第一篇：說(shuō)說(shuō)反壟斷法中“總則”的立法爭(zhēng)鳴發(fā)展與協(xié)調(diào)

公

司訴 訟

理由

是什么？

說(shuō)說(shuō)反壟斷法中“總則”的立法爭(zhēng)鳴

說(shuō)說(shuō)反壟斷法中“總則”的立法爭(zhēng)鳴 作者 王 巍 摘要：

商務(wù)部推動(dòng)的《反壟斷法》制定工作取得了顯著成效，對(duì)加快我國(guó)反壟斷立法的進(jìn)程和提高反壟斷立法的水平起到了重要作用。國(guó)內(nèi)外法學(xué)理論和法律實(shí)務(wù)界人士圍繞《中華人民共和國(guó)反壟斷法（送審稿）》 第一章“總則”展開(kāi)評(píng)說(shuō)并發(fā)表建議。本文對(duì)有關(guān)“總則”的爭(zhēng)鳴加以梳理和評(píng)介，以期對(duì)今后的立法和研究起到拋磚引玉的作用。

關(guān)鍵詞：反壟斷法；壟斷行為；經(jīng)營(yíng)者；特定市場(chǎng)

為健全我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律制度，加快反壟斷法的立法進(jìn)程，法學(xué)理論界和法律實(shí)務(wù)界人士圍繞《反壟斷法》(送審稿)集思廣益，針對(duì)第一章“總則”的7條內(nèi)容各抒己見(jiàn)，對(duì)一系列總括性和原則性的問(wèn)題進(jìn)行了澄清和厘定?，F(xiàn)將專家學(xué)者們的觀點(diǎn)加以簡(jiǎn)要梳理和評(píng)析，以求拋磚引玉。

一、《反壟斷法》（送審稿）第一章“總則”的條文 第一條（立法目的）

為制止壟斷行為，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益，保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，制定本法。第二條（適用范圍）

在中華人民共和國(guó)境內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的壟斷行為，適用本法。

在中華人民共和國(guó)境外從事對(duì)境內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生限制或影響的壟斷行為，適用本法。第三條（壟斷行為的定義）

本法所稱壟斷行為，是指排除或限制競(jìng)爭(zhēng)，損害消費(fèi)者權(quán)益，危害社會(huì)公共利益的行為。壟斷行為包括：

（一）經(jīng)營(yíng)者之間排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議、決定或者其他協(xié)同一致的行為；

（二）經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位的行為；

（三）經(jīng)營(yíng)者過(guò)度集中；

（四）政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力、排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。第四條（經(jīng)營(yíng)者、特定市場(chǎng)的定義）

本法所稱經(jīng)營(yíng)者，是指在特定市場(chǎng)內(nèi)從事商品經(jīng)營(yíng)的法人、其他組織和自然人。本法所稱特定市場(chǎng)，是指經(jīng)營(yíng)者在一定期間內(nèi)就某種商品經(jīng)營(yíng)所涉及的區(qū)域范圍。第五條（政府的責(zé)任）

各級(jí)人民政府及其所屬部門應(yīng)當(dāng)采取措施，為公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。第六條（主管機(jī)關(guān)）

國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門依照本法規(guī)定設(shè)立反壟斷主管機(jī)構(gòu)，依法行使職權(quán)，制止壟斷行為，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)。第七條（社會(huì)監(jiān)督）

國(guó)家鼓勵(lì)、支持和保護(hù)公民、法人和其他組織對(duì)壟斷行為進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員不得支持、包庇壟斷行為。

二、關(guān)于《反壟斷法》（送審稿）中“總則”的立法爭(zhēng)鳴

（一）“總則”第一條規(guī)定了立法目的（或立法宗旨），對(duì)反壟斷法的基本定位是“制止壟斷行為，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。相比于《反壟斷法》（草擬稿）第一條（為制止壟斷，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益，保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，制定本法。），更明確地強(qiáng)調(diào)對(duì)壟斷行為（而不是壟斷狀態(tài)）的制止，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的維護(hù)也更具有彈性（而不僅僅局限于公平競(jìng)爭(zhēng)），注重對(duì)市場(chǎng)秩序的維護(hù)；同時(shí)，刪除了“保護(hù)經(jīng)營(yíng)者”的措辭，將反壟斷法的立法取向明確限定在消費(fèi)者合法權(quán)益、社會(huì)公共利益和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康 2

發(fā)展三個(gè)基準(zhǔn)上。

反壟斷法的立法目的具有宣示性和導(dǎo)向性，為所有的實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則提供價(jià)值基礎(chǔ)。從世界范圍內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)制度和政策的發(fā)展觀之，“競(jìng)爭(zhēng)”實(shí)際上已經(jīng)成為反壟斷法所有原則的最高概括，正如國(guó)外權(quán)威人士所說(shuō)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)永遠(yuǎn)都不存在過(guò)多或過(guò)分的問(wèn)題，競(jìng)爭(zhēng)永遠(yuǎn)只會(huì)處于不足的狀態(tài)。面對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家先有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)后有政府管制，而中國(guó)是政府在倡導(dǎo)建立市場(chǎng)這一現(xiàn)實(shí)，如何從更多的政府管制轉(zhuǎn)到市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)上，這已成為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)鍵。中國(guó)反壟斷法不僅要保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，更要培育和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，因此必須在強(qiáng)化與放松政府管制、限制與引入自由競(jìng)爭(zhēng)之間作出抉擇。有外國(guó)資深人士認(rèn)為，市場(chǎng)的開(kāi)放會(huì)自然形成良好的競(jìng)爭(zhēng)，而用專門的法律人為地、刻意地分割市場(chǎng)只會(huì)讓競(jìng)爭(zhēng)者逐漸失去斗志。如此看來(lái)，中國(guó)反壟斷法必須以競(jìng)爭(zhēng)原則為基準(zhǔn)，在效率原則與非效率原則之間謀求一種動(dòng)態(tài)的均衡。

通常而言，壟斷既可以是一種行為，也可以是一種狀態(tài)，美國(guó)和其他一些國(guó)家的反壟斷法都認(rèn)為處于壟斷狀態(tài)并不違法。外國(guó)專家指出，反壟斷法所規(guī)制的“壟斷”應(yīng)該是一種行為，而不是一種狀態(tài)，通過(guò)良好的產(chǎn)品質(zhì)量和低廉的價(jià)格而獲得壟斷的狀態(tài)并不能被認(rèn)定為違法。由草擬稿到送審稿的變化，可以看出，立法者實(shí)際上是采納了外國(guó)專家的建議，將第一條中的“制止壟斷”改為“制止壟斷行為”，并在其他條文中對(duì)“壟斷行為”做出了界定。

我國(guó)學(xué)者強(qiáng)調(diào)“維護(hù)公平和自由競(jìng)爭(zhēng)”，即認(rèn)為反壟斷法特別強(qiáng)調(diào)保護(hù)自由競(jìng)爭(zhēng)，其所反對(duì)的“限制競(jìng)爭(zhēng)”實(shí)際上就是缺乏競(jìng)爭(zhēng)的自由，反壟斷的目的就是要為經(jīng)營(yíng)者提供自由競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。因此，建議既重視公平競(jìng)爭(zhēng)，也重視自由競(jìng)爭(zhēng)，二者不可偏廢。還有學(xué)者指出，將“維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)”改為“維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)”，其理由在于美國(guó)和歐盟的“公平競(jìng)爭(zhēng)”有特別的含義，通常情況下，保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的法律往往是與欺騙消費(fèi)者、欺詐行為、虛假?gòu)V告等相聯(lián)系的。我國(guó)已經(jīng)制定了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，如果在《反壟斷法》中加上“維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)”，這可能使人將其誤解為其他法律?！熬S護(hù)競(jìng)爭(zhēng)”能使人很清晰地將反壟斷法與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法或消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法區(qū)分開(kāi)來(lái)。的確，國(guó)人已經(jīng)被本土化的概念所“俘虜”，對(duì)“保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)”的理解與美國(guó)的反托拉斯法迥然相異。有專家也指出，在第一條中不能單獨(dú)體現(xiàn)自由競(jìng)爭(zhēng)，而應(yīng)同時(shí)規(guī)定自由競(jìng)爭(zhēng)和公平競(jìng)爭(zhēng)兩個(gè)方面，這才符合中國(guó)的傳統(tǒng)。送審稿中用“維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序”這一富有彈性的措辭，實(shí)際上是汲取了專家學(xué)者們的建議，并把“競(jìng)爭(zhēng)”提升 3

到“競(jìng)爭(zhēng)秩序”這一更高的價(jià)值層面上，彰顯了立法的前瞻性。在我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)情之下，反壟斷法不僅要保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，而且要促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。有學(xué)者還建議，將“建立和完善全國(guó)統(tǒng)一、公平競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范有序的市場(chǎng)體系”納入立法目的，并切實(shí)將其精神貫穿反壟斷法的始終。另外，還有學(xué)者認(rèn)為，反壟斷法的立法目的是為了維護(hù)國(guó)有經(jīng)濟(jì)體制的安全，在我國(guó)反壟斷立法中應(yīng)引入“有質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)”的概念。

原來(lái)的《反壟斷法》（草擬稿）中，實(shí)際上確立了“四元”的保護(hù)范式，即對(duì)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者、社會(huì)公共利益和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展這四個(gè)方面予以一體化的保護(hù)。反壟斷法不可能是一個(gè)大而全、什么都管的法。在國(guó)外的語(yǔ)境中，反壟斷法旨在謀求消費(fèi)者福祉（consumer welfare）的最大化和經(jīng)濟(jì)環(huán)境（economic conditions）的最優(yōu)化，保障自由市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)。簡(jiǎn)而言之，反壟斷法最根本的目的是保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)好競(jìng)爭(zhēng)也就能保護(hù)好消費(fèi)者的利益。我國(guó)法律實(shí)務(wù)界人士認(rèn)為，不必規(guī)定保護(hù)經(jīng)營(yíng)者，因?yàn)榉磯艛喾ūＷo(hù)的是競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者利益，經(jīng)營(yíng)者受益是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的過(guò)程，并不是反壟斷法的目的。同時(shí)，反壟斷法在立法和執(zhí)法時(shí)應(yīng)以保護(hù)消費(fèi)者的利益為競(jìng)爭(zhēng)之本。目前的《反壟斷法》（送審稿）已經(jīng)刪除了“保護(hù)經(jīng)營(yíng)者”的措辭，將反壟斷法的立法取向明確限定在消費(fèi)者合法權(quán)益、社會(huì)公共利益和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展三個(gè)基準(zhǔn)上。盡管也有法律實(shí)務(wù)界人士對(duì)保護(hù)社會(huì)公共利益表示疑惑，認(rèn)為社會(huì)公共利益是一個(gè)很難衡量的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)外反壟斷法將其作為重要標(biāo)準(zhǔn)的情況并不多見(jiàn)。但立法者保留“保護(hù)社會(huì)公共利益”這一內(nèi)容，也有自身的合理性，問(wèn)題的關(guān)鍵可能還是如何在反壟斷執(zhí)法和司法中明晰“社會(huì)公共利益”的內(nèi)涵與外延，即確立一個(gè)可衡量、可預(yù)期的標(biāo)準(zhǔn)。

一國(guó)的經(jīng)濟(jì)理論對(duì)反壟斷法的制定和適用也有很大影響。經(jīng)濟(jì)理論的價(jià)值觀念包括效率原則和非效率原則，法官在考慮具體的案件時(shí)采用哪一個(gè)原則，將可能直接影響反壟斷案件的結(jié)果。抽象的、籠統(tǒng)的、多樣的反壟斷法原則，將使得反壟斷法在具體適用中具有相當(dāng)?shù)牟豢深A(yù)見(jiàn)性。有實(shí)務(wù)界人士建議，如果有必要，可以在效率原則和非效率原則的諸多細(xì)化原則中，建立一個(gè)原則的適用等級(jí)。例如，優(yōu)先適用保護(hù)消費(fèi)者利益的原則。對(duì)此，國(guó)內(nèi)專家認(rèn)為，“適用等級(jí)”的設(shè)想在實(shí)踐中會(huì)很困難，不切實(shí)際?；仡櫾缒昝绹?guó)《謝爾曼法》依據(jù)的前提：自由競(jìng)爭(zhēng)將產(chǎn)生最經(jīng)濟(jì)的資源配置、最低的價(jià)格、最高的質(zhì)量和最大的物質(zhì)進(jìn)步，同時(shí)創(chuàng)造一個(gè)有助于維護(hù)民主的政治和社會(huì)制度的環(huán)境。如此看來(lái)，潛藏在反壟斷法背后的價(jià)值需求是多樣的，不僅有經(jīng)濟(jì)的，還有政治的，以及社會(huì)的。傳統(tǒng)反壟斷法將視野集中于消費(fèi)者利益、社會(huì)公共利益等，事實(shí)上遵循的是非效率原則優(yōu)位。在經(jīng)濟(jì)理論 4 的價(jià)值觀念對(duì)反壟斷法原則的深刻影響下，發(fā)達(dá)國(guó)家的反壟斷立法和執(zhí)法競(jìng)相采納“效率來(lái)自競(jìng)爭(zhēng)”的經(jīng)濟(jì)效益原則。國(guó)外反壟斷法對(duì)效率的追求已占據(jù)非常重要的地位，任何國(guó)家都希望本國(guó)的企業(yè)在國(guó)際上有競(jìng)爭(zhēng)力，我國(guó)反壟斷法也應(yīng)在具體條文上體現(xiàn)效率原則。如果采納一個(gè)較為“中庸”的方案，那就是反壟斷法既要體現(xiàn)效率原則，也要體現(xiàn)非效率原則，二者應(yīng)該兼顧。也有國(guó)內(nèi)學(xué)者指出，我國(guó)的反壟斷法，在進(jìn)行價(jià)值取向時(shí)，不能把效益、公平、安全三者之中的任何一個(gè)絕對(duì)化。三者在價(jià)值系列中的次序要依社會(huì)需要和經(jīng)濟(jì)條件的變化而變化。在我國(guó)現(xiàn)階段，從整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)角度看，在維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全穩(wěn)健運(yùn)行前提下，選擇效益優(yōu)先的原則，只有在高效益的社會(huì)條件下，社會(huì)才能創(chuàng)造出豐富的物質(zhì)財(cái)富，從而在總體上滿足人們的基本需要，確立高起點(diǎn)基礎(chǔ)上的社會(huì)公平關(guān)系。而在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系上，必須兼顧效益與公平，實(shí)現(xiàn)二者和諧內(nèi)在的統(tǒng)一，不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)一方而忽視或否定另一方。

（二）第二條規(guī)定了適用范圍，也在一定程度上劃定了調(diào)整對(duì)象。草擬稿與送審稿的第一款相同，但第二款存在細(xì)微差別。原來(lái)草擬稿第二款規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境外從事違反本法規(guī)定，并對(duì)境內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生限制或者影響的行為，適用本法?！倍蛯徃宓诙顒t強(qiáng)調(diào)“壟斷行為”，表述更準(zhǔn)確、更貼切。學(xué)界討論的中心議題是反壟斷法的域外適用問(wèn)題。

科學(xué)、合理地界定反壟斷法的適用范圍是立法的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一，專家學(xué)者們整體上贊成“寬外延”的立法思路，即反壟斷法的適用范圍包括在境內(nèi)發(fā)生的壟斷行為和在境外發(fā)生的對(duì)境內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生限制或者影響的壟斷行為。有學(xué)者認(rèn)為，第二條第二款對(duì)反壟斷法的域外適用做出規(guī)定是很有必要的。自從美國(guó)首開(kāi)先河以來(lái)，域外適用已成為世界各國(guó)的普遍做法，但上世紀(jì)70年代以后各國(guó)已做出一定限制。我國(guó)反壟斷法也應(yīng)對(duì)域外適用做出必要限制，無(wú)限制地主張域外適用按照“效果原則”也很難施行。因此，可以對(duì)第二條第二款中的“限制”作必要限定，改為“對(duì)境內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生直接的、實(shí)質(zhì)性的、可以合理預(yù)見(jiàn)的限制或者影響的行為”。但有學(xué)者進(jìn)一步指出，“產(chǎn)生限制”是客觀的、可以衡量的標(biāo)準(zhǔn)，需要限定的是“影響”?！坝绊憽庇兄苯佑绊懸灿虚g接影響，立法需要限定的是直接影響；“影響”有實(shí)質(zhì)性影響也有非實(shí)質(zhì)性影響，域外適用應(yīng)僅限于實(shí)質(zhì)性影響；“影響”有可預(yù)見(jiàn)的影響也有不可預(yù)見(jiàn)的影響，反壟斷法的著眼點(diǎn)應(yīng)是可預(yù)見(jiàn)的影響。由此可見(jiàn)，在反壟斷法出臺(tái)后，相關(guān)實(shí)施細(xì)則對(duì)反壟斷法的適用具有重要意義。

外國(guó)法律實(shí)務(wù)人士指出，原來(lái)草擬稿第二條第二款中的“違反本法規(guī)定”在邏輯上不合適，因?yàn)槭紫葘?duì)法律進(jìn)行適用才能決定是否違法。從草擬稿到送審稿的變化，說(shuō)明立法者已經(jīng)認(rèn)同上述建議。另外，也有學(xué)者提出，既然第三條的壟斷行為包括經(jīng)營(yíng)者的行為，也包括政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力的行為，那么本條中的域外適用是僅僅針對(duì)外國(guó)經(jīng)營(yíng)者的行為，還是也針對(duì)外國(guó)政府及其所屬部門的行為？立法有必要對(duì)此做出澄清，因?yàn)橥ǔＧ闆r下僅指國(guó)外經(jīng)營(yíng)者對(duì)一國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生影響的行為，而將外國(guó)政府介入的行為作為一種豁免情形。

如果進(jìn)一步細(xì)化地討論，反壟斷法適用除外的標(biāo)準(zhǔn)和域外適用的對(duì)象，將是不可忽視的焦點(diǎn)。學(xué)界的觀點(diǎn)是：對(duì)前者而言，作為各國(guó)反壟斷法中共有的制度，適用除外意在對(duì)那些涉及自然壟斷、公共利益的行業(yè)或領(lǐng)域予以豁免，以避免社會(huì)資源的浪費(fèi)。但近年來(lái)“規(guī)制緩和”日趨深入，一方面適用除外的行業(yè)在逐漸減少，傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)已不斷引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；另一方面適用除外的行為已經(jīng)有所限制，侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為同樣適用反壟斷法。因此，基于我國(guó)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，反壟斷法應(yīng)保留適用除外，但須嚴(yán)格控制，標(biāo)準(zhǔn)不能太低。而對(duì)后者而言，在經(jīng)濟(jì)全球化和我國(guó)加入WTO的總體形勢(shì)下，跨國(guó)公司的境外限制競(jìng)爭(zhēng)行為對(duì)我國(guó)境內(nèi)相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)將產(chǎn)生越來(lái)越大的影響，反壟斷法的域外效力非常必要。當(dāng)前具有國(guó)際影響的私人限制競(jìng)爭(zhēng)主要來(lái)自兩個(gè)方面，一是巨型跨國(guó)公司之間的合并，另一個(gè)是國(guó)際卡特爾。美國(guó)和EU都是依據(jù)“效果原則”對(duì)它們行使管轄權(quán)。但不可忽視的是，反壟斷法的域外適用會(huì)引起管轄權(quán)的沖突或者法律沖突。同時(shí)，一國(guó)競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)局也不能獨(dú)自解決與國(guó)際貿(mào)易相關(guān)的競(jìng)爭(zhēng)政策問(wèn)題，因?yàn)樵谠S多情況下國(guó)家本身就參與了限制競(jìng)爭(zhēng)的活動(dòng)。并且，隨著經(jīng)濟(jì)的全球化，反壟斷法領(lǐng)域的管轄權(quán)問(wèn)題已經(jīng)到了非常混亂的程度。中國(guó)需要遏制跨國(guó)限制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)中國(guó)市場(chǎng)的不利影響，也需要推動(dòng)中國(guó)企業(yè)走向國(guó)際市場(chǎng)，因此應(yīng)當(dāng)在競(jìng)爭(zhēng)政策領(lǐng)域開(kāi)展與其他國(guó)家的協(xié)調(diào)與合作，其前提條件就是發(fā)展和完善自己的競(jìng)爭(zhēng)法，當(dāng)然反壟斷法扮演著非常重要的角色。有學(xué)者也建議，將反對(duì)國(guó)際壟斷納入反壟斷法的規(guī)制范圍，并且摒棄結(jié)構(gòu)主義，奉行效率優(yōu)先原則，將反壟斷的重點(diǎn)放在制裁限制競(jìng)爭(zhēng)造成低效率的壟斷行為上。

（三）第三條對(duì)“壟斷行為”作出了界定。草擬稿與送審稿在邏輯結(jié)構(gòu)上基本相同，但在具體表述上有所差別。原來(lái)的草擬稿是對(duì)“壟斷”作出界定，而現(xiàn)在的送審稿是對(duì)“壟斷行為”作出界定，這與第一條立法目的中強(qiáng)調(diào)“壟斷行為”的立法思路是一致的。另外，與第一條刪除“保護(hù)經(jīng)營(yíng)者”的措辭一致，第三條中界定“壟斷行為”時(shí)也不再關(guān)注“損害其他經(jīng)營(yíng)者”的行為。在列舉“壟斷行為”的具體情形時(shí)，送審稿完善了有關(guān)壟斷協(xié)議、經(jīng) 6

營(yíng)者集中、行政壟斷的表述，顯得更為準(zhǔn)確。

原來(lái)的草擬稿第三條規(guī)定：“本法所稱壟斷，是指下列排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)，損害其他經(jīng)營(yíng)者或者消費(fèi)者權(quán)益，危害社會(huì)公共利益的行為：

（一）經(jīng)營(yíng)者之間的協(xié)議、決定或者其他協(xié)調(diào)一致的行為；

（二）經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位的行為；

（三）企業(yè)過(guò)度集中；

（四）政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力的行為?！眹?guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，這實(shí)際上并沒(méi)有對(duì)“壟斷”下定義，只是進(jìn)行了列舉，并且把“壟斷”限定為四種表現(xiàn)形式?？梢詫⑵涓臑閮蓷l，一條是“壟斷”的定義，明確壟斷是什么，作為適用法律的一般條款；另一條則是“壟斷”的具體行為，列舉壟斷的重要表現(xiàn)形式。一般條款有益于將來(lái)的司法審判，如果出現(xiàn)了新的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，雖然法條中沒(méi)有列舉出來(lái)，但其中“壟斷”的一般條款比較明晰，法官就可以據(jù)此適用法律。有學(xué)者還認(rèn)為，壟斷包括謀求壟斷地位的行為和維持壟斷地位的行為，第三條所列舉的四種行為還不是真正意義上的“壟斷”。反壟斷法所規(guī)制的“限制競(jìng)爭(zhēng)行為”實(shí)際上包括壟斷行為和其他限制競(jìng)爭(zhēng)行為，壟斷只是限制競(jìng)爭(zhēng)行為的一種，并不能涵蓋所有的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，第三條實(shí)際上將其他限制競(jìng)爭(zhēng)行為排除在外。反壟斷法可以對(duì)自然壟斷作出一定程度的認(rèn)可，但對(duì)壟斷之外的其他限制競(jìng)爭(zhēng)行為應(yīng)明確予以規(guī)制。

有法律實(shí)務(wù)界人士從立法規(guī)范、統(tǒng)一的角度指出，第三條第一項(xiàng)、第二項(xiàng)和第四項(xiàng)都是“??的行為”的結(jié)構(gòu)，第三項(xiàng)也應(yīng)改為這種結(jié)構(gòu)。另外，第一項(xiàng)和第二項(xiàng)都是“經(jīng)營(yíng)者”的行為，第三項(xiàng)卻成了“企業(yè)”的行為，這實(shí)際上縮小了主體的外延。因此，可以將第三項(xiàng)改為“經(jīng)營(yíng)者過(guò)度集中的行為”。由此可見(jiàn)，上述建議已經(jīng)在送審稿中得到了真切的體現(xiàn)。不可否認(rèn)，壟斷行為有時(shí)也會(huì)產(chǎn)生促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的積極效果，外國(guó)專家認(rèn)為，只有在壟斷行為產(chǎn)生排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的效果時(shí)才應(yīng)對(duì)其進(jìn)行限制，即規(guī)制壟斷應(yīng)遵循“效果原則”?？紤]到跨國(guó)公司最關(guān)心的是壟斷的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，外國(guó)法律實(shí)務(wù)界人士指出，反壟斷法在適用時(shí)應(yīng)統(tǒng)一對(duì)壟斷行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，不論是反壟斷主管機(jī)關(guān)、法院，還是地方政府，對(duì)壟斷行為的認(rèn)定都應(yīng)是一致的，這既包括實(shí)體規(guī)定，也包括程序規(guī)則。還有學(xué)者認(rèn)為，第三條的壟斷行為包括了經(jīng)營(yíng)者的行為，也包括政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力的行為。也就是說(shuō)，既包括經(jīng)濟(jì)壟斷的行為，也包括行政壟斷的行為。那么第二條第二款涉及到域外適用是僅僅針對(duì)國(guó)外經(jīng)營(yíng)者的行為，同時(shí)也包括國(guó)外政府及其所屬部門的行為？對(duì)此立法有澄清的必要。因?yàn)橐话闱闆r下僅指前者即僅指國(guó)外的企業(yè)對(duì)某國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生影響的行為，往往是將外國(guó)政府介入的行為作為一種豁免情形來(lái)處理的。由此可見(jiàn)，在 7

第三條界定“壟斷”時(shí)，需要從技術(shù)角度考慮很多細(xì)節(jié)問(wèn)題，從而在延伸的環(huán)節(jié)上發(fā)揮反壟斷法的價(jià)值。

（四）第四條規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者和特定市場(chǎng)的概念。草擬稿與送審稿對(duì)“特定市場(chǎng)”的界定是相同的，但對(duì)“經(jīng)營(yíng)者”的界定存在差別。草擬稿第四條第一款規(guī)定：“本法所稱經(jīng)營(yíng)者，是指從事商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或者服務(wù)（以下所稱商品包括服務(wù)）的法人、其他組織和個(gè)人?！钡蛯徃逶诮缍ā敖?jīng)營(yíng)者”時(shí)引入了“特定市場(chǎng)”這一限定，并言簡(jiǎn)意賅地用“從事商品經(jīng)營(yíng)”來(lái)概括經(jīng)營(yíng)者的類型。另外，草擬稿中的“個(gè)人”，在送審稿中已經(jīng)變?yōu)椤白匀蝗恕保硎鲆?guī)范化了。

外國(guó)專家指出，“經(jīng)營(yíng)者”的外延還應(yīng)該包括政府（機(jī)構(gòu)）。也有國(guó)內(nèi)實(shí)務(wù)界人士指出，像超市這樣的連鎖經(jīng)營(yíng)在結(jié)構(gòu)上具有明顯的特殊性，各個(gè)連鎖店應(yīng)該被認(rèn)定為不同的經(jīng)營(yíng)者，還是整體被認(rèn)定為一個(gè)經(jīng)營(yíng)者？這種認(rèn)定的法律后果是迥然相異的，立法時(shí)有必要加以考慮，以避免今后法律適用中出現(xiàn)不必要的混淆。對(duì)于一個(gè)優(yōu)勢(shì)企業(yè)（尤其是跨國(guó)公司或比較大的連鎖商）以很多單個(gè)的個(gè)體出現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)者，國(guó)內(nèi)學(xué)者建議引入歐盟在解決域外管轄時(shí)運(yùn)用的“母子公司一體化”理論來(lái)處理反壟斷法的適用問(wèn)題。反壟斷立法中，既然可以在第二條域外適用中引進(jìn)美國(guó)法的“效果理論”，同樣可以在第三條中引進(jìn)EU法的“母子公司一體化”理論。對(duì)于一個(gè)母子公司來(lái)說(shuō)，如果子公司在其決策和經(jīng)營(yíng)以及財(cái)務(wù)等最要害的問(wèn)題上是受母公司支配的話，無(wú)論是濫用市場(chǎng)支配地位，還是企業(yè)集中，也無(wú)論是發(fā)生在中國(guó)國(guó)內(nèi)還是域外，都應(yīng)該接受中國(guó)法的管轄。

對(duì)于第四條第二款，國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，“特定市場(chǎng)”是一個(gè)“曖昧的”概念，其中“特定”一詞令人困惑，而且“區(qū)域范圍”的提法也太狹隘，無(wú)法解釋互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的很多新問(wèn)題。因此，可以將“特定市場(chǎng)”改為國(guó)際上通用的“相關(guān)市場(chǎng)”，這樣更為準(zhǔn)確。有外國(guó)專家甚至建議，將“特定市場(chǎng)”改為“市場(chǎng)”。國(guó)內(nèi)專家強(qiáng)調(diào)，相關(guān)市場(chǎng)應(yīng)該包括時(shí)間、地域和產(chǎn)品三個(gè)要素，它是指與具體案件有關(guān)系的市場(chǎng)，即在具體案件中，競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系或者限制競(jìng)爭(zhēng)行為發(fā)生在這個(gè)市場(chǎng)上，這個(gè)市場(chǎng)的大小或者范圍是可以界定的。也有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)規(guī)定的相關(guān)市場(chǎng)應(yīng)該包括相關(guān)產(chǎn)品市場(chǎng)、地理市場(chǎng)和時(shí)間市場(chǎng)三個(gè)層面，并且應(yīng)正確處理好相關(guān)市場(chǎng)的立法和界定市場(chǎng)的執(zhí)法實(shí)踐之間的關(guān)系。我國(guó)在立法過(guò)程中對(duì)界定相關(guān)市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)只宜做原則性的規(guī)定,將具體的界定過(guò)程留給執(zhí)法機(jī)關(guān)。另外，由于界定相關(guān)市場(chǎng)存在多種標(biāo)準(zhǔn),不同的標(biāo)準(zhǔn)之間可能還存在沖突,所以相關(guān)市場(chǎng)的立法應(yīng)該規(guī)定界定相關(guān)市場(chǎng)的基本原則,明確界定相關(guān)市場(chǎng)的指導(dǎo)思想以指導(dǎo)具體的界定標(biāo)準(zhǔn)和過(guò)程。

（五）第五條規(guī)定了政府的責(zé)任，即政府及其所屬部門為公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。這條的內(nèi)容與現(xiàn)行《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第三條第一款相似，只是后者有“制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為”的內(nèi)容。草擬稿和送審稿的表述也是相同的。

國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，本條沒(méi)有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，可以改為更實(shí)用的條款，例如“各級(jí)政府部門不能濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)?！币灿袑W(xué)者建議刪除這一條，因?yàn)樗赡鼙唤忉尀橐粋€(gè)授權(quán)條款，使各級(jí)政府及其所屬部門有權(quán)制定與競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)的法規(guī)或規(guī)章，行業(yè)主管部門也可據(jù)此制定本行業(yè)的監(jiān)管規(guī)定。但國(guó)內(nèi)實(shí)務(wù)界人士對(duì)此持不同意見(jiàn)，認(rèn)為本條有價(jià)值，涉及到對(duì)行政壟斷的規(guī)制，尤其能對(duì)地方政府以抽象行為表現(xiàn)的行政壟斷予以規(guī)制，同時(shí)也給政府壟斷行為的受害人提供了行政訴訟的依據(jù)。政府應(yīng)該有行政“作為”，如果“不作為”或者有相反的“作為”，行政壟斷的受害人就能據(jù)此提起行政訴訟。

（六）第六條規(guī)定了主管機(jī)關(guān)。草擬稿與送審稿的內(nèi)容已存在較大差別。原來(lái)草擬稿第六條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院反壟斷主管部門依照本法規(guī)定行使職權(quán)，制止壟斷，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)?！边@實(shí)際上是對(duì)國(guó)務(wù)院反壟斷主管部門行使職權(quán)作出了總括性的規(guī)定，但并沒(méi)有明確地指出主管機(jī)關(guān)隸屬于國(guó)務(wù)院哪個(gè)部委。但在送審稿中，主管機(jī)關(guān)實(shí)際上已被確定為商務(wù)主管部門的下屬機(jī)構(gòu)。另外，送審稿中增加了“依法行使職權(quán)”的內(nèi)容，并與第一條的立法目的相一致，以“壟斷行為”（而不是籠統(tǒng)的“壟斷”）為規(guī)制對(duì)象。

國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，本條應(yīng)對(duì)反壟斷主管機(jī)關(guān)“獨(dú)立行使職權(quán)”作出明確規(guī)定，總則中的規(guī)定雖然抽象，但其意義高于一般條款。尤其是在總則部分，不能對(duì)反壟斷主管機(jī)關(guān)的性質(zhì)有所模糊，否則反壟斷法出臺(tái)后很多部門都享有執(zhí)法權(quán)限，造成在實(shí)際工作中相互推諉。最好能明確規(guī)定反壟斷主管機(jī)關(guān)是誰(shuí)，從而樹(shù)立起權(quán)威的執(zhí)法形象。進(jìn)一步講，一部條文設(shè)計(jì)很好的反壟斷法，如果沒(méi)有一個(gè)高效的執(zhí)法機(jī)關(guān)，法律自身就會(huì)被“虛置”。另外，在總則中還應(yīng)對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性如何保證予以明確規(guī)定，比如機(jī)構(gòu)的特征、隸屬、人員的組成及任期等，特別是要有良好的程序保障。國(guó)內(nèi)專家對(duì)此評(píng)論道，借鑒過(guò)去的立法經(jīng)驗(yàn)，反壟斷主管機(jī)關(guān)不可能按照理想化的模式來(lái)設(shè)計(jì)和運(yùn)作，必須在現(xiàn)有的體制之內(nèi)來(lái)選擇較好的安排。

（七）第七條規(guī)定了對(duì)壟斷進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，并明確要求國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員不得支持和包庇壟斷行為。這條與《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第四條相似，只是后者的“不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為”變成了“壟斷”，而草擬稿與送審稿之間也存 9

在一定差別。原來(lái)草擬稿第七條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)、支持和保護(hù)一切組織和個(gè)人對(duì)壟斷進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督?！薄皣?guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員不得支持、包庇壟斷?！痹诂F(xiàn)在的送審稿中，社會(huì)監(jiān)督的主體已被明確地規(guī)定為“公民、法人和其他組織”，而監(jiān)督的對(duì)象也被明確地規(guī)定為“壟斷行為”（而非“壟斷”）。在第二款中也一樣，原來(lái)的“壟斷”被改為“壟斷行為”，從而與立法目的相一致。

國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，本條強(qiáng)調(diào)“國(guó)家鼓勵(lì)、支持和保護(hù)一切組織和個(gè)人對(duì)壟斷進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督?！边@在各國(guó)立法中是很少見(jiàn)，也令人困惑。沒(méi)有必要對(duì)壟斷進(jìn)行“社會(huì)監(jiān)督”，可以刪除此條。

三、其他評(píng)說(shuō)與建議

總體而言，現(xiàn)階段的立法爭(zhēng)鳴更講求平等對(duì)話，也更注重效率，這充分表明我國(guó)的反壟斷立法水平在不斷提高。面對(duì)世界各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)立法中不斷凸顯的“一元化體例”和“一體化解釋”等趨勢(shì)，我國(guó)反壟斷法應(yīng)如何作出回應(yīng)？這已成為一個(gè)重要的立法取向問(wèn)題。

關(guān)于反壟斷法的體例選擇，究竟是合并立法還是分別立法，理論界和實(shí)務(wù)界的爭(zhēng)論由來(lái)已久。在反壟斷法尚未正式出臺(tái)之際，這種探討式的爭(zhēng)論仍將繼續(xù)。其中，關(guān)于反壟斷法與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法之間的關(guān)系，就是一個(gè)無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。既然后者已經(jīng)制定并且實(shí)施多年，其內(nèi)容中又包含一部分反壟斷的內(nèi)容。而前者尚未制訂出來(lái)，體例上的合并或分立都會(huì)對(duì)后者產(chǎn)生不小的影響。談及反壟斷法與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法各自的調(diào)整對(duì)象，國(guó)內(nèi)人士通常認(rèn)為，反壟斷法主要解決壟斷，與保護(hù)“自由”競(jìng)爭(zhēng)密切相關(guān)；反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法主要解決不公平競(jìng)爭(zhēng)，與保護(hù)“公平”競(jìng)爭(zhēng)密切相關(guān)。反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法是反對(duì)企業(yè)以不正當(dāng)手段攫取他人的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這能保護(hù)國(guó)外企業(yè)在中國(guó)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)公平；而反壟斷法則是使市場(chǎng)保持一種競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)，反對(duì)集中，保證市場(chǎng)上有足夠的競(jìng)爭(zhēng)者，保證消費(fèi)者有選擇商品的權(quán)利，因此必然對(duì)國(guó)外一些大企業(yè)在中國(guó)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生限制。但是，二者之間也存在相互交叉的情形（不公平交易方法就是典型）。有學(xué)者指出，中國(guó)反壟斷立法遇到的第一個(gè)爭(zhēng)議就是立法模式的問(wèn)題，但從目前的結(jié)果來(lái)看，中國(guó)是學(xué)習(xí)了德國(guó)的大陸法系傳統(tǒng)，將反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和反壟斷分立立法，但《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》里有一些反壟斷或者說(shuō)是反限制競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容，甚至還涉及到了反行政壟斷，所以分立也并不徹底。從表面上看，這是個(gè)簡(jiǎn)單的立法技術(shù)選擇問(wèn)題，實(shí)際上，在它的背后卻蘊(yùn)涵著很深刻的理論。如果仔細(xì)考察“松散式”、“一元化”、“二元化”的立法體例，就可以發(fā)現(xiàn)，形成不同立法體例的原因并不是外在的法律規(guī)范形式，而是 10

競(jìng)爭(zhēng)立法的理念。有國(guó)內(nèi)學(xué)者指出，無(wú)論采取合并立法還是分別立法，都需要區(qū)分這兩種行為的不同性質(zhì)，并進(jìn)而需要注意其法律責(zé)任的差異。也就是說(shuō)，即使采取合并立法也需分別規(guī)定壟斷行為和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。因?yàn)椋瑝艛嘈袨楹筒徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為從性質(zhì)上來(lái)看，有重大區(qū)別。因此，鑒于我國(guó)已有反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法的立法前例，在我國(guó)的反壟斷立法中不應(yīng)當(dāng)將不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為納入其調(diào)整范圍中來(lái)。

關(guān)于反壟斷法的解釋規(guī)則，需要確認(rèn)究竟是統(tǒng)一解釋，還是分散解釋。有學(xué)者認(rèn)為，分散在每一章里逐個(gè)解釋概念的做法，是援引中國(guó)立法的通例，但西方國(guó)家往往在總則中對(duì)概念加以一體化解釋。我國(guó)應(yīng)該把反壟斷法中涉及的重要概念在總則中統(tǒng)一地加以解釋，國(guó)際上統(tǒng)一法律的組織倡導(dǎo)的也正是這種范式。正如外國(guó)專家所言，中國(guó)在制定法律時(shí)應(yīng)充分把握公平對(duì)待的原則，同時(shí)要盡可能把法律制定得清楚一些，讓外國(guó)投資者知道如何去理解這些法律，并知道如何更好地去做；如果法律制定不清楚，就會(huì)降低投資者的信心。在總則中將重要的概念一體化解釋清楚，這是保證整個(gè)反壟斷法制定清楚的基礎(chǔ)。

四、結(jié)語(yǔ)

上文對(duì)我國(guó)反壟斷法中有關(guān)“總則”的立法爭(zhēng)鳴進(jìn)行了簡(jiǎn)要的梳理和評(píng)介，實(shí)際上還有很多問(wèn)題值得進(jìn)一步討論。例如，總則中除了界定“壟斷行為”、“經(jīng)營(yíng)者”和“特定市場(chǎng)”之外，是否還有其他的重要概念需要加以解釋?！皦艛鄥f(xié)議”、“市場(chǎng)支配地位”（或“濫用市場(chǎng)支配地位”）、“經(jīng)營(yíng)者集中”、“行政性壟斷”等是否有必要在總則中加以界定。同時(shí)，還有必要明確，總則中的解釋與各章中的解釋如何協(xié)調(diào)，反壟斷法中的解釋與實(shí)施細(xì)則中的解釋如何協(xié)調(diào)。另外，政府的責(zé)任與禁止行政性壟斷之間的關(guān)系，以及對(duì)壟斷行為進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的途徑與保障機(jī)制等，都還值得理論界和實(shí)務(wù)界加以深入研討?！翱倓t”作為整部反壟斷法的基礎(chǔ)，統(tǒng)領(lǐng)著其他各章的內(nèi)容，具有綱舉目張的效果。不斷深化的立法爭(zhēng)鳴，不僅有利于反壟斷立法的完善，而且對(duì)今后反壟斷法實(shí)施細(xì)則的制訂以及反壟斷執(zhí)法和司法等都將大有裨益。

第二篇：全球化與中國(guó)立法發(fā)展二發(fā)展與協(xié)調(diào)

公

司訴 訟

理由

是什么？

全球化與中國(guó)立法發(fā)展二

實(shí)現(xiàn)享有充分的人權(quán)是全人類共同的理想和長(zhǎng)期以來(lái)的奮斗目標(biāo)，也是中國(guó)立法確認(rèn)的根本價(jià)值。把保障和充分實(shí)現(xiàn)人權(quán)作為中國(guó)立法的觀念明確確立下來(lái)，是90年代以來(lái)立法新發(fā)展的成果。過(guò)去，盡管中國(guó)憲法和其他立法對(duì)于公民權(quán)利予以了全面、充分而真實(shí)的規(guī)定和保障，但是人權(quán)這個(gè)概念并沒(méi)有被完全接受。1991年，中國(guó)政府發(fā)表了《中國(guó)人權(quán)狀況》白皮書(shū)，第一次正式以國(guó)家文書(shū)形式全面確認(rèn)并闡述了中國(guó)的人權(quán)觀念和人權(quán)政策;1997年，中國(guó)共產(chǎn)黨的第十五次全國(guó)代表大會(huì)在強(qiáng)調(diào)要發(fā)展社會(huì)主義民主政治，繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革的同時(shí)，首次以執(zhí)政黨的最高綱領(lǐng)性文件的形式，提出要實(shí)行依法治國(guó)和切實(shí)“尊重和保障人權(quán)”，從而把人權(quán)這一基本價(jià)值引入中國(guó)政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活當(dāng)中，引入到了法治以及立法領(lǐng)域，使中國(guó)立法原有的關(guān)于保障權(quán)利和自由的觀念更加明晰化、更加符合國(guó)際立法發(fā)展的時(shí)代潮流。1991年以來(lái)，立法的人權(quán)觀念得以逐步確立，并被貫徹在中國(guó)的許多立法之中。如《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》、《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》、《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)殘疾人保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)警察法》、《中華人民共和國(guó)法官法》、《中華人民共和國(guó)檢察官法》、《中華人民共和國(guó)律師法》、《中華人民共和國(guó)監(jiān)獄法》等法律的制定，《中華人民共和國(guó)刑法》、《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》、《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》、《中華人民共和國(guó)婚姻法》等法律的修改，都體現(xiàn)了中國(guó)立法的人權(quán)保障觀念和內(nèi)容。在國(guó)際領(lǐng)域，繼中國(guó)批準(zhǔn)或者參加了18個(gè)國(guó)際人權(quán)公約之后，1998年中國(guó)政府簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，2001年3月全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和

文化權(quán)利國(guó)際公約》，這些立法措施，表明了中國(guó)對(duì)國(guó)際人權(quán)的進(jìn)一步認(rèn)同和對(duì)國(guó)內(nèi)人權(quán)保障的進(jìn)一步強(qiáng)化。

(三)區(qū)分公法與私法的立法觀念

公共領(lǐng)域與私人范疇、公法與私法的區(qū)分，是國(guó)際上以及多數(shù)國(guó)家立法中通行的做法。即使在過(guò)去中國(guó)國(guó)內(nèi)法上完全不承認(rèn)私法存在的年代，中國(guó)的國(guó)際法學(xué)界仍然保留著國(guó)際公法與國(guó)際私法劃分的原則。這足以證明，在國(guó)際通行的概念、范疇乃至整個(gè)話語(yǔ)體系和習(xí)慣規(guī)則面前，單獨(dú)一個(gè)民族國(guó)家的文化抵制和話語(yǔ)排斥是多么的無(wú)能為力。

改革開(kāi)放以后，中國(guó)已逐步突破了閉關(guān)鎖國(guó)的藩籬，但是長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)立法觀念中卻不承認(rèn)公法和私法的劃分。這主要是因?yàn)槭艿角疤K聯(lián)法律理論影響的結(jié)果。在前蘇聯(lián)，學(xué)者們根據(jù)列寧于1922年確立的政治原則：“我們不承認(rèn)任何‘私法’，在我們看來(lái)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的一切都屬于公法范圍，而不屬于私法范圍。??由此只是擴(kuò)大國(guó)家干預(yù)‘私法’關(guān)系的范圍，擴(kuò)大國(guó)家廢除‘私人’合同的權(quán)力，??而是把我們的革命法律意識(shí)運(yùn)用到‘公民法律關(guān)系’上去”，否定了公法和私法劃分的前提與標(biāo)準(zhǔn)。所以蘇聯(lián)長(zhǎng)期以來(lái)排斥公法與私法的概念和劃分。受蘇聯(lián)政治觀念的影響，出于中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和政府集權(quán)管理的需要，過(guò)去的立法觀念認(rèn)為，一切法律都屬于公法，而不存在任何所謂的私法。這一理論適應(yīng)了“權(quán)力高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的要求，并成為在這種體制下實(shí)行政企合一，運(yùn)用行政手段管理經(jīng)濟(jì)，及否認(rèn)企業(yè)、個(gè)人的獨(dú)立性和利益的法理根據(jù)?！庇捎谝瓿上蚴袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，有必要根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)區(qū)分兩種不同性質(zhì)的法律關(guān)系，一種是法律地位平等的市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，另一種是國(guó)家憑借公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)的關(guān)系。

規(guī)范這兩種關(guān)系而形成的不同性質(zhì)的法律差異，是指導(dǎo)現(xiàn)代中國(guó)立法按照公法領(lǐng)域和私法領(lǐng)域的不同性質(zhì)和要求進(jìn)行立法的依據(jù)。制定公法性質(zhì)的法律，目的在于規(guī)范、制約公權(quán)力，保證公權(quán)力依法授權(quán)和合法行使;制定私法性質(zhì)的法律，目的在于保障權(quán)利的合法取得和平等、自主地行使。此外，還要加強(qiáng)公

法與私法相結(jié)合方面的立法-社會(huì)法的創(chuàng)制。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，中國(guó)在這三個(gè)方面的立法都有缺失，特別是在體現(xiàn)公法控權(quán)、私法自治、社會(huì)法能動(dòng)的特征要求方面，尤顯不足。

在全球化背景下，劃分公法與私法的立法觀念對(duì)于中國(guó)立法發(fā)展具有重要地指導(dǎo)作用，為中國(guó)借鑒國(guó)際立法標(biāo)準(zhǔn)建立自己的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系奠定了必要的立法理論基礎(chǔ)。

(四)國(guó)內(nèi)立法與國(guó)際立法接軌的觀念

全球化時(shí)代，經(jīng)濟(jì)的一體化對(duì)各國(guó)發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)的國(guó)內(nèi)立法提出了新的要求，出現(xiàn)了“國(guó)際法的國(guó)內(nèi)化”，“即國(guó)際組織的條約、規(guī)章為內(nèi)國(guó)所接受，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)內(nèi)國(guó)具有法律約束力的規(guī)則”;以及國(guó)內(nèi)法的國(guó)際法，即“在一個(gè)國(guó)家或地區(qū)范圍內(nèi)所流行的法律制度或法律思想由于某種原因轉(zhuǎn)變成為一種國(guó)際潮流，在受到它們影響的國(guó)家或地區(qū)乃至全球流行?！眹?guó)際法的國(guó)內(nèi)化，國(guó)內(nèi)法的國(guó)際化，國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法的互動(dòng)，都是全球化時(shí)代立法發(fā)展的一個(gè)特點(diǎn)和主要內(nèi)容，加入或者卷入全球化過(guò)程的各個(gè)國(guó)家，概莫能外地要受到影響。

中國(guó)要實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)的合作與競(jìng)爭(zhēng)，在立法上就必須轉(zhuǎn)變過(guò)去閉關(guān)鎖國(guó)的觀念。為了加快建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系，必須“立足于中國(guó)國(guó)情，大膽吸收和借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。??對(duì)于國(guó)外立法中比較好的又適合我們目前情況的東西，我們都應(yīng)當(dāng)大膽吸收。他們走過(guò)的彎路，也值得我們借鑒。有些適合我們的法律條文，可以直接移植，在實(shí)踐中充實(shí)、完善?！逼鸩?954年憲法時(shí)，毛澤東提倡學(xué)習(xí)、研究和借鑒外國(guó)憲法的經(jīng)驗(yàn)，為中國(guó)立法與國(guó)際接軌提供了范例。1953年12月下旬，中共中央主席、中央人民政府委員會(huì)主席毛澤東率憲法起草小組一行到達(dá)杭州。從此，新中國(guó)第一部憲法的起草工作正式啟動(dòng)。在毛澤東親自領(lǐng)導(dǎo)下，起草小組制定了工作計(jì)劃。1954年1月15日，毛主席給在北京的劉少奇及中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)了一封電報(bào)，通報(bào)了起草憲法的工作計(jì)劃，并要求他們參閱各國(guó)憲法。電報(bào)的內(nèi)容是：少奇同志并中央各同志：憲法小組的憲法起草工作已于一月九日開(kāi)始。??“為了在二月間政治局便于討論計(jì)，望各政治局委員及在京的中央委員從現(xiàn)在起抽暇閱看下列主要參考文件：(一)一九三六年蘇聯(lián)

憲法及斯大林報(bào)告(有單行本);(二)一九一八年蘇俄憲法(見(jiàn)政府辦公廳編憲法及選舉法資料匯編一);(三)羅馬尼亞、波蘭、德國(guó)、捷克等國(guó)憲法(人民出版社人民民主國(guó)家憲法匯編，該書(shū)所輯各國(guó)憲法大同小異，羅、波取其較詳并有特異之點(diǎn)，其余有時(shí)間亦可多看);(四)一九一三年天壇憲法草案，一九二三年曹錕憲法，一九四六年蔣介石憲法(見(jiàn)憲法選舉法資料匯編三，可代表內(nèi)閣制、聯(lián)省自治制、總統(tǒng)獨(dú)裁制三型);(五)法國(guó)一九四六年憲法(見(jiàn)憲法選舉法資料匯編四，可代表較進(jìn)步較完整的資產(chǎn)階級(jí)內(nèi)閣制憲法)。有何意見(jiàn)望告?！备母镩_(kāi)放以來(lái)，尤其是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)所有的重要立法，幾乎都參考、學(xué)習(xí)或者借鑒了國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)，在許多立法論證材料中，都附有一定數(shù)量國(guó)外相關(guān)立法的資料。

在堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義原則和基本國(guó)情的前提下，立法與國(guó)際接軌，是中國(guó)這樣的后發(fā)國(guó)家實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展、加速建成現(xiàn)代化國(guó)家的一條捷徑。然而，過(guò)去有人用“姓資”、“姓社”的意識(shí)形態(tài)標(biāo)準(zhǔn)和思維看待這個(gè)問(wèn)題，認(rèn)為國(guó)內(nèi)立法包括經(jīng)濟(jì)立法與國(guó)際立法接軌，是中國(guó)法學(xué)界“自由化”的表現(xiàn)。這種看法，表面似乎很“堅(jiān)持原則”，很“馬列主義”，實(shí)際卻思想僵化，十分幼稚，極大地掣肘了中國(guó)改革開(kāi)放基本決策的實(shí)施，阻礙了“發(fā)展這個(gè)執(zhí)政興國(guó)第一要?jiǎng)?wù)”的實(shí)現(xiàn)。借鑒和吸收市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的成功立法經(jīng)驗(yàn)，是對(duì)人類文明、特別是政治文明成果的借鑒和繼承，是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)全球化的客觀要求。中國(guó)要制定的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī)，本質(zhì)上是現(xiàn)代市場(chǎng)交易的規(guī)則，它反映了現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)共同的客觀規(guī)律。正如馬克思指出的：“只有毫無(wú)歷史知識(shí)的人才不知道：君主們?cè)谌魏螘r(shí)候都不得不服從經(jīng)濟(jì)條件，并且從來(lái)不能向經(jīng)濟(jì)條件發(fā)號(hào)施令。無(wú)論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已。”我們轉(zhuǎn)變立法觀念，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律及其條件進(jìn)行立法，借鑒和吸收國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)，與國(guó)際慣例接軌，是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的舉措，可以大大加快中國(guó)立法的發(fā)展步伐。

從另一個(gè)角度看，“接軌”在一定意義上也就是“法律的趨同化”。法律的趨同化“是指不同國(guó)家的法律，隨著社會(huì)需要的發(fā)展，在國(guó)際交往日益發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)上，逐漸相互吸收、相互滲透，從而趨于接近甚至趨于一致的現(xiàn)象，其表現(xiàn)是在國(guó)內(nèi)法律創(chuàng)制和運(yùn)作過(guò)程中，越來(lái)越多地涵納國(guó)際社會(huì)的普遍實(shí)踐與國(guó)際慣例，并積極參與國(guó)際法律統(tǒng)一化的活動(dòng)等等。”法律的趨同化不僅表現(xiàn)在私法領(lǐng)域，而且在公法領(lǐng)域也

有所表現(xiàn)。如在憲法領(lǐng)域，代議民主制、選舉制度、權(quán)力分工與制約制度、保障基本權(quán)利和自由制度等，在憲法中都有體現(xiàn);又如，在訴訟法領(lǐng)域方面，德國(guó)奧格斯堡大學(xué)教授約阿希姆?赫爾曼認(rèn)為，中國(guó)1979年頒布的刑事訴訟法，至少在6個(gè)方面與德國(guó)刑事訴訟法有著明顯的相似之處。1996年，中國(guó)刑事訴訟法的修改，學(xué)習(xí)和吸收了國(guó)外立法的許多經(jīng)驗(yàn)，如罪刑法定、無(wú)罪推定，取消反革命罪等等。1997年對(duì)中國(guó)刑法的修改，中國(guó)的最高立法機(jī)關(guān)認(rèn)為，這部刑法的修改：“總結(jié)了我國(guó)實(shí)施刑法的經(jīng)驗(yàn)，吸收了國(guó)外刑事制度中的許多有益規(guī)定，法律條文也由原來(lái)的192條增加到452條，從而形成了一部??符合現(xiàn)代刑事立法趨勢(shì)的刑法典。”20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)的大多數(shù)立法，在論證、調(diào)研、起草、審議等過(guò)程中，都或多或少地學(xué)習(xí)和借鑒了國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)。在跨世紀(jì)前后的司法改革中，有關(guān)庭審制度、證據(jù)制度、法官銜級(jí)制度、司法人員考試制度、死刑執(zhí)行方法、法律援助制度，法錘、法袍、眼罩等的使用，以及監(jiān)獄制度的改革等等，都體現(xiàn)了與國(guó)際接軌(或者叫做回應(yīng)全球化挑戰(zhàn))的特點(diǎn)。從一定意義上看，21世紀(jì)合格的立法者，應(yīng)當(dāng)具備了解、知道、比較、學(xué)習(xí)、借鑒、參照國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)的能力(這是依法執(zhí)政、民主憲政立法和全球化立法的必然要求)。立法須有外國(guó)相關(guān)資料和經(jīng)驗(yàn)的背景，這似乎已成為中國(guó)立法的一種趨勢(shì)，缺了這個(gè)環(huán)節(jié)，法案就難以獲得通過(guò)。立法的接軌或者立法的趨同，反映了中國(guó)立法觀念的重大轉(zhuǎn)變，這種觀念的更新，更有利于中國(guó)立法發(fā)展加入到全球化的進(jìn)程中，當(dāng)然，這一進(jìn)程同時(shí)也會(huì)對(duì)中國(guó)特色法律體系的建構(gòu)和中國(guó)法律本土化過(guò)程產(chǎn)生巨大沖擊。

二、全球化時(shí)代中國(guó)立法發(fā)展需要進(jìn)一步解決的問(wèn)題

中國(guó)立法既需要面對(duì)并且解決改革開(kāi)放中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，也需要關(guān)注全球經(jīng)濟(jì)一體化對(duì)國(guó)際立法和中國(guó)國(guó)內(nèi)立法產(chǎn)生的強(qiáng)大沖擊和影響。在全球化的國(guó)際背景下，中國(guó)的立法發(fā)展仍然存在一些問(wèn)題亟待從理論與實(shí)踐的結(jié)合上加以解決。

(一)立法發(fā)展如何實(shí)現(xiàn)中國(guó)國(guó)情與全球化的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

應(yīng)對(duì)全球化挑戰(zhàn)，學(xué)習(xí)、借鑒外國(guó)和國(guó)際上的立法經(jīng)驗(yàn)，必然會(huì)產(chǎn)生如何與國(guó)情相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)的問(wèn)題。在這個(gè)過(guò)程中，一方面，中國(guó)立法必須立足于自己的國(guó)情，即：

1、中國(guó)人口眾多，幅員遼闊，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還處于創(chuàng)建時(shí)期，各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展不平衡;

2、中國(guó)是一個(gè)人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，但社會(huì)主義還處于初級(jí)階段，物質(zhì)文明、政治文明和精神文明都有待加強(qiáng)和提高;

3、中國(guó)是一個(gè)文明古國(guó)，有幾千年的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，有自己獨(dú)特的道德觀念和倫理價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，中華法系源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，中國(guó)立法的本土資源十分豐富。另一方面，中國(guó)是在一個(gè)開(kāi)放的全球化時(shí)代進(jìn)行立法，中國(guó)立法還應(yīng)當(dāng)注意與全球化協(xié)調(diào)一致。全球化是一個(gè)充滿悖論的過(guò)程：世界經(jīng)濟(jì)與國(guó)家利益的沖突、理性認(rèn)識(shí)與民族感情的價(jià)值危機(jī)、“西方化”與現(xiàn)代化的不同理解、物質(zhì)的富饒與道德的低迷、社會(huì)的富裕與貧困的兩極分化，全球化與本土化，國(guó)家主權(quán)的削弱與全球治理的勃興，保障人權(quán)和基本自由與防止國(guó)際恐怖主義，尊重國(guó)家主權(quán)與防止干涉內(nèi)政，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，等等，都嚴(yán)重地困擾著處在全球化進(jìn)程中的每一個(gè)國(guó)家、每一個(gè)民族，甚至每一個(gè)個(gè)人。

這些現(xiàn)象在中國(guó)立法發(fā)展中也會(huì)表現(xiàn)出來(lái)。例如。傳統(tǒng)中國(guó)法文化與現(xiàn)代法文化在價(jià)值、結(jié)構(gòu)、行為等方面的不一致如何協(xié)調(diào);中國(guó)法的民族性與世界立法發(fā)展的國(guó)際性怎樣互補(bǔ);在中國(guó)人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、資源短缺等現(xiàn)實(shí)因素對(duì)立法形成制約的條件下，如何保證立法更多地參與全球化的歷史進(jìn)程;中國(guó)加入WTO帶來(lái)的法律問(wèn)題，等等。這些問(wèn)題的存在，都會(huì)影響、制約甚至左右中國(guó)立法的發(fā)展方向、過(guò)程和具體立法的命運(yùn)。尤其是在“把全球化定性為多元主義的過(guò)程，一種經(jīng)濟(jì)、政治、文化縱橫交錯(cuò)的非固定流體”的情況下，中國(guó)立法發(fā)展將面對(duì)法律多元主義的沖擊和挑戰(zhàn)，在民主、人權(quán)、法治、憲政、平等、自由等法文化觀念方面，與西方價(jià)值觀以及其他文化的價(jià)值觀念發(fā)生既相互影響、交互作用又相互沖突的勢(shì)態(tài)。中國(guó)立法發(fā)展要找到解決上述矛盾的辦法，將需要長(zhǎng)期不懈的努力。

在立法過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)中國(guó)國(guó)情與全球化的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，所遵循的理念和原則應(yīng)當(dāng)是：首先，堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)，任何時(shí)候都應(yīng)當(dāng)立足于中國(guó)傳統(tǒng)與文化、歷史與現(xiàn)實(shí)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人口與生態(tài)等基本國(guó)情，使立法深深地植根于中國(guó)的土壤;其次，尊重全球化進(jìn)程中出現(xiàn)的規(guī)律和形成的規(guī)則，只要中國(guó)仍然堅(jiān)持改革

開(kāi)放政策，打算繼續(xù)在國(guó)際社會(huì)中發(fā)揮自己的作用，謀求本國(guó)的國(guó)家利益，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)并把握全球化的規(guī)律，加入全球化進(jìn)程，在維護(hù)國(guó)家主權(quán)和堅(jiān)持國(guó)際法基本原則的基礎(chǔ)上，接受全球化的“游戲規(guī)則”;第三，接受全球化游戲規(guī)則與從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，應(yīng)盡可能地實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，通過(guò)立法方式將全球化的法律規(guī)則轉(zhuǎn)化為中國(guó)國(guó)內(nèi)法的條款，取得中國(guó)國(guó)內(nèi)法的法律效力。如果兩者發(fā)生沖突，一般應(yīng)當(dāng)按照“國(guó)際法優(yōu)于國(guó)內(nèi)法”的原則來(lái)處理。由于中國(guó)在這個(gè)問(wèn)題上尚無(wú)明確法律規(guī)定，因此，可以考慮在下次修憲(或者以其他基本法律的立法方式)時(shí)做出原則性規(guī)定或者解釋。

(二)中央與地方立法權(quán)限的合理劃分

全球化所具有的滲透力和沖擊波，與中國(guó)的進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放和下放權(quán)力等政策相結(jié)合，對(duì)于中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易與合作而言，常常意味著更加開(kāi)放、更加具有靈活性和自主權(quán)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)主體多元化、經(jīng)濟(jì)利益多樣化的現(xiàn)實(shí)，以及地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的不斷強(qiáng)化和發(fā)展，都會(huì)在立法上表現(xiàn)出向中央爭(zhēng)取更多立法權(quán)力的傾向。實(shí)踐業(yè)已證明，中國(guó)改革開(kāi)放20多年，始終貫穿著地方權(quán)力日益擴(kuò)張、中央權(quán)力逐漸式微的特點(diǎn)，突出地表現(xiàn)為地方以各種方式擴(kuò)大其立法權(quán)限。

如何才能找到一個(gè)中央和地方都能基本接受的立法權(quán)限劃分方案，《中華人民共和國(guó)立法法》還沒(méi)有真正解決這個(gè)問(wèn)題。在實(shí)體上，立法法劃分的中央權(quán)限，是否符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，符合改革開(kāi)放、調(diào)動(dòng)地方和基層積極性的需要，適應(yīng)全球化時(shí)代權(quán)力向下的趨勢(shì)，還值得研究。在程序上，立法法確定的全國(guó)人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)，被解釋為“劃出專屬立法事項(xiàng)，只是說(shuō)明，這些專屬事項(xiàng)只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律，其他國(guó)家機(jī)關(guān)非經(jīng)法律授權(quán)不得對(duì)上述專屬事項(xiàng)予以規(guī)范。但這并不意味著，全國(guó)人大及其常委會(huì)只能在專屬立法權(quán)范圍內(nèi)開(kāi)展立法，對(duì)專屬立法權(quán)之外的其他事項(xiàng)，??全國(guó)人大及其常委會(huì)仍然可以制定法律。”這種解釋，值得商榷。眾所周知，在劃分立法專屬權(quán)的國(guó)家中，通常還有“共有立法權(quán)”和“剩余立法權(quán)”的部分，如果專屬立法權(quán)只具有排他性，而沒(méi)有自限性，它對(duì)專屬立法權(quán)之外事項(xiàng)還可以制定法律，那么，“共有立法權(quán)”和“剩余立法權(quán)”范疇就沒(méi)有必要了，因?yàn)樗袚碛?/p>

專屬立法權(quán)的主體，都可以在自己專屬之外再進(jìn)行立法，劃分“共有”和“剩余”的立法權(quán)，就是多于的了。法國(guó)憲法對(duì)議會(huì)和總統(tǒng)的立法權(quán)限做了明確劃分，用列舉的方式規(guī)定了議會(huì)的專屬立法權(quán)事項(xiàng)，由于議會(huì)的專屬立法權(quán)事項(xiàng)被規(guī)定為16項(xiàng)，此外的事項(xiàng)將由總統(tǒng)以命令方式行使，因而法國(guó)憲法的對(duì)于議會(huì)專屬立法權(quán)的劃分，被認(rèn)為是“明顯地縮小了議會(huì)的權(quán)限，”實(shí)際上是一種限權(quán)式的立法權(quán)劃分。事實(shí)上，如果專屬立法權(quán)是一種對(duì)他不對(duì)己的立法技術(shù)和立法范疇，那么全國(guó)人大及其常委會(huì)擁有這種立法權(quán)限又有什么用處呢?因?yàn)樵诹⒎?quán)和違憲監(jiān)督權(quán)均由全國(guó)人大常委會(huì)行使的情況下，地方立法即使要想侵犯全國(guó)人大及其常委會(huì)認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)管轄的立法事項(xiàng)，又有多大的可能性?

第三篇：反壟斷法在我國(guó)經(jīng)濟(jì)法體系中的地位發(fā)展與協(xié)調(diào)

公

司訴 訟

理由

是什么？

淺論市場(chǎng)管理法與宏觀調(diào)控法的關(guān)系

市場(chǎng)管理法與宏觀調(diào)控法的關(guān)系

――兼議反壟斷法在我國(guó)經(jīng)濟(jì)法體系中的地位

作者

楊建峰

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為高度發(fā)達(dá)的商品經(jīng)濟(jì)，以其自身的復(fù)雜構(gòu)成，其存在與發(fā)展的必然要求而言，它就是法律經(jīng)濟(jì)，也必然是法制經(jīng)濟(jì)，而法制經(jīng)濟(jì)即經(jīng)濟(jì)關(guān)系廣泛法制化的經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)管理法與宏觀調(diào)控法作為經(jīng)濟(jì)法的兩個(gè)核心構(gòu)成要素，共同維護(hù)著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也是經(jīng)濟(jì)關(guān)系法制化的典型代表，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行中承擔(dān)不同的職能，發(fā)揮著各自的作用。

一、市場(chǎng)管理法與宏觀調(diào)控法的對(duì)比分析

1、理論基礎(chǔ) 兩者都以國(guó)家干預(yù)理論作為其理論基礎(chǔ)。所不同的是市場(chǎng)管理法所依據(jù)的是直接干預(yù)理論，而宏觀調(diào)控法則是間接干預(yù)理論。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以市場(chǎng)作為對(duì)資源配置基礎(chǔ)性作用的商品經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)有著及時(shí)性、靈活性等特點(diǎn)，能有效地促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)。但又有著自身無(wú)法克服的缺陷，如自發(fā)性、盲目性等，市場(chǎng)主體為追求個(gè)體利益最大化，會(huì)采取不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)方式，不可避免地造成壟斷、貧富懸殊等社會(huì)不正義問(wèn)題，這些是市場(chǎng)自身無(wú)法克服的，也正是國(guó)家干預(yù)的根源所在，國(guó)家依法干預(yù)市場(chǎng)活動(dòng)能在一定程度上防止壟斷、抑制貧富差距擴(kuò)大、提高交易的效率，所以，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須確立政府的干預(yù)。市場(chǎng)管理法和宏觀調(diào)控法正是基于這樣一種理論而產(chǎn)生，而區(qū)別就在于：市場(chǎng)管理法以政府的直接干預(yù)為理論依據(jù)，而宏觀調(diào)控法以政府間接干預(yù)為理論依據(jù)。

2、側(cè)重點(diǎn) 市場(chǎng)失靈是國(guó)家干預(yù)的根源，但現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)踐表明，國(guó)家干預(yù)也并非沒(méi)有缺陷，政府干預(yù)

1的失靈（如過(guò)度干預(yù)、濫用干預(yù)權(quán)等）同樣會(huì)妨礙交易的正常進(jìn)行，政府規(guī)制的失敗，就要求必須確立對(duì)政府干預(yù)的規(guī)范，其中包括約束政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的權(quán)力，規(guī)范政府干預(yù)的行為，從這一方面來(lái)看的話，筆者認(rèn)為對(duì)市場(chǎng)管理法來(lái)說(shuō)，它著重強(qiáng)調(diào)的是對(duì)市場(chǎng)主體一方行為的約束，通過(guò)對(duì)市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)行為和交易行為的約束，維護(hù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序，交易秩序；而宏觀調(diào)控法則更加注重對(duì)政府干預(yù)行為的約束，以確保政府的宏觀調(diào)控權(quán)的正當(dāng)行使。所以，筆者認(rèn)為，從某種意義上來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)管理法側(cè)重于確立政府干預(yù)，宏觀調(diào)控法側(cè)重于規(guī)范政府干預(yù)，但只是側(cè)重，兩者都只有由建立在對(duì)市場(chǎng)失靈和政府失敗的雙調(diào)整基礎(chǔ)上才能有效發(fā)揮其作用。

3、調(diào)整方式 由于兩者所依據(jù)的理論基礎(chǔ)存在差異，不可避免地造成了調(diào)整方式的差異，市場(chǎng)管理法通過(guò)國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)來(lái)實(shí)現(xiàn)其職能，它通過(guò)運(yùn)用行政命令，規(guī)章制度之類的公權(quán)力直接干預(yù)市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對(duì)市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)行為和交易行為進(jìn)行規(guī)制，如通過(guò)制定和實(shí)施反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法和反壟斷法，依法嚴(yán)禁市場(chǎng)主體在交易活動(dòng)中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和壟斷行為，為市場(chǎng)主體交易行為確立一個(gè)直接的、強(qiáng)制性的選擇標(biāo)準(zhǔn)。宏觀調(diào)控法通過(guò)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的間接干預(yù)實(shí)現(xiàn)其職能，從而間接影響市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)行為的選擇，由此可看出，它為市場(chǎng)主體所確立的是一個(gè)間接的標(biāo)準(zhǔn)，具有可選性，如通過(guò)體現(xiàn)法律規(guī)范特點(diǎn)的一些經(jīng)濟(jì)政策，如貨幣政策、財(cái)政稅收政策等，明確向市場(chǎng)主體傳達(dá)一種信息，哪些市場(chǎng)交易活動(dòng)因符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策而受到鼓勵(lì)，哪些不符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策而受限制等。

4、調(diào)整對(duì)象 市場(chǎng)管理法的調(diào)整對(duì)象，是國(guó)家在管理市場(chǎng)過(guò)程中所形成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，即市場(chǎng)管理關(guān)系。如工商行政管理部門對(duì)市場(chǎng)主體不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的依法查處中所形成的市場(chǎng)交易管理關(guān)系，主要存在于微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，具有直接性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)。宏觀調(diào)控法的調(diào)整對(duì)象，指的是國(guó)家對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制過(guò)程中所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，即宏觀調(diào)控關(guān)系如財(cái)政關(guān)系、金融關(guān)系等，主要分布于宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，具有間接性，選擇性等特點(diǎn)。

5、調(diào)整范圍 市場(chǎng)管理法以市場(chǎng)管理關(guān)系為其調(diào)整對(duì)象，其主要發(fā)生在國(guó)家規(guī)范市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)行為和交易行為的過(guò)程中。從其體系結(jié)構(gòu)來(lái)看，市場(chǎng)管理法的內(nèi)容主要包括市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法、產(chǎn)品質(zhì)量法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、價(jià)格法等。宏觀調(diào)控法以宏觀調(diào)控關(guān)系為調(diào)整對(duì)象，而宏觀調(diào)控關(guān)系涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的全部過(guò)程，包括財(cái)政關(guān)系、金融關(guān)系、產(chǎn)業(yè)關(guān)系、計(jì)劃關(guān)系等。體系結(jié)構(gòu)方面，宏觀調(diào)控法主要包括財(cái)政法律制度、稅收法律制度、金融法律

制度、產(chǎn)業(yè)法律制度、計(jì)劃法律制度、能源法律制度等。無(wú)論從兩者的調(diào)整對(duì)象還是體系結(jié)構(gòu)來(lái)看，宏觀調(diào)控法的調(diào)整范圍都要比市場(chǎng)管理法的調(diào)整范圍寬泛。

6、調(diào)整方法 在關(guān)于兩者的調(diào)整方法上，筆者認(rèn)為：市場(chǎng)管理法由于國(guó)家直接干預(yù)市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)和交易行為，直接涉及市場(chǎng)主體的個(gè)體利益，市場(chǎng)管理權(quán)的不正當(dāng)行使會(huì)對(duì)其利益造成損害，同時(shí)也為了防止有關(guān)行政機(jī)關(guān)出于自身利益或其它市場(chǎng)主體利益而采用“合法”的形式損害相關(guān)主體利益，所以市場(chǎng)管理法的調(diào)整方法只能使用單一的法律調(diào)整手段，以維護(hù)和保證市場(chǎng)主體的合法權(quán)益。而宏觀調(diào)控法則是通過(guò)對(duì)市場(chǎng)的間接干預(yù)來(lái)影響市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)選擇行為，具有一定的誘導(dǎo)性，選擇性，而且其涉及面廣，貫穿國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行全過(guò)程，所以，可以采取以法律手段為主，經(jīng)濟(jì)手段和行政手段為輔的調(diào)整方法，但經(jīng)濟(jì)手段和行政手段的運(yùn)用必須在法律確定的宏觀調(diào)控框架內(nèi)進(jìn)行。

二、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與宏觀調(diào)控的關(guān)系

在討論兩者關(guān)系之前，筆者認(rèn)為應(yīng)先談一談市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與宏觀調(diào)控的關(guān)系，因?yàn)槭袌?chǎng)管理法的功能在于促進(jìn)和維系自由、公平、有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，所以，在一定層面上，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與宏觀調(diào)控的關(guān)系可以反映出市場(chǎng)管理法與宏觀調(diào)控法的關(guān)系。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用機(jī)制是與宏觀調(diào)控相互依存，相得益彰的。

首先，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)。競(jìng)爭(zhēng)首先是市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，沒(méi)有市場(chǎng)，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控就沒(méi)有了對(duì)象和基礎(chǔ)，就失去了運(yùn)作的機(jī)制和生效的中介，如果宏觀調(diào)控不立足于市場(chǎng)，則是一種盲目的，形而上學(xué)的調(diào)控，就會(huì)失去立足的根基。而且競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本所在，要發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵是鼓勵(lì)和維系市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。另外，宏觀調(diào)控還受到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的制約，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，對(duì)社會(huì)資源配置起基礎(chǔ)性作用的是市場(chǎng)，它是第一性的、基礎(chǔ)的。只有在市場(chǎng)調(diào)節(jié)無(wú)法起作用的領(lǐng)域，才有必要實(shí)施宏觀調(diào)控，凡是市場(chǎng)可以競(jìng)爭(zhēng)的，就沒(méi)必要進(jìn)行宏觀調(diào)控。此外，宏觀調(diào)控的目標(biāo)要通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槭袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)國(guó)民財(cái)富增長(zhǎng)的基本途徑。其次，宏觀調(diào)控是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的條件。西方資本主義世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐已充分證明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不是放任自由主義經(jīng)濟(jì)，它內(nèi)在地要求國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控。國(guó)家通過(guò)對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行調(diào)控，可以克服市場(chǎng)波動(dòng)和大起大落，保證經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)定，而市場(chǎng)主體也只有在穩(wěn)定的市場(chǎng)環(huán)境中才能進(jìn)行公平、自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。宏觀調(diào)控還對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)范圍及競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)進(jìn)行調(diào)控，規(guī)定在哪些范圍可以競(jìng)爭(zhēng)，哪些范圍不允許市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，那些競(jìng)爭(zhēng)是無(wú)所謂的、無(wú)益的，哪些是必要的、要加以鼓勵(lì)的。此外，由于市場(chǎng)主體是追求個(gè)體利益最大化的私利主體，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)必然會(huì)導(dǎo)致貧富差距的擴(kuò)大、部分市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)的不自由，而這些問(wèn)題是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)自身無(wú)法解決的，宏觀調(diào)控的實(shí)施可以有效的緩解這些問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)實(shí)質(zhì)正義。

三、市場(chǎng)管理法與宏觀調(diào)控法的關(guān)系

通過(guò)以上分析我們可以看出，市場(chǎng)管理與宏觀調(diào)控作為國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的兩個(gè)基本手段，在不同的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行層面發(fā)揮著各自的作用，兩者有所側(cè)重，各有分工。而市場(chǎng)管理法與宏觀調(diào)控法作為經(jīng)濟(jì)關(guān)系法制化的代表，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行過(guò)程中也在不同的經(jīng)濟(jì)層面發(fā)揮著各自的作用，市場(chǎng)管理法主要存在與作用于微觀自治領(lǐng)域，而宏觀調(diào)控法主要立足于、作用于政府的宏觀調(diào)控活動(dòng)，但兩者是密切相關(guān)的。市場(chǎng)管理法與宏觀調(diào)控法的關(guān)系，筆者認(rèn)為主要表現(xiàn)于以下幾個(gè)方面：

1、兩者是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。從作用機(jī)制的外在表現(xiàn)來(lái)看，市場(chǎng)管理法的目的是通過(guò)規(guī)制市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)行為和交易行為，創(chuàng)造自由的，穩(wěn)定的市場(chǎng)秩序，其根本是促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是一種自由競(jìng)爭(zhēng)、公平競(jìng)爭(zhēng)、有序的競(jìng)爭(zhēng)，而市場(chǎng)管理法的目的就在于為市場(chǎng)主體創(chuàng)造一個(gè)良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，維系一個(gè)良好的競(jìng)爭(zhēng)秩序，其外在的表現(xiàn)為促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。而宏觀調(diào)控法則通過(guò)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的范圍、競(jìng)爭(zhēng)的目的等作出一定的限制和規(guī)定，外在的表現(xiàn)為一定程度上的限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。從這一視角看，兩者是對(duì)立的，相互排斥的。但國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)控的一個(gè)根本目的是為了實(shí)施和組織更好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而且從兩者在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中發(fā)揮的作用這兩方面看，二者是統(tǒng)一的，都是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的必要手段，都是為了保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)能持續(xù)、穩(wěn)定、健康、快速的發(fā)展，所以，二者又是統(tǒng)一的。

2、宏觀調(diào)控法以市場(chǎng)管理法為基礎(chǔ)

宏觀調(diào)控法的功能在于保證宏觀調(diào)控目的的實(shí)現(xiàn)及調(diào)控的合法性。而市場(chǎng)管理法的功能在于促進(jìn)和維系公平、自由、有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。從其內(nèi)容來(lái)看，宏觀調(diào)控法所確立的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)必須依靠市場(chǎng)管理法所維系的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。宏觀調(diào)控法所要實(shí)現(xiàn)的和維護(hù)的市場(chǎng)獨(dú)立、自由、秩序等目的，也需要市場(chǎng)管理法在微觀層次的作用的發(fā)揮，并且市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的良好也是宏觀調(diào)控法的目的之一。宏觀調(diào)控法要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，離不開(kāi)市場(chǎng)管理法，尤其是反壟斷法，因?yàn)榉磯艛喾ㄋ?guī)制的就是一種不合理的、非法的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，它所維持的自

由競(jìng)爭(zhēng)是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的根本途徑。此外，由于上文所分析的宏觀調(diào)控對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的依賴性所致，宏觀調(diào)控法作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綱領(lǐng)，它的制定必須依賴由市場(chǎng)管理法所維護(hù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所反饋回的信息來(lái)進(jìn)行，而不能盲目制定和調(diào)控，所以，宏觀調(diào)控法的制定和實(shí)施應(yīng)以市場(chǎng)管理法為基礎(chǔ)。

3、市場(chǎng)管理法以宏觀調(diào)控法為條件

市場(chǎng)管理法所維系的公平、自由、有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)必須以宏觀調(diào)控法所確立的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)作為其最終目標(biāo)，為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)指明了發(fā)展方向，避免了盲目、無(wú)謂的競(jìng)爭(zhēng)。宏觀調(diào)控法創(chuàng)造和維護(hù)市場(chǎng)主體的獨(dú)立、平等、自由和秩序，為市場(chǎng)管理法所追求和維系的自由競(jìng)爭(zhēng)提供了一個(gè)良好的外部環(huán)境，有利于實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。宏觀調(diào)控法要實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目的，為反壟斷法提供了指導(dǎo)和條件。此外，宏觀調(diào)控法作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的法律文獻(xiàn)，也為市場(chǎng)管理法的制定和實(shí)施提供了指南。

四、反壟斷法在我國(guó)經(jīng)濟(jì)法體系中的地位

反壟斷法在一些西方資本主義國(guó)家被奉為“經(jīng)濟(jì)憲法”，是同其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程密切相關(guān)的。在我國(guó)，反壟斷法雖然尚未出臺(tái)，但其制定和頒布已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。這里，筆者想結(jié)合上文就反壟斷法在我國(guó)經(jīng)濟(jì)法體系中的地位，來(lái)簡(jiǎn)單談一談自己的認(rèn)識(shí)，筆者將從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和宏觀調(diào)控兩方面談起。

作為市場(chǎng)管理法的核心內(nèi)容，反壟斷法的宗旨在于保護(hù)和鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，維持競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，建立競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)環(huán)境。而我國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)存在的問(wèn)題主要反映在以下幾個(gè)方面：

1、市場(chǎng)發(fā)育不全面。我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目前尚處于起步階段，各類要素市場(chǎng)有的尚未建立起來(lái)，有的剛起步，有的還未開(kāi)放，市場(chǎng)發(fā)育不全面，導(dǎo)致了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在這些領(lǐng)域尚未完全建立，尚未完全發(fā)揮其基礎(chǔ)性的作用。

2、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分。在已經(jīng)形成的市場(chǎng)中，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)揮了一定的作用，但競(jìng)爭(zhēng)還是不充分。但對(duì)于尚未放開(kāi)的市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)想進(jìn)入這一市場(chǎng)的市場(chǎng)主體來(lái)說(shuō)則是一種理想。目前，我國(guó)許多行業(yè)仍然處于行政壟斷的陰影下，在這些行業(yè)中，市場(chǎng)是存在的，但競(jìng)爭(zhēng)是缺位的，這不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征，也不符合我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大政方針。

2、“宏觀調(diào)控法”是我國(guó)的“優(yōu)良傳統(tǒng)”，我國(guó)宏觀調(diào)控目前主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：a、調(diào)控主體的合法性問(wèn)題。宏觀調(diào)控作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，應(yīng)由誰(shuí)來(lái)制定，也就是誰(shuí)擁有對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控權(quán)，在這

一點(diǎn)上，目前比較混亂，各級(jí)政府甚至出于地方利益而制定與國(guó)家總體方針相悖的經(jīng)濟(jì)政策。b、調(diào)控程序的合法性問(wèn)題。宏觀調(diào)控政策應(yīng)當(dāng)如何制定，遵循怎樣一種程序；宏觀調(diào)控的實(shí)施應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)遵循怎樣一種程序，我國(guó)在對(duì)宏觀調(diào)控程序的控制和監(jiān)督上是欠缺的，也是目前存在的主要問(wèn)題之一。c、調(diào)控內(nèi)容的合法性問(wèn)題。宏觀調(diào)控作為一種國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段，受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的制約，也就是說(shuō)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)調(diào)節(jié)是基礎(chǔ)的，第一性的；宏觀調(diào)控是輔助性的，第二性的，凡是能市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的，就不能進(jìn)行宏觀調(diào)控，調(diào)控內(nèi)容是否合法，也是目前我國(guó)宏觀調(diào)控存在的主要問(wèn)題。

由此我們可以看出，我國(guó)目前市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是不充分的，須在促進(jìn)和維系現(xiàn)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)放開(kāi)和建立各類要素市場(chǎng)，在這些市場(chǎng)中形成競(jìng)爭(zhēng)，而反壟斷法則能很好地實(shí)現(xiàn)這一功能。

通過(guò)以上分析，筆者認(rèn)為：應(yīng)當(dāng)將反壟斷法置于我國(guó)經(jīng)濟(jì)法體系的核心地位。我國(guó)目前市場(chǎng)發(fā)育不全面，競(jìng)爭(zhēng)不充分，通過(guò)反壟斷法，可以更好的促進(jìn)市場(chǎng)的健全，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)化和升級(jí)，同時(shí)，也可以向市場(chǎng)主體傳達(dá)一種國(guó)家鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的信息。有學(xué)者認(rèn)為，宏觀調(diào)控有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量增長(zhǎng)，因而應(yīng)將宏觀調(diào)控法置于我國(guó)經(jīng)濟(jì)法的核心地位。對(duì)此，筆者認(rèn)為不妥，正如上文所分析，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)是基礎(chǔ)，必須維護(hù)良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，這是基礎(chǔ)，是根本，只有在良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上，宏觀調(diào)控才能更好的發(fā)揮指導(dǎo)作用，宏觀調(diào)控是相對(duì)于市場(chǎng)調(diào)節(jié)而言的，沒(méi)有市場(chǎng)調(diào)節(jié)，就無(wú)所謂宏觀調(diào)控。而且，我國(guó)目前在宏觀調(diào)控方面存在的問(wèn)題并不是調(diào)控力度不夠大，調(diào)控范圍不夠?qū)挼膯?wèn)題，恰恰相反，是調(diào)控力度過(guò)大，范圍過(guò)寬，而且由于存在調(diào)控主體的不合法，調(diào)控程序的不合法，調(diào)控內(nèi)容的不合法等問(wèn)題，加之受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響和對(duì)宏觀調(diào)控的理解錯(cuò)位，造成調(diào)控的盲目性和不正當(dāng)性，不可避免的導(dǎo)致了行政壟斷等問(wèn)題，而這些障礙的排除，有待于反壟斷法的制定和良好實(shí)施。我國(guó)目前在宏觀調(diào)控方面，需要及時(shí)解決的是制定一部《宏觀調(diào)控法》，繼續(xù)健全宏觀調(diào)控法體系，真正做到依法調(diào)控。此外，宏觀調(diào)控法所確立的調(diào)控目標(biāo)，需要由市場(chǎng)管理法所維護(hù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。而且，如果將宏觀調(diào)控法置于核心地位，是否會(huì)向市場(chǎng)主體傳達(dá)一種國(guó)家限制競(jìng)爭(zhēng)的錯(cuò)誤信息？所以，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將反壟斷法置于我國(guó)經(jīng)濟(jì)法體系的核心地位。

第四篇：關(guān)于地方立法選項(xiàng)機(jī)制的思考發(fā)展與協(xié)調(diào)（定稿）

公

司訴 訟

理由

是什么？

關(guān)于地方立法選項(xiàng)機(jī)制的思考

一、編制立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的目的和意義

編制立法規(guī)劃和立法計(jì)劃是地方立法的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，地方立法的需求也在不斷增加，立法規(guī)劃和計(jì)劃的重要性也在日益增強(qiáng)。編制立法規(guī)劃能夠預(yù)先把握一段時(shí)期內(nèi)地方立法的總體需求，確定地方法制建設(shè)的重點(diǎn)和主要目標(biāo)，整合立法需求，避免重復(fù)立法和分散立法。編制立法計(jì)劃，是為了在立法規(guī)劃的基礎(chǔ)上，選擇當(dāng)年立法需求最為突出，立法可行性最強(qiáng)的項(xiàng)目，并合理安排審議時(shí)間，保證審議工作有序進(jìn)行，提高審議質(zhì)量和效益。立法規(guī)劃和計(jì)劃的最終目的都是為了使地方立法同改革發(fā)展穩(wěn)定的社會(huì)大局相結(jié)合，同國(guó)家的立法進(jìn)程相適應(yīng)，同地方其他立法項(xiàng)目相協(xié)調(diào)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

二、編制計(jì)劃(規(guī)劃)過(guò)程中的若干問(wèn)題

(一)立法項(xiàng)目申報(bào)中存在的問(wèn)題

1.有些部門申報(bào)項(xiàng)目的指導(dǎo)思想不準(zhǔn)確。項(xiàng)目申報(bào)應(yīng)從地方法制建設(shè)的大局出發(fā)，從人民群眾的普遍需要出發(fā)確定需要立法的事項(xiàng)。然而有些部門卻將制定法規(guī)當(dāng)做部門權(quán)力和利益的法定化，有些部門將立項(xiàng)成功看作本部門的政績(jī)和公關(guān)能力的體現(xiàn)。在這種指導(dǎo)思想下，申報(bào)過(guò)程中出現(xiàn)了兩種傾向：一是重立項(xiàng)甚于重法規(guī)起草。因?yàn)榉ㄒ?guī)一般由申報(bào)部門負(fù)責(zé)起草，只要立項(xiàng)成功，怎樣起草就基本由政府部門自己決定，因此能否在人大計(jì)劃(規(guī)劃)中立項(xiàng)就比完成法規(guī)起草更為關(guān)鍵和重要。甚至有的部門在申報(bào)規(guī)劃時(shí)據(jù)理力爭(zhēng)，列入規(guī)劃后就置之一旁，不聞不問(wèn);二是互相攀比。用政績(jī)的眼光看待立項(xiàng)，自然產(chǎn)生攀比傾

向。有的是部門之間互相攀比，其他部門有法規(guī)本部門也要有;有的是后任和前任之間的攀比，前任沒(méi)有申報(bào)成功的項(xiàng)目后任一定要申報(bào)成功。

2.申報(bào)項(xiàng)目中修改和廢止項(xiàng)目較少。法規(guī)應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改或者廢止，以不斷適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。但申報(bào)部門比較重視制定新項(xiàng)目，修改和廢止法規(guī)的意識(shí)不強(qiáng)。例如上海市編制1998-2002年規(guī)劃時(shí)，有關(guān)部門共申報(bào)213件項(xiàng)目，其中修改項(xiàng)目占18.3%，廢止項(xiàng)目?jī)H占0.4%.修改和廢止項(xiàng)目偏少，其中的原因是多方面的。有的部門認(rèn)為，制定新法規(guī)能夠體現(xiàn)工作成績(jī)，而修改法規(guī)的成績(jī)就不明顯;有的部門認(rèn)為法規(guī)改不改無(wú)所謂，只要不影響執(zhí)法活動(dòng)就可以;有的部門認(rèn)為，廢止法規(guī)會(huì)影響工作形象，法規(guī)有總比沒(méi)有好。

3.項(xiàng)目申報(bào)來(lái)源單一。從工作而言，人大各專門委員會(huì)、常委會(huì)各工作部門、政府各部門、人民法院、人民檢察院、工青婦等單位都可以提出申報(bào)項(xiàng)目，代表提出的立法議案也有可能列入計(jì)劃。上海市在申報(bào)1998-2002年規(guī)劃項(xiàng)目時(shí)，共有65個(gè)單位提出申報(bào)，其中政府部門占87.7%，人大部門占7.7%，社會(huì)團(tuán)體占4.6%.在編制計(jì)劃時(shí)，政府申報(bào)的占90%以上。項(xiàng)目來(lái)源的單一化趨勢(shì)一方面減少了其他渠道特別是代表參與立法的積極性，削弱了立法視角的全面性，另一方面增強(qiáng)了立法計(jì)劃(規(guī)劃)對(duì)政府工作的依賴性，減少了人大對(duì)計(jì)劃(規(guī)劃)安排的主導(dǎo)性。

(二)計(jì)劃(規(guī)劃)編制過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.編制部門對(duì)社會(huì)宏觀需求把握不足。編制部門在日常工作中，缺乏有效的機(jī)制和專門的渠道掌握社會(huì)立法需求，往往只是到開(kāi)始編制計(jì)劃(規(guī)劃)時(shí)，才進(jìn)行一定的調(diào)研。因此編制部門對(duì)社會(huì)立法需求的平時(shí)儲(chǔ)備不夠，對(duì)需求把握不足。在對(duì)申報(bào)項(xiàng)目的選擇過(guò)程中，調(diào)研論證工作主要是聽(tīng)取政府部門的匯報(bào)，編制部門主動(dòng)調(diào)研不多，出去調(diào)研不多，調(diào)研工作局限性還比較大。

2.編制部門在編制工作上的主導(dǎo)性不強(qiáng)。編制計(jì)劃(規(guī)劃)的一項(xiàng)重要功能在于對(duì)申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行整合，即要求合并調(diào)整范圍相近的項(xiàng)目，支持社會(huì)急需的項(xiàng)目進(jìn)入計(jì)劃(規(guī)劃)，或者要求修改項(xiàng)目進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)安排。

由于項(xiàng)目主要由政府部門起草，編制部門的意圖往往難以影響政府的起草工作，只能在現(xiàn)有的申報(bào)的項(xiàng)目中進(jìn)行選擇。編制部門的主導(dǎo)性不強(qiáng)，影響了現(xiàn)行地方法規(guī)總體結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)在：部門性法規(guī)多，綜合性法規(guī)少;某些項(xiàng)目在短時(shí)間內(nèi)多次修改;調(diào)整范圍相近的法規(guī)比較多。

3.編制的科學(xué)性還不高。立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)得到貫徹的程度是檢驗(yàn)立法計(jì)劃(規(guī)劃)科學(xué)性的標(biāo)準(zhǔn)之一。如上海市的1998-2002年立法規(guī)劃對(duì)立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī)定，申報(bào)項(xiàng)目應(yīng)具有法律上的可調(diào)整性、重大問(wèn)題應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)協(xié)商、具有法規(guī)初稿并有立項(xiàng)申請(qǐng)說(shuō)明。目前不少不符合立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，因?yàn)楦鞣矫娴囊庖?jiàn)一致，或者某一方面的極力堅(jiān)持，而最終能夠立項(xiàng)。這種情況反映了計(jì)劃(規(guī)劃)編制的科學(xué)性還得不到重視。

(三)計(jì)劃(規(guī)劃)實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題

1.規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)率不高。上海市1995-1997年立法規(guī)劃共列有項(xiàng)目67件，至1998年1月，完成規(guī)劃項(xiàng)目35件，占項(xiàng)目總數(shù)的52.2%.1998-2002年立法規(guī)劃共列有項(xiàng)目66件，根據(jù)前4年的落實(shí)情況和2002立法計(jì)劃的安排，預(yù)計(jì)規(guī)劃可以完成42件，占64%.從兩個(gè)規(guī)劃的執(zhí)行情況來(lái)看，規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)率并不高。

2.計(jì)劃變動(dòng)性大，計(jì)劃的嚴(yán)肅性未得到充分尊重。每年的立法計(jì)劃由常委會(huì)主任會(huì)議通過(guò)，并作為常委會(huì)工作要點(diǎn)的一部分提交常委會(huì)表決，具有相當(dāng)?shù)膰?yán)肅性。然而上海市1998年計(jì)劃的變動(dòng)率(計(jì)劃增加項(xiàng)目和減少項(xiàng)目數(shù)量的總和占計(jì)劃項(xiàng)目的比例)是15.4%，1999年計(jì)劃的變動(dòng)率是46.2%，2000年計(jì)劃的變動(dòng)率是30.4%，2001年計(jì)劃的變動(dòng)率是78.6%.計(jì)劃變動(dòng)的原因往往在于現(xiàn)實(shí)緊急需要，致使一些項(xiàng)目未經(jīng)過(guò)充分論證也進(jìn)入了計(jì)劃。有的計(jì)劃變動(dòng)還有主觀原因：一些部門以現(xiàn)實(shí)緊急需要為托詞，要求將一些修改內(nèi)容不盡合理的項(xiàng)目擠入計(jì)劃。變動(dòng)性大致使計(jì)劃的規(guī)范性和法規(guī)自身的質(zhì)量難以得到保證。

3.每年的立法工作前松后緊。每年的立法計(jì)劃在1月份基本確定，政府部門往往要等計(jì)劃確定后才對(duì)列入計(jì)劃的法規(guī)草稿進(jìn)行最后研究修改，經(jīng)過(guò)一系列必須的程序，政府的立法案提交到常委會(huì)時(shí)常常在6、7月份。而每年的項(xiàng)目至少在13、14件，而年內(nèi)提請(qǐng)審議的項(xiàng)目一般應(yīng)當(dāng)在年內(nèi)交付表決，勢(shì)必造成下半

年的立法工作非常緊張，而上半年的工作又相對(duì)寬松。某些下半年才提交審議的法規(guī)因?yàn)楣ぷ鲿r(shí)間緊張而質(zhì)量難以得到保證。

三、改進(jìn)計(jì)劃的幾點(diǎn)建議

1.計(jì)劃(規(guī)劃)的項(xiàng)目來(lái)源要爭(zhēng)取多元化。首先，要在程序上保證代表議案進(jìn)入立法計(jì)劃的可能性：(1)代表審議結(jié)果報(bào)告對(duì)于立法議案的審議結(jié)果要明確意向，對(duì)于需要立法的要明確議案起草完成的最遲時(shí)間，明確將議案提交常委會(huì)審議的最遲時(shí)限，并跟蹤代表議案的辦理情況，督促代表議案能夠提交常委會(huì)審議。(2)嘗試將論證充分、可行性強(qiáng)的代表議案列入當(dāng)年的立法計(jì)劃。其次，要拓展渠道，建立制度，定期聽(tīng)取法院、檢察院、社會(huì)團(tuán)體的立法要求。對(duì)于法院和檢察院在司法工作中發(fā)現(xiàn)的地方性法規(guī)中不完善的規(guī)定，由專門委員會(huì)根據(jù)他們的意見(jiàn)提出修改法規(guī)的議案。最后，在條件允許的情況下，向全社會(huì)征集若干立法項(xiàng)目，組織專家和有關(guān)部門論證起草。

2.編制部門要把握宏觀立法需求。編制部門要建立日常信息收集渠道，定期收集分析，把握改革發(fā)展的大局。對(duì)于申報(bào)項(xiàng)目，除了聽(tīng)取有關(guān)部門的匯報(bào)外，對(duì)于其中難以把握的問(wèn)題還要進(jìn)行必要的主動(dòng)調(diào)研，對(duì)于建議項(xiàng)目必要時(shí)還可以邀請(qǐng)專家發(fā)表意見(jiàn)，保證列入計(jì)劃的項(xiàng)目是必需的和最優(yōu)的。

3.完善和堅(jiān)持立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)編制部門在計(jì)劃工作中的主動(dòng)性。編制部門的主動(dòng)性體現(xiàn)在能夠堅(jiān)持立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。首先，立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)本身要符合地方實(shí)際，避免大而空泛;要科學(xué)化，具有可操作性、可判斷性;還要根據(jù)每年地方工作的大局不斷作出調(diào)整。其次，編制部門要勇于和善于堅(jiān)持立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，防止適用標(biāo)準(zhǔn)不一，防止對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的隨意解釋。

4.對(duì)修改和廢止項(xiàng)目采取鼓勵(lì)政策。每年申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，改變目前的行政管理法規(guī)的議案由政府提，人大自身建設(shè)的議案由人大專門委員會(huì)提的狀況，規(guī)定行政管理法規(guī)，除了政府部門，人大專門委員會(huì)以及其他提案主體也可以提出修改、廢止要求;編制計(jì)劃時(shí)，一般把握修改和廢止項(xiàng)目占項(xiàng)目總量的30%~40%左右。

5.計(jì)劃編制采用新方法。(1)改變目前以項(xiàng)目為單位，以年內(nèi)表決為目標(biāo)的計(jì)劃安排方法。建議參照全國(guó)人大審議法規(guī)計(jì)劃安排，以常委會(huì)會(huì)議為單位，以完成法規(guī)第幾次審議為安排進(jìn)度標(biāo)準(zhǔn)，這樣符合立法工作的規(guī)律，避免形成所有計(jì)劃內(nèi)項(xiàng)目必須在年內(nèi)表決的觀念。新的計(jì)劃安排方法突出了以幾件法規(guī)通過(guò)，幾件法規(guī)進(jìn)行了初審，幾件法規(guī)進(jìn)行了二審作為衡量工作的觀念，有利于保證法規(guī)審議質(zhì)量。(2)建議兩年為時(shí)間跨度編制計(jì)劃。計(jì)劃的時(shí)間跨度延長(zhǎng)至兩年，有利于起草部門及早完成法規(guī)起草，部分項(xiàng)目可以提前到上半年提交常委會(huì)審議，緩解常委會(huì)下半年的緊張狀況;有利于編制部門掌握更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的立法需求，增強(qiáng)計(jì)劃的預(yù)測(cè)功能;有利于編制部門對(duì)計(jì)劃項(xiàng)目進(jìn)行宏觀調(diào)控，起草完成早的部門可以提前提交常委會(huì)審議，完成晚的項(xiàng)目可以延遲到后一年，編制部門的主動(dòng)性也可以相應(yīng)發(fā)揮出來(lái)。

四、關(guān)于規(guī)劃的幾點(diǎn)專門建議

五年立法規(guī)劃對(duì)安排五年立法工作，指導(dǎo)計(jì)劃的編制能發(fā)揮積極的作用。如上海市1998-2002年五年規(guī)劃的完成率預(yù)計(jì)達(dá)到64%，證明了規(guī)劃中的項(xiàng)目安排是比較符合實(shí)際的。但同時(shí)也要看到地方立法規(guī)劃存在一些不足：①規(guī)劃變動(dòng)性較大。地方立法由于受到國(guó)家立法進(jìn)程的制約，不少列入規(guī)劃的項(xiàng)目往往需要等待國(guó)家法律的出臺(tái)才能夠制定，不少?zèng)]有列項(xiàng)的項(xiàng)目因?yàn)閲?guó)家法律修改而必須及時(shí)修改;②由于地方立法權(quán)限有限，地方立法的主要領(lǐng)域(就上海而言)是在城市管理領(lǐng)域，而這方面的法規(guī)基本全部由政府起草，人大作為編制規(guī)劃的主體對(duì)規(guī)劃實(shí)施的主動(dòng)性就比較弱;③由于規(guī)劃跨年限較長(zhǎng)，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化較快，因此，許多規(guī)劃項(xiàng)目在列入計(jì)劃時(shí)需要重新論證，這樣，規(guī)劃對(duì)計(jì)劃的指導(dǎo)作用就比較弱。

關(guān)于地方立法規(guī)劃，今后是否需要編制，不能一概而論。在計(jì)劃跨越時(shí)間延長(zhǎng)的前提下，可以不編制規(guī)劃。如果編制規(guī)劃，建議以三年為期。規(guī)劃中的項(xiàng)目不宜全部確定。建議把握得準(zhǔn)的，明確項(xiàng)目名稱和起草單位;把握不準(zhǔn)的，以“涉及某某方面的法規(guī)”為題，作比較籠統(tǒng)的規(guī)定，在規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程中再逐步明確。

第五篇：關(guān)于地方人大立法審議機(jī)制的若干問(wèn)題發(fā)展與協(xié)調(diào)[范文]

公

司訴 訟

理由

是什么？

關(guān)于地方人大立法審議機(jī)制的若干問(wèn)題

依照法定程序?qū)徸h地方性法規(guī)案，是省級(jí)地方人大立法活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)，也是省級(jí)地方人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)。立法審議機(jī)制是否健全，直接關(guān)系到地方性法規(guī)的質(zhì)量，關(guān)系到省級(jí)人大常委會(huì)的工作效率和法定職責(zé)的履行。二十多年來(lái)，上海市人大常委會(huì)在實(shí)踐中不斷探索和健全立法審議機(jī)制，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)施行兩年來(lái)，市人大常委會(huì)依照該法的規(guī)定確立了統(tǒng)一審議機(jī)制，由市人大法制委員會(huì)根據(jù)常委會(huì)組成人員、有關(guān)專門委員會(huì)的審議意見(jiàn)和各方面的意見(jiàn)對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行統(tǒng)一審議，對(duì)于進(jìn)一步提高常委會(huì)審議質(zhì)量發(fā)揮了積極作用。

現(xiàn)就近年來(lái)市人大立法審議機(jī)制形成的一些經(jīng)驗(yàn)和需要完善的方面，提出個(gè)人的粗淺意見(jiàn)如下：

繼續(xù)完善人大常委會(huì)的立法審議機(jī)制

1、關(guān)于法規(guī)案的審次把握。

根據(jù)《上海市制定地方性法規(guī)條例》第二十二條的規(guī)定，法規(guī)案一般實(shí)行常委會(huì)兩審表決制，某些內(nèi)容較為單一的法規(guī)案也可以一次審議后交付表決。在立法實(shí)踐中，這一原則規(guī)定尚需細(xì)化。一是常委會(huì)對(duì)某項(xiàng)法規(guī)案進(jìn)行初審，需要在常委會(huì)會(huì)議前確定其審次，以便安排會(huì)議議程、日程和準(zhǔn)備相應(yīng)的立法文件，而不能“視審議情況”再確定該法規(guī)案由本次會(huì)議表決還是交由下次會(huì)議表決。二是同為法規(guī)案，制定、修改或者廢止法規(guī)案的審議要求和實(shí)際工作量是很不相同的，在審次上宜作區(qū)別對(duì)待。此外，根據(jù)法規(guī)審議和修改的不同情況，常委會(huì)會(huì)議可以在本次審議后即進(jìn)行表決，也可以在本次審議后暫不表決，留出修改時(shí)間，交由下次常委會(huì)會(huì)議表決。

適當(dāng)?shù)卮_定某一法規(guī)案的審次，既關(guān)系到保證審議質(zhì)量，也關(guān)系到提高常委會(huì)的工作效率。審次的確定，一般可以由有關(guān)專門委員會(huì)在法規(guī)案的審議意見(jiàn)報(bào)告中提出建議，由法制委員會(huì)根據(jù)常委會(huì)的審議情況在審議結(jié)果報(bào)告中予以確認(rèn)，經(jīng)常委會(huì)主任會(huì)議討論決定。確定法規(guī)案審次的一般原則是：

(1)新制定法規(guī)，一般實(shí)行兩審制。初次審議中意見(jiàn)較為一致的，可在二審后同次會(huì)議交付表決;審議后問(wèn)題多、修改量大的，宜在二審后下次會(huì)議交付表決。

采用簡(jiǎn)化體例“若干規(guī)定”的法規(guī)案，或者常委會(huì)就內(nèi)容單一的法律問(wèn)題作出決定，可以在一審后即交付表決。

(2)修改法規(guī)案，采用修訂草案方式的，一般均實(shí)行兩審制;采用修正案草案方式的，審次視修改內(nèi)容的多少和難度而定。

(3)廢止法規(guī)案，一般均可由常委會(huì)一次審議后即交付表決。審議中有爭(zhēng)議的，也可在一審后交付下次會(huì)議表決。

2、常委會(huì)審議方式和法規(guī)案審議時(shí)間的把握。

常委會(huì)審議法規(guī)案，采用大會(huì)審議和分組審議相結(jié)合的方式，是上海市人大常委會(huì)多年實(shí)踐形成的一項(xiàng)立法經(jīng)驗(yàn)，并已作為工作規(guī)范寫(xiě)入《上海市制定地方性法規(guī)條例》(第二十三條)。大會(huì)審議的優(yōu)勢(shì)在于集思廣益，視野開(kāi)闊，可以避免常委會(huì)組成人員個(gè)人認(rèn)識(shí)的局限性和片面性;分組審議的優(yōu)勢(shì)在于討論和交換意見(jiàn)比較充分，有助于提高審議的深度。經(jīng)過(guò)分組審議，由小組召集人在常委會(huì)大會(huì)審議時(shí)先作匯報(bào)交流，可以使常委會(huì)組成人員全面了解各組的審議意見(jiàn)，加以比較并作出正確的抉擇。但是，召集人的匯報(bào)發(fā)言并不能完全代替組內(nèi)其他委員的審議發(fā)言。組內(nèi)其他委員或者常委會(huì)組成人員可以對(duì)本組召集人的發(fā)言作補(bǔ)充和糾正，可以重申個(gè)人的不同意見(jiàn)，也可以發(fā)表新的意見(jiàn)。

有鑒于此，安排常委會(huì)會(huì)議日程時(shí)，必須給大會(huì)審議留出充裕的時(shí)間。不論是法規(guī)案初審中分組審議后的大會(huì)審議，還是法規(guī)案二審中的大會(huì)審議，單件法規(guī)的審議時(shí)間一般不宜少于2小時(shí);有的涉及面廣、情況復(fù)雜、條文較多的法規(guī)草案，安排審議的時(shí)間宜更多些。如果在一個(gè)半天的會(huì)期中安排議題過(guò)多，勢(shì)必使委員們審議法規(guī)案言猶未盡，難以充分發(fā)表意見(jiàn)，影響法規(guī)案的審議質(zhì)量。此外，同常委會(huì)大會(huì)審議法規(guī)案一樣，分組審議法規(guī)案也應(yīng)當(dāng)安排充分的審議時(shí)間，不宜在分組審議法規(guī)案時(shí)過(guò)多地穿插安排其他議題。

3、努力形成常委會(huì)審議的辯論機(jī)制。

常委會(huì)組成人員對(duì)法規(guī)草案或者草案修改稿發(fā)表審議意見(jiàn)，不僅要指出條文中存在的問(wèn)題和不足，而且要提出不同的修改方案，或者調(diào)整章節(jié)結(jié)構(gòu)的具體建議，以供常委會(huì)進(jìn)行比較，作出選擇。要倡導(dǎo)在常委會(huì)審議中發(fā)表不同的觀點(diǎn)、意見(jiàn)和修改方案，倡導(dǎo)開(kāi)展辯論，通過(guò)辯論找到最佳方案，為會(huì)后的條文具體修改工作指明方向。常委會(huì)組成人員以個(gè)人名義發(fā)表審議意見(jiàn)，是其法定權(quán)利，應(yīng)不受限制和約束。某一專門委員會(huì)或者工作委員會(huì)的不同成員可以發(fā)表不同的意見(jiàn);對(duì)專門委員會(huì)向常委會(huì)所作的審議意見(jiàn)報(bào)告、審議結(jié)果報(bào)告和修改情況報(bào)告，持有保留意見(jiàn)的該委員會(huì)成員也可以在會(huì)上發(fā)表個(gè)人的不同意見(jiàn)。分組審議后召集人向全體會(huì)議匯報(bào)審議情況，既要介紹一致的意見(jiàn)，也要介紹不同意見(jiàn)的爭(zhēng)論?？傊?，要倡導(dǎo)和支持常委會(huì)審議中不同意見(jiàn)的爭(zhēng)辯，并在較多委員發(fā)表意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，由主持人及時(shí)作出歸納，形成常委會(huì)的審議意見(jiàn)。這是保證審議質(zhì)量、體現(xiàn)立法民主的重要機(jī)制。

4、努力形成常委會(huì)審議的單項(xiàng)表決機(jī)制。

表決，是常委會(huì)經(jīng)過(guò)審議作出選擇、表達(dá)意志的重要方式。在立法審議中，除了審議結(jié)束時(shí)對(duì)法規(guī)案通過(guò)與否需要付表決外，在審議過(guò)程中還應(yīng)當(dāng)適時(shí)啟動(dòng)單項(xiàng)表決機(jī)制。即對(duì)某一具體問(wèn)題或者方案進(jìn)行單項(xiàng)表決，以準(zhǔn)確表達(dá)常委會(huì)組成人員的個(gè)人意志并體現(xiàn)多數(shù)人的真實(shí)意向，從而避免對(duì)法規(guī)案作一攬子總體表決的局限性。常委會(huì)審議中出現(xiàn)如下情況時(shí)，一般可以考慮啟動(dòng)單項(xiàng)表決：

(1)常委會(huì)初次審議法規(guī)案，對(duì)該法規(guī)的立法必要性產(chǎn)生分歧，需要決斷是繼續(xù)審議還是擱置審議時(shí);

(2)常委會(huì)審議中對(duì)法規(guī)草案中某一條(款)的設(shè)置產(chǎn)生爭(zhēng)議，需要決斷是刪除還是保留該條(款)時(shí);

(3)常委會(huì)審議中對(duì)某一條款的修改方案產(chǎn)生分歧，需要對(duì)不同的方案作出抉擇時(shí);

(4)常委會(huì)審議中對(duì)法規(guī)草案使用的名稱、適用范圍和調(diào)整對(duì)象等立法要素的表述產(chǎn)生分歧，需要對(duì)是否修改、如何修改作出抉擇時(shí)。

審議期間單項(xiàng)表決的啟動(dòng)，可由常委會(huì)會(huì)議主持人同常委會(huì)其他負(fù)責(zé)人即時(shí)商議后決定。這種表決方式的啟動(dòng)具有隨機(jī)性，要由常委會(huì)會(huì)議的主持人根據(jù)審議的實(shí)際進(jìn)程，審時(shí)度勢(shì)及時(shí)作出判斷。這就要求主持人不能拘泥于工作部門事先準(zhǔn)備的會(huì)議主持稿。因?yàn)檫@種表決不可能進(jìn)入預(yù)定的會(huì)議議程，無(wú)法事先作出安排。

5、常委會(huì)分組審議法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)規(guī)范化。

人大常委會(huì)依法審議議案，通常有大會(huì)審議和分組審議兩種方式。由于常委會(huì)組成人員人數(shù)較多，常委會(huì)全體會(huì)議即大會(huì)審議單項(xiàng)議題的時(shí)間十分有限，因此不可能讓太多的組成人員在全體會(huì)議上得到審議發(fā)言的機(jī)會(huì)，需要通過(guò)分組會(huì)議的方式，使更多的組成人員有機(jī)會(huì)發(fā)表意見(jiàn)。尤其是審議法規(guī)草案，組成人員發(fā)表意見(jiàn)往往比較熱烈，全體會(huì)議發(fā)言和分組會(huì)議發(fā)言兩種審議方式互為補(bǔ)充，很有必要。但是，目前分組審議的重要意義和法律地位尚未引起足夠的重視，分組審議的基本要求和程序、規(guī)則，在早年制定的《上海市人大常委會(huì)議事規(guī)則》和新制定的《上海市制定地方性法規(guī)條例》這兩件法規(guī)中都未作出具體規(guī)范。同全體會(huì)議審議相比，分組審議往往顯得松散。其主要表現(xiàn)，一是出席率難以保證。全體會(huì)議審議時(shí)因有插卡考勤的制約，且必須符合法定人數(shù)方能開(kāi)會(huì)，常委會(huì)組成人員一般不會(huì)輕易缺席，即便不能到會(huì)也能自覺(jué)履行請(qǐng)假手續(xù)。分組審議就不同了，因?yàn)闆](méi)有設(shè)置考勤程序，一些委員尤其是非駐會(huì)委員，往往一到分組審議便請(qǐng)假去處理其他公務(wù)。此外，常委會(huì)會(huì)議期間如有法規(guī)案要交付本次會(huì)議表決時(shí)，有關(guān)專門委員會(huì)和法工委的成員往往會(huì)在分組審議時(shí)另行開(kāi)會(huì)、修改有關(guān)文件;常委會(huì)會(huì)議期間的主任會(huì)議也時(shí)常安排在分組審議的后半段同步進(jìn)行。這些都影響了分組審議的出席率和審議效果。二是審議發(fā)言的規(guī)則不明確。有的委員發(fā)言未能緊扣議題，有的委員發(fā)言過(guò)于拖沓，耗時(shí)過(guò)多，有的委員甚至?xí)┎逡恍╊}外話。因無(wú)明確的規(guī)則制約，召集人主持會(huì)議頗為不易。因此，分組審議有時(shí)較難形成集中統(tǒng)一的意見(jiàn)，審議的質(zhì)量和效率均低于全體會(huì)議。應(yīng)當(dāng)通過(guò)修訂常委會(huì)議事規(guī)則，對(duì)分組審議作出明確規(guī)范，使分組審議同大會(huì)審議具有同等的嚴(yán)密程序和法律地位，成為常委會(huì)集體行使審議權(quán)的重要途徑。

6、進(jìn)一步提高常委會(huì)審議的公開(kāi)性和透明度。

本屆市人大常委會(huì)在發(fā)揚(yáng)立法民主、提高立法透明度方面有許多積極的舉措，例如將常委會(huì)立法計(jì)劃印發(fā)全體市人大代表，鼓勵(lì)代表參與相關(guān)項(xiàng)目的立法活動(dòng);分期分批邀請(qǐng)市人大代表列席常委會(huì)會(huì)議;市人大有關(guān)委員會(huì)就立法項(xiàng)目接受新聞媒體的采訪，以加大對(duì)人大立法活動(dòng)的報(bào)道深度，等等。但是，從總體而言，全社會(huì)對(duì)本市地方立法的進(jìn)程了解甚少，對(duì)市人大常委會(huì)的法定職能和工作機(jī)制了解甚少，對(duì)每一件地方性法規(guī)的制定過(guò)程特別是常委會(huì)審議中的決斷情況了解甚少。這也是市民對(duì)現(xiàn)行法規(guī)知曉度低，某些法規(guī)實(shí)施效果不理想的一個(gè)重要原因?，F(xiàn)在新聞媒體對(duì)市人大常委會(huì)就重大事項(xiàng)作出決定、審議通過(guò)法規(guī)的報(bào)道，是以報(bào)紙上的會(huì)議新聞為主，極少對(duì)一次常委會(huì)會(huì)議審議某一議題作全程報(bào)道。電臺(tái)、電視臺(tái)的報(bào)道也是以會(huì)議的片斷和結(jié)果為主，報(bào)告常委會(huì)組成人員的審議發(fā)言，或者是聞其聲而不見(jiàn)其人(電臺(tái)廣播);或者是見(jiàn)其人而不聞其聲(電視新聞)，使社會(huì)公眾難以對(duì)立法審議有直接的感受。隨著政務(wù)公開(kāi)的不斷推進(jìn)，政府工作的透明度日益提高，人大常委會(huì)的工作尤其是立法工作的透明度也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高。凡是同市民切身利益相關(guān)的法規(guī)案的審議，可以嘗試由電視臺(tái)作實(shí)況轉(zhuǎn)播，使常委會(huì)委員們反映民心、集中民智、聲情并茂的審議發(fā)言直接同市民見(jiàn)面。此舉不但可以使市民對(duì)法規(guī)產(chǎn)生親近感，知法、懂法從而自覺(jué)守法、護(hù)法，而且可以體現(xiàn)人大代表和市民對(duì)市人大常委會(huì)工作的監(jiān)督，有助于增強(qiáng)常委會(huì)組成人員的責(zé)任感，提高常委會(huì)的立法審議質(zhì)量。

進(jìn)一步完善人大法制委員會(huì)的統(tǒng)一審議機(jī)制

1、關(guān)于統(tǒng)一審議的內(nèi)涵和性質(zhì)。

2000年3月九屆全國(guó)人大第三次會(huì)議審議通過(guò)的《立法法》，把多年來(lái)行之有效的全國(guó)人大法律委員會(huì)對(duì)法律草案進(jìn)行統(tǒng)一審議的機(jī)制，引入地方立法程序?！读⒎ǚā返诹藯l二款作出的原則規(guī)定是：

“地方性法規(guī)草案由負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的機(jī)構(gòu)提出審議結(jié)果的報(bào)告和草案修改稿?！比珖?guó)人大常委會(huì)辦公廳據(jù)此作出相應(yīng)規(guī)定，確定省級(jí)人大設(shè)立負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的專門委員會(huì)，定名為法制委員會(huì)。

根據(jù)本市兩年來(lái)的立法實(shí)踐，我們對(duì)統(tǒng)一審議的內(nèi)涵和性質(zhì)的認(rèn)識(shí)逐步深化，從而在把握統(tǒng)一審議機(jī)制方面積累了初步經(jīng)驗(yàn)。這一認(rèn)識(shí)的基本點(diǎn)是：

(1)法制委員會(huì)是適應(yīng)地方立法統(tǒng)一審議機(jī)制的需要應(yīng)運(yùn)而生的，其所擔(dān)負(fù)的立法審議的職責(zé)決定了其作為人大專門委員會(huì)的法律地位。

(2)在現(xiàn)階段，法制委員會(huì)的主要職責(zé)應(yīng)是對(duì)法規(guī)案實(shí)行統(tǒng)一審議;為了集中全力履行這一重要職責(zé)，目前不宜要求其承擔(dān)一般專門委員會(huì)具有的其他職能，例如直接組織起草法規(guī)、對(duì)法律法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查等。

(3)法制委員會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一審議，是綜合各方面的意見(jiàn)，進(jìn)行分析、比較、論證后形成集體審議意見(jiàn)。常委會(huì)對(duì)法規(guī)草案的初步審議是法制委員會(huì)統(tǒng)一審議的基礎(chǔ);法規(guī)案起草部門的意見(jiàn)、人大有關(guān)專門委員會(huì)的審議意見(jiàn)報(bào)告，以及立法聽(tīng)證會(huì)上提出的意見(jiàn)，都是法制委員會(huì)統(tǒng)一審議的對(duì)象和要素。但只有在常委會(huì)對(duì)法規(guī)案進(jìn)行初審后，統(tǒng)一審議的進(jìn)程才能啟動(dòng)。

(4)統(tǒng)一審議是為常委會(huì)在初步審議的基礎(chǔ)上對(duì)法規(guī)草案作深入審議服務(wù)的，統(tǒng)一審議的成果是形成法規(guī)草案修改稿、表決稿和審議結(jié)果報(bào)告、修改情況報(bào)告，為常委會(huì)的深入審議提供抉擇依據(jù)和方案。

2、法工委在統(tǒng)一審議機(jī)制中的地位和作用。

法工委作為人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，有其相對(duì)獨(dú)立的職能。一是受主任會(huì)議委托或者協(xié)助其他專門委員會(huì)起草、修改法規(guī)案;二是配合法制委做好統(tǒng)一審議工作;三是承擔(dān)常委會(huì)的法制綜合工作，例如編制立法計(jì)劃和規(guī)劃、核查政府規(guī)章和規(guī)范性文件、研究有關(guān)法律問(wèn)題和立法技術(shù)規(guī)范、答復(fù)同法規(guī)執(zhí)行相關(guān)的詢問(wèn)等。但是在統(tǒng)一審議的過(guò)程中，法工委又是法制委的工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)法規(guī)條文的具體修改和起草有關(guān)立法文件，即負(fù)責(zé)把法制委形成的統(tǒng)一審議意見(jiàn)書(shū)面化、文字化，形成提請(qǐng)常委會(huì)審議的文件。為了承擔(dān)

起這一職責(zé)，法工委需要參加法規(guī)起草的前期工作即提前介入，了解法規(guī)起草的背景和全過(guò)程，參與或者自主組織必要的立法調(diào)研，并把有關(guān)情況及時(shí)報(bào)告法制委。法制委員會(huì)的個(gè)別成員必要時(shí)也可以參與上述活動(dòng)，但是作為一級(jí)機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)和工作方式是舉行會(huì)議并發(fā)表審議意見(jiàn)，一般并不需要也無(wú)必要獨(dú)立和直接進(jìn)行基礎(chǔ)性的調(diào)研論證工作，以免同法工委和有關(guān)專門委員會(huì)的立法前期工作交叉重復(fù)，影響工作效率。

3、法制委員會(huì)履行統(tǒng)一審議職能的基本做法。

《上海市制定地方性法規(guī)條例》第二十四條對(duì)統(tǒng)一審議的具體要求是：“地方性法規(guī)案經(jīng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議第一次審議后，由法制委員會(huì)根據(jù)常務(wù)委員會(huì)組成人員、有關(guān)的專門委員會(huì)的審議意見(jiàn)和各方面提出的意見(jiàn)進(jìn)行統(tǒng)一審議，提出審議結(jié)果報(bào)告和法規(guī)草案修改稿”：“法制委員會(huì)審議地方性法規(guī)案時(shí)，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)有關(guān)的專門委員會(huì)的成員列席會(huì)議”。上海市人大法制委員會(huì)一年多來(lái)在地方立法中認(rèn)真實(shí)踐了上述要求，在貫徹《立法法》規(guī)定的統(tǒng)一審議原則方面形成了一套基本做法，其要點(diǎn)是：

(1)法制委員會(huì)建立立法項(xiàng)目的委員分工聯(lián)系負(fù)責(zé)制。每一項(xiàng)計(jì)劃立法項(xiàng)目都有一名委員領(lǐng)銜分管，做到任務(wù)明確，責(zé)任到人，形成項(xiàng)目負(fù)責(zé)制。

(2)發(fā)揚(yáng)立法民主，充分聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。常委會(huì)一審后由法工委將法規(guī)草案印發(fā)各區(qū)縣人大常委會(huì)、部分市人大代表及有關(guān)社會(huì)團(tuán)體征求意見(jiàn);由法工委負(fù)責(zé)對(duì)常委會(huì)的一審意見(jiàn)作匯總整理，形成書(shū)面材料作為法制委員會(huì)統(tǒng)一審議的基礎(chǔ);法制委員會(huì)的分管委員和法工委工作班子一道，就一審中的熱點(diǎn)問(wèn)題召開(kāi)座談會(huì)或進(jìn)行調(diào)研，聽(tīng)取政府有關(guān)部門和有關(guān)專門委員的意見(jiàn)并進(jìn)行分析，形成法規(guī)草案修改的初步方案供法制委員會(huì)審議、研究。

(3)對(duì)于常委會(huì)一審中有爭(zhēng)議、一時(shí)難以定奪的問(wèn)題，在統(tǒng)一審議之前可以先舉行立法聽(tīng)證會(huì)，形成立法聽(tīng)證報(bào)告作為統(tǒng)一審議的重要依據(jù)，并印送常委會(huì)組成人員。

(4)常委會(huì)二審之前，由法制委員會(huì)主任委員主持委員會(huì)全體會(huì)議，對(duì)法工委綜合各方意見(jiàn)形成的法規(guī)草案修改建議稿逐條進(jìn)行審議，讀稿時(shí)由法工委分管領(lǐng)導(dǎo)逐一說(shuō)明對(duì)主要審議意見(jiàn)采納與否的方案和理由。出現(xiàn)不同意見(jiàn)時(shí)，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則。邀請(qǐng)有關(guān)專門委員會(huì)的負(fù)責(zé)同志、市政府法制辦負(fù)責(zé)人和起草部門、行政主管部門有關(guān)同志列席法制委員會(huì)的統(tǒng)一審議會(huì)議，參與研究和討論。

常委會(huì)二審以后，仍由法工委綜合各方意見(jiàn)后形成法規(guī)草案表決稿，法制委員會(huì)全體會(huì)議對(duì)其中重點(diǎn)修改的條文有針對(duì)性地進(jìn)行統(tǒng)一審議。

4、統(tǒng)一審議尚需改進(jìn)和完善的幾個(gè)環(huán)節(jié)。

由于省級(jí)地方人大的立法機(jī)制和全國(guó)人大的立法機(jī)制有所不同，特別是省級(jí)地方人大負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的機(jī)構(gòu)法制委員會(huì)和常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)的成員組成同全國(guó)人大有較大差異，地方立法的統(tǒng)一審議不宜完全照搬全國(guó)人大的做法，而應(yīng)在遵循統(tǒng)一審議基本原則和要求的前提下，在實(shí)踐中探索，因地制宜，逐步形成各具特色的統(tǒng)一審議機(jī)制。從上海市人大常委會(huì)的立法實(shí)踐看，統(tǒng)一審議尚有以下環(huán)節(jié)需要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，加以改進(jìn)和完善。

(1)有關(guān)專門委員會(huì)對(duì)法規(guī)案的初步審議和法制委員會(huì)的統(tǒng)一審議應(yīng)當(dāng)各有側(cè)重，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。對(duì)法規(guī)草案的初步審議，主要是分析該項(xiàng)目的立法必要性和可行性，審查法規(guī)草案的合法性、同相關(guān)法規(guī)的銜接性，以及對(duì)法規(guī)草案中存在的主要問(wèn)題提出意見(jiàn)和修改建議。審議意見(jiàn)報(bào)告的作用是協(xié)助常委會(huì)會(huì)議抓住審議要點(diǎn)，對(duì)常委會(huì)審議具有提示、導(dǎo)向作用。對(duì)法規(guī)草案的統(tǒng)一審議，主要是在綜合分析各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，確認(rèn)法規(guī)內(nèi)容的合法性，對(duì)常委會(huì)一審提出的各種意見(jiàn)作出選擇并說(shuō)明取舍的理由，提出條文的具體修改方案。對(duì)于一審中爭(zhēng)議較大的條款，可以提出不同的修改方案供常委會(huì)選擇。法制委員會(huì)的審議結(jié)果報(bào)告和修改情況報(bào)告主要是協(xié)助常委會(huì)作出修改抉擇，不需要重復(fù)陳述審議意見(jiàn)報(bào)告中已予說(shuō)明的立法必要性等內(nèi)容。

(2)法制委員會(huì)的統(tǒng)一審議是基于常委會(huì)的全體會(huì)議審議和分組審議，常委會(huì)是審議的主體，審議結(jié)果報(bào)告中的修改說(shuō)明應(yīng)當(dāng)圍繞常委會(huì)帶有代表性、傾向性的集體審議意見(jiàn)，說(shuō)明采納或者不采納的理由。但是對(duì)于常委會(huì)組成人員的個(gè)別審議發(fā)言宜作分析、梳理，作出不同的處理。對(duì)于有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容、可能具有代表性的重要意見(jiàn)作出分析判斷;對(duì)于個(gè)別組成人員提出的純屬技術(shù)性、文字性的意見(jiàn)，則不需要在審議結(jié)果報(bào)告中一一應(yīng)答;對(duì)于不具有代表性的、不擬采納的個(gè)別意見(jiàn)，可以通過(guò)會(huì)外個(gè)別交換意見(jiàn)的方式進(jìn)行溝通，一般不需要在報(bào)告中一一列舉陳述。審議結(jié)果報(bào)告的結(jié)構(gòu)和表述方式，宜根據(jù)實(shí)際情況靈活掌握，既可以依照法規(guī)條序逐條陳述，也可以按審議意見(jiàn)的內(nèi)容適當(dāng)歸納成若干問(wèn)題分別表述?？傊瑢徸h結(jié)果報(bào)告應(yīng)當(dāng)抓住要點(diǎn)、言簡(jiǎn)意賅、表意到位、順暢明了，避免繁瑣和冗長(zhǎng)。

(3)法制委員會(huì)的審議結(jié)果報(bào)告和修改情況說(shuō)明，都是反映常委會(huì)審議意見(jiàn)的重要的立法文件，既是常委會(huì)也是法制委員會(huì)集體智慧的結(jié)晶，應(yīng)當(dāng)列為常委會(huì)的審議內(nèi)容之一。因此，同法規(guī)草案的修改稿、表決稿一樣，這兩項(xiàng)文件經(jīng)法工委起草后，應(yīng)當(dāng)在法制委員會(huì)的全體會(huì)議上進(jìn)行討論，會(huì)后經(jīng)法工委按討論意見(jiàn)修改后由法制委負(fù)責(zé)人審簽。

(4)為了提高統(tǒng)一審議的質(zhì)量和效率，法制委員會(huì)的統(tǒng)一審議應(yīng)當(dāng)抓住重點(diǎn)問(wèn)題、有爭(zhēng)議的重點(diǎn)條款進(jìn)行，防止平均使用力量、一般化的“過(guò)堂”;應(yīng)當(dāng)著重于合法性、協(xié)調(diào)性方面的把關(guān)，不拘泥于表述技巧和文字性爭(zhēng)論。凡屬文字性、技術(shù)性的問(wèn)題，只需在審議中指出而不必展開(kāi)討論，可以授權(quán)法工委在會(huì)后統(tǒng)一修改。此外，提請(qǐng)統(tǒng)一審議的法規(guī)草案修改稿和有關(guān)說(shuō)明文件，宜在開(kāi)會(huì)前二至三天印送各位委員，以便委員們有時(shí)間事先審閱，作好審議準(zhǔn)備。

(5)統(tǒng)一審議是法制委員會(huì)的集體審議，不是法制委員會(huì)成員的個(gè)人行為。因此，充分發(fā)揮法制委員會(huì)的集體智慧，是確保統(tǒng)一審議質(zhì)量的關(guān)鍵之一。法規(guī)案的個(gè)人分工聯(lián)系負(fù)責(zé)制，要同委員會(huì)成員的集體研討結(jié)合起來(lái)，防止因分兵把關(guān)，各顧一頭而忽略集體研討。在法制委員會(huì)開(kāi)會(huì)正式進(jìn)行統(tǒng)一審議之前，對(duì)于單件法規(guī)中存在的突出問(wèn)題，對(duì)于具有代表性、普遍性的法理問(wèn)題，對(duì)于分歧較大的法規(guī)案的具體修

改方案問(wèn)題，法制委員會(huì)負(fù)責(zé)人都可以先行召集專題會(huì)議進(jìn)行集體研討，做到委員之間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，各抒己見(jiàn)，為統(tǒng)一審議奠定基礎(chǔ)。