第一篇：中國政府預(yù)算改革60年

中國政府預(yù)算改革60年：歷史演進與制度創(chuàng)新

陳少暉,廖添土(福建師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院)新中國成立60周年以來，政府預(yù)算制度進行了一系列的重大改革，尤其是20世紀90年代末，隨著公共財政基本目標框架的確立，政府預(yù)算改革逐漸成為我國財政體制改革的重心。在這種宏觀背景下，借鑒新制度經(jīng)濟學(xué)制度變遷理論，厘清新中國成立60年以來我國政府預(yù)算制度變遷的歷史軌跡，分析總結(jié)其階段性特征和經(jīng)驗教訓(xùn)，對于我國財政體制尤其是公共預(yù)算制度的改革與完善具有重要的現(xiàn)實意義。

一、新中國成立以來政府預(yù)算制度演進的歷史脈絡(luò)

我國的政府預(yù)算制度改革是與社會經(jīng)濟制度的轉(zhuǎn)型和財政體制改革的宏觀背景相適應(yīng)的。按照我國社會經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型以及政府預(yù)算制度自身的發(fā)展變化特點，可以把新中國60年來的政府預(yù)算制度變遷劃分為三個階段。

（一）計劃經(jīng)濟時期政府預(yù)算制度的產(chǎn)生與緩慢發(fā)展階段（1949-1978）。

新中國的政府預(yù)算是隨著中華人民共和國的誕生而建立的。新中國成立以后，依據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中的有關(guān)規(guī)定，中央政府著手編制1950年全國財政收支概算。1949年12月2日，在中央人民政府第四次會議上通過了《關(guān)于1950年財政收支概算編制的報告》，這是新中國的第一個財政概算，標志著新中國政府預(yù)算制度的誕生。1951年8月在統(tǒng)一全國財政經(jīng)濟工作的基礎(chǔ)上，政務(wù)院又發(fā)布了《預(yù)算決算暫行條例》，這是我國最早的關(guān)于國家預(yù)算的專門法規(guī)，規(guī)定了國家預(yù)算的組織體系，各級人民政府的預(yù)算權(quán)，各級預(yù)算的編制、審查、核定等執(zhí)行的程序，決算的編制與審定程序等。1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的第一部《中華人民共和國憲法》規(guī)定，各級政府預(yù)算由同級人民代表大會批準，這就使政府預(yù)算具備了向立法機構(gòu)負責(zé)的特征。隨著上述各種預(yù)算法規(guī)的頒布和實施，我國的政府預(yù)算制度初步建立起來，在籌集建設(shè)資金和促進社會主義改造上發(fā)揮了巨大作用。

新中國成立初期政府預(yù)算制度建立后經(jīng)歷了20多年的緩慢發(fā)展期，這是我國傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟存在和發(fā)展的時期，也是我國傳統(tǒng)的計劃型財政與國家預(yù)算存在和發(fā)展的時期。在這種計劃型財政下，預(yù)算只是計劃的附庸，其地位和作用都不顯著。預(yù)算跟著計劃走，編制簡單粗放，沒有法律性、權(quán)威性和嚴肅性。1978年前盡管預(yù)算活動作為政府管理活動的一部分確實存在，但由于國家政治生活的不正常，預(yù)算活動也難以正常，出現(xiàn)多年的赤字（見圖1）。在這一階段，政府預(yù)算制度出現(xiàn)過幾次嚴重的挫折和失誤。如1958年的“大躍進”運動中，財政的綜合平衡被認為是“右傾保守”，主張超預(yù)算的“積極平衡”，結(jié)果造成1958年、1959年和1960年三年嚴重的預(yù)算赤字，赤字總額分別達到20.74億元、56.05億元和71.39億元；受到三年自然災(zāi)害和“大躍進”活動的影響，1961年、1962年沒有正式編制的國家預(yù)算；1966-1977年期間，由于“文革”的沖擊，人民代表大會活動被迫中斷，這期間也沒有正式編制的國家預(yù)算和國家決算，財政赤字也比較嚴重。

這一時期的政府預(yù)算特點表現(xiàn)為：在預(yù)算形式上采用單一預(yù)算，預(yù)算編制原則上貫徹國民經(jīng)濟綜合平衡原則，長期沿用基數(shù)法編制預(yù)算，預(yù)算編制程序上采用自下而上和自上而下相結(jié)合，逐級匯總的方法，預(yù)算管理總體上比較粗放，預(yù)算編制透明度不高，存在著非程序化和非規(guī)范化等問題。而具體到不同的部門、單位以及不同類別的支出，預(yù)算管理的方法又不盡相同。當然，受到經(jīng)濟體制的制約，作為管理政府工具的民主化預(yù)算活動，這一時期幾乎是不可能存在的。整個預(yù)算過程由行政權(quán)力主導(dǎo)，預(yù)算內(nèi)容主要是對國有企業(yè)利稅收入的匡算和對投資于國有企業(yè)的計劃安排。從政府間的縱向關(guān)系看，中央政府統(tǒng)一編制國家預(yù)算，地方政府負責(zé)執(zhí)行統(tǒng)一的預(yù)算計劃，本級政府制定的預(yù)算只是執(zhí)行統(tǒng)一國家預(yù)算的分解細則。

（二）體制轉(zhuǎn)軌時期政府預(yù)算制度改革的起步階段（1979-1998）。

以1978年中共十一屆三中全會為標志，我國開始了全面的經(jīng)濟體制改革，這是一場以建立社會主義市場經(jīng)濟為目標的根本性變革。這一經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型也決定了我國財政模式經(jīng)歷了一個由計劃型財政模式向市場型財政模式的轉(zhuǎn)化過程，與此相適應(yīng)，政府預(yù)算制度改革也開始了艱難的起步階段。

從1979年開始，政府行政部門正式恢復(fù)預(yù)算編制，并履行向全國人大提交國家預(yù)算報告經(jīng)審議批準后予以執(zhí)行的法定程序，從而在內(nèi)容和程序上恢復(fù)了預(yù)算的本來面目。1980年起，隨著“分灶吃飯”財政體制改革的進行，：各地方政府對自己的預(yù)算主動權(quán)越來越大，中央政府此時只起匯總各地預(yù)算為國家預(yù)算的作用，不具有決定和修改地方政府預(yù)算指標的權(quán)力與能力。這樣，原先實行的中央統(tǒng)一編制國家預(yù)算、各地方負責(zé)執(zhí)行的做法終被放棄，從此實現(xiàn)了一級政權(quán)一級預(yù)算的原則。這表明預(yù)算制度改革的方向是正確的，符合現(xiàn)代預(yù)算制度的基本要求。

1992年初的鄧小平南巡講話，在全國掀起了新一輪改革浪潮。同年10月，中共十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標模式，這標志著我國的改革開放進入一個新的時期。為了建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的政府公共財政體制，強化預(yù)算管理，我國開始對傳統(tǒng)的政府預(yù)算制度進行全面改革。第一，制定并實施《國家預(yù)算管理條例》。1991年發(fā)布的《國家預(yù)算管理條例》規(guī)定，我國國家預(yù)算采用復(fù)式預(yù)算編制方法，分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算，從1992年起，中央預(yù)算按復(fù)式預(yù)算形式編制。該條例的貫徹執(zhí)行，對于加強預(yù)算管理，強化預(yù)算職能，發(fā)揮了積極的法律規(guī)范作用。第二，頒布并實施《預(yù)算法》。1995年開始實施的《中華人民共和國預(yù)算法》對預(yù)算管理的基本原則、預(yù)算管理級次、預(yù)算組成體系、預(yù)算年度、預(yù)算管理職權(quán)和預(yù)算收支范圍等預(yù)算基本問題以及預(yù)算編制、預(yù)算審查與批準、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督等預(yù)算環(huán)節(jié)作出明確規(guī)定，對預(yù)算違法行為具體表現(xiàn)和對違法單位的處罰措施也作出了原則規(guī)定。這就使我國的預(yù)算制度步入了法制化軌道。第三，實施新的預(yù)算會計制度。為適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要，1997年，財政部出臺包括《財政總預(yù)算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業(yè)單位會計制度》和《事業(yè)單位會計準則（試行）》在內(nèi)的新的預(yù)算會計制度，并于1998年1月起在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施。第四，完善預(yù)算外資金管理辦法。國務(wù)院于1996年7月發(fā)布《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》，將預(yù)算外資金嚴格定義為財政性資金，要求各政府部門及事業(yè)單位向財政部門報送預(yù)算外資金收支計劃，并提出“收支兩條線”的基本管理模式。與此適應(yīng)，財政部先后制定了《預(yù)算外資金管理實施辦法》、《中央預(yù)算資金財政專戶管理暫行規(guī)定》等配套文件，從而使預(yù)算外資金的規(guī)范管理具有可操作性。此外，這一階段部分地方政府開始實施政府預(yù)算改革創(chuàng)新。如安徽省、河南省、湖北省、云南省、深圳市等省市結(jié)合自身的財政預(yù)算現(xiàn)狀，借鑒國外先進經(jīng)驗，突破傳統(tǒng)的采用“基數(shù)法”編制預(yù)算的框架，實行零基預(yù)算改革，取得探索性成效。

與計劃經(jīng)濟時期的政府預(yù)算制度相比，這一階段的政府預(yù)算制度改革是在改革開放后市場因素迅速發(fā)展的背景下進行的，改革的措施和力度均較大，也取得了值得肯定的成效和經(jīng)驗。但改革總體上滯后于經(jīng)濟體制改革的其他方面，并未從根本上觸動政府預(yù)算制度的計劃經(jīng)濟本質(zhì)，改革還僅停留在起步階段。政府預(yù)算制度仍然存在著預(yù)算約束軟化、預(yù)算透明度不高、預(yù)算資金效率較低等一系列問題。

（三）公共財政建設(shè)時期政府預(yù)算制度改革的深化階段（1999年至今）。

1998年我國政府正式提出建立公共財政基本框架，標志著財政體制深化改革進入一個新階段。新一輪的政府預(yù)算制度改革也隨之啟動。1999年9月，財政部在《關(guān)于改進2000年中央預(yù)算編制的意見》中指出，2000年將選擇部分中央部門作為編制部門預(yù)算的試點單位，細化報送全國人民代表大會預(yù)算草案的內(nèi)容。這表明，預(yù)算制度改革逐漸成為財政體制改革的重點，其目標是按照公共財政的要求重新構(gòu)造預(yù)算編制和執(zhí)行過程。1.實行部門預(yù)算改革。部門預(yù)算改革解決的是財政性資金的分配問題，可以綜合反映部門預(yù)算及部門所屬單位全部財政資金收支狀況并細化預(yù)算編制，在編制方法上采用零基預(yù)算、滾動預(yù)算等先進的方法。在河北省部門預(yù)算編制經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中央政府于2000年起在中央本級預(yù)算試行部門預(yù)算。安徽、浙江、海南等省和個別地區(qū)，也在中央部門預(yù)算改革前后進行了相應(yīng)的改革和探索。隨后，部門預(yù)算改革在中央本級和全國各地方政府普遍鋪開。這一改革將把分散到各個部門的預(yù)算分配權(quán)逐漸集中到財政部門，從而在政府內(nèi)部增強行政控制和預(yù)算的透明度。

2.實行國庫集中收付的財政體制改革。在部門預(yù)算改革取得初步成效的基礎(chǔ)上，中央政府于2001年正式啟動國庫管理制度改革，并在全國逐步推開。到2005年，中央一級國庫單一賬戶制度已在政府所有部門全面推開，地方的國庫管理制度改革也在積極推動中。國庫集中收付改革的目的，是在部門預(yù)算確定后，確保嚴格和規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，提高財政資金的使用效益。政府部門通過建立一個以單一賬戶為核心的集中型國庫管理體制，來取代分散型財政管理體制，由財政部門從外部對各個部門的支出決策和支出活動進行控制，確保財政資金運行的安全和高效。

3.實行政府采購制度。2002年制定并頒布實施的《政府采購法》，在集中國庫管理體制的基礎(chǔ)上建立一個集中、透明的政府采購制度，以解決財政性資金的使用方式問題。在這之前各支出單位的采購是分散進行的，弊端非常明顯。政府集中采購方式建立后，構(gòu)建了以《政府采購法》為核心的法規(guī)制度體系，擴大了政府采購規(guī)模，建立了中央單位政府采購預(yù)算制度，有力確保了財政資金使用的公平、公開和效益。

4.進行政府收支分類改革。我國原有的政府預(yù)算收支科目分類方法是計劃經(jīng)濟時期參照蘇聯(lián)模式確定的，后來雖做過一些調(diào)整，但其基本分類方法一直與市場經(jīng)濟國家存在較大差別。自1999年起，財政部開始著手研究如何構(gòu)建適合公共財政管理要求的政府收支分類體系。2004年，財政部完成新的《政府收支分類改革方案》的前期設(shè)計工作，2005年3月，開始在中紀委、科技部、水利部等中央部委和天津、河北、海南、湖南、湖北等省進行試點，并于2007年1月1日起在全國范圍內(nèi)正式實施。

5.深化“收支兩條線”管理改革。自20世紀90年代末，我國加大了“收支兩條線”管理改革的力度。1999年頒布的《關(guān)于行政事業(yè)性收費和罰沒收入實行收支兩條線管理的若干規(guī)定》，對收支兩條線管理辦法作出了更為詳細的規(guī)定。2001年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《財政部關(guān)于深化收支兩條線改革進一步加強財政管理的意見》，要求各地區(qū)、各部門深化收支兩條線改革。2002年，34個中央部門已進行了深化“收支兩條線”管理改革。與此同時，各地方政府也積極推行該項改革。2004年，收支兩條線的管理范圍、清理整頓收費項目、將政府非稅收入納入管理范圍等方面，都取得了明顯進展。

6.建設(shè)“金財工程”。財政部自1999年下半年著手建立“政府財政管理信息系統(tǒng)”（簡稱GFMIS），并于2001年開始試點。2002年初，國務(wù)院將“政府財政管理信息系統(tǒng)”定名為“金財工程”，并將其列為國家電子政務(wù)十二個重點工程之一。“金財工程”是利用先進的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，支撐預(yù)算管理、國庫集中收付以及財政經(jīng)濟景氣預(yù)測等核心業(yè)務(wù)的政府財政綜合管理信息系統(tǒng)，是我國財政工作信息化和財政管理現(xiàn)代化的必然要求。

上述各項預(yù)算制度改革的實踐表明，我國1999年以來實施的各項預(yù)算改革措施相輔相成，規(guī)范了預(yù)算資金范圍界定、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等預(yù)算管理環(huán)節(jié)，初步建立起與公共財政相適應(yīng)的政府預(yù)算制度框架，并在提高預(yù)算管理水平，加強預(yù)算約束方面顯現(xiàn)出良好效果。

二、公共財政框架下政府預(yù)算制度改革的制約因素 1998年以來，政府預(yù)算制度改革的深度和廣度不斷加大，改革取得一定成效，在提高預(yù)算管理水平，加強預(yù)算約束方面顯現(xiàn)出良好效果。但應(yīng)當看到，我國的預(yù)算改革是沿著由易而難、逐次深入的路徑展開，是一種漸進式的改革。這種漸進式的制度變遷往往容易受到傳統(tǒng)路徑依賴的影響，使得我國的政府預(yù)算制度改革面臨一系列的制約因素，與公共財政體制的規(guī)范要求還有著較大差距。

第一，預(yù)算制度改革涉及利益關(guān)系調(diào)整，受到行政體制改革滯后的制約。近年來的政府預(yù)算改革主要是側(cè)重于解決預(yù)算規(guī)則與程序?qū)用娴膯栴}，即主要著重于預(yù)算技術(shù)層面的改革。但是從漸進預(yù)算理論的觀點來看，政府預(yù)算不僅僅是一個技術(shù)問題，也不是一個純經(jīng)濟問題，而是涉及包括立法機構(gòu)、預(yù)算管理部門、預(yù)算資金使用部門、利益集團和社會公眾等各預(yù)算參與者之間利益的調(diào)整，而且后者往往對預(yù)算過程和結(jié)果的影響更大。英美等國家預(yù)算制度的演進就是立法機構(gòu)和行政機構(gòu)之間政治權(quán)力對比均衡調(diào)整的一個過程。預(yù)算制度改革是以一定的政治制度為基礎(chǔ)的，財政與其他部門的協(xié)調(diào)、部門分配權(quán)的協(xié)調(diào)是通過立法來進行的。而我國的預(yù)算改革主要是在行政部門中推行，是以行政部門為主體，尤其是以財政部門為改革主體，這意味著預(yù)算改革的安排和實施主要是由財政部門在目前的行政管理框架下來完成的。但在我國目前的行政體制框架下，財政部門并無那樣的地位可以協(xié)調(diào)部門的利益矛盾，因此，預(yù)算制度改革受到的牽制就比較多。

第二，政府預(yù)算的法治化水平不高，預(yù)算監(jiān)督機制弱化。法治性是公共財政的重要特征，而財政的法治性是直接通過政府預(yù)算表現(xiàn)出來的。我國自1995年1，月1日起施行了《中華人民共和國預(yù)算法》（簡稱《預(yù)算法》）。雖然《預(yù)算法》對國家預(yù)算總原則、管理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查與批準、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督和法律責(zé)任等事項作出了全面、準確的規(guī)定，但其執(zhí)行情況并不理想。我國的預(yù)算法案在執(zhí)行中只是粗線條的原則框架，缺乏可操作性的實施細則，因而造成預(yù)算執(zhí)行機關(guān)和人員的實施行為具有很大的隨意性，嚴格按《預(yù)算法》進行預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督的意識和氛圍還遠未形成。由于法治化水平不高，導(dǎo)致預(yù)算監(jiān)督機制的弱化。各級人民代表大會只是對預(yù)算進行總體性和一般性的審查，“只決不議”，審批預(yù)算流于形式；地方政府在預(yù)算執(zhí)行中追加預(yù)算或改變撥款用途僅憑領(lǐng)導(dǎo)意志或政府決定，人大對預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督虛有其名；預(yù)算超收收入的使用游離于人大監(jiān)督之外。這些現(xiàn)象的存在表明我國長期以來存在的“預(yù)算軟約束”問題仍然沒有得到有效解決。

第三，政府預(yù)算公開性不夠，透明度較低。作為政府收支計劃和國家立法文件，政府預(yù)算是反映政府活動的重要窗口，也是公眾了解政府活動，監(jiān)督政府正確使用公共資金，評判政府活動成效的主要依據(jù)。這就要求政府預(yù)算的全過程，包括預(yù)算的編制、執(zhí)行、結(jié)果及其相關(guān)規(guī)則情況必須是公開的、透明的。政府預(yù)算的一切活動應(yīng)能夠讓公眾了解、參與和監(jiān)督。但時至今日，有些地方和部門還習(xí)慣性地把政府預(yù)算視為高級機密，政府預(yù)算的透明度還遠遠不夠，預(yù)算資金運行過程信息反饋不全面、透明度不高，難以為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供可靠的依據(jù)，而且立法機關(guān)和社會公眾也難以對預(yù)算實施有效監(jiān)督。更應(yīng)該看到的是，提高政府預(yù)算的透明度，是一個艱難的過程，需要政府高層堅定的政治意志。

第四，預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，預(yù)算效率不高。從預(yù)算的完整性來看，政府預(yù)算應(yīng)該涵蓋政府經(jīng)濟活動的全過程，反映政府的全部收支計劃。但長期以來，我國在財政分配中把財政性資金分為預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外兩種資金。這種雙軌制運行既違背了預(yù)算的完整性原則，又削弱了財政的宏觀調(diào)控能力。由于對預(yù)算外資金缺乏有效的監(jiān)督和制約，使預(yù)算外資金演變?yōu)楂@取部門利益甚至個人利益的小金庫，成為蠶食公共利益的巨大黑洞；從預(yù)算編制方法來看，目前政府預(yù)算編制基本上還是采用原來的基數(shù)法進行，各部門獲得預(yù)算經(jīng)費多少，不是取決于事業(yè)的發(fā)展，而是取決于原來的基數(shù)，基數(shù)的大小對于預(yù)算經(jīng)費的多少至關(guān)重要，預(yù)算單位原有的支出基數(shù)很難打破；從內(nèi)容上看，預(yù)算細化程度不高。盡管預(yù)算單位編列了部門預(yù)算，但預(yù)算所預(yù)留的機動指標偏大，部分預(yù)算支出仍沒有細化到具體單位、項目和用途，一些專項補助尤為如此；從預(yù)算收支科目看，科目的分類標準不統(tǒng)一。目前，按經(jīng)濟性質(zhì)、支出功能、部門設(shè)置進行交叉分類的做法，因其內(nèi)在邏輯關(guān)系不夠嚴密，導(dǎo)致預(yù)算收支科目體系較為松散，不便于進行統(tǒng)計分析，也與國際上通行的分類方法不銜接。由于預(yù)算編制過程中缺乏科學(xué)性，使得預(yù)算管理粗放，效率低下。

三、政府預(yù)算制度公共化改革的路徑選擇

按照公共財政的規(guī)范要求改革政府預(yù)算制度，是我國當前財政體制改革的核心內(nèi)容。由于這項改革涉及政府各部門利益格局的變化與調(diào)整，因此是一項復(fù)雜而又艱巨的工作，不僅涉及到一系列復(fù)雜的預(yù)算技術(shù)問題，而且還將受到行政管理甚至政治體制改革滯后的制約，所以不可能一蹴而就，其改革進程只能是一個漸近的、逐步完善的過程。筆者認為，要進一步深化公共預(yù)算改革，必須突破傳統(tǒng)預(yù)算體制的路徑依賴，著力進行制度創(chuàng)新。

1.強化政府預(yù)算的法律效力。首先，要積極推進政府預(yù)算立法的修訂與完善，在立足我國基本國情的前提下，吸取國際上的成功經(jīng)驗，進一步增強預(yù)算法的規(guī)范性和可操作性，為預(yù)算改革提供堅實的法律框架。其次，在進一步細化預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，著手制定我國的年度《預(yù)算法案》，依法管理當年收入和開支。再次，在不斷加強預(yù)算立法的同時，還應(yīng)加強執(zhí)法力度，保障預(yù)算活動嚴格遵循既定的政府預(yù)算程序。

2.改革預(yù)算編制方式，建立科學(xué)的預(yù)算編制體系。一是要改進和完善預(yù)算科目體系以及收支標準的確定方法，對預(yù)算科目進一步科學(xué)、細致地劃分，使預(yù)算科目的設(shè)置能全面、準確地反映財政職能，體現(xiàn)政府的所有收支活動。二是根據(jù)各部門履行的職責(zé)、發(fā)展目標和人員合理推行零基預(yù)算。三是改進預(yù)算編制的方式。按照《預(yù)算法》的要求編制復(fù)式預(yù)算，構(gòu)建以政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算相并列的多重復(fù)式預(yù)算，以便更清晰地反映不同性質(zhì)預(yù)算資金的來源和使用情況，增強預(yù)算的透明度。四是改革預(yù)算編制、審核程序，嚴格執(zhí)行法定編審程序，且編制要經(jīng)過預(yù)算編制部門的預(yù)算政策制定、預(yù)算方案論證、評估以及經(jīng)人大專門委員會的修訂。

3.硬化預(yù)算約束，充分發(fā)揮人大在公共預(yù)算改革中的作用。適應(yīng)我國政治體制改革的總體要求，對現(xiàn)有的政治結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，尤其是要加大人大的作用，并以加強人大作用為核心，調(diào)整當前的政府治理模式。也就是說在公共預(yù)算的改革中，要充分發(fā)揮人大作為最高權(quán)力機構(gòu)的作用，使其從“橡皮圖章”的地位轉(zhuǎn)變成為一個可以對政府財政預(yù)算實行包括否決權(quán)在內(nèi)的具有決定權(quán)的主體，并以此為契機，把公共預(yù)算的改革作為推動政府行政體制改革、完善政府治理模式的一個主要動力。

4.完善市場經(jīng)濟體制，為預(yù)算制度與公共財政制度建設(shè)奠定體制基礎(chǔ)。預(yù)算制度是整個社會經(jīng)濟體制的重要組成部分，因此建立公共預(yù)算制度就必須繼續(xù)完善社會主義市場經(jīng)濟體制。一是進一步鼓勵多種所有制經(jīng)濟的發(fā)展，促進不同所有制經(jīng)濟進行公平競爭；二是健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場，包括產(chǎn)權(quán)、土地、商品、勞動力、資本等市場，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用；三是深化分配制度改革，進一步深化社會保障制度改革，改善和加強宏觀調(diào)控；四是深化諸如財政體制、稅收體制、國有資產(chǎn)管理體制、投融資體制、金融體制等具體體制的改革。總之，只有繼續(xù)深化市場經(jīng)濟體制改革，才能為公共財政制度建立，預(yù)算制度重建奠定體制基礎(chǔ)，才能建立起符合公共財政制度要求的公共預(yù)算制度。

來源： 經(jīng)濟研究參考 2009年第63期

責(zé)任編輯：

第二篇：中國政府預(yù)算改革60年

中國政府預(yù)算改革60年：歷史演進與制度創(chuàng)新

陳少暉,廖添土(福建師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院)新中國成立60周年以來，政府預(yù)算制度進行了一系列的重大改革，尤其是20世紀90年代末，隨著公共財政基本目標框架的確立，政府預(yù)算改革逐漸成為我國財政體制改革的重心。在這種宏觀背景下，借鑒新制度經(jīng)濟學(xué)制度變遷理論，厘清新中國成立60年以來我國政府預(yù)算制度變遷的歷史軌跡，分析總結(jié)其階段性特征和經(jīng)驗教訓(xùn)，對于我國財政體制尤其是公共預(yù)算制度的改革與完善具有重要的現(xiàn)實意義。

一、新中國成立以來政府預(yù)算制度演進的歷史脈絡(luò)

我國的政府預(yù)算制度改革是與社會經(jīng)濟制度的轉(zhuǎn)型和財政體制改革的宏觀背景相適應(yīng)的。按照我國社會經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型以及政府預(yù)算制度自身的發(fā)展變化特點，可以把新中國60年來的政府預(yù)算制度變遷劃分為三個階段。

（一）計劃經(jīng)濟時期政府預(yù)算制度的產(chǎn)生與緩慢發(fā)展階段（1949-1978）。

新中國的政府預(yù)算是隨著中華人民共和國的誕生而建立的。新中國成立以后，依據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中的有關(guān)規(guī)定，中央政府著手編制1950年全國財政收支概算。1949年12月2日，在中央人民政府第四次會議上通過了《關(guān)于1950年財政收支概算編制的報告》，這是新中國的第一個財政概算，標志著新中國政府預(yù)算制度的誕生。1951年8月在統(tǒng)一全國財政經(jīng)濟工作的基礎(chǔ)上，政務(wù)院又發(fā)布了《預(yù)算決算暫行條例》，這是我國最早的關(guān)于國家預(yù)算的專門法規(guī)，規(guī)定了國家預(yù)算的組織體系，各級人民政府的預(yù)算權(quán)，各級預(yù)算的編制、審查、核定等執(zhí)行的程序，決算的編制與審定程序等。1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的第一部《中華人民共和國憲法》規(guī)定，各級政府

預(yù)算由同級人民代表大會批準，這就使政府預(yù)算具備了向立法機構(gòu)負責(zé)的特征。隨著上述各種預(yù)算法規(guī)的頒布和實施，我國的政府預(yù)算制度初步建立起來，在籌集建設(shè)資金和促進社會主義改造上發(fā)揮了巨大作用。

新中國成立初期政府預(yù)算制度建立后經(jīng)歷了20多年的緩慢發(fā)展期，這是我國傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟存在和發(fā)展的時期，也是我國傳統(tǒng)的計劃型財政與國家預(yù)算存在和發(fā)展的時期。在這種計劃型財政下，預(yù)算只是計劃的附庸，其地位和作用都不顯著。預(yù)算跟著計劃走，編制簡單粗放，沒有法律性、權(quán)威性和嚴肅性。1978年前盡管預(yù)算活動作為政府管理活動的一部分確實存在，但由于國家政治生活的不正常，預(yù)算活動也難以正常，出現(xiàn)多年的赤字（見圖1）。在這一階段，政府預(yù)算制度出現(xiàn)過幾次嚴重的挫折和失誤。如1958年的“大躍進”運動中，財政的綜合平衡被認為是“右傾保守”，主張超預(yù)算的“積極平衡”，結(jié)果造成1958年、1959年和1960年三年嚴重的預(yù)算赤字，赤字總額分別達到20.74億元、56.05億元和71.39億元；受到三年自然災(zāi)害和“大躍進”活動的影響，1961年、1962年沒有正式編制的國家預(yù)算；1966-1977年期間，由于“文革”的沖擊，人民代表大會活動被迫中斷，這期間也沒有正式編制的國家預(yù)算和國家決算，財政赤字也比較嚴重。

這一時期的政府預(yù)算特點表現(xiàn)為：在預(yù)算形式上采用單一預(yù)算，預(yù)算編制原則上貫徹國民經(jīng)濟綜合平衡原則，長期沿用基數(shù)法編制預(yù)算，預(yù)算編制程序上采用自下而上和自上而下相結(jié)合，逐級匯總的方法，預(yù)算管理總體上比較粗放，預(yù)算編制透明度不高，存在著非程序化和非規(guī)范化等問題。而具體到不同的部門、單位以及不同類別的支出，預(yù)算管理的方法又不盡相同。當然，受到經(jīng)濟體制的制約，作為管理政府工具的民主化預(yù)算活動，這一時期幾乎是不可能存在的。整個預(yù)算過程由行政權(quán)力主導(dǎo)，預(yù)算內(nèi)容主要是對國有企業(yè)利稅收入的匡算和對投資于國有企業(yè)的計劃安排。從政府間的縱向關(guān)系看，中央政府統(tǒng)一編制國家預(yù)算，地方政府負責(zé)執(zhí)行統(tǒng)一的預(yù)算計劃，本級政府制定的預(yù)算只是執(zhí)行統(tǒng)一國家預(yù)算的分解細則。

（二）體制轉(zhuǎn)軌時期政府預(yù)算制度改革的起步階段（1979-1998）。

以1978年中共十一屆三中全會為標志，我國開始了全面的經(jīng)濟體制改革，這是一場以建立社會主義市場經(jīng)濟為目標的根本性變革。這一經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型也決定了我國財政模式經(jīng)

歷了一個由計劃型財政模式向市場型財政模式的轉(zhuǎn)化過程，與此相適應(yīng)，政府預(yù)算制度改革也開始了艱難的起步階段。

從1979年開始，政府行政部門正式恢復(fù)預(yù)算編制，并履行向全國人大提交國家預(yù)算報告經(jīng)審議批準后予以執(zhí)行的法定程序，從而在內(nèi)容和程序上恢復(fù)了預(yù)算的本來面目。1980年起，隨著“分灶吃飯”財政體制改革的進行，：各地方政府對自己的預(yù)算主動權(quán)越來越大，中央政府此時只起匯總各地預(yù)算為國家預(yù)算的作用，不具有決定和修改地方政府預(yù)算指標的權(quán)力與能力。這樣，原先實行的中央統(tǒng)一編制國家預(yù)算、各地方負責(zé)執(zhí)行的做法終被放棄，從此實現(xiàn)了一級政權(quán)一級預(yù)算的原則。這表明預(yù)算制度改革的方向是正確的，符合現(xiàn)代預(yù)算制度的基本要求。

1992年初的鄧小平南巡講話，在全國掀起了新一輪改革浪潮。同年10月，中共十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標模式，這標志著我國的改革開放進入一個新的時期。為了建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的政府公共財政體制，強化預(yù)算管理，我國開始對傳統(tǒng)的政府預(yù)算制度進行全面改革。第一，制定并實施《國家預(yù)算管理條例》。1991年發(fā)布的《國家預(yù)算管理條例》規(guī)定，我國國家預(yù)算采用復(fù)式預(yù)算編制方法，分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算，從1992年起，中央預(yù)算按復(fù)式預(yù)算形式編制。該條例的貫徹執(zhí)行，對于加強預(yù)算管理，強化預(yù)算職能，發(fā)揮了積極的法律規(guī)范作用。第二，頒布并實施《預(yù)算法》。1995年開始實施的《中華人民共和國預(yù)算法》對預(yù)算管理的基本原則、預(yù)算管理級次、預(yù)算組成體系、預(yù)算、預(yù)算管理職權(quán)和預(yù)算收支范圍等預(yù)算基本問題以及預(yù)算編制、預(yù)算審查與批準、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督等預(yù)算環(huán)節(jié)作出明確規(guī)定，對預(yù)算違法行為具體表現(xiàn)和對違法單位的處罰措施也作出了原則規(guī)定。這就使我國的預(yù)算制度步入了法制化軌道。第三，實施新的預(yù)算會計制度。為適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要，1997年，財政部出臺包括《財政總預(yù)算會計

制度》、《行政單位會計制度》、《事業(yè)單位會計制度》和《事業(yè)單位會計準則（試行）》在內(nèi)的新的預(yù)算會計制度，并于1998年1月起在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施。第四，完善預(yù)算外資金管理辦法。國務(wù)院于1996年7月發(fā)布《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》，將預(yù)算外資金嚴格定義為財政性資金，要求各政府部門及事業(yè)單位向財政部門報送預(yù)算外資金收支計劃，并提出“收支兩條線”的基本管理模式。與此適應(yīng)，財政部先后制定了《預(yù)算外資金管理實施辦法》、《中央預(yù)算資金財政專戶管理暫行規(guī)定》等配套文件，從而使預(yù)算外資金的規(guī)范管理具有可操作性。此外，這一階段部分地方政府開始實施政府預(yù)算改革創(chuàng)新。如安徽省、河南省、湖北省、云南省、深圳市等省市結(jié)合自身的財政預(yù)算現(xiàn)狀，借鑒國外先進經(jīng)驗，突破傳統(tǒng)的采用“基數(shù)法”編制預(yù)算的框架，實行零基預(yù)算改革，取得探索性成效。

與計劃經(jīng)濟時期的政府預(yù)算制度相比，這一階段的政府預(yù)算制度改革是在改革開放后市場因素迅速發(fā)展的背景下進行的，改革的措施和力度均較大，也取得了值得肯定的成效和經(jīng)驗。但改革總體上滯后于經(jīng)濟體制改革的其他方面，并未從根本上觸動政府預(yù)算制度的計劃經(jīng)濟本質(zhì)，改革還僅停留在起步階段。政府預(yù)算制度仍然存在著預(yù)算約束軟化、預(yù)算透明度不高、預(yù)算資金效率較低等一系列問題。

（三）公共財政建設(shè)時期政府預(yù)算制度改革的深化階段（1999年至今）。

1998年我國政府正式提出建立公共財政基本框架，標志著財政體制深化改革進入一個新階段。新一輪的政府預(yù)算制度改革也隨之啟動。1999年9月，財政部在《關(guān)于改進2000年中央預(yù)算編制的意見》中指出，2000年將選擇部分中央部門作為編制部門預(yù)算的試點單位，細化報送全國人民代表大會預(yù)算草案的內(nèi)容。這表明，預(yù)算制度改革逐漸成為財政體制改革的重點，其目標是按照公共財政的要求重新構(gòu)造預(yù)算編制和執(zhí)行過程。

1.實行部門預(yù)算改革。部門預(yù)算改革解決的是財政性資金的分配問題，可以綜合反映部門預(yù)算及部門所屬單位全部財政資金收支狀況并細化預(yù)算編制，在編制方法上采用零基預(yù)算、滾動預(yù)算等先進的方法。在河北省部門預(yù)算編制經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中央政府于2000年起在中央本級預(yù)算試行部門預(yù)算。安徽、浙江、海南等省和個別地區(qū)，也在中央部門預(yù)算改革前后進行了相應(yīng)的改革和探索。隨后，部門預(yù)算改革在中央本級和全國各地方政府普遍鋪開。這一改革將把分散到各個部門的預(yù)算分配權(quán)逐漸集中到財政部門，從而在政府內(nèi)部增強行政控制和預(yù)算的透明度。

2.實行國庫集中收付的財政體制改革。在部門預(yù)算改革取得初步成效的基礎(chǔ)上，中央政府于2001年正式啟動國庫管理制度改革，并在全國逐步推開。到2005年，中央一級國庫單一賬戶制度已在政府所有部門全面推開，地方的國庫管理制度改革也在積極推動中。國庫集中收付改革的目的，是在部門預(yù)算確定后，確保嚴格和規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，提高財政資金的使用效益。政府部門通過建立一個以單一賬戶為核心的集中型國庫管理體制，來取代分散型財政管理體制，由財政部門從外部對各個部門的支出決策和支出活動進行控制，確保財政資金運行的安全和高效。

3.實行政府采購制度。2002年制定并頒布實施的《政府采購法》，在集中國庫管理體制的基礎(chǔ)上建立一個集中、透明的政府采購制度，以解決財政性資金的使用方式問題。在這之前各支出單位的采購是分散進行的，弊端非常明顯。政府集中采購方式建立后，構(gòu)建了以《政府采購法》為核心的法規(guī)制度體系，擴大了政府采購規(guī)模，建立了中央單位政府采購預(yù)算制度，有力確保了財政資金使用的公平、公開和效益。

4.進行政府收支分類改革。我國原有的政府預(yù)算收支科目分類方法是計劃經(jīng)濟時期參照蘇聯(lián)模式確定的，后來雖做過一些調(diào)整，但其基本分類方法一直與市場經(jīng)濟國家存在較大差

別。自1999年起，財政部開始著手研究如何構(gòu)建適合公共財政管理要求的政府收支分類體系。2004年，財政部完成新的《政府收支分類改革方案》的前期設(shè)計工作，2005年3月，開始在中紀委、科技部、水利部等中央部委和天津、河北、海南、湖南、湖北等省進行試點，并于2007年1月1日起在全國范圍內(nèi)正式實施。

5.深化“收支兩條線”管理改革。自20世紀90年代末，我國加大了“收支兩條線”管理改革的力度。1999年頒布的《關(guān)于行政事業(yè)性收費和罰沒收入實行收支兩條線管理的若干規(guī)定》，對收支兩條線管理辦法作出了更為詳細的規(guī)定。2001年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《財政部關(guān)于深化收支兩條線改革進一步加強財政管理的意見》，要求各地區(qū)、各部門深化收支兩條線改革。2002年，34個中央部門已進行了深化“收支兩條線”管理改革。與此同時，各地方政府也積極推行該項改革。2004年，收支兩條線的管理范圍、清理整頓收費項目、將政府非稅收入納入管理范圍等方面，都取得了明顯進展。

6.建設(shè)“金財工程”。財政部自1999年下半年著手建立“政府財政管理信息系統(tǒng)”（簡稱GFMIS），并于2001年開始試點。2002年初，國務(wù)院將“政府財政管理信息系統(tǒng)”定名為“金財工程”，并將其列為國家電子政務(wù)十二個重點工程之一?！敖鹭敼こ獭笔抢孟冗M的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，支撐預(yù)算管理、國庫集中收付以及財政經(jīng)濟景氣預(yù)測等核心業(yè)務(wù)的政府財政綜合管理信息系統(tǒng)，是我國財政工作信息化和財政管理現(xiàn)代化的必然要求。

上述各項預(yù)算制度改革的實踐表明，我國1999年以來實施的各項預(yù)算改革措施相輔相成，規(guī)范了預(yù)算資金范圍界定、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等預(yù)算管理環(huán)節(jié)，初步建立起與公共財政相適應(yīng)的政府預(yù)算制度框架，并在提高預(yù)算管理水平，加強預(yù)算約束方面顯現(xiàn)出良好效果。

二、公共財政框架下政府預(yù)算制度改革的制約因素

1998年以來，政府預(yù)算制度改革的深度和廣度不斷加大，改革取得一定成效，在提高預(yù)算管理水平，加強預(yù)算約束方面顯現(xiàn)出良好效果。但應(yīng)當看到，我國的預(yù)算改革是沿著由易而難、逐次深入的路徑展開，是一種漸進式的改革。這種漸進式的制度變遷往往容易受到傳統(tǒng)路徑依賴的影響，使得我國的政府預(yù)算制度改革面臨一系列的制約因素，與公共財政體制的規(guī)范要求還有著較大差距。

第一，預(yù)算制度改革涉及利益關(guān)系調(diào)整，受到行政體制改革滯后的制約。近年來的政府預(yù)算改革主要是側(cè)重于解決預(yù)算規(guī)則與程序?qū)用娴膯栴}，即主要著重于預(yù)算技術(shù)層面的改革。但是從漸進預(yù)算理論的觀點來看，政府預(yù)算不僅僅是一個技術(shù)問題，也不是一個純經(jīng)濟問題，而是涉及包括立法機構(gòu)、預(yù)算管理部門、預(yù)算資金使用部門、利益集團和社會公眾等各預(yù)算參與者之間利益的調(diào)整，而且后者往往對預(yù)算過程和結(jié)果的影響更大。英美等國家預(yù)算制度的演進就是立法機構(gòu)和行政機構(gòu)之間政治權(quán)力對比均衡調(diào)整的一個過程。預(yù)算制度改革是以一定的政治制度為基礎(chǔ)的，財政與其他部門的協(xié)調(diào)、部門分配權(quán)的協(xié)調(diào)是通過立法來進行的。而我國的預(yù)算改革主要是在行政部門中推行，是以行政部門為主體，尤其是以財政部門為改革主體，這意味著預(yù)算改革的安排和實施主要是由財政部門在目前的行政管理框架下來完成的。但在我國目前的行政體制框架下，財政部門并無那樣的地位可以協(xié)調(diào)部門的利益矛盾，因此，預(yù)算制度改革受到的牽制就比較多。

第二，政府預(yù)算的法治化水平不高，預(yù)算監(jiān)督機制弱化。法治性是公共財政的重要特征，而財政的法治性是直接通過政府預(yù)算表現(xiàn)出來的。我國自1995

年1，月1日起施行了《中華人民共和國預(yù)算法》（簡稱《預(yù)算法》）。雖然《預(yù)算法》對國家預(yù)算總原則、管理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查與批準、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督和法律責(zé)任等事項作出了全面、準確的規(guī)定，但其執(zhí)行情況并不理想。我國的預(yù)算法案在執(zhí)行中只是粗線條的原則框架，缺乏可操作性的實施細則，因而造成預(yù)算執(zhí)行機關(guān)和人員的實施行為具有很大的隨意性，嚴格按《預(yù)算法》進行預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督的意識和氛圍還遠未形成。由于法治化水平不高，導(dǎo)致預(yù)算監(jiān)督機制的弱化。各級人民代表大會只是對預(yù)算進行總體性和一般性的審查，“只決不議”，審批預(yù)算流于形式；地方政府在預(yù)算執(zhí)行中追加預(yù)算或改變撥款用途僅憑領(lǐng)導(dǎo)意志或政府決定，人大對預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督虛有其名；預(yù)算超收收入的使用游離于人大監(jiān)督之外。這些現(xiàn)象的存在表明我國長期以來存在的“預(yù)算軟約束”問題仍然沒有得到有效解決。

第三，政府預(yù)算公開性不夠，透明度較低。作為政府收支計劃和國家立法文件，政府預(yù)算是反映政府活動的重要窗口，也是公眾了解政府活動，監(jiān)督政府正確使用公共資金，評判政府活動成效的主要依據(jù)。這就要求政府預(yù)算的全過程，包括預(yù)算的編制、執(zhí)行、結(jié)果及其相關(guān)規(guī)則情況必須是公開的、透明的。政府預(yù)算的一切活動應(yīng)能夠讓公眾了解、參與和監(jiān)督。但時至今日，有些地方和部門還習(xí)慣性地把政府預(yù)算視為高級機密，政府預(yù)算的透明度還遠遠不夠，預(yù)算資金運行過程信息反饋不全面、透明度不高，難以為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供可靠的依據(jù)，而且立法機關(guān)和社會公眾也難以對預(yù)算實施有效監(jiān)督。更應(yīng)該看到的是，提高政府預(yù)算的透明度，是一個艱難的過程，需要政府高層堅定的政治意志。

第四，預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，預(yù)算效率不高。從預(yù)算的完整性來看，政府預(yù)算應(yīng)該涵蓋政府經(jīng)濟活動的全過程，反映政府的全部收支計劃。但長期以來，我國在財政分配中把財政性資金分為預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外兩種資金。這種雙軌制運行既違背了預(yù)算的完整性原則，又削弱了財政的宏觀調(diào)控能力。由于對預(yù)算外資金缺乏有效的監(jiān)督和制約，使預(yù)算外資金演變?yōu)楂@取部門利益甚至個人利益的小金庫，成為蠶食公共利益的巨大黑洞；從預(yù)算編制方法來看，目前政府預(yù)算編制基本上還是采用原來的基數(shù)法進行，各部門獲得預(yù)算經(jīng)費多少，不是取決于事業(yè)的發(fā)展，而是取決于原來的基數(shù)，基數(shù)的大小對于預(yù)算經(jīng)費的多少至關(guān)重要，預(yù)算單位原有的支出基數(shù)很難打破；從內(nèi)容上看，預(yù)算細化程度不高。盡管預(yù)算單位編列了部門預(yù)算，但預(yù)算所預(yù)留的機動指標偏大，部分預(yù)算支出仍沒有細化到具體單位、項目和用途，一些專項補助尤為如此；從預(yù)算收支科目看，科目的分類標準不統(tǒng)一。目前，按經(jīng)濟性質(zhì)、支出功能、部門設(shè)置進行交叉分類的做法，因其內(nèi)在邏輯關(guān)系不夠嚴密，導(dǎo)致預(yù)算收支科目體系較為松散，不便于進行統(tǒng)計分析，也與國際上通行的分類方法不銜接。由于預(yù)算編制過程中缺乏科學(xué)性，使得預(yù)算管理粗放，效率低下。

政府預(yù)算制度公共化改革要在政府預(yù)算的規(guī)則下進行,本著政府預(yù)算的原則開展.其中政府預(yù)算的原則主要包括:(一)完整性原則,預(yù)算完整性原則要求政府的預(yù)算應(yīng)包括政府的全部預(yù)算收支項目,完整地反映以政府為主體的全部財政收支活動,全面地體現(xiàn)政府活動的范圍和方向,不允許在預(yù)算規(guī)定范圍之外還有任何以政府為主體的資金收支

活動;預(yù)算的完整性有利于政府控制、調(diào)節(jié)各類財政性資金的流向和流量,完善財政的分配、調(diào)節(jié)和監(jiān)督職能;預(yù)算的完整性也利于立法機關(guān)的審議批準和廣大公眾的了解,對政府的預(yù)算收支起著監(jiān)督和控制的作用.(二)

公開性原則,公開性原則是指政府預(yù)算應(yīng)該是對全社會公開的文件,其內(nèi)容應(yīng)為全社會了解.政府預(yù)算的本質(zhì)內(nèi)涵表明他始終承擔著公開政府財政的職責(zé).通過預(yù)算將政府財政決策公之于眾,可以加強政府與公眾的溝通,使公眾了解政府的財政決策,了解他們提供給政府的收入用于何種支出,是否有利于國計民生.不僅如此,通過預(yù)算向公眾公布政府決策的過程,也體現(xiàn)了民主化、科學(xué)化的決策方式,這種決策方式的公開化反過來更能促進決策程序的民主化,更能充分地預(yù)算的監(jiān)督約束作用.(三)

效率性原則,效率是對行為效應(yīng)的一種評價,是經(jīng)濟學(xué)中的一個重要概念.經(jīng)濟學(xué)迄今給予明確界定的經(jīng)濟效率概念就是“帕累托效率”,效率的標準就是配置資源的帕累托狀態(tài),是指資源的配置達到了這樣一個狀態(tài),如果再改變它,就不可能使任何一個人的利益有所增加而不影響其他人的利益,這就是最有效的狀態(tài).(四)

性原則,預(yù)算的性原則是指各國政府的百年之和執(zhí)行預(yù)算所依據(jù)的法規(guī)限定,通常為一年.具體形式一般有歷年制(公歷1月1日至12月31日)和跨年制.預(yù)算工

作按時序通常包括預(yù)算編制、執(zhí)行和決算等環(huán)節(jié),各化解在預(yù)算內(nèi)依次遞進,在間循環(huán)往復(fù).(五)

統(tǒng)一性原則,預(yù)算的統(tǒng)一性原則是要表明一國或一級政府預(yù)算應(yīng)按照統(tǒng)一的政策和程序進行,而不論是集權(quán)制國家政府預(yù)算還是聯(lián)邦制國家.按照公共財政的規(guī)范要求改革政府預(yù)算制度，是我國當前財政體制改革的核心內(nèi)容。由于這項改革涉及政府各部門利益格局的變化與調(diào)整，因此是一項復(fù)雜而又艱巨的工作，不僅涉及到一系列復(fù)雜的預(yù)算技術(shù)問題，而且還將受到行政管理甚至政治體制改革滯后的制約，所以不可能一蹴而就，其改革進程只能是一個漸近的、逐步完善的過程。筆者認為，要進一步深化公共預(yù)算改革，必須突破傳統(tǒng)預(yù)算體制的路徑依賴，著力進行制度創(chuàng)新。

1.強化政府預(yù)算的法律效力。首先，要積極推進政府預(yù)算立法的修訂與完善，在立足我國基本國情的前提下，吸取國際上的成功經(jīng)驗，進一步增強預(yù)算法的規(guī)范性和可操作性，為預(yù)算改革提供堅實的法律框架。其次，在進一步細化預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，著手制定我國的《預(yù)算法案》，依法管理當年收入和開支。再次，在不斷加強預(yù)算立法的同時，還應(yīng)加強執(zhí)法力度，保障預(yù)算活動嚴格遵循既定的政府預(yù)算程序。

2.改革預(yù)算編制方式，建立科學(xué)的預(yù)算編制體系。一是要改進和完善預(yù)算科目體系以及收支標準的確定方法，對預(yù)算科目進一步科學(xué)、細致地劃分，使預(yù)算科目的設(shè)置能全面、準確地反映財政職能，體現(xiàn)政府的所有收支活動。二是根據(jù)各部門履行的職責(zé)、發(fā)展目標和人員合理推行零基預(yù)算。三是改進預(yù)算

編制的方式。按照《預(yù)算法》的要求編制復(fù)式預(yù)算，構(gòu)建以政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算相并列的多重復(fù)式預(yù)算，以便更清晰地反映不同性質(zhì)預(yù)算資金的來源和使用情況，增強預(yù)算的透明度。四是改革預(yù)算編制、審核程序，嚴格執(zhí)行法定編審程序，且編制要經(jīng)過預(yù)算編制部門的預(yù)算政策制定、預(yù)算方案論證、評估以及經(jīng)人大專門委員會的修訂。

3.硬化預(yù)算約束，充分發(fā)揮人大在公共預(yù)算改革中的作用。適應(yīng)我國政治體制改革的總體要求，對現(xiàn)有的政治結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，尤其是要加大人大的作用，并以加強人大作用為核心，調(diào)整當前的政府治理模式。也就是說在公共預(yù)算的改革中，要充分發(fā)揮人大作為最高權(quán)力機構(gòu)的作用，使其從“橡皮圖章”的地位轉(zhuǎn)變成為一個可以對政府財政預(yù)算實行包括否決權(quán)在內(nèi)的具有決定權(quán)的主體，并以此為契機，把公共預(yù)算的改革作為推動政府行政體制改革、完善政府治理模式的一個主要動力。

4.完善市場經(jīng)濟體制，為預(yù)算制度與公共財政制度建設(shè)奠定體制基礎(chǔ)。預(yù)算制度是整個社會經(jīng)濟體制的重要組成部分，因此建立公共預(yù)算制度就必須繼續(xù)完善社會主義市場經(jīng)濟體制。一是進一步鼓勵多種所有制經(jīng)濟的發(fā)展，促進不同所有制經(jīng)濟進行公平競爭；二是健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場，包括產(chǎn)權(quán)、土地、商品、勞動力、資本等市場，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用；三是深化分配制度改革，進一步深化社會保障制度改革，改善和加強宏觀調(diào)控；四是深化諸如財政體制、稅收體制、國有資產(chǎn)管理體制、投融資體制、金融體制等具體體制的改革。總之，只有繼續(xù)深化市場經(jīng)濟體制改革，才能為

公共財政制度建立，預(yù)算制度重建奠定體制基礎(chǔ)，才能建立起符合公共財政制度要求的公共預(yù)算制度。

來源： 經(jīng)濟研究參考 2009年第63期

責(zé)任編輯：

第三篇：中國政府改革

簡答：國家與社會關(guān)系？

關(guān)于中國的政治遺產(chǎn)

中國傳統(tǒng)政治的制度遺產(chǎn)

1、治道發(fā)達與政道貧乏：正統(tǒng)觀與政責(zé)合法性；反貪官（地方）不反皇帝（中央）；天命

觀與儒家“革命”思想。

2、皇帝制度與皇權(quán)專制：軍權(quán)—君權(quán)—相權(quán)—百官。

3、中央集權(quán)與大統(tǒng)一：抑封建重郡縣，分與合4、禮治社會與國家儀式：弄假成真的神圣與莊嚴

5、官僚體系與日常治理：發(fā)達的文官制與科層制

6、精英更替與政治穩(wěn)定：精英主義，對社會組織化的警惕，消除可能的反叛者。關(guān)于由

封建而郡縣、關(guān)于叔孫通為劉邦制朝儀

7、強勢政府與弱勢社會：資源壟斷與榨取，官本位，權(quán)力大—責(zé)任小

8、厚黑傳統(tǒng)與官場陋規(guī)：優(yōu)伶化與太監(jiān)化，派系—傾軋—高調(diào)—腐敗

9、城鄉(xiāng)分治與政治平衡：重農(nóng)思想與文化一體

10、文化網(wǎng)絡(luò)與基層秩序：紳士的半正式治理

11、泛道德化與制度虛置：標榜與名實脫離

12、差序觀念與血緣泛化：鄉(xiāng)土社會與公共規(guī)則的難以確立

13、王朝周期率與制度衰竭立率

當代中國政治制度的近現(xiàn)代遺產(chǎn)

1主權(quán)：從抗日勝利到1970年代。

2民主共和國：人民主權(quán)原則，選舉，代議，分權(quán)，憲法，政治。

3獨特的政黨體制：列寧主義政黨，先鋒論，灌輸論，武裝斗爭論，民主集中制。

4個能主義制度與國家—社會關(guān)系：延安道路，個人依賴于國家并受到國家的全面監(jiān)制。傳統(tǒng)政治

黨的領(lǐng)導(dǎo)

央地關(guān)系（結(jié)構(gòu)功能）

論述：基層治理

材料：軌道交通、十八屆三中全會報道內(nèi)容

第四篇：中國政府改革方向

中國政府改革方向

馬亞翔08電氣二班080405228 我國政府做了大量工作。在法律法規(guī)方面，全國性的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章的清理工作已基本完成，廢止和修改、制定了一批法律法規(guī)；在關(guān)稅削減方面，從2002年1月1日起，我國關(guān)稅總水平已由15.3％降到12％，涉及5300多個稅目；在行政審批制度方面，國家經(jīng)貿(mào)委、國家計委、財政部等部門取消了二十幾項行政審批項目，行業(yè)涉及水、電、建筑、房地產(chǎn)、農(nóng)林、金融等多個行業(yè)。

然而，與WTO的規(guī)則和我國經(jīng)濟內(nèi)在發(fā)展要求相比較，我國政府在減政放權(quán)、解除管制、減少政府對經(jīng)濟干預(yù)等方面的工作力度還很不夠。從朱總理在“兩會”期間的《政府工作報告》中也不難看出，今年八大工作重點中，有好幾個方面都涉及減少政府管制和干預(yù)問題。報告明確提出：努力推進壟斷行業(yè)改革。通過政企分開和企業(yè)重組，打破行業(yè)壟斷，引入競爭機制。盡快實施電信、電力、民航管理體制改革，抓緊研究制定鐵路管理體制改革方案。在加快政府職能轉(zhuǎn)變過程中，必須進一步解放思想，徹底擺脫傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的羈絆，切實把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來。繼續(xù)理順政府部門職能分工，防止有些事情互相推諉和無人負責(zé)。進一步改革和減少行政審批，必須審批的也要規(guī)范操作，簡化程序，公開透明，明確責(zé)任。

可以說，管制改革已成為政府今后幾年的頭等大事，其進展將直接影響到與世貿(mào)規(guī)則的接軌，更關(guān)系到下一步的改革大局。這是一步“將軍”棋，世人都在關(guān)注。目前，中國的改革已經(jīng)到了一個非常時期，從國內(nèi)銀行、證券金融、會計行業(yè)、國有企業(yè)等領(lǐng)域反映出的許多棘手的重大問題看，很多矛盾和沖擊與行政管制有直接關(guān)系，因此管制這根鏈條到了非進行大幅度調(diào)整不可的時候了。基于此，本期報告我們選擇政府管制問題進行探討。為了行文的完整，首先概論政府管制的起因，然后深入分析當前在我國進一步解除政府管制過程中存在的障礙、難點，最后提出解除政府管制需要遵循的幾個原則和今后的工作重點。

政府管制的形成經(jīng)濟學(xué)上把政府管制分為經(jīng)濟管制和社會管制兩類。

1． 經(jīng)濟性管制。經(jīng)濟管制是指對價格、市場進入和退出條件、特殊行業(yè)服務(wù)標準的控制。一般來說，是對某一個特定行業(yè)、特定產(chǎn)業(yè)進行的一種縱向性管制。這些行業(yè)往往具有一些特點，如自然壟斷性。像電信中的本地網(wǎng)絡(luò)、電力中的配電和輸送、鐵路的軌道傳輸網(wǎng)絡(luò)等，這些環(huán)節(jié)獲得合法壟斷，有合理意義和社會效應(yīng)。如果他們的服務(wù)質(zhì)量和價格不合理，很可能危及到購買并使用這些產(chǎn)品的人的利益，在這個時候，政府要在準入管制的同時進行價格管制。此外，對運輸、金融證券、電臺電視臺等媒體的管制也屬于經(jīng)濟管制。

2． 社會性管制。社會管制主要用來保護環(huán)境以及勞工和消費者的健康和安全。主要針對外部不經(jīng)濟和內(nèi)部不經(jīng)濟。前者是市場交易雙方在交易時，會產(chǎn)生一種由第三方或社會全體支付的成本。像環(huán)境污染，自然資源的掠奪性和枯竭性開采等。政府因此必須對交易主體進行

準入、設(shè)定標準和收費等方面的管制。后者是交易雙方在交易過程中，一方控制信息但不向另一方完全公開，由此造成的非合約成本由信息不足方承擔。比如說假劣藥品的制售、隱瞞工作場所的安全衛(wèi)生隱患等。所以，政府要進行準入、標準以及信息披露方面的管制。

三、中國政府管制形成的特殊原因

西方發(fā)達國家政府管制是建立在市場經(jīng)濟基礎(chǔ)上，市場經(jīng)濟得到充分的發(fā)展，隨著資本主義從自由競爭進入壟斷時代后出現(xiàn)一些“市場失靈”現(xiàn)象，政府才開始逐步加強對經(jīng)濟行為的管制。但是，我國政府管制形成于計劃經(jīng)濟時代，由于沒有經(jīng)過市場經(jīng)濟充分發(fā)展的階段，因此，我國管制的成因與西方經(jīng)典管制理論中的分析有很大不同。西方管制的出發(fā)點是維護市場秩序，而我們搞的計劃經(jīng)濟從一開始就是立足于取消市場，在當時中國經(jīng)濟生活中到處存在著的管制。具體分析起來，我國政府管制的特殊成因主要包括以下四個方面：

1． 歷史因素。這里要講得稍為遠一點，新中國在成立之初就否定了市場，認為市場是屬于資本主義的東西，我們要建立的是社會主義國家，因此在經(jīng)濟制度上就應(yīng)當實行計劃經(jīng)濟。在計劃經(jīng)濟時代，幾乎所有的企業(yè)都是國家依靠其權(quán)力“剝奪剝削者”之資產(chǎn)或政府直接投資產(chǎn)生的，在這一過程中市場經(jīng)濟沒有得到發(fā)展，而是由一個統(tǒng)一的國家來替代市場配置資源，替代企業(yè)家精神。

2． 政治因素。自建國以來，我們的資源就相對匱乏，為了國家安全和社會穩(wěn)定，政府通過掌握國有企業(yè)來控制國家經(jīng)濟命脈，不能隨便放棄對國有企業(yè)尤其是國有壟斷企業(yè)的直接控制。

解除政府管制的障礙

打破國有經(jīng)濟壟斷，開放國內(nèi)市場，引入競爭機制，最終建立健康完善的社會主義市場經(jīng)濟體系是我國經(jīng)濟體制改革的最終目的這些行業(yè)一度成為制約中國經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，為了解決供給短缺和投資不足，政府開始吸引社會資金和放松價格管制。盡管國家壟斷體制相對放松，行業(yè)壟斷勢力卻有所增強，隨著改革的逐步深入，國家和行業(yè)壟斷越來越妨礙市場自由競爭體系的建立。因此，打破原有利益集團的壟斷格局、消除現(xiàn)有經(jīng)濟體制障礙成為經(jīng)濟改革中最迫切的問題。

一、利益集團：解除政府管制的攔路虎

計劃經(jīng)濟時代的政府管制形成的一些行業(yè)壟斷者和各種利益集團利用政府給予的權(quán)利將一般的行為壟斷逐步變成了法定壟斷，致使這些壟斷者為所欲為，很難去挑戰(zhàn)它。眾所周知，我國的電信、電力、民航等行業(yè)的壟斷價格嚴重超出了百姓的承受能力，政府也下決心破除這些行業(yè)的壟斷勢力，但最終結(jié)果多數(shù)都是“雷聲大，雨點小”。其他，如電力、民航等行業(yè)的改革進程也與其相似。這些行業(yè)的改革進程之所以如此緩慢，當然有牽涉范圍廣，沒有現(xiàn)成模式供參考等方面的因素，但最主要的因素是這些行業(yè)的改革觸及了當前某些個人、部門、行業(yè)或者地方上的利益以至受到百般阻撓。因此，改革必須深入下去，徹底打破即得利益者壟斷。

（一）部門利益沖突：廣電與電信——誰該入主互聯(lián)網(wǎng)業(yè)

網(wǎng)絡(luò)媒體，即“新媒體”，是基于IP協(xié)議的高速互聯(lián)網(wǎng)，目前被公認為繼報刊、廣播和電視之后的“第四媒體”。它從根本上改變以往人們被動接受信息的方式。通過網(wǎng)上鏈接，人們接受信息的方式更加立體化，并且成為信息選擇的主體。而使之成為可能的信息傳播技術(shù)就是大家已不陌生的“三網(wǎng)融合”，即整合了聲音（電話）、圖象（電視）和數(shù)據(jù)（計算機）業(yè)務(wù)的寬帶通信系統(tǒng)。這種寬帶系統(tǒng)為受眾提供的是需求導(dǎo)向和交互式的“一站購齊”的全方位的信息服務(wù)，如IP電話、圖文并茂的新聞和專業(yè)信息、視頻點播和網(wǎng)上購物等。

整合寬帶系統(tǒng)的實現(xiàn)可以有多種技術(shù)渠道和市場方法。如現(xiàn)有的固定電話網(wǎng)，在其大覆蓋的光纖干線網(wǎng)管基礎(chǔ)上，利用電話調(diào)制解調(diào)器、數(shù)字技術(shù)對其以雙絞電纜線組成的接入網(wǎng)進行改造，使其能夠同時提供視頻和數(shù)據(jù)服務(wù)；而新興的網(wǎng)絡(luò)運營商甚至已經(jīng)開始獨立建設(shè)全光纖入戶的以提供IP業(yè)務(wù)為主要目標的新型骨干傳輸網(wǎng)，直接進入整合寬帶系統(tǒng)。另外，固定電話公司、有線電視系統(tǒng)運營商、傳統(tǒng)媒體公司以及在線數(shù)據(jù)服務(wù)商之間通過互相兼并重組和技術(shù)改造，也可以成為各種高速戶聯(lián)網(wǎng)的物理基礎(chǔ)。

目前比較一致的看法是，今后在網(wǎng)絡(luò)媒體中占主導(dǎo)地位的是經(jīng)過改造后的有線電視網(wǎng)。這不僅因為有線電視網(wǎng)的覆蓋率與固定電話網(wǎng)不相上下，還因為它的光纖同軸電纜混合（HFC）網(wǎng)管系統(tǒng)，由于數(shù)字壓縮技術(shù)和高效數(shù)字調(diào)制技術(shù)的應(yīng)用，頻道容量和多功能服務(wù)的能力得到大大的拓展，使其帶寬遠高于現(xiàn)有電話網(wǎng)的光纖雙絞電纜系統(tǒng)。更由于其廣播式傳輸有條件接收的技術(shù)特點與計算機網(wǎng)在邏輯上天然的兼容性，使它自身有無限的發(fā)

展前途。全世界的專家都一致認為，有線電視是解決信息高速公路“最后一公里”的最佳傳輸媒介。因此，有人把國內(nèi)現(xiàn)有經(jīng)過改造的電信網(wǎng)稱為第一代低速因特網(wǎng)，而把光纖同軸電纜混合網(wǎng)逐步被光纖入戶網(wǎng)取代以后的有線電視網(wǎng)稱為第二代高速因特網(wǎng)。

但令人遺憾的是，廣電系統(tǒng)至今沒有取得互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的經(jīng)營許可，甚至在廣電網(wǎng)通過加盟“中國網(wǎng)通”已經(jīng)實際進入了因特網(wǎng)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)市場之后，國辦[1999]82號文（《關(guān)于加強廣播電視有線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)管理的意見》）中的規(guī)定仍限制廣電和電信交叉經(jīng)營。此外，信息產(chǎn)業(yè)部也在多種場合不斷聲明，廣電提供因特網(wǎng)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)和電話業(yè)務(wù)是違法的，理由是廣電沒有完成網(wǎng)臺分開。似乎只有當有線電視傳輸“網(wǎng)”完全從制作和播出電視節(jié)目的“臺”中分離出來，由信息產(chǎn)業(yè)部統(tǒng)一管理并最好與電信網(wǎng)合二為一后才有資格提供基礎(chǔ)電信服務(wù)。

其實從國際經(jīng)驗來看，作為有線電視系統(tǒng)運營商所屬的有線電視系統(tǒng)，其節(jié)目的傳輸和播出并不存在完全的分離。其次，為鼓勵整合寬帶通信網(wǎng)的盡快發(fā)展和維持有線電視產(chǎn)業(yè)的文化特殊性，一方面，許多國家的政府允許有線電視系統(tǒng)運營商自由進入電信產(chǎn)業(yè)，而嚴格限制電信企業(yè)提供視頻服務(wù)；另一方面，為規(guī)避WTO對開放電信業(yè)的要求，有的國家還特意將有線電視從統(tǒng)一的電信業(yè)中分離出來，或?qū)ｉT建立獨立的有線電視網(wǎng)，以抵御外國文化的肆意入侵。與此同時卻并不限制有線電視網(wǎng)參與國內(nèi)整合寬帶通信網(wǎng)的建設(shè)和運營。因此，國內(nèi)現(xiàn)行的對有線電視的管制政策，恐怕還是從保護落后的中國電信網(wǎng)的利益出發(fā)而制定的。

（二）地方諸侯經(jīng)濟：消除市場分割的最大難題

加入WTO后，我國中央政府為與國際慣例接軌，積極主動修改或取消原有的不符合世貿(mào)組織規(guī)則的法律文件，頒布新的法律法規(guī)。然而，正如有些海外人士所擔憂的那樣，加入WTO

后中國最可能出現(xiàn)的違反WTO規(guī)則的不是中央政府，而是各級地方政府。目前，地方保護在我國仍然普遍存在，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1． 計劃經(jīng)濟時代的慣性。過去各級政府包括中央政府在發(fā)展單一的國有經(jīng)濟、在各地形成“小而全”的經(jīng)濟體系過程中，制定了一系列的政策、法律、法規(guī)、規(guī)章，它們在出發(fā)點上、管理體制上都體現(xiàn)了地方利益。盡管當前為加入世貿(mào)組織要求進行文件清理，但有些地方仍以落實中央對各省市的要求、加快本地經(jīng)濟發(fā)展為出發(fā)點進行清理，沒有按世貿(mào)組織的要求來做，造成不僅老文件清理得不徹底，新文件的制定也有地方干預(yù)的痕跡。

2． 地方利益的驅(qū)動。我國實行的是中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的地方政府負責(zé)制，地方政府要承擔經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和人民生活水平提高的職責(zé)。這種管理模式使地方政府存在管一方土地保一方平安，守土有責(zé)的思想，因而地方保護主義不僅在經(jīng)濟領(lǐng)域而且在其他各個領(lǐng)域都成為地方領(lǐng)導(dǎo)的一種束縛。在這種情況下，很容易產(chǎn)生壟斷經(jīng)營、封鎖市場，抵制外地產(chǎn)品進入的情況?？h與縣之間，都不允許外縣的產(chǎn)品進入本地市場，更不用說全省、全國統(tǒng)一市場的建立。

3． 經(jīng)濟管理體制的產(chǎn)物。我們的企業(yè)一直都是由國家直接投資，企業(yè)有行業(yè)管理部門，有主管部門，還有地方政府各類政策的支持，考慮到企業(yè)的利潤、產(chǎn)品的市場，行業(yè)保護、地方保護的出現(xiàn)是難以避免的，甚至還形成了不同程度的攀比：哪個行業(yè)保護得好，哪個行業(yè)利益就好；哪個地方保護得好，哪個地方就得到發(fā)展。

當前以上種種問題和現(xiàn)象仍然比較嚴重，中國作為世貿(mào)組織成員按要求需要破除地方保護，中國經(jīng)濟發(fā)展自身也需要建立一個全國統(tǒng)一市場。為此，2001年4月國務(wù)院通過了《關(guān)于禁止在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定》，要求各級人民政府及其所屬部門負起消除地區(qū)封鎖、保護公平競爭的責(zé)任。但是，其執(zhí)行效果并不令人滿意，以藥品連鎖經(jīng)營為例，藥品連鎖經(jīng)營既方便了群眾，也降低了藥價，然而目前在我國卻很難發(fā)現(xiàn)有跨地區(qū)的藥品連鎖經(jīng)營企業(yè)。

根據(jù)國家藥監(jiān)局調(diào)查，一些地區(qū)仍對連鎖經(jīng)營采取的或明或暗的地方封鎖。部分地區(qū)對跨地域開辦藥品連鎖經(jīng)營明令禁止，有的以“換證期間不予受理”、“垂直管理未到位、不予辦理”、“本地區(qū)未開始對外地申請的受理，不予辦理”等為由拒絕受理；有的以“現(xiàn)在是整頓治理期間”、“本地區(qū)藥品零售企業(yè)已經(jīng)很多了”等為借口，對申請者進行推辭；還有的宣稱“你們?nèi)珌砹?，我們這兒的企業(yè)怎么活呀！”公開進行抵制。另外有些地區(qū)為“抵御”外來“勢力”，采取暗地的保護措施。有的是省推市、市推省，相互推諉，無人受理；有的是嘴上答應(yīng)得好，對申請人卻一拖再拖，采取對付的辦法；有的要么限制數(shù)量，要么收取費用，設(shè)置障礙；有的是在地區(qū)內(nèi)先搞表面連鎖，抬高自身價格，伺機以高價嚇走外來者。

此類明令禁止或暗地保護的做法在啤酒、建筑、煙草等行業(yè)都不同程度的存在，還有一些地方政府在道路、車站、港口、航空港或者本行政區(qū)域邊界設(shè)置關(guān)卡，阻礙外地產(chǎn)品進入或者本地產(chǎn)品運出。今后一段時間打破地方保護主義、發(fā)展國內(nèi)統(tǒng)一大市場將成為中央政府工作的一個重要方面。

二、不合理管理制度：解除政府管制的痼疾

在經(jīng)濟全球化的背景之下，加入WTO的中國政府將像全球市場中的一個“企業(yè)”那樣面臨激烈競爭，只不過競爭的內(nèi)容由產(chǎn)品變?yōu)橹贫?，哪一個國家的政府能夠提供更好的投資環(huán)境、更清晰的法律環(huán)境，誰就能更好地生存和發(fā)展。因此，中國政府如何定位、職能如何轉(zhuǎn)變、應(yīng)建立一個什么樣的政府管制制度以及如何改革我國的政府管制等有關(guān)問題將關(guān)系到未來我國政府和企業(yè)在國際競爭中成敗。然而，由于我國經(jīng)濟管理體制存在一些不合理性，行政審批事項過多，審批周期過長；同時一些部門和行業(yè)的壟斷勢力強大。這些不合理的制度給本已不堪重負的企業(yè)又增加一道枷鎖。

（一）行政審批制度過多、過嚴

計劃經(jīng)濟體制下政府事無巨細的管理方式使企業(yè)幾乎喪失了自主經(jīng)營的權(quán)力，在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌中，由于政府改革滯后，這種管理方式依然通過大量行政審批制度在實際經(jīng)濟生活中發(fā)揮作用。大量以企業(yè)設(shè)立、經(jīng)營資格、許可證等行業(yè)管理為名存在的行政性審批，不僅給企業(yè)的創(chuàng)立和正常經(jīng)營增加大量負擔，而且嚴重制約了企業(yè)的創(chuàng)新活力，降低了企業(yè)運作效率。此外，行政審批為有關(guān)部門的官員和員工創(chuàng)造了權(quán)利“尋租”的機會，容易滋生制度性腐敗。產(chǎn)生這種狀況的原因：一方面是對我國行政性審批造成的特有危害性認識不夠，沒有更深層次的認識到這是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，更沒有充分認識審批經(jīng)濟辦事效率低下的危害性；另一方面，改革到了現(xiàn)在攻堅的階段，涉及到權(quán)力和利益的調(diào)整，掌握權(quán)力的行政部門，不愿意自愿地退出歷史舞臺，這需要外界的推動。

在計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟過渡過程中，必須要下決心加快改革行政性的審批制度。要減少行政性審批，改革審批經(jīng)濟必須注意三方面的問題：一是中央部門的審批多于地方；二是后進的地區(qū)多于發(fā)達地區(qū)；三是對非公有制經(jīng)濟多于公有制經(jīng)濟。

由此，應(yīng)該首先從法制理念上、從政府管理的理念上的創(chuàng)新上來解決。在制度上要有所創(chuàng)新，要弱化審批，該取消的一律取消，對確實需要審批的，簡化程序，公開透明。政府在減少審批環(huán)節(jié)方面搞“一條龍”服務(wù)是必要的，但更重要的是這條“龍”也不能過于臃腫、龐大。對于因政府部門職能交叉存在的“重復(fù)性審批”，應(yīng)在統(tǒng)一權(quán)利和責(zé)任的基礎(chǔ)上合并，這樣才能真正減少審批。

（二）行政性壟斷勢力強大

行政性壟斷是指中央、地方各級政府部門及其授權(quán)的組織濫用行政權(quán)力，限制或者排除企業(yè)競爭的不當行為。其主要成因是：經(jīng)濟體制改革和政治體制改革尚未徹底完成以及貫徹執(zhí)行不力；多元化的行政利益的趨動，國家對行政性壟斷缺少必要的法律管制以及行政人員依法行政意識的淡薄等等因素。

目前，行政性壟斷廣泛分布于各行業(yè)和各類市場中；企業(yè)組織形式上表現(xiàn)為高度的縱向一體化（如石油、天然氣、有色金屬等）；在市場占有率上，他們在全國市場上占有絕對的市場份額；在壟斷行為上，主要體現(xiàn)為限制競爭（如中國電信以技術(shù)標準為理由阻礙其他基礎(chǔ)電信運營商的網(wǎng)絡(luò)接入、排擠廣電提供電信服務(wù)、國家電網(wǎng)限制地方電網(wǎng)的電能輸入）和高額壟斷定價（如郵資和鐵路票價、手機雙向收費），此外，如價格串謀（如民航的航線收入聯(lián)

營）、掠奪性定價（前幾年的尋呼價格大戰(zhàn)）、價格歧視、指定購買、搭售、以及明顯傾向于壟斷的企業(yè)組合（如三大航空公司的“自愿”合并）也被廣泛使用。

行政性壟斷的普遍存在，使我國經(jīng)濟實際上被分割為相對不兼容的兩個部分，經(jīng)濟運行中同時存在著市場機制與行政機制兩種不同的資源配置方式。在以國有經(jīng)濟為代表的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè)等領(lǐng)域，行政性資源配置方式依然占據(jù)重要地位，并且通過行政性壟斷阻隔、制約著市場機制在資源配置方面發(fā)揮其基礎(chǔ)性作用，提高了整個經(jīng)濟運行的成本，給國民經(jīng)濟發(fā)展帶來極大危害。具體來說，其危害主要表現(xiàn)在：

1.由于長期的供給不足和服務(wù)質(zhì)量低劣，造成社會福利的嚴重損失；

2.限制競爭延緩了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化調(diào)整，降低社會資源的配置效率；

3.由于企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的不完善，所有者缺位造成“內(nèi)部人”控制現(xiàn)象相當嚴重，因而企業(yè)經(jīng)濟效率較低，帶來社會成本的提高；

4.由于控制權(quán)損失的不可補償性，政府重復(fù)建設(shè)和企業(yè)重復(fù)投資無法控制，造成社會資源的大量浪費，同時由于缺乏基于充分信息的產(chǎn)業(yè)政策的正確指導(dǎo)，由此造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的長期失衡和低度化；

5.行政保護下的壟斷行為，惡化了市場競爭秩序，延緩了公平有序之市場競爭環(huán)境的形成；

6.不利于政企分開和政府職能轉(zhuǎn)變，即便有了形式上的政企分開，政府過度干預(yù)（投資和人事權(quán)控制）的繼續(xù)維持，還有可能產(chǎn)生危害性更大的政企同盟；

7.現(xiàn)有的國有大型企業(yè)監(jiān)管制度不利于現(xiàn)代企業(yè)制度的建立；

8.政府的直接壟斷和對壟斷企業(yè)的保護，實際上是對落后的保護，與WTO規(guī)則相悖，在全球競爭環(huán)境下不利于提高我國產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的國際競爭能力；

9.政府對壟斷行為的參與和政府決策的非“三公”（公開、公正、公平）做法，以及廣泛的“尋租”和腐敗現(xiàn)象，有損政府的威信和執(zhí)法效率。

放松管制 減少干預(yù)

一、政府管制改革的原則

在改革和完善現(xiàn)有政府管制制度的過程中，通過借鑒市場經(jīng)濟國家政府管制制度的經(jīng)驗教訓(xùn)，我們在實際工作中應(yīng)把握如下幾個原則：

（一）合理性原則

我國的政府管制，通過大量“合法”和非法的行政性審批和許可，其職能所及，可謂泛濫成災(zāi)。因此在管制改革過程中，對管制領(lǐng)域及其手段的設(shè)立，必須對上述管制的經(jīng)濟理由所建立的標準上，重新加以審定，并在制定監(jiān)管政策時積極引入成本—效益分析。盡量取消和縮小對微觀經(jīng)濟活動的過度干預(yù)。為此，為防止現(xiàn)存管制機構(gòu)“自糾自查”過程中的機會主義，中央政府設(shè)立一個行政改革的臨時調(diào)查機構(gòu)是必要的。

（二）獨立性原則

如上所述，在經(jīng)濟性管制領(lǐng)域，我國目前的行政管制機構(gòu)大都存在政企不分、政事不分、政資不分和政社不分的事實。它們的職能結(jié)構(gòu)基本是宏觀政策調(diào)控（如行業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策）、微觀管理和行政管制的混合體。如果不改變這種狀況，行政機構(gòu)就很難具備獨立性，很難擺脫部門偏好，從而難以在中立的立場上公正執(zhí)法，或者難以有效利用有限的行政資源，難以從源頭上遏制“尋租”和腐敗的機會主義傾向。因此建立獨立于各種利益集團的管制機構(gòu)是深化政府機構(gòu)改革的首要任務(wù)。

（三）公正性原則

合理設(shè)定原則和獨立性原則并不能完全保證管制行為的公正性。管制機構(gòu)在缺乏有效制衡和監(jiān)督的條件下，很容易做出不作為、濫用權(quán)力、歧視性執(zhí)法和違背程序等行政違法行為。為防止這些行為的產(chǎn)生，一方面，要建立完善的行政程序制度和外部監(jiān)督機制；另一方面，要最大限度地強制行政機構(gòu)公開其內(nèi)部信息；再次必須加大行政違法行為的法律責(zé)任。改變管制方式，促進管制法制化和科學(xué)化

如果政府仍要對某些方面進行管制，那就要考慮改變現(xiàn)行管制方式，盡量用市場化、法制化的方式來改變公共權(quán)力行使的方式。有一些審批制度，例如土地的審批權(quán)，政府一時不能放棄，則應(yīng)減少審批手續(xù)，簡化審批過程，提高辦事效率。就電信改革來講，政府管制的重點應(yīng)從直接對企業(yè)行為的管制——如價格管制，轉(zhuǎn)移到對市場結(jié)構(gòu)的調(diào)整——降低市場壁壘和導(dǎo)入競爭機制中來，以增強企業(yè)競爭實力，在開放的國際電信市場中搶占優(yōu)勢地位。在政府管制法制化過程中，為避免管制部門被管制者“捕獲”和政企利益同盟操縱立法，必須取消各類管制機構(gòu)對立法的影響力，建立由各種利益集團代表正式參與的公開透明的立法制度；在建立制度化的立法審查機制，提高人大對國務(wù)院及其各部門的行政行為的監(jiān)督力度；在涉及到申請相對人權(quán)利（如特許經(jīng)營權(quán)）的行政審批程序中，除了廣泛引入公開聽證程序外，還必須建立特許權(quán)的公開拍賣或競標制度；此外，要建立完整的政府信息公開制度。在3月25日的“中國發(fā)展高層論壇2002年會”上，來自國內(nèi)外的專家學(xué)者對我國現(xiàn)有比較嚴重的問題，如行政性審批、地方保護、部門和行業(yè)壟斷狀況進行評論，并提出一些積極有意的建議和措施。國家計委副主任汪洋指出，加快電力、鐵路、民航、電信、公用事業(yè)等壟斷行業(yè)的管理體制改革，破除行政和行業(yè)壟斷，以及進一步減少行政審批，削弱實行地方保護的行政職能，是必須繼續(xù)推進的兩項重要改革。由此可見，我國政府已經(jīng)把消除壟斷和地方保護、治理整頓市場經(jīng)濟秩序作為一項長期的任務(wù)和今后工作的重點。

第五篇：中國政府改革路線圖

《中國政府改革路線圖》，中國（海南）改革發(fā)展研究院編著，世界知識出版社，2010年。第104頁

遲福林，政府轉(zhuǎn)型的深刻意義在于，使政府逐步從自身利益的制約和束縛中走出來，重返公共利益代表著角色，這是政府轉(zhuǎn)型最具實質(zhì)性和挑戰(zhàn)性的重大課題，也是決定政府成敗的關(guān)鍵性問題。政府轉(zhuǎn)型最深刻的問題在于，通過綜合性的改革，使政府逐步從利益的制約和束縛中走出來，更好地履行公共利益代表者的職能。這是政府轉(zhuǎn)型最具有實質(zhì)性和挑戰(zhàn)性的重大課程。第175頁

政府作為改革的主要推動力，自身的轉(zhuǎn)型和建設(shè)成為整體改革取得突破的關(guān)鍵。第217頁

按照新制度經(jīng)濟學(xué)的觀念，制度是約束人們行為及相互關(guān)系的一套行為規(guī)則。它包括正式制度安排（也稱正式約束或正式規(guī)則）和非正式制度安排（也稱非正式約束或非正式規(guī)則）。正式制度安排是指人們有意識創(chuàng)造出來并通過國家等組織正式確立的成文規(guī)則，包括憲法、成文法、正式合約等。非正式制度安排則是指在人們長期的社會交往中逐步形成，并得到社會認可的一些列約束，包括價值信念、倫理道德、文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、意識形態(tài)等。第221頁

樊綱，如何使政府做正確的事和正確地做事。

政府職能轉(zhuǎn)變有兩個方向，一是政府要做正確的事情，做自己該做的事情，二是政府要有效地做事，有效地做自己該做的事，這就要對政府的內(nèi)部管理制度方面做很多的改革與改進。要想使政府真正做、而且是僅僅做自己該做的事，在當前最重要的是要深化體制改革，從而在經(jīng)濟體制和政治體制上確保政府能做正確的事。

第305頁

我們要建設(shè)誠信政府，要樹立起政府這個“榜樣的力量“。有了誠信的政府，才有誠信的企業(yè)，才有誠信的個人，才有誠信的社會。政府怎樣才能取得人民群眾的信任呢？一要公正。公正的政府，在依法行政上，沒有遠近親疏，一樣的政策，一樣的法律，在公正中樹立政府的形象，讓人民群眾從心里感覺到政府是人民群眾自己的政府。二要廉潔。廉潔是形象，是榜樣，是力量，是人民群眾對政府信任的堅實基礎(chǔ)。有了廉潔的政府，才談得上辦事公正，才談得上效率和效益。三要高效。高效是競爭的需要，是建設(shè)的需要，是發(fā)展的需要，是進步的需要。因為只有高效才能帶領(lǐng)人民群眾如期奔小康。四要勤政。勤政為民，是人民政府取信于民的可靠保證。