第一篇：堅(jiān)持依法行政 保障行政法治

堅(jiān)持依法行政 保障行政法治

——談?wù)剬?duì)行政合法性原則的幾點(diǎn)看法

行政合法在某種意義上也就是依法行政，它是現(xiàn)代民主法治國(guó)家的內(nèi)在品質(zhì)和必然要求，是現(xiàn)代行政法的基本原則之一。這一原則要求行政主體實(shí)施的任何行為都要符合法律規(guī)定的職責(zé)權(quán)限、實(shí)體規(guī)范和相關(guān)程序準(zhǔn)則，具體地說(shuō)，行政合法性包含了以下幾方面的要求：

一、行政主體合法

首先，行政主體必須是一種組織，而不是個(gè)人。這種組織既可以是行政機(jī)關(guān)或其職能機(jī)構(gòu)，也可以是行政機(jī)關(guān)委托的其他非行政組織。行政主體是一種組織，所以行政機(jī)關(guān)工作人員依法行使職權(quán)的職務(wù)行為，屬于一種組織行為或者國(guó)家行為，而不是個(gè)人行為。有很多具體行政行為是由行政機(jī)關(guān)或受行政機(jī)關(guān)委托的其他組織的人員個(gè)人實(shí)施的，這些個(gè)人與行政主體的關(guān)系是一種代理關(guān)系，他們以行政主體的名義活動(dòng)，在行政主體委托和授權(quán)的范圍內(nèi)，他們的行為具有行政主體行為的特征，其法律效果也直接歸屬于行政主體。其次，行政主體是實(shí)施國(guó)家行政管理活動(dòng)的組織。也就是說(shuō)，只有依法行政擁有實(shí)施國(guó)家行政管理活動(dòng)職權(quán)的組織在實(shí)施行政管理活動(dòng)時(shí)才屬于行政主體。再次，行政主體能以自己的名義實(shí)施國(guó)家行政管理活動(dòng)。在行政法律關(guān)系中，行政主體應(yīng)具有獨(dú)立的主體資格，可以自己的名義進(jìn)行各種國(guó)家行政管理活動(dòng)。另外，行政主體要對(duì)自己實(shí)施的行政管理行為負(fù)責(zé)，承擔(dān)行政法上的義務(wù)。在行政決定的有效期內(nèi)，行政主體放棄自己的責(zé)任，不履行其義務(wù)的，行對(duì)人對(duì)它有請(qǐng)

求權(quán)。行政主體如果實(shí)施了不當(dāng)?shù)幕蜻`法的行為，就負(fù)有予以補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。行政主體如不能對(duì)自己實(shí)施的行政管理行為負(fù)責(zé)，承擔(dān)應(yīng)有的法律義務(wù)，就不具有行政主體的資格。最后，行政主體合法還應(yīng)當(dāng)是取得主體資格要合法。行政機(jī)關(guān)的成立要有組織法或其他合法依據(jù)，按照合法的條件和程序成立，行政機(jī)關(guān)如未正式成立，就不具有合法的主體資格。

二、行為本身合法性

在這里，首先，行政主體要實(shí)施作為或不作為的行為。其次，合法的行政行為是行政主體實(shí)施的作為或者不作為，不是行政主體的組織所實(shí)施的行為，不能構(gòu)成合法的行政行為。而且，不同的行政行為只能由不同的行政主體做出，越權(quán)者無(wú)效。然而，在實(shí)踐中要做到這一點(diǎn)是比較難的，在中國(guó)現(xiàn)行政府體制中，有的部門(mén)之間、機(jī)構(gòu)之間職責(zé)與權(quán)限等的劃分還不清楚，職能交叉、權(quán)限重疊，造成了互相推諉、互相掣肘，管理效率低下。對(duì)于這種情況，應(yīng)通過(guò)職能分解，調(diào)整和轉(zhuǎn)移部門(mén)之間的職能，劃清職責(zé)權(quán)限，各負(fù)其責(zé)。再次，合法的行政行為是符合法律要求的作為或不作為，這既包括實(shí)體法上的要求，也包括程序法上的要求。最后，合法的行政行為是能夠引起法律效果的作為或不作為。行政行為的法律意義應(yīng)表現(xiàn)為它能引起行政法律效果，行政主體認(rèn)真履行行政職責(zé)，依法行政，不越權(quán)，不失職，行政合法合理，嚴(yán)格行使職權(quán)，這樣的行政行為就能產(chǎn)生較好的行政法律效果。而對(duì)于不作為的合法行政行為來(lái)說(shuō)，能否產(chǎn)生行政法律效果、具有行政法律意義或價(jià)值至關(guān)重要，這是不作為的合法行政行為可以成立的關(guān)鍵。

三、行為的內(nèi)容合法

這是指行政行為的內(nèi)容必須符合法律規(guī)范、法律原則或法律精神的要求，不得違背或超越法定的職權(quán)。行政行為的內(nèi)容合法由積極和消極兩方面的要求。從積極方面講，行政行為的內(nèi)容必須符合法律對(duì)行政主體設(shè)定的職權(quán)的要求；從消極方面講，行政行為的內(nèi)容不得違背或超越法定的行政主體的職權(quán)范圍，不失職，不越權(quán)，不違法。

四、行為的程序合法

這是指行政主體必須依照法定程序?qū)嵤┬姓袨椤，F(xiàn)代行政管理的范圍不斷擴(kuò)大，行政權(quán)力日漸強(qiáng)化和擴(kuò)張，面對(duì)這種態(tài)勢(shì)，依法行政要求：一方面對(duì)行政主體適時(shí)地依法授權(quán)，使之擁有必要的權(quán)力進(jìn)行行政管理；另一方面對(duì)行政主體行駛行政權(quán)力進(jìn)行必要的和有效的監(jiān)督和控制。為了保證行政主體能夠合法地、適當(dāng)?shù)匦惺蛊渎殭?quán)，避免行政權(quán)力的濫用和錯(cuò)用，保障公民的權(quán)利，要求行政行為設(shè)置行為程序，即實(shí)施行政行為的次序、方法和步驟?，F(xiàn)代行政就是程序行政，這句活不無(wú)道理。中國(guó)的行政實(shí)體相對(duì)發(fā)達(dá)，行政主體的權(quán)力授予較多，而行政程序方面的立法還大大滯后，行政主體的責(zé)任在一些立法中尚不夠明確，行政主體的行為還得不到程序上的周祥規(guī)范。因此，加強(qiáng)行政程序方面的立法，為行政行為的實(shí)施提供充分而全面的程序合法的行為模式，將是中國(guó)深入貫徹依法行政原則的一項(xiàng)重要任務(wù)。

五、行為的形式合法

在依法行政的原則下，形式合法是指行政行為的表現(xiàn)形

式必須符合法律規(guī)范的要求，它包括表現(xiàn)為語(yǔ)言文字的行為形式和表現(xiàn)為動(dòng)作的行為形式都要合乎法律規(guī)范的規(guī)定，至于行政行為在形式上符合哪些法律的哪些具體要求，要因行政行為的不同和法律規(guī)范的不同而具體分析，不能一概而論。

在中國(guó)向法治社會(huì)轉(zhuǎn)型的今天，行政合法是達(dá)到行政法治的核心和基礎(chǔ)要求。從最簡(jiǎn)單的邏輯出發(fā)：政府的權(quán)力來(lái)自于人民，所以政府的一切行為都必須符合人民的立法，根據(jù)公權(quán)力“法無(wú)明文規(guī)定不得行”的原則，法律沒(méi)有授權(quán)的政府行為都是不符合行政合法性要求的。然而，由于中國(guó)的行政起步很晚，受到傳統(tǒng)觀念和現(xiàn)實(shí)國(guó)情的影響。中國(guó)的行政合法還面臨著諸多尷尬的困境，比如說(shuō)，行政機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)不規(guī)范、執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全、各機(jī)構(gòu)職責(zé)界限不明確，行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高、各方面監(jiān)督不力、依法行政的保障制度嚴(yán)重缺乏，等等。因此要達(dá)到行政合法尚任重而道遠(yuǎn)。中國(guó)的行政合法保障機(jī)制有很多種，其中比較重要的是行政復(fù)議和行政訴訟對(duì)行政合法性的審查，其中前者是行政系統(tǒng)內(nèi)部的自身糾錯(cuò)，后者則是外部司法審查，而對(duì)于相對(duì)人來(lái)說(shuō)，則都是針對(duì)不合法行政行為的監(jiān)督制約和救濟(jì)機(jī)制。

第二篇：堅(jiān)持依法行政、建設(shè)法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)

堅(jiān)持依法行政

建設(shè)法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)

（2014年12月）

尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)：

大家好！今天我發(fā)言的題目是：堅(jiān)持依法行政、建設(shè)法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

“國(guó)無(wú)常強(qiáng)，無(wú)常弱。奉法者強(qiáng)，則國(guó)強(qiáng)，奉法者弱，則國(guó)弱”。法治是人類社會(huì)在文明進(jìn)步過(guò)程中探索形成的治理國(guó)家和社會(huì)的理想方式，是人類社會(huì)共同創(chuàng)造的文明成果。十八屆四中全會(huì)的召開(kāi)，為法治中國(guó)的建設(shè)繪就了新的藍(lán)圖，既從國(guó)家治理體系的頂層設(shè)計(jì)上描畫(huà)藍(lán)圖，又指明了清晰的前進(jìn)方向和道路，這是中國(guó)法治發(fā)展歷程中具有里程碑意義的事件，必將推動(dòng)中國(guó)法治跨越到更高的水平和層次。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為依法治國(guó)的“第一道防線”，其重要性不言而喻，下面我將結(jié)合我鎮(zhèn)的一些實(shí)際情況，就如何堅(jiān)持依法行政，建設(shè)法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)，向在座的各位領(lǐng)導(dǎo)談?wù)勎覀€(gè)人的看法。

（一）著力提升群眾法律素質(zhì)，做到人人知法。加大面向社會(huì)特別是基層群眾的法制宣傳教育，著重抓好法律知識(shí)的培訓(xùn)，增強(qiáng)誠(chéng)信守法意識(shí)，做到人人知法，是建設(shè)法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)的前提條件。一要堅(jiān)持真抓實(shí)干、克服形式主義。普法教育不能只停留做表面文章、走過(guò)場(chǎng)上，只有求真務(wù)實(shí)、真抓實(shí)干才能取得工作實(shí)效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境復(fù)雜，因此普法工作形式必須靈活多樣，因地制宜，有條件的可以集中授講，也可通過(guò)廣播、報(bào)刊等新聞媒體宣傳。條件不夠成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委，干部就要走村入戶進(jìn)行宣講，發(fā)放普法讀本，確保普法教育落到實(shí)處。二要注意普法教育的廣泛性和針對(duì)性。一方面，要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的宣傳教育，促使機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變思想觀念，清除官本位、特權(quán)思想等封建專制意識(shí)的影響，正確認(rèn)識(shí)和處理“人治”與“法治”的關(guān)系，牢固樹(shù)立法律權(quán)威至上、法律大于權(quán)力、權(quán)力服從法律的觀念，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，只有這樣，依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法才會(huì)有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。另一方面，要做好村民、群眾的法制宣傳教育，使村民、群眾不但知道法律，更要熟悉和掌握法律，增強(qiáng)自覺(jué)運(yùn)用法律武器保護(hù)自己合法權(quán)益的意識(shí)和能力。三要建立一支素質(zhì)高業(yè)務(wù)精的普法隊(duì)伍。普法工作是一個(gè)群眾性的工作，不是幾個(gè)人就能完成的。要想把普法宣傳工作做到深入，就需要有一定數(shù)量的普法宣傳人員作為保障，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以發(fā)展由司法員、村委干部、大學(xué)生村官等組成的普法宣傳志愿者，讓更多的人加入到普法教育中來(lái)。但同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到人多不是普法宣傳工作開(kāi)展好的唯一保障，這還取決于人員的素質(zhì)水平，只有提高人員的整體素質(zhì)，才能保障普法工作開(kāi)展出成效。

（二）著力提升政府執(zhí)政能力，做到人人守法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作涉及國(guó)家穩(wěn)定、社會(huì)和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多方面，任務(wù)繁重，要求很高。這就要求我們加快推進(jìn)政府管理理念、管理機(jī)制和管理方式創(chuàng)新，不斷提高科學(xué)判斷形勢(shì)的能力、應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面的能力、依法執(zhí)政的能力和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力。一要加強(qiáng)學(xué)習(xí)、提升自我。作為領(lǐng)導(dǎo)干部要認(rèn)真學(xué)習(xí)研究國(guó)家、省、市、縣出臺(tái)的各項(xiàng)政策，吃透政策精神，敏銳把握政策導(dǎo)向，找準(zhǔn)政策精神與縣情實(shí)際的結(jié)合點(diǎn)和切入點(diǎn)，從政策中捕捉信息、對(duì)接項(xiàng)目、尋找資金，切實(shí)用足用活用好政策，最大限度地發(fā)揮政策效應(yīng)，同時(shí)要重視學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)知識(shí)，要結(jié)合自身工作實(shí)際，有針對(duì)性地加強(qiáng)學(xué)習(xí)相關(guān)領(lǐng)域的知識(shí)，掌握行業(yè)情況，深入鉆研業(yè)務(wù)，不斷優(yōu)化知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高自身的業(yè)務(wù)素養(yǎng)，真正做到干一行、懂一行、精一行，成為抓工作、干事情的行家里手。二要注重服務(wù)、方便群眾。借力便民服務(wù)中心和便民服務(wù)站，堅(jiān)持把提高行政效能的要求體現(xiàn)到服務(wù)中，從革除行政職能重疊、審批程序繁雜、審批行為不規(guī)范等體制弊端入手，適度整合現(xiàn)有行政資源，優(yōu)化依法行政模式，創(chuàng)建便民服務(wù)工作，簡(jiǎn)化辦事程序，著力降低行政成本，提高行政效率。堅(jiān)持以“熱情周到、高效服務(wù)、依法辦事、清正廉潔”為服務(wù)守則，以“辦事方便、群眾滿意”為工作標(biāo)準(zhǔn)，真正讓群眾進(jìn)一道門(mén)就能辦完所有要辦的事，切切實(shí)實(shí)方便群眾。三要講究勤廉、樹(shù)好榜樣。狠抓干部隊(duì)伍建設(shè)，大力倡導(dǎo)雷厲風(fēng)行、立決立行的良好風(fēng)氣，堅(jiān)決糾正慢慢騰騰、推諉拖拉的不良風(fēng)氣，對(duì)定了的事，一定要急事快辦、特事特辦，正常的事抓緊辦，不等不靠，不推不拖，快捷高效地落到實(shí)處。同事要堅(jiān)持廉潔從政。下村要輕車簡(jiǎn)從、減少陪同、簡(jiǎn)化接待，減輕地方負(fù)擔(dān)；厲行勤儉節(jié)約，反對(duì)鋪張浪費(fèi)；實(shí)行廉政建設(shè)“一崗雙責(zé)”，嚴(yán)格遵守廉潔自律規(guī)定，堅(jiān)持自重、自省、自警、自勵(lì)，以清廉的形象取信于民。

（三）加大信息公開(kāi)透明，做到人人督法。

信息公開(kāi)透明就是行政機(jī)關(guān)的信息資源應(yīng)當(dāng)盡量共享。這是樹(shù)立規(guī)則權(quán)威、克服部門(mén)保護(hù)主義、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高行政效率的基礎(chǔ)。一要提高信息公開(kāi)的自覺(jué)性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要通過(guò)學(xué)習(xí)提高公仆意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，從觀念上徹底改變做官當(dāng)老爺，輕視老百姓的舊思想，真正把自己擺到服務(wù)老百姓、接受老百姓監(jiān)督的位置上，自然坦然接受信息公開(kāi)。陽(yáng)光是最好的防腐劑，公開(kāi)和透明可以加強(qiáng)來(lái)自于公眾的監(jiān)督，可以更好地防止行政腐敗，使政府更具民意，使公共信息為公眾所知，為公眾所用，使公共資源得到更加合理的配置。二要拓寬應(yīng)用渠道。在政務(wù)信息公開(kāi)的過(guò)程中，在內(nèi)外部的監(jiān)督體系中，要更加注重拓寬信息公開(kāi)的渠道，拓寬監(jiān)督的渠道，這樣群眾對(duì)于所公開(kāi)的信息才能夠及時(shí)全面地了解，及時(shí)表達(dá)、反映自己的建議和觀點(diǎn)，整個(gè)政務(wù)信息公開(kāi)的工作才能在這樣一種暢通無(wú)阻、前后緊密相扣的過(guò)程中，產(chǎn)生更加高效的結(jié)果。比如隨處可見(jiàn)的熱線電話，郵箱，群眾意見(jiàn)箱，還有領(lǐng)導(dǎo)干部定期開(kāi)展群眾接待日等等，信息公開(kāi)渠道的多樣化，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)信息公開(kāi)更直接、更有效、更具群眾基礎(chǔ)。三要加大公眾對(duì)基層政務(wù)的參與和監(jiān)督。大力提倡和鼓勵(lì)群眾監(jiān)督，逐步健全群眾監(jiān)督的激勵(lì)機(jī)制和懲戒機(jī)制。注重提高監(jiān)督群體的整體素質(zhì)，使其真正有能力發(fā)現(xiàn)和提出有價(jià)值、有可行性的監(jiān)督意見(jiàn)，從而推動(dòng)群眾監(jiān)督的規(guī)范、有效開(kāi)展。同時(shí)要加強(qiáng)《政府信息公開(kāi)條例》在廣大群眾中的宣傳與教育，要提高公民的參與意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)，使其主動(dòng)維護(hù)自己的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（四）融洽與人民群眾的關(guān)系，做到人人護(hù)法。

人民是國(guó)家的主人，確保人民當(dāng)家作主是由我們國(guó)家的性質(zhì)決定的。而作為基層政府，每天都要直面群眾，更應(yīng)該擺正好自己與群眾的關(guān)系，讓群眾自覺(jué)守法，護(hù)法。一要貼近群眾，換取真心。感情上貼近群眾，就是要愛(ài)民。群眾也好，領(lǐng)導(dǎo)也好，黨員干部也好，人的感情都是一樣的，并不是群眾的感情可以簡(jiǎn)單一點(diǎn)，群眾的需求可以降低一點(diǎn)，要將心比心，認(rèn)認(rèn)真真、仔仔細(xì)細(xì)地做好聯(lián)系服務(wù)群眾工作要處理好黨員干部與群眾關(guān)系，獲得群眾的信任。二要明確職責(zé)，主動(dòng)工作。黨員干部要主動(dòng)到基層去，到第一線去，到實(shí)踐中去，認(rèn)真進(jìn)行調(diào)查研究，撲下身子體察民情，了解和掌握寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，努力找到解決問(wèn)題的有效辦法，實(shí)實(shí)在在為群眾謀利益，真心實(shí)意為群眾辦實(shí)事。三要尊重群眾，發(fā)揚(yáng)民主。領(lǐng)導(dǎo)干部要始終把人民放在心中最高位置，在任何時(shí)候，辦任何事情，都要多方聽(tīng)取并充分采納群眾的意見(jiàn)建議，組織群眾積極參與民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，不斷擴(kuò)大群眾對(duì)政務(wù)、財(cái)務(wù)和其他重大事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。萬(wàn)萬(wàn)不可包辦代替，搞強(qiáng)迫命令，更不能借為群眾辦好事之名，干一些損害群眾利益之事。

依法行政的重要性不僅在于對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治文明建設(shè)具有重要的促進(jìn)作用，更在于它們本身就是人們生活的一部分，是國(guó)家穩(wěn)定和諧，社會(huì)文明進(jìn)步的基石。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國(guó)最基層一級(jí)的黨委政府，直接聯(lián)系著群眾，是依法行政的“第一道防線”，因此加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治建設(shè)，責(zé)任重大，刻不容緩，我們既要做好自我修養(yǎng)又要做好外部引導(dǎo)。只有做到人人知法、守法、督法、護(hù)法，才能推進(jìn)依法治國(guó)方略的實(shí)施，真正構(gòu)建社會(huì)主義法治社會(huì)。

我的發(fā)言完畢，講得不對(duì)的地方，敬請(qǐng)各位領(lǐng)導(dǎo)批評(píng)指正。謝謝大家。

第三篇：堅(jiān)持依法行政 提升法治思維

堅(jiān)持依法行政 提升法治思維

改革開(kāi)放40年來(lái)，國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)取得舉世矚目的偉大成就，但是不可否認(rèn)的是，我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍存在短板，社會(huì)進(jìn)步還有很大進(jìn)步空間。當(dāng)前，我們正處于改革的攻堅(jiān)期、社會(huì)的轉(zhuǎn)型期和矛盾的凸顯期，雖然國(guó)家在脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、依法行政上做了大量工作，但是社會(huì)問(wèn)題依然大量存在，在此情形下，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，做好新形勢(shì)下各項(xiàng)工作，意義重大。

xxx鎮(zhèn)屬于偏遠(yuǎn)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，直接面對(duì)著農(nóng)民群眾，在當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)不斷推進(jìn)、鄉(xiāng)村振興逐步開(kāi)展的當(dāng)下，群眾的利益訴求越發(fā)強(qiáng)烈，不同群體間的矛盾糾紛逐漸凸顯，群眾過(guò)上幸福美滿生活的意愿更加緊迫，這都給做好當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作提出了更高要求和更大挑戰(zhàn)。拿xxx鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，全鎮(zhèn)面積xxx平方千米，共有xx個(gè)行政村xxx個(gè)自然村，總?cè)丝趚xx萬(wàn)人。全鎮(zhèn)耕地面積xxxx畝，林業(yè)用地面積xxx萬(wàn)畝，是典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展步伐的加快，勞動(dòng)人口大量外出務(wù)工，留守勞動(dòng)力逐漸減少，為各項(xiàng)工作開(kāi)展增添不小的壓力。隨著脫貧攻堅(jiān)工作的開(kāi)展，各村的扶貧產(chǎn)業(yè)規(guī)劃成型，吸引部分勞動(dòng)力回村務(wù)農(nóng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理等方面出現(xiàn)了新的情況，在實(shí)踐中，我們經(jīng)常會(huì)遇到一些利益糾紛、鄰里矛盾，這些新情況新形勢(shì)都給法治政府建設(shè)、法治思維樹(shù)立提出了新的、更高的要求。今年來(lái)，我們深刻領(lǐng)會(huì)中央、省、市、縣關(guān)于加強(qiáng)法治建設(shè)的精神內(nèi)涵，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作實(shí)際，創(chuàng)新工作思路，加大法治行政、動(dòng)態(tài)化解、應(yīng)急化解三大機(jī)制建設(shè)，著力提高依法行政水平，以科學(xué)法治思維扎實(shí)做好新形勢(shì)下基層群眾工作。

一、健全法治行政機(jī)制，著力從源頭防治上下功夫 建立民生保障體系。把保障和改善民生作為加強(qiáng)社會(huì)管理和創(chuàng)新的基礎(chǔ)性、源頭性工作，實(shí)施以群眾訴求為主導(dǎo)的民生工程，圍繞扶貧、養(yǎng)老、環(huán)保等方面積極開(kāi)展工作。先后建成了文化站、計(jì)生服務(wù)所、老年照料中心、幼兒園；對(duì)部分貧困戶實(shí)施危房改造；新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。以實(shí)實(shí)在在的民生工程建設(shè)，有力促進(jìn)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。堅(jiān)持依法行政。近幾年來(lái)，扶貧、惠農(nóng)傾斜力度不斷加大，面臨著諸多利益分配問(wèn)題。如貧困戶評(píng)定、惠農(nóng)資金發(fā)放，我們都堅(jiān)持依法依規(guī)辦事，做到楊工透明，保證相關(guān)工作順利開(kāi)展。傾聽(tīng)群眾訴求。培樹(shù)黨員干部法治思維，要求各部門(mén)和黨員干部深入一線，與群眾面對(duì)面、心連心溝通交流，成立了黨員服務(wù)隊(duì)，建立了黨員聯(lián)系群眾機(jī)制，努力暢通民意反映渠道，最大程度反映群眾訴求。

二、健全動(dòng)態(tài)化解機(jī)制，快速化解各類矛盾糾紛 強(qiáng)化村“兩委”建設(shè)。作為群眾工作的最前沿，村黨組織和村委會(huì)在化解矛盾糾紛，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)管理中起著至關(guān)重要的作用，為此，我們下移工作重心，不斷強(qiáng)化“三基建設(shè)”，要求村干部樹(shù)立運(yùn)用法治思維解決問(wèn)題的本領(lǐng)，使村兩位成為有威信的化解矛盾能手。完善考核機(jī)制。將法治管理社會(huì)事務(wù)工作納入到綜合考評(píng)中，在考核過(guò)程中加入群眾滿意度調(diào)查，有效調(diào)動(dòng)了各級(jí)解決群眾訴求的主動(dòng)性、時(shí)效性。

三、健全應(yīng)急處理機(jī)制，提高突發(fā)事件應(yīng)對(duì)水平做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。全力構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府實(shí)施、部門(mén)負(fù)責(zé)、綜治維穩(wěn)指導(dǎo)”的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，在重大決策前，廣泛征求群眾意見(jiàn)，接受群眾監(jiān)督，對(duì)于沒(méi)有法律依據(jù)、沒(méi)有應(yīng)急預(yù)案、沒(méi)有征求群眾意見(jiàn)的，一律不予實(shí)施。構(gòu)建公共安全體系。立足大局，推進(jìn)“文明xx”創(chuàng)建，在維護(hù)穩(wěn)定、公共安全方面下大功夫，堅(jiān)持打防結(jié)合、預(yù)防為主，建立完善矛盾糾紛排查、社會(huì)治安防控等機(jī)制，提高公共安全能力、強(qiáng)化社會(huì)穩(wěn)定，最大限度消除社會(huì)不和諧因素，增強(qiáng)群眾生活安全感。

總之，法治建設(shè)說(shuō)到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，群眾工作是法治建設(shè)的基礎(chǔ)和根本，是貫穿全局的靈魂。做好新形勢(shì)下的法治建設(shè)，要求我們必須始終保持與人民群眾的血肉聯(lián)系，增強(qiáng)打通聯(lián)系群眾最后一公里的本領(lǐng)，以更加自覺(jué)地態(tài)度、更加主動(dòng)的姿態(tài)，從群眾中來(lái)、到群眾中去，依法行政、以理服人，扎扎實(shí)實(shí)為群眾解難題、辦實(shí)事，努力構(gòu)建法治、和諧xxx，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興的法治基礎(chǔ)。

第四篇：堅(jiān)持依法行政建設(shè)法治地稅

堅(jiān)持依法行政建設(shè)法治地稅

馬偉

依法行政是現(xiàn)代法治國(guó)家普遍遵循的行政管理準(zhǔn)則，也是我國(guó)依法治國(guó)方略的核心內(nèi)容和本質(zhì)要求。黨的十五大明確指出一切行政機(jī)關(guān)都必須依法行政，切實(shí)保障公民權(quán)利，對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)執(zhí)政為民和建設(shè)法治政府提出了明確要求，隨后國(guó)務(wù)院又頒布施行《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，確立了我國(guó)建設(shè)法治政府目標(biāo)，規(guī)定了今后十年全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想、具體目標(biāo)、基本原則和主要任務(wù)，為地稅機(jī)關(guān)履行執(zhí)法為民職責(zé)、扎實(shí)推進(jìn)依法治稅指明了方向。當(dāng)前，隨著我國(guó)民主、法治進(jìn)程的加快尤其是依法執(zhí)政、民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政的推進(jìn)，如何適應(yīng)依法行政要求構(gòu)建法治型地稅機(jī)關(guān)，既是地稅工作實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展面臨的重大課題，也是事關(guān)地稅長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要戰(zhàn)略任務(wù)。

一、堅(jiān)持依法行政，積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的法制化與和諧發(fā)展

堅(jiān)持依法行政，建設(shè)法治地稅，需要我們立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，從依法治國(guó)、執(zhí)政為民、和諧發(fā)展的高度，切實(shí)增強(qiáng)全面推進(jìn)依法行政和依法治稅重要性緊迫性的認(rèn)識(shí)，從解放思想、更新觀念、把握形勢(shì)上充分認(rèn)識(shí)依法行政的重要意義，筑牢依法治稅的思想基礎(chǔ)。

堅(jiān)持依法行政、建設(shè)法治地稅，是踐行“三個(gè)代表”重要思想、維護(hù)納稅人合法權(quán)益的本質(zhì)要求。

“立黨為公、執(zhí)政為民”是“三個(gè)代表”重要思想的核心，在稅收領(lǐng)域的體現(xiàn)和要求就是“聚財(cái)為國(guó)、執(zhí)法為民”。這就要求地稅機(jī)關(guān)首先在稅收職能上嚴(yán)格執(zhí)行稅收法律，依法征收各項(xiàng)稅款，努力實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，為國(guó)家職能的全面實(shí)現(xiàn)提供充裕的財(cái)力保障。同時(shí)，稅收法治的本質(zhì)是依法維護(hù)納稅人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)稅負(fù)公平并優(yōu)化公共服務(wù)，體現(xiàn)“人民稅收為人民”的宗旨。因此，只有依法履行稅收職責(zé)，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為，加強(qiáng)稅權(quán)監(jiān)督制約，特別是要依法維護(hù)人民群眾的稅收知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓廣大納稅人充分享受稅法賦予的各項(xiàng)權(quán)利，才能從根本上符合廣大納稅人對(duì)稅收的法治愿望，真正體現(xiàn)社會(huì)主義稅收“取之于民、用之于民”的本質(zhì)要求，充分調(diào)動(dòng)人民群眾依法誠(chéng)信納稅和參與稅收法制建設(shè)的積極性和創(chuàng)造性，使國(guó)家各項(xiàng)稅收法律政策和決策部署符合最廣大人民的根本利益。

堅(jiān)持依法行政、建設(shè)法治地稅，是在稅收領(lǐng)域體現(xiàn)和落實(shí)依法治國(guó)方略、推進(jìn)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的重要內(nèi)容。黨的十五大確立了依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本方略并載入了憲法，成為指導(dǎo)國(guó)家建設(shè)發(fā)展的重要思想和大政方針。黨的十六大又把建設(shè)社會(huì)主義民主政治作為重大發(fā)展目標(biāo)，提出了民主執(zhí)政、依法執(zhí)政和科學(xué)執(zhí)政思想。這些重大思想和戰(zhàn)略決策充分顯示了依法行政的重要性。從國(guó)家法治建設(shè)層面分析，依法行政是依法治國(guó)方略的重要組成部分，是依法治國(guó)的核心內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推進(jìn)依法行政是以政府部門(mén)為主體的一項(xiàng)系統(tǒng)性法治和民主建設(shè)工程，也是各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)職能性轉(zhuǎn)變的切入點(diǎn)和突破口。而地稅機(jī)關(guān)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的執(zhí)法管理部門(mén)和政府行政系列的重要窗口，通過(guò)稅法杠桿的統(tǒng)一性、規(guī)范性和嚴(yán)肅性在經(jīng)濟(jì)稅收領(lǐng)域承擔(dān)著依法治稅的建設(shè)重任，是落實(shí)依法治國(guó)方略的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)和實(shí)踐主體。同時(shí)，各類納稅人在依法納稅的同時(shí)，可以通過(guò)舉報(bào)、聽(tīng)證、復(fù)議、訴訟、評(píng)議等維權(quán)形式，廣泛參與稅收民主建設(shè)和法治建設(shè)，使稅收?qǐng)?zhí)法更加規(guī)范化和民主化。因此，征納雙方的遵從稅法、維護(hù)稅法都是民主法制建設(shè)的重要內(nèi)容和推動(dòng)力量。

堅(jiān)持依法行政、建設(shè)法治地稅，是積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)新的發(fā)展

形勢(shì)的迫切需要。隨著我國(guó)改革開(kāi)發(fā)的不斷推進(jìn)和全球化的深入發(fā)展，稅收工作面臨許多新課題新挑戰(zhàn)。一方面，具有競(jìng)爭(zhēng)性、秩序性和調(diào)節(jié)性、以法治和信用為本質(zhì)特征的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)體制的初步建立，要求稅收充分發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)作用，規(guī)范市場(chǎng)主體的稅收行為，公平稅負(fù)以促進(jìn)市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)，利用稅收手段實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控目標(biāo)，推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在法治環(huán)境中得到健康有序發(fā)展；另一方面，我國(guó)加入WTO 過(guò)渡期結(jié)束后，WTO 非歧視性原則、國(guó)民待遇原則和各項(xiàng)規(guī)則對(duì)稅收法制化包括優(yōu)化體制、規(guī)范執(zhí)法、執(zhí)行政策等各方面提出了新要求，加快稅制改革形成適應(yīng)WTO 要求和經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的稅收法治環(huán)境的任務(wù)日見(jiàn)緊迫，稅收體制改革和法制建設(shè)的任務(wù)更為繁重。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快，經(jīng)濟(jì)社會(huì)和利益格局也發(fā)生了新的變化，涉稅情況日益復(fù)雜，處理難度日漸增加。內(nèi)外部發(fā)展形勢(shì)都要求地稅機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持依法行政，按照法治要求處理各項(xiàng)稅收事務(wù)，做到依法界定、依法征管、依法辦事。堅(jiān)持依法行政、建設(shè)法治地稅，是提高稅收?qǐng)?zhí)法能力和稅源管理水平的根本途徑。稅收?qǐng)?zhí)法能力的高低是衡量地稅機(jī)關(guān)依法行政能力的主要依據(jù)。從依法行政的性質(zhì)看，依法行政是對(duì)行政主體所有行為的全面法治化，具體到稅收領(lǐng)域，就是要在稅收行政決策、行政管理、行政執(zhí)法、行政權(quán)責(zé)等各方面各環(huán)節(jié)貫徹和體現(xiàn)依法合法守法的要求，是對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法行為的全面規(guī)范和綜合考量。因此，只有堅(jiān)持依法行政，在稅收?qǐng)?zhí)法中首先做到合法行政、合理行政、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、程序正當(dāng)，才能從根本上保證稅收?qǐng)?zhí)法行為符合行政法制的規(guī)定，切實(shí)做到依法履行稅收職責(zé)、實(shí)施稅收?qǐng)?zhí)法和管理，這

是規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法的前提，也是提高執(zhí)法能力的必由之路。同時(shí)，隨著改革開(kāi)放的繼續(xù)深化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益呈現(xiàn)多元性多樣性特征，經(jīng)濟(jì)稅源管理難度空前加大，而且市場(chǎng)主體的法治意識(shí)和維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，只有把依法行政這條主線貫穿稅源管理始終，以規(guī)范高效的執(zhí)法行為促進(jìn)稅負(fù)公平，形成公平公正公開(kāi)的稅收法治環(huán)境和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境，才能有效杜絕稅收?qǐng)?zhí)法隨意性和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)，減少稅收行政復(fù)議、訴訟等執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，真正提高依法管理稅源的能力。

二、建設(shè)法治地稅，全面提高地稅機(jī)關(guān)的依法行政能力

在稅收領(lǐng)域貫徹依法治國(guó)方略，落實(shí)依法行政要求，地稅機(jī)關(guān)必須緊緊抓住依法治稅這條工作主線，把依法行政的指導(dǎo)思想和目標(biāo)、基本原則和要求落實(shí)到稅收工作全過(guò)程，全方位構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、執(zhí)法公正、透明高效、執(zhí)行有力的法治型地稅機(jī)關(guān)。

堅(jiān)持有法必依，提高稅法遵從度。堅(jiān)持有法必依是依法行政的基本要求，也是法治型地稅機(jī)關(guān)的本質(zhì)特征。有法必依既是對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法主體的要求，也是對(duì)納稅主體恪盡稅收義務(wù)的法制規(guī)定。只有征納雙方共同遵守稅法，做到稅務(wù)機(jī)關(guān)依法征管、納稅人依法納稅，才符合依法行政對(duì)包括征納雙方在內(nèi)的稅收行為主體的法治要求。因此，一方面地稅機(jī)關(guān)必須把“有法必依”原則全面落實(shí)到稅收征管活動(dòng)中，確保稅收征管過(guò)程中的每個(gè)控制環(huán)節(jié)、每道法定程序、每項(xiàng)責(zé)任權(quán)限、每個(gè)工作職權(quán)都依照稅法規(guī)定進(jìn)行，堅(jiān)持以“依法治稅、應(yīng)收盡收、堅(jiān)決不收過(guò)頭稅”為原則依法征收稅款，以法治化科學(xué)化精細(xì)化為導(dǎo)向依法管理稅源，以整頓和規(guī)范稅收秩序?yàn)槟繕?biāo)依法實(shí)施稽查。同時(shí)，要嚴(yán)格按照稅收法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責(zé)，根據(jù)法定權(quán)限管理各項(xiàng)涉稅事務(wù)，做到既不失職不作為，又不越權(quán)亂作為，特別要糾正稅收?qǐng)?zhí)法中容易導(dǎo)致濫用職權(quán)和執(zhí)法犯法的“重實(shí)體輕程序”的錯(cuò)誤傾向，無(wú)論是作出行政決定還是實(shí)施執(zhí)法行為都必須遵守法定程序，堅(jiān)決杜絕違法行使稅法權(quán)力和侵害納稅人合法權(quán)益的現(xiàn)象。另一方面，要提高稅收法規(guī)政策的社會(huì)公開(kāi)度和知曉度，增強(qiáng)稅法宣傳培訓(xùn)輔導(dǎo)的覆蓋面和滲透力，促使各類納稅人知法懂法守法用法，為“有法必依”創(chuàng)造有利條件；要以納稅信用等級(jí)評(píng)定等有效形式為切入點(diǎn)和突破口，建立健全客觀公正地評(píng)價(jià)納稅人遵從稅法情況的監(jiān)測(cè)手段和指標(biāo)體系，形成科學(xué)評(píng)估稅法遵從度的評(píng)審和監(jiān)督機(jī)制，營(yíng)造“有法必依”的良好稅收環(huán)境。

堅(jiān)持執(zhí)法必嚴(yán)，維護(hù)稅法嚴(yán)肅性?！皥?zhí)法必嚴(yán)”是依法行政的核心要素，是包括稅法在內(nèi)的法律執(zhí)行力的具體體現(xiàn)，也是法治型地稅機(jī)關(guān)的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。稅收?qǐng)?zhí)法如果不堅(jiān)決不到位不落實(shí)，稅收立法就失去了意義，稅法權(quán)威性和嚴(yán)肅性就無(wú)從體現(xiàn)，稅法的遵從度和執(zhí)行力勢(shì)必大為降低。因此，要把“執(zhí)法必嚴(yán)”作為稅收法治的生命線，做到“三嚴(yán)”落實(shí)依法行政要求。首先是嚴(yán)格執(zhí)法。嚴(yán)格按照稅收法律法規(guī)和政策進(jìn)行執(zhí)法，準(zhǔn)確掌握稅收法規(guī)的立法目的和法治要求，堅(jiān)決杜絕稅收?qǐng)?zhí)法中違背立法原則、法規(guī)要求和政策初衷的現(xiàn)象，做到執(zhí)法不變通、不走樣、不扭曲，使執(zhí)法過(guò)程成為執(zhí)行法治意圖、規(guī)范稅收行為的過(guò)程，真正把各項(xiàng)稅收法規(guī)政策的法治要求不折不扣落到實(shí)處。其次是嚴(yán)控隨意。目前在稅收行政處罰等方面法律賦予了一定的自由裁量權(quán)，這是統(tǒng)籌稅法原則性和靈活性的體現(xiàn)，但決不能成為稅收?qǐng)?zhí)法隨意性的借口和理由。要嚴(yán)格在稅法規(guī)定范圍和幅度內(nèi)細(xì)化行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，建立客觀公正的量化指標(biāo)，作出所有稅收處罰決定都要重證據(jù)重事實(shí)重理性，力避忽輕忽重、畸高畸低，堅(jiān)決消除以言代法、以罰代法等執(zhí)法隨意行為，在稅收?qǐng)?zhí)法中實(shí)現(xiàn)合法與合理、原則與靈活、規(guī)范和處罰相統(tǒng)一。第三是嚴(yán)格稽查。稅務(wù)稽查是為確保稅法的執(zhí)行而對(duì)納稅主體實(shí)施的審查監(jiān)督行為，是落實(shí)稅法的最終保障和執(zhí)法手段，必須立足稅務(wù)稽查專司偷逃稅查處的專業(yè)職能，嚴(yán)格依照國(guó)家稅收法律、行政法規(guī)查處各類稅收違法行為，保障稅收收入，規(guī)范稅收秩序，促進(jìn)依法納稅，保證稅法執(zhí)行。

堅(jiān)持違法必究，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制?！斑`法必究”是依法行政的重要保障，對(duì)違法行為追究其法律責(zé)任并依法給予制裁，是法律固有的本質(zhì)內(nèi)涵和正義要求，也是依法行政、權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則的體現(xiàn)。堅(jiān)持“違法必究”，建設(shè)法治型地稅機(jī)關(guān)，就必須不斷強(qiáng)化行政責(zé)任意識(shí)，貫徹“重在治內(nèi)”方針，落實(shí)稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制，把執(zhí)法責(zé)任落實(shí)到各個(gè)執(zhí)法崗位和執(zhí)法流程，在四個(gè)環(huán)節(jié)推進(jìn)稅收法治化和責(zé)任化。一是加強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任監(jiān)督，根據(jù)行政機(jī)構(gòu)和稅務(wù)活動(dòng)特點(diǎn)設(shè)置稅收?qǐng)?zhí)法崗位和權(quán)限職責(zé)，以崗定責(zé)，以責(zé)設(shè)權(quán)，建立覆蓋各執(zhí)法崗位的責(zé)任預(yù)警機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)權(quán)力集中崗位和部門(mén)的執(zhí)法責(zé)任監(jiān)督檢查，有效防止和減少執(zhí)法失職違責(zé)行為。二是

客觀評(píng)價(jià)稅收?qǐng)?zhí)法的履職盡責(zé)情況，對(duì)照國(guó)家行政法規(guī)規(guī)定和稅收?qǐng)?zhí)法要求，建立稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任評(píng)估指標(biāo)體系和執(zhí)法問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法中的違法違規(guī)行為、執(zhí)法盡責(zé)情況作出正確界定和公正評(píng)價(jià)，作為執(zhí)法責(zé)任檢查和考核的重要依據(jù)。三是強(qiáng)化稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任考核，認(rèn)真落實(shí)國(guó)家稅務(wù)總局《稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制考核評(píng)議辦法》，在執(zhí)法問(wèn)責(zé)和責(zé)任評(píng)估的基礎(chǔ)上，把執(zhí)法責(zé)任與崗位績(jī)效、履職評(píng)價(jià)等結(jié)合起來(lái)，對(duì)各個(gè)崗位的執(zhí)法情況定期嚴(yán)格進(jìn)行定性和量化考核，形成獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的執(zhí)法責(zé)任考核機(jī)制。四是嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任追究，認(rèn)真執(zhí)行《稅收?qǐng)?zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》，對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法中的越權(quán)、錯(cuò)位、失責(zé)、瀆職、不作為、程序不當(dāng)?shù)雀黝愡`法違規(guī)行為，嚴(yán)格追究其法律責(zé)任，嚴(yán)肅查處，決不姑息，真正在稅收?qǐng)?zhí)法中做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償、違法受追究。當(dāng)然，堅(jiān)持違法必究還應(yīng)貫徹“內(nèi)外并舉”原則，在強(qiáng)化地稅機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法責(zé)任的同時(shí)，依法追究納稅人的違法責(zé)任，以強(qiáng)大的法律執(zhí)行剛性和追究力度，促進(jìn)全社會(huì)依法誠(chéng)信納稅，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。

第五篇：論依法行政的基本原則---法治行政

論依法行政的基本原則---法治行政

2004年3月22日,國(guó)務(wù)院印發(fā)了一個(gè)具有重大歷史意義的文件———《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》,確立了建立法治行政,打造法治政府的總目標(biāo)。為此,我國(guó)在依法行政的基礎(chǔ)上提出了更高的目標(biāo)和價(jià)值追求———法治行政。從1993年十四屆三中全會(huì)第一次提出依法行政的概念以來(lái),在十多年來(lái)依法行政實(shí)踐中,我們都知道依法行政是依法治國(guó)的關(guān)鍵,而沒(méi)有明確依法行政的目標(biāo)是什么。通過(guò)十多年依法行政實(shí)踐,法治行政作為法治國(guó)家的必然要求和組成部分,也日益被人們所接受和重視,我們國(guó)家逐漸明確了法治行政是依法行政的目標(biāo),依法行政是實(shí)現(xiàn)法治行政的途徑。我國(guó)當(dāng)前主要還是“依法行政”,這是針對(duì)我國(guó)政府機(jī)關(guān)長(zhǎng)期缺乏依法辦事的習(xí)慣,有必要加以強(qiáng)調(diào)。但“依法行政”(實(shí)現(xiàn)法治行政)也是必然的趨勢(shì)。

一、依法行政的基本原則---法治行政的基本內(nèi)涵

法治行政意識(shí)既然是行政領(lǐng)域的法治意識(shí),其內(nèi)涵就應(yīng)當(dāng)是法治意識(shí)與行政本質(zhì)規(guī)定(社會(huì)資源的分配樞紐,國(guó)家強(qiáng)制力的執(zhí)行機(jī)構(gòu))的互滲和融合,是法治精神融化于行政主、客體的觀念和行為之中而形成的社會(huì)意識(shí)。依此思路,它應(yīng)包含公共意識(shí)、法制和法律至上意識(shí)、正義意識(shí)三大要素。

(一)公共意識(shí)。這是法治的首要原則———民主原則在公共行政領(lǐng)域的展現(xiàn),也是公共行政的基本價(jià)值所在。如果沒(méi)有公共意識(shí),法治行政就失去了基礎(chǔ)。

公共意識(shí)體現(xiàn)行政權(quán)力的公共性質(zhì)。這種公共性質(zhì)的實(shí)現(xiàn),一方面要求政府和行政人員必須以公民的公共利益為一切行政行為的出發(fā)點(diǎn)和歸宿,另一方面也要求公民能夠從“人民主權(quán)”的觀念出發(fā),視權(quán)力為天下公器,積極參加公共生活,勇于行使自己知政、參政、從政、督政的民主權(quán)利。公共意識(shí)是隨著市民社會(huì)的興起而產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的。在前資本主義時(shí)代,階級(jí)統(tǒng)治采取赤裸裸的專制形式,官場(chǎng)通行的是視老百姓為草芥的役民殘民意識(shí)。“官主民仆”對(duì)他們來(lái)說(shuō)是天經(jīng)地義。儒家雖標(biāo)榜“民為邦本”,甚至宣示“民為重,社稷次之,君為輕”,但目的乃在“本固邦寧”即鞏固封建統(tǒng)治。所以講了幾千年也沒(méi)有設(shè)計(jì)出任何以民眾的公意制約君主及其朝廷專制權(quán)力的制度性設(shè)施。民眾只是在替朝廷納稅貢賦服役時(shí)才是“本”,作為“人”、作為“民”都不過(guò)是“末”。近代啟蒙思想家揭橥“主權(quán)在民”,認(rèn)為政府是民眾為了管理公共事務(wù)而建立和供養(yǎng)起來(lái)的,其職責(zé)只是辦好公共事務(wù)。而市民社會(huì)以社團(tuán)及其公共生活為組織形式和活動(dòng)空間,以“人民主權(quán)論”為思想武器,經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的斗爭(zhēng)才逐步爭(zhēng)得制約和監(jiān)督政府的權(quán)力。在這個(gè)過(guò)程中,公民擁有各種天然不可剝奪權(quán)利的意識(shí),“納稅人供養(yǎng)政府,政府替納稅人辦事”的意識(shí),公民有權(quán)組織各種團(tuán)體爭(zhēng)取和維護(hù)自己權(quán)益的意識(shí),才逐步生長(zhǎng)起來(lái)。這就是公共意識(shí)。但資本主義的私有制使其政府的公共性在很大程度上流于形式,在許多事關(guān)公民根本利益的問(wèn)題上經(jīng)常背離公共意志。

(二)法制和法律至上的意識(shí)。這實(shí)際上是一個(gè)如何看待法制、法律在行政中的地位問(wèn)題。是依靠法律制度還是依靠統(tǒng)治者的智慧和德行來(lái)治國(guó),在東西方都有有過(guò)長(zhǎng)期的 爭(zhēng)論。而近現(xiàn)代的歷史經(jīng)驗(yàn)無(wú)可辯駁地證明,還是應(yīng)該依靠完善的行政法律制度來(lái)治國(guó)更可靠些。行政法制主要包含以下一些內(nèi)容:關(guān)于行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員構(gòu)成的立法和規(guī)定;關(guān)于行政機(jī)構(gòu)和人員的權(quán)力、責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)的立法和規(guī)定:關(guān)于行政程序和工作制度的立法和規(guī)定;關(guān)于行政機(jī)構(gòu)和人員及其行政行為的約束和監(jiān)督的立法和規(guī)定,等等。有了完備的法制只是一種基礎(chǔ)和前提,更重要的是法律是否至上,是否能夠超越權(quán)力、金錢(qián)、感情等法外因素的干擾。法治的真精神,恰恰在于法律至高無(wú)上,無(wú)人可以例外,因?yàn)閺倪壿嬌险f(shuō),只要有一人可以超越法律,他就可能把其他人變成自己的奴隸。所以從法治的歷史淵源看,其特別針對(duì)的恰恰是專制國(guó)王。當(dāng)然,在中國(guó)兩千多年的封建社會(huì)中,占統(tǒng)治地位的畢竟是儒家的德治或禮治的思想,這種思想主張以德教引導(dǎo)君主,以“天命所歸”提高君主的責(zé)任感,以“天象示警”約束君主的行為。它不像法家那樣重視法制,更不可能從立法上限制君主的專制權(quán)力。近代資產(chǎn)階級(jí)極為注重法制和法律至上,美國(guó)著名法學(xué)家潘恩說(shuō)得好:在專制政府中國(guó)王便是法律,而在自由國(guó)家中法律便應(yīng)該成為國(guó)王。資產(chǎn)階級(jí)強(qiáng)調(diào)法制和法律至上,起初是為了對(duì)抗和限制王權(quán),在資產(chǎn)階級(jí)掌握政權(quán)后則主要是為了調(diào)節(jié)本階級(jí)的內(nèi)部矛盾,使本階級(jí)的根本利益不因個(gè)別集團(tuán)的特殊利益而受到破壞;并以此封堵工人階級(jí)對(duì)資產(chǎn)階級(jí)根本利益的挑戰(zhàn)。在資產(chǎn)階級(jí)民主的前提下,它對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展和體制改良起著不可忽視的作用。

(三)正義意識(shí)。正義是人類普遍認(rèn)同的崇高價(jià)值。在中國(guó),傳統(tǒng)上更多地用公平、公正、公道、義來(lái)標(biāo)示正義;在古希臘,它是公認(rèn)的“四美德”之一。近代德國(guó)工人階級(jí)最早的階級(jí)組織、“共產(chǎn)主義者同盟”的前身就取名“正義者同盟”。恩格斯在論及共產(chǎn)主義者同盟的歷史時(shí)曾說(shuō),正義者同盟時(shí)期“平等、博愛(ài)、正義還有助于克服一切理論上的困難”。然而,正像對(duì)傳統(tǒng)的所有政治的和道德的觀念都要采取階級(jí)分析一樣,馬克思恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中,也以“任何一個(gè)時(shí)代的統(tǒng)治思想始終都不過(guò)是統(tǒng)治階級(jí)的思想”的分析來(lái)斷然拒絕資產(chǎn)者關(guān)于共產(chǎn)黨人要廢除自由、正義等人類“永恒的真理”的責(zé)難。當(dāng)然,這種拒絕并不是取消正義這一理念,而是以工人階級(jí)的歷史使命“推翻剝削階級(jí)”、“解放全人類”來(lái)重新規(guī)范正義。正是在這個(gè)意義上,毛澤東說(shuō):“我們的事業(yè)是正義的,正義的事業(yè)是任何敵人也攻不破的”。但無(wú)庸諱言,經(jīng)典作家們并沒(méi)有對(duì)正義問(wèn)題作系統(tǒng)的清理和闡發(fā),倒是西方思想界的各個(gè)流派,從自由主義、社會(huì)民主主義到西方馬克思主義都有不少論說(shuō),而其中影響最大的當(dāng)推約翰·羅爾斯,他的代表作《正義論》認(rèn)為,“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值,正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣??法律和制度,不管她們?nèi)绾斡行屎陀袟l理,只要它們不正義,就必須加以改造或廢除?！彼J(rèn)為,社會(huì)正義指的首先是社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等制度的正義。社會(huì)正義有兩個(gè)基本的原則,“第一原則:每個(gè)人都擁有一種與其他人的類似自由相容的具有最廣泛之基本自由的平等權(quán)利。第二原則:社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排,以使人們有理由期待它們對(duì)每一個(gè)人都有利,它們所附屬的崗位和職務(wù)對(duì)所有人開(kāi)放?！备?jiǎn)明地說(shuō),就是一種正義的社會(huì)制度首先必須使每個(gè)人與其他人一樣享有同等的自由權(quán)利,他稱之為“平等的自由”原則。其次是社會(huì)資源的分配必須正視個(gè)人的稟賦和生存環(huán)境的差異而傾斜于弱勢(shì)群體,但又應(yīng)做到使其他人覺(jué)得有利而能容忍,他稱之為“差異原則”。這些原則運(yùn)用于以私有制為基礎(chǔ)的資本主義國(guó)家客觀上會(huì)起到掩蓋階級(jí)剝削的作用,但 仍可借鑒運(yùn)用于公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義國(guó)家。

正義原則在行政領(lǐng)域的體現(xiàn),可以從行政主體和行政客體兩個(gè)角度來(lái)看。從行政主體政府的角度看,首先,它既有義務(wù)執(zhí)行代表民意的議會(huì)制定的憲法和法律,又擁有制定行政法規(guī)或規(guī)章的權(quán)力。它在執(zhí)行憲法和法律時(shí)固然應(yīng)該注入正義意識(shí),以符合和體現(xiàn)憲法和法律本身所蘊(yùn)含的正義精神;在制定行政法規(guī)、規(guī)章并予執(zhí)行時(shí)也應(yīng)該以正義原則作為出發(fā)點(diǎn)。其次,無(wú)論是憲法、法律、法規(guī)、條例或者規(guī)章,都不可能完全、及時(shí)地適應(yīng)發(fā)展著的社會(huì)生活提出的立法要求,因此,政府及其行政人員在面對(duì)既有法的規(guī)定未能適用而行使自由裁量權(quán)時(shí),尤其需要堅(jiān)持正義原則。從行政客體的角度看,(行政客體指行政行為所及的廣義對(duì)象,包括除行政機(jī)構(gòu)及其人員之外的所有公民,還包括行政機(jī)構(gòu)及其人員中的行政相對(duì)方。這里專指前者。)首先,在行政立法過(guò)程中,它應(yīng)意識(shí)到有權(quán)通過(guò)各種渠道,表達(dá)自己的正義訴求,以防止立法侵犯自己的權(quán)利,爭(zhēng)取立法增進(jìn)自己的利益。其次,在行政執(zhí)法過(guò)程中,行政客體則應(yīng)以正義的眼光審視行政行為,當(dāng)自身合法權(quán)益受到侵犯時(shí),理直氣壯地維護(hù)自己的權(quán)益;當(dāng)行政主體行使自由裁量權(quán)卻有所偏頗甚至事涉腐敗時(shí),則更應(yīng)勇于行使議政、督政的權(quán)利,糾正偏頗,揭露腐敗,使行政執(zhí)法回到正義的軌道上來(lái)。中國(guó)傳統(tǒng)上所極為看重的公正、公道,明顯包含著正義的內(nèi)容,但公眾關(guān)注的主要是道德正義,而不是制度正義。也就是說(shuō),他們更多地關(guān)注官吏在行政執(zhí)法(在古代還包括司法)具體行為中的公道與否,而不是這些行為背后的法律制度正義與否。所以,中國(guó)古代有極發(fā)達(dá)的清官崇拜和義俠崇拜,但卻從來(lái)沒(méi)有制度崇拜和法律崇拜,就連統(tǒng)治者本身也很少以制定了那些制度或法律夸耀于人。其中的主要原由,乃在中國(guó)古代法律中權(quán)利和義務(wù)的嚴(yán)重失衡,表現(xiàn)為極為露骨的帝王權(quán)利取向和民眾義務(wù)取向,民法的缺失和刑法的獨(dú)大即說(shuō)明了這一點(diǎn)。既然制度和法律不能體現(xiàn)維護(hù)民眾權(quán)益的正義,當(dāng)然就只能使人畏而避之,而不是崇而拜之了。

二、當(dāng)前我國(guó)在法治行政意識(shí)方面存在的不足

（一）公共意識(shí)方面

社會(huì)主義國(guó)家的政府以“為人民服務(wù)”為最高宗旨,強(qiáng)調(diào)政府公務(wù)員應(yīng)樹(shù)立“民主官仆”的意識(shí),國(guó)家基本的經(jīng)濟(jì)制度和政治制度也為此提供了前提。但體制和機(jī)制層面存在的諸多問(wèn)題,主要是經(jīng)濟(jì)上無(wú)所不包的計(jì)劃體制,政治上過(guò)度集權(quán)的人治體制,文化上高度統(tǒng)制的一元體制,以及社會(huì)層面上的全能政府包辦體制,卻使得政府的公共性在實(shí)踐領(lǐng)域特別是在基層很難落實(shí),公共意識(shí)也很難生長(zhǎng)。一方面,政府公務(wù)員在手中掌握巨大權(quán)力又很少受約束的情況下,“民主官仆”的意識(shí)在解放初革命熱潮消退后因得不到體制性的支持而不可避免地逐步弱化;而“官主民仆”的意識(shí)反倒能夠得到體制性的支持而滋長(zhǎng)起來(lái)。另一方面,由于舊中國(guó)資本主義經(jīng)濟(jì)十分弱小,市民社會(huì)未成氣候,資產(chǎn)階級(jí)民主制度和民主意識(shí)都很薄弱。一般民眾個(gè)人(絕大多數(shù)是農(nóng)民)的納稅都是在專制權(quán)力壓迫下的無(wú)可奈何的行為,根本談不上“納稅人供養(yǎng)政府,政府為納稅人服務(wù)”的意識(shí)。而“三大改造”后實(shí)行的“歸大堆、吃大公”的體制因個(gè)人不必納稅而無(wú)從產(chǎn)生這種意識(shí)。而民主治政所必需的知政權(quán)、參政權(quán)、從政權(quán)、督政權(quán)又缺乏成套、嚴(yán)密而可操作的體制和法律法規(guī)的支持。民眾的衣食住行、生老病死都掌握在政府和單位手中, 在缺乏完善的行政法制和嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制的情況下實(shí)際上是掌握在有關(guān)的直接操作者手里,他們就更難產(chǎn)生讓執(zhí)權(quán)者來(lái)服務(wù)的意識(shí)了。況且,在政府包辦的社會(huì)體制下,社團(tuán)和社區(qū)組織既十分稀少,其活動(dòng)又幾乎失去自主性,公共空間從數(shù)量到質(zhì)量都極為有限,社團(tuán)社區(qū)公共生活的內(nèi)容往往只是聯(lián)系相關(guān)的成員討論如何學(xué)習(xí)貫徹上級(jí)的指示,很難代表本社團(tuán)成員和本社區(qū)公民對(duì)上級(jí)指示提出不同意見(jiàn)。公民的利益和愿望得不到應(yīng)有的表達(dá),當(dāng)然就無(wú)從培養(yǎng)出公共意識(shí)。而在現(xiàn)代性公共空間缺失的情況下,那些前現(xiàn)代甚至反現(xiàn)代的“偽公共意識(shí)”,如宗法家族意識(shí)、反社會(huì)的幫派山頭意識(shí),則可能借尸還魂,卷土重來(lái)。

(二)法制和法律至上意識(shí)方面

現(xiàn)代法制意識(shí)和法律至上意識(shí)要求行政人員和公民社會(huì)具備一種視法律調(diào)節(jié)為天經(jīng)地義的觀念和孜孜不倦追求完備法制,包括實(shí)體法制和程序法制的信念,不允許、不容忍任何組織和個(gè)人超越于法律之上。這在有數(shù)千年專制統(tǒng)治傳統(tǒng)的中國(guó)確是不易培養(yǎng)起來(lái)的。打天下是要廢除舊法統(tǒng)、舊法制的,而坐天下要不要新法統(tǒng)、新法制呢?回答似乎應(yīng)該是肯定的。但是今天返觀歷史實(shí)際就不難發(fā)現(xiàn),這一問(wèn)題既沒(méi)有得到應(yīng)有的重視,更沒(méi)有在實(shí)踐中得到較好的解決。在制定開(kāi)國(guó)后第一部新憲法的時(shí)候,毛澤東就曾說(shuō)過(guò),憲法是要制訂的,這是對(duì)革命成果的肯定,但是我們干革命不是靠這一套。他在讀蘇聯(lián)《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書(shū)》時(shí)曾說(shuō),“許多問(wèn)題的解決,光靠法律不行,法律是死條文,是誰(shuí)也不怕的;大字報(bào)一貼,群眾一批判,會(huì)上一斗爭(zhēng),比什么法律都有效?！彼?jīng)常聲稱自己是“和尚打傘,無(wú)法無(wú)天”。因此,對(duì)于推進(jìn)社會(huì)主義民主與法制,建立制衡和監(jiān)督機(jī)制問(wèn)題,在我國(guó)一直未得到應(yīng)有的重視。相反, 1957年反右派斗爭(zhēng)后,一邊批判“司法獨(dú)立”是“資產(chǎn)階級(jí)觀點(diǎn)”,一邊取消法制局和司法部,并削弱法院的作用。1960年開(kāi)始,又讓公、檢、法合署辦公,取消了三者的獨(dú)立性和相互制衡作用。鄧小平在總結(jié)這種情況時(shí)說(shuō):“舊中國(guó)留給我們的,封建專制傳統(tǒng)比較多,民主法制傳統(tǒng)很少。解放以后,我們也沒(méi)有自覺(jué)地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項(xiàng)制度,法制很不完備,也很不受重視?！泵裰鳑](méi)有法制的保障,就只停留在紙上而成為空話。以致于按法律程序選舉產(chǎn)生的國(guó)家主席,一張《炮的“大字報(bào)”就剝奪了其人身自由。在這種公民權(quán)利不受尊重甚至遭到粗暴踐踏的情況下,普通民眾特別是鄉(xiāng)村農(nóng)民,大抵只會(huì)囿于幾千年的舊習(xí)慣,仍然把法律看成是權(quán)勢(shì)者專門(mén)用來(lái)對(duì)付斗筲小民的工具,把司法機(jī)關(guān)看成是“有理無(wú)錢(qián)莫進(jìn)來(lái)”的衙門(mén),而很難理解和體會(huì)到社會(huì)主義國(guó)家憲法和法律的本質(zhì)及其首要的和最根本的任務(wù)就是要維護(hù)公民的權(quán)利。他們怕官畏訟,視“動(dòng)法律”、上公堂為可羞可恥,對(duì)法律避之惟恐不及,如何談得上把法律看成是保護(hù)自己神圣權(quán)利的寶物而尊之、重之、尚之、護(hù)之呢。

(三)正義意識(shí)方面

這方面存在的問(wèn)題,可以說(shuō)是官民兩方面正義意識(shí)的雙重缺失。由于“官本位”、“有權(quán)就有一切”或“權(quán)力通吃”意識(shí)的巨大傳統(tǒng)影響,“官貴民賤”、“官重民輕”的社會(huì)心理十分普遍。高度集權(quán)的經(jīng)濟(jì)政治及社會(huì)體制又大大強(qiáng)化了這種傳統(tǒng)意識(shí)和社會(huì)心理。因此,首先應(yīng)該引起特別關(guān)注的,是社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)即制度的正義問(wèn)題。我國(guó)的憲法以及由此決定的社會(huì)主義基本制度無(wú)疑是正義的,但規(guī)范整個(gè)社會(huì)生活的法制是一個(gè)復(fù) 雜的體系,不管是從立法過(guò)程還是從執(zhí)法過(guò)程和司法過(guò)程看,正義原則要貫徹到法的一切部門(mén)和層次中,都會(huì)碰到許多困難,都必須排除許多從有組織的政治權(quán)力到金錢(qián)、人情直至地方、部門(mén)勢(shì)力甚至黑社會(huì)勢(shì)力的嚴(yán)重干擾,殊不容易。從公務(wù)員一方面看,相當(dāng)多的人缺乏社會(huì)主義的制度正義、法律正義包括程序正義的意識(shí),缺乏與普通公民平等的意識(shí),從行政辦事到日常生活都自認(rèn)為高人一頭,不尊重普通公民的權(quán)利,更談不上同情弱者、濟(jì)困扶貧。從近年來(lái)揭露出來(lái)的很多案子看,某些公務(wù)員欺民壓民役民殘民幾乎成為習(xí)慣,而一些貧困地區(qū)的貪官,是連扶貧款也敢隨意揮霍甚至貪污的。真可謂天良喪盡,何談?wù)x!從普通公民一方面看,他們至少是同樣缺乏制度正義、法律正義包括程序正義的意識(shí),不認(rèn)識(shí)也不懂得平等是社會(huì)主義制度賦予每個(gè)公民的法定權(quán)利,就是公民處于弱勢(shì)時(shí)得到制度正義的幫助(如政府的救濟(jì))也是一種不可剝奪的權(quán)利。許多平民百姓,在權(quán)錢(qián)勾結(jié)的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)面前,受到官員或大款欺負(fù)無(wú)處講理,更不敢去告官,生怕惹來(lái)更大麻煩。至于民間社會(huì),傳統(tǒng)的“濟(jì)困助弱”和“路見(jiàn)不平,拔刀相助”的“義”,由于我們長(zhǎng)期未能對(duì)之進(jìn)行科學(xué)的批判繼承而救出其合理內(nèi)核,更未能把它納入現(xiàn)代的正義范疇而提升其本質(zhì),加上近年商品大潮和金錢(qián)倫理的盛行,更使種種“見(jiàn)死不救”的悲劇經(jīng)常發(fā)生,令人扼腕慨嘆。

法治行政意識(shí)三要素之間,是一種互相支持、互相影響、合則共興、離則俱廢的關(guān)系。從公共意識(shí)和法制意識(shí)的關(guān)系看,公共意識(shí)是基礎(chǔ),它決定著法制意識(shí)的性質(zhì)和方向。沒(méi)有了這個(gè)基礎(chǔ),法制意識(shí)就可能淪為專制意識(shí)。而法制意識(shí)是公共意識(shí)的進(jìn)一步理性化、形式化和固定化,是公共意識(shí)生命的延伸。缺乏法制意識(shí),反映公共意志的意見(jiàn)或建議就不易法律化、制度化,公共意志就不能得到法律的保護(hù)而擁有持久的效力。如果說(shuō),公共意識(shí)主要體現(xiàn)法治行政意識(shí)的人本層面的話,法制意識(shí)則主要體現(xiàn)其理性層面。而正義意識(shí)則是兩者的揚(yáng)棄和統(tǒng)一:它舍棄了公共意識(shí)中的非理性的和次要的部分,而保留其體現(xiàn)理性公共意志的主干部分;它舍棄了法制意識(shí)中可能無(wú)視人本要求的偏頗,而保留其格式化、邏輯化、固定化的理性精神。它把兩者的優(yōu)點(diǎn)集于一身,并在“差異原則”中強(qiáng)調(diào)在人人有利的前提下保護(hù)和照顧弱者,體現(xiàn)了濃厚的人道精神,反映了現(xiàn)代行政發(fā)展的趨勢(shì)。因此,我國(guó)今后的法治行政意識(shí)的培育,還是應(yīng)該從公共意識(shí)、法制和法律至上意識(shí)、正義意識(shí)三方面齊頭并進(jìn),使它們良性互動(dòng),相得益彰,爭(zhēng)取一種富有人本精神和理性精神的法治行政意識(shí),早日成為國(guó)民性中的主導(dǎo)意識(shí)。

三、法治行政原則的理論基礎(chǔ)和特點(diǎn)分析

（一）法治行政原則的理論基礎(chǔ)

行政法的理論基礎(chǔ)即行政法基本原則的理論基礎(chǔ)。綜觀行政法史,行政法的基本理論發(fā)展脈絡(luò)大致是:管理論——控權(quán)論——平衡論。立足于本土資源,筆者認(rèn)為,法治行政原則應(yīng)以“控權(quán)—平衡論”為其理論基礎(chǔ)。

控制與平衡是兩個(gè)獨(dú)立的概念,但社會(huì)現(xiàn)代化為二者在行政法內(nèi)部的連結(jié)提供了共同基礎(chǔ)。行政法應(yīng)始終保持控權(quán)功能,有兩個(gè)基本緣由:第一,權(quán)力的運(yùn)行規(guī)律告訴我們需要對(duì)它進(jìn)行控制。用孟德斯鳩的話來(lái)說(shuō)即“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”?，F(xiàn)代行政雖然發(fā)生了許多變化,但是作為權(quán)力運(yùn)行的規(guī)律是不會(huì)改 變的。第二,權(quán)利的實(shí)現(xiàn)規(guī)律告訴我們需要對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制。權(quán)力是實(shí)現(xiàn)權(quán)利不可或缺的,但它非常容易直接影響甚至侵害公民權(quán)利,況且行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的強(qiáng)度差異懸殊,所以需要對(duì)權(quán)力進(jìn)行控制。社會(huì)權(quán)利包括國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利,具體到行政法領(lǐng)域,則是行政權(quán)力與相對(duì)方權(quán)利;社會(huì)整體利益包括公共利益與社會(huì)個(gè)體利益,社會(huì)權(quán)利是社會(huì)利益的外觀形式。行政法領(lǐng)域內(nèi)公共利益與個(gè)體利益因各自擴(kuò)張傾向?qū)е碌拿?外化為行政權(quán)與相對(duì)方權(quán)利之間的沖突。從根本上說(shuō),公共利益以個(gè)體利益為基礎(chǔ),實(shí)質(zhì)上是個(gè)體利益社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)下的有機(jī)組合,二者的同質(zhì)性與同源性決定了二者必然體現(xiàn)為一種均衡?？貦?quán)的視角與均衡的視角聚合便產(chǎn)生了控權(quán)—平衡論。即在認(rèn)識(shí)現(xiàn)代行政權(quán)擴(kuò)張的必要性、客觀性與依法保護(hù)的前提下,又控制行政權(quán),防止行政權(quán)背離法治原則,并在此基礎(chǔ)上在行政法主體內(nèi)合理分配社會(huì)權(quán)利,以實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)體利益均至最大值的平衡狀態(tài)?？貦?quán)—平衡論為現(xiàn)代行政法提供了方法論與價(jià)值觀,即控權(quán)是實(shí)現(xiàn)平衡的手段,控權(quán)是平衡指導(dǎo)下的控權(quán);平衡是控權(quán)的目標(biāo),平衡只有通過(guò)控權(quán)才能實(shí)現(xiàn)。控權(quán)—平衡論作為現(xiàn)代行政法的基本理論,兼容了法治行政原則的內(nèi)涵,旨在揭示行政法的歷史使命并推動(dòng)其實(shí)現(xiàn),是法治行政原則建立的基礎(chǔ)。

（二）法治行政原則的特點(diǎn)分析

行政法學(xué)者依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)各自提出了不同的行政法基本原則。一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政法的基本原則是依法行政原則,其內(nèi)涵包括職權(quán)法定、法律優(yōu)先、法律保留、依據(jù)法律、職權(quán)與職責(zé)的統(tǒng)一五個(gè)方面。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,我國(guó)行政法基本原則包括四項(xiàng):即行政法治原則;行政公正原則;行政公開(kāi)原則;行政效率原則。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為,行政法的基本原則是行政法治原則,并分解為三項(xiàng)原則:即合法性原則;行政合理性原則;行政應(yīng)急性原則。二十年來(lái)我國(guó)行政法學(xué)者在不同的歷史條件下提出過(guò)余條行政法基本原則,從目前來(lái)看,大多數(shù)學(xué)者接受了依法行政或行政法治原則。

法治行政原則是行政法基本原則最為確切的表述,其有別于依法行政原則。依法行政的原則,如職權(quán)法定、法律至上、對(duì)行政自由裁量的法律限制,職能分離,權(quán)責(zé)統(tǒng)一,遵循法定程序等,一般只強(qiáng)調(diào)了依照或根據(jù)法律,而法律本身的性質(zhì)、內(nèi)容是否民主、是否合理,在此不得而知。從“實(shí)質(zhì)意義上的法治”來(lái)講,單講“依法行政”已不適應(yīng)現(xiàn)代民主法治國(guó)家的要求。法治行政包含了“依法行政”的諸原則與內(nèi)容,并以之為基礎(chǔ),但其精神實(shí)質(zhì)與價(jià)值追求,則比依法行政有了更高的理念與更現(xiàn)代化的內(nèi)容。從實(shí)質(zhì)上講,“依法行政”與“法治行政”代表了兩種法治主義。用“法治行政”代表“依法行政”,其表面意義在于防止顧名思義的理解的產(chǎn)生,一則防止以法治理老百姓的曲解;二則防止超越法律位級(jí)的無(wú)效行政。其實(shí)質(zhì)意義在于正確揭示建立社會(huì)主義法治國(guó)家的本質(zhì)要求,即“法治”而非“法制”。從“依法行政”過(guò)渡到“法治行政”,是行政法治史上的一個(gè)飛躍,是人們對(duì)政府法治的要求從形式走向?qū)嵸|(zhì)的標(biāo)志?！耙婪ㄐ姓迸c“法治行政”之爭(zhēng),實(shí)質(zhì)上是“法制”與“法治”論戰(zhàn)的延續(xù)。退一步來(lái)講,如果說(shuō)“依法行政”可以是行政管理的一個(gè)原則,那么行政法的基本原則就只能是“法治行政”,而不能與行政管理的原則相混淆。

至于將行政公正原則、行政公開(kāi)原則和行政效率原則與法治原則并列為行政法的基本原則,筆者認(rèn)為不妥。因?yàn)樾姓瓌t、行政公開(kāi)原則和行政效率原則是實(shí)現(xiàn)法治 行政原則的基本要求,是包含在法治行政原則之中的應(yīng)有之義,不是同一個(gè)層面的原則,即使有很重要的現(xiàn)實(shí)意義,也不能與法治原則并列同為行政法的基本原則。

關(guān)于行政法治原則,狹義的理解與依法行政原則一致,廣義上的理解與法治行政原則相同。筆者認(rèn)為,作為思想范疇的行政法基本原則,用“法治行政”來(lái)表述最為確切。在“依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略與目標(biāo)下,“依法行政,建設(shè)社會(huì)主義法治行政”,也應(yīng)是國(guó)家建立“法治政府”的方略與目標(biāo),怎樣實(shí)現(xiàn)法治行政,是建立我國(guó)行政法體系的基本原則和終極目標(biāo)之所在。

作為行政法的基本原則,法治行政原則也體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法的歷史使命和時(shí)代特點(diǎn)。

首先法治行政原則更可體現(xiàn)行政關(guān)系主體平等的特點(diǎn)。從法律地位來(lái)看,公民在法律面前一律平等,包括行政權(quán)力行使者。依法執(zhí)法與服法、守法是平等的,任何人沒(méi)有超越法律的特權(quán)。尤其是現(xiàn)代行政除了權(quán)力行政外,還逐漸強(qiáng)化了行政服務(wù)、行政指導(dǎo)、行政合同,在法律地位上雙方都是平等的。在行政訴訟中,行政機(jī)關(guān)與人員只能當(dāng)被告,作為原告的公民或法人與其是平等的訴訟主體,享有同等的訴訟權(quán)利。從行政關(guān)系主體的地位看,依法行政強(qiáng)調(diào)的主要是行政機(jī)關(guān)單方的職能行使。作為行政法的基本原則,它所涵蓋的應(yīng)是包括行政關(guān)系主體雙方權(quán)力和權(quán)利的行使和地位的體現(xiàn)。所以,行政法的基本原則是法治行政原則不是依法行政原則。

其次法治行政原則可以體現(xiàn)出保障行政相對(duì)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)的特點(diǎn)。作為行政相對(duì)人的權(quán)利也是公民的合法權(quán)利,現(xiàn)代行政權(quán)來(lái)源于公民權(quán)利,從根本目的上也服務(wù)于公民權(quán)利,公民權(quán)利是行政權(quán)力合法性與正當(dāng)性的基礎(chǔ)。行政權(quán)力在設(shè)定、目的及運(yùn)行上充分實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利,是法治精神的內(nèi)在要求。行政相對(duì)人的權(quán)利至少主要有六項(xiàng):即評(píng)判權(quán)、抵抗權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、選擇權(quán)、知情權(quán)、協(xié)商權(quán)。行政相對(duì)人上述權(quán)利的實(shí)現(xiàn)應(yīng)得到法律的保障,行政法的基本原則也應(yīng)涵蓋此內(nèi)容,體現(xiàn)其精神。法治行政原則則體現(xiàn)了保障行政權(quán)力得到行使的同時(shí),也要保障行政相對(duì)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

法治行政原則還可以體現(xiàn)出現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力交融與合作的特點(diǎn)。在我國(guó),國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院都有對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法提案權(quán),可以說(shuō)是享有部分立法程序性權(quán)力。國(guó)務(wù)院及其各部、委分別有制定行政法規(guī)和規(guī)章的權(quán)力,這在形式上雖仍屬行政權(quán)范疇,實(shí)質(zhì)上則是立法行為,立法權(quán)滲入行政權(quán),是行政法的大勢(shì)所趨。在我國(guó)司法權(quán)滲入行政權(quán),表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)行政復(fù)議法、行政仲裁法,對(duì)某些行政糾紛加以裁決,帶有準(zhǔn)司法性質(zhì)的職能。這樣,分權(quán)由原來(lái)控制行政權(quán)力的主導(dǎo)思想,又注入了分工合作的因素,“依法行政”已不能涵蓋權(quán)力交融與合作的特點(diǎn),但其可以由“法治行政”體現(xiàn)出來(lái)。

最后法治行政原則可以體現(xiàn)出行使行政權(quán)的主體多元化趨勢(shì)的特點(diǎn)。現(xiàn)代行政權(quán)實(shí)際上在實(shí)行著既擴(kuò)消權(quán)、放權(quán),既限權(quán)、控權(quán)又參權(quán)、分權(quán)、還權(quán)的復(fù)雜演變。為了減輕政府的權(quán)力負(fù)擔(dān),充分運(yùn)用非官方或半官方組織所擁有的雄厚的社會(huì)資源,把原本屬于政府的部分行政權(quán)分給非政府組織去行使,這樣使部分國(guó)家權(quán)力向社會(huì)權(quán)力過(guò)渡。為了體現(xiàn)現(xiàn)代法治行政的民主性,表示對(duì)行政的支持,公民和行政相對(duì)人直接“參政”,參與行政決策、行政立法、行政的某些具體決定。同時(shí),將政府所“吞食”的社會(huì)權(quán)力與 權(quán)利“還歸”于社會(huì)。如把原本屬于社會(huì)的權(quán)力歸還社會(huì)中介組織行使。部分行政權(quán)還原為社會(huì)權(quán)力與權(quán)利,體現(xiàn)了現(xiàn)代行政權(quán)多元化發(fā)展的趨勢(shì),即國(guó)家行政機(jī)關(guān)已不是惟一行使行政權(quán)的主體,其行政權(quán)部分地還歸社會(huì)主體。

從以上論述可以看出,“依法行政”是在行政管理活動(dòng)中對(duì)行政主體學(xué)方面的要求,是行政管理的一項(xiàng)原則,是以前“依法辦事”的翻版和延續(xù),而在當(dāng)代社會(huì)行政權(quán)多元化趨勢(shì)下,建立社會(huì)主義法治國(guó)家,堅(jiān)持法治行政原則是非常重要的,這也是當(dāng)代行政法的歷史使命。

總之,在建立法治國(guó)家歷程中,展望行政法的發(fā)展趨勢(shì),可謂任重道遠(yuǎn)。作為貫穿行政法全部、體現(xiàn)行政法內(nèi)在要求的基本原則,應(yīng)該從根本上擯棄“人治”觀念,這是行政法學(xué)研究的首要問(wèn)題。從目前的研究來(lái)看,用“法治行政”來(lái)表述行政法的基本原則,是比較妥切的,且它對(duì)推動(dòng)依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家理論研究和實(shí)踐將有著重大意義,并產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

四、對(duì)法治行政—原則缺失的補(bǔ)救措施

（一）依“良法”行政是行政法治的前提

哲人亞里士多德指出,法治含有雙重意義:已成立的法律獲得普遍服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該是制定得良好的法。即法治須以良法為前提,良法是法治的最低要求。何謂良法?良法應(yīng)該是促成政府和人民都能晉身于正義和善德之法。法如果幫助政府和人民為惡,便不是良法。在行政管理領(lǐng)域,所言之法范圍極廣,包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章等等,且法規(guī)、規(guī)章的數(shù)量眾多,制定主體十分龐雜,有些地方和部門(mén)在制定地方性法規(guī)和規(guī)章時(shí),因受狹隘的地方利益和部門(mén)利益的驅(qū)動(dòng),通過(guò)立法爭(zhēng)權(quán)、立法爭(zhēng)利),即立法為惡,然后依惡法恣意侵害公民的合法權(quán)益。這已引起了人們的深深憂慮,擔(dān)心法規(guī)、規(guī)章的泛濫,最終會(huì)導(dǎo)致法治落空。因此,在行政領(lǐng)域,強(qiáng)調(diào)依“良法”行政有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。有學(xué)者認(rèn)為,“良法”既要求符合形式標(biāo)準(zhǔn):即法是由國(guó)家機(jī)關(guān)制定出來(lái)的,法律符合憲法,法規(guī)符合法律,規(guī)章符合法規(guī),整個(gè)法的規(guī)范構(gòu)成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有序的系統(tǒng);同時(shí)也要符合實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),即法應(yīng)反映人民的意志和利益,反映客觀規(guī)律。法如果違反形式或?qū)嵸|(zhì)標(biāo)準(zhǔn),就不能認(rèn)為是“法”,如果在形式上也屬于法,則屬于“惡法”,政府不應(yīng)依“惡法”行政,行政機(jī)關(guān)如果按惡法辦事,公民應(yīng)有抵抗之權(quán)。

（二）人權(quán)的實(shí)現(xiàn)是行政法治的歸宿

人權(quán)是指人作為人應(yīng)該享受的權(quán)利,是一個(gè)人在社會(huì)中應(yīng)享有的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各項(xiàng)自由平等權(quán)利的總稱。法治的最終目標(biāo)就是人權(quán)的實(shí)現(xiàn)和保障,憲法和法律對(duì)政府權(quán)力的限制,歸根結(jié)底是為了保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。僅僅強(qiáng)調(diào)限制政府權(quán)力,而不關(guān)心人的基本價(jià)值和尊嚴(yán),是根本違背法治精神的。所以說(shuō),人權(quán)的實(shí)現(xiàn)是法治的出發(fā)點(diǎn)和歸宿,是法治的最終價(jià)值目標(biāo)。行政法治的價(jià)值追求也應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障。行政法律規(guī)范及其實(shí)施,可以說(shuō)就在于保護(hù)公民個(gè)人利益、公共利益。行政法治的基本原則之一便是公民權(quán)益保障。這一原則包括消極保障和積極保障兩個(gè)方面:限制行政權(quán)力的濫用從而防止其侵害公民的合法權(quán)益;促進(jìn)行政主體積極保障公共利益與公民個(gè)人利益及其實(shí)現(xiàn)。這一原則的內(nèi)容具體包括基本人權(quán)保障、法定權(quán)利保障和正當(dāng)防衛(wèi)權(quán)保障等三個(gè)方 面。公民的基本人權(quán)如生存權(quán)、生命健康權(quán)、自由權(quán)、人格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、參政議政權(quán)必須受到憲法和法律的保護(hù),任何組織或人員都不得非法剝奪、限制或侵害。在這方面,不僅立法要規(guī)定措施保障公民的基本權(quán)利,而且還要求行政主體必須充分尊重并保障公民的基本權(quán)利。除基本人權(quán)外,對(duì)于法律賦予的公民的合法權(quán)益,無(wú)論哪方面的權(quán)利及其利益,都應(yīng)屬于保護(hù)之列。行政主體不僅不得自身侵害,而且還應(yīng)采取措施予以保障并防止其他人的非法或不當(dāng)侵害。在行政法治中,應(yīng)允許公民充分行使防衛(wèi)權(quán),以保障其人權(quán)和合法利益。對(duì)應(yīng)行政主體違法侵害權(quán)益的,法律應(yīng)賦予可能受到侵害之人救濟(jì)權(quán)及抵抗權(quán)等,從而保障其合法權(quán)益。

（三）司法審查是行政法治的機(jī)制保障

司法是正義的最后守護(hù)神,行政法治必須要有司法保障。對(duì)于違法行政行為,行政相對(duì)人可提請(qǐng)人民法院進(jìn)行司法審查,以追究違法行政主體的法律責(zé)任,這種途徑比其他任何途徑都能更有效地對(duì)行政行為實(shí)施法律監(jiān)督。有學(xué)者認(rèn)為,“中國(guó)的行政行為司法審查制度是自行政訴訟的正式確立開(kāi)始的。行政訴訟在一定程度上以法的形式確認(rèn)了國(guó)家、社會(huì)與個(gè)人的界線與對(duì)峙,把司法權(quán)樹(shù)立為行政權(quán)的一種對(duì)峙力量,從而使行政法治成為現(xiàn)時(shí)的原則。”但在目前體制下,我國(guó)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的審查范圍僅限于對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的具體行政行為,這對(duì)于監(jiān)督行政主體依法行政,保障公民、法人及其他組織的合法權(quán)益的要求來(lái)說(shuō)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?？陀^形勢(shì)迫切需要我國(guó)將司法審查的范圍拓寬,在加強(qiáng)對(duì)具體行政行為審查范圍的同時(shí),應(yīng)建立對(duì)抽象行政行為的司法審查機(jī)制。

五、主要觀點(diǎn)

（一）要樹(shù)立程序法治理念，這是法治行政的本質(zhì)(1)行政機(jī)關(guān)的設(shè)置必須要有法律依據(jù)

我國(guó)行政機(jī)關(guān)是根據(jù)憲法、組織法及其它法律,按照一定的層次和結(jié)構(gòu)加以設(shè)置的,沒(méi)有法律上的依據(jù),便不能設(shè)置,也不能行使國(guó)家的行政職權(quán)。如國(guó)家土地管理機(jī)構(gòu)是依據(jù)《土地管理法》等規(guī)定組建的,其地位及職權(quán)都是由土地管理法作了具體規(guī)定?，F(xiàn)在全國(guó)許多地方建立了各種開(kāi)發(fā)區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū),根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理建設(shè)的需要,設(shè)立了相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu),如開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)、試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)等,這些管理機(jī)構(gòu)在法律上并無(wú)設(shè)置依據(jù),也無(wú)相應(yīng)職權(quán),其只能根據(jù)上級(jí)行政機(jī)關(guān)的委托行使相應(yīng)的職權(quán),同樣地,任何組織成為行政主體都必須具有法律上的依據(jù),否則便是違法行為。

(2)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍受法律限制

行政職權(quán)是國(guó)家行政權(quán)的轉(zhuǎn)化形式,是行政機(jī)關(guān)實(shí)施國(guó)家行政管理活動(dòng)的資格與權(quán)能。任何的行政職權(quán)都必須依法取得,行政機(jī)關(guān)不能自行設(shè)定。行政機(jī)關(guān)只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)實(shí)施既定的職權(quán),不能任意擴(kuò)大或縮小。法律規(guī)定了各個(gè)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)、職權(quán),行政機(jī)關(guān)只能依據(jù)法律規(guī)定行使。如依據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》,鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)的人民政府行使該法第52條規(guī)定的七項(xiàng)職權(quán)。行政職權(quán)之所以需要法律規(guī)定,是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)是公共權(quán)力機(jī)關(guān),為了防止行政權(quán)力對(duì)公民的合法權(quán)益造成侵害,就必須用法律界定其職權(quán)范圍。

(3)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的方式必須以法律為據(jù) 行政權(quán)作用于管理對(duì)象,必須通過(guò)一定的方式與途徑,這是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政職權(quán)實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的必由之路?，F(xiàn)代行政法的民主性,突出體現(xiàn)了行政權(quán)力運(yùn)作過(guò)程的法律控制。通過(guò)立法與授權(quán)制度所確立的行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的方式,如告知、聽(tīng)證、要式裁決等,行政機(jī)關(guān)必須遵循,并且必須依照法律規(guī)定的方式來(lái)行使職權(quán)。

（二）在程序合法性、完整性的前提下，確立行政程序優(yōu)先理念

在行政法中確立行政程序優(yōu)先原則是與行政程序在行政法中的重要地位相適應(yīng)的?！白杂傻臍v史基本上是奉行程序保障的歷史”。行政程序優(yōu)先原則在行政法治中具有重要意義。完備的行政程序制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正、法治的重要手段。正如美國(guó)行政法學(xué)家K·C戴維斯所言:“正義的精髓主要在于程序?！苯鐣?huì),人們根據(jù)“自治公正”、“正當(dāng)法律程序”,引申出了程序制度三大要求:任何人不能成為審理自己案件的法官;行政機(jī)關(guān)在裁決糾紛時(shí)不能偏聽(tīng)偏信,應(yīng)給予當(dāng)事人同等的辯論機(jī)會(huì);行政機(jī)關(guān)決定對(duì)當(dāng)事人不利事項(xiàng)時(shí),應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人并給予其發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。“缺乏程序要件的法制是難以協(xié)調(diào)運(yùn)行的,硬要推行之,則極易與古代法家的嚴(yán)刑峻法同構(gòu)化。其結(jié)果,往往是‘治法’存、法治亡。因此程序應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)今后法制建設(shè)乃至社會(huì)發(fā)展的一個(gè)真正的焦點(diǎn)”。

行政程序優(yōu)先原則可以分解為以下具體要求:(1)遵循既定的法律程序。法律、法規(guī)規(guī)定的程序性規(guī)范是保障行政活動(dòng)有序、高效的重要方式,雖然在實(shí)際形式上表現(xiàn)為一種過(guò)程,但它直接關(guān)系到行政行為的公正與否,涉及相對(duì)人的權(quán)益。(2)任何違反既定行政法律程序的行為都是有瑕疵的行政行為。由于行政程序?qū)π姓袨榈墓跃哂斜Ｕ瞎δ?現(xiàn)代行政法將程序保障提到了行政法治的核心地位。但是行政程序是一個(gè)系列步驟,而且各種程序的地位、作用都不盡一致。因此,違反既定程序的行政行為必然是有瑕疵的行政行為,主要有兩種情況:一是行政違法行為,構(gòu)成撤銷的理由;二是行政不當(dāng)行為,構(gòu)成變更的理由。(3)確立行政程序優(yōu)先理念。一是行政機(jī)關(guān)及其工作人員樹(shù)立程序優(yōu)先的理念。在思想上,要克服“重實(shí)體,輕程序”的錯(cuò)誤觀念;在實(shí)際工作中,要認(rèn)認(rèn)真真實(shí)施法律程序的規(guī)定。任何縮減程序、規(guī)避程序的行為都是與行政法相違背的。另一方面,要防止利用程序拖延時(shí)間,損害相對(duì)人利益。因?yàn)槌绦蛞彩且话央p面刃,在行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行法律,依照法定程序行使職權(quán)的時(shí)候,也會(huì)給當(dāng)事人造成某種時(shí)間延誤、手續(xù)繁瑣的拖累。因此,要防止行政機(jī)關(guān)任意設(shè)置、添置程序,妨害相對(duì)人權(quán)益。二是國(guó)家機(jī)關(guān)在立法、執(zhí)法過(guò)程中必須將行政程序放在優(yōu)先位置。無(wú)論是權(quán)力機(jī)關(guān)的立法還是行政機(jī)關(guān)的行政立法,都要優(yōu)先考慮程序的需要,在設(shè)置實(shí)體規(guī)范時(shí)要有程序規(guī)范相匹配,時(shí)刻注意程序制度化、法制化。在執(zhí)法行為中要優(yōu)先考慮程序的合法性、完整性。

（三）推進(jìn)依法行政的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，建立法治政府

《國(guó)務(wù)院關(guān)于2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見(jiàn)》要求，全面推行依法行政，認(rèn)真貫徹執(zhí)行《行政許可法》和《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，加快建立法治政府。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）頒布一年來(lái)，貫徹落實(shí)工作取得了顯著成效：法治政府的目標(biāo)全面確立；各地方、各部門(mén)全面推進(jìn)依法行政的辦法和措施紛紛出臺(tái)；以實(shí)施《行政許可法》、改革行政審批制度以及加強(qiáng)監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督為突破口，進(jìn)一步健全了事前、事中和事后對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行全方位、全過(guò)程制約與監(jiān)督的機(jī)制；各級(jí)政府和廣大公務(wù)員依法行政的意識(shí)明顯提高；依法行政在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社 會(huì)中的基礎(chǔ)性作用更加凸顯。但我們也必須清醒地看到，如何將《綱要》從綱領(lǐng)性的文件轉(zhuǎn)化為制度性的實(shí)踐，從書(shū)面上的條文轉(zhuǎn)化為法治化的行為，從對(duì)政府的外在規(guī)范要求轉(zhuǎn)化為公務(wù)員的內(nèi)在價(jià)值追求，仍然任重而道遠(yuǎn)。建設(shè)法治政府，需要我們根據(jù)各地區(qū)、各部門(mén)依法行政的發(fā)展現(xiàn)狀、突出矛盾和主要問(wèn)題，有計(jì)劃、有步驟地整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破。要從我做起，從現(xiàn)在做起，花大力氣，下真功夫，真正把《綱要》貫徹到位、實(shí)施到底。

1.以轉(zhuǎn)變政府職能和深化行政管理體制改革為動(dòng)力，不斷完善依法行政的體制 科學(xué)的政府職能配置和完善的行政管理體制是推進(jìn)依法行政的基礎(chǔ)和前提。改革開(kāi)放20多年來(lái)，我國(guó)雖然在轉(zhuǎn)變政府職能和改革行政管理體制上取得了重大成效，但目前政府職能配置和行政管理體制與依法行政的要求還不完全適應(yīng)，從全能政府向有限政府、從管制型政府向服務(wù)型政府、從權(quán)力政府向責(zé)任政府的轉(zhuǎn)變還沒(méi)有全面完成?！毒V要》把轉(zhuǎn)變政府職能和深化行政管理體制改革作為推進(jìn)依法行政的切入點(diǎn)和第一個(gè)環(huán)節(jié)，充分體現(xiàn)了它在建設(shè)法治政府中的先導(dǎo)性地位。當(dāng)前，推進(jìn)法治政府建設(shè)，首先要求我們以進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能和深化行政管理體制改革為動(dòng)力，不斷改革和完善依法行政的體制。體制不完善，法治政府的建設(shè)就沒(méi)有健全的框架，依法行政的推進(jìn)就沒(méi)有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，一方面，應(yīng)依法界定和規(guī)范政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四項(xiàng)基本職能，明確劃分政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的界限，堅(jiān)持凡是老百姓能夠自己解決的、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠自行調(diào)節(jié)的和社會(huì)組織能夠自我管理的，政府就不必也不應(yīng)當(dāng)干預(yù)；另一方面，應(yīng)合理劃分和依法規(guī)范各級(jí)、各類行政機(jī)關(guān)的職能和權(quán)限，合理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格控制人員編制，大力改革管理方式，全面推進(jìn)信息公開(kāi)，努力形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。

2.以制約行政權(quán)和保護(hù)公民權(quán)為核心，全面推進(jìn)依法行政的制度建設(shè)

依法行政的首要問(wèn)題和根本問(wèn)題，是人民與政府的關(guān)系問(wèn)題，是行政權(quán)與公民權(quán)的關(guān)系問(wèn)題。行政權(quán)具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大、以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施等特點(diǎn)，這就決定了它既是與公民、法人利益最密切相關(guān)的國(guó)家權(quán)力，又是最容易被違法濫用的國(guó)家權(quán)力，因而依法行政的重心是制約和監(jiān)督行政權(quán)。同時(shí)，由于我國(guó)的法治模式主要是自上而下的政府推動(dòng)型模式，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革也主要是自上而下的政府推動(dòng)型改革，因而使得對(duì)行政權(quán)的依賴與對(duì)行政權(quán)的制約成為一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，導(dǎo)致制約和監(jiān)督行政權(quán)始終是依法行政的難點(diǎn)。公民權(quán)是國(guó)家權(quán)力之本，是行政權(quán)力之源。人民政府應(yīng)當(dāng)始終是最廣大人民根本利益的忠實(shí)代表者和維護(hù)者，行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)始終是為了保護(hù)和擴(kuò)展公民權(quán)利而行使和運(yùn)用。制約行政權(quán)和保護(hù)公民權(quán)，就像“車之兩輪，鳥(niǎo)之兩翼”，推動(dòng)著依法行政闊步前進(jìn)。

公務(wù)員是行政權(quán)的行使主體，是一切行政活動(dòng)的最終實(shí)施者。他們依法行政觀念的強(qiáng)弱，直接影響著依法行政、建設(shè)法治政府的進(jìn)程。提高公務(wù)員依法行政的觀念，實(shí)現(xiàn)制度約束下的公務(wù)員自覺(jué)依法辦事，是我國(guó)依法行政走上良性發(fā)展軌道的根本條件之一；否則，再完善的制度也會(huì)被與之不相適應(yīng)的觀念錯(cuò)位和水平低下所扭曲，甚至使制度失去意義。韓非子說(shuō)過(guò)：“國(guó)無(wú)常強(qiáng)，無(wú)常弱。奉法者強(qiáng)，則國(guó)強(qiáng)；奉法者弱，則國(guó)弱。”全體公務(wù)員只有真正做到了不唯權(quán)、不唯上、只唯法，嚴(yán)格遵循合法行政、合理 行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基本理念和基本要求，才能真正成為名副其實(shí)的“奉法者”，才能帶動(dòng)全體人民真正把法律作為自己的行為準(zhǔn)則，才能實(shí)現(xiàn)制度與人的良性互動(dòng)。唯有如此，全面小康社會(huì)與和諧社會(huì)才能真正建立起來(lái)。因此，我們一定要抓住提高公務(wù)員依法行政意識(shí)和能力這個(gè)矛盾的主導(dǎo)方面，通過(guò)制定公務(wù)員依法行政的五年培訓(xùn)規(guī)劃和培訓(xùn)計(jì)劃，通過(guò)對(duì)培訓(xùn)的認(rèn)真實(shí)施和嚴(yán)格考核，通過(guò)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、賞罰分明，教育和督促?gòu)V大公務(wù)員自覺(jué)遵守法律，嚴(yán)格依法行政；并以此為推動(dòng)，加大在全社會(huì)普法的力度，積極營(yíng)造遵法守法、依法維權(quán)的良好環(huán)境，逐步形成與建設(shè)法治政府相適應(yīng)的社會(huì)氛圍。

3.以加強(qiáng)依法行政責(zé)任制為保障，把《綱要》真正落到實(shí)處

責(zé)任是法律的生命，違法不究必然導(dǎo)致有法不依。推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，強(qiáng)化政府責(zé)任是關(guān)鍵。一是各地方、各部門(mén)的行政首長(zhǎng)要真正履行作為推進(jìn)依法行政工作第一責(zé)任人的職責(zé)，加大對(duì)推進(jìn)依法行政工作的領(lǐng)導(dǎo)力度，一級(jí)抓一級(jí)，逐級(jí)抓落實(shí)。二是地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)定期向本級(jí)人大及其常委會(huì)和上一級(jí)政府報(bào)告推進(jìn)依法行政的情況，國(guó)務(wù)院各部門(mén)、地方各級(jí)政府工作部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期向本級(jí)政府報(bào)告推進(jìn)依法行政的情況，各級(jí)政府及其工作部門(mén)應(yīng)當(dāng)每年對(duì)推進(jìn)依法行政和貫徹實(shí)施《綱要》工作作出具體安排。三是加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)貫徹實(shí)施《綱要》情況的監(jiān)督檢查，強(qiáng)化人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督、新聞監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督以及嚴(yán)格考核、過(guò)錯(cuò)追究等機(jī)制和制度，對(duì)貫徹落實(shí)不力的要嚴(yán)肅處理，并追究有關(guān)人員的責(zé)任?？傊?，要通過(guò)嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任制，加大獎(jiǎng)懲力度，使《綱要》切實(shí)得到貫徹執(zhí)行，防止其被淡化、虛化、口號(hào)化。

4.以推動(dòng)行政法學(xué)為理論研究為先導(dǎo)，為建設(shè)法治政府提供理論支撐

理論是行動(dòng)的先導(dǎo)。依法行政實(shí)踐的發(fā)展，既推動(dòng)著行政法學(xué)理論研究的進(jìn)步，又離不開(kāi)行政法學(xué)研究成果的指導(dǎo)。行政法學(xué)理論研究，可以揭示依法行政產(chǎn)生的歷史背景和演變規(guī)律，探索依法行政的發(fā)展趨勢(shì)和道路模式，總結(jié)依法行政的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)和理念，設(shè)計(jì)依法行政的機(jī)制、制度和方法，為建設(shè)法治政府提供系統(tǒng)、成熟的理論指導(dǎo)和實(shí)踐方案。實(shí)際部門(mén)應(yīng)重視行政法學(xué)研究成果對(duì)依法行政的指導(dǎo)意義，理論工作者則應(yīng)深入調(diào)研依法行政實(shí)踐中的重點(diǎn)、難點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題，做到以理論研究成果指導(dǎo)行政法治實(shí)踐，以行政法治實(shí)踐推動(dòng)理論研究深化。《綱要》正是在立足國(guó)情、遵循法治規(guī)律、全面總結(jié)我國(guó)依法行政實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和積極吸收行政法學(xué)最新理論成果的基礎(chǔ)上制定的，《綱要》的實(shí)施更要在這一基礎(chǔ)上推進(jìn)。目前，我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)依法行政的理論研究雖然取得了不少成果，但仍明顯滯后于實(shí)踐發(fā)展，脫離實(shí)際、閉門(mén)造車、調(diào)查不多、思考不夠的現(xiàn)象比較普遍。這就需要根據(jù)中國(guó)國(guó)情，以實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向，以現(xiàn)實(shí)需要為著力點(diǎn)，以建設(shè)法治政府為目標(biāo)，不斷加強(qiáng)依法行政理論研究的深度，進(jìn)一步拓寬依法行政理論研究的廣度，高度重視理論與實(shí)踐的有機(jī)結(jié)合，努力在建立中國(guó)特色行政法治的基礎(chǔ)上發(fā)展中國(guó)特色的行政法學(xué)。

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