第一篇：我國當代政府應急管理制度研究

我國當代政府應急管理制度研究

[摘要]：隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國社會矛盾明顯增多，處理難度加大。黨的十八大報告明確提出，要加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結(jié)合的社會管理機制。這一社會管理機制的確立，不僅是對改革開放以來我國社會管理實踐經(jīng)驗的總結(jié)和發(fā)展，而且是新形勢下加強和創(chuàng)新社會管理，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安的基本路徑和方法。本文分析了我國應對突發(fā)事件法制建設所存在的問題，并對我國未來法制建設提出了明確的發(fā)展思路。

[關鍵詞]：突發(fā)事件 應急 法制建設

一、我國應急法制現(xiàn)狀 應急管理的“龍頭”是在2003年的SARS危機的發(fā)展，政府開始高度關注這方面的“緊急狀態(tài)法”，并著手制定突發(fā)事件應對法。《中華人民共和國突發(fā)事件應對法（審查和修改草案）》在經(jīng)過兩次修改的基礎上，全國人大常委會于2006年6月由國務院常務會議討論，在第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議一致通過了該法案，2007年11月1日生效。《事故緊急應變法》第70章，主要規(guī)定了應急管理體系，突發(fā)事件預防和應急準備，監(jiān)測與預警，應急救援，恢復重建后的基本系統(tǒng)的緊急情況和憲法制度、應急管理的其他法律銜接。

全國應急預案體系初步形成了突發(fā)事件應急預案，承擔應急響應職能的國家機關的應急預防和準備、監(jiān)測和預警、處置和救援、恢復和重建以及應急管理組織，指揮，安全和發(fā)展的工作。到2006年底，在全國擁有約135萬多件應急方案，各?。ㄗ灾螀^(qū)，直轄市），市（縣）的97.9％和92.8％的縣（市）已開始計劃開發(fā)各種總體規(guī)劃。中央企業(yè)計劃發(fā)展預制高達至100％，絕大多數(shù)的高風險行業(yè)有規(guī)模以上企業(yè)到制定應急的方案。

二、我國應急法制建設存在的問題

（一）法律地位不高

中國已經(jīng)形成了寶塔形的應急預案，其中包括總體應急預案，國務院專項應急預案，國務院部門應急預案，地方應急預案，企事業(yè)單位應急預案，重大活動應急預案六大類別的計劃框架。應急計劃并不算作法律，法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，它不是法律規(guī)范，制定的法律規(guī)范，因為應急法案沒有效力，因此政府不能用行政緊急權(quán)力來約束人們。應急預案的法律地位問題不解決，將極大地影響應急預案，應急管理功能和效率的發(fā)揮。

（二）法制不統(tǒng)一

盡管中國已初步建立了覆蓋各個方面的應急預案體系，均達到縣級政府和部門，以及大型企業(yè)和組織發(fā)展廣大的農(nóng)村地區(qū)，但是基層社區(qū)，企業(yè)和學校的緊急計劃的制定仍然滯后，不能滿足應急管理。

（三）法制不完善

公共應急法制的不健全，缺乏一個統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法。我國現(xiàn)行立法對突發(fā)公共事件應急法分散，由于缺乏統(tǒng)一的法律，導師難以及時，有效的應急響應，不利于部門處理緊急情況合作。

很多的緊急立法過于抽象原則，可操作性不強。目前，我國尚未制定一個統(tǒng)一的國家緊急狀態(tài)法。在現(xiàn)行法例中，并沒有提出了一個原則性的規(guī)定緊急狀態(tài)下政府行政緊急權(quán)力。因此憲法應當宣布應急部門的基本權(quán)利。立法內(nèi)容非常抽象，缺乏配套的具體實施細節(jié)和方法。在緊急時期的狀態(tài)，出現(xiàn)了許多不可操作的弊病。

（四）法制執(zhí)行力不足

現(xiàn)在我國還沒有成立全國性質(zhì)的突發(fā)事件應急處理的機構(gòu)。相關的部分工作也比較分散，還不能形成靈敏的反應，不能全面及時、統(tǒng)一指揮和明確整體機構(gòu)只能。造成現(xiàn)在我國

突發(fā)事件發(fā)生后，應急工作中出現(xiàn)重負還有浪費脫節(jié)等現(xiàn)象的原因就是目前我國沒有統(tǒng)一的突發(fā)時間管理協(xié)調(diào)的機構(gòu)，只有分部門管理。

三、我國應急法制建設發(fā)展對策

（一）憲法中規(guī)定應急法制

建立全國統(tǒng)一的應對危機管理的基本法。成立專門的危機管理法，危機管理方法提供危機管理的基本法律原則和法律精神。將應急法制納入憲法的調(diào)整范圍，明確其在我國憲政體制中的地位。要更明確地規(guī)定“緊急狀態(tài)制度”，將緊急狀態(tài)的確認、宣布、期限、解除等重大環(huán)節(jié)確立為憲法規(guī)范 ；將公民對突發(fā)事件的知情權(quán)作為公民的基本權(quán)利納入憲法之中 ；在憲法中，對行政緊急權(quán)的行使和最基本人權(quán)不可克減的原則進行必要的照應。

（二）協(xié)調(diào)應急法制 修訂《突發(fā)事件應對法》，出臺相應的實施細則。在應急立法的前瞻性和預見性原則的指導下，根據(jù)應急管理實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題，把經(jīng)濟類突發(fā)事件作為一個單設類別，對軍隊等武裝力量在應對突發(fā)事件中的地位和作用，地方政權(quán)無法行使應急職權(quán)時應采取的補救性規(guī)則，及網(wǎng)絡在應急工作中的作用等問題進行明確規(guī)定。在此基礎上，應盡快出臺相應的實施細則，切實增強突發(fā)事件應對法的針對性和可操作性。

加強重要領域單行法的立法，完善應急法制單行法體系。應根據(jù)實際需要出臺一些新的災害防治法，如《臺風防治法》、《沙塵暴防治法》等。對地震以外的其他地質(zhì)災害也應加強專門立法。為加強綜合減災并進行災難救助，應出臺《綜合減災法》、《災害救助法》等法律法規(guī)。第五，對現(xiàn)存的應急法律規(guī)范進行全面、系統(tǒng)的清理。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，依照應急法律規(guī)范的不同效力等級和一般法理，分別對現(xiàn)有應急法律、法規(guī)和規(guī)章進行必要的修改、補充和廢止，消除同一層次或不同層次應急法律規(guī)范之間的不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，以增強應急法制的協(xié)調(diào)性和實效性。

（三）提高應急法制的執(zhí)行力

首先，應做好應對突發(fā)事件的戰(zhàn)略規(guī)劃和預算安排。在危機的前期控制和預防、經(jīng)費預算、物資儲備等方面做好應急規(guī)劃，并將其納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃之中，并使應急經(jīng)費預算的增長與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況相適應。其次，加強應急預案建設并進行相應的預案演練。應根據(jù)法律規(guī)定和應急實踐的新要求，及時修改和補充應急預案，以增強其實用性，并及時出臺綜合性的應急預案，增強應急預案的適應性。另外，還需認真開展應急預案的演練工作，以增強應急預案的實效性和針對性。再次，加強應急主體和應急隊伍建設。完善應急管理組織體系建設，形成決策科學、執(zhí)行有力、協(xié)調(diào)有序的工作格局 ；加強對地方政府應急能力的評估體系建設，促進政府應急能力的不斷提升 ；建立專家咨詢隊伍、專業(yè)救援隊伍和志愿者服務隊伍，與政府相關機構(gòu)共同對突發(fā)事件進行應急管理。

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第二篇：論我國政府應急管理制度建設

論我國政府應急管理制度建設

隨著中央應急預案編制工作和地方省級應急預案編制工作的基本完成,全國應急管理預案體系初步形成,特別是2007年11月頒布實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》,標志著我國政府應急管理體系建設工作已經(jīng)走上了一個規(guī)范化、制度化、法制化的軌道。但是,近年來的臨場處置實踐表明:地方各級政府雖然充分發(fā)揮了組織職能,但因存在傳統(tǒng)官僚制的弊病,加上沒有根據(jù)地方特點完善快速反應機制和建立一支強有力的快速反應隊伍,致使在面對重大公共突發(fā)事件時,存在反應遲緩、協(xié)調(diào)不力、處理困難等問題。因此,我國必須改革和完善政府應急管理體系,結(jié)合地方突發(fā)公共事件發(fā)生的特點,在以制度建設為中心的同時,加強和完善以地方政府為主的應急管理制度,建立適應地方特點的各種突發(fā)公共事件處置機制。這對于提高各級政府應急處置能力,從而提高國家整體應對突發(fā)公共事件的水平,都具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國政府應急管理體制的現(xiàn)狀分析

我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的特殊歷史時期,由于利益分配格局的調(diào)整,各類刑事犯罪、治安事件、民事行政糾紛、群體性事件呈持續(xù)高發(fā)之勢。加上自然環(huán)境由于遭到非理性的過度開發(fā)和利用,導致自然災害頻繁發(fā)生。我國政府應急管理部門在面對和處臵如此頻繁的人為的和自然的突發(fā)公共事件過程中,存在以下主要特點和不可避免的不足與問題:

(一)主要特點

在長期的實踐中,我國政府逐步形成了以中央政府為層面的管理模式,即由國務院統(tǒng)一領導,分部門按類別進行處臵各類突發(fā)公共事件的應急管理模式。該模式存在五個方面的主要特點:

第一,統(tǒng)一領導、分工負責。我國應急管理的最高行政領導機構(gòu)是國務院,其主要職責是統(tǒng)一領導各類突發(fā)公共事件的預防和處臵工作。國務院辦公廳設國務院應急管理辦公室,履行值守應急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責,但日常辦事機構(gòu)設在對口主管部門,成立臨時應急管理機構(gòu),統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)各部門、各地區(qū)的應急處臵工作。

第二,分級管理、條塊結(jié)合。為了便于實施管理,在條塊關系上,我國按照突發(fā)公共事件的規(guī)模和范圍實行分級管理。而對由地方為主處臵的突發(fā)公共事件,國務院各部門應給予指導、協(xié)調(diào)和幫助,實行條塊結(jié)合管理。

第三,部門應急體系已具規(guī)模。經(jīng)過2003年的“非典”、2005年的“禽流感”到2008年的“冰雪災害”和汶川“特大地震”,國務院承擔直接處臵突發(fā)公共事件職責的部門,均建有相應的應急指揮機構(gòu)、信息通訊系統(tǒng)、防災設施裝備、應急救援隊伍,建立了監(jiān)測預報體系、組織指揮體系和救援救助體系。

第四,國家應急法律體系趨于完備。鑒于近年來各類緊急突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生,人民生命財產(chǎn)受到不同程度的威脅,我國已相繼頒布了有關應急管理的法律35件,行政法規(guī)36件,部門規(guī)章55件,特別是《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》的頒布實施,標志著我國應急管理法律體系趨于完備。

第五,國家應急預案框架體系初步形成。為了形成全國統(tǒng)一的各級應急預案框架體系,在以往各部門制定的應急預案的基礎上,國務院成立應急管理辦公室并組織有關部門進行應急預案編制和修改工作,基本建立了相互配套的國家應急預案框架體系。

(二)不足與問題

幾年來的實踐證明,目前我國應急管理中還存在一些不足與問題:

第一,職權(quán)不清、職責不明。首先是條塊應急管理職權(quán)劃分不夠清晰、職責分擔不夠明確,造成在實踐操作中常常出現(xiàn)協(xié)調(diào)困難、管理脫節(jié)、行動銜接配合不到位等問題;其次是地方屬地化管理的責任和授權(quán)不足,在應急實施中難于運行。

第二,綜合性風險評估薄弱。以部門為基礎的監(jiān)測體系和風險評估較為有力,但因綜合性的風險評估和趨勢預測有所不足,缺乏科學的風險評估指標,因而,我國也未形成科學的風險評估指標體系。

第三,溝通與共享信息不足。由于目前我國客觀存在應急信息報告的標準、程序、時限和責任不明確、不規(guī)范等因素,有時出現(xiàn)各信息系統(tǒng)之間相互分割,缺乏互通互連和信息資源共享的情況是必然的,綜合性信息分析和綜合性信息平臺建設有待加強。

第四,社會參與程度不高。應對突發(fā)公共事件人人有責。但我國對全社會的應急教育、培訓、演練和引導工作多停留在口號上,沒有設計具體措施和要求,無法實際操作,因而,社會風險防范意識和自救互救能力十分薄弱。

從以上的主要特點和存在的不足與問題可以看出:我國政府應急管理制度建設沒有走出傳統(tǒng)的官僚制,如權(quán)力集中、層級分明;官員照章辦事、循規(guī)而行;官員行為標準化、非人格化;運用相對固定的行政程序來實現(xiàn)既定目標;等等。官僚制之父韋伯認為,非人格化的嚴格等級制度下的公職人員,應是具有專門技能的行政人員,他們要嚴格遵守組織中的各種制度性規(guī)定,絕對服從組織權(quán)威,始終不渝地執(zhí)行上級的命令,以有效實現(xiàn)組織目標。然而,公共突發(fā)事件的發(fā)生除具有突然爆發(fā)、造成或者可能造成嚴重社會危害特點之外,往往還帶有地域性特征,即帶有地方性色彩,我們對其處臵方式方法也必須結(jié)合當?shù)靥厣?。否則處理時可能出現(xiàn)事倍功半,或者徒勞的結(jié)果。因此,要改變目前中央與地方權(quán)責不對稱的制度,我們對各級政府在應急管理工作中的權(quán)責,要作制度化的規(guī)定,把全國應急管理工作的重心下移,實行屬地管理、地方負責的原則,賦予地方在應急管理中對稱的權(quán)力與責任,使地方有充分的積極性把事態(tài)控制在基層,從制度上實現(xiàn)從垂直控制到重心下移。

二、建立與完善應急管理制度的必要性分析 目前,我國應急管理組織機構(gòu)主要是以傳統(tǒng)的官僚制,即中央到地方層級分明,一級仿一級設臵機構(gòu),下級只對上級負責。這樣在實際操作過程中出現(xiàn)兩個極端現(xiàn)象:地方延報、瞞報、虛報、漏報以及“捂蓋子”、“欺上瞞下”、“變通”等虛假治理與輕易將壓力上移,以規(guī)避因?qū)ν话l(fā)公共事件處臵不當所必須承擔的責任和風險。關于其原因,有學者認為:改革開放以來中央與地方之間非制度化的分權(quán),使得中央與地方之間權(quán)限模糊,在制度上形成諸多“灰色地帶”,使得中央與地方之間表現(xiàn)出非對稱的相互依存關系。而筆者認為,這主要是我國傳統(tǒng)政府組織制度設臵造成的結(jié)果,是官僚制在行政管理過程中表現(xiàn)的必然。因此,建立與完善應急管理制度以地方政府為主,就顯得十分必要。

(一)明確和承擔公共突發(fā)事件責任的需要

公共突發(fā)事件的發(fā)生往往呈現(xiàn)出區(qū)域性或地方性特點,其處臵或解決主要靠本地的力量,也就是說地方政府是應急管理的實際操作主體,實施具體的應急任務。但是,由于我國應急管理制度的設臵是以官僚制的從中央到地方層級管理,實際上造成了多層參與管理的局面,其權(quán)限也因多層的參與而顯得模糊。如某地一旦發(fā)生公共突發(fā)事件,處臵公共突發(fā)事件必須按照層級管理逐級匯報,各級共同參與,責任就難以明確,責任的承擔更難以確定。如果處臵緊急管理事件所需的資源超出地方政府的能力范圍,地方政府必然要求上一級政府,直至中央政府的協(xié)調(diào)和支持。這種通過上級乃至中央?yún)f(xié)調(diào)所得到的支持往往是鄰近的政府或部門。因此,建立與完善應急管理制度應以地方政府為主,明確處臵公共突發(fā)事件的責任由地方政府承擔,這樣,不僅增強了地方政府的應急管理能力,而且可以避免我國傳統(tǒng)的應急管理制度難以明確責任的狀況出現(xiàn)。

(二)提高應急處臵公共突發(fā)事件效率的需要 鑒于公共突發(fā)事件本身具有的不確定性和緊急突發(fā)性,我們在面對如何處臵等問題時,首先要作出迅速的判斷和選擇。但是,目前我國應急管理組織機構(gòu)主要是傳統(tǒng)的官僚制,每當發(fā)生公共突發(fā)事件都要逐級上報,即使遇重大緊急事件仍必須得到上級的指令才能采取相應的措施,加上因為官僚制的地方政府,其內(nèi)部決策體系不透明以及對突發(fā)公共事件信息類型的嚴格劃分,導致上級決策者往往無法獲得完整的信息,有時甚至是已扭曲的信息。這樣,經(jīng)過上傳下達折騰一番,必然使處臵公共突發(fā)事件的效率大打折扣。面對不確定性和緊急突發(fā)性公共突發(fā)事件,我們要在明確地方政府承擔責任的原則上,促使地方政府在有把握的基礎上作出迅速的判斷和選擇,提高應急處臵公共突發(fā)事件的效率。

(三)實現(xiàn)應對公共突發(fā)事件管理重心下移的需要 盡管我國在應急管理建設方面,強調(diào)中央動員、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督作用的同時,重在加強地方政府應急管理能力,實現(xiàn)公共突發(fā)事件處臵管理重心下移,但是,由于現(xiàn)存的官僚組織機構(gòu)和上下各級責任不明以及由此產(chǎn)生的信息不全或不靈,使地方政府產(chǎn)生隱瞞事件的僥幸心理。比如,近年來面對全國煤礦安全事故頻發(fā)的嚴峻現(xiàn)實,國務院頒布了多項有關煤礦安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)、規(guī)章和文件,對事故發(fā)生后有關各級人民政府及政府有關部門上報和發(fā)布事故消息的程序和時限作了明確要求,并成立專門的監(jiān)管機構(gòu),但各地瞞報事故的問題仍時有發(fā)生,甚至出現(xiàn)廣西南丹特大透水事故惡性瞞報事件。我們應該向發(fā)達國家學習,建立國家級和地方級的常規(guī)應急管理組織機構(gòu),注重部門之間、國家與地方之間的協(xié)調(diào)應對,主要是應設立地方政府為主的應急管理制度,將管理重心下移。這種重心下移的目的,就是要改革傳統(tǒng)的以條為主的應急管理體制,將大部分決策權(quán)下放到以塊為主的地方政府手中,讓地方政府所做的決策從傳統(tǒng)的“軟決策”向“硬決策”轉(zhuǎn)變,從而確保在遵循屬地管理的基礎上讓地方政府有積極性把矛盾和問題消化并控制在基層。

在建立和完善以地方政府為主的應急管理制度過程中,根據(jù)當前發(fā)生公共突發(fā)事件的特點及其行業(yè)領域,我國要特別注重加強公安、消防快速反應機制建設。

三、完善地方政府應急管理機制的建議

公安、消防作為維護國家安全和社會穩(wěn)定的重要職能部門,作為政府應急管理工作的主力軍,其快速反應如何,直接關系著政府應急管理工作是否有利、有序、有效。因此,地方各級政府要以公安、消防為主,組成包括交通、民政、財政、電力、水務等政府職能部門的應急管理組織機構(gòu),建立統(tǒng)一指揮、反應靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的快速反應機制,是有效處臵各類突發(fā)公共事件的重要保證。與發(fā)達國家相比,我國的應急管理快速反應機制建設起步比較晚,基礎比較薄弱,特別是在現(xiàn)代化、科技化及裝備、人員保障上,較之發(fā)達國家警方有一定差距。但我們有全心全意為人民服務的優(yōu)良傳統(tǒng),有統(tǒng)一的組織領導,有各部門參與,有對人口等基本信息的了解、掌握。正基于此,我國的快速反應機制建設不僅發(fā)展很快,而且較好地適應了近年來形勢發(fā)展的需要。特別是公安機關的快速反應能力,在打擊犯罪服務群眾方面發(fā)揮了顯著作用,深受人民群眾的喜愛。目前,我們應做好以下幾方面的工作: 第一,強化認識,切實加強對快速反應機制建設工作的領導。(1)政府要提高對快速反應機制建設重要性的認識,要從鞏固黨的執(zhí)政地位、維護社會大局穩(wěn)定、保障人民群眾安居樂業(yè)的高度認識其重要性,切實增強快速反應機制建設的緊迫感和責任感。(2)要加強對廣大干部群眾的思想教育,使人人能夠充分認識快速反應機制在預防犯罪、偵破命案、處臵突發(fā)公共事件等方面所起的作用。(3)要從正反典型案例中探索快速反應機制建設的經(jīng)驗與教訓。

第二,加強調(diào)查研究,有針對性地制定加強和完善快速反應機制建設的具體措施。各地政府要解決等、靠、看的思想,借鑒發(fā)達國家和外省市的先進經(jīng)驗,結(jié)合本地實際,對快速反應機制建設中存在的問題,進行深入細致的調(diào)查研究,找出制約應急管理組織快速反應能力提高的不利因素,進而找到解決問題的辦法和措施;要根據(jù)實際情況科學劃分責任轄區(qū),采取信息網(wǎng)絡全天候運行、監(jiān)測方式,使各要素處于最佳的運行狀態(tài),特別要最大化地使用現(xiàn)有公安、消防警力,時時處處成為有效打擊犯罪活動和參與處臵突發(fā)公共事件的排頭兵。

第三,加強人員培訓,提高快速反應能力和水平。一方面我們要加大對在職特別是一線人員培訓、教育的投入,確保每年定期培訓、輪訓;另一方面要解放思想,實事求是,大力增強應急管理人員教育培訓的實戰(zhàn)性,徹底改變教育培訓重理論輕技能以及與實戰(zhàn)脫節(jié)的傾向,將培訓列入完善快速反應機制建設的一項重要內(nèi)容來抓。通過組織不同規(guī)模的實戰(zhàn)演練來檢驗和提高實戰(zhàn)能力。

第四,加強以110為核心的應急指揮協(xié)調(diào)機制建設。110報警服務臺在我國已是家喻戶曉,老幼皆知,可以說,110報警服務已深入人心。我們要以110報警服務臺為中心,整合其他信息服務。110不僅可以代表地方政府為社會進一步提供更加及時廣泛的報警服務、應急處臵服務和社會求助服務,包括支持警情傳遞信息和為執(zhí)勤人員特別是公安、消防人員提供信息資料如火災信息,以及機動車、居民身份證、駕駛執(zhí)照、被通緝?nèi)藛T、被盜車輛以及入境外國人等基本信息。這樣既整合資源、降低成本,又提高效率。從地方政府管理功能的角度來講,110已覆蓋了社會的方方面面,其建設意義不僅僅局限于改革了公安工作,而在于其具有牽動、促進地方政府從全局的角度上增強駕馭、管理、服務社會功能的作用。

第五,加大宣傳力度,全面提高人民群眾的快速報警意識。我們要通過電視、廣播、報刊、雜志等宣傳110報警服務臺的職能,使群眾熟悉

110、依賴

110、用好110;尤其要教育廣大公安、消防民警時刻牢固樹立全心全意為人民服務的宗旨觀念,堅持快接警、快處警、快出警的原則,以實際行動取信于民;要大力宣傳快速反應的成功案例,增強群眾協(xié)助偵破案和處臵突發(fā)公共事件的信心和決心。通過各種形式,大力推動群眾快速報警意識的形成和提高,為應急管理快速反應機制建設,奠定堅實的群眾基礎。

總之,我國政府應根據(jù)形勢發(fā)展,改革傳統(tǒng)的政府應急管理行政官僚制,建立和完善以地方政府為主的應急管理制度,將重心下移,把大部分決策權(quán)下放到地方政府手中,特別是要加強以公安、消防為主的快速反應機制建設。公安、消防是地方政府應急管理部門的龍頭,是政府處臵突發(fā)公共事件的排頭兵,因此,我國要充分利用現(xiàn)代科技、管理理念和學習借鑒國外先進經(jīng)驗,不斷創(chuàng)新具有中國特色的應急管理快速反應機制,在政府各職能部門的通力協(xié)作下,保障政府在處臵突發(fā)公共事件的應急管理工作中,從而實現(xiàn)有利、有序、有效的目標。

（江西社會科學 2010年 第5期）

第三篇：我國政府審計效率的研究

我國政府審計效率的研究

一、審計效率的現(xiàn)狀

（一）不少被審計單位年年審計年年違紀

在充分監(jiān)督制度下的上市公司存在的嚴重的會計造假行為勢必襯托出非上市公司存在會計造假的嚴重事實，審計打假也成了審計工作的一個重點。對于每一個工作在審計一線的政府審計人員來說，都有這樣的感受：審計過的單位幾乎無一例外地或多或少存在問題。是審計的悲哀嗎？政府審計是經(jīng)濟活動中履行監(jiān)督職能的專職機構(gòu)，是需要有銳氣和勇氣的，可制度的非約束性，審計的無風險性和對問題處理的非規(guī)范性，不自覺地形成了對敏感問題的回避，弱化了審計監(jiān)督的力度，審計的威懾作用不能夠充分發(fā)揮，從而造成對同一個企業(yè)、同一個行業(yè)、同一個部門，甚至同一個經(jīng)濟個體年年審計年年問題不斷，同樣的問題有的被審計單位年年犯的情況。這樣的現(xiàn)象，不能不使我們對政府審計的工作力度、威懾作用進行一番反思。

（二）權(quán)力尋租也是目前政府審計無法回避的社會丑惡現(xiàn)象

有權(quán)力的地方就容易滋生腐敗行為，審計定位于政府的一個職能部門，又相對獨立于政府各職能部門，并依照法律賦予的行政執(zhí)法權(quán)進行執(zhí)法活動，這樣毫無疑問地也會產(chǎn)生權(quán)力設租和權(quán)力尋租的社會陋習。

（三）政府審計中難以回避的政府情結(jié)，折扣了政府審計的獨立性

獨立性是審計的靈魂之所在，沒有審計的獨立性就不能夠完成政府審計目標。政府審計作為政府的一個職能部門，難以回避的政府情結(jié)，又折扣了政府審計的獨立性。首先，體現(xiàn)在地方保護主義上。地方保護早已不是一個新鮮的詞匯，可審計過程出現(xiàn)的地方保護現(xiàn)象屢見不鮮。其次，體現(xiàn)在部門利益上。審計監(jiān)督是要得罪人的，但又不能把所有的人全部得罪，在現(xiàn)行體制下的政府審計不得不考慮相關部門眾口鑠金的影響，審計部門也需要相關職能部門的大力支持。

二、造成政府審計不足的原因

主要有以下幾方面原因，首先政府審計人員素質(zhì)低下：政府審計人員素質(zhì)的高低直接影響著政府審計效率。政府審計人員的素質(zhì)包括政治素質(zhì)、業(yè)務素質(zhì)、以及職業(yè)道德素質(zhì)。其次，政府審計程序混亂：審計程序在政府審計機構(gòu)及其人員在項目審計中無法保證審計工作有秩序進行，紊亂無章;人力、物力、財力和時間的安排不合理，增大審計費用，阻礙了提高審計效率的提高。再次：機構(gòu)設置不合理，由于政府審計機關在機構(gòu)設置上的不合理，致使審計成本居高不下，直接影響著政府審計效率。最后：會計造假的懲戒力度欠缺，懲戒力度欠缺是導致審計單位進行會計造價的根本原因。被審計單位之所以進行會計造假，就是因為造假的收益大于成本。

三、為提高政府審計的效率采取的相應措施

（一）提高審計人員的素質(zhì)

為了保證審計工作的質(zhì)量與效率，政府審計機關還應制訂相應的準入制度對政府審計人員的資格做出要求。如可參照英國《政府審計法》的規(guī)定，要求政府審計人員必須至少取得一個職業(yè)會計團體的資格證書。政府審計可以仿效注會，注冊會計師的后續(xù)教育是法定的，每年一次，否則不能通過年檢。注冊會計師的學習是主動的、積極的，因為學習的結(jié)果與收入有密切的關系，通過學習可以降低執(zhí)業(yè)風險和減少潛在失業(yè)可能性。這樣政府審計增加了競爭就增加了活力，增加了危機感就增大了積極性和主動性。

（二）規(guī)范政府審計程序

規(guī)范政府審計程序主要包括：①審計準備階段要制定科學、周密的審計方案。審計方案是審計機關為達到預期審計目標，在實施審計前對審計項目作業(yè)所作的計劃和安排。審計方案的科學與周密程度直接影響著審計效率和效果。審計方案對組織方式、分工協(xié)作、匯總、處理等事項作出行動綱領，提出要求。制定審計方案時，一是審計進度安排要明確，審計組要在規(guī)定時間完成各項任務。要通過事前調(diào)查盡可能摸清被審計單位的基本情況，充分考慮各種因素，避免因臨時變更審計方案、打亂進行節(jié)奏而影響審計效率。二是審計人員分工要合理。既要充分發(fā)揮各成員的特長，又要均衡工作量。三是審計任務要量化。要具體到每個項目審計到什么程度、審計抽樣的樣本量達到多少比例等等。

（三）已精簡高效為原則設置內(nèi)部機構(gòu)并愛妻附屬機構(gòu)進行合并與簡化

政府審計機關內(nèi)部機構(gòu)的設置必須符合精簡高效的原則。在這一點上，我們可以借鑒英國政府審計機關內(nèi)部機構(gòu)的設置。英國審計署的內(nèi)部機構(gòu)只設立了六個局，其中第一局為綜合行政部門，其他五個局為專業(yè)審計部門。我國的政府審計機關可以將許多綜合的行政部門、后勤服務部門及一些事業(yè)單位進行合并，以降低審計成本，提高審計效率。

（四）進行政府審計管理體制的改革

我國政府審計機構(gòu)實行雙重領導的管理體制，是在特定的歷史時期及特定的環(huán)境下產(chǎn)生的。隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，這種行政型的審計模式影響了審計效率的進一步提高。因此，應將這種行政型的政府審計模式過渡到人大領導下的立法行政型政府審計模式，實行從中央到地方的垂直管理，徹底消除各級政府的本位主義行為，提高政府審計效率。

（五）加強被審計單位的內(nèi)部控制

內(nèi)部控制作為組織實現(xiàn)其目標，加強內(nèi)部管理的一種手段，在組織內(nèi)部管理監(jiān)督系統(tǒng)中起著十分重要的作用。良好的內(nèi)部控制對于提高審計效率起著積極的作用。要建立科學、完善、可操作性的內(nèi)部控制，必須解決合理授權(quán)、對被控對象的控制程度、企業(yè)具體控制范圍等方面的問題，解決好控制與被控制的矛盾、控制面和控制點的關系和內(nèi)部控制運行的人文環(huán)境。

（六）健全法律法規(guī)，加大會計造假的懲戒力度，提高審計效率

政府審計法律法規(guī)是由國家規(guī)定或認可的，具有法定的約束力，由國家強制保障其遵守執(zhí)行的審計規(guī)范。審計法律法規(guī)的強制力，能夠?qū)`規(guī)單位的懲罰力度。懲罰力度的加強能夠給被審計單位以警示的作用，大大的提高了審計客體的造價成本，最終得以提高審計效率。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國對政府審計人員素質(zhì)的提高，政府審計部門的不斷改革，審計環(huán)境的不斷完善，政府審計定能為經(jīng)濟的發(fā)展起到積極保駕護航的作用。

第四篇：我國政府會計目標定位研究

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我國政府會計目標定位研究

作者：王 湛

來源：《財會通訊》2006年第01期

摘要：本文從分析我國政府會計環(huán)境入手，剖析了對我國政府會計目標定位影響較大的政府資源來源、財政管理體制、政治體制和市場經(jīng)濟等環(huán)境因素，并由此歸納了我國政府會計信息的主要使用者及其對信息的需求，最終提出了我國政府會計的目標定位。

第五篇：政府臨時工作人員管理制度研究

對于我國政府來說，臨時工作人員并不陌生，從改革開放前后的“編外干部”、“借調(diào)干部”、“合同干部”到現(xiàn)在很多地方政府中所出現(xiàn)的“協(xié)稅員”、“治安員”等，都反映了臨時工作人員在我國政府中的廣泛使用。然而，由于沒有制定出關于政府使用臨時工作人員的有效管理制度，致使這一部分政府工作人員的管理出現(xiàn)“制度真空”，因而在使用臨時工作人員過

程中容易引發(fā)大量的問題。一方面由于對政府臨時工作人員缺乏應有的管理，容易誘使臨時工作人員違法亂紀；另一方面正是由于這樣一套制度的缺乏，給政府臨時工作人員保護自身合法權(quán)益帶來困難。尤其是作為政府臨時工作人員重要組成部分的政府雇員的管理在實踐中存在著許多問題。自2002年吉林省率先實行政府雇員制以來，我國十幾個?。ㄊ校┮鸭右試L試。

一、發(fā)展政府雇員制的背景

（一）從世界范圍內(nèi)的政府改革來看。西方國家在經(jīng)歷20世紀70年代的滯脹之后，為擺脫財政、信任、管理等危機，紛紛重新審視原來的政府管理理念，這其中就包括對70年代前期倡導的“大政府”模式的再思考。80年代后出現(xiàn)的新公共管理（npm）等一些理論也支持這些國家從過重的負擔中走出來，倡導給政府減肥。繼而由特勒-蓋布勒等人所倡導的“企業(yè)精神如何改革公共部門”運動興起，呼吁將政府部門的主要活動納入到市場選擇的范疇中來，用3“e”標準來衡量政府的產(chǎn)出。在普遍要求重新審視政府績效、縮小政府規(guī)模的背景下，政府雇員制的作用便凸現(xiàn)出來。英國、澳大利亞、新西蘭等國家加大對政府自身的改革力度，在政府中實行“公司化改革”，采用業(yè)務外包的方式將許多原本屬于政府管理范圍內(nèi)的事情外包給社會。由于大量的業(yè)務外包，縮小了政府常任制公務員的數(shù)量，政府活動中大量采用政府雇員，最終導致“影子官僚”的形成。

（二）從我國政府自身所面臨的現(xiàn)實問題來看。由于近年來行政環(huán)境的巨變，特別是加入wto后，對我國各級政府的行政能力提出了更高的要求，也對既有的公務員體系帶來嚴峻的考驗。我國各級政府出現(xiàn)大量的人才缺口，如信息技術、國際談判、法律等領域急需大批成熟型的人力資源。同時由于歷次以政府自身作為改革對象的機構(gòu)改革的一個主要目標是控制和縮小政府公務員的數(shù)量，因此試圖通過增加常設公務員的數(shù)量來提升政府人力資源整體能力的做法是不現(xiàn)實的。而政府雇員等臨時工作人員的使用正好可以彌補現(xiàn)有公務員隊伍的行政能力不足的問題。

（三）從政府所身處的行政環(huán)境來看。隨著網(wǎng)絡社會的來臨，社會結(jié)構(gòu)呈網(wǎng)絡化發(fā)展，社會利益的多元化趨勢加強，這就對政府的公共服務能力提出了更高的要求，即要求政府的公共服務更人性化。由于公眾的公共服務需求呈現(xiàn)的多樣化、無序化，依靠一個常任的龐大公務員隊伍來提供公共服務日益成為“出力不討好”的做法。而政府臨時工作人員卻有著常任公務員隊伍所不具有的優(yōu)點，他們能夠隨著公務的季節(jié)性變化而調(diào)整自身的規(guī)模。同時，由于政府臨時工作人員的流動性較大，就可針對公共服務的需求多樣化有選擇的錄用人員來滿足公民的需求。

（四）從現(xiàn)代人的生活特點來看。與網(wǎng)絡社會相適應，新一代公民的生活特點也發(fā)生著重要變化，即追求更多的空間與自由。新一代人追求更多的對自身命運的控制和在工作與非工作生活之間的平衡。他們傾向于迎接更多的挑戰(zhàn)，而不是從一而終的雇主、固定的工作場所、一周五天的工作時間以及一個規(guī)則的作息時間的工作方式。據(jù)美國2002年聯(lián)邦人力資本調(diào)查顯示，在超過10萬人的問答者中，每三個聯(lián)邦雇員中有一個以上的人正在考慮離開政府部門。由于網(wǎng)絡社會的公民生活的這些特點，政府中出現(xiàn)人力資本缺口將是常態(tài)。而應對這種人力資本缺口的方式有很多種，其中使用政府臨時人員將是一個十分重要的途徑。

二、我國政府雇員制發(fā)展中的幾個誤區(qū)

（一）政府雇員身份的永業(yè)化傾向。眾所周知，政府雇員與普通公務員之間最大的區(qū)別就是身份的非永業(yè)化。公務員制度自產(chǎn)生以來就逐漸形成一些與企業(yè)等其它行業(yè)的人事管理制度相區(qū)別的特征，其中永業(yè)制就是最明顯的表現(xiàn)，也就是說公務員身份是不能被隨意解除的。由于身份上的巨大差別，就形成了政府雇員制同傳統(tǒng)公務員制度之間在職位分類、社會保障、辭職、退休等諸多環(huán)節(jié)上存在著巨大差別。就政府雇員來說，他們主要是通過契約方式進入行政系統(tǒng)，工作期限一般為四年左右。政府雇員的福利保險等方面一般不同于傳統(tǒng)的政府公務員，不能享受公務員的“終身保險”等福利待遇，此外，政府雇員制還在雇員的職務管理、薪酬、管理法規(guī)等方面有別于公務員制度。因此，如果政府雇員突破了身份的臨時性向永業(yè)制發(fā)展，出現(xiàn)使用臨時雇員工作期限超長，形成“臨時雇員不臨時”的狀況，必然會帶來很多問題。首先是增加了現(xiàn)有政府工作人員的數(shù)量，進而加