障改革中所遇到的資金不足問題，并非是真正的資金不足，是責(zé)任不清、財(cái)政并未真正到位等造成的。

三、完善社會(huì)保障制度的重要性

“社會(huì)保障”系由英語中“social security”一詞翻譯而來的，亦可譯為“社會(huì)安全”。社會(huì)保障制度，是指國家為了保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)公民在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、遭遇災(zāi)害、面臨生活困難的情況下，由政府和社會(huì)依法給予物質(zhì)幫助，以保障公民的基本生活需要的制度。建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，而完善的社會(huì)保障制度是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的前提和保證。因此加強(qiáng)和完善我國社會(huì)保障制度具有重大的戰(zhàn)略意義。完善的社會(huì)保障制度是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的安全網(wǎng)。沒有社會(huì)的穩(wěn)定，就沒有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，而社會(huì)保障則是社會(huì)穩(wěn)定的重要防線。完善的社會(huì)保障制度通過實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、工傷有保險(xiǎn)、災(zāi)害有賠償、失業(yè)有救濟(jì)、殘疾有安置、貧困有支援來保障社會(huì)成員的基本生活，解除人們的后顧之憂，從而有效地化解有可能發(fā)生的各種社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)國家的安定和社會(huì)的穩(wěn)定，從而為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

四、堅(jiān)持原則，完善我國社會(huì)保障制度

（一）提高立法層次，盡快制定社會(huì)保障基本法，做好與其他法律部門的銜接工作。社會(huì)保障制度的立法內(nèi)容要與其他法律部門的立法內(nèi)容相銜接，以保證社會(huì)保障法律規(guī)范的有效實(shí)施。健全社會(huì)保障的司法機(jī)制完善的法律制度必然要包涵健全的司法機(jī)制。在條件成熟后，可借鑒國外普遍實(shí)行的專門法院審判方式，建立我國專門的勞動(dòng)和社會(huì)保障法院，在審判中充分體現(xiàn)勞動(dòng)和社會(huì)保障事務(wù)的特殊性。人民法院對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域里發(fā)生的違法犯罪案件，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)審理。重視社會(huì)保障專業(yè)人才的培養(yǎng)工作目前，社會(huì)保障法學(xué)專業(yè)以及涉外社會(huì)保障法學(xué)專業(yè)的研究人員奇缺，學(xué)科建設(shè)落后、應(yīng)引起社會(huì)各方面的廣泛重視。通過多渠道加強(qiáng)這一領(lǐng)域的研究和學(xué)科建設(shè)，為完善社會(huì)保障的法律制度建設(shè)提供理論依據(jù)已是當(dāng)務(wù)之急。

（二）努力擴(kuò)大社會(huì)保障制度的覆蓋面，盡量減小城鄉(xiāng)差距。對(duì)公民實(shí)行普遍的社會(huì)保障，是各國社會(huì)保障立法共同奉行的一條基本原則。所謂普遍性，是指社會(huì)保障的對(duì)象應(yīng)包括全體社會(huì)成員，凡是國家的公民都應(yīng)平等地享有社會(huì)保障的權(quán)利。這一原則不僅要在社會(huì)保障項(xiàng)目中的社會(huì)福利、社會(huì)救助法律、法規(guī)中體現(xiàn)，也要在社會(huì)保障的其他項(xiàng)目中，如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等保障項(xiàng)目中體現(xiàn)。當(dāng)前要加快社會(huì)保障制度改革和立法進(jìn)程，落實(shí)立法規(guī)劃，擴(kuò)大實(shí)施范圍，力求使每個(gè)保障項(xiàng)目覆蓋到所有符合條件的公民。而且只有體現(xiàn)了普遍性原則，才能依照“大數(shù)法則”籌集和積累雄厚的社會(huì)保障基金，更好地發(fā)揮出社會(huì)保障互助互濟(jì)的功能和特點(diǎn)。確保社會(huì)保險(xiǎn)金的無風(fēng)險(xiǎn)支付和保值增值。社會(huì)保障基金的保值、增值的途徑必須有嚴(yán)格的法律限制。

（三）逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。鑒于我國農(nóng)村地域的廣闊性及地區(qū)差異，我國可逐步地、有選擇地、低起點(diǎn)地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障。要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有社會(huì)保障法律制度及政策的宣傳，這一點(diǎn)在廣大農(nóng)村地區(qū)尤其重要.許多農(nóng)民想?yún)⒓由鐣?huì)保障，但由于不知道相關(guān)法律與政策或?qū)Ξ?dāng)前的政策持懷疑態(tài)度而望而卻步。同時(shí)改變農(nóng)村現(xiàn)行的以土地保障為核心的非正式制度安排，代之以一系列的正式制度安排，包括農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、合作醫(yī)療制度、最低生活保障制度等等。保障項(xiàng)目、保障辦法、保障水平等要切實(shí)可行，既與各方面承受能力相適應(yīng)，又能有效保障人民群眾的基本生活水平。構(gòu)建農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)群體的社會(huì)保障體系，使進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民能夠真正走上城鎮(zhèn)規(guī)范的生活軌道，使中國城市化能夠穩(wěn)步地推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)逐步將農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)群體特別是進(jìn)城農(nóng)民工納入社會(huì)保障對(duì)象，以此構(gòu)建城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度之間的銜接通道。

（四）分清國家、企業(yè)和個(gè)人之間的關(guān)系，明確各自在完善社會(huì)保障制度中應(yīng)負(fù)的責(zé)任。另外，社會(huì)保障制度的運(yùn)作必須有資金的支持，必須在政府主導(dǎo)下籌集社會(huì)保障基金。政府要將社會(huì)保障作為一項(xiàng)長(zhǎng)久的制度安排，國家財(cái)政就要由現(xiàn)在的半到位發(fā)展為真正全面到位，包括中央財(cái)政要將社會(huì)保障投入增長(zhǎng)機(jī)制固定比例化，地方財(cái)政要由不承擔(dān)或少承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任發(fā)展到財(cái)權(quán)與事權(quán)及社會(huì)保障責(zé)任的統(tǒng)一。應(yīng)當(dāng)采取多種方式充實(shí)社會(huì)保障基金，例如，通過依法劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)做實(shí)個(gè)人賬戶，也就是說將部分國有資產(chǎn)從國家財(cái)政轉(zhuǎn)為社會(huì)保障基金，以償還老職工的歷史欠債。此外，還可以考慮其他的方式來充實(shí)社會(huì)保障基金，如開征新的稅種，除已經(jīng)開征的利息稅之外，可以考慮開征財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等；發(fā)行用于社會(huì)保障的專項(xiàng)國債等。通過多種開源方式來籌集社會(huì)保障資金，才能使社會(huì)保障制度正常運(yùn)行。在農(nóng)村養(yǎng)老保障問題上，必須強(qiáng)調(diào)國家的責(zé)任，對(duì)實(shí)行強(qiáng)制養(yǎng)老金計(jì)劃的，國家應(yīng)當(dāng)通過財(cái)政補(bǔ)貼的辦法對(duì)農(nóng)民發(fā)放養(yǎng)老補(bǔ)貼，以推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的實(shí)施；對(duì)于不具備實(shí)行養(yǎng)老金計(jì)劃條件的，國家應(yīng)加大社會(huì)救濟(jì)的力度，以保障農(nóng)民基本生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

第五篇：中國社會(huì)福利制度改革的方向

摘 要 首先提出對(duì) 社會(huì) 福利涵義及特征的界定，然后 總結(jié) 了我國傳統(tǒng)的社會(huì)福利制度的特點(diǎn)及其改革進(jìn)程，最后根據(jù)上海、香港和其它國家的經(jīng)驗(yàn)，提出筆者對(duì)我國社會(huì)福利制度改革目標(biāo)模式的構(gòu)想。改革開放前我國的社會(huì)福利制度呈現(xiàn)出制度化再分配與補(bǔ)缺型并存的城鄉(xiāng)分割的二元格局。

關(guān)鍵詞 社會(huì)福利 制度改革 發(fā)展 方向1 社會(huì)福利的涵義及本質(zhì)特征

社會(huì)福利的內(nèi)涵及外延隨著 時(shí)代 的發(fā)展而演變。從發(fā)達(dá)國家的 歷史 來看，社會(huì)福利的重心經(jīng)歷了從社會(huì)救助到社會(huì)保險(xiǎn)再到普遍性的社會(huì)服務(wù)的過程。時(shí)至今日，在發(fā)達(dá)國家，各種名目繁多的社會(huì)補(bǔ)貼和社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目成為最受關(guān)注的社會(huì)福利項(xiàng)目。在我國，一方面隨著社會(huì) 經(jīng)濟(jì) 的發(fā)展，社會(huì)福利已逐漸脫離了社會(huì)救濟(jì)的范疇；另一方面，由于受到發(fā)達(dá)國家社會(huì)福利觀念的 影響，對(duì)于社會(huì)福利的看法也發(fā)生了顯著的變化，并且同時(shí)出現(xiàn)了多種多樣的觀點(diǎn)和主張。筆者把它界定為，社會(huì)福利是國家和社會(huì)為滿足社會(huì)成員基本的生存需求之上的需求，運(yùn)用社會(huì)互助的機(jī)制來提高他們的生活質(zhì)量的活動(dòng)。在現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)福利通常包括滿足人們?cè)谏钫疹?、護(hù)理保健、文化娛樂、精神慰藉等方面需求的活動(dòng)，此外在廣義上亦包括住房、教育、醫(yī)療等 內(nèi)容。社會(huì)福利有三個(gè)本質(zhì)特征：

(1)脆弱群體優(yōu)先。在任何時(shí)代、任何社會(huì)中都存在著老人、兒童、殘疾人等社會(huì)脆弱群體，他們存在一些特殊的需求，由于自身能力的不足，需要來自社會(huì)的保護(hù)和滿足，其中主要是生活照顧服務(wù)，也包括身體康復(fù)、教育、就業(yè)、權(quán)益保護(hù)等方面的需求。國家和社會(huì)應(yīng)該首先滿足這個(gè)群體的需求，并隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷地提高他們的生活質(zhì)量。

(2)福利性。對(duì)受益者個(gè)人來說，社會(huì)福利具有福利性。面向脆弱群體提供的社會(huì)福利服務(wù)，因?yàn)樗麄兊慕?jīng)濟(jì)收入和支付能力有限，常常是免費(fèi)或者是象征性的收費(fèi)，這無疑具有福利性。即使收取的費(fèi)用比較高，但只要未達(dá)到該項(xiàng)服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)格，則仍然存在著福利性，屬于社會(huì)福利的范疇?！笆袌?chǎng)價(jià)格是判斷是否存在社會(huì)福利的標(biāo)尺?！比绻凑帐袌?chǎng)價(jià)格收費(fèi)，就超出了社會(huì)福利領(lǐng)域而屬于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

(3)服務(wù)性。“社會(huì)福利側(cè)重于滿足社會(huì)成員較高水平或較高層次的社會(huì)保障需求”，這些需求大多是以服務(wù)的形式提供的，因此社會(huì)化的服務(wù)是社會(huì)福利主要的實(shí)現(xiàn)方式和表現(xiàn)形式。社會(huì)福利的特點(diǎn)是為個(gè)人提供服務(wù)，以滿足他們各方面的需求。因此，福利服務(wù)的主體和資源是社會(huì)化的，但服務(wù)的對(duì)象和方式卻是個(gè)體化的，必須針對(duì)每個(gè)服務(wù)對(duì)象具體的特點(diǎn)和情況，靈活多樣、因地制宜地開展福利服務(wù)。2 我國傳統(tǒng)的社會(huì)福利制度及其改革

我國傳統(tǒng)的社會(huì)福利制度是指改革開放之前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社會(huì)福利制度。它呈現(xiàn)出一種制度性供給與補(bǔ)缺型福利并存的二元格局。這種福利模式是與我國城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。在城市，社會(huì)福利屬于制度化再分配型福利，是保障程度和福利水平很高的國家福利模式。這種模式與充分就業(yè)的就業(yè)制度緊密相聯(lián)。絕大多數(shù)城市居民通過自己就業(yè)的單位得到全面而優(yōu)厚的社會(huì)福利待遇。從衣食住行到生老病死，人們生活中幾乎一切方面都得到了單位的關(guān)懷與保障。這種制度的福利水平即使比起西方的福利國家來，也有過之而無不及。因?yàn)閭鹘y(tǒng)體制下的國有單位并不自負(fù)盈虧，和國家財(cái)政實(shí)際上是“一本賬”，所以國家和單位具有同一性。單位只是國家向城市居民提供各種福利的工具和途徑。此外，城市里也存在一些非就業(yè)人口如孤老殘幼等“三無”對(duì)象，接受著國家民政部門的收養(yǎng)和救濟(jì)，屬于補(bǔ)缺型的福利模式，但因?yàn)楦采w的人數(shù)極少，在我國城市的社會(huì)福利體系只是處于附屬和補(bǔ)充的地位。在 農(nóng)村，我國的社會(huì)福利是典型的補(bǔ)缺型的集體福利模式。國家基本上不對(duì)農(nóng)村的社會(huì)福利承擔(dān)責(zé)任，而是由農(nóng)村的集體組織（如人民公社、生產(chǎn)隊(duì)等）承擔(dān)有限的責(zé)任，即對(duì)農(nóng)村的孤老殘幼等“三無”人員實(shí)行“五保”供養(yǎng)。由于當(dāng)時(shí)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分落后，又很少得到來自國家的財(cái)政支持，因此農(nóng)村集體所辦的福利只能覆蓋少數(shù)“三無”人員，而且福利待遇處于社會(huì)救濟(jì)層次。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家包攬、高水平的城市福利與項(xiàng)目殘缺、救濟(jì)型的農(nóng)村福利相互分割，形成了鮮明的對(duì)比。

20世紀(jì)70年代末，中國 進(jìn)入了改革開放的新的歷史時(shí)期。為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的日益改變，社會(huì)福利制度也于20世紀(jì)80年代中期走上了改革之路。到今天，在社會(huì)福利領(lǐng)域已初步形成了一套“社會(huì)福利社會(huì)化”的改革思路和方針政策。“社會(huì)福利社會(huì)化”萌芽于20世紀(jì)80年代初期，明確提出是在1990年，在2000年的全國社會(huì)福利社會(huì)化工作會(huì)議上得到系統(tǒng)闡述。在實(shí)踐中表現(xiàn)為原有的以社會(huì)救濟(jì)為特征、政府包辦、只面向“三無”對(duì)象和“五保戶”的模式向政府負(fù)責(zé)社會(huì)福利費(fèi)用、全社會(huì)興辦社會(huì)福利、面向社會(huì)上有需求的所有公民、福利機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化經(jīng)營的新型社會(huì)福利模式轉(zhuǎn)變。這個(gè)過程由國有社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的改革發(fā)端，然后開展面向社會(huì)全體公民的社區(qū)服務(wù)，之后逐步形成一套社會(huì)福利社會(huì)化的思路。然而從總體上看，社會(huì)福利領(lǐng)域的改革與發(fā)展是漸進(jìn)而緩慢的，新型的社會(huì)福利制度至今并未出現(xiàn)。3 對(duì)我國社會(huì)福利制度改革目標(biāo)模式的構(gòu)想

根據(jù)本文對(duì)社會(huì)福利涵義的界定，充分借鑒和 學(xué)習(xí)以上幾種制度的優(yōu)點(diǎn)，筆者初步形成了對(duì)于我國社會(huì)福利改革目標(biāo)模式的構(gòu)想。它包含下面五個(gè)方面的內(nèi)容：3.1 政府辦福利機(jī)構(gòu)民營化

在現(xiàn)有體制下，政府辦的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)成為政府部門的附屬機(jī)構(gòu)，缺乏人、財(cái)、物等方面的經(jīng)營自主權(quán)，諸如機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、態(tài)度惡劣、效率低下等成為官辦福利機(jī)構(gòu)的通病。要根本改變這種狀況，必須采取釜底抽薪的辦法，即將大多數(shù)的官辦福利機(jī)構(gòu)民營化。當(dāng)然民營化不等于私有化。作為非營利機(jī)構(gòu)，最關(guān)鍵的 問題 是經(jīng)營權(quán)而不是所有權(quán)。所有權(quán)的模糊性是所有非營利機(jī)構(gòu)的共同特征。民營化的 方法 有很多，比如可以實(shí)行委托經(jīng)營的辦法，這方面的探索也是上海首先進(jìn)行的。但要注意的是，既然委托經(jīng)營的是非營利的福利事業(yè)，政府就不應(yīng)該再收什么經(jīng)營承包費(fèi)用，否則這種費(fèi)用最終會(huì)轉(zhuǎn)嫁到福利服務(wù)的對(duì)象頭上，這與政府介入社會(huì)福利的目的是根本相悖的。當(dāng)然，根據(jù)香港的經(jīng)驗(yàn)，有一小部分政府辦的福利機(jī)構(gòu)是不能民營化的，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)提供的是需要借助行政權(quán)威的具有強(qiáng)制性或者政策性較強(qiáng)的服務(wù)。這些服務(wù)是民間機(jī)構(gòu)做不好或不愿做的，因此必須由政府直接提供。