第一篇：淺議違法用地補(bǔ)辦合法用地手續(xù)的相關(guān)法律問題

淺議違法用地補(bǔ)辦合法用地手續(xù)的相關(guān)法律問題 ——傅棟梁 律師 引言

在我國(guó)，違法用地行為屢見不鮮，2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化土地改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)）后，雖然，土地違法行為有所遏制，但大量遺留的或者現(xiàn)存的違法用地如何處理，是擺在政府和公眾面前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。先介紹一下在全國(guó)著名補(bǔ)辦合法用地手續(xù)的案例：

2003年到2006年，鄭州市政府及有關(guān)部門違反土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃、違法批準(zhǔn)征收集體土地14877畝，用于龍子湖高校園區(qū)建設(shè)。2005年國(guó)土資源部對(duì)鄭州市違法批準(zhǔn)征收占用土地問題進(jìn)行調(diào)查，并報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，要求鄭州市糾正土地違法行為。鄭州市不但不進(jìn)行整改，還公然擴(kuò)大違法征占土地。

2006年9月27日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，嚴(yán)肅處理鄭州市違法批準(zhǔn)征收占用土地建設(shè)龍子湖高校園區(qū)問題。會(huì)議聽取了國(guó)土資源部、監(jiān)察部對(duì)鄭州市違法批準(zhǔn)征收占用土地建設(shè)龍子湖高校園區(qū)案件調(diào)查情況的匯報(bào)。會(huì)議認(rèn)為，這是一起嚴(yán)重違反土地利用總體規(guī)劃、違法批準(zhǔn)征收占用土地?cái)?shù)量巨大的案件。河南省和鄭州市政府及有關(guān)部門對(duì)這起案件負(fù)有責(zé)任：河南省政府對(duì)國(guó)家治理整頓土地市場(chǎng)秩序和嚴(yán)把土地供應(yīng)“閘門”的決策執(zhí)行不力，有關(guān)負(fù)責(zé)人明示或默許違法批準(zhǔn)征收占用土地，省國(guó)土資源廳不依法履行監(jiān)管職責(zé)。鄭州市政府和鄭東新區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組違法決定征收占用土地，鄭東新區(qū)管委會(huì)違法實(shí)施征地，龍子湖建設(shè)指揮部違法組織實(shí)施征地拆遷。最后，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，對(duì)河南省人民政府予以通報(bào)批評(píng)，責(zé)成其向國(guó)務(wù)院作出深刻檢查，并對(duì)有關(guān)責(zé)任人員作出嚴(yán)肅處理。中央紀(jì)委常委會(huì)已決定，分別給予河南省委常委、政法委書記李新民(原任河南省副省長(zhǎng))和河南省委常委、鄭州市委書記王文超(原任鄭州市市長(zhǎng))黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分。

二、對(duì)違法用地的處理

顧名思義，違法用地由于用地行為沒有法律依據(jù)，不僅不受法律保護(hù)，而且勢(shì)必將承擔(dān)嚴(yán)格的法律責(zé)任。對(duì)違法用地的處理依據(jù)主要在《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》的法律責(zé)任章節(jié)中有明確規(guī)定。處理方式主要分為：1.沒收違法所得；2.責(zé)令限期拆除、恢復(fù)土地原貌。3.沒收土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可并處罰款。4.責(zé)令限期改正。但在法律中，并未對(duì)如何補(bǔ)辦合法用地手續(xù)作出程序性規(guī)定。

三、違法用地手續(xù)補(bǔ)辦合法用地手續(xù)的條件。

（一）補(bǔ)辦用地手續(xù)前應(yīng)依法窮盡管理型強(qiáng)制處罰。

違法用地行為依法應(yīng)當(dāng)受到處罰，這是無庸臵疑的，因此，違法用地要補(bǔ)辦合法用地手續(xù)，首先就要先進(jìn)行處罰。2004年10月21日，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于深化土地改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)）中就明確規(guī)定：堅(jiān)決糾正違法用地只通過罰款就補(bǔ)辦合法手續(xù)的行為。對(duì)違法用地及其建筑物和其他設(shè)施，按法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)拆除或沒收的，不得以罰款、補(bǔ)辦手續(xù)取代。在這里筆者需要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)違法用地行為的處罰應(yīng)當(dāng)為完整或者說是廣泛意義上的處罰，不僅僅包括行政處罰，也應(yīng)當(dāng)包括行政處分、黨紀(jì)處分以及刑事處罰。只有這樣，才能真正遏制先斬后奏的怪圈，前言的例子中，鄭州市政府就是走了這條路子，認(rèn)為生米煮成熟飯就一切好辦了，這種思想在我國(guó)確實(shí)是很普遍的。

（二）補(bǔ)辦用地手續(xù)應(yīng)依法重新辦理用地申請(qǐng)。

項(xiàng)目補(bǔ)辦用地手續(xù)應(yīng)當(dāng)是從新從頭開始辦理，與任何其他建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)用地?zé)o區(qū)別化。即符合土地利用總體規(guī)劃且為實(shí)施城市、村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的，按建設(shè)用地批次報(bào)批；單獨(dú)選址項(xiàng)目從項(xiàng)目立項(xiàng)到申請(qǐng)辦理用地手續(xù)，必須嚴(yán)格依法辦理，不能搞特殊化。

（三）補(bǔ)辦用地手續(xù)應(yīng)依法增加用地成本。

國(guó)務(wù)院在《關(guān)于深化土地改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28

土部門在責(zé)令拆除地上構(gòu)筑后，項(xiàng)目單位在補(bǔ)辦了用地合法手續(xù)再行建設(shè)是不是對(duì)能夠真正體現(xiàn)處罰的嚴(yán)肅性和資源的有效利用。

筆者認(rèn)為，有關(guān)立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加快健全這方面的法律規(guī)定。如，明確“確需補(bǔ)辦用地手續(xù)”的認(rèn)定?？山Y(jié)合是否符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、社會(huì)公共利益需要等方面綜合來考量。如，明確準(zhǔn)許補(bǔ)辦用地手續(xù)的審批機(jī)關(guān)。實(shí)踐中多將項(xiàng)目用地審批機(jī)關(guān)作為準(zhǔn)許補(bǔ)辦用地手續(xù)的審批機(jī)關(guān)。再如，明確“補(bǔ)辦用地手續(xù)”的申請(qǐng)期限，筆者建議將補(bǔ)辦用地手續(xù)界定為土地違法行為行政處罰作出后至法院強(qiáng)制執(zhí)行前，這樣既能保障行政處罰的嚴(yán)肅性又能提高項(xiàng)目單位加快辦理啟動(dòng)補(bǔ)辦用地手續(xù)的積極性，避免資源的重復(fù)性浪費(fèi)。

二○一一年十一月二日

（作者：傅棟梁 河北冀港律師事務(wù)所專職律師 MOB:***）

第二篇：違法用地（推薦）

“六五”普法——法律法規(guī)知識(shí)宣傳單之三

依法依規(guī)用地改善人居環(huán)境

一、什么是違法用地？違法用地的危害有哪些？

答：違法用地是行為人違反規(guī)劃管理法律、法規(guī)，未經(jīng)合法有效的批準(zhǔn)而占用、使用、出讓、轉(zhuǎn)讓、買賣、交換、租賃、破壞土地及其他違法用地的行為。違法用地的危害性主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

1、阻礙城市的有序發(fā)展；

2、擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序；

3、影響城市整體形象；

4、部分違法行為直接危害群眾安全；

5、侵害國(guó)家、集體土地資源；

6、破壞社會(huì)和諧。

二、違法用地主要有哪些種類?

答：主要有兩類：一類是非法交易土地行為，主要包括：l、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地；

2、擅自將農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。另一類是非法占用土地行為，主要包括：

1、未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段獲取批準(zhǔn)，非法占用土地；

2、農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段獲取批準(zhǔn)，非法占用土地建設(shè)住宅的行為。

三、非法轉(zhuǎn)讓土地的行為如何處理?

答：依據(jù)《土地管理法》第七十三條規(guī)定，對(duì)非法轉(zhuǎn)讓土地的行為應(yīng)做如下處理：沒收違法所得，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃，擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀；對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

四、非法占用土地的行為如何處理?

答：按照《土地管理法》第七十六條、《土地管理法實(shí)施條例》第四十二條條規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙獲取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；對(duì)非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。并處罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米30元以下。

五、擅自將農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的行為如何處理?

答：依據(jù)《土地管理法》第八十一條規(guī)定，擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正，沒收違法所得，并處罰款。

六、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓、出租、抵押劃撥國(guó)有土地使用權(quán)行為如何處理?

答：依照國(guó)務(wù)院55號(hào)令第四十六條規(guī)定，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓、出租、抵押劃撥土地使用權(quán)的單位和個(gè)人，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)沒收其非法收入，并根據(jù)情節(jié)處以罰款。

七、不按照批準(zhǔn)的用途使用國(guó)有土地的行為如何處理?

答：按照《土地管理法》第八十條規(guī)定：不按照批準(zhǔn)的用途使用國(guó)有土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交還土地，處以罰款。罰款額為非法占用土地每平方米10元以上30元以下。

吳起縣司法局宣

第三篇：違法用地檢討書

市國(guó)土資源局：

于年月日經(jīng)委安排在禾口使用耕（地類）平方米作用地，我在年月日開始建設(shè)，由于我對(duì)土地管理法規(guī)認(rèn)識(shí)不足，至今仍未辦理用地手續(xù)，現(xiàn)經(jīng)國(guó)土部門宣傳教育，認(rèn)識(shí)到這種行為是錯(cuò)誤的，我同意貴司按土地管理的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰，并希貴局給予補(bǔ)辦用地手續(xù)。

第四篇：違法用地檢討書

**市國(guó)土資源局：

于

年 月 日 經(jīng) 委

安排在禾口

使用 耕

（地類）

平方米作

用地，我

在

年 月

日開始建設(shè)，由于我

對(duì)土地管理法規(guī)認(rèn)識(shí)不足，至今仍未辦理用地手續(xù)，現(xiàn)經(jīng)國(guó)土部門宣傳教育，認(rèn)識(shí)到這種行為是錯(cuò)誤的，我

同意貴司按土地管理的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰，并希貴局給予補(bǔ)辦用地手續(xù)。

檢討人：

二 00 年 月 日

第五篇：違法用地案

（一）關(guān)于戶縣建設(shè)局建筑工程管理處未批先占違法用地案

2010年2月，戶縣建設(shè)局建筑工程管理處在未依法取得用地審批手續(xù)的情況下，違法占用戶縣甘亭鎮(zhèn)小豐村集體11.13畝土地建設(shè)辦公樓，屬于未批先用違法行為，性質(zhì)嚴(yán)重。經(jīng)研究決定沒收其在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，并處14.84萬元罰款；將戶縣建設(shè)局原局長(zhǎng)李永光、建設(shè)局建筑工程管理處原法定代表人賈啟智移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，追究其黨政紀(jì)責(zé)任。目前，行政處罰已履行，責(zé)任人的責(zé)任追究有關(guān)部門正在履行相關(guān)程序。

（二）關(guān)于漢中瑪麗酒業(yè)公司違法改變土地用途案

2010年4月23日，勉縣城鄉(xiāng)建設(shè)局將瑪麗酒業(yè)公司“10000噸葡萄酒生產(chǎn)線”災(zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目變更為“強(qiáng)氏莊園休閑山莊”，導(dǎo)致企業(yè)非法改變土地用途40.446畝；2010年8月13日，勉縣政府將未依法批準(zhǔn)的該宗土地登記為國(guó)有土地，并向瑪麗酒業(yè)公司頒發(fā)了國(guó)有土地使用證，該行為屬于典型的非法改變土地用途的違法行為。按照省國(guó)土資源廳的意見要求，勉縣政府注銷了該宗土地登記，撤銷了該土地使用證。漢中市政府、漢中市國(guó)土資源局給予勉縣國(guó)土資源局原局長(zhǎng)秦顯成免職、調(diào)離原工作崗位處分，對(duì)涉案的勉縣副縣長(zhǎng)毛建平進(jìn)行誡勉談話、勉縣城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局局長(zhǎng)李均調(diào)離原工作崗位、勉縣城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局總工程師朱永德行政記大過、勉縣城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局科長(zhǎng)晏小明行政記大過處分。

（三）關(guān)于澄城縣阿曼能源公司違法占地案

2010年3月，阿曼公司在沒有任何用地手續(xù)的情況下，擅自租用澄城縣羅家洼鄉(xiāng)羅家洼村集體土地18.13畝建設(shè)辦公樓、加油站等辦公設(shè)施，屬以租代征違法用地行為。2010年9月，澄城縣國(guó)土資源局強(qiáng)制拆除該公司臨時(shí)非法建筑，沒收新建的辦公設(shè)施，責(zé)令該公司恢復(fù)土地原狀，并處罰款25.13萬元。目前，罰款已收繳到位，澄城縣監(jiān)察局給予案件相關(guān)責(zé)任人縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展局局長(zhǎng)黨文忠行政警告處分，縣建設(shè)局局長(zhǎng)桂福生行政警告處分，縣國(guó)土資源局局長(zhǎng)惠永斌等相關(guān)責(zé)任人相應(yīng)的黨政紀(jì)處分，并已全部落實(shí)到位。

（四）新疆絲綢之路戶外體育健身有限公司違法占地建設(shè)高爾夫球場(chǎng)案 2003年，烏魯木齊縣水西溝鎮(zhèn)政府以每畝每年300元的價(jià)格將該鎮(zhèn)平西梁村集體土地租賃給新疆絲綢之路戶外體育健身有限公司，作為旅游景觀用地。2010年7月，該公司未經(jīng)建設(shè)用地審批，違法占用耕地1014.35畝、林地24.48畝、草地138.72畝、荒草地74.26畝，合計(jì)1251.81畝，違反《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于暫停新建高爾夫球場(chǎng)的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2004〕1號(hào))的規(guī)定，違規(guī)建設(shè)高爾夫球場(chǎng)，已對(duì)部分區(qū)域進(jìn)行高爾夫球場(chǎng)造型，尚未修建建筑物和其他設(shè)施。所占土地不符合土地利用總體規(guī)劃。

（五）青海省西寧市南山綠化指揮部辦公室違法占地案

西寧市南山綠化指揮部辦公室是西寧市政府派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)西寧市大南山生態(tài)綠色屏障工程建設(shè)。紅葉谷休閑生態(tài)園是大南山生態(tài)綠色屏障工程中規(guī)劃的集觀景、運(yùn)動(dòng)、休閑為一體的旅游景點(diǎn)。2010年9月，南山綠化指揮部辦公室未經(jīng)建設(shè)用地審批，違法占用西寧市城東區(qū)楊溝灣村塔爾山國(guó)有林地91.84畝、國(guó)有草地46.2畝，合計(jì)138.04畝，建設(shè)紅葉谷休閑生態(tài)園。具體建設(shè)工作由紅葉谷建設(shè)管理有限公司(隸屬于南山綠化指揮部辦公室)承擔(dān)。已基本完成7棟招待樓以及運(yùn)動(dòng)中心、會(huì)議中心、接待中心及其他配套設(shè)施的主體工程建設(shè)，建筑面積12695平方米；整修了部分道路和水系工程。實(shí)際建設(shè)占地22.56畝，其中建筑物占地12.9畝，整修原有通山道路、水系占地9.66畝。

2010年，全國(guó)發(fā)現(xiàn)本期發(fā)生的違法用地行為5.3萬件，涉及土地面積41.8萬畝（其中耕地16.4萬畝），與2009年相比分別下降14.3%、上升1.1%（下降14.6%）。立案查處本期發(fā)生的違法用地案件2.8萬件，涉及土地面積33.8萬畝（其中耕地13.3萬畝），與2009年相比分別下降12.1%、上升7.6%（下降9.5%）。