第一篇：“訴訪分離”機(jī)制研究

摘 要近年來(lái)，涉法涉訴信訪案件不斷攀升已成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。一方面，由于整個(gè)社會(huì)在追求公平和正義的過(guò)程中，訴諸法律的紛爭(zhēng)不斷增多，但是相關(guān)法律體系和社會(huì)保障機(jī)制卻不夠完善，對(duì)新的利益沖突應(yīng)對(duì)不及時(shí)。另一方面，某些本應(yīng)納入訴訟程序內(nèi)的案件由于各種原因進(jìn)入信訪渠道，導(dǎo)致“訴”、“訪”交叉，嚴(yán)重干擾了司法機(jī)關(guān)的正常工作秩序。訴訪不分不僅不利于當(dāng)事人通過(guò)正常的訴訟獲得權(quán)利救濟(jì)，也不利于司法機(jī)關(guān)妥善處置涉法涉訴信訪矛盾糾紛。因而有必要建立健全訴訪分離工作機(jī)制。

關(guān)鍵詞 訴訪分離 紛爭(zhēng) 利益沖突 訴訟程序

作者簡(jiǎn)介：蘇從舜，北京市豐臺(tái)區(qū)人民檢察院副檢察長(zhǎng)；白玉坪，北京市豐臺(tái)區(qū)人民檢察院控告申訴檢察處，處長(zhǎng)；張哲，北京市豐臺(tái)區(qū)人民檢察院控告申訴檢察處，助理檢察員。

中圖分類號(hào)：d925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：a 文章編號(hào)：1009-0592（2016）01-040-03

涉法涉訴信訪機(jī)制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各部分互相配合、相輔相成，其中最為核心的內(nèi)容當(dāng)屬訴訪分離?？梢哉f(shuō)，能否構(gòu)建完善的訴訪分離機(jī)制直接關(guān)系到涉法涉訴信訪機(jī)制改革的成敗。鑒于文章篇幅有限，本文將重點(diǎn)圍繞與訴訪分離機(jī)制緊密相關(guān)的訴訟導(dǎo)入機(jī)制、流轉(zhuǎn)機(jī)制、信訪導(dǎo)出機(jī)制、終結(jié)退出機(jī)制進(jìn)行討論，其他配套措施不做過(guò)多涉及。

一、訴訪不分的成因分析

（一）社會(huì)文化背景的影響

千百年來(lái)，中國(guó)傳統(tǒng)文化秉承“以和為貴”的觀念，民眾有著較為普遍的“恥訟”、“厭訟”情緒，認(rèn)為法律就是懲罰和約束自己自由的工具。在遇到矛盾糾紛時(shí)，不會(huì)積極通過(guò)法律程序定紛止?fàn)?，甚至極力規(guī)避法律調(diào)整，轉(zhuǎn)而求助于“上訪鳴冤”、“請(qǐng)求父母官為民做主”等非正常渠道，久而久之，形成了“信官不信法”、“信訪不信法”的觀念。本該通過(guò)正常訴訟途徑解決的問(wèn)題，選擇非正常上訪，上訪引發(fā)矛盾糾紛又尋求訴訟解決，訴訟結(jié)果無(wú)法滿足自身期待時(shí)又試圖通過(guò)信訪行為向司法機(jī)關(guān)施壓，形成了“訴”、“訪”交織，矛盾不斷聚集的惡性循環(huán)。

（二）司法救濟(jì)的有限性

司法救濟(jì)是運(yùn)用國(guó)家權(quán)力調(diào)整社會(huì)關(guān)系，并強(qiáng)制相關(guān)當(dāng)事人履行法定義務(wù)的一種救濟(jì)手段，是具有終局效力的救濟(jì)方式。因此，為了防止司法機(jī)關(guān)在行使國(guó)家公權(quán)力的過(guò)程中濫用權(quán)力，侵犯公民人身、財(cái)產(chǎn)安全，法律為司法機(jī)關(guān)的行為設(shè)定了明確的框架，超出框架的行為被認(rèn)為違法。這就導(dǎo)致了司法救濟(jì)具有相對(duì)性，不可能絕對(duì)地、不受限制地保護(hù)權(quán)利人的權(quán)益?！笆馨阜秶木窒扌?、訴訟時(shí)效的機(jī)械性、訴訟活動(dòng)的有償性、訴訟程序的復(fù)雜性、裁判公正的相對(duì)性、權(quán)利實(shí)現(xiàn)的有限性決定了當(dāng)事人的司法救濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)”，司法救濟(jì)的有限性使越來(lái)越多的權(quán)利人選擇信訪途徑來(lái)表達(dá)訴求，以期獲得更為可觀的補(bǔ)償。特別是個(gè)別信訪人在訴訟過(guò)程中進(jìn)行惡意信訪，在訴訟程序內(nèi)，不積極應(yīng)訴，反而亂發(fā)“舉報(bào)信”、“控告信”，以此拖延訴訟，干擾正常訴訟秩序，借助外力向?qū)徟谢顒?dòng)施壓。

（三）申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)保障不力

現(xiàn)行法律對(duì)于申訴主體、申訴時(shí)間、申訴理由等諸多方面毫無(wú)限制，導(dǎo)致訴訟秩序混亂。不僅在信訪申訴上具有錯(cuò)誤的導(dǎo)向作用，更易導(dǎo)致當(dāng)事人的申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)處于空置狀態(tài)?！氨緫?yīng)具有訴權(quán)地位的當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)利淹沒(méi)在傳統(tǒng)的職權(quán)監(jiān)督的色彩中，弱化了其作為當(dāng)事人訴權(quán)所應(yīng)具有的法律地位”。申請(qǐng)?jiān)賹彽臋?quán)利不能現(xiàn)實(shí)的依法行使，申請(qǐng)?jiān)賹彽那啦粔驎惩ê鸵?guī)范，導(dǎo)致許多當(dāng)事人無(wú)奈之下只好選擇信訪來(lái)表達(dá)、實(shí)現(xiàn)訴求。

二、訴訪分離機(jī)制概述

訴訟與信訪，二者交集在于實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，但分屬于不同的糾紛解決方式。既有共同的存在價(jià)值，又有彼此分離的可行性和必要性。“訴訪分離，不是機(jī)械分離，而是辯證分離，實(shí)質(zhì)上是理念之合與程序之分的有機(jī)統(tǒng)一。當(dāng)前，在構(gòu)建訴訪分離工作機(jī)制的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)做到既訴訪分離、又訴訪相濟(jì)，這是方向問(wèn)題，也是方法問(wèn)題。訴訪分離工作機(jī)制不僅要實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)單的分，更要實(shí)現(xiàn)辯證的合，無(wú)論是進(jìn)入訴的訪，還是形成訪的訴，不能僅看是否規(guī)范了受理程序，是否確保了程序公正，更要看是否最終解決了實(shí)際問(wèn)題，是否實(shí)現(xiàn)了兩種權(quán)利救濟(jì)途徑的殊途同歸”。

有學(xué)者指出，訴訪分離機(jī)制的內(nèi)涵包括“三個(gè)要素”，外延包括“三項(xiàng)機(jī)制”。

（一）內(nèi)涵――三個(gè)要素

“三個(gè)要素”指載體要素、邏輯要素、處置要素。載體要素包含了資源調(diào)配與制度構(gòu)建，資源調(diào)配是指解決涉訴信訪問(wèn)題的各種程序、責(zé)權(quán)、組織的調(diào)整和配置，制度構(gòu)建是指與資源調(diào)配相適應(yīng)的各種操作技術(shù)的規(guī)則化；邏輯要素是指訴與訪之間有一種牽連的邏輯關(guān)系，訴是訪的所經(jīng)階段，訪是訴的當(dāng)然結(jié)果，這種牽連關(guān)系決定了訴訪分離機(jī)制構(gòu)建的方向；處置要素是指訴與訪在處置方式上有本質(zhì)區(qū)別，訴有嚴(yán)格的程序保障，司法機(jī)關(guān)在任何一個(gè)階段都有嚴(yán)格依照法定程序辦事，訪不具有如此嚴(yán)格的程序限制，主要依靠的是教育息訴，這就決定了涉及訪的制度必然成為訴訪分離機(jī)制中最難以執(zhí)行的部分。

（二）外延――三項(xiàng)機(jī)制

“三項(xiàng)機(jī)制”是指受訴機(jī)制、息訪機(jī)制和穩(wěn)控機(jī)制?，F(xiàn)有制度構(gòu)建往往圍繞受訴機(jī)制進(jìn)行，明晰哪些訴求能夠?qū)朐V訟程序，哪些訴求需要導(dǎo)出，引入信訪程序；對(duì)于息訪機(jī)制與穩(wěn)控機(jī)制關(guān)注較少，息訪機(jī)制的主體呈現(xiàn)多元化的特征，不僅包含司法機(jī)關(guān)，也包括各級(jí)黨委、政府和基層組織。各主體遵循屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、主管負(fù)責(zé)等基本原則，通過(guò)責(zé)權(quán)分配，互相配合開展工作。穩(wěn)控機(jī)制涉及的主要是非正常訪事件的防范與控制，一般而言，主要是各級(jí)地方政府及各類基層組織。

構(gòu)建訴訪分離機(jī)制的前提在于明確訴訪分離的價(jià)值目標(biāo)與功能定位。有學(xué)者指出，訴訪分離應(yīng)致力于實(shí)現(xiàn)兩大目標(biāo)，一是有效疏導(dǎo)，二是合理抑制，這一定位為訴訪分離機(jī)制的完善提供了整體思路。

三、訴訪分離機(jī)制的規(guī)范基礎(chǔ)

為深入貫徹落實(shí)中央有關(guān)文件精神，最高人民檢察院于2014年8月28日出臺(tái)了三個(gè)配套辦法，即《人民檢察院控告申訴案件終結(jié)辦法》、《人民檢察院司法瑕疵處理辦法（試行）》、《人民檢察院受理控告申訴依法導(dǎo)入法律程序?qū)嵤┺k法》。北京市人民檢察院也先后出臺(tái)了《北京市人民檢察院關(guān)于推進(jìn)依法處理涉法涉訴信訪工作改革的實(shí)施意見（試行）》和《北京市檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合接訪工作規(guī)定》，規(guī)定了訴訪分離的具體做法，明確了涉法涉訴信訪案件辦理的具體標(biāo)準(zhǔn)，建立案件承辦部門和控申部門聯(lián)合接訪、聯(lián)合答復(fù)的矛盾糾紛化解雙責(zé)機(jī)制和涉檢信訪案件共同息訴機(jī)制?？梢哉f(shuō)，涉法涉訴信訪工作改革思路已十分明確，配套機(jī)制也逐步健全。當(dāng)下的主要任務(wù)在于，通過(guò)司法實(shí)踐，特別是基層司法實(shí)踐，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并進(jìn)行總結(jié)、提煉，以不斷完善相關(guān)工作制度。就涉法涉訴信訪機(jī)制改革現(xiàn)狀來(lái)看，最大的癥結(jié)仍在于訴訪分離難以真正實(shí)現(xiàn)。訴訪不分，涉法涉訴信訪機(jī)制改革就失去了前提和基礎(chǔ)。

現(xiàn)階段，針對(duì)訴訪分離機(jī)制進(jìn)行具體規(guī)定的規(guī)范性文件主要有兩個(gè)，一是最高人民檢察院出臺(tái)的《人民檢察院受理控告申訴依法導(dǎo)入法律程序?qū)嵤┺k法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》），二是北京市人民檢察院出臺(tái)的《北京市人民檢察院關(guān)于推進(jìn)依法處理涉法涉訴信訪工作改革的實(shí)施意見（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》）。二者在整體思路及具體操作上體現(xiàn)了高度一致的特點(diǎn)，通過(guò)對(duì)這兩份文件的梳理，可以大致明確訴訪分離機(jī)制的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路：

1.對(duì)于不涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的普通信訪事項(xiàng)，根據(jù)“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，將材料轉(zhuǎn)送主管機(jī)關(guān)。

2.涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)，依法可以通過(guò)法律程序解決的控告、申訴，屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的，應(yīng)當(dāng)移送有管轄權(quán)的檢察機(jī)關(guān)或者本院有關(guān)部門；屬于公安機(jī)關(guān)、人民法院或者其他機(jī)關(guān)管轄的，移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)。

3.對(duì)于訴訟程序進(jìn)行中的案件，訴訟參與人提出控告或者申訴，但是法律未規(guī)定相應(yīng)救濟(jì)途徑的，應(yīng)及時(shí)移送本院案件承辦部門，承辦部門應(yīng)當(dāng)繼續(xù)依法按程序辦理，并做好當(dāng)事人等訴訟參與人的解釋說(shuō)明工作。

4.控告、申訴已經(jīng)最高人民檢察院或者省級(jí)人民檢察院決定終結(jié)的，各級(jí)人民檢察院不予受理。按照中央和最高人民檢察院相關(guān)規(guī)定，移交當(dāng)?shù)攸h委、政府有關(guān)部門及其基層組織，落實(shí)教育幫扶、矛盾化解責(zé)任。

此外，訴訪分離還有如下配套機(jī)制：

1.控告申訴一體化辦理機(jī)制。

2.終結(jié)退出機(jī)制。

3.建立會(huì)商機(jī)制。

在訴與訪的劃分標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上，以上兩個(gè)規(guī)范性文件同時(shí)進(jìn)行了回避。高檢院《實(shí)施辦法》沒(méi)有對(duì)“訪”進(jìn)行解釋，北京市檢院《實(shí)施意見》中對(duì)于“訪”，進(jìn)行了這樣的定義：“訴訪分離中的‘訪’，是指信訪人訴訟權(quán)利已經(jīng)行使完畢、拒絕行使或者喪失，仍然對(duì)人民檢察院做出的決定不服，通過(guò)來(lái)信來(lái)訪形式，向有關(guān)部門表達(dá)意愿，反映與案件決定、裁判有關(guān)的問(wèn)題和事項(xiàng)”。

二者均沒(méi)有對(duì)“訴”進(jìn)行定義，而是選擇了對(duì)應(yīng)當(dāng)導(dǎo)入法律程序的申訴或者控告進(jìn)行一一列舉。

四、司法實(shí)踐中存在的問(wèn)題

無(wú)論從頂層設(shè)計(jì)還是從具體規(guī)范上來(lái)看，可以說(shuō)訴訪分離機(jī)制構(gòu)建相對(duì)完備，規(guī)范體系已基本形成，但是，涉法涉訴信訪機(jī)制改革試點(diǎn)一年多以來(lái)，實(shí)踐中依然發(fā)現(xiàn)諸多問(wèn)題，導(dǎo)致訴訪分離難以真正實(shí)現(xiàn)。

（一）訴訪分離缺少明確標(biāo)準(zhǔn)

按照現(xiàn)有文件規(guī)定，“訴”與“訪”之間沒(méi)有明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)，而是采取一一列舉的形式，將檢察機(jī)關(guān)實(shí)際工作中最為常見的信訪形式予以羅列，做出了明確、具體、剛性的規(guī)定，以促進(jìn)訴訪分離工作規(guī)范化開展。但實(shí)際工作中遇到的情況往往更為復(fù)雜多變，執(zhí)法辦案中遇到的很多問(wèn)題無(wú)法與文件規(guī)定一一對(duì)號(hào)入座，致使實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)案內(nèi)案外訴求一并處理、信訪事項(xiàng)反復(fù)處理等現(xiàn)象。訴訪分離缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致實(shí)踐難以適從，工作存在一定隨意性。

（二）信訪線索導(dǎo)出途徑不暢

涉法涉訴信訪機(jī)制改革推行以來(lái)，導(dǎo)入檢察機(jī)關(guān)的案件量逐步上升，但與此相反，檢察機(jī)關(guān)導(dǎo)出信訪案件量逐步下降。信訪案件導(dǎo)出過(guò)程中，逐漸暴露出途徑不暢、有關(guān)單位拒絕接收等一系列問(wèn)題?？梢?，隨著改革深入，“訴”的概念已經(jīng)逐漸達(dá)成共識(shí)，但對(duì)“訪”的認(rèn)識(shí)和處理尚不明確。

（三）導(dǎo)入訴訟程序不暢

由于職能交叉，對(duì)于需要導(dǎo)入訴訟程序的舉報(bào)、申訴或者控告，司法機(jī)關(guān)之間存在管轄爭(zhēng)議，檢察機(jī)關(guān)與法院之間涉及問(wèn)題較少，爭(zhēng)議最突出的體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間，主要涉及以下幾類線索：第一，村民委員會(huì)等村集體組織工作人員涉嫌職務(wù)犯罪案件；第二，非國(guó)有公司、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體工作人員涉嫌職務(wù)犯罪案件；第三，進(jìn)京訪引發(fā)的涉嫌犯罪案件。由于取證難、立案難、以及可能涉及政府行為無(wú)法定性等原因，這三類線索導(dǎo)入訴訟程序的概率極低。

（四）缺少有效的終結(jié)退出機(jī)制

信訪案件終結(jié)退出機(jī)制已不是新出現(xiàn)的概念，文件規(guī)定中早有涉及，制度建設(shè)上也有保障。但是在司法實(shí)踐中涉法涉訴信訪案件啟動(dòng)終結(jié)退出機(jī)制的實(shí)屬罕見，涉法涉訴信訪工作“終而不結(jié)”問(wèn)題突出。原因主要有三：

其一，終結(jié)退出機(jī)制門檻較高，司法資源有限，往往難以在一起信訪案件中投入如此多的精力。

其二，信訪案件終結(jié)退出決定作出后，可能引發(fā)信訪人纏訪鬧訪，考慮到存在這一風(fēng)險(xiǎn)，司法機(jī)關(guān)多不愿啟動(dòng)終結(jié)退出機(jī)制。

其三，終結(jié)退出機(jī)制的意義更多的停留在程序處理上，即使對(duì)某一信訪案件作出終結(jié)退出決定，信訪人仍然可能纏訪鬧訪，司法機(jī)關(guān)即使“不受理、不交辦、不統(tǒng)計(jì)”，但依然要反復(fù)進(jìn)行釋法說(shuō)理，這不僅嚴(yán)重浪費(fèi)了司法資源，更可能損害司法權(quán)威，助長(zhǎng)信訪人通過(guò)無(wú)理纏訪獲取利益的不良心態(tài)。

五、完善訴訪分離機(jī)制的建議

（一）明確訴訪分離標(biāo)準(zhǔn)

應(yīng)對(duì)現(xiàn)有文件進(jìn)一步完善，統(tǒng)一訴訪分離的劃分標(biāo)準(zhǔn)，一是以實(shí)質(zhì)要件為標(biāo)準(zhǔn)劃分；二是以形式要件為標(biāo)準(zhǔn)劃分。實(shí)質(zhì)要件以信訪人的訴訟內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，案內(nèi)訴訟請(qǐng)求納入訴訟程序，案外利益訴求納入信訪程序。形式要件以程序是否終結(jié)為標(biāo)準(zhǔn)，訴訟程序尚未終結(jié)的，當(dāng)事人提出的訴訟在程序中解決，訴訟程序已經(jīng)終結(jié)的，信訪人不再具有案件當(dāng)事人身份，應(yīng)當(dāng)在信訪程序中提出訴求。

無(wú)論采取哪一種標(biāo)準(zhǔn)，最重要的是統(tǒng)一、具有可操作性。防止司法實(shí)踐中出現(xiàn)新情況時(shí)反復(fù)修改規(guī)范性文件，破壞制度的穩(wěn)定性。

（二）暢通信訪導(dǎo)入導(dǎo)出機(jī)制 1.充分發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議作用。涉法涉訴信訪機(jī)制改革推進(jìn)一年多以來(lái)，各司法機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中都或多或少遇到一些現(xiàn)實(shí)困難，而很多問(wèn)題并不是單純依靠完善規(guī)范能夠解決的。因?yàn)?，?guī)范無(wú)論如何完備，在今后的工作中，依然會(huì)遇到新情況、新問(wèn)題，是已有規(guī)范無(wú)法解決的，因此，在規(guī)范之外，各職能主體形成一個(gè)有效的溝通協(xié)作機(jī)制亦十分重要。當(dāng)下，司法機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分溝通，首先解決司法機(jī)關(guān)內(nèi)部信訪線索導(dǎo)入訴訟程序不暢的問(wèn)題，其次，梳理各司法機(jī)關(guān)存在的信訪線索對(duì)外導(dǎo)出途徑不暢的問(wèn)題。最后，與黨委、政法委、政府信訪部門、政府各主要職能部門進(jìn)行協(xié)商。以具體問(wèn)題為切入點(diǎn)，共同建立涉法涉訴信訪事項(xiàng)流轉(zhuǎn)工作機(jī)制，整合資源，以簽訂協(xié)議的形式明確涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入、導(dǎo)出標(biāo)準(zhǔn)，確立統(tǒng)一規(guī)范。探索在政府信訪部門內(nèi)部設(shè)立專門的處理涉法涉訴信訪問(wèn)題工作小組。對(duì)于導(dǎo)出的信訪件，應(yīng)定期通報(bào)相關(guān)信訪線索的處理進(jìn)度，保證各機(jī)關(guān)答復(fù)口徑一致，防止不同職能部門相互推諉，扯皮。

2.引入第三方參與檢察機(jī)關(guān)矛盾化解工作。當(dāng)前涉法涉訴信訪工作面臨的矛盾日趨復(fù)雜，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分挖掘可用資源，加強(qiáng)與司法局、律師協(xié)會(huì)、人大代表、社區(qū)及基層組織的聯(lián)系。充分引入律師、人大代表等作為第三方參與涉法涉訴信訪矛盾化解，充分發(fā)揮第三方兼具專業(yè)性和中立性的優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)信訪人合法、理性地解決問(wèn)題，有效緩解信訪人對(duì)檢察機(jī)關(guān)的抵觸情緒，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)辦理信訪案件的社會(huì)公信力和支持度，同時(shí)達(dá)到將涉法涉訴信訪問(wèn)題納入法制化軌道解決的目的。

（三）規(guī)范司法，防止程序空轉(zhuǎn)

1.強(qiáng)化訴訟監(jiān)督職能。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能范圍有限，對(duì)于公安機(jī)關(guān)久拖不決，拒絕出具法律文書等問(wèn)題缺少明確的監(jiān)督手段，監(jiān)督難以起到實(shí)效。而目前這一問(wèn)題已十分嚴(yán)重地侵害了信訪人權(quán)利，必須引起足夠重視?？梢钥紤]在偵查監(jiān)督領(lǐng)域內(nèi)拓寬監(jiān)督手段和監(jiān)督范圍，防止公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而久拖不決、應(yīng)當(dāng)立案而不立案、不應(yīng)當(dāng)立案而立案等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

2.建立穩(wěn)定的信息共享與反饋機(jī)制。與轄區(qū)內(nèi)其他司法機(jī)關(guān)建立穩(wěn)定的信息共享與反饋機(jī)制，促進(jìn)信訪事項(xiàng)依法導(dǎo)入法律程序，并在導(dǎo)入法律程序后，及時(shí)跟蹤獲取反饋，避免法律程序空轉(zhuǎn)，提高辦案質(zhì)量。

（四）完善信訪終結(jié)退出機(jī)制

涉法涉訴信訪終結(jié)退出機(jī)制是涉法涉訴信訪機(jī)制改革中必須關(guān)注的一環(huán)。為了保證制度應(yīng)當(dāng)具有的權(quán)威性和法律效力，涉法涉訴信訪導(dǎo)出機(jī)制必不可少?？偟膩?lái)說(shuō)，導(dǎo)出機(jī)制的意義在于：第一，促使信訪人形成信訪合理預(yù)期；第二，從更深層次上實(shí)現(xiàn)社會(huì)綜合治理。涉法涉訴信訪事項(xiàng)終結(jié)退出機(jī)制能否發(fā)揮作用，一定程度上影響到涉法涉訴信訪機(jī)制改革的效果。

1.明確涉法涉訴信訪終結(jié)退出機(jī)制。北京市人民檢察院2012年11月出臺(tái)了《北京市檢察機(jī)關(guān)涉檢信訪案件終結(jié)退出工作辦法》，明確規(guī)定了涉檢信訪案件終結(jié)退出的前提條件、啟動(dòng)程序、備案程序、決定主體等內(nèi)容。當(dāng)前涉法涉訴信訪機(jī)制改革已進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)于信訪終結(jié)退出機(jī)制應(yīng)當(dāng)予以完善，彌補(bǔ)制度空白。

2.完善信訪救濟(jì)機(jī)制。目前涉法涉訴信訪“終而不結(jié)”矛盾突出，對(duì)于這類信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確區(qū)分出有理訪和無(wú)理訪，針對(duì)其中訴求有一定合理性的涉法涉訴信訪人，其訴求通過(guò)法律途徑難以解決、且信訪人生活困難、愿意接受救助息訴罷訪的，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)救助、救濟(jì)，構(gòu)建涉法涉訴信訪多元化處理機(jī)制，通過(guò)依據(jù)相關(guān)政策和規(guī)定進(jìn)行司法救助、法律援助、綜合治理等手段統(tǒng)籌解決當(dāng)事人在生存、生活面臨的困難，使信訪案件真正終結(jié)。

3.完善息訪、穩(wěn)控機(jī)制。上文中提到，訴訪分離機(jī)制應(yīng)當(dāng)包含三個(gè)方面內(nèi)容：受訴機(jī)制、息訪機(jī)制、穩(wěn)控機(jī)制。目前我們關(guān)注的重點(diǎn)主要停留在受訴機(jī)制上，對(duì)于息訪機(jī)制和穩(wěn)控機(jī)制關(guān)注較少。涉法涉訴信訪本身由訴訟引發(fā)，但是很多問(wèn)題無(wú)法在訴訟程序中解決。對(duì)于訴訟程序已經(jīng)終結(jié)、當(dāng)事人訴訟權(quán)利已經(jīng)行使完畢的信訪問(wèn)題，司法機(jī)關(guān)經(jīng)反復(fù)釋法說(shuō)理仍無(wú)法解決問(wèn)題的，可以由省級(jí)人民檢察院做出終結(jié)退出決定。涉法涉訴信訪事項(xiàng)終結(jié)退出后，如信訪人仍不服，應(yīng)由當(dāng)?shù)攸h委、政府作為主責(zé)部門，開展息訪、穩(wěn)控工作。對(duì)于存在一定合理性的信訪訴求，當(dāng)?shù)攸h委、政府應(yīng)整合資源切實(shí)解決信訪人實(shí)際困難。

注釋：

李云.淺析訴訪分離對(duì)政法工作的新挑戰(zhàn).貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào).2013（6）.唐龍生、劉菲.論訴訪分離工作機(jī)制之構(gòu)建.法治研究.2010（1）.濱州市中級(jí)人民法院課題組、宋文明、程紀(jì)寒.關(guān)于建立健全訴訪分離工作機(jī)制問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告.山東審判.2010（3）.《北京市檢察機(jī)關(guān)涉檢信訪案件終結(jié)退出工作辦法》第二條：涉檢信訪案件終結(jié)后，案件法律程序已經(jīng)辦結(jié)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)不再受理、不再交辦、不再統(tǒng)計(jì)。對(duì)已終結(jié)的案件要形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、制定統(tǒng)一答復(fù)口徑，進(jìn)一步深化辦案公開審查制度，落實(shí)釋法說(shuō)理工作機(jī)制，案件終結(jié)后重點(diǎn)是做信訪人的釋法明理和教育勸返工作，要厘清信訪案件在不同階段上的職責(zé)、任務(wù)重點(diǎn)，推進(jìn)信訪問(wèn)題的妥善解決和規(guī)范治理。

第二篇：“訴訪分離”終結(jié)信訪不信法

“訴訪分離”終結(jié)信訪不信法

2014-03-20 02:30:50 新京報(bào)

近年來(lái)，隨著越來(lái)越多的社會(huì)矛盾以案件形式進(jìn)入司法領(lǐng)域，出現(xiàn)了訴訟與信訪交織、法內(nèi)處理與法外解決并存的現(xiàn)狀，導(dǎo)致少數(shù)群眾“信訪不信法”。

近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見》，提出實(shí)行訴訟與信訪分離制度；強(qiáng)調(diào)建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度；堅(jiān)決杜絕一切“攔卡堵截”正常上訪人員的錯(cuò)誤做法。

新京報(bào)訊 今后，涉訴涉法信訪事項(xiàng)的上訪群眾不需要到信訪部門上訪了，直接到相關(guān)的政法部門反映問(wèn)題即可。

中辦國(guó)辦近日印發(fā)的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見》提出：實(shí)行訴訟與信訪分離制度；建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度；對(duì)于涉法涉訴信訪中的錯(cuò)案、瑕疵案應(yīng)依法糾正。

解決涉法涉訴信訪問(wèn)題入法治軌道

去年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次提出改革信訪工作制度，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決?！兑庖姟氛歉鶕?jù)《決定》的精神細(xì)化了規(guī)定。

此次改革涉法涉訴信訪工作機(jī)制、依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的總體思路是：改變經(jīng)常性集中交辦、過(guò)分依靠行政推動(dòng)、通過(guò)信訪啟動(dòng)法律程序的工作方式，把解決涉法涉訴信訪問(wèn)題納入法治軌道，由政法機(jī)關(guān)依法按程序處理，依法糾正執(zhí)法差錯(cuò)，保護(hù)合法信訪、制止違法鬧訪，努力實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了、息訴息訪。

在實(shí)行訴訟與信訪分離制度方面，《意見》提及，把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)從普通信訪體制中分離出來(lái)，由政法機(jī)關(guān)依法處理。

值得關(guān)注的是，在處理涉訴涉法信訪案件的程序上，《意見》強(qiáng)調(diào)：對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入法律程序處理的案件，各級(jí)政法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法按程序在法定時(shí)限內(nèi)公正辦結(jié)。對(duì)于經(jīng)復(fù)議、審理、復(fù)核，確屬錯(cuò)案、瑕疵案的，各級(jí)政法機(jī)關(guān)應(yīng)依法糾正錯(cuò)誤、補(bǔ)正瑕疵。

杜絕違法限制上訪人員人身自由行為

本輪改革的一大核心是建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。

《意見》稱，對(duì)涉法涉訴信訪事項(xiàng)，已經(jīng)窮盡法律程序的，依法做出的判決、裁定為終結(jié)決定。對(duì)在申訴時(shí)限內(nèi)反復(fù)纏訪纏訴，經(jīng)過(guò)案件審查、評(píng)查等方式，并經(jīng)中央或省級(jí)政法機(jī)關(guān)審核，認(rèn)定其反映問(wèn)題已經(jīng)得到公正處理的，除有法律規(guī)定的情形外，依法不再啟動(dòng)復(fù)查程序。

此外，對(duì)于“攔卡堵截”正常上訪人員的做法，《意見》再次強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)決杜絕一切“攔卡堵截”正常上訪人員的錯(cuò)誤做法，堅(jiān)決杜絕違法限制或變相限制上訪人員人身自由的行為。

亮點(diǎn)1

實(shí)行訴訟與信訪分離制度

意見：實(shí)行訴訟與信訪分離制度。各級(jí)信訪部門對(duì)到本部門上訪的涉訴信訪群眾，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)其到政法機(jī)關(guān)反映問(wèn)題；對(duì)按規(guī)定受理的涉及公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的涉法涉訴信訪事項(xiàng)，收到的群眾涉法涉訴信件，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)同級(jí)政法機(jī)關(guān)依法處理。

【解讀】

訴訪分離倒逼司法公正

中央政法委有關(guān)負(fù)責(zé)人：訴訟與信訪分離的好處是信訪群眾直接到政法機(jī)關(guān)反映訴求，可以少走彎路，便于政法機(jī)關(guān)及時(shí)處理。

北京大學(xué)法學(xué)院教授傅郁林：司法是社會(huì)公正的最后一道防線。以往以信訪這個(gè)行政方式來(lái)處理涉法涉訴這類司法問(wèn)題，容易形成民眾“信訪不信法”的思維，對(duì)民眾的法律意識(shí)、整個(gè)國(guó)家的司法權(quán)威會(huì)帶來(lái)負(fù)面影響。

意見提出將訴訟與信訪分離，實(shí)際上就是要解決這一問(wèn)題。在以往涉訴涉法信訪事項(xiàng)中，包括刑事、民商事、行政案件等多種類型，此次信訪制度改革意在讓民眾意識(shí)到法治的重要性，讓涉法信訪回歸司法程序，這一方面有助于更為專業(yè)的處理信訪案件，同時(shí)對(duì)司法部門提升辦案質(zhì)量也起到推動(dòng)作用。

亮點(diǎn)2

錯(cuò)案瑕疵案應(yīng)依法糾正

意見：嚴(yán)格落實(shí)依法按程序辦理制度。各級(jí)政法機(jī)關(guān)對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入法律程序處理的案件，應(yīng)當(dāng)依法按程序在法定時(shí)限內(nèi)公正辦結(jié)。對(duì)經(jīng)復(fù)議、審理、復(fù)核，確屬錯(cuò)案、瑕疵案的，依法糾正錯(cuò)誤、補(bǔ)正瑕疵。

【解讀】

“糾錯(cuò)”能堵住程序漏洞

最高法立案一庭副庭長(zhǎng)高莎薇：目前涉法涉訴信訪事項(xiàng)有三種情形，第一種是確實(shí)出現(xiàn)法官枉法裁判需要再審改判的案件，第二種是有審判瑕疵的案件，第三種是當(dāng)事人無(wú)理纏訪的案件。

第一種和第三種是少數(shù)，第二種情形較多。對(duì)于第一種和第二種情形，意見明確了在法律程序內(nèi)的案件法官要在法定時(shí)限內(nèi)公正辦結(jié)時(shí)，這對(duì)法官在審判此類案件時(shí)如何運(yùn)用自由裁量權(quán)起到了監(jiān)督作用。對(duì)于需要司法救濟(jì)再審的案件，經(jīng)過(guò)多部門審核后，確實(shí)發(fā)現(xiàn)錯(cuò)案和瑕疵案的，意見明確要糾正錯(cuò)誤、補(bǔ)正瑕疵。這對(duì)涉法涉訴信訪事項(xiàng)在程序上如何保證司法公正起到了非常好的作用，堵住了可能出現(xiàn)的程序漏洞。

亮點(diǎn)3

窮盡程序的判決為終結(jié)決定

意見：建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。對(duì)涉法涉訴信訪事項(xiàng)，已經(jīng)窮盡法律程序的，依法做出的判決、裁定為終結(jié)決定。對(duì)在申訴時(shí)限內(nèi)反復(fù)纏訪纏訴，經(jīng)過(guò)案件審查、評(píng)查等方式，并經(jīng)中央或省級(jí)政法機(jī)關(guān)審核，認(rèn)定其反映問(wèn)題已經(jīng)得到公正處理的，除有法律規(guī)定的情形外，依法不再啟動(dòng)復(fù)查程序。

【解讀】

節(jié)約訪民成本減少資源浪費(fèi)

中央政法委有關(guān)負(fù)責(zé)人：以往一些涉訴涉法信訪事項(xiàng)終而不結(jié)、無(wú)限申訴，反復(fù)啟動(dòng)法律處理程序。建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度，一方面減少了上訪群眾的負(fù)擔(dān)，另一方面也可減少行政資源和司法資源的浪費(fèi)。

吉林市保民律師事務(wù)所律師修保：以往很多涉訴涉法上訪群眾直接到信訪部門上訪，有的直接到北京的國(guó)家信訪局上訪，上訪后信訪部門一般會(huì)將信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)交給政法機(jī)關(guān)處理，這期間無(wú)論是時(shí)間成本、上訪生活成本都是比較大的。建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度后，省去了一個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)于訪民來(lái)說(shuō)可以有效節(jié)約成本。

亮點(diǎn)4

辦案質(zhì)量將終身負(fù)責(zé)

意見：要完善執(zhí)法司法責(zé)任制，嚴(yán)格落實(shí)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，健全執(zhí)法過(guò)錯(cuò)發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、問(wèn)責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格倒查執(zhí)法辦案中存在問(wèn)題的原因和責(zé)任，嚴(yán)肅查處錯(cuò)案背后的執(zhí)法不公、不廉等問(wèn)題；要把加強(qiáng)執(zhí)法公開、擴(kuò)大群眾參與、接受群眾監(jiān)督作為依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的重要內(nèi)容，以公開確保公正、促進(jìn)息訴。

【解讀】

信訪問(wèn)題突出倒查領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任

中央政法委有關(guān)負(fù)責(zé)人：此次涉法涉訴信訪改革一個(gè)重要內(nèi)容是對(duì)于涉訴涉法信訪事項(xiàng)，負(fù)責(zé)處理的政法機(jī)關(guān)要公正辦案。如何在制度上予以強(qiáng)化？就是要嚴(yán)格落實(shí)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制。

中央政法委要求各級(jí)政法機(jī)關(guān)在對(duì)信訪事項(xiàng)辦案時(shí)嚴(yán)查案件中存在的司法不公問(wèn)題，對(duì)于群眾訴求不及時(shí)受理、不按期辦結(jié)、有錯(cuò)不糾的，要依紀(jì)依法追究辦案人員和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。對(duì)于信訪問(wèn)題突出的地方，還要倒查政法單位領(lǐng)導(dǎo)班子責(zé)任。同時(shí)，中央和省級(jí)政法機(jī)關(guān)將設(shè)立審核程序，對(duì)反映問(wèn)題已經(jīng)得到公正處理的，不再啟動(dòng)復(fù)查程序，對(duì)未得到公正處理的，要倒查追責(zé)。

■ 專家說(shuō)法

“信訪制度改革提升民眾法律意識(shí)”

北京大學(xué)法學(xué)院教授傅郁林認(rèn)為，此次涉訴涉法信訪制度改革，實(shí)質(zhì)上是涉訴涉法信訪程序和強(qiáng)化糾錯(cuò)方式上的重大變革。

以往，涉訴涉法信訪上訪群眾有冤錯(cuò)案件、瑕疵案件不知道去哪里上訪，出現(xiàn)了信訪部門、政法部門多頭上訪的現(xiàn)象。上訪群眾和辦理信訪事項(xiàng)的政法機(jī)關(guān)都浪費(fèi)了很大的成本。上訪群眾會(huì)浪費(fèi)時(shí)間、精力、金錢等成本，政法機(jī)關(guān)會(huì)在處理時(shí)增加時(shí)間、政務(wù)成本，信訪事項(xiàng)的辦理也會(huì)因此出現(xiàn)效率不高的問(wèn)題。訴訟與信訪分離后，無(wú)論對(duì)上訪群眾還是政法機(jī)關(guān)，都會(huì)減少程序，節(jié)約成本，辦理的效率也會(huì)提升。

群眾之所以上訪，是因?yàn)樗?jīng)歷的案件大多數(shù)存在司法不公的問(wèn)題，因此如何在改革過(guò)程中強(qiáng)化糾錯(cuò)方式尤為重要。此輪改革通過(guò)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)、上級(jí)政法部門審查監(jiān)督、倒查追責(zé)機(jī)制強(qiáng)化了糾錯(cuò)方式，這對(duì)于維護(hù)司法公正將起到重要作用。

此外，涉訴涉法信訪制度改革實(shí)際上是行政信訪方式逐步退出司法領(lǐng)域，有利于維護(hù)司法權(quán)威，提升民眾的法律意識(shí)。

涉法涉訴信訪終結(jié)

涉法涉訴信訪反映

向政法機(jī)關(guān)而不是向黨政信訪部門反映問(wèn)題。

向有管轄權(quán)的政法單位反映問(wèn)題，而不是多頭訪、越級(jí)訪。

提醒：屬于哪一級(jí)管的，到哪一級(jí)申訴；屬于哪一個(gè)部門辦的，到哪一個(gè)部門申訴。

審查、甄別

符合法律規(guī)定的信訪事項(xiàng)進(jìn)入復(fù)議、復(fù)核、再審程序處理。

不符合法律規(guī)定的信訪事項(xiàng)，或是正在法律程序辦理中，當(dāng)事人直接上訪的，政法機(jī)關(guān)依法不予受理。

提醒：反復(fù)纏訪甚至違法鬧訪的，將受到依法處理。

依法按程序辦理

對(duì)已經(jīng)進(jìn)入法律程序處理的涉法涉訴信訪問(wèn)題，政法機(jī)關(guān)依法按程序在法定時(shí)限內(nèi)公正辦結(jié)。

依法終結(jié)

已經(jīng)窮盡法律程序的，依法做出的判決、裁定為終結(jié)決定。對(duì)于反復(fù)纏訪纏訴的，經(jīng)過(guò)案件審查、評(píng)查，由中央或省級(jí)政法機(jī)關(guān)審核，認(rèn)定其反映問(wèn)題已得公正處理的，除有法律規(guī)定情形外，依法不再啟動(dòng)復(fù)查程序。有關(guān)部門重點(diǎn)做好對(duì)信訪人解釋、疏導(dǎo)工作。

涉法涉訴信訪三情形

第一種是確實(shí)出現(xiàn)法官枉法裁判需要再審改判的案件，占比少

第二種是有審判瑕疵的案件，占比較多

第三種是當(dāng)事人無(wú)理纏訪的案件，占比少

涉法涉訴信訪占比下降

去年，中央政法委在涉法涉訴信訪改革方面分批部署各省市試點(diǎn)，并于去年10月全面推開。經(jīng)過(guò)1年時(shí)間的改革試點(diǎn)，涉法涉訴信訪占到整個(gè)信訪的比例下降明顯。

要求一

暢通信訪渠道。堅(jiān)決杜絕一切“攔卡堵截”正常上訪人員的錯(cuò)誤做法；堅(jiān)決杜絕違法限制或變相限制上訪人員人身自由的行為。

要求二

提高基層化解能力。堅(jiān)持分級(jí)分類處理，加大分流疏導(dǎo)力度，勸導(dǎo)當(dāng)事人依法按程序反映問(wèn)題，減少越級(jí)上訪。

要求三

防止案件積壓。政法機(jī)關(guān)要規(guī)范案件流程，加快案件流轉(zhuǎn)，確保依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題有序高效進(jìn)行。

要求四

嚴(yán)肅處理違法上訪行為。堅(jiān)持教育與處罰并重。對(duì)采取極端方式鬧訪、借上訪之名煽動(dòng)鬧事的，依法嚴(yán)肅處理。

各地公安機(jī)關(guān)不得限制正常信訪活動(dòng)。同時(shí)對(duì)少數(shù)人在信訪活動(dòng)中以信訪活動(dòng)為名實(shí)施的違法犯罪行為，要區(qū)分情形，依法予以處置。處罰只是一種手段，不是最終目的，從根本上還是為了保護(hù)信訪群眾的合法權(quán)益，維護(hù)正常的信訪秩序和社會(huì)秩序?！膊啃旁L辦副主任周新 據(jù)新華社

第三篇：訴調(diào)對(duì)接機(jī)制研究

訴調(diào)對(duì)接機(jī)制研究

引言：建立科學(xué)高效的訴調(diào)對(duì)接機(jī)制，是創(chuàng)新社會(huì)管理體制、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定大局和建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求?！霸V調(diào)對(duì)接”工作一方面有助于法院多元化調(diào)解機(jī)制的建立，提高訴訟調(diào)解的成功率；另一方面又充分利用了司法資源的優(yōu)勢(shì)支持社會(huì)大調(diào)解機(jī)制，快速有效地化解糾紛和處理矛盾，有利于整合各種調(diào)解資源，發(fā)揮全社會(huì)的優(yōu)勢(shì)，有效解決新時(shí)期人民內(nèi)部矛盾。

但是，由于大調(diào)解機(jī)制的構(gòu)建涉及的領(lǐng)域較寬、范圍較廣，在訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的推進(jìn)過(guò)程中，出現(xiàn)一些新的問(wèn)題。近日，我院對(duì)本院轄區(qū)的82名人民調(diào)解員（其中男性51名，女性31名）進(jìn)行了一次關(guān)于人民調(diào)解制度的問(wèn)卷調(diào)查，本文就問(wèn)卷調(diào)查中所反映的訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的有關(guān)問(wèn)題，談?wù)劰P者的淺見。

一、訴調(diào)對(duì)接的基本內(nèi)容

訴調(diào)對(duì)接機(jī)制是指，訴訟調(diào)解通過(guò)與人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的有機(jī)結(jié)合，達(dá)到與社會(huì)調(diào)解機(jī)制相互銜接，充分發(fā)揮訴訟調(diào)解與大調(diào)解機(jī)制各自的優(yōu)勢(shì)，使司法審判與社會(huì)力量?jī)?yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促使矛盾糾紛以更加便捷、高效的途徑得到解決。

最高人民法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》第一條明確了訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的主要目標(biāo)是：充分發(fā)揮人民法院、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企事業(yè)單位以及其他各方面的力量，促進(jìn)各種糾紛解決方式相互配合、相互協(xié)調(diào)和全面發(fā)展，做好訴訟與非訴訟渠道的相互銜接，為人民群眾提供更多可供選擇的糾紛

解決方式，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

訴調(diào)對(duì)接包括法院通過(guò)立案前的訴前調(diào)解，審理中的委托調(diào)解和邀請(qǐng)調(diào)解。首先，對(duì)適宜進(jìn)行社會(huì)調(diào)解的糾紛，在訴訟前建議當(dāng)事人先經(jīng)地方人民調(diào)解組織調(diào)解，力求把矛盾消滅在萌芽之初；其次，對(duì)審理和執(zhí)行過(guò)程中的案件，法院通過(guò)委托人民調(diào)解組織、村（居）民委員會(huì)、行政機(jī)關(guān)以及雙方當(dāng)事人的親屬等一切有利于案件調(diào)解的組織和個(gè)人進(jìn)行調(diào)解，或邀請(qǐng)?zhí)匮{(diào)解員協(xié)助人民法院調(diào)解矛盾糾紛，充分利用社會(huì)資源化解矛盾糾紛，使當(dāng)事人息訴息訪，實(shí)現(xiàn)訴訟調(diào)解和社會(huì)大調(diào)解的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，密切法院和社會(huì)力量在調(diào)解工作中的相互配合。

二、訴調(diào)對(duì)接機(jī)制存在的問(wèn)題

1、對(duì)訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。在當(dāng)事人選擇矛盾糾紛解決途徑方面，訴調(diào)對(duì)接機(jī)制相對(duì)來(lái)說(shuō)是新生事物，是無(wú)可替代的解決矛盾糾紛新機(jī)制。但是，目前社會(huì)各界對(duì)訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的認(rèn)識(shí)還不到位。

一是廣大人民群眾認(rèn)識(shí)不到位。據(jù)調(diào)查，目前許多民間糾紛發(fā)生后，當(dāng)事人首先想到的是去法院解決。在調(diào)查中，當(dāng)村民發(fā)生糾紛的時(shí)候，選擇雙方協(xié)商解決的有7名，占8%；選擇找人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的20名，占24%；選擇直接向人民法院起訴的55名，占68%。

分析圖：

***矛盾糾紛解決方式的問(wèn)卷調(diào)查雙方協(xié)商解決申請(qǐng)人民調(diào)解直接向法院訴訟

由此觀之，目前人民群眾的法治意識(shí)和維權(quán)意識(shí)有所增高，但是對(duì)于調(diào)解的認(rèn)可度還不高，人民調(diào)解還沒(méi)有被廣大群眾知曉和認(rèn)可。對(duì)于人民調(diào)解的意義，調(diào)處中心在哪里，調(diào)處中心的職責(zé)是什么，本轄區(qū)的調(diào)解員是誰(shuí)，大多數(shù)群眾幾乎沒(méi)有清醒的認(rèn)識(shí)。

二是相關(guān)調(diào)解組織認(rèn)識(shí)不到位。當(dāng)前群體性糾紛較多，舊城改造、房屋拆遷安置補(bǔ)償、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛、商品房買賣糾紛不斷上升，有的行政部門擔(dān)心矛盾激化后自身擺不平，不愿介入糾紛調(diào)處。有的地方部門領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，法律沒(méi)有明確規(guī)定訴調(diào)對(duì)接是我部門的事情，調(diào)解工作應(yīng)該是法院的事，與我部門無(wú)關(guān)；有的地方人民調(diào)解委員會(huì)則認(rèn)為“自己官小言輕，擺不平”，甚至擔(dān)心在調(diào)處過(guò)程中觸動(dòng)相關(guān)部門利益而影響自己，對(duì)于矛盾糾紛消極對(duì)待，任其涌向法院。

2、訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題。據(jù)問(wèn)卷調(diào)查，我院轄區(qū)內(nèi)，僅10%的人民調(diào)解委員會(huì)經(jīng)費(fèi)有保障，12%的人民調(diào)解委員會(huì)經(jīng)費(fèi)有一定保障，25%的人民調(diào)解委員會(huì)經(jīng)費(fèi)有一點(diǎn)保障，53%的人民調(diào)解委員會(huì)經(jīng)費(fèi)完全沒(méi)有保障。在對(duì)人民調(diào)解員的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助上，絕大部分調(diào)

解員表示調(diào)解成功糾紛完全沒(méi)有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，而有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助的調(diào)解員大部分則表示補(bǔ)助基本沒(méi)有兌現(xiàn)，僅很少一部分能夠基本兌現(xiàn)。在每件案件的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助上，也是10元、20元、30元不等，補(bǔ)助參差不齊，在50元以上補(bǔ)助的僅5%不到。

分析圖：

訴調(diào)對(duì)接機(jī)制經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)卷調(diào)查有保障有一定保障有一點(diǎn)保障完全沒(méi)有保障

《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》第11條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛不收費(fèi)?！钡?條規(guī)定：“對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)委員，根據(jù)情況可以給予適當(dāng)補(bǔ)貼。人民調(diào)解委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和調(diào)解委員會(huì)的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，由村民委員會(huì)或居民委員會(huì)解決?！币虼?，目前調(diào)處中心的經(jīng)費(fèi)主要由村民委員會(huì)或居民委員會(huì)解決。在我院所處的西部經(jīng)

濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，村民委員會(huì)或居民委員會(huì)普遍資金匱乏，維持其自身正常工作運(yùn)轉(zhuǎn)都很艱難，更談不上拔付資金給人民調(diào)解中心了。

3、訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的隊(duì)伍銜接問(wèn)題。調(diào)解人員的素質(zhì)決定調(diào)解工作的成效，同一矛盾糾紛，經(jīng)不同素質(zhì)的人員來(lái)調(diào)解，其效果是不一樣的。綜合素質(zhì)高的調(diào)解人員，能夠以恰到好處的方式方法進(jìn)行調(diào)解，使當(dāng)事人之間的矛盾糾紛冰消雪融，大事化小，小事化無(wú)，雙方關(guān)系恢復(fù)到矛盾發(fā)生前的和諧狀態(tài)；反之，不但不能化解矛盾糾紛，而且可能使矛盾激化，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（1）人民調(diào)解員的學(xué)歷問(wèn)題。在對(duì)我院82名人民調(diào)解員學(xué)歷的抽樣調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，初中及以下學(xué)歷的調(diào)解員12名，占15% ；高中學(xué)歷的27名，占33%，專科學(xué)歷的22名，占27%；本科及以上學(xué)歷的僅21名，占25%。分析發(fā)現(xiàn)，在人民調(diào)解員中，高中及以下學(xué)歷的調(diào)解員仍占相當(dāng)大的比例，提高人民調(diào)解員的學(xué)歷很有必要。

分析圖：我院轄區(qū)人民調(diào)解員學(xué)歷分析圖初中及以下高中專科本科

（2）人民調(diào)解員的法律、政策水平問(wèn)題。82名人民調(diào)解員中，僅9名調(diào)解員覺(jué)得自己的法律、政策水平很好，占10%；68名調(diào)解員覺(jué)得自己的法律、政策水平一般，占83%；有5名調(diào)解員覺(jué)得自己的法律、政策水平一般，占7%。分析發(fā)現(xiàn)，人民調(diào)解員的法律、政策水平大多很一般，水平較差的仍占相當(dāng)比例，提高調(diào)解員的法律、政策水平很有必要。而據(jù)調(diào)查，僅有56%的人民調(diào)解員表示曾經(jīng)接受過(guò)有關(guān)部門組織的調(diào)解技能和法律知識(shí)培訓(xùn)，參加過(guò)三次及以上的僅占6%，有38%的人民調(diào)解員表示從來(lái)沒(méi)有接受過(guò)有關(guān)部門組織的調(diào)解技能和法律知識(shí)培訓(xùn)。

分析圖：

調(diào)解員法律、政策水平分析圖很好一般不好

（3）人民調(diào)解員的選拔問(wèn)題。據(jù)問(wèn)卷調(diào)查，在82名人民調(diào)解員中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)3名，占4%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)13名，占16%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部10名，占12%；村組、社區(qū)干部41名，占50%；其他居民15名，占18%。

分析圖：

人民調(diào)解員身份情況分析圖鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部村組、社區(qū)干部其他居民

《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》第3條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)委員除由村民委員會(huì)成員或者居民委員會(huì)成員兼任的以外，由群眾選舉產(chǎn)生，每三年改選一次，可連選連任?！钡?條規(guī)定：“為人公正，聯(lián)系群眾，熱心人民調(diào)解工作，并有一定法律知識(shí)和政策水平的成年公民，可以當(dāng)選為人民調(diào)解委員會(huì)委員。”從上述規(guī)定看，目前各地調(diào)處中心的調(diào)解人員實(shí)際上主要就是人民調(diào)解委員會(huì)的委員。也就是說(shuō)，村委會(huì)成員、居委會(huì)成員就是人民調(diào)解員，此外，要成為調(diào)處中心的調(diào)解員，只要具備：a、為人公正，熱心調(diào)解工作；b、有一定法律知識(shí)和政策水平；c、是成年公民。這3個(gè)條件即可?？墒恰坝幸欢ǖ姆芍R(shí)和政策水平”的衡量標(biāo)準(zhǔn)是什么？當(dāng)選為調(diào)解員要通過(guò)什么樣的程序，需不需要對(duì)調(diào)解員進(jìn)行性格、心理測(cè)試？

在對(duì)調(diào)解員的抽樣問(wèn)卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，29%的人民調(diào)解員覺(jué)得文化水平、政策水平、理論水平是人民調(diào)解員最重要的素質(zhì)；18%的人民調(diào)解員覺(jué)得德高望重、有良好的群眾基礎(chǔ)是人民調(diào)解員最重要的素質(zhì)；36%的人民調(diào)解員覺(jué)得公平、公正才是調(diào)解員最重要的素質(zhì)；有16%的調(diào)解員則認(rèn)為溝通協(xié)調(diào)能力才是人民調(diào)解員最重要的素質(zhì)。

調(diào)查認(rèn)為，僅為人公道正派，但脾氣急躁、性格古怪、快言快語(yǔ)的人，是不能成為一名優(yōu)秀的人民調(diào)解員的；而性格脾氣好，為人謙和，德高望重，但文化素質(zhì)和理論水平太差也不能勝任調(diào)解員職務(wù)。

4、訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的程序?qū)訂?wèn)題。據(jù)調(diào)查，72%的調(diào)解員認(rèn)為矛盾糾紛應(yīng)先經(jīng)調(diào)解委員會(huì)調(diào)解再向法院起訴，24%的調(diào)解員認(rèn)為有的案件有必要先調(diào)解，有的案件則沒(méi)有必要調(diào)解，僅3%的認(rèn)為沒(méi)有必要調(diào)解，應(yīng)直接向法院起訴?！度嗣裾{(diào)解委員會(huì)組織條例》第五條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)的任務(wù)為調(diào)解民間糾紛，并通過(guò)調(diào)解工作宣傳法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，教育公民遵紀(jì)守法，尊重社會(huì)公德”。根據(jù)上述規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)的職能主要有：

一、調(diào)解民間糾紛；

二、宣傳法律、法規(guī)、規(guī)章和政策。但是民間糾紛的范圍過(guò)廣，《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》對(duì)于人民調(diào)解委員會(huì)究竟調(diào)解哪些民間糾紛未做明確規(guī)定，對(duì)糾紛爭(zhēng)議的標(biāo)的也未作明確規(guī)定。這就導(dǎo)致了一些不適宜調(diào)解的矛盾糾紛涌向調(diào)解委員會(huì)，譬如交通事故糾紛、醫(yī)療糾紛；而大量能夠調(diào)解適宜人民調(diào)解的糾紛卻沒(méi)有經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解，直接涌向了法院，譬如田邊地角類糾紛、土地承包糾紛、婚姻家庭類糾紛、標(biāo)的額較小的欠款糾紛，導(dǎo)致有限的司法資源面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

三、需要研究的問(wèn)題

1、人民調(diào)解協(xié)議的效力問(wèn)題。有人認(rèn)為，“訴調(diào)對(duì)接”的目的在于解決糾紛，而不是設(shè)立一種新的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，當(dāng)事人一方不履行訴前調(diào)解協(xié)議時(shí)，另一方當(dāng)事人可就訴前調(diào)解協(xié)議的效力申請(qǐng)法院直接予以司法確認(rèn)，由法院確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力，以國(guó)家強(qiáng)制力保障訴前調(diào)解協(xié)議的履行。也有人認(rèn)為，人民調(diào)解協(xié)議僅僅是當(dāng)事人根據(jù)意思自治處理自己權(quán)利義務(wù)所簽訂的具有合同性質(zhì)的協(xié)議，合同的有效無(wú)效需經(jīng)當(dāng)事人起訴，法院才能對(duì)其法律效力進(jìn)行確認(rèn)，作出裁判，最終應(yīng)以人民法院的裁判文書作為執(zhí)行文書。若法院對(duì)訴前調(diào)解協(xié)議直接予以司法審查，賦予其強(qiáng)制執(zhí)行效力，是放棄法院裁判權(quán)、剝奪當(dāng)事人訴權(quán)，違背民事訴訟基本原理的體現(xiàn)。

調(diào)查組認(rèn)為，賦予人民調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行效力，有一定的法理可行性和現(xiàn)實(shí)可行性。首先，當(dāng)事人就訴前調(diào)解協(xié)議的效力的確認(rèn)享有程序選擇權(quán)，其既可申請(qǐng)法院確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力繼而申請(qǐng)執(zhí)行，也可不申請(qǐng)法院確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力而直接向法院起訴，其實(shí)是殊途同歸，并不影響當(dāng)事人的訴權(quán)；其次，法院對(duì)人民調(diào)解協(xié)議效力的確認(rèn)是法官依法行使其判斷權(quán)的方式，是自由裁量權(quán)的具體體現(xiàn)。若法官經(jīng)審查認(rèn)為人民調(diào)解協(xié)議無(wú)效，矛盾糾紛可立即轉(zhuǎn)入訴訟程序，故也不存在人民法院放棄審判權(quán)的問(wèn)題。通過(guò)“司法確認(rèn)”程序，訴前人民調(diào)解的糾紛案件得到分流處理，可有效地解決訴前人民調(diào)解協(xié)議的效力保障問(wèn)題，將國(guó)家強(qiáng)制力與當(dāng)事人的意思自治權(quán)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，使得法律效果與社會(huì)效果得到一致，對(duì)和諧社會(huì)的構(gòu)建有著積極的作用，同時(shí)也使“訴調(diào)對(duì)接”真正成為一種得到司法保障的多元化糾紛化解程序。按照最高人民法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》第20條和第25條的規(guī)定，司法確認(rèn)是指經(jīng)行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解達(dá)成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議，經(jīng)調(diào)解組織和調(diào)解員簽字蓋章后，當(dāng)事人可以申請(qǐng)有管轄權(quán)的人民法院確認(rèn)其效力；人民法院依法審查后，決定是否確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力；確認(rèn)調(diào)解協(xié)議效力的決定送達(dá)雙方當(dāng)事人后發(fā)生法律效力，一方當(dāng)事人拒絕履行的，另一方當(dāng)事人可以依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。司法機(jī)關(guān)確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議的效力，賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力，對(duì)于化解社會(huì)矛盾糾紛，建立高效、便民的大調(diào)解機(jī)制，十分必要。

2、“訴調(diào)對(duì)接”工作中，法院的定位問(wèn)題。法院作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)，其基本職責(zé)是依照法定職權(quán)及法定程序，根據(jù)案件事實(shí)，把法律規(guī)范應(yīng)用于具體案件并對(duì)案件做出權(quán)威裁判。司法權(quán)以判斷為本質(zhì)內(nèi)容，其實(shí)質(zhì)是一種判斷權(quán)。與之相聯(lián)系，法院審判活動(dòng)的另一個(gè)重要特點(diǎn)是被動(dòng)性，以“不告不理”為原則，不因訴方、控方請(qǐng)求不作主動(dòng)干預(yù)。

在“訴調(diào)對(duì)接”的具體工作機(jī)制中，法院究竟應(yīng)該承擔(dān)哪些工作才是合適的，才不至于超出自己的職權(quán)和職責(zé)范圍？譬如，法官深入基層，掌握社會(huì)不穩(wěn)定因素，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛定期進(jìn)行系統(tǒng)的排查，尋找原因、制定報(bào)表、分析對(duì)策，逐級(jí)上報(bào)上級(jí)法院和政法委，制定預(yù)警和防控方案；譬如，法官深入街道、社區(qū)、企業(yè)、事業(yè)單位

提供法律咨詢、開展專題講座，宣傳法律知識(shí)，以提高人民群眾法律意識(shí)；譬如，為維護(hù)地方穩(wěn)定和社會(huì)和諧，應(yīng)地方黨委政府的要求，法院派干警同公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)一起參加房屋拆遷、移民安置、節(jié)日安保等活動(dòng)。在這些活動(dòng)中，法院以積極的姿態(tài)，主動(dòng)將司法活動(dòng)與多元化的社會(huì)糾紛解決機(jī)制對(duì)接和融合，雖表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感和使命感，但是卻與法律規(guī)定的自身的定位相違背。因?yàn)檫@些活動(dòng)，在某種意義上說(shuō)其實(shí)已超出了司法“判斷”的職能，而是在履行其他機(jī)關(guān)的職責(zé)。在訴調(diào)對(duì)接機(jī)制中，法院應(yīng)正確界定法院的權(quán)力范圍及功能屬性，不缺位、不錯(cuò)位、不越位，搞清楚大調(diào)解工作中哪些是可做該做也是能做的，而哪些則是不該做也做不了的，明確自己的職責(zé)所在。

四、訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的完善

人民調(diào)解與訴訟調(diào)解的對(duì)接能夠?qū)崿F(xiàn)雙方工作資源共享，達(dá)到相互促進(jìn)的目的。通過(guò)對(duì)接，一方面人民法院在保證公正與效率前提下減少訴訟成本，實(shí)現(xiàn)訴訟效益最大化；另一方面，人民調(diào)解組織通過(guò)參與民事訴訟調(diào)解，強(qiáng)化業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高調(diào)解業(yè)務(wù)水平。要做好這項(xiàng)工作，應(yīng)該做好以下五個(gè)這方面的對(duì)接。

一是完善認(rèn)識(shí)上的對(duì)接。廣大人民群眾，各級(jí)調(diào)解組織應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到調(diào)解的意義，遇事敢于調(diào)解，樂(lè)于調(diào)解。各級(jí)黨委政府可以在通過(guò)書籍報(bào)刊、電視節(jié)目、互聯(lián)網(wǎng)等途徑加大對(duì)人民調(diào)解工作的宣傳力度，同時(shí)采取措施提高各級(jí)人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員的榮譽(yù)感，提高其投身調(diào)解事業(yè)的積極性。

二是完善經(jīng)費(fèi)保障上的對(duì)接。物質(zhì)是基礎(chǔ)，離開了經(jīng)費(fèi)的保障，訴調(diào)對(duì)接將是無(wú)根之水，工作將無(wú)法順利開展。建議各級(jí)政府加大對(duì)調(diào)解工作的財(cái)政投入力度，改善各級(jí)人民調(diào)解組織的辦公環(huán)境，提高人民調(diào)解員的經(jīng)濟(jì)待遇，對(duì)其化解矛盾糾紛給予合理的經(jīng)費(fèi)保障，對(duì)調(diào)解成功的矛盾糾紛給予一定的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼作為獎(jiǎng)勵(lì)，提高各級(jí)人民調(diào)解組織調(diào)解矛盾糾紛的積極性，保障大調(diào)解工作的順利進(jìn)行。

三是完善人員素質(zhì)上的對(duì)接。在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步推進(jìn)訴調(diào)對(duì)接工作的環(huán)境下，應(yīng)該結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)人民調(diào)解員的選任標(biāo)準(zhǔn)、選任程序、法律和政策水平的考核測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)解員的性格心理測(cè)試方式與標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行規(guī)范，以提高調(diào)解員隊(duì)伍的準(zhǔn)入門檻，使調(diào)解員具有較高的綜合素質(zhì)。同時(shí)，建議每半年組織一次調(diào)解員進(jìn)行法律知識(shí)、政策業(yè)務(wù)、調(diào)解技巧的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高人民調(diào)解員的素質(zhì)。只有擁有高素質(zhì)的調(diào)解員，才能在構(gòu)建和諧社會(huì)中發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)作用。

四是完善程序上的對(duì)接。對(duì)于部分案件，建議民事訴訟在立案程序前增加訴前調(diào)解程序?yàn)楸貍涑绦?，并將其寫入《民事訴訟法》。對(duì)于婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、身體權(quán)糾紛、土地承包糾紛、房屋安置補(bǔ)償協(xié)議糾紛，必須先經(jīng)人民調(diào)解組織調(diào)解，建議人民調(diào)解的期限為15天為宜，對(duì)確實(shí)不能調(diào)解成功的才能向人民法院訴訟，并在立案起訴時(shí)將人民調(diào)解筆錄、調(diào)解不成功的結(jié)果說(shuō)明一并提交法院作為訴訟證據(jù)。對(duì)經(jīng)人民調(diào)解組織調(diào)解成功的糾紛，法院應(yīng)及時(shí)確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議的效力，賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力。訴后依托現(xiàn)有的人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，建立執(zhí)行協(xié)調(diào)機(jī)制，聘請(qǐng)人民調(diào)解員及相關(guān)人員擔(dān)任協(xié)助執(zhí)行員，構(gòu)

建執(zhí)行工作協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)?？捎扇嗣裾{(diào)解員兼任協(xié)助執(zhí)行員，協(xié)助執(zhí)行法官做好轄區(qū)內(nèi)涉及家庭糾紛、鄰里糾紛、土地糾紛等類型執(zhí)行案件的執(zhí)行和解工作。

五是完善業(yè)務(wù)交流上的對(duì)接。法院可通過(guò)與司法行政機(jī)關(guān)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、村社等建立聯(lián)動(dòng)制度、設(shè)立調(diào)解協(xié)議案件審理情況的通報(bào)制度、矛盾糾紛排查預(yù)警制度、委托接待制度等，構(gòu)建較為完整的“訴調(diào)對(duì)接”工作網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)信息互通，使法院與社會(huì)力量形成長(zhǎng)效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使兩者在調(diào)解工作方面的相互配合獲得制度的剛性保證，有效地提高糾紛的預(yù)防和處理能力。

第四篇：訴訪分離對(duì)法院工作的新挑戰(zhàn)

訴訪分離對(duì)法院工作的新挑戰(zhàn) 一信訪的作用

信訪功能扭曲異化、民眾“信訪不信法”、司法資源不堪重負(fù)——這是涉法涉訴信訪工作長(zhǎng) 期以來(lái)面臨的困境。辦印發(fā)《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見》，標(biāo)志著 信訪改革邁出了重要一步?！叭绻湃紊娣ㄉ嬖V信訪反復(fù)無(wú)常、沒(méi)完沒(méi)了，神圣的裁判文書就可能淪為風(fēng)雨中飄搖、隨時(shí)將要墜落的一片枯葉?！?《意見》明確，將實(shí)行訴訟與信訪分離制度，把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)從普通信訪體制中分離出來(lái)，由政法機(jī)關(guān)依法處理。也就是說(shuō)，群眾若要反映涉法涉訴信訪問(wèn)題，主要對(duì)象應(yīng)是政法機(jī)關(guān)，而非黨政信訪部門。也就是說(shuō)，各級(jí)信訪部門對(duì)到本部門上訪的涉法涉訴信訪群眾，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)其到政法機(jī)關(guān)反映問(wèn)題；對(duì)按規(guī)定受理的涉及公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的信訪事項(xiàng)，轉(zhuǎn)同級(jí)政法機(jī)關(guān)依法處理。要向有管轄權(quán)的政法單位反映問(wèn)題，而不是多頭訪、越級(jí)訪，到政法各單位多頭上訪、越級(jí)進(jìn)京上訪等，都無(wú)助于問(wèn)題的解決。同時(shí)，當(dāng)事人也要正確理解法律，不纏訪鬧訪。要經(jīng)過(guò)審查、甄別，符合法律規(guī)定的，才能進(jìn)入復(fù)議、復(fù)核、再審程序處理。對(duì)于不符合法律規(guī)定的信訪事項(xiàng)，或是正在法律程序辦理中，當(dāng)事人直接上訪的，政法機(jī)關(guān)依法不予受理。反復(fù)纏訪甚至違法鬧訪的，將受到依法處理

提出，按照刑訴法、民訴法和相關(guān)法律法規(guī)來(lái)修改完善涉法涉訴信訪終結(jié)辦法，對(duì)

涉法涉訴信訪事項(xiàng)已經(jīng)窮盡法律程序的，以依法作出的判決、裁定為終結(jié)決定。對(duì)在申訴時(shí)限內(nèi)

反復(fù)纏訪纏訴，經(jīng)過(guò)案件審查、評(píng)查等方式，并經(jīng)中央或省級(jí)政法機(jī)關(guān)審核，認(rèn)定其反映問(wèn)題已

經(jīng)得到公正處理的，除有法律規(guī)定的情形外依法不再啟動(dòng)復(fù)查程序，各級(jí)有關(guān)部門不再統(tǒng)計(jì)、交

辦、通報(bào)，而應(yīng)將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)為做好對(duì)信訪人的解釋和疏導(dǎo)。

當(dāng)然，實(shí)施終結(jié)制度絕不是放任縱容司法機(jī)關(guān)草率應(yīng)付涉法涉訴信訪工作?！兑庖姟诽岢鲆?嚴(yán)格責(zé)任追究，完善執(zhí)法司法責(zé)任制，嚴(yán)格落實(shí)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制。同時(shí)，終結(jié)制度的有效實(shí)施還有賴于制度創(chuàng)新，積極總結(jié)推廣各地經(jīng)驗(yàn)做法，這種努力的確是一大亮點(diǎn)，為妥善解決涉法涉訴信訪案件奠定了一個(gè)機(jī)制性前提。最高人民法院也出臺(tái)意見，明確界定了“訴”與“訪”的概念。所謂“訴”，是指在法律程序之內(nèi)促進(jìn)問(wèn)題解決。例如，通過(guò)法院一二審、再審程序、檢察院提起抗訴等，執(zhí)行階段若有異議，可通過(guò)舉行聽證會(huì)等途徑解決問(wèn)題。所謂“訪”，是法律程序走完了，由信訪部門來(lái)處理問(wèn)題。信訪部門會(huì)對(duì)案情進(jìn)行研判，包 括事實(shí)以及法律適用等。如果發(fā)現(xiàn)確有問(wèn)題，相關(guān)部門會(huì)啟動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督程序進(jìn)行糾正。如果發(fā)現(xiàn)并無(wú)問(wèn)題，將引導(dǎo)當(dāng)事人依法理性接受裁判結(jié)果

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，利益格局發(fā)生深刻變革，貧富差距擴(kuò)大、價(jià)值觀念變化，一些長(zhǎng)期積累的深層次矛盾和問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，以涉法涉訴為重點(diǎn)的信訪案件呈大幅上升之勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年的信訪總量中，涉法涉訴信訪約占70%左右。[1]為推動(dòng)信訪案件的依法辦理辦結(jié)，全國(guó)政法工作會(huì)議把涉法涉訴信訪工作改革作為2013年的工作重點(diǎn)，把涉法涉訴信訪事項(xiàng)從普通信訪體制中分離出來(lái)由政法機(jī)關(guān)依法處理，引導(dǎo)涉法涉訴信訪問(wèn)題在法治軌道內(nèi)妥善終結(jié)

運(yùn)作與困境

數(shù)量激增之壓。從全國(guó)來(lái)看，涉法涉訴

信訪總量仍居高位，局部上升勢(shì)頭不減，越級(jí)訪、集體訪在一些地方仍很突出，涉及法院、公安法機(jī)關(guān)的信訪占很大比例 [8]，同時(shí)，由征地拆遷補(bǔ)

償、勞動(dòng)爭(zhēng)議、環(huán)境污染等引發(fā)的訴訟也成為涉法 涉訴信訪問(wèn)題的新熱點(diǎn)。在涉法涉訴信訪案件中，不服法院判決和判決后“執(zhí)行難”引發(fā)上訪占多 數(shù)，重信重訪比例較大，越級(jí)訪特別是進(jìn)京訪的數(shù) 量居高不下，集體上訪增多，上訪群體多元化。涉 法涉訴信訪事項(xiàng)從普通信訪體制中分離出來(lái)由政法 機(jī)關(guān)依法處理，將原本由各級(jí)信訪部門解決的問(wèn)題 統(tǒng)一交由已經(jīng)重負(fù)的政法部門尤其是法院、公安處

理，政法各部門面對(duì)巨大壓力。體制機(jī)制之壓。涉法涉訴信訪事項(xiàng)從普 通信訪體制中分離出來(lái)由政法機(jī)關(guān)依法處理是解決 久訪不結(jié)的有效途徑。但在實(shí)踐中，受體制機(jī)制的 影響，全面落實(shí)到位尚有距離。從交辦程序來(lái)看，涉法涉訴信訪往往是多頭訪和多級(jí)訪，由于工作協(xié) 調(diào)機(jī)制和信息共享平臺(tái)沒(méi)有建立，造成多頭交辦、重復(fù)交辦、重疊交辦的情況時(shí)有發(fā)生。從終結(jié)程序 來(lái)看，政法各部門沒(méi)有制定科學(xué)的涉法涉訴信訪的 終結(jié)辦法，終結(jié)審批條件設(shè)置仍然復(fù)雜、退出程序 繁瑣，應(yīng)該終結(jié)的涉法涉訴信訪難以退出。從終結(jié) 途徑來(lái)看，“花錢買平安”仍然是部分領(lǐng)導(dǎo)干部包 括政法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部處理涉法涉訴信訪的便捷途 徑，這無(wú)疑助長(zhǎng)了無(wú)理上訪的歪風(fēng)。從救助辦法來(lái) 看，涉法涉訴信訪救助資金保障不一致，政法各部 門爭(zhēng)取使用難度大，且個(gè)案使用額度受限，不能據(jù) 實(shí)利用，使急需救助的信訪問(wèn)題不能得到及時(shí)妥善 處理。從穩(wěn)控協(xié)調(diào)來(lái)看，涉法涉訴信訪事項(xiàng)從普通 信訪體制中分離出來(lái)由政法機(jī)關(guān)依法處理使信訪人 的包案穩(wěn)控責(zé)任也一并轉(zhuǎn)移到了政法各部門，離開 當(dāng)?shù)攸h委政府或社區(qū)組織的支持，對(duì)信訪人的穩(wěn)控 難以落到實(shí)處。這些體制機(jī)制的不完善，使訴訪分 離的推行面臨較大的困難。近年來(lái)，司法不公 成了信訪的焦點(diǎn)，“執(zhí)行難”成為引發(fā)信訪的重要 根源，調(diào)解活動(dòng)違反當(dāng)事人意愿、調(diào)解結(jié)果損害國(guó) 家利益、社會(huì)公共利益的現(xiàn)象催生了大量信訪案 件，民事案件應(yīng)立案不立案、應(yīng)保全不保全、超標(biāo) 的查封等非審判監(jiān)督程序中出現(xiàn)的審判人員違法行 為導(dǎo)致的信訪案件大幅上升。這些信訪的誘因或直 接原因，需要從源頭治理，需要檢察監(jiān)督。有學(xué)者 認(rèn)為，民事訴訟法的修改，檢察機(jī)關(guān)是最大贏家。這種權(quán)利的再分配，輸贏也罷，檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有選擇 的余地。修改后的民事訴訟法實(shí)行后，檢察院對(duì)民 事、行政、執(zhí)行等監(jiān)督職能的行使仍然是民行檢察 部門，民行檢察部門的人員素質(zhì)沒(méi)有變化、軟件硬 件沒(méi)有變化、監(jiān)督手段沒(méi)有變化，職責(zé)范圍卻發(fā)生 了很大的變化，權(quán)利的擴(kuò)大遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了檢察機(jī)關(guān)現(xiàn) 有的承載能力。修改后的民事訴訟法以及新一輪司 法改革對(duì)檢察機(jī)關(guān)民行檢察的社會(huì)認(rèn)知度、隊(duì)伍專 業(yè)化水平、執(zhí)法能力與素質(zhì)等提出了新的挑戰(zhàn)，民 行檢察的科學(xué)發(fā)展任重道遠(yuǎn)。

主體的廣泛性。矛盾利益主體多、群體大。近

年來(lái)，因土地征用、城鎮(zhèn)拆遷、企業(yè)改制、機(jī)構(gòu)改革、環(huán)境保 護(hù)等引發(fā)的矛盾糾紛數(shù)量不斷增加，這些問(wèn)題涉及大多數(shù) 群眾切身利益，主體多、群體大。

1． 2 訴求的多樣性。矛盾糾紛問(wèn)題多、處理難度大。主要表現(xiàn)在涉法涉訴信訪案件上，這些案件多是歷史問(wèn)題 與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題相互交織，經(jīng)濟(jì)利益訴求與政治利益訴求相互 交織，合理訴求與不合理訴求、合法與不合法方式相互交 織，多數(shù)人的合理訴求與極少數(shù)人的無(wú)理取鬧相互交織，產(chǎn)生原因復(fù)雜，化解難度大。如，新縣劉廷美上訪案，該案 屬歷史老案，涉及 1975 年法律、政策，新縣法院曾多次接 訪信訪人，查閱了案卷，并報(bào)市委政法委作案件評(píng)查。在 多次接訪并和信訪人見面時(shí)，堅(jiān)持積極做好勸導(dǎo)工作，也 通過(guò)對(duì)照原始材料做說(shuō)服信訪人息訴的工作，也在積極尋 求妥當(dāng)?shù)姆赏緩胶蜕顜椭却胧?，已窮盡了各種工作 手段，但信訪人仍不息訴罷訪。

1． 3 問(wèn)題的復(fù)雜性。社會(huì)矛盾不僅是單純的法律問(wèn)

題、民生問(wèn)題，而且是重大的穩(wěn)定問(wèn)題、政治問(wèn)題，直接關(guān) 系到一個(gè)地方乃至全國(guó)的穩(wěn)定，如果得不到及時(shí)解決，就 會(huì)損害黨群干群關(guān)系，影響黨和政府威信，甚至可能會(huì)被 敵對(duì)勢(shì)力利用，成為煽動(dòng)“街頭政治”的工具。

1． 4 解決的疑難性。信訪動(dòng)機(jī)復(fù)雜化，上訪老戶趨 利信訪突出。信訪人提出的要求過(guò)高，有的要求把有罪判 決改為無(wú)罪，有的要求改判其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任為無(wú)責(zé)任，有的要求撤銷行政機(jī)關(guān)合法的行政處罰，有的要求法

院強(qiáng)制執(zhí)行根本無(wú)執(zhí)行能力的人，有的要求對(duì)判決生效多 年的離婚案件進(jìn)行再審，恢復(fù)其婚姻關(guān)系。

一是案多人少的矛盾，不可避免地影響了人民法院工 作的全面、可持續(xù)發(fā)展。在各種矛盾事物的運(yùn)動(dòng)中，人總 是處于第一位的、決定性的因素。近年來(lái)，與“訴訟爆炸” 的時(shí)代特征不相適應(yīng)的是，法院一線干警數(shù)量嚴(yán)重不足。以信陽(yáng)中院為例，全部在編人員 225 人，在審判一線的只 有91 人，占比為40%，一線審判人員年均結(jié)案在 200 件以 上。在基層法院，更是普遍缺書記員、法警，有的基層法庭 甚至只有一至二人，不要說(shuō)組成合議庭了，就連基本的工 作都難以開展。雖然近幾年也在通過(guò)公務(wù)員考試招錄法 院工作人員，但招錄數(shù)量太少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)工作需要。二是行政職責(zé)淡化，導(dǎo)致司法與行政在社會(huì)矛盾化解 職能上出現(xiàn)倒掛。社會(huì)矛盾發(fā)端于社會(huì)管理，社會(huì)管理的 職責(zé)在于政府。因此，在理論上，社會(huì)矛盾主要應(yīng)由政府 部門通過(guò)行政的手段和方式予以解決，但在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中，因過(guò)分強(qiáng)調(diào)商業(yè)化、社會(huì)化，行政職責(zé)越來(lái)越淡化。主要 表現(xiàn)形式就是不作為，如地下錢莊、暴力拆遷等問(wèn)題。在 這些問(wèn)題上，如果政府能認(rèn)真履行管理職責(zé)，它們就沒(méi)有 抬頭和發(fā)展的空間。人民法院作為矛盾糾紛的終局裁判 者，應(yīng)該是窮盡所有糾紛解決手段的最后選擇。按此模 式，真正能進(jìn)入司法程序的糾紛，相對(duì)于行政方式解決的 糾紛，應(yīng)該是少之又少。但恰恰相反，大量的社會(huì)矛盾發(fā) 生后，往往不經(jīng)過(guò)行政方式的解決途徑，而直接以案件的 形式涌入法院，形成職能倒掛。

三是能力不足的狀況，決定了人民法院化解社會(huì)矛盾 的質(zhì)量與水平不高。不可否認(rèn)的是，由于法官培訓(xùn)制度執(zhí) 行不力、主動(dòng)學(xué)習(xí)意識(shí)不強(qiáng)、知識(shí)更新不快，有些法官在群 眾工作能力、把握法律精髓能力、應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情能力等方 面還存在諸多不足，如群眾語(yǔ)言不會(huì)說(shuō)、群眾意見不關(guān)心、調(diào)解工作不會(huì)做、司法運(yùn)作不公開、案件處理不及時(shí)、息訴 說(shuō)理不到位、執(zhí)法行為不文明等，仍然存在孤立辦案、就案 辦案，不注重說(shuō)理疏導(dǎo)、案結(jié)事了，往往按下葫蘆浮起瓢，不能從根本上化解社會(huì)矛盾。

四是法律威信的缺失，導(dǎo)致社會(huì)矛盾信訪化。受傳統(tǒng) 觀念影響，大部分群眾“官”本位思想根深蒂固，“權(quán)大于 法”、“信上不信下”、“信訪不信法”、“大鬧大解決、小鬧小 解決”等實(shí)用觀念普遍流行。由此，一旦與人發(fā)生糾紛，不 論進(jìn)入訴訟或沒(méi)有進(jìn)入訴訟，他們往往不愿意相信法律，而更愿意相信代表權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)。更為尷尬的是，一方當(dāng)事 人看到對(duì)方給某領(lǐng)導(dǎo)信訪了，也趕緊給該領(lǐng)導(dǎo)或更多更高 的領(lǐng)導(dǎo)信訪，從而導(dǎo)致簡(jiǎn)單矛盾復(fù)雜化、信訪化

方法：政法機(jī)關(guān)整合的層面。政法委應(yīng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo) 和協(xié)調(diào)，政法各部門應(yīng)完善多項(xiàng)工作機(jī)制，從制度 層面確保涉法涉訴信訪案件得到有效的控制。一要 建立案件評(píng)查機(jī)制，落實(shí)檢察機(jī)關(guān)評(píng)查政法各部門 案件的質(zhì)量管理辦法，抓質(zhì)量、清源頭，從源頭上 預(yù)防和減少涉法涉訴信訪案件的出現(xiàn)。二要建立信 訪預(yù)警機(jī)制，政法各部門都要早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早 控制，對(duì)傾向性、苗頭性、預(yù)警性信息和已發(fā)生的 涉法涉訴信訪信息進(jìn)行收集整理，做到關(guān)口前移，爭(zhēng)取在處理涉法涉訴信訪案件時(shí)能夠迅速反應(yīng)、占 據(jù)主動(dòng)。三要建立信訪首辦責(zé)任制，定部門、定責(zé) 任、定人員、定目標(biāo)、定措施，專人全程負(fù)責(zé)一包 到底，逐件解決涉法涉訴信訪案件。四要建立多元 調(diào)處機(jī)制，繼續(xù)推行“一把手”接訪、點(diǎn)名預(yù)約接 訪、巡回下訪、聯(lián)合接訪、定期回訪等機(jī)制，化解 矛盾，定紛止?fàn)?。五要建立纏訪鬧訪處置機(jī)制，對(duì) 于重大、疑難案件特別是上訪人無(wú)理取鬧、纏訪纏 訴的案件要邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、法律專家、律師和當(dāng)事人及其近親屬參加公開聽證和答詢，依 靠社會(huì)力量和新聞?shì)浾摚龊没饷芗m紛工作。同時(shí)，對(duì)信訪終結(jié)以后或以上訪為名煽動(dòng)鬧事、謀

取不當(dāng)利益等違法犯罪行為，要堅(jiān)決予以打擊。四）優(yōu)化配置。面對(duì)涉法涉訴信訪事項(xiàng)從普 通信訪中分離出來(lái)由政法機(jī)關(guān)依法處理的改革形 勢(shì)，面對(duì)訴訪分離給政法機(jī)關(guān)帶來(lái)的新的挑戰(zhàn)，唯 有上級(jí)重視、地方支持、自身挖潛，才能破解政法 資源配置的難題。

1．向上開源。對(duì)于修改后的民事訴訟法實(shí)施

和涉法涉訴信訪改革后的一次性投入部分，建議由 中央統(tǒng)一納入規(guī)劃，采取中央、省補(bǔ)助的方式予以 保障；對(duì)于政法機(jī)關(guān)經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)支出部分，建議加 大中央、省級(jí)政法轉(zhuǎn)移支付力度，提高辦案經(jīng)費(fèi)和 裝備經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助額度；建議實(shí)行政法經(jīng)費(fèi)全國(guó)統(tǒng)一標(biāo) 準(zhǔn)，人員經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，公用經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)經(jīng) 費(fèi)由中央、省級(jí)和同級(jí)財(cái)政分區(qū)域按比例分類保障； 要形成政法保障經(jīng)費(fèi)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平同步的科學(xué)合理 的增長(zhǎng)機(jī)制，以適應(yīng)政法工作發(fā)展的新要求。2．向內(nèi)挖潛。如何在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)、人員不變的

前提下應(yīng)對(duì)修改后的民事訴訟法實(shí)施和涉法涉訴信 訪改革？這是政法機(jī)關(guān)管理者首先應(yīng)該探索的路 徑。法院系統(tǒng)早分析、早應(yīng)對(duì)，將立案部門進(jìn)行了 拆分，專門設(shè)立了涉法涉訴信訪的受理部門，并結(jié) 合訴訪分離改革，成立了機(jī)構(gòu)、充實(shí)了人員、明確 了職責(zé)、強(qiáng)化了考核，使涉法涉訴信訪能在法院環(huán) 節(jié)渠道暢通、依法終結(jié)。檢察系統(tǒng)為破解內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu) 林立、官多兵少、監(jiān)督功能弱化、管理效率不高等 現(xiàn)實(shí)難題，以“兩個(gè)適當(dāng)分離”（即訴訟職能與訴 訟監(jiān)督職能適當(dāng)分離、案件辦理職能與案件管理職 能適當(dāng)分離）為主線，積極探索檢察職權(quán)優(yōu)化配置 規(guī)律。湖北檢察系統(tǒng)選取30個(gè)基層檢察院推行了內(nèi) 部整合改革試點(diǎn)。以“五部制”（即批捕公訴部、職務(wù)犯罪偵查部、訴訟監(jiān)督部、案件管理部、綜合 管理部）為基礎(chǔ)，優(yōu)化職權(quán)配置；以強(qiáng)化訴訟監(jiān)督 為核心，加強(qiáng)監(jiān)督體系建設(shè)，提升訴訟監(jiān)督效果； 以“主辦檢察官——副檢察長(zhǎng)——檢察長(zhǎng)”三級(jí)管 理模式為結(jié)構(gòu)，全面提升管理效率；以內(nèi)部監(jiān)督制 約為重點(diǎn)，強(qiáng)化執(zhí)法辦案的專業(yè)、統(tǒng)一、歸口管 理，加強(qiáng)過(guò)程控制；以專業(yè)化為方向，推進(jìn)檢察人 員分類管理，實(shí)行檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的主辦檢察官責(zé)任 制，起到了較好的“探路”作用。[12] 這些應(yīng)對(duì)措施

和探索，值得政法其他部門學(xué)習(xí)和借鑒。3．向外尋援。應(yīng)對(duì)修改后的民事訴訟法實(shí)施

和涉法涉訴信訪改革，政法各部門要向當(dāng)?shù)攸h委匯 報(bào)，積極爭(zhēng)取理解和支持，通過(guò)黨委、政府和有關(guān) 部門進(jìn)一步完善政法機(jī)關(guān)的保障機(jī)制，不斷提高保

障水平，盡可能滿足修改后的民事訴訟法實(shí)施和涉法涉訴信訪改革后正常工作的所需資金。業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)

標(biāo)準(zhǔn)也要隨著修改后的民事訴訟法實(shí)施和涉法涉訴 信訪改革后的業(yè)務(wù)量和業(yè)務(wù)成本適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。根 據(jù)實(shí)際工作需要，還要積極爭(zhēng)取建立修改后的民事 訴訟法實(shí)施和涉法涉訴信訪改革方面的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保 障機(jī)制、救助經(jīng)費(fèi)預(yù)算機(jī)制，用最優(yōu)的保障助推政 法工作向前發(fā)展。

健全審判管理機(jī)制，從源頭上控制、減少涉訴信 訪

3． 1． 1 通過(guò)審級(jí)的嚴(yán)格、程序的規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)信訪人 對(duì)訴訟程序的認(rèn)同。審判質(zhì)量提升不僅要靠基層，更要靠 上級(jí)法院的監(jiān)督。要減少省法院指定再審的案件數(shù)量，省 法院審查的申請(qǐng)?jiān)賹彴讣话銘?yīng)由省法院直接審理辦結(jié)。同時(shí)，嚴(yán)格限制發(fā)還重審的次數(shù)，避免案件“翻燒餅”。雖 然在短期內(nèi)可能帶來(lái)較大的工作量，但是由于減少了案件 的反復(fù)，更重要的是，較高級(jí)別的裁判能夠更容易讓當(dāng)事 人認(rèn)同和理解，從而減少其不當(dāng)懷疑，能夠減少信訪案件 發(fā)生的概率。還應(yīng)爭(zhēng)取改革訴訟程序，變目前的“兩審終 審”加再審為“三審終審”加再審。按照黑格爾“正、反、合”辯證法過(guò)程，現(xiàn)行民訴法缺乏第三審程序，對(duì)于一審勝 訴(正)、二審敗訴(反)的情況下，特別需要一個(gè)合的過(guò) 程，來(lái)消解對(duì)二審裁判正當(dāng)性的質(zhì)疑。將再審作為最高司 法機(jī)關(guān)提審的特別情況，從而改變目前這種動(dòng)輒再審，停 止生效判決的做法，這種實(shí)際上的三審，因?yàn)槠鋯?dòng)程序 的不是法定自動(dòng)型，使人民群眾反而生出暗箱操作的疑 慮，也助長(zhǎng)了通過(guò)信訪啟動(dòng)再審的欲望。

3． 1． 2 強(qiáng)化審判管理的規(guī)范性約束。重點(diǎn)對(duì)現(xiàn)有的 法官個(gè)人績(jī)效考核真正發(fā)揮作用，啟動(dòng)有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制。要采取強(qiáng)有力的手段讓賢者上、庸者學(xué)、不稱職者下，使績(jī) 效考評(píng)成為每個(gè)法官的指揮棒。同時(shí)，也要注意不因盲目 量化考評(píng)可能對(duì)真正管理制度的扭曲。全面實(shí)現(xiàn)審判管 理信息化和上下級(jí)法院審判信息數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，通過(guò)信息化和 互聯(lián)互通徹底杜絕案件辦理的程序出現(xiàn)問(wèn)題。要重點(diǎn)加 強(qiáng)對(duì)案件質(zhì)量的控制，要在規(guī)范法官自由裁量權(quán)上下功 夫，建立自由裁量權(quán)內(nèi)部約束制約機(jī)制。

3． 1． 3 加強(qiáng)法院外部監(jiān)督的規(guī)范化運(yùn)行。在堅(jiān)持做 好庭審直播、裁判文書上網(wǎng)、公眾開放日等工作的同時(shí)，要 進(jìn)一步規(guī)范立案信訪大廳建設(shè)，公示一切可以公示的審判 信息，切實(shí)加強(qiáng)訴訟指導(dǎo)和訴訟風(fēng)險(xiǎn)提示工作，讓當(dāng)事人 理性接受舉證不能或執(zhí)行不能的訴訟后果?？紤]建立更 為方便快捷的舉報(bào)、投訴通道。仿照通訊企業(yè)設(shè)立統(tǒng)一投 訴電話，招聘客服人員統(tǒng)一接線記錄，限期調(diào)查、回復(fù)，回 訪滿意情況等，使其成為一項(xiàng)日常工作。要進(jìn)一步推行馬 錫五審判方式，開展巡回審判，加大調(diào)解力度，將社會(huì)法庭 與人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁等糾紛解決方式結(jié)合起來(lái)發(fā) 揮效果。全面加強(qiáng)訴訟指導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)提示工作，增強(qiáng)當(dāng)事人 的法治觀念和對(duì)司法活動(dòng)的認(rèn)同。

3． 2 健全涉訴信訪工作機(jī)制，創(chuàng)新社會(huì)管理模式，狠 抓信訪案件化解

3． 2． 1 進(jìn)一步完善涉訴信訪信息收集、交流、反饋機(jī) 制，及時(shí)掌握涉訴上訪動(dòng)態(tài)。一是完善內(nèi)部信息互通交流 機(jī)制。一方面，要進(jìn)一步加強(qiáng)日常案件辦理中的信訪苗頭 信息的反饋;另一方面，信訪部門應(yīng)統(tǒng)轄收集好信訪信息，及時(shí)掌握日常信訪情況并進(jìn)行交辦、督查，使處于萌芽階 段的信訪案件能夠及時(shí)得到化解。二是完善外部信息通 報(bào)機(jī)制。各政法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)樹立信訪工作“一盤棋”的思 想，積極建立信訪工作大格局，加強(qiáng)信息溝通和工作協(xié)調(diào)。信訪部門對(duì)于接待的應(yīng)由其他機(jī)關(guān)和部門主管的來(lái)信來(lái) 訪問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)向有關(guān)機(jī)關(guān)和部門移交和反饋，防止出現(xiàn) 漏管失控。

3． 2． 2 進(jìn)一步完善信訪案件流程管理機(jī)制。進(jìn)一步

完善導(dǎo)訪導(dǎo)訴、登記臺(tái)賬、分流交辦、辦理處理、甄別終結(jié)、督辦反饋、考核問(wèn)責(zé)、救濟(jì)(助)穩(wěn)控等信訪案件流程管理 機(jī)制，將各環(huán)節(jié)職責(zé)落實(shí)到具體部門和具體人員，形成規(guī) 范有序的接訪鏈條，做到接訪、處訪步步有人負(fù)責(zé)，來(lái)訪案 件都有回音，使上訪人反映的問(wèn)題能夠及時(shí)得到回應(yīng)。信 陽(yáng)中院出臺(tái)的《信訪接訪制度》在這方面進(jìn)行了有益探 索，能夠有效地將信訪當(dāng)事人吸引在中院信訪接訪窗口，第一時(shí)間安排接訪和解決，避免了各自為戰(zhàn)的情況。同 時(shí)，最高法院出臺(tái)的約期接談制度應(yīng)進(jìn)一步深化，健全初 信初訪首問(wèn)負(fù)責(zé)制。按照分工和職責(zé)安排接訪，實(shí)行“誰(shuí) 接待、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)處理”，并規(guī)定辦理程序和期限，包案到 底。

3． 2． 3 進(jìn)一步改善涉訴信訪案件的審查、審理方式。規(guī)范審查聽證程序，改變現(xiàn)在的申訴類信訪案件行政化處 理模式，基層法院應(yīng)以合議庭方式來(lái)審查信訪案件，思考 對(duì)策。建立日常化的上下聯(lián)動(dòng)接訪和聯(lián)合組成巡回合議 庭的工作機(jī)制。上級(jí)法院及時(shí)到基層接訪，開展就地辦 案，就地解決上訪案件。對(duì)于再審信訪案件，逐步推行審 委會(huì)委員組成合議庭直接審理案件，改變過(guò)去審委會(huì)“垂 簾斷案”的狀況。把“信訪聯(lián)席會(huì)議”確定為經(jīng)常性的工 作機(jī)制，建立完善由黨委牽頭，司法機(jī)關(guān)、政府職能部門共 同參與、職責(zé)明確、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一處理的大信訪格局。3． 2． 4 盡快制定《信訪法》及《信訪治安管理處罰條 例》。在實(shí)施和完善《信訪條例》基礎(chǔ)上，及時(shí)出臺(tái)《信訪 法》、《信訪訴訟法》及《信訪治安管理處罰法》，有效保護(hù) 信訪人的合法權(quán)益，制裁不法信訪人，同時(shí)，在更高級(jí)別設(shè) 立統(tǒng)籌全局的信訪終結(jié)機(jī)制，確保信訪終結(jié)制度的絕對(duì)終 結(jié)性。改變涉訴信訪案件外部多元監(jiān)督體制。長(zhǎng)期的治 本之策是把信訪工作集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，通過(guò)人民 代表來(lái)監(jiān)督一府兩院的工作，合并散存在各職能部門的信 訪資源，建立一套統(tǒng)一的科學(xué)的信訪登記體系和檢索體 系，不僅可以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)信訪量，而且可以節(jié)約大量的社會(huì) 資源，克服目前信訪中公民盲目投訴、反復(fù)投訴、多方投訴 造成的巨大資源浪費(fèi)和政治信任流失。

3． 2． 5 進(jìn)一步落實(shí)好對(duì)信訪當(dāng)事人的各項(xiàng)救助措 施。將經(jīng)濟(jì)困難的信訪當(dāng)事人的救助納入司法救助保障 基金，并保證其正?；\(yùn)行。爭(zhēng)取政府財(cái)政支持，吸收社 會(huì)部分捐贈(zèng)，完善司法救助保障基金的資金來(lái)源，對(duì)經(jīng)濟(jì) 確實(shí)困難、信訪事項(xiàng)難以依靠法院一家解決的信訪當(dāng)事人 給與適當(dāng)?shù)木戎?，幫助他們渡過(guò)暫時(shí)困難，避免信訪升級(jí)。加大經(jīng)費(fèi)及人員的投入，為社會(huì)矛盾化解工作提供必要的 保障。人民調(diào)解員、人民陪審員及近兩年出現(xiàn)的社會(huì)法 官，是社會(huì)矛盾化解工作的有生力量，但經(jīng)費(fèi)的缺乏大大 挫傷了他們參與社會(huì)矛盾化解工作的積極性，長(zhǎng)此以往，這些力量可能會(huì)銷聲匿跡。同時(shí)，人民法院作為化解社會(huì) 矛盾的主角和主力，人員嚴(yán)重不足已是不爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)?；?上述兩個(gè)方面的原因，只有各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視，加大對(duì)社 會(huì)力量的經(jīng)費(fèi)保障和人民法院的人員編制力度和規(guī)模，才 能為社會(huì)矛盾化解工作提供源源不斷的力量。

3． 3 推行決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，從源頭上預(yù)防矛盾糾

紛。按照用領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變推動(dòng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求黨委政府決策科學(xué)化、民主化、法制化水平，實(shí)行決策社會(huì)

穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，對(duì)涉及“三農(nóng)”、國(guó)企改革、征地拆遷、城市發(fā)展和管理、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、社會(huì)保障、機(jī)構(gòu)改革、環(huán) 境保護(hù)等事關(guān)群眾切身利益的重大決策事項(xiàng)，進(jìn)行事前的 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，廣泛聽取群眾意見。堅(jiān)持合法性、有 益性、群眾支持的標(biāo)準(zhǔn)，確保決策為民。經(jīng)評(píng)估可能對(duì)社 會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生影響的決策不出臺(tái)或暫緩出臺(tái)，從而最大限度 地預(yù)防和減少因決策不當(dāng)引發(fā)的矛盾糾紛，防患于未然。3． 4 加強(qiáng)基層民調(diào)組織建設(shè)，從矛盾源上培植化解 力量。人民調(diào)解委員會(huì)是離社會(huì)矛盾最近的組織，也是最 基層的社會(huì)矛盾調(diào)解組織，曾經(jīng)為民間糾紛的調(diào)解發(fā)揮過(guò) 積極的作用。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大潮中，這種作用有所弱 化。在村一級(jí)的人民調(diào)解委員會(huì)，基本上只有一塊牌子 了;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的人民調(diào)解委員會(huì)，往往只有一個(gè)司法所 長(zhǎng)，而且司法所長(zhǎng)多以代理案件為主，因?yàn)檎{(diào)解是出力不 討好的活。因此，有時(shí)人民法院在案件送達(dá)和組織調(diào)解 時(shí)，想請(qǐng)基層組織予以配合，根本就找不到人。從另一個(gè) 側(cè)面，基層民調(diào)組織的癱瘓和弱化，也是社會(huì)矛盾增多的 一個(gè)因素。因此，加強(qiáng)基層民調(diào)組織建設(shè)，把矛盾糾紛化 解在當(dāng)?shù)?，化解在基層，不失為有效化解社?huì)矛盾的重要 舉措。

3． 5 將社會(huì)矛盾化解工作納入政績(jī)考核，增強(qiáng)基層 政府化解社會(huì)矛盾的主動(dòng)性和自覺(jué)性。凡事欲則立，不欲 則廢。如果把社會(huì)矛盾化解工作像計(jì)劃生育、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等 工作一樣，納入政府績(jī)效考核，細(xì)化依法行政水平、民事糾 紛發(fā)案率及化解率、刑事案件發(fā)案率及破案率等考核指 標(biāo)，嚴(yán)格考核標(biāo)準(zhǔn)和程序，就一定能最大限度地激發(fā)社會(huì) 活力，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、社會(huì)協(xié)同、群眾參與”的社會(huì) 矛盾化解局面就一定會(huì)形成，改革發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定并駕齊 驅(qū)和諧共進(jìn)的局面也一定會(huì)出現(xiàn)。

第五篇：反貪局偵結(jié)分離辦案工作機(jī)制研究

機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、人員組合得當(dāng)將會(huì)為我們的偵查工作帶來(lái)事半功倍的效果。2007年我局開始試行的“偵結(jié)分離”辦案模式，即是在保證兩個(gè)偵查處設(shè)置不變的前提下，在一定范圍內(nèi)將“偵”、“結(jié)”工作進(jìn)行分離。具體來(lái)說(shuō)，每個(gè)偵查處12人，分為兩個(gè)大主偵組，由兩名主偵官分別負(fù)責(zé)各組的具體工作。在每個(gè)大主偵組里，仍由一檢一書組成三個(gè)小組，其中兩組側(cè)重于立案工作，其中一組側(cè)重于結(jié)案工作。從線索初查到對(duì)犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施的工作由立案組負(fù)責(zé)；自采取強(qiáng)制措施后到審查起訴階段的工作由結(jié)案組負(fù)責(zé)。

一、“偵結(jié)分離”辦案模式的優(yōu)勢(shì)

（一）提高案件質(zhì)量

根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》及1996年12月31日最高人民檢察院《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)偵查工作貫徹刑訴法若干問(wèn)題的意見》中的規(guī)定，人民檢察院偵查終結(jié)的案件，應(yīng)當(dāng)做出提起公訴、不起訴或者撤消案件的決定。同時(shí)規(guī)定，偵查終結(jié)的條件是：“犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分”。對(duì)于偵查部門來(lái)講，決定偵查終結(jié)的案件應(yīng)該是：對(duì)犯罪嫌疑人指控的犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)、充分的案件。由此可見，法律對(duì)偵查終結(jié)、移送起訴的案件，在事實(shí)上、證據(jù)上都有明確的、嚴(yán)格的要求。

在“偵結(jié)分離”的辦案模式下，一個(gè)案件會(huì)經(jīng)過(guò)立案組、結(jié)案組兩組辦案人員，分別在不同的偵查階段從事實(shí)、證據(jù)上予以判斷、審查，對(duì)案件質(zhì)量的提高無(wú)疑是有益的。在以往的偵查模式中，從線索初查、立案到結(jié)案完全由一個(gè)辦案組的一檢一書來(lái)完成，這不免會(huì)造成承辦人始終拘泥于立案時(shí)對(duì)案件的理解，無(wú)法從更多的角度去再次審查案件。在“偵結(jié)分離”模式下，從犯罪嫌疑人被采取強(qiáng)制措施后，案件即轉(zhuǎn)為由結(jié)案組負(fù)責(zé)，結(jié)案組不僅能以更加客觀的態(tài)度從事實(shí)和證據(jù)角度再次審查案件，而且能夠拓寬思路發(fā)現(xiàn)除立案犯罪事實(shí)外的其他問(wèn)題，從而使案件質(zhì)量得以有效保障。

（二）節(jié)約偵查資源

今年來(lái)，西城院受理的線索數(shù)量呈上升趨勢(shì)，其中市院交辦線索數(shù)量也在不斷增多。如何能夠提高線索初查的效率和質(zhì)量、縮短偵查周期、節(jié)約偵查資源，成為了我們首要解決的問(wèn)題。在“偵結(jié)分離”辦案模式下，在嫌疑人被采取強(qiáng)制措施之后，立案組即可將主要精力投入到新的線索初查工作中去，節(jié)省了大量的提訊、證據(jù)收集和固定工作。線索初查時(shí)間得到保障，許多辦案組都已經(jīng)采取多個(gè)線索同時(shí)初查的方式，有效提升了初查效率。

從結(jié)案組角度講，節(jié)省了大量的線索初查時(shí)間和精力，可以對(duì)所負(fù)責(zé)的幾個(gè)案件統(tǒng)一安排整體提訊時(shí)間，避免了以前辦案模式下，幾個(gè)辦案組同時(shí)去看守所提訊的狀況。同時(shí)，結(jié)案組可以集中精力完善證據(jù)，踏實(shí)認(rèn)真的完成案頭工作。

（三）充分發(fā)揮每位偵查員的個(gè)性和特點(diǎn)

立案工作需要干警具備偵查經(jīng)驗(yàn)豐富、身體素質(zhì)好、能夠適應(yīng)加班出差等特點(diǎn)，而結(jié)案工作需要干警細(xì)心、善于收集鞏固證據(jù)、有較強(qiáng)的預(yù)審能力和交流應(yīng)變能力。人各有所長(zhǎng)，也各具特點(diǎn)，將反貪干警的特長(zhǎng)和所從事的工作側(cè)重有效結(jié)合，在調(diào)動(dòng)工作的積極性的同時(shí)，工作效率和質(zhì)量便同步得以提升。

（四）充分發(fā)揮主偵檢察官的優(yōu)勢(shì)和工作積極性。

以各主偵組組成辦案單元，既分散偵查又集中辦案，分工協(xié)作，相互配合，并在辦案過(guò)程中，進(jìn)一步完善主偵檢察官責(zé)任制，探索適應(yīng)新形勢(shì)的辦案模式，使偵查隊(duì)伍進(jìn)一步規(guī)范化、專業(yè)化。

（五）有效保證辦案過(guò)程中的廉政問(wèn)題

在不同偵查階段更換不同的辦案人員，能夠有效避免“人情案”、“關(guān)系案”的發(fā)生。立案組、結(jié)案組之間無(wú)形中便形成一種相互監(jiān)督的關(guān)系，有效保障了文明辦案、廉政辦案。

（六）促進(jìn)偵查人員全面發(fā)展

新時(shí)期反貪偵查人員不僅要具備傳統(tǒng)偵查人員應(yīng)具備的素質(zhì)，還應(yīng)適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求提高和完善自己。除網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、語(yǔ)言能力外，信息調(diào)研能力是一項(xiàng)重要能力。反貪偵查人員

不能只停留在立案、結(jié)案的水平上，還應(yīng)當(dāng)具備發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、研究問(wèn)題的能力和水平。采用“偵結(jié)分離”的辦案模式是促進(jìn)偵查人員的全面發(fā)展，提高其信息調(diào)研能力的有效途徑之一。在“偵結(jié)分離”的辦案模式下，立案組承擔(dān)了大部分的立案壓力，結(jié)案組可以利用其了解案情始末、時(shí)間相對(duì)充裕的優(yōu)勢(shì)，充分總結(jié)辦案經(jīng)驗(yàn)進(jìn)而達(dá)到理論升華的目的。同時(shí)，通過(guò)立案組與結(jié)案組人員的流轉(zhuǎn)，最終達(dá)到促進(jìn)全體反貪干警全面發(fā)展的目的。

（七）適度調(diào)節(jié)偵查人員工作壓力

反貪部門是檢察機(jī)關(guān)的一線業(yè)務(wù)部門，長(zhǎng)期以來(lái)工作強(qiáng)度高，工作任務(wù)繁重，偵查人員工作壓力很大。這種情況下，將結(jié)案組獨(dú)立出來(lái)專門進(jìn)行結(jié)案工作，可以相對(duì)減少了其立案的壓力，通過(guò)人員的流轉(zhuǎn)調(diào)換，可以達(dá)到適度調(diào)節(jié)偵查人員工作壓力的目的。

二、“偵”、“結(jié)”銜接中存在的問(wèn)題

（一）有時(shí)存在辦案思路不統(tǒng)一的情況。

案件能夠立案，便說(shuō)明立案組的偵查人員對(duì)案件初期的認(rèn)識(shí)、理解、辦案方式是正確的。立案組在前期初查過(guò)程中對(duì)案件有自己的分析和下一步工作設(shè)想，在這一方面立案組和結(jié)案組可能存在對(duì)某個(gè)案件的看法和理解不相同的情況。在結(jié)案組進(jìn)行繼續(xù)偵查的過(guò)程中，如何貫徹原辦案人員正確的辦案思路，并且把證據(jù)加以固定，是個(gè)需要解決的問(wèn)題。

（二）案件移交時(shí)的手續(xù)問(wèn)題。

按照“偵結(jié)分離”辦案模式的規(guī)定，嫌疑人被采取強(qiáng)制措施后案件即從立案組移交到結(jié)案組。此時(shí)，經(jīng)過(guò)線索受理、初查、立案、采取強(qiáng)制措施等環(huán)節(jié)，案件已經(jīng)存在許多法律手續(xù)、證據(jù)和原始偵查資料。在交接過(guò)程中，立案組的承辦人往往只將法律手續(xù)和立案時(shí)認(rèn)定的證據(jù)材料附卷移送，而初期偵查中認(rèn)為無(wú)價(jià)值的、與本案無(wú)關(guān)的資料便不予移送。其實(shí)，這樣的做法不利于結(jié)案組更加深入了解案情、了解案件全貌、了解嫌疑人的思想狀況、理解偵查員的辦案思路。是否能把全部案件資料移送到結(jié)案組，怎樣形成一個(gè)完備的移交手續(xù)成為了“偵”與“結(jié)”銜接的關(guān)鍵問(wèn)題。

（三）結(jié)案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)新線索時(shí)的處理辦法

在實(shí)際工作過(guò)程中，通過(guò)提訊、進(jìn)一步調(diào)取證據(jù)，結(jié)案組可能會(huì)發(fā)現(xiàn)新的犯罪線索。有的是犯罪嫌疑人涉嫌的其他犯罪事實(shí)，有的是本案涉及到的其他問(wèn)題，有的是犯罪嫌疑人的檢舉揭發(fā)情況。對(duì)于這些新線索，是由結(jié)案組繼續(xù)調(diào)查，還是轉(zhuǎn)交立案組進(jìn)行調(diào)查還未有明確的規(guī)定。如果由結(jié)案組調(diào)查新發(fā)現(xiàn)的線索，有可能會(huì)占用大量的結(jié)案時(shí)間，導(dǎo)致案件延期；如果轉(zhuǎn)交立案組調(diào)查，有可能會(huì)影響立案組對(duì)其他線索的初查效率，造成工作交叉。

三、如何解決“偵”與“結(jié)”的銜接問(wèn)題

（一）統(tǒng)一思路。在案件移交過(guò)程中，立案組的偵查人員應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的復(fù)雜程度，以書面或口頭的形式將辦案過(guò)程、偵查思路、方式手段、存在的問(wèn)題等情況，完整、清晰的傳達(dá)給結(jié)案組，使得結(jié)案組更快、更準(zhǔn)確的接手案件。

（二）移交全部案件材料。移交材料要求全部，立案組應(yīng)當(dāng)將初期偵查過(guò)程中認(rèn)為無(wú)價(jià)值的資料也移送給結(jié)案組。保證結(jié)案組全面、整體把握案件。

（三）加強(qiáng)兩組人員間的配合問(wèn)題。在案件初期的調(diào)查階段，立案組在調(diào)取證據(jù)的過(guò)程中，已經(jīng)和銀行、工商等相關(guān)部門及人員建立了有效的聯(lián)系方式。在結(jié)案組進(jìn)一步完善證據(jù)過(guò)程中，為了更加方便、快捷的獲取證據(jù)材料，有些資料的調(diào)取工作仍然需要前期偵查人員的繼續(xù)配合。當(dāng)結(jié)案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)新線索時(shí)，由于結(jié)案組人員少，可能會(huì)出現(xiàn)人力不夠的問(wèn)題，而前期負(fù)責(zé)初查的同志更熟悉案情，這就需要兩組人員在主偵官的帶領(lǐng)下，加強(qiáng)配合，靈活分配人員，進(jìn)一步對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查取證。

“偵結(jié)分離”的辦案模式剛啟動(dòng)不久，任何機(jī)制的改革都需要時(shí)間。不斷在實(shí)踐過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并解決問(wèn)題才能更好的檢驗(yàn)新的辦案模式，才能使之更加成熟、完善。在今后的工作中，我們還將不斷探索、力求最大限度的發(fā)揮偵查資源，更有效的打擊腐敗。