第一篇：我國(guó)現(xiàn)行臨時(shí)用地管理中存在的問(wèn)題及立法建議

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我國(guó)現(xiàn)行臨時(shí)用地管理中存在的問(wèn)題及立法建議

劉彥

關(guān)鍵詞: 土地法學(xué)/立法/臨時(shí)用地/管理

內(nèi)容提要: 研究目的：針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行臨時(shí)用地管理種存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，提出相應(yīng)見(jiàn)解和立法建議。研究方法：采用實(shí)證和理論分析的方法。研究結(jié)果：進(jìn)一步明確臨時(shí)用地概念、特征和范圍，以及臨時(shí)用地所設(shè)權(quán)利，對(duì)如何從物權(quán)法角度規(guī)范和加強(qiáng)臨時(shí)用地管理，合理確定臨時(shí)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范臨時(shí)用地合同的簽訂等方面提出了相應(yīng)見(jiàn)解和立法建議。我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)臨時(shí)用地規(guī)定的法律特征

我國(guó)現(xiàn)行土地法律法規(guī)中，僅在新《土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱新法)和《土地管理法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱中《實(shí)施條例》)提到了臨時(shí)用地。新法第五十七條中規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國(guó)有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)批準(zhǔn)。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的臨時(shí)用地，在報(bào)批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門(mén)同意。土地使用者應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬，與有關(guān)國(guó)土資源管理部門(mén)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)

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簽訂臨時(shí)使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時(shí)使用土地使用費(fèi)。臨時(shí)使用土地的使用者應(yīng)當(dāng)按照臨時(shí)使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。臨時(shí)使用土地期限一般不超過(guò)二年?！薄秾?shí)施條例》第二十七條、二十八條規(guī)定：搶險(xiǎn)救災(zāi)等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，屬于臨時(shí)用地的，災(zāi)后應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀并交還原土地使用者使用，不再辦理用地審批手續(xù);屬于永久性建設(shè)用地的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在災(zāi)情結(jié)束后6個(gè)月內(nèi)申請(qǐng)補(bǔ)辦建設(shè)用地審批手續(xù)。建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)占用耕地的，土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時(shí)用地期滿之日起1年內(nèi)恢復(fù)種植條件。

上述對(duì)臨時(shí)用地的規(guī)定可歸納為3種情況：①因建設(shè)項(xiàng)目施工需要;②因地質(zhì)勘查需要;③因搶險(xiǎn)救災(zāi)等急需臨時(shí)使用國(guó)有土地或者農(nóng)民集體所有的土地。

分析上述規(guī)定可知，“臨時(shí)用地”(包括另外3種臨時(shí)用地情況：①架設(shè)地上線路;②鋪設(shè)地下管線;③建設(shè)其他地下工程)，是指任何單位或個(gè)人，短時(shí)期內(nèi)占用、使用他人擁有所有權(quán)或使用權(quán)的土地，除搶險(xiǎn)救災(zāi)急需外，用地者一般應(yīng)給予一定合理補(bǔ)償，到期恢復(fù)土地原狀、返還土地的一種用地行為。具有如下特征：

①目的特定：即一般是為滿足建設(shè)項(xiàng)目施工、地質(zhì)勘查的需要或搶險(xiǎn)救災(zāi)等急需。

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②短期占用或使用：臨時(shí)占用或使用土地期限一般不超過(guò)兩年。

③合同約定，有償使用：臨時(shí)用地者與被用地者必須簽訂臨時(shí)使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時(shí)使用土地使用費(fèi)。

④需經(jīng)行政許可：臨時(shí)用地行為實(shí)施前，需經(jīng)過(guò)國(guó)家國(guó)土資源管理部門(mén)和規(guī)劃管理部門(mén)的審核批準(zhǔn)。

⑤需履行特定程序和義務(wù)：臨時(shí)用地者必須履行一定程序和義務(wù)，如需經(jīng)過(guò)國(guó)家有關(guān)部門(mén)審批，必須簽訂臨時(shí)使用土地合同，按照約定的用途使用土地，不得修建永久性建筑物，到期恢復(fù)土地原狀，恢復(fù)種植條件，歸還土地等。

以上5個(gè)特征是一般性臨時(shí)用地的判別標(biāo)準(zhǔn)，但當(dāng)國(guó)家或代表國(guó)家法人或公民出于搶險(xiǎn)救災(zāi)需要，臨時(shí)占用使用他人土地時(shí)，則無(wú)需支付補(bǔ)償金。我國(guó)目前臨時(shí)用地管理存在的主要問(wèn)題

現(xiàn)行土地法律法規(guī)體系中，僅對(duì)臨時(shí)用地做了原則性規(guī)定，但對(duì)于臨時(shí)用地目的、范圍、臨時(shí)用地權(quán)利設(shè)置和權(quán)利內(nèi)容、臨時(shí)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和審批管理，以及如何簽訂臨時(shí)用地合同等方面均無(wú)明確規(guī)定，導(dǎo)致臨時(shí)用地管理混亂。比較突出的問(wèn)題有：

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2.1隨意擴(kuò)大臨時(shí)用地范圍

因現(xiàn)行法律對(duì)臨時(shí)用地僅規(guī)定了3種情況，一些地方性行政法規(guī)或規(guī)范性文件存在隨意擴(kuò)大臨時(shí)用地范圍的現(xiàn)象，將采礦、以售賣(mài)為目的的挖沙、采石、取土等用地，豬欄、牛棚、肥料房及養(yǎng)魚(yú)(含養(yǎng)鰻、養(yǎng)鱉)池、塘等養(yǎng)殖用地，臨時(shí)商亭、攤位、廣告牌等用地，也納入臨時(shí)用地范圍。如2001年5月1日起施行的《湖南省臨時(shí)用地管理辦法》第三條，將采石、挖砂、取土用地，從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)需要搭建臨時(shí)性設(shè)施或者存儲(chǔ)貨物用地納入了臨時(shí)用地的范圍。2002年5月1日實(shí)施的《福建省臨時(shí)用地管理辦法(試行)》也將臨時(shí)性的采礦用地、未固化的畜牧和養(yǎng)殖設(shè)施用地納入了臨時(shí)用地范圍。

2.2審批管理不規(guī)范

一是審批范圍過(guò)大。規(guī)定所有臨時(shí)用地，無(wú)論占用的土地是建設(shè)用地、農(nóng)用地還是未利用地，均須國(guó)土資源管理部門(mén)審批。

二是審批程序不一致。從一些地方已經(jīng)頒布的有關(guān)地方性行政法規(guī)或規(guī)范性文件看，主要有3種不同的規(guī)定：①所有臨時(shí)用地一律由所在地的縣級(jí)人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)批準(zhǔn);②按地類或面積分別由省、市(地)、縣三級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)分級(jí)審批。如2000年7月5日施行的《浙江省實(shí)施<中華人民共和國(guó)土地管理法>辦法》第三十三條規(guī)定：臨時(shí)使用土地二公頃以下，由縣級(jí)人民政府土地行政主管

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部門(mén)批準(zhǔn);臨時(shí)使用土地二公頃以上，由設(shè)區(qū)的市人民政府土地行政主管部門(mén)批準(zhǔn);其中臨時(shí)使用土地五公頃以上的，應(yīng)當(dāng)報(bào)省人民政府土地行政主管部門(mén)備案?！陡＝ㄊ∨R時(shí)用地管理辦法(試行)》第九條規(guī)定：核準(zhǔn)臨時(shí)用地申請(qǐng)和頒發(fā)《臨時(shí)用地許可證》的權(quán)限為：使用非耕地的，由所在地縣級(jí)土地行政主管部門(mén)核準(zhǔn)并頒發(fā)《臨時(shí)用地許可證》;使用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)以外的耕地2000平方米以下的，報(bào)經(jīng)設(shè)區(qū)的市人民政府土地行政主管部門(mén)核準(zhǔn)后，由所在地縣級(jí)土地行政主管部門(mén)頒發(fā)《臨時(shí)用地許可證》;使用基本農(nóng)田或使用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)以外的耕地2000平方米以上的，報(bào)經(jīng)省國(guó)土資源廳核準(zhǔn)后，由所在地縣級(jí)土地行政主管部門(mén)頒發(fā)《臨時(shí)用地許可證》。③僅對(duì)占用耕地的實(shí)行分級(jí)限額審批，臨時(shí)占用使用建設(shè)用地的由市縣國(guó)土資源管理部門(mén)審批。如2002年9月1日起施行的《吉林省土地管理?xiàng)l例(修訂)》第三十一條規(guī)定：建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘察，需要臨時(shí)使用土地的，耕地由省人民政府土地行政主管部門(mén)批準(zhǔn);非耕地由所在地市(州)、縣(市)人民政府土地行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。2000年4月29日施行的《江西省實(shí)施<中華人民共和國(guó)土地管理法>辦法》第三十五條也規(guī)定：建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要的臨時(shí)用地，屬于非耕地的，由市、縣土地主管部門(mén)批準(zhǔn);屬于耕地的，0.4公頃以下的，由地區(qū)行政公署或者設(shè)區(qū)的市土地主管部門(mén)批準(zhǔn)，0.4公頃以上的，由省土地主管部門(mén)批準(zhǔn)。

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2.3補(bǔ)償原則和標(biāo)準(zhǔn)不一

因新法和《實(shí)施條例》未對(duì)臨時(shí)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給出明確的規(guī)定，已經(jīng)頒布施行的地方性行政法規(guī)或規(guī)范性文件中，絕大部分規(guī)定對(duì)臨時(shí)占用農(nóng)用地的按平均年產(chǎn)值逐年給予補(bǔ)償，但標(biāo)準(zhǔn)不一，且對(duì)不同目的的臨時(shí)用地，以及對(duì)被占土地為建設(shè)用地、未利用土地的應(yīng)如何補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題缺乏明確規(guī)定。對(duì)我國(guó)臨時(shí)用地管理的立法建議

針對(duì)臨時(shí)用地管理工作上出現(xiàn)的上述問(wèn)題，筆者認(rèn)為，國(guó)土資源部應(yīng)從國(guó)家層面上出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法，對(duì)臨時(shí)用地管理予以規(guī)范。以下僅從如何設(shè)置臨時(shí)用地的權(quán)利、界定臨時(shí)用地范圍、規(guī)范臨時(shí)用地的審批程序、合理確定臨時(shí)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及臨時(shí)用地合同簽訂等方面，提出下一步的立法工作建議。

3.1 合理設(shè)置臨時(shí)用地的權(quán)利

目前臨時(shí)用地管理中存在的很多問(wèn)題，其根源在于未理順臨時(shí)用地作為一種用地行為，應(yīng)設(shè)立何種類型的土地權(quán)利。筆者認(rèn)為，對(duì)一般性臨時(shí)用地應(yīng)設(shè)立“私權(quán)”-地役權(quán)(約定地役權(quán)或法定地役權(quán))，對(duì)特殊性臨時(shí)用地(如搶險(xiǎn)救災(zāi))應(yīng)設(shè)立“公權(quán)”-土地征用權(quán)。

3.1.1 一般性臨時(shí)用地權(quán)利設(shè)置的法理分析

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當(dāng)公民和法人出于建設(shè)項(xiàng)目施工、地質(zhì)勘查等需要，臨時(shí)占用使用他人土地時(shí)，其目的是取得“為了滿足自己土地的某種便利的需要而使用他人土地的權(quán)利?！?[1] “是在他人的土地上設(shè)立負(fù)擔(dān)”。[2]這種便利包括通行、通過(guò)、取水或排土、土地占用、空間利用、通風(fēng)、采光、眺望，以及其他需要被臨時(shí)用地者容忍的負(fù)擔(dān)，或更廣義角度的一種不利益。臨時(shí)用地者自有的土地享有因該行為而帶來(lái)的便利，它與被用地者所有的土地之間形成了需役地-供役地關(guān)系。兩宗土地可以不相連。而臨時(shí)用地者與被用地者之間則形成需役地人-供役地人關(guān)系。臨時(shí)用地者享有的是一種短期地役權(quán)，它依附與臨時(shí)用地者自有土地的所有權(quán)或使用權(quán)，具有從屬性和不可分性，不可能與土地所有權(quán)或使用權(quán)分離而單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，成為其他權(quán)利的標(biāo)的。因?yàn)榈匾蹤?quán)對(duì)臨時(shí)用地者是便利，對(duì)被臨時(shí)用地者是負(fù)擔(dān)，所以臨時(shí)用地者必須取得被用地者同意，就用地范圍、期間、有償或無(wú)償?shù)冗_(dá)成一致，簽訂臨時(shí)使用土地合同后方能用地。按物權(quán)法基本原理，臨時(shí)用地者取得的土地權(quán)利為地役權(quán)，屬于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，需經(jīng)登記才能成立，享有物權(quán)保護(hù)。

如果臨時(shí)用地雙方是地位平等的一般民事主體，他們之間設(shè)定的就是約定地役權(quán)，是雙方合意的結(jié)果。當(dāng)被用地者不愿意提供土地時(shí)，可以拒絕達(dá)成合意，除非法律規(guī)定其有相應(yīng)義務(wù)，否則包括臨時(shí)用地者在內(nèi)的任何人均不得強(qiáng)加給他以負(fù)擔(dān)。

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當(dāng)國(guó)家重點(diǎn)工程建設(shè)施工或城市公共基礎(chǔ)設(shè)施和市政設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，需要臨時(shí)占用使用他人土地時(shí)，建設(shè)單位就取得公共地役權(quán)。在這種情況下，臨時(shí)用地者是基于公共利益或?yàn)榱斯怖娴男枰R時(shí)用地，而被用地者是一般民事主體，按照法理，被用地者負(fù)有提供便利或忍受某種不利益的義務(wù)，且是法定義務(wù)，被用地者即使不愿意提供土地也不能拒絕，雖然有造成犧牲個(gè)人利益去滿足公共利益需要的可能性，但仍應(yīng)是無(wú)償?shù)?。?dāng)然如果因公共地役權(quán)的行使而使被用地者或其擁有的土地遭受損失，或者超出了一般可容忍程度而對(duì)被用地者自身造成傷害時(shí)，他仍有權(quán)向臨時(shí)用地者(國(guó)家或代表國(guó)家的法人或公民)請(qǐng)求損害賠償。

3.1.2 特殊性臨時(shí)用地權(quán)利設(shè)置的法理分析

國(guó)家或代表國(guó)家的法人或公民因搶險(xiǎn)救災(zāi)需要，臨時(shí)占用、使用他人土地的，不宜通過(guò)設(shè)立地役權(quán)來(lái)規(guī)范臨時(shí)用地雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而應(yīng)該設(shè)立土地征用權(quán)予以規(guī)范，理由如下：①僅存在供役地，而沒(méi)有需役地，或者說(shuō)無(wú)法從面積、位置、四至等具體指認(rèn)出需役地。例如洪澇災(zāi)害期間，防洪部門(mén)占用某農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)田設(shè)立臨時(shí)性的防洪堤壩，給該集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地帶來(lái)的是負(fù)擔(dān)，但是因此行為而享有利益或便利的土地，卻是所有本次洪澇期間可以避免受到洪水侵害的土地，無(wú)法具體地指認(rèn)出哪一宗地是需役地。②無(wú)法準(zhǔn)確界定需役地人。需役地人是需役地的所有權(quán)人或使用權(quán)人，由他對(duì)

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供役地人提出設(shè)立地役權(quán)的要求。在搶險(xiǎn)救災(zāi)期間，國(guó)家或代表國(guó)家的法人或公民臨時(shí)占用使用他人土地，并不是為自己的土地謀求便利或利益，因此不是需役地人。③一般情況下，地役權(quán)的設(shè)立需要供役地人和需役地人雙方協(xié)商一致并達(dá)成協(xié)議后經(jīng)登記成立。在搶險(xiǎn)救災(zāi)期間，國(guó)家或代表國(guó)家的法人或公民根據(jù)搶險(xiǎn)救災(zāi)需要，可以不經(jīng)與土地所有權(quán)人或使用權(quán)人協(xié)商，且無(wú)需征得其同意就可以直接占用使用其土地。

根據(jù)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)的中華人民共和國(guó)憲法修正案第十條第三款：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。以及《關(guān)于<中華人民共和國(guó)憲法修正案(草案)>的說(shuō)明》：征收和征用都是為了公共利益需要，經(jīng)過(guò)法定程序，都要依法給予補(bǔ)償。征收和征用的區(qū)別在于：征收主要是所有權(quán)的改變，征用只是使用權(quán)的改變。筆者認(rèn)為依據(jù)憲法規(guī)定制定的《土地管理法》雖沒(méi)有區(qū)分征收征用。但從實(shí)際內(nèi)容看，其有關(guān)農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上是征收;有關(guān)臨時(shí)用地的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上是征用。

從法理上看，搶險(xiǎn)救災(zāi)時(shí)，國(guó)家或代表國(guó)家的法人或公民出于搶險(xiǎn)救災(zāi)需要，臨時(shí)占用使用他人土地的行為，是一種國(guó)家征用行為，實(shí)質(zhì)是強(qiáng)制占用使用他人土地，可以不經(jīng)與土地所有權(quán)人或使用權(quán)人協(xié)商，且無(wú)需征得其同意。國(guó)家或代表國(guó)家的法人或公民在臨時(shí)用地

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期間給予被征收單位和個(gè)人以一定補(bǔ)償，僅在造成土地毀損或因修建了永久性長(zhǎng)期性建筑物構(gòu)筑物而無(wú)法恢復(fù)土地原貌時(shí)按價(jià)補(bǔ)償。

3.2 嚴(yán)格界定臨時(shí)用地的范圍

筆者認(rèn)為，凡符合臨時(shí)用地特征的用地行為，均應(yīng)納入臨時(shí)用地范圍予以規(guī)范。原《土地管理法》規(guī)定的架設(shè)地上線路、鋪設(shè)地下管線、建設(shè)其他地下工程等3種情況符合臨時(shí)用地特征，應(yīng)繼續(xù)保留，統(tǒng)一納入臨時(shí)用地范圍。因此，臨時(shí)用地范圍擴(kuò)大為5個(gè)方面：①工程項(xiàng)目施工中，確需在批準(zhǔn)的項(xiàng)目用地范圍外臨時(shí)設(shè)置材料堆場(chǎng)、運(yùn)輸通道或其他臨時(shí)設(shè)施，或者設(shè)置取土場(chǎng)或棄土、棄渣堆場(chǎng)的;②地質(zhì)勘查或建設(shè)項(xiàng)目選址勘探需臨時(shí)使用土地的;③架設(shè)地上交通或電氣線路、鋪設(shè)地下管線、建設(shè)其他地下設(shè)施等需臨時(shí)使用土地的;④因搶險(xiǎn)救災(zāi)需要，臨時(shí)占用、使用他人土地的;⑤其他符合臨時(shí)用地特征的用地行為。

但采礦、以售賣(mài)為目的的挖沙、采石、取土等用地，豬欄、牛棚、肥料房及養(yǎng)魚(yú)(含養(yǎng)鰻、養(yǎng)鱉)池、塘等養(yǎng)殖用地，臨時(shí)商亭、攤位、廣告牌等用地，則不應(yīng)納入臨時(shí)用地范圍管理。理由如下：

采礦、以售賣(mài)為目的挖沙、采石、取土等用地行為，用地者的目的是取得自然資源，用于經(jīng)營(yíng)牟利，可以從中取得直接可測(cè)算或可衡

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量的經(jīng)濟(jì)效益，它設(shè)立的應(yīng)該是采礦權(quán)一類的資源性土地使用權(quán)，而且這類用地行為因很難在用地行為結(jié)束后恢復(fù)土地原狀。

短時(shí)期內(nèi)占用他人土地設(shè)立商亭、攤位、廣告牌等用地行為，實(shí)質(zhì)是占用使用他人土地并直接獲取收益，設(shè)立的是短期的承租土地使用權(quán)。一方當(dāng)事人短時(shí)期租賃他人土地或連同地上建筑物一并承租用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，應(yīng)屬于土地租賃或房屋租賃的行為，不屬于臨時(shí)用地。

在土地上修建豬欄、牛棚、肥料房及養(yǎng)魚(yú)(含養(yǎng)鰻、養(yǎng)鱉)池、塘等從事養(yǎng)殖的，因?yàn)橹饕寝r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)村居民，在自有而不是他人土地上開(kāi)發(fā)建設(shè)，而且這類用地，極易破壞土地耕作層，形成固化硬化的地面，造成耕地向建設(shè)用地不可逆的轉(zhuǎn)化。這時(shí)應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，按農(nóng)村集體建設(shè)用地相關(guān)政策和規(guī)定予以規(guī)范和管理。

3.3 有效行使臨時(shí)用地的審批權(quán)

臨時(shí)用地是否都需要經(jīng)國(guó)土資源管理部門(mén)批準(zhǔn)，值得商榷。絕大多數(shù)情況下，臨時(shí)用地者和被臨時(shí)用地者均是地位平等的一般民事主體，他們之間設(shè)定地役權(quán)，是雙方合意的結(jié)果。當(dāng)被臨時(shí)用地人不愿意提供土地時(shí)，可以拒絕達(dá)成合意。只要不違背新法確定的用途管制原則，完全可以由臨時(shí)用地雙方，按照平等協(xié)商、等價(jià)有償原則，訂

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立合同解決。雙方發(fā)生糾紛時(shí)，可根據(jù)《合同法》、《民法通則》或?qū)⒊雠_(tái)的《物權(quán)法》相關(guān)條款，由法院裁決。但是可以規(guī)定雙方訂立合同后，經(jīng)國(guó)土資源管理部門(mén)登記的地役權(quán)，方可享有物權(quán)保護(hù)。現(xiàn)有部分地方規(guī)定凡臨時(shí)用地涉及的土地為建設(shè)用地的(包括國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地)，必須經(jīng)國(guó)土資源管理部門(mén)審批有違“民法自治”原則。

當(dāng)臨時(shí)用地涉及的土地為農(nóng)用地、未利用地時(shí)，為防止臨時(shí)用地者擅自改變土地用途，在臨時(shí)用地上建設(shè)永久性或長(zhǎng)期性的建筑物、構(gòu)筑物，或者臨時(shí)用地期滿無(wú)法恢復(fù)土地原狀造成農(nóng)用地毀損，則必須經(jīng)國(guó)土資源管理部門(mén)事前批準(zhǔn)，國(guó)土資源管理部門(mén)依法行使國(guó)家賦予的土地用途管制權(quán)。只有經(jīng)依法批準(zhǔn)后，用地雙方方可簽訂臨時(shí)土地使用合同。

臨時(shí)用地的審批權(quán)應(yīng)由市、縣級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)行使為宜，而且宜規(guī)定僅限于臨時(shí)占用、使用農(nóng)用地和未利用地的情況需要經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)。主要理由：一是臨時(shí)用地時(shí)間短，而且合同必設(shè)條款中有期滿必須恢復(fù)用地原狀歸還土地作為保證，對(duì)占用農(nóng)用地的還可規(guī)定預(yù)先繳納部分耕地開(kāi)墾費(fèi)等強(qiáng)化對(duì)農(nóng)用地的保護(hù)。二是對(duì)臨時(shí)用地的監(jiān)管、土地登記等工作主要在縣(市)國(guó)土資源管理部門(mén)。三是設(shè)立多級(jí)審批，落實(shí)和監(jiān)管的效率較低，增加各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)的工作量，降低行政效率。

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3.4 科學(xué)規(guī)范臨時(shí)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

臨時(shí)用地雙方為一般民事主體且臨時(shí)占用、使用建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)由雙方平等協(xié)商，由臨時(shí)用地者給予被臨時(shí)用地者適當(dāng)補(bǔ)償，對(duì)此不宜規(guī)定上下限。但對(duì)基于公共利益或?yàn)楣怖嫘枰R時(shí)用地的，應(yīng)當(dāng)對(duì)被臨時(shí)用地者要求補(bǔ)償?shù)臋?quán)利予以一定限制，防止漫天要價(jià)，損害公共利益。補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)規(guī)定在一個(gè)合理的范圍之內(nèi)，原則上等于或略高于臨時(shí)用地期滿恢復(fù)土地原狀需耗費(fèi)各項(xiàng)費(fèi)用之和，以及用地期間因臨時(shí)用地行為給被用地者生產(chǎn)和生活帶來(lái)的直接損失。如果雙方合同中約定臨時(shí)用地期滿，由臨時(shí)用地者負(fù)責(zé)恢復(fù)土地原狀的，則只需對(duì)直接損失給予補(bǔ)償。對(duì)于非直接損失，可以不予補(bǔ)償或給予少量合理補(bǔ)償?；诠怖婊?yàn)楣怖嫘枰R時(shí)占用、使用農(nóng)用地的，為在保障建設(shè)的同時(shí)切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益，避免農(nóng)用地質(zhì)量下降，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)規(guī)定補(bǔ)償費(fèi)用的最低和最高標(biāo)準(zhǔn)。最低標(biāo)準(zhǔn)除包括臨時(shí)用地期滿恢復(fù)土地原狀需耗費(fèi)各項(xiàng)費(fèi)用外，還應(yīng)包括按該土地前2～3年平均年產(chǎn)值逐年給予補(bǔ)償?shù)慕痤~，而最高標(biāo)準(zhǔn)則可以規(guī)定為臨時(shí)用地期滿恢復(fù)土地原狀需耗費(fèi)各項(xiàng)費(fèi)用，以及該土地平均年產(chǎn)值3～5倍的金額之和。

臨時(shí)占用、使用未利用地的，原則上不存在補(bǔ)償費(fèi)用問(wèn)題。但是對(duì)集體所有未利用地，為保障農(nóng)民的權(quán)益，筆者認(rèn)為可以參照集體所有農(nóng)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)降低予以規(guī)定。

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因搶險(xiǎn)救災(zāi)需要征用公民或法人擁有所有權(quán)或使用權(quán)的土地的，可按照基于公共利益或?yàn)楣怖嫘枰R時(shí)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)定。

3.5 規(guī)范臨時(shí)用地合同的簽訂

3.5.1明確臨時(shí)用地合同雙方

新法規(guī)定臨時(shí)土地使用合同由臨時(shí)用地者與有關(guān)國(guó)土資源管理部門(mén)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂。筆者認(rèn)為不妥，因?yàn)閮烧叨际桥R時(shí)占用使用土地的土地所有權(quán)人或其代表，忽略了土地使用者的權(quán)利。因臨時(shí)用地行為主要對(duì)他人土地使用權(quán)造成妨害，因此，從保護(hù)物權(quán)的角度出發(fā)，臨時(shí)用地合同的簽訂，應(yīng)在臨時(shí)用地者和被占用使用土地的土地使用權(quán)人之間進(jìn)行。對(duì)于臨時(shí)占用未利用土地，由于尚未確定土地使用權(quán)人，臨時(shí)用地者只需與所有權(quán)人或所有權(quán)人代表簽訂臨時(shí)用地合同。

3.5.2規(guī)定臨時(shí)用地合同的主要條款

除特殊性臨時(shí)用地外，一般性臨時(shí)用地發(fā)生在地位平等的一般民事主體之間的民事法律行為，設(shè)立的土地權(quán)利是地役權(quán)，因此，臨時(shí)用地合同屬于平等民事主體的當(dāng)事人之間訂立的經(jīng)濟(jì)合同，作為經(jīng)濟(jì)合同，它必須首先要滿足合同有效成立的一般要件，即具備主體合格，文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng)

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內(nèi)容合法，當(dāng)事人意思表示真實(shí)三要素即可。但臨時(shí)用地涉及農(nóng)用地和未利用地時(shí)，臨時(shí)用地合同的簽訂必須先經(jīng)國(guó)土資源管理部門(mén)批準(zhǔn)，方能有效成立。

總之，為規(guī)范臨時(shí)用地合同的簽訂和管理，在今后制訂臨時(shí)用地管理辦法時(shí)應(yīng)對(duì)臨時(shí)用地的數(shù)量及位置、臨時(shí)用地的用途、臨時(shí)用地的期限、土地補(bǔ)償費(fèi)用數(shù)額及支付方式、歸還土地時(shí)土地應(yīng)恢復(fù)的狀況、雙方當(dāng)事人違反合同應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、雙方當(dāng)事人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)載明的其他事項(xiàng)等主要條款進(jìn)行規(guī)定。其中臨時(shí)用地的用途和歸還土地時(shí)土地應(yīng)恢復(fù)的狀況是最重要的條款，不可或缺。

注釋:

[1] 佟柔主編：《民法原理》，152頁(yè)，北京，法律出版社，1989

[2]王利明.物權(quán)法研究[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

第二篇：現(xiàn)行民事檢察制度存在的問(wèn)題及立法建議

《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第十四條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”。十多年的實(shí)踐證明，檢察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定開(kāi)展民事訴訟檢察監(jiān)督，收到了實(shí)際的效果，發(fā)揮了訴訟法律監(jiān)督的作用。同時(shí)，現(xiàn)行民事檢察工作在立法和實(shí)際操作中的存在問(wèn)題也逐步顯現(xiàn)出來(lái)，有待于在立法上進(jìn)一步完善。現(xiàn)筆者結(jié)合工作實(shí)際，就現(xiàn)行民事檢察制度的局限性和立法上如何進(jìn)一步完善作一些膚淺的探討。

一、現(xiàn)行民事檢察制度在立法上的局限性

1、現(xiàn)行立法的總則和分則的規(guī)定相互矛盾。在民事訴訟法中，關(guān)于民事訴訟檢察的規(guī)定，總則和分則不相一致。總則規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，規(guī)定的范圍十分寬泛。但是，在分則中，只規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的、確有錯(cuò)誤的判決、裁定進(jìn)行抗訴。具體的、可操作性的規(guī)定又十分狹窄。在這樣前后矛盾的法律規(guī)定面前，檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)督進(jìn)退兩難。按照民事訴訟法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事審判活動(dòng)中的一切違法行為都可以進(jìn)行監(jiān)督，但由于分則中沒(méi)有具體規(guī)定，任何一個(gè)法院都可以法律沒(méi)有明文規(guī)定為理由，拒絕檢察機(jī)關(guān)對(duì)抗訴以外任何形式的法律監(jiān)督；檢察機(jī)關(guān)僅僅按照分則的規(guī)定，對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定進(jìn)行監(jiān)督，放棄對(duì)民事審判活動(dòng)的全面監(jiān)督，有悖于總則規(guī)定的精神；然而，按照總則的規(guī)定實(shí)施全面監(jiān)督，則沒(méi)有分則的法律依據(jù)。

2、法律賦予檢察機(jī)關(guān)的民事抗訴權(quán)過(guò)于狹窄。抗訴，是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職能的一項(xiàng)重要權(quán)力。包括上訴程序的抗訴權(quán)和審判監(jiān)督程序的抗訴權(quán)。完整的抗訴權(quán)是將法院全部的判決、裁定、調(diào)解都置于監(jiān)督之下，檢察機(jī)關(guān)對(duì)一審判決、裁定、調(diào)解和二審判決、裁定、調(diào)解都可以抗訴，而不論其是否生效?，F(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定的抗訴權(quán)，并不是完整的抗訴權(quán)，而是審判監(jiān)督程序的抗訴權(quán)。按照這樣的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)只能對(duì)二審判決、裁定和一審生效的判決、裁定進(jìn)行抗訴，凡是沒(méi)有生效的判決、裁定，檢察機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)抗訴。這就是所謂的“事后監(jiān)督”。同樣，檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院的民事調(diào)解也沒(méi)有監(jiān)督權(quán)，而法院作出的民事調(diào)解和判決具有同等的法律效力，法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事判決可以提出抗訴，那么對(duì)確有錯(cuò)誤的民事調(diào)解檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)有權(quán)提出抗訴。但是現(xiàn)行民事訴訟法卻沒(méi)有賦予機(jī)關(guān)此項(xiàng)權(quán)利。這些充分說(shuō)明現(xiàn)行民事檢察工作中的抗訴權(quán)過(guò)于狹窄，是不完整的抗訴權(quán)。

3、法律賦予檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)督職權(quán)過(guò)于狹窄。檢察機(jī)關(guān)的民事檢察職能既然是對(duì)人民法院的民事審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，那么，就不應(yīng)當(dāng)僅僅享有抗訴權(quán)，僅僅對(duì)人民法院的民事審判活動(dòng)中的生效判決和裁定進(jìn)行監(jiān)督，而應(yīng)當(dāng)按照民事訴訟法總則的規(guī)定，對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)施全面監(jiān)督。這種全面監(jiān)督，不僅僅包括審判監(jiān)督程序的抗訴，也包括對(duì)起訴至判決、裁定、執(zhí)行全部活動(dòng)的監(jiān)督，以及對(duì)重要的民事案件參與訴訟的權(quán)力和對(duì)涉及國(guó)有資產(chǎn)流失和社會(huì)公益的案件的起訴權(quán)。這樣的民事檢察監(jiān)督，才是完整的法律監(jiān)督。然而，現(xiàn)行立法除了賦予檢察機(jī)關(guān)所謂的“事后監(jiān)督”的抗訴權(quán)以外，再?zèng)]有任何其他的監(jiān)督權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)在這樣的立法面前，無(wú)法實(shí)施全面的法律監(jiān)督職責(zé)。

二、現(xiàn)行民事檢察制度在實(shí)踐中存在問(wèn)題

1、民事抗訴案件的審限太長(zhǎng)?，F(xiàn)行民事訴訟法未規(guī)定抗訴案件再審期限，人民法院接受抗訴案件后“久拖不審”、“久審不決”，明顯造成抗訴案件周期長(zhǎng)、速度慢的現(xiàn)象，不利于及時(shí)糾正錯(cuò)誤的裁判，不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，某種程度上也削弱了檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威，一些申訴人也因此對(duì)向檢察機(jī)關(guān)申訴失去信心，這也是民行檢察部門(mén)案源不足的原因之一。

2、對(duì)妨礙民事檢察的行為缺乏強(qiáng)制措施。實(shí)踐中，妨礙民事檢察的行為時(shí)有發(fā)生。如偽造、毀滅重要證據(jù)，妨礙人民檢察院審查案件的；以暴力、威脅、賄買(mǎi)方法阻止證人作證或者指使、賄買(mǎi)、脅迫他人作偽證的；對(duì)訴訟參與人、證人、及其他訴訟參加人進(jìn)行侮辱、誹謗、毆打或者打擊報(bào)復(fù)、不配合檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事案件調(diào)查取證的等等。這些行為干擾了檢察機(jī)關(guān)的正常工作，阻礙了民行案件的順利審查，不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。然而法律并未賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)這些行為的強(qiáng)制措施權(quán)，致使檢察機(jī)關(guān)對(duì)妨礙民事檢察的行為束手無(wú)策。

3、檢察機(jī)關(guān)在民事案件的調(diào)查取證上困難重重。在審查民事案件過(guò)程中，根據(jù)實(shí)際情況，向有關(guān)當(dāng)事人進(jìn)行必要的調(diào)查取證，是審查工作中的環(huán)節(jié)之一，尤其是有些案件原審時(shí)一方當(dāng)事人制造偽證，導(dǎo)致錯(cuò)誤裁判，這種情形下檢察機(jī)關(guān)就有必要對(duì)制造偽證的事實(shí)進(jìn)行調(diào)查取證，以便查清案件事實(shí)真相。但實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證時(shí)，有些當(dāng)事人不配合調(diào)查，不僅拖延了辦案期限，而且使某些重要的證據(jù)難以調(diào)取，妨礙了審查工作的順利進(jìn)行，也不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，更不利于維護(hù)司法公正和司法權(quán)威。

4、檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事法律監(jiān)督的范圍過(guò)于狹窄。現(xiàn)行民事訴訟法僅規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院已生效的確有錯(cuò)誤的民事判決、裁定有抗訴權(quán)，除此以外的民事調(diào)解、民事案件的執(zhí)行以及對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟等問(wèn)題則處于監(jiān)督的空白狀態(tài)。而實(shí)踐中，人民法院以調(diào)解方式審結(jié)的民事案件占相當(dāng)大的比例，調(diào)解錯(cuò)誤的也為數(shù)不少。再說(shuō)民事案件的執(zhí)行難，也是司法實(shí)踐中人民群眾呼聲較大的問(wèn)題。群眾普遍反映贏了官司，沒(méi)有執(zhí)行到，拿到的判決書(shū)等于一紙空文，還要多支出一筆訴訟費(fèi)。實(shí)踐中，我們不止一次收到過(guò)有關(guān)民事案件執(zhí)行難的申訴材料，從這些申訴材料來(lái)看，民事案件的執(zhí)行權(quán)確實(shí)應(yīng)該受到監(jiān)督制約。有的案件執(zhí)行過(guò)程中法院讓當(dāng)事人舉出被執(zhí)行人有可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的證據(jù)，雖然當(dāng)事人明知被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，由于受到能力和權(quán)力等客觀條件的限制，當(dāng)事人只能提供一些線索，然后請(qǐng)求法官去查證。但是法官卻以被執(zhí)行人無(wú)可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)為由中止執(zhí)行，使當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到保障。

三、完善民事監(jiān)督制度的立法建議

為了充分保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)司法公正，筆者建議從以下幾方面完善立法：

1、建議在民事訴訟法分則中規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)施全程監(jiān)督?，F(xiàn)行的民事檢察監(jiān)督僅限于民事訴訟法第一百八十五條規(guī)定的“人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定”，即所謂的“事后監(jiān)督”。但從司法實(shí)踐的現(xiàn)狀來(lái)看，這種“事后監(jiān)督”模式已不能適應(yīng)不斷發(fā)展變化的新形勢(shì)的要求。為了有效地保護(hù)國(guó)家和集體財(cái)產(chǎn)，維護(hù)當(dāng)事人的正當(dāng)、合法權(quán)益，維護(hù)司法公正和司法權(quán)威，就必須加強(qiáng)對(duì)民事審判的法律監(jiān)督，將檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事審判活動(dòng)的監(jiān)督階段由現(xiàn)在的“事后監(jiān)督”拓展至包括“事前監(jiān)督”、“事中監(jiān)督”和“事后監(jiān)督”在內(nèi)的全程監(jiān)督，使檢察機(jī)關(guān)享有對(duì)民事訴訟完整的監(jiān)督權(quán)。這樣才能使民事訴訟法總則和分則關(guān)于民事檢察制度的規(guī)定相一致。

2、對(duì)民事檢察監(jiān)督的范圍應(yīng)通過(guò)立法途徑進(jìn)行拓寬和完善。

一是賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事案件的起訴權(quán)。現(xiàn)行民事訴訟法僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事案件有抗訴權(quán)，而司法實(shí)踐證明這是不完整的監(jiān)督權(quán)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化，新情況新問(wèn)題不斷出現(xiàn)，尤其是近年來(lái)國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失、環(huán)境污染、政府行政行為對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益造成較大侵害的事件時(shí)有發(fā)生。而這類案件往往無(wú)合適的訴訟主體，或有主體無(wú)力起訴、起訴不力，致使案件得不到及時(shí)有效的司法干預(yù)。很顯然，運(yùn)用民行抗訴方式已不能解決這些問(wèn)題了。完整的監(jiān)督權(quán)應(yīng)包括起訴權(quán)、監(jiān)督審判權(quán)、抗訴權(quán)。在法國(guó)、意大利等國(guó)家的法律中均規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的民事起訴權(quán)。新中國(guó)成立初期，我國(guó)法律也曾賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟權(quán)，檢察機(jī)關(guān)也曾經(jīng)進(jìn)行過(guò)有益的償試；近年來(lái)，河南、江西等省檢察機(jī)關(guān)也就此進(jìn)行了有益的探索，并取得了一定成效。以上足以說(shuō)明，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不僅必要，而且可行。但是由于目前我國(guó)法律尚未明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利，這就給實(shí)際操作帶來(lái)了許多困難。因此，筆者建議完善我國(guó)民事立法，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)公益案件提起訴訟的權(quán)利，并對(duì)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的地位等作出明確規(guī)定，以增強(qiáng)操作性。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事案件的起訴權(quán)不是無(wú)限的。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，法律應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)下列幾類案件的起訴權(quán)：一是直接造成不特定的大多數(shù)人的人身、財(cái)產(chǎn)損害的事件；二是國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失案件；三是其他公共利益受到損害的案件。

二是把調(diào)解列入民事檢察監(jiān)督的范疇?，F(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的抗訴范圍為“人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定”。而對(duì)于人民法院以調(diào)解方式結(jié)案的民事案件能否實(shí)施法律監(jiān)督法律尚無(wú)規(guī)定，法院系統(tǒng)則理解為不能。調(diào)解作為法院解決民事案件、經(jīng)濟(jì)糾紛案件的重要方式，與判決裁定具有同等的法律效力。在司法實(shí)踐中，大多數(shù)的案件是通過(guò)調(diào)解結(jié)案的。調(diào)解結(jié)案的案件，雖然是雙方當(dāng)事人自愿協(xié)商達(dá)成協(xié)議的，但可能由于某種原因，而達(dá)成違背一方當(dāng)事人真實(shí)意思的不公正協(xié)議，或者調(diào)解雖然體現(xiàn)了自愿原則，卻出現(xiàn)違背法律規(guī)定的情況。要加強(qiáng)民事案件的檢察監(jiān)督，立法上可將檢察機(jī)關(guān)的抗訴范圍規(guī)定為“人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書(shū)”。

三是把執(zhí)行列入民事檢察監(jiān)督的范疇。民事訴訟法第十四條規(guī)定：人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。審判活動(dòng)就包括了執(zhí)行程序，因而執(zhí)行階段同樣應(yīng)受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。人民法院在民事案件執(zhí)行程序中存在錯(cuò)誤或違法的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有權(quán)監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)接到申訴后，經(jīng)審查，如發(fā)現(xiàn)人民法院的裁判確有錯(cuò)誤的，尚未執(zhí)行或正在執(zhí)行的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)立即向人民法院發(fā)出“暫緩執(zhí)行通知書(shū)”，待人民法院按照審判監(jiān)督程序再審后，按照再審的裁判一并執(zhí)行。

3、法律應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)實(shí)施民事檢察監(jiān)督相應(yīng)的權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)要正確全面履行民事檢察監(jiān)督職能，法律必須賦予其相應(yīng)的權(quán)利，筆者認(rèn)為法律應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)下列權(quán)利：

一是調(diào)閱法院原審卷宗的權(quán)利。人民檢察院在立案審查民事抗訴案件時(shí)，有權(quán)對(duì)人民法院民事審判案卷材料進(jìn)行審閱。它是對(duì)錯(cuò)誤裁判提起抗訴前的一項(xiàng)不可缺少的工作。只有全面審查原審卷宗材料，才能有針對(duì)性地進(jìn)行監(jiān)督。

二是調(diào)查取證的權(quán)利。盡管民事訴訟法規(guī)定“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的原則，但并非當(dāng)事人對(duì)所有證據(jù)都能舉證。在當(dāng)事人舉證不能等特殊情況下，人民檢察院可行使調(diào)查權(quán)。筆者認(rèn)為，檢察院對(duì)民事案件的調(diào)查取證的范圍為：（1）當(dāng)事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的主要證據(jù)，向人民法院提供了證據(jù)線索，人民法院應(yīng)予調(diào)查未進(jìn)行調(diào)查取證的；（2）當(dāng)事人提供的證據(jù)互相矛盾，人民法院應(yīng)予調(diào)查未進(jìn)行調(diào)查取證的；（3）審判人員在審理該案時(shí)可能有貪污受賄、徇私舞弊或者枉法裁判等違法行為的；（4）人民法院據(jù)以認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)可能是偽證的。

三是對(duì)再審審判活動(dòng)是否合法的監(jiān)督權(quán)。檢察人員出席再審法庭，對(duì)庭審活動(dòng)是否合法，有監(jiān)督的權(quán)利和任務(wù)。對(duì)是否依法定程序進(jìn)行，是否侵害當(dāng)事人及其他訴訟參與人的合法權(quán)利，是否對(duì)擾亂法庭秩序的人予以合法的制止等等，都要依法監(jiān)督，并適時(shí)提出延期審理、中止訴訟、終結(jié)訴訟的建議。

四是糾正違法權(quán)。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)依照法定程序檢察和糾正審判活動(dòng)中的違法行為和違法措施。針對(duì)訴訟活動(dòng)中的違法行為，人民檢察院可以采取口頭糾正、舉行座談會(huì)、發(fā)出“糾正違法通知書(shū)”等方式進(jìn)行糾正。

五是檢察建議權(quán)。檢察建議是對(duì)人民法院在民事審判活動(dòng)中存在的一般的程序性錯(cuò)誤，或者是人民法院在民事審判活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)予以改進(jìn)的問(wèn)題，提出糾正意見(jiàn)或者改進(jìn)意見(jiàn)的一種監(jiān)督方式。這種監(jiān)督方式不具有特別的強(qiáng)制效力，僅僅是提出問(wèn)題，供法院在審判活動(dòng)中參照糾正或者參考改進(jìn)。從原則上說(shuō)，這種監(jiān)督方式不是針對(duì)具體的案件進(jìn)行，可以是針對(duì)案件中的問(wèn)題，也可以是針對(duì)某些案件中共同存在的問(wèn)題進(jìn)行。在實(shí)踐中，人民檢察院發(fā)現(xiàn)同級(jí)人民法院在訴訟中存在應(yīng)當(dāng)適用檢察建議的方式進(jìn)行監(jiān)督的問(wèn)題時(shí)，經(jīng)過(guò)研究確認(rèn)后，檢察院應(yīng)當(dāng)制作檢察建議書(shū)，指出應(yīng)當(dāng)糾正或者應(yīng)當(dāng)改進(jìn)的問(wèn)題，建議法院予以糾正或者改進(jìn)。

人民法院在接到檢察建議后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行研究，確認(rèn)檢察建議書(shū)提出的問(wèn)題后，應(yīng)當(dāng)予以糾正或者在工作上進(jìn)行改進(jìn)。糾正或者改進(jìn)后，法院應(yīng)當(dāng)將糾正或者改進(jìn)的情況通知發(fā)出檢察建議的檢察院。

六是民事抗訴程序中的執(zhí)行和解權(quán)。按照民事訴訟法第211條規(guī)定，“在執(zhí)行中，雙方當(dāng)事人自行達(dá)成和解協(xié)議的，執(zhí)行員應(yīng)當(dāng)將協(xié)議內(nèi)容記入筆錄，由雙方當(dāng)事人簽名或者蓋章”。執(zhí)行和解是在執(zhí)行過(guò)程中，雙方當(dāng)事人自行協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，不再需要人民法院繼續(xù)執(zhí)行，從而結(jié)束執(zhí)行程序的制度。執(zhí)行和解是當(dāng)事人處分自己的訴訟權(quán)利和實(shí)體權(quán)利的表現(xiàn)，只要符合法律規(guī)定，在執(zhí)行中達(dá)成的和解協(xié)議是有效的。

在檢察機(jī)關(guān)審查民事申訴案件中，當(dāng)事人有可能達(dá)成和解協(xié)議。這是因?yàn)?，申訴人一方認(rèn)為法院的判決有錯(cuò)誤，不愿意執(zhí)行判決，申請(qǐng)抗訴；對(duì)方當(dāng)事人強(qiáng)烈要求執(zhí)行判決，由于申訴人申請(qǐng)抗訴，有可能拖延執(zhí)行甚至于將來(lái)改判或者撤銷(xiāo)原判無(wú)法執(zhí)行。在這種情況下，雙方當(dāng)事人的利益發(fā)生碰撞，有可能妥協(xié)，達(dá)成和解協(xié)議。檢察機(jī)關(guān)在審查案件中，當(dāng)事人自愿和解的，檢察官應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許；或者在檢察官的主持下，雙方當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議。這樣，就都發(fā)生執(zhí)行和解，不再繼續(xù)執(zhí)行的效力。這種做法，既可以減少當(dāng)事人的訟累，對(duì)當(dāng)事人有利；又可以將糾紛解決在基層，有利于維護(hù)穩(wěn)定，有利于安定團(tuán)結(jié)；還可以減少抗訴，法院不再進(jìn)行再審，并且使法院糾正存在的錯(cuò)判，起到監(jiān)督作用。因此，法律賦予檢察機(jī)關(guān)在民事抗訴程序中的執(zhí)行和解權(quán)，不失為一種各方面都皆大歡喜的民事監(jiān)督的好方法。

第三篇：我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅制度存在的問(wèn)題及完善建議

我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅制度存在的問(wèn)題及完善建議

一、引言

個(gè)人所得稅是國(guó)家為調(diào)節(jié)個(gè)人收入、貫徹公平稅負(fù)、緩解社會(huì)分配不公而對(duì)高收入者征稅的一個(gè)稅種，是調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配的政策工具。自我國(guó)開(kāi)征個(gè)人所得稅以來(lái)，個(gè)人所得稅在組織財(cái)政收入、調(diào)節(jié)收入分配方面發(fā)揮了重要作用。但是，隨著改革開(kāi)放的日益深化，我國(guó)的個(gè)人所得稅制度已不能適應(yīng)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的需要，不管是在課稅主體、課稅客體，還是在征稅方式上，均存在一些亟待解決的問(wèn)題。這些問(wèn)題導(dǎo)致了個(gè)人收入分配差距逐漸拉大，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。對(duì)個(gè)人所得稅制度的改革已經(jīng)迫在眉睫。

二、我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅制的基本情況

從國(guó)際上看，個(gè)人所得稅的稅制模式主要分為綜合稅制、分類稅制以及綜合與分類相結(jié)合的稅制（也稱為混合稅制）三種類型。目前國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家都采用綜合稅制或綜合與分類相結(jié)合的稅制。而我國(guó)實(shí)行的則是分類稅制，具體如下：

1、納稅人：個(gè)人所得稅納稅義務(wù)人包括居民納稅義務(wù)人和非居民納稅義務(wù)人。居民納稅義務(wù)人是指在中國(guó)境內(nèi)有住所，或者無(wú)住所而在境內(nèi)居住滿一年的個(gè)人，其從中國(guó)境內(nèi)和境外取得的所得，均應(yīng)依法繳納個(gè)人所得稅；非居民納稅義務(wù)人是指在中國(guó)境內(nèi)無(wú)住所又不居住或者無(wú)住所而在境內(nèi)居住不滿一年的個(gè)人，其從中國(guó)境內(nèi)取得的所得，應(yīng)依法繳納個(gè)人所得稅。

2、征稅模式：現(xiàn)行個(gè)人所得稅實(shí)行分類征收制度，應(yīng)稅所得分為11項(xiàng)，具體包括工資、薪金所得；個(gè)體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)所得；對(duì)企事業(yè)單位的承包經(jīng)營(yíng)、承租經(jīng)營(yíng)所得；勞務(wù)報(bào)酬所得；稿酬所得；特許權(quán)使用費(fèi)所得；利息、股息、紅利所得；財(cái)產(chǎn)租賃所得；財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得；偶然所得；經(jīng)國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)確定征稅的其他所得等。

3、稅率：我國(guó)個(gè)人所得稅稅率包括超額累進(jìn)稅率和比例稅率兩種形式。其中，工資、薪金所得適用5%～45%的九級(jí)超額累進(jìn)稅率；個(gè)體工商戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得，對(duì)企事業(yè)單位的承包、承租經(jīng)營(yíng)所得，個(gè)人獨(dú)資企業(yè)和合伙企業(yè)投資者的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得，適用5%～35%的五級(jí)超額累進(jìn)稅率；稿酬所得，勞務(wù)報(bào)酬所得，特許權(quán)使用費(fèi)所得，利息、股息、紅利所得，財(cái)產(chǎn)租賃所得，財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得，偶然所得和其他所得等均適用20%的比例稅率。

4、費(fèi)用扣除：我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅的費(fèi)用扣除采用定額扣除和定率扣除兩種方法，比較簡(jiǎn)明易行，但對(duì)于一些情況比較特殊的家庭難以完全兼顧。

5、減免稅：為鼓勵(lì)特定納稅人或照顧部分特殊人群，個(gè)人所得稅法及相關(guān)法規(guī)規(guī)定了若干個(gè)人所得稅減免稅政策，主要包括：省、部和軍級(jí)以上單位以及外國(guó)組織和國(guó)際組織頒發(fā)的科學(xué)、教育、文化等方面的獎(jiǎng)金；國(guó)債利息；單位和個(gè)人按規(guī)定繳納的住房公積金、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)；個(gè)人轉(zhuǎn)讓自用5年以上、并且是唯一的家庭生活用房取得的所得；城鎮(zhèn)居民按照國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)取得的拆遷補(bǔ)償款；經(jīng)國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)免稅的其他所得等。

6、征收方式：我國(guó)個(gè)人所得稅實(shí)行源泉扣繳和納稅人自行申報(bào)納稅兩種征稅方式。對(duì)工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬、稿酬、利息、股息、紅利等各項(xiàng)所得，一般由支付所得的單位和個(gè)人代扣代繳個(gè)人所得稅。但對(duì)于年所得12萬(wàn)元以上的、從中國(guó)境內(nèi)兩處或者兩處以上取得工資、薪金所得、從中國(guó)境外取得所得以及取得應(yīng)稅所得沒(méi)有扣繳義務(wù)人的等情形的納稅義務(wù)人，則要求其到主管稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理納稅申報(bào)。

三、我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅制存在的主要問(wèn)題

（一）我國(guó)現(xiàn)行稅制模式不合理

征收個(gè)人所得稅是政府取得財(cái)政收入，調(diào)節(jié)社會(huì)各階層收入分配水平的重要手段，公平是個(gè)人所得稅征收的基本原則。公平原則是指征稅額與納稅人收入水平相適應(yīng)以保證各納稅人之間稅負(fù)水平均衡?，F(xiàn)階段我國(guó)個(gè)人所得稅的征收采用的是分類稅制。這種稅制模式雖然適應(yīng)我國(guó)的國(guó)情，可以實(shí)現(xiàn)分別征收，有利于控制稅源。但隨著居民收入來(lái)源日趨多樣化，使所得之間的界限十分模糊，與綜合稅制模式相比，分類征稅模式難以全面、完整地體現(xiàn)納稅人的真實(shí)納稅能力，會(huì)造成所得來(lái)源多、綜合收入高的人少繳稅，而所得來(lái)源少、收入相對(duì)集中的人多繳稅的現(xiàn)象，這顯然有失公平原則，不利于調(diào)節(jié)收入差距。這一制度的漏洞使公民的納稅意識(shí)逐漸減弱，使國(guó)家財(cái)政收入嚴(yán)重流失。

（二）我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除不科學(xué)

我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅對(duì)“工資、薪金所得”項(xiàng)目采用“定額扣除法”。首先，由于這種費(fèi)用扣除方法以固定數(shù)額作為費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，長(zhǎng)期沒(méi)有隨收入和物價(jià)提高而調(diào)整，從而難以適應(yīng)由于通貨膨脹造成的居民生活費(fèi)用支出不斷上漲的實(shí)際情況，而且使更多的低收入者在所得稅征管范圍之內(nèi)，增加了征管對(duì)象的數(shù)量和征管成本，影響了征管效率。其次，這種費(fèi)用扣除方法對(duì)不同納稅人采用單一的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有考慮不同納稅人之間家庭結(jié)構(gòu)的差別，以及教育、住房、醫(yī)療等開(kāi)支對(duì)納稅人生活費(fèi)用的影響，從而會(huì)造成不同的納稅人之間稅收負(fù)擔(dān)不平衡，妨礙了稅收公平。再次，我國(guó)對(duì)在中國(guó)境內(nèi)工作的外國(guó)人計(jì)算個(gè)人所得稅應(yīng)納稅所得額時(shí)，每月稅前扣除額為4800元，比我國(guó)普通居民納稅人多了2800元。這種形式在世界其他國(guó)家是沒(méi)有的。從我國(guó)改革開(kāi)放的實(shí)際情況出發(fā)，這種形式是為了吸引外資和外國(guó)人才。但從某種程度上說(shuō)，它違背了稅法所倡導(dǎo)的公平原則。

（三）我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅稅率設(shè)計(jì)不公平

我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅法，區(qū)分不同的項(xiàng)目，分別采用5%～45%、5%～35%的超額累進(jìn)稅率和20 %的比例稅率。首先，本來(lái)同屬勞動(dòng)所得的工資薪金和勞動(dòng)報(bào)酬，工資薪金適用九級(jí)超額累進(jìn)稅率，而勞務(wù)報(bào)酬適用20%的比例稅率，雖有加成征收，稅收負(fù)擔(dān)也是有差距的。這不僅違背了公平原則，也給稅務(wù)管理帶來(lái)了不便。其次，工資薪金實(shí)行的九級(jí)超額累進(jìn)稅率，最高稅率為45%，與世界各國(guó)相比偏高。過(guò)高的稅率一方面會(huì)增強(qiáng)納稅人偷漏稅的動(dòng)機(jī)，另一方面由于45%的稅率在現(xiàn)實(shí)中極少運(yùn)用，以致于稅收真正作用于中下層收入者，對(duì)高收入者的調(diào)節(jié)作用甚微，達(dá)不到社會(huì)資源合理配置的目標(biāo)。這一稅率只起象征性的作用，有名無(wú)實(shí)，卻使稅制空背了高稅率之名。

（四）我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅稅基不夠廣泛

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，在我國(guó)居民所得中，除了工薪、勞務(wù)報(bào)酬所得等勞務(wù)性收外，利息、股息和紅利等資本性收入也逐漸成為居民個(gè)人所得的重要來(lái)源。此外，勞保福利收入、職務(wù)補(bǔ)助、免費(fèi)午餐及其他實(shí)物補(bǔ)助形式也逐漸成為居民收入的重要組成部分。我國(guó)目前個(gè)人所得稅法對(duì)應(yīng)納稅所得額采取列舉具體項(xiàng)目的規(guī)定，難以將這些新的應(yīng)稅項(xiàng)目包含進(jìn)去，使所得稅的稅基過(guò)窄。與此同時(shí)，許多公司利用這一稅制缺陷，減少現(xiàn)金獎(jiǎng)金和工資的發(fā)放，取而代之的是大量為員工購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)、提供健身俱樂(lè)部會(huì)員卡、用餐券、假期等福利，減少個(gè)人所得稅的應(yīng)納稅額，侵蝕稅基。另外，由于現(xiàn)行減免稅及優(yōu)惠名目太多，費(fèi)用采用分次扣除，客觀上造成稅基縮小。

（五）我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅征收管理力度不足

首先，征收方式難以控制高收入者。對(duì)個(gè)人所得稅的征管，我國(guó)采用了源泉扣繳和自行申報(bào)兩種方法，但更側(cè)重源泉扣繳。由于稅法沒(méi)有對(duì)所有納稅人要求納稅申報(bào)，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)扣繳義務(wù)人的納稅檢查信息是單方面的，無(wú)法有效進(jìn)行監(jiān)督，使得源泉扣繳的執(zhí)行力度在不同單位間有很大的差別，導(dǎo)致個(gè)人所得稅只管住了工薪階層，沒(méi)管住高收入階層。其次，征管水平低、手段落后，使征管效率難以提高。稅務(wù)代理制度還不完善，不能很好發(fā)揮其中介組織的作用。再次，處罰法規(guī)不完善，處罰力度不強(qiáng)，對(duì)違法者本人起不到吸取教訓(xùn)、自覺(jué)守法的約束作用，對(duì)廣大公民更起不到警示和威懾作用，違法現(xiàn)象得不到抑制。因此，遵紀(jì)守法、自覺(jué)納稅的良好社會(huì)風(fēng)尚難以形成。

四、完善我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅的建議

（一）建立混合稅制模式

從我國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)看，個(gè)人所得稅制可考慮實(shí)行分類與綜合相結(jié)合的混合所得稅制。它吸收了分類所得稅制和綜合所得稅制的優(yōu)點(diǎn)，既體現(xiàn)了按支付能力課稅的原則，對(duì)納稅人不同的收入來(lái)源實(shí)行綜合課征，又體現(xiàn)了對(duì)不同性質(zhì)的收入?yún)^(qū)別對(duì)待的原則，對(duì)所列舉的特定項(xiàng)目按特定辦法和稅率課征。按照這種混合所得稅模式，需要對(duì)不同所得進(jìn)行合理分類。從應(yīng)稅所得上看，屬于投資性的、沒(méi)有費(fèi)用扣除的應(yīng)稅項(xiàng)目，如利息、股息、紅利所得、股票等有價(jià)證券轉(zhuǎn)讓所得、偶然所得等，宜實(shí)行分類所得征稅；屬于勞動(dòng)報(bào)酬所得和有費(fèi)用扣除的應(yīng)稅項(xiàng)目，如工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬、個(gè)體工商業(yè)戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得、對(duì)企事業(yè)單位的承包承租經(jīng)營(yíng)所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)、財(cái)產(chǎn)租賃、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等項(xiàng)目，可以考慮實(shí)行綜合所得征稅。實(shí)行混合所得稅制，既有利于解決征管中的稅源流失問(wèn)題，又有利于稅收政策的公平。

（二）調(diào)整個(gè)稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮納稅人的收入和支出

個(gè)人所得稅是直接稅，稅負(fù)是個(gè)人看得見(jiàn)摸得著的，所以民眾、輿論很關(guān)心個(gè)稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。

我國(guó)的個(gè)稅改革屬于小步前行，經(jīng)過(guò)三次提高費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)后個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除額提高至現(xiàn)在的2000元。當(dāng)年將個(gè)稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)定為800元，主要是因當(dāng)時(shí)改革開(kāi)放進(jìn)入中國(guó)的外企工作人員與我國(guó)居民收入懸殊，當(dāng)時(shí)個(gè)稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)主要是針對(duì)極少數(shù)的富人。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，除了價(jià)格上漲因素，城鎮(zhèn)居民可支配收入翻了20多倍，相應(yīng)的個(gè)人所得稅的納稅主力也從過(guò)去的高薪人群演變?yōu)閺V大的工薪族，個(gè)人所得稅的繳納給這類人群帶來(lái)相當(dāng)大的負(fù)擔(dān)。我認(rèn)為調(diào)高個(gè)稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)可以刺激我國(guó)廣大低收入階層的消費(fèi)，應(yīng)在2000元的基礎(chǔ)的再次調(diào)高費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)。

（三）優(yōu)化稅率，合理稅收負(fù)擔(dān)

我國(guó)目前的居民收入水平總體上偏低，且收入分配不均，貧富差距較大，個(gè)稅主要影響工薪階層和中低收入者。適當(dāng)降低稅率，有利于建立和穩(wěn)固和諧社會(huì)?？偟内厔?shì)是降低最高邊際稅率和減少稅率級(jí)次，以簡(jiǎn)化個(gè)人所得稅稅制。應(yīng)本著“照顧低收入者，培育中產(chǎn)階層，調(diào)節(jié)高收入者”的原則，實(shí)行“少檔次、低稅率”的累進(jìn)稅率模式，應(yīng)充分發(fā)揮累進(jìn)稅率的調(diào)節(jié)作用，使不同收入層次的納稅人的負(fù)稅稅率不同，但調(diào)節(jié)的速度不可過(guò)于劇烈，要使稅負(fù)比較“溫和”地增長(zhǎng)。這樣既有利于縱向公平納稅，又不至于使高收入者產(chǎn)生過(guò)多抵觸情緒。在盡可能擴(kuò)大綜合課稅項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，將目前個(gè)人所得稅的兩個(gè)超額累進(jìn)稅率表合二為一，實(shí)行5%～35%七級(jí)超額累進(jìn)稅率，綜合各項(xiàng)所得，按統(tǒng)一的超額累進(jìn)稅率納稅，以平衡稅負(fù)。

（四）擴(kuò)大稅基

我國(guó)應(yīng)當(dāng)采取概括性更強(qiáng)的反列舉法，規(guī)定不納稅的項(xiàng)目。凡是能夠增加居民收入的所得都應(yīng)在個(gè)人所得稅征收范圍之內(nèi)，對(duì)某些特殊的個(gè)人所得可采取列舉法予以減免稅收，以體現(xiàn)稅收上給予的優(yōu)惠政策。

（五）加強(qiáng)稅收征管，建立以源泉扣繳和納稅人自我申報(bào)制度相結(jié)合的征管方式

首先，努力改進(jìn)稅收征管手段，建議在建立混合稅制模式的基礎(chǔ)上，對(duì)各類所得實(shí)行逐項(xiàng)扣繳、綜合申報(bào)納稅的方法，以有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稅源的及時(shí)監(jiān)控。其次，應(yīng)健全和完善一些基本條件，包括加強(qiáng)現(xiàn)金管理，大力推進(jìn)居民信用卡或支票結(jié)算制度，限制和減少現(xiàn)金支付的范圍；盡快實(shí)現(xiàn)不同銀行之間的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，以個(gè)人身份證號(hào)碼為唯一標(biāo)識(shí)，建立各金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一的納稅人賬戶信息共享和查詢平臺(tái)；健全個(gè)人及其家庭房地產(chǎn)、汽車(chē)以及金融資產(chǎn)等重要財(cái)產(chǎn)的實(shí)名登記制度；以立法的形式明確規(guī)定企業(yè)、銀行、工商、公安、證券、住房、海關(guān)等部門(mén)向稅務(wù)部門(mén)提供相關(guān)數(shù)據(jù)的法律義務(wù)，并逐步形成網(wǎng)絡(luò)共享數(shù)據(jù)庫(kù)等。再次，提高稅務(wù)征管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德。

五、結(jié)語(yǔ)

選擇適合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的個(gè)人所得稅制度，可以有效調(diào)節(jié)收入分配、激勵(lì)勞動(dòng)者的積極性、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，我國(guó)個(gè)人所得稅制度的改革已經(jīng)拉開(kāi)了帷幕。我們必須以這次稅制改革為契機(jī)，制定出一套適合我國(guó)國(guó)情、適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的個(gè)人所得稅體系，真正發(fā)揮個(gè)人所得稅在我國(guó)稅收中的重要作用。

第四篇：我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度存在的問(wèn)題及改進(jìn)建議

摘 要

我國(guó)的勞動(dòng)教養(yǎng)制度，是根據(jù)1957年8月全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng) 問(wèn)題 的決定》，以及有關(guān)的 法律、法規(guī)建立的。四十多年來(lái)，通過(guò)執(zhí)行勞動(dòng)教養(yǎng)法規(guī)，實(shí)施勞動(dòng)教養(yǎng)制度，有效地維護(hù)了 社會(huì) 的穩(wěn)定和 經(jīng)濟(jì) 事業(yè)的全面 發(fā)展。

從 目前 來(lái)看，我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)法規(guī)不夠完善，還存在這樣那樣的問(wèn)題，所以有人認(rèn)為勞動(dòng)教養(yǎng)制度應(yīng)予以廢除。但對(duì)于勞動(dòng)教養(yǎng)制度是否廢除，應(yīng)客觀地 分析，它自產(chǎn)生以來(lái)，為我國(guó)預(yù)防犯罪，減少犯罪以及社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展都做出了不可抹滅的貢獻(xiàn)，勞動(dòng)教養(yǎng)制度的產(chǎn)生，是根據(jù) 政治 經(jīng)濟(jì)及社會(huì)治安形勢(shì)的需要而產(chǎn)生的。由于《治安處罰條例》的處罰較輕，對(duì)某些違法犯罪分子難以追究刑事責(zé)任，如不實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)，極有可能成為各類嚴(yán)重刑事犯罪的后備力量，無(wú)論對(duì)于失足者的挽救，還是對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定都是極其不利的。四十余年來(lái)，它已成為我國(guó)治安法律體系的重要組成部分，目前尚很難被其它制度所取代。尤其在社會(huì)治安形勢(shì)仍然異常嚴(yán)峻，勞教人員構(gòu)成越來(lái)越復(fù)雜，99年底又開(kāi)始收容“法輪功”勞教人員等現(xiàn)實(shí)面前，必須進(jìn)一步加大勞動(dòng)教養(yǎng)力度，進(jìn)一步完善勞動(dòng)教養(yǎng)制度，更大程度地發(fā)揮勞動(dòng)教養(yǎng)法規(guī)在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中的重要作用，而不是簡(jiǎn)單地加以否定。我國(guó)的勞動(dòng)教養(yǎng)制度，是根據(jù)1957年8月全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》，以及有關(guān)的法律、法規(guī)建立的。四十多年來(lái)，通過(guò)執(zhí)行勞動(dòng)教養(yǎng)法規(guī)，實(shí)施勞動(dòng)教養(yǎng)制度，有效地維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)事業(yè)的全面發(fā)展。

一、我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)法的淵源

（一）由全國(guó)人大常委會(huì)制定或批準(zhǔn)實(shí)施的法律法規(guī)。這種立法雖然規(guī)格較高，但從立法形式上看，卻屬附屬立法，有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)的決定散見(jiàn)于其它立法中。這類法律法規(guī)主要有《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》、《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》第30條和第32條的規(guī)定，以及1990年12月28日，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第17次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于禁毒的決定》，1991年9月4日，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第21次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于嚴(yán)禁賣(mài)淫嫖娼的決定》等。

（二）由國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的行政法規(guī)。縱觀現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)立法中，這類行政法規(guī)是規(guī)范并直接指導(dǎo)勞動(dòng)教養(yǎng)工作的主要法律架構(gòu)：是有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)立法中最核心最基本的部分。它們有《國(guó)務(wù)院關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)公安部<勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法&》《、關(guān)于將強(qiáng)制勞動(dòng)和收容審查兩項(xiàng)統(tǒng)一于勞動(dòng)教養(yǎng)的通知》、國(guó)務(wù)院關(guān)于《進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)獄管理和勞教工作管理的通知》等。

（三）由主管行政機(jī)關(guān)頒布實(shí)施的行政規(guī)章。其立法形式多采用“管理辦法”、“行為準(zhǔn)則”、“執(zhí)行準(zhǔn)則”。

（四）有關(guān)部門(mén)對(duì)某些法律條文所做的具有法律效力的司法解釋。

從以上淵源可以看出，我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)立法多采用行政法規(guī)及行政規(guī)章，輔之以相關(guān)的司法解釋，尚缺乏專門(mén)的勞動(dòng)教養(yǎng)法。

隨著我國(guó)民主法制建設(shè)步伐的加快，以及依法治國(guó)工作的不斷深入，勞動(dòng)教養(yǎng)原有立法的滯后跡象越來(lái)越明顯。它主要表現(xiàn)在，立法規(guī)格低，法律定性不明，法律體系龐雜且互為矛盾，同我國(guó)依法治國(guó)的要求相距甚遠(yuǎn)，使勞動(dòng)教養(yǎng)不能充分發(fā)揮作用，與預(yù)防犯罪、減少犯罪的目的相左。

二、勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)

在我國(guó)預(yù)防犯罪、減少犯罪法律體系中，刑事法律適用于已構(gòu)成犯罪的人，我國(guó)刑法第13條對(duì)犯罪概念進(jìn)行了明確表述，即一切危害社會(huì)的行為，依照法律應(yīng)當(dāng)受到刑法處罰的，都是犯罪。但是情節(jié)顯著輕微危害不大的，不認(rèn)為是犯罪。對(duì)已構(gòu)成犯罪的人適用刑罰，以達(dá)到特殊預(yù)防的目的。而《治安處罰條例》的適用對(duì)象是實(shí)施了危害社會(huì)治安秩序行為的違法人員，但在刑事法律制度和治安管理處罰條例適用對(duì)象之外，還有一部分行為危害性雖比刑事法律適用對(duì)象的社會(huì)危害性小，但卻比治安處罰條例適用對(duì)象的社會(huì)危害性大的“準(zhǔn)犯罪”層次。從他們的社會(huì)危害程度上看，雖不及刑事制裁程度，但其主觀惡性大，人員數(shù)量多，因而僅靠治安處罰條例是不足以達(dá)到預(yù)防犯罪、減少犯罪的目的，勞動(dòng)教養(yǎng)制度正是應(yīng)需而生。

由此可見(jiàn)，勞動(dòng)教養(yǎng)制度既是預(yù)防犯罪、減少犯罪的重要法律制度，又是對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)人員實(shí)施強(qiáng)制性教育改造的措施則為了挽救他們，使其不再走上違法犯罪道路，以消除他們對(duì)社會(huì)的危害，達(dá)到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目的。從處罰性質(zhì)來(lái)看，既不屬刑事處罰，又不屬治安處罰，而是介于二者之間的特殊行政處罰措施。

三、現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度存在的問(wèn)題

（一）缺乏必要的法律依據(jù)。1982年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)公安部制定的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》應(yīng)屬于行政法規(guī)，因而勞動(dòng)教養(yǎng)只能被認(rèn)為是一種行政處罰措施。但《行政處罰法》第8條規(guī)定的七種行政處罰種類中，并無(wú)“勞動(dòng)教養(yǎng)”的規(guī)定。該法第9條第二款明確規(guī)定：“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定”。第10條第一款規(guī)定：“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外行政處罰”。第64條第二款規(guī)定：“本法公布前制定的法規(guī)和規(guī)章關(guān)于行政處罰的規(guī)定與本法不符合的，應(yīng)當(dāng)自本法公布之日起，依照本法規(guī)定予以修訂，在1997年12月31日前修訂完畢?！庇纱丝梢?jiàn)，《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》作為行政法規(guī)規(guī)定的限制人身自由的“勞動(dòng)教養(yǎng)”，在全國(guó)人大及其常委會(huì)尚沒(méi)有立法設(shè)定“勞動(dòng)教養(yǎng)”之前，顯然與其上位法沖突，缺乏必要的法律依據(jù)，但由于客觀現(xiàn)實(shí)的需要，目前還難于廢止。這樣就有違我們的法制精神。

（二）勞動(dòng)教養(yǎng)的目的宗旨亦落后于 時(shí)代。1957年8月3日公布施行的《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》用法律形式表述了勞動(dòng)教養(yǎng)的宗旨，即：“為了把游手好閑、違法亂紀(jì)、不務(wù)正業(yè)的有勞動(dòng)力的人，改造成為自食其力的新人；為了進(jìn)一步維護(hù)公共秩序，有利于社會(huì)主義建設(shè)”。這是當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，在當(dāng)前改革開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，已不適應(yīng)新形勢(shì)，必須使勞動(dòng)教養(yǎng)真正擺脫對(duì)政治、道德的從屬地位，而納入法治軌道。

（三）與刑罰相比有失公平。《勞動(dòng)教養(yǎng)辦法》第1條指出：“勞動(dòng)教養(yǎng)是對(duì)被勞動(dòng)教養(yǎng)的人實(shí)行強(qiáng)制性教育改造的行政措施，是處理人民內(nèi)部矛盾的一種方法”。就其期限來(lái)說(shuō)與刑罰中的4年以下有期徒刑基本相當(dāng)，因?yàn)閲?guó)務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》中明確規(guī)定“必要時(shí)可延長(zhǎng)1年”。依據(jù)刑法，已構(gòu)成犯罪而被判處管制的罪犯，在原居住地執(zhí)行；而判處拘役的罪犯，一般在當(dāng)?shù)貙ＴO(shè)的拘役所或看守所里就近執(zhí)行，每月可回家一至兩天；而被判處勞教的人，則需收容于專門(mén)的勞教場(chǎng)所，節(jié)假日也只能就地休息。由此產(chǎn)生這樣的問(wèn)題，不夠刑事處罰的人所受處罰，可能往往比刑事處罰還要重。有時(shí)在共同犯罪案件中，主犯被訴至法院可能被判處拘役或短期有期徒刑，而從犯由于不夠刑事處罰而被處以1—3年的勞動(dòng)教養(yǎng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)主犯的羈押期限。因此，許多勞教人員覺(jué)得冤，認(rèn)為勞教還不如被判刑，判刑可能比勞動(dòng)教養(yǎng)還要輕。實(shí)踐中，也確有勞教人員轉(zhuǎn)捕，以求得由檢察機(jī)關(guān)向法院起訴，結(jié)果獲得無(wú)罪或短期判決，很快就予以釋放。

（四）對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的處罰決定缺乏必要的法律監(jiān)督。依照《勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》，勞動(dòng)教養(yǎng)委員會(huì)由公安、民政、勞動(dòng)部門(mén)負(fù)責(zé)人組成，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理勞動(dòng)教養(yǎng)工作。但從多年實(shí)踐看，這種勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)，是非常性的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，受各屆政府機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)任期變動(dòng) 影響 很大，有時(shí)連委員會(huì)開(kāi)個(gè)會(huì)都難，實(shí)際上卻是由公安機(jī)關(guān)一家審批勞動(dòng)教養(yǎng)，而管理改造工作則分屬司法行政機(jī)關(guān)，勞動(dòng)、民政僅徒掛虛名，更何況，勞動(dòng)、民政部門(mén)純系行政部門(mén)，而決非司法機(jī)關(guān)。

這樣勞動(dòng)教養(yǎng)就由公安機(jī)關(guān)一家說(shuō)了算，既是審批機(jī)關(guān)，又是復(fù)議機(jī)關(guān)，缺乏必要的監(jiān)督制約機(jī)制，往往容易產(chǎn)生以下問(wèn)題：

1、本不該被勞教的卻被勞教，在程序上無(wú)法象刑事訴訟那樣，可獲得律師的幫助和辯護(hù)，而檢察機(jī)關(guān)也無(wú)法行使偵查監(jiān)督權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)，被勞教人的權(quán)益很難得到保障；

2、可能會(huì)放縱真正的罪犯。依法本該判刑的，甚或可能被判較重刑罰的，由于各種因素，被勞教了事；

3、有些案件有罪證據(jù)不足，當(dāng)然同時(shí)也缺乏無(wú)罪證據(jù)，依照刑事訴訟關(guān)于“疑罪從無(wú)”的立法精神，本該作出證據(jù)不足，指控的犯罪不能成立的無(wú)罪判決。而根據(jù)刑訴的有關(guān)規(guī)定，“第一審人民法院判決宣告無(wú)罪，免除刑事處罰的，如果被告人在押，在宣判后應(yīng)當(dāng)立即釋放。”有時(shí)公安機(jī)關(guān)認(rèn)為偵查有困難，證據(jù)難以收集，但行為人又有犯罪嫌疑，為避免被檢察機(jī)關(guān)退回，或因證據(jù)不足要求補(bǔ)充偵查，便逕行適用勞動(dòng)教養(yǎng)。同時(shí)，對(duì)于勞教人員提前解教、所外執(zhí)行、減期或延期，也是由勞教機(jī)關(guān)一家說(shuō)了算，同樣缺乏外部監(jiān)督和制約機(jī)制，易于產(chǎn)生不公平，繼而萌生腐敗。

（五）有違法律面前人人平等原則和罪刑相適應(yīng)原則?！秳趧?dòng)教養(yǎng)試行辦法》第9條規(guī)定：“勞動(dòng)教養(yǎng)收容家居大中城市需要?jiǎng)趧?dòng)教養(yǎng)的人，對(duì)家居 農(nóng)村 而流竄到城市、鐵路沿線和大型工礦作案，符合勞動(dòng)教養(yǎng)條件的人，也可以收容勞動(dòng)教養(yǎng)?！睆拇藯l可以看出，勞動(dòng)教養(yǎng)對(duì)象是特定的，而家居農(nóng)村或小城市進(jìn)行違法犯罪的人是不可能被勞動(dòng)教養(yǎng)的。這樣，就使一些違法犯罪行為不夠刑事處罰，且治安處罰又太輕，而又家居農(nóng)村的違法犯罪人員得不到應(yīng)有處罰，不利于維護(hù)農(nóng)村和小城市社會(huì)治安的穩(wěn)定，也不符合我國(guó)《憲法》在法律面前人人平等的原則規(guī)定。而有些輕罪，依據(jù)刑法有可能被判處3年以下有期徒刑、拘役或管制，甚至可以免予刑事處分，但是那些不夠刑事處分的違法分子卻可以被處最高4年的勞動(dòng)教養(yǎng)，這有悖刑法中“罪刑相適應(yīng)原則”。另外還有，同樣的犯罪，在刑法、治安處罰條例中要處罰，而勞教法規(guī)中卻沒(méi)有提及，使一些有罪錯(cuò)的人有可能逃避打擊，顯失公正。

第五篇：現(xiàn)行營(yíng)業(yè)稅存在的問(wèn)題及建議

文章標(biāo)題：現(xiàn)行營(yíng)業(yè)稅存在的問(wèn)題及建議

1994年的稅制改革后，我國(guó)營(yíng)業(yè)稅稅制進(jìn)行了多次調(diào)整，其中一個(gè)最為顯著的改變就是，營(yíng)業(yè)稅部分稅目借鑒增值稅以增值額作為計(jì)稅依據(jù)的做法，從以往傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)稅價(jià)內(nèi)計(jì)征的形式，變?yōu)橐栽鲋殿~為計(jì)稅。這在一定程度上消除了重復(fù)征稅的弊端，體現(xiàn)了我國(guó)大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)（提供勞務(wù)服務(wù)行業(yè)）的政策意圖。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，營(yíng)業(yè)稅的某些制度規(guī)定顯然不適應(yīng)新的形勢(shì)，妨礙了營(yíng)業(yè)稅整體功能的發(fā)揮。

一、營(yíng)業(yè)稅稅目上存在的問(wèn)題及建議

我國(guó)現(xiàn)行營(yíng)業(yè)稅采取應(yīng)稅項(xiàng)目正列舉的方式，凡在列舉范圍內(nèi)的課稅對(duì)象屬于營(yíng)業(yè)稅的課稅范圍，不在列舉范圍內(nèi)的經(jīng)營(yíng)行為不征收營(yíng)業(yè)稅，我們認(rèn)為在次環(huán)節(jié)的規(guī)定設(shè)計(jì)有遺漏。我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅在列舉諸多應(yīng)稅所得之后，有一個(gè)“其他所得”的稅目。“其他”二字，包含的內(nèi)容相當(dāng)廣泛，既體現(xiàn)了稅法的嚴(yán)肅性，也增強(qiáng)了稅制對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)能力。營(yíng)業(yè)稅涉及到的行業(yè)眾多，情況復(fù)雜，但稅制中恰恰缺少這樣的規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)新的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象時(shí)，營(yíng)業(yè)稅則無(wú)法將其納入征稅范圍，新的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目介于高稅率和低稅率之間時(shí)我們無(wú)法明確認(rèn)定其稅目。譬如近年出現(xiàn)的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓、機(jī)動(dòng)車(chē)特殊號(hào)碼收費(fèi)，橋梁街道命名權(quán)拍賣(mài)等，都沒(méi)有列入或明確界定營(yíng)業(yè)稅征稅范圍，這不僅造成了稅收流失，而且使不同經(jīng)營(yíng)者之間稅負(fù)不平衡，有悖于稅收的公平原則。這些行為是商業(yè)色彩極濃的盈利行為，有必要依靠稅收手段進(jìn)行適當(dāng)調(diào)控。同時(shí)針對(duì)當(dāng)今新興經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目如泥吧、水吧、保健按摸、足浴、茶藝等的涌現(xiàn)，我們應(yīng)相應(yīng)地采取按類似行業(yè)確定稅目、稅率的辦法征稅。所以，對(duì)現(xiàn)行營(yíng)業(yè)稅各稅目應(yīng)盡快考慮增加“其他應(yīng)納稅項(xiàng)目”的規(guī)定。

此外，“服務(wù)業(yè)”稅目中餐飲、旅店、洗浴、理發(fā)、照相等行業(yè)之間的設(shè)備檔次，服務(wù)水平及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相差較大。例如，餐飲業(yè)中既有面向普通百姓的小飯館，也有裝飾奢華的大酒店，同一菜肴其價(jià)格也不及相同，有的甚至相差好幾倍。但其使用稅率均為5的比例稅率，忽略了不同經(jīng)營(yíng)者服務(wù)對(duì)象和盈利水平的差別，不利于行業(yè)內(nèi)不同規(guī)模企業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。就我國(guó)現(xiàn)行流轉(zhuǎn)稅制而言，在商品的生產(chǎn)流通領(lǐng)域，增值稅與消費(fèi)稅分別承擔(dān)著普遍調(diào)節(jié)與特殊調(diào)節(jié)的職能，即在對(duì)所有商品普遍征收增值稅的基礎(chǔ)上對(duì)利潤(rùn)較高的消費(fèi)品再課以消費(fèi)稅，以構(gòu)建起雙層次調(diào)解的模式，使產(chǎn)業(yè)間利潤(rùn)趨于一致，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定。而在非商品流通領(lǐng)域，營(yíng)業(yè)稅尚未形成雙重次調(diào)節(jié)的模式，同一行業(yè)按同一稅率征稅，忽略了行業(yè)內(nèi)因企業(yè)規(guī)模差異形成的利潤(rùn)差異，導(dǎo)致利潤(rùn)率較低的小企業(yè)稅負(fù)過(guò)重，生存、發(fā)展空間狹小，不利于行業(yè)內(nèi)不同規(guī)模企業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，這就要求營(yíng)業(yè)稅的稅目進(jìn)一步劃分，不同稅目的稅率應(yīng)拉開(kāi)檔次，區(qū)別設(shè)定稅率，以體現(xiàn)區(qū)別對(duì)待政策?，F(xiàn)行營(yíng)業(yè)稅的稅目設(shè)置顯然不能完全達(dá)到這樣的目的。因此可以考慮對(duì)服務(wù)業(yè)中的餐飲業(yè)、旅店業(yè)、洗浴、理發(fā)、照相等行業(yè)按照其檔次、盈利水平等綜合因素進(jìn)一步細(xì)分，將“普通消費(fèi)”與“高消費(fèi)”的消費(fèi)活動(dòng)區(qū)分開(kāi)，分別采用不同的稅率進(jìn)行調(diào)解。

二、營(yíng)業(yè)稅計(jì)稅依據(jù)上存在的問(wèn)題及建議

1994年稅制改革對(duì)有關(guān)營(yíng)業(yè)稅計(jì)稅依據(jù)作了扣除規(guī)定。例如，建筑業(yè)中總承包人將工程分包或轉(zhuǎn)包給他人，以工程全部承包額減去付給分包人或轉(zhuǎn)包人價(jià)款后的余額作為總承包人的營(yíng)業(yè)額，計(jì)算營(yíng)業(yè)稅。除此之外，在運(yùn)輸業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、文化演出業(yè)、旅游業(yè)等若干項(xiàng)目中也有以余額作為計(jì)稅依據(jù)的規(guī)定，這種做法消除了對(duì)同一營(yíng)業(yè)收入重復(fù)征收的弊端。隨著營(yíng)業(yè)稅稅制的不斷調(diào)整，營(yíng)業(yè)稅計(jì)稅依據(jù)吸取了增值稅差額計(jì)稅的特點(diǎn)，如建筑安裝業(yè)設(shè)備抵扣政策規(guī)定，更是突破了營(yíng)業(yè)稅全額計(jì)稅的特質(zhì)，差額征稅，進(jìn)一步減少重復(fù)征稅范圍，具有明顯的增值稅特征，其意義是應(yīng)該肯定的。營(yíng)業(yè)稅計(jì)稅依據(jù)規(guī)定中也有值得探討之處。如，房屋租賃業(yè)中的房屋轉(zhuǎn)租，按轉(zhuǎn)租租金全額征收存在重復(fù)征稅的問(wèn)題。對(duì)交通運(yùn)輸業(yè)課征營(yíng)業(yè)稅，不允許扣除票價(jià)中所包含的保險(xiǎn)費(fèi)金額，但這部分保險(xiǎn)費(fèi)屬于代收款項(xiàng)并不是企業(yè)的實(shí)際收入，這種做法無(wú)疑增加了運(yùn)輸企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。納稅人對(duì)此反應(yīng)較為強(qiáng)烈，存在一定的征收阻力。我們認(rèn)為，類似問(wèn)題應(yīng)借鑒建筑業(yè)中總承包人以余額計(jì)稅的方式，避免重復(fù)征稅。

三、營(yíng)業(yè)稅征免界限上存在的問(wèn)題及建議

營(yíng)業(yè)稅是地方稅體系中的骨干稅種，在組織財(cái)政收入和調(diào)控經(jīng)濟(jì)方面都發(fā)揮著重要作用。為此，營(yíng)業(yè)稅的減免稅優(yōu)惠政策應(yīng)力求規(guī)范，以保證其收入和調(diào)節(jié)功能的實(shí)現(xiàn)。但現(xiàn)行營(yíng)業(yè)稅的減免稅優(yōu)惠制度中，有些規(guī)定值得推敲。例如，“企業(yè)整體轉(zhuǎn)讓不征收銷(xiāo)售不動(dòng)產(chǎn)和轉(zhuǎn)讓無(wú)形資產(chǎn)的營(yíng)業(yè)稅”，該政策的出臺(tái)使得出售大額不動(dòng)產(chǎn)的企業(yè)（如出售新建水電站），會(huì)考慮將出售的不動(dòng)產(chǎn)作為主要資本新建企業(yè)，然后將其整體轉(zhuǎn)讓，從而達(dá)到逃避營(yíng)業(yè)稅納稅義務(wù)的目的。注冊(cè)企業(yè)后整體轉(zhuǎn)讓不動(dòng)產(chǎn)與出售單項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)，存在巨大的納稅差異。再如，目前許多地區(qū)為故去的人購(gòu)買(mǎi)公墓的風(fēng)氣日盛，