第一篇：預(yù)算改革與公共財(cái)政發(fā)展

預(yù)算改革與公共財(cái)政發(fā)展——美國預(yù)算制度及相關(guān)立法 許云霄北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政學(xué)系

論文摘要：本文界定了美國聯(lián)邦預(yù)算法的范圍，回顧了美國聯(lián)邦預(yù)算法發(fā)展的歷史經(jīng)歷，并總結(jié)了其發(fā)展過程中的一些基本規(guī)律和特征。美國憲法建立了制定、執(zhí)行和解釋預(yù)算法案的基本政府構(gòu)造和制度（國會(huì)、行政和法院三權(quán)分立），為很多后來頒布的預(yù)算法案提供了基礎(chǔ)。美國聯(lián)邦政府預(yù)算包括預(yù)算編制、預(yù)算審批和預(yù)算執(zhí)行，這三個(gè)階段分別涉及到不同的預(yù)算法案，復(fù)雜多變的預(yù)算法案是為解決各方權(quán)利分配以及如何制衡，以使公共財(cái)政資金得到更加合理有效的使用。關(guān)鍵詞：預(yù)算法預(yù)算改革

政府預(yù)算作為政府行為的重要組成部分，是政府組織和規(guī)范財(cái)政分配活動(dòng)的重要工具，在現(xiàn)代社會(huì)，它不僅對(duì)政府的活動(dòng)范圍和行為有重要影響，也是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要杠桿。預(yù)算是公共管理的核心。政府預(yù)算管理面對(duì)的就是公共資源“獲取和使用”的問題。獲取和使用公共資源正是政府區(qū)別于非政府的基本特征，也是政府開展活動(dòng)、履行職責(zé)、實(shí)踐使命的前提和基礎(chǔ)。正是在這個(gè)意義上，政府預(yù)算管理構(gòu)成了現(xiàn)代公共管理的核心和關(guān)鍵。沒有良好的政府預(yù)算管理，就不可能有良好的公共管理。政府預(yù)算管理的法治化進(jìn)程是政府預(yù)算管理水平提高的重要標(biāo)志?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》自1994年3月22日全國人大代表大會(huì)第二次會(huì)議通過到現(xiàn)在已經(jīng)有16年了，其修訂工作于2004年3月22日正式啟動(dòng)。因此，在認(rèn)清我國預(yù)算存在的問題和預(yù)算改革的環(huán)境的同時(shí)，廣泛借鑒國際經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我們的改革是十分重要的。

一、美國預(yù)算法的作用范圍 美國政府的預(yù)算書包括好幾冊(cè)，其中首先表明總統(tǒng)應(yīng)根據(jù)資金需求的輕重緩急，對(duì)財(cái)政收入的分配提出建議。1921年《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》的規(guī)定，預(yù)算主要關(guān)注于預(yù)算年度，在中期財(cái)政框架的概念下，預(yù)算也包括預(yù)算年度后至少四年的內(nèi)容以反映預(yù)算的長期影響。通常在每年的春季，也就是在總統(tǒng)向國會(huì)遞交預(yù)算前至少9個(gè)月，即在財(cái)政年度開始前至少18個(gè)月，總統(tǒng)通過建立總的預(yù)算和財(cái)政政策指導(dǎo)方針來開始預(yù)算規(guī)劃過程，基于這些指導(dǎo)方針，為了指導(dǎo)他們的預(yù)算提議的編制 [并與管理與預(yù)算辦公室(OMB)第A-11號(hào)通知“預(yù)算估計(jì)的編制和遞交”一致]，管理與預(yù)算辦公室和聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)開始協(xié)商，為政府機(jī)構(gòu)和他們管理的項(xiàng)目建立該財(cái)政年度和隨后四年的具體政策方向和計(jì)劃水平。在預(yù)算的編制中，總統(tǒng)、管理與預(yù)算辦公室主任和總統(tǒng)行政辦公室的其他官員頻繁的就政策決定方面的問題不斷地和其他政府機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)（如部長們）交換信息、建議和評(píng)估。在秋季剛開始時(shí)，政府機(jī)構(gòu)向管理與預(yù)算辦公室遞交他們的預(yù)算申請(qǐng)，管理與預(yù)算辦公室的預(yù)算分析家對(duì)它們進(jìn)行評(píng)議并確定管理與預(yù)算辦公室官員需要和政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行討論的問題。管理與預(yù)算辦公室和政府機(jī)構(gòu)能自己解決一些問題，剩下的問題則需要總統(tǒng)和白宮政務(wù)官員的介入。這個(gè)決策制定過程將在10月末結(jié)束。那時(shí)，預(yù)算制定進(jìn)入了最后階段，即預(yù)算細(xì)節(jié)數(shù)據(jù)的不斷補(bǔ)充和預(yù)算文件的編制。規(guī)范總統(tǒng)預(yù)算的法律指定總統(tǒng)應(yīng)該在1月的第一個(gè)星期一和2月的第一個(gè)星期一之間向國會(huì)遞交10月1日開始的下個(gè)財(cái)政年度的預(yù)算。預(yù)算按慣例將于2月第一個(gè)星期一遞交到國會(huì)，在下個(gè)財(cái)政年度開始前給國會(huì)八個(gè)月的時(shí)間審議預(yù)算。

國會(huì)考慮、批準(zhǔn)、修改或者干脆不同意總統(tǒng)的預(yù)算提議。國會(huì)可以改變?nèi)谫Y水平，刪除項(xiàng)目或者增加總統(tǒng)沒有提議的項(xiàng)目。國會(huì)在接到總統(tǒng)預(yù)算后不久就開始其預(yù)算審議工作。按照1974年《國會(huì)預(yù)算法案》建立的程序，國會(huì)要在完成對(duì)個(gè)別撥款的審批前決定預(yù)算總數(shù)。1974年法案要求參議院和眾議院的常設(shè)專務(wù)委員會(huì)每年就其權(quán)限內(nèi)的事務(wù)向預(yù)算委員會(huì)建議預(yù)算水平和報(bào)告立法規(guī)劃。預(yù)算委員會(huì)提出共同預(yù)算決議。這個(gè)預(yù)算決議決定預(yù)算授權(quán)和收支水平的總量和它們?cè)诓煌毮芊诸愔械谋壤?、預(yù)算赤字或盈余水平，和債務(wù)規(guī)模。國會(huì)預(yù)算時(shí)間表要求整個(gè)國會(huì)在每年的4月15日之前完成預(yù)算決議。因?yàn)楣餐瑳Q議不是法律，它不需要總統(tǒng)的批準(zhǔn)，但是，在準(zhǔn)備預(yù)算決議的過程中，國會(huì)會(huì)考慮總統(tǒng)的意見，那是因?yàn)榕c國會(huì)的預(yù)算分配配套的立法需要總統(tǒng)的正式批準(zhǔn)。一旦國會(huì)正式批準(zhǔn)了預(yù)算決議，它就將注意力轉(zhuǎn)向頒布撥款法案和授權(quán)法案。撥款法案開始時(shí)由眾議院發(fā)起。他們?yōu)榇蠖嗟穆?lián)邦項(xiàng)目提供預(yù)算授權(quán)。兩院中的撥款委員會(huì)有年度撥款的權(quán)力，這兩個(gè)委員會(huì)各分成多個(gè)子委員會(huì)后，各個(gè)子委員會(huì)舉行聽證會(huì)，并評(píng)價(jià)其權(quán)限下各個(gè)政府機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備的預(yù)算申請(qǐng)材料。然后眾議院把通過的議案遞交到參議院，在那里也會(huì)有一個(gè)類似的評(píng)議過程。如果參議院在議案的某些細(xì)節(jié)問題上和眾議院產(chǎn)生了分歧，（這樣的事經(jīng)常發(fā)生）這兩個(gè)機(jī)構(gòu)會(huì)組成一個(gè)包含兩個(gè)機(jī)構(gòu)代表的協(xié)調(diào)委員會(huì)來協(xié)調(diào)差異。協(xié)調(diào)委員會(huì)修改議案后把它送回兩院要求批準(zhǔn)。修改后的議案先后在眾議院和參議院被通過后，國會(huì)將其遞送到總統(tǒng)那里要求批準(zhǔn)或者面臨否決?？偨y(tǒng)只能批準(zhǔn)或否決整個(gè)法案，而不能只批準(zhǔn)或否決其中的一部分。

二、美國預(yù)算法的歷史沿革及重大聯(lián)邦預(yù)算法

根據(jù)國會(huì)和總統(tǒng)在政府預(yù)算管理中扮演的角色的不同，我們將美國預(yù)算法的歷史沿革，即美國政府預(yù)算管理的法治化進(jìn)程，分為以下四個(gè)階段：

1、國會(huì)主導(dǎo)的階段（1791年-1921年）美國憲法的奠基者把財(cái)權(quán)交給了國會(huì)，但是沒有為聯(lián)邦政府建立起一個(gè)配套的預(yù)算體系。在聯(lián)邦預(yù)算的前130年里，聯(lián)邦政府基本上利用了憲法建立起來的基本政府組織和職能。因此，在這一階段，基于憲法的框架，國會(huì)在政府預(yù)算管理起主導(dǎo)作用。

美國憲法建立了一個(gè)總的組織框架，這將直接影響到政府預(yù)算。這個(gè)框架主要包括：（1）共和制，即政府的所有權(quán)利最終來自于人民；（2）聯(lián)邦制，即聯(lián)邦政府和各州都有自己的憲法和獨(dú)立的財(cái)政體系；（3）“三權(quán)鼎立”，即國會(huì)有立法權(quán)，總統(tǒng)有行政權(quán)，最高法院有司法權(quán)；（4）總統(tǒng)制，即作為行政首腦的總統(tǒng)有固定任期，并有獨(dú)立的選舉產(chǎn)生；（5）兩院制，即國會(huì)由兩個(gè)議院組成，眾議院席位按照人口規(guī)模在各州之間進(jìn)行分配，參議院每州有兩個(gè)席位。

Studenski 和 Krooss這樣論述到：“憲法賦予了聯(lián)邦政府幾乎無限的財(cái)政權(quán)力。從最開始，聯(lián)邦政府就被賦予比州政府更多的財(cái)政優(yōu)勢(shì)，任何一種稅收，不論其是否被用于各個(gè)州，聯(lián)邦政府都可以利用，而關(guān)稅則為聯(lián)邦政府專有。對(duì)公共土地的唯一和無限支配權(quán)是聯(lián)邦政府的另一項(xiàng)重要的財(cái)政優(yōu)勢(shì)。聯(lián)邦支出局限于國會(huì)對(duì)“社會(huì)總利益”的定義，但聯(lián)邦政府的借債權(quán)力卻是無限的。”盡管憲法中沒有包括“預(yù)算”這樣的字眼，但對(duì)于聯(lián)邦政府的收入和支出都給出了相關(guān)條款，這對(duì)于預(yù)算是相當(dāng)重要的。為了理清憲法對(duì)美國古典預(yù)算的貢獻(xiàn)，我們將在下文中選擇性地對(duì)與預(yù)算相關(guān)的憲法條款進(jìn)行簡(jiǎn)單的介紹：首先，在憲法中與預(yù)算直接相關(guān)的即為撥款條款?！俺税凑辗傻囊?guī)定撥款之外，不得自國庫中提出任何款項(xiàng)”，按照撥款條款，國會(huì)擁有撥款的權(quán)利，通過撥款法案配置財(cái)政資源的辦法給了國會(huì)首位的權(quán)利，獨(dú)立的行政授權(quán)就不存在了，是對(duì)行政部門支付權(quán)限的一個(gè)限制。通過撥款條款，國會(huì)保留的權(quán)利成為“最完整和最有效的武器”，因?yàn)閲鴷?huì)賦予其他任何部門機(jī)構(gòu)的權(quán)利都受到國會(huì)財(cái)政資金的有效控制，同時(shí)，國會(huì)擁有解釋撥款條款的廣泛權(quán)力，國會(huì)還可以通過撥款法案來修改、延緩和撤銷各種法律的規(guī)定。其次，除了撥款條款，較重要的是賬目和報(bào)告條款。根據(jù)Fisher和Devins的《民主憲法》：“賬目和報(bào)告條款規(guī)定所有公共資金收支的常規(guī)賬目和報(bào)告應(yīng)該被不時(shí)地公開”，賬目和報(bào)告條款是聯(lián)邦政府揭露秘密開支的憲法基礎(chǔ)。最后，與預(yù)算交相關(guān)的為起源條款。詹姆斯·麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》中對(duì)其進(jìn)行了大量的解釋：“眾議院不能單獨(dú)拒絕，但能單獨(dú)提出維持政府所須的撥款。簡(jiǎn)言之，他們掌握著國庫，國庫是一個(gè)強(qiáng)大而有力的工具；我們看到，在英國的憲法史上，借助這個(gè)工具，一個(gè)地位低下，處于襁褓之中的人民代議制逐漸擴(kuò)大了它的活動(dòng)范圍和重要作用，就它自己的愿望而言，終于削弱了政府其他部門的一切過大的特權(quán)。事實(shí)上，這種掌握國庫的權(quán)力可以被認(rèn)為是最完善和有效的武器，任何憲法利用這種武器，就能把人民的直接代表武裝起來，糾正一切偏差，實(shí)行一切正當(dāng)有益的措施?！睆纳厦娴慕榻B中我們可以看到，憲法雖然沒有直接的“預(yù)算”條款，但卻為政府預(yù)算管理提供了清晰框架和理念，賦予了國會(huì)在這一階段的主導(dǎo)權(quán)利，并體現(xiàn)了要求政府對(duì)民眾的責(zé)任和透明的理念。一旦憲法中的撥款條款付諸實(shí)踐，行政是否按照國會(huì)同意的撥款進(jìn)行的論戰(zhàn)就爆發(fā)了，直到1870年國會(huì)通過總理法來禁止超支。這個(gè)規(guī)定在1905年3月3號(hào)在總超支撥款法案的第四部分中得到了擴(kuò)展，又在1906年2月法案的緊急超支法案中得到了修改。所謂超支，即當(dāng)實(shí)際支出超過了撥款的數(shù)目。從超支的定義本身來看，我們無從判斷是實(shí)際支出太多還是撥款數(shù)目太小，對(duì)應(yīng)地，責(zé)任相應(yīng)地落在行政部門和國會(huì)。由于《憲法》中的撥款條款并沒有論述撥款數(shù)額的具體程度，這也成了國會(huì)和行政爭(zhēng)論的焦點(diǎn)：為了控制行政，國會(huì)傾向于更加具體；為了保留一定的行為自由度，行政傾向于減少具體性增加一般性。在一種極端的情況下，可以想象得到但通常不這樣做的是，國會(huì)編制一個(gè)總撥款來覆蓋整個(gè)美國政府一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)的所有工作。在另一個(gè)極端，可以想象但不可操作的是，國會(huì)把整個(gè)撥款詳細(xì)地分開并把它們分配給無數(shù)的部分，辦公室，項(xiàng)目和行動(dòng)。實(shí)踐中，撥款的具體程度是在國會(huì)和行政的權(quán)力爭(zhēng)執(zhí)取得的平衡而決定。為了解決這些問題，1870年的《反超支法案》應(yīng)運(yùn)而生。1870年的《反超支法案》并不是一蹴而就，而是經(jīng)過了幾個(gè)早期版本：在1809年法案中，國會(huì)允許撥款間的轉(zhuǎn)移。1869年，莫利（Morrill）參議員提出了一個(gè)修改1809年法案的修正案，其中這樣論述：“整個(gè)法案或部分法案授權(quán)了這樣的轉(zhuǎn)移，均同時(shí)被撤消?！碧乩刹迹═rumbull）參議員附和說：“為了一個(gè)目的的撥款不能被運(yùn)用于該目的外的其他目的?！边@些論述都包括在國會(huì)1868年2月12日通過的法案中。1868年法案的目的在于終結(jié)兩種濫用：當(dāng)前撥款的混合和將撥款盈余轉(zhuǎn)移用于其他目的。在1868年2月28日，眾議院通過一個(gè)保護(hù)公共資金的法案，但是該法案在參議院的委員會(huì)沒有被通過。不過其作為眾議院相信參議院對(duì)反超支法的修改的見證仍然具有歷史意義：第一部分規(guī)定整個(gè)法案或部分法案授權(quán)總統(tǒng)或任何部門的部長將該部門的明確分支的撥款資金轉(zhuǎn)移到相同部門的其他分支上，撤消之。第二部分規(guī)定，無論什么時(shí)候，通過出售屬于美國政府任何部門的財(cái)產(chǎn)，或美國政府任何部門的應(yīng)得報(bào)酬，或通過任何其他方式得到的資金和有價(jià)證券都應(yīng)該在該部門或者官員的控制下，除非法律允許的撥款外，不能被花費(fèi)。第三部分規(guī)定，涉及公共資金支出的任何官員，專員或政府人員，在支出或授權(quán)公共資金的支付或授權(quán)上，無論是直接還是間接，若超出了法律撥款，將受到本法律規(guī)定的處罰，另外，這些官員，委員會(huì)和政府人員也要為未經(jīng)被授權(quán)之行為而受傷的人負(fù)責(zé)。第四部分規(guī)定，任何人，只要違反這個(gè)法案的任何規(guī)定，或者違反規(guī)定公共資金或其他公共財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移，支出或者部署的法律，若法律未指明其他的處罰，將受到處罰。在1870年2月24日，眾議院撥款委員會(huì)的主席，馬薩諸塞州的亨利·道斯（Henry L．Dawes），把下面的章節(jié)加到1871年立法、行政和司法撥款法案中：除撥款法案另行規(guī)定外，任何時(shí)候，撥給任何部門，機(jī)構(gòu)，目的的資金，在撥款法案通過的財(cái)政年度完結(jié)一年后仍然沒有被使用的，支出撥款負(fù)責(zé)人有責(zé)任把情況通知給財(cái)政部長，財(cái)政部長應(yīng)立即把上述未用撥款收回存進(jìn)財(cái)政部盈余基金。所有這些金額都將交還給財(cái)政部，無論其是否是預(yù)備付給登記在財(cái)政部的任何賬目中，或者被放置在其他任何賬目上，或在其他的部門，機(jī)構(gòu)，官員的控制中(Wilmerding，第125頁)。保持在財(cái)政部賬簿上的經(jīng)費(fèi)結(jié)余，在法律撥款的日期兩年后，若沒有從賬簿中去掉，財(cái)政部長應(yīng)該將該數(shù)目報(bào)告給負(fù)責(zé)決定付賬的財(cái)政部審計(jì)員。審計(jì)員將檢查其辦公室的賬本來給部長證明這樣的結(jié)余是否應(yīng)該在其辦公室的未決賬目之內(nèi)。如果顯示該結(jié)余沒有被要求必須用于這個(gè)目的，則部長可以把這樣的結(jié)余放在他的授權(quán)下，而不管財(cái)產(chǎn)部門的首長是否將其劃入國庫中。但公共債務(wù)的本金和利息支付，或國會(huì)給予很長期限的撥款不能為此處理(Wilmerding，第126-127頁)。除上述兩項(xiàng)規(guī)定外，1870年法案還包括一節(jié)：禁止任何部門，在任何一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)支出超過該年撥款的任何數(shù)額，或在撥款之外簽訂涉及到政府將來可能支付資金的契約(Wilmerding，第128頁)。1872年法案對(duì)1870年的法案進(jìn)行了補(bǔ)充，要求“所有的舊材料，沒收財(cái)產(chǎn)和其他公共財(cái)產(chǎn)的出售收益，除少數(shù)特殊情況外，都將劃入國庫(Wilmerding，第128頁)。參議員柏頓（Burton）把強(qiáng)制性超支視為國會(huì)對(duì)撥款控制崩潰的導(dǎo)火線，他在1904年發(fā)言反對(duì)這些現(xiàn)象。一年后，眾議院撥款委員會(huì)主席提出如下建議來修改支出法案：“政府的任何部門，在任何的財(cái)政年度，不能支出超過該年度的國會(huì)撥款的任何數(shù)額，或者在撥款之外的契約中涉及到政府將來的資金支出。除非這些契約和債務(wù)被法律授權(quán)。除涉及生命安全和財(cái)產(chǎn)保護(hù)的緊急事故外，任何官員或雇員不能接受法律授權(quán)以外的為政府和雇員個(gè)人提供的任何非官方服務(wù)。為了偶然支出或者其他普通目的的所有撥款，除了為了滿足法律授權(quán)的契約債務(wù)，或者為了法律要求或授權(quán)可以沒有撥款數(shù)目外，應(yīng)該在每年開始前，被按照月份或者其他的分配方式進(jìn)行以防止超支，或者要通過附加撥款來完成該財(cái)政年度的服務(wù)。除了特殊情況下被部門首腦或其他政府機(jī)構(gòu)中對(duì)資金有控制權(quán)的人的書面命令修改或者放棄，所有這些分配應(yīng)該堅(jiān)持。但這項(xiàng)規(guī)定不適用于參議院和眾議院的預(yù)防撥款。這些免除和修改，和他們的原因一起，將被通報(bào)到國會(huì)從而與估計(jì)的附加撥款的數(shù)目相聯(lián)系。違反這條規(guī)定的任何個(gè)人應(yīng)該立即被解雇，而且被處以不低于100美圓的罰款和不低于一個(gè)月的監(jiān)禁”(Wilmdering，第144-145頁)。1905反超支法令被廣泛的繞開了，以至于1906年超支撥款的申請(qǐng)數(shù)目和1905年一樣多。作為回應(yīng)，國會(huì)決定禁止分配的免除和修改，“除了一些非常緊急或不尋常的，在制定這些分配時(shí)沒有辦法預(yù)期的情況發(fā)生外，所有的分配都應(yīng)該被堅(jiān)持，不應(yīng)該被免除和修改?！?Wilmerding，第147頁)新的反超支法案成為：“政府的行政部門和其他任何部門，在任何的財(cái)政年度，不能支出超過該年度的國會(huì)撥款的任何數(shù)額，或者在撥款之外的契約中涉及到政府將來的資金支出。除非這些契約和債務(wù)被法律授權(quán)。除涉及生命安全和財(cái)產(chǎn)保護(hù)的緊急事故外，任何官員或部門不能接受法律授權(quán)以外的為政府和雇員個(gè)人提供的任何非官方服務(wù)。為了偶然支出或者其他普通目的的所有撥款，除了為了滿足法律授權(quán)的契約債務(wù)，或者為了法律要求或授權(quán)可以沒有撥款數(shù)目外，應(yīng)該在每年開始前，被按照月份或者其他的分配方式進(jìn)行以防止超支，或者要附加撥款來完成該財(cái)政年度的服務(wù)。除了一些非常緊急或不尋常的，在制定這些分配時(shí)沒有辦法預(yù)期的情況發(fā)生外，所有的分配都應(yīng)該被堅(jiān)持，不應(yīng)該被免除和修改。但這項(xiàng)規(guī)定不適用于參議院和眾議院的預(yù)防撥款。而所有這些分配應(yīng)該被堅(jiān)持除了特殊情況被部門首腦或其他政府機(jī)構(gòu)對(duì)資金有控制權(quán)的人的書面命令免除或者修改。這些免除和修改，和他們的原因一起，將被通報(bào)到國會(huì)從而與估計(jì)的附加撥款的數(shù)目相聯(lián)系。違反這條規(guī)定的任何個(gè)人應(yīng)該立即被解雇，而且被處以不低于100美圓的罰款和不低于一個(gè)月的監(jiān)禁(Wilmerding，第147-148頁)。

2、總統(tǒng)主導(dǎo)的階段（1921年-1874年）

在第一屆財(cái)政部長漢密爾頓對(duì)財(cái)政政策和程序撥款的短暫主宰后，1797年，國會(huì)在眾議院中成立了籌資委員會(huì)。這個(gè)委員會(huì)的重要責(zé)任是準(zhǔn)備收入和撥款措施。參議院在1816年成立了財(cái)政委員會(huì)，這兩個(gè)委員會(huì)為國會(huì)處理了19世紀(jì)前半期的預(yù)算事務(wù)。內(nèi)戰(zhàn)后，參眾兩院都成立撥款委員會(huì)來行使支出措施的管轄權(quán)。那樣的安排讓籌資委員會(huì)和參議院財(cái)政委員會(huì)集中于聯(lián)邦政府財(cái)政的收入方面。這樣的實(shí)踐一直持續(xù)到今天。美國在19世紀(jì)仍然是一個(gè)很年輕的國家，在政治上和領(lǐng)土上不斷擴(kuò)大，除了在十九世紀(jì)前半葉和英國、西班牙和墨西哥的戰(zhàn)爭(zhēng)，其還經(jīng)歷了從1861年至1965年的內(nèi)戰(zhàn)。由于國家生存面臨著即將到來的威脅，林肯總統(tǒng)認(rèn)為為達(dá)到軍事勝利的任何需要都應(yīng)該被滿足。他下令財(cái)政部動(dòng)用未被撥款的財(cái)政資金用于各種軍事采購。正如我們?cè)谇懊娴恼鹿?jié)中所看到的那樣，各個(gè)部門自由地運(yùn)用資金導(dǎo)致超支，而且動(dòng)用了以前沒有授權(quán)目的的撥款結(jié)余。布萊斯（Bryce）引用了一位美國政治評(píng)論界“有識(shí)之士”的評(píng)論：“只要國家賬戶的支出方被一些人管理，而收入方被另外一些人控制，兩群人分開工作，秘密進(jìn)行，而且沒有公共責(zé)任，沒有名義上負(fù)責(zé)的行政官員的干涉；只要這些人群每?jī)赡甓加纱罅康男氯藖斫M成，除了國會(huì)開會(huì)時(shí)外再也沒有這些關(guān)注事務(wù)，而整個(gè)階段花時(shí)間編制計(jì)劃，其實(shí)應(yīng)該在草案公開討論已是成熟的計(jì)劃，一項(xiàng)巨額的預(yù)算在一周或者十天內(nèi)沒有討論就通過了。財(cái)政情況變得更壞，無論當(dāng)時(shí)執(zhí)政的是哪個(gè)黨派。地球上沒有其他國家嘗試這樣的事情，或這樣做沒有不遭殃的。我們的目前拯救，來自龐大收入（主要是關(guān)稅和貨物稅），和幾乎沒有軍事開支?！?/p>

財(cái)政部長的最初責(zé)任明顯地模仿了英國的法律和程序，宣布建立財(cái)政部的1789年9月2日法案賦予部長的職責(zé)是編制和報(bào)告公共收支的估計(jì)。這個(gè)法案被1800年5月10日的法案繼承。后者賦予了財(cái)政部長在國會(huì)開會(huì)前理解，編制和報(bào)告財(cái)政事務(wù)，包括公共收支估計(jì)及提高和增加收入的計(jì)劃，從而為如何征收收入以達(dá)到支出方式給國會(huì)提供信息。1842年8月26日的法案，把財(cái)政年度的起點(diǎn)從1月1號(hào)改成7月1號(hào)，并參照上述兩法案確定了權(quán)力和任務(wù)。組織法明顯地考慮到作為行政部門財(cái)政主管的財(cái)政部長每年應(yīng)該遞交一個(gè)具體的預(yù)算。然而，這個(gè)意圖（作為行政部門財(cái)政主管的財(cái)政部長每年遞交一個(gè)具體的預(yù)算）并沒有實(shí)現(xiàn)。因立法和行政機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生的敵意和嫉妒使得國會(huì)在預(yù)算問題上鼓勵(lì)行政權(quán)力下放。此外，行政長官（總統(tǒng)）沒有堅(jiān)持他顯然的憲法權(quán)利來編制預(yù)算，也沒有作為行政建議向國會(huì)提出確切的預(yù)算。實(shí)際上他并沒有把這些提議表現(xiàn)在他的年度報(bào)告中，也沒有在這個(gè)問題上給予國會(huì)特別的信息。在實(shí)踐上，亞歷山大·漢密爾頓時(shí)代后，本來就有些模糊的作為行政措施遞交預(yù)算的財(cái)政部長責(zé)任被忽視了。根據(jù)當(dāng)時(shí)實(shí)踐和明確的國會(huì)偏好、編制和遞交估計(jì)的具體職責(zé)轉(zhuǎn)移到了一些部門和獨(dú)立機(jī)構(gòu)的首長那里。因此，在1873年編纂的《美國法典》中，財(cái)政部長的職責(zé)被描述為“為本期的財(cái)政年度的公共收支進(jìn)行估計(jì)?！痹?842年之前的一些法案中，在法令修改前，這個(gè)責(zé)任被公認(rèn)了，并在《修訂法律》的第3669節(jié)中修改成下列文字：“所有公共服務(wù)的年度估計(jì)都要通過財(cái)政部長遞交到國會(huì)?！边@個(gè)規(guī)定在1884年7月7日法案中得到了修正以要求“所有撥款估計(jì)和撥款中的超支估計(jì)都必須通過財(cái)政部長，而不是其他的方式，遞交給國會(huì)?！必?cái)政部長的職責(zé)在1901年3月3日的法案中再次被改動(dòng)，在部分行政部門和其他授權(quán)或要求的官員在做出估計(jì)上失責(zé)時(shí)，為確保能依法在形式上為其提供，財(cái)政部長應(yīng)該在每年的10月1號(hào)或者之前進(jìn)行估計(jì)，“在他的判斷下，必須撥款的估計(jì)應(yīng)該按照國會(huì)的考慮，包含在依法編制的預(yù)算書”。在一系列的法令中，我們發(fā)現(xiàn)財(cái)政部部長的權(quán)力是遞減的，從“財(cái)政大臣”到僅僅一個(gè)沒有決策權(quán)的“編者”。后來的權(quán)力恢復(fù)給財(cái)政部長在各個(gè)部門沒有按照必須的要求時(shí)為各個(gè)部門做估計(jì)，以保證估計(jì)的遞交有適當(dāng)?shù)男问绞潜匾摹０凑辗傻倪@個(gè)規(guī)定，國會(huì)預(yù)期總統(tǒng)不會(huì)評(píng)論或者修改由很多部門首長編制并由財(cái)政部長遞交的支出估計(jì)。這是財(cái)政部長依法向國會(huì)遞交估計(jì)的職責(zé)所在，財(cái)政部長的一個(gè)間接職責(zé)是把所有的估計(jì)細(xì)節(jié)遞交給總統(tǒng)。法案后來的法條加強(qiáng)了這個(gè)法律：規(guī)定在考慮之后，總統(tǒng)能按照他的判斷建議國會(huì)如何減少估計(jì)撥款，從而最小程度地?fù)p害公共服務(wù)。換句話說，可以預(yù)期到的是只有國會(huì)能評(píng)論由各個(gè)部門首長編制的估計(jì)。各個(gè)部門把編制好的預(yù)算交給財(cái)政部長，財(cái)政部長在遞交給總統(tǒng)前或同時(shí)遞交給國會(huì)，收到遞交給國會(huì)的估計(jì)信息后，總統(tǒng)能按照他的判斷建議國會(huì)是否應(yīng)該減少遞交后的預(yù)算。或者變化法律來增加收入，或者作為第三選擇，申請(qǐng)貸款以滿足撥款申請(qǐng)。財(cái)政部長僅僅有權(quán)把遞交上來的估計(jì)依法編制成冊(cè)，這個(gè)工作完成后，財(cái)政部長以“預(yù)算書”形式把估計(jì)遞交給國會(huì)。其結(jié)果是，除了總統(tǒng)行使其作為行政首腦的憲法權(quán)力外，任何行政或行政官員都無權(quán)修改由行政部門的首腦或其他官員遞交的預(yù)算。也沒有任何部門的主管人員或公務(wù)人員或團(tuán)體按照法律要求從國家需要或者支出估計(jì)應(yīng)在收入估計(jì)之內(nèi)的角度在遞交給國會(huì)前考慮預(yù)算申請(qǐng)。

19世紀(jì)的最后10年和20世紀(jì)頭20年在美國的歷史上被稱為進(jìn)步時(shí)代，在內(nèi)戰(zhàn)和重建后，美國迅速成為一個(gè)工業(yè)化和城市化社會(huì)。但其政治體制不適應(yīng)社會(huì)帶來的挑戰(zhàn)，政府受困于債務(wù)糾紛，政權(quán)分散，沒有強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，公用事業(yè)不足等問題，貪污、裙帶關(guān)系、特殊利益盛行。面對(duì)這些挑戰(zhàn)，改革家們提出了一系列政治改革和行政改革。政治改革包括：秘密投票，公民倡議，公民復(fù)選，公務(wù)員改革，參議員的直接選舉，修改城市憲章和國家憲法。行政改革涉及預(yù)算編制的行政責(zé)任，政府合同招標(biāo)，財(cái)政專業(yè)化運(yùn)動(dòng)，統(tǒng)一會(huì)計(jì)和審計(jì)作法。在改革家們看來，政府責(zé)任的第一原則是政府行政長官應(yīng)該編制預(yù)算完成明確的定期目標(biāo)。行政長官由專業(yè)的懂科學(xué)管理并愿意獻(xiàn)身于公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)和效率的人員幫助，這樣編制的年度預(yù)算是綜合平衡的。相對(duì)于當(dāng)時(shí)流行的實(shí)踐而言，這樣的預(yù)算使行政受到更少的限制。支出撥款中的類別數(shù)目減少，從而給予行政更大的任意權(quán)威。立法依然通過報(bào)告和審計(jì)來實(shí)現(xiàn)財(cái)政控制。這種預(yù)算適合于塔夫特總統(tǒng)，他在1911年成立了克利夫蘭（Frederick A． Cleveland）為首的，由很多改革家組成的經(jīng)濟(jì)和效率委員會(huì)。委員會(huì)主要任務(wù)是為行政預(yù)算編制案例，這也包含在下一年完成的報(bào)告《國家預(yù)算的必要性》。塔夫特向國會(huì)提出了政府應(yīng)該更經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營，從而在即定的資源條件下為人民做出更多的事情的理念。在遞交的報(bào)告中，總統(tǒng)對(duì)當(dāng)時(shí)形式提出了以下主要觀點(diǎn)：第一，現(xiàn)有的報(bào)告存在問題問題。在考慮政府的細(xì)節(jié)和具體問題時(shí)沒有提供任何常規(guī)和系統(tǒng)的方法。沒有涉及到定義明確的政府工作規(guī)劃。法律要求的支出報(bào)告是不系統(tǒng)的，缺乏統(tǒng)一的分類，無法概括地給國會(huì)、總統(tǒng)、人民論述做了什么，經(jīng)濟(jì)購買的成本和獲得成果的組織效率。財(cái)政部長依法遞交的支出摘要和估計(jì)中，沒有提供考慮政策問題所需要的數(shù)據(jù)，而且兩者是基于不同的基礎(chǔ)進(jìn)行摘要和分類的。除了財(cái)政部長要估計(jì)盈余或超支外，關(guān)于收入的報(bào)告和支出沒有任何直接關(guān)系，而這個(gè)估計(jì)還是基于沒有正確展示支出或者突出債務(wù)如何滿足的數(shù)目。第二，總統(tǒng)的作用很弱。沒有總統(tǒng)對(duì)支出估計(jì)負(fù)責(zé)，反而部門和機(jī)構(gòu)的首長成為國會(huì)在各部門的代理，只有在支出估計(jì)超過收入估計(jì)時(shí)，總統(tǒng)能按照他的理解，給國會(huì)就如何減少支出和增加收入提建議。第三，信息對(duì)決策制定沒有用處。沒有給出在沒有獲得經(jīng)費(fèi)前就應(yīng)該決定的問題的估計(jì)，國會(huì)要求的估計(jì)形式基于下列問題的考慮基礎(chǔ)：要做的工作的主題，被選擇來操作該工作的機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，為支出融資的最好方式。第四，信息和委員會(huì)結(jié)構(gòu)搭配不當(dāng)。國會(huì)委員會(huì)的組織主要是歷史發(fā)展的結(jié)果，而不是出于對(duì)現(xiàn)實(shí)需要的考慮。不適當(dāng)?shù)囊?guī)定使每個(gè)委員會(huì)的撥款涉及到已經(jīng)做的工作的數(shù)據(jù)。組織為正在做的工作提供支出性質(zhì)和融資方式。按照上面描述的方法，每個(gè)機(jī)構(gòu)單位遞交上來的估計(jì)可能因?yàn)閲鴷?huì)撥款委員會(huì)的考慮而被做成許多不同的法案。有時(shí)所有的估計(jì)和撥款被一個(gè)機(jī)構(gòu)整合。第五，關(guān)于信息體系的附加問題。為一類工作的撥款申請(qǐng)估計(jì)被類似的分開了，沒有規(guī)定來考慮要求的數(shù)目，撥款的數(shù)目，或者為一類政府行為的支出數(shù)目。一般而言，支出的估計(jì)（或者每個(gè)具體分類的服務(wù)的成本）都沒有從整個(gè)資本費(fèi)用（或者土地、建筑、設(shè)備購置等的成本）中分離出來。估計(jì)的分類和摘要的確指出了籌資的建議方式，這些摘要并沒有展示工作的分類或者提供的支出的性質(zhì)，從而不能根據(jù)憲法把對(duì)其籌資方法的考慮作為政府的政策。第六，支出和融資不能匹配。撥款法案（產(chǎn)生債務(wù)和支出的授權(quán)）沒有被涉及到的收入和債務(wù)委員會(huì)的考慮，收入和債務(wù)也沒有被可用資金的撥款委員會(huì)考慮。

3、國會(huì)對(duì)總統(tǒng)的階段（1974年-2000年）

1921年《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》的通過給予了總統(tǒng)主動(dòng)權(quán)和政策建議，以便行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的能力來打破不平衡?？梢哉f在1921年后的50年里，總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，國會(huì)跟隨。無論是因?yàn)橹贫壬系钠胶膺€是總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，預(yù)算程序運(yùn)轉(zhuǎn)的還算順利。在政治上，通過任何的法律都需要大多數(shù)投票才能通過，出于某些慣性和意愿，大家可以容忍一個(gè)可能存在缺點(diǎn)的系統(tǒng)—直到發(fā)生一些事情來釋放以前累積的壓力。1974年法案嘗試著恢復(fù)國會(huì)的預(yù)算權(quán)力，使其能和在前五十年來控制預(yù)算程序的總統(tǒng)相競(jìng)爭(zhēng)。1921年和1974年法案因此被視為兩個(gè)開創(chuàng)了基礎(chǔ)性和差不多永久性的制度和延續(xù)至今的程序的兩端。1986年所謂的《擇項(xiàng)否決法案》實(shí)質(zhì)上是一種預(yù)算授權(quán)的撤消，所以不能認(rèn)為是一個(gè)重大的創(chuàng)新。1974年以后的時(shí)期也出現(xiàn)了成果導(dǎo)向型的預(yù)算法案，國會(huì)開始嘗試著用財(cái)政規(guī)則來減少聯(lián)邦赤字。

1974年《國會(huì)預(yù)算法案》和《扣押控制法案》的出臺(tái)也并不是偶然，其存在很多長期、中期和短期的原因：第一，長期原因主要包括兩方面。按照巴達(dá)斯尼克的說話，兩大因素推動(dòng)著國會(huì)建立一個(gè)新的預(yù)算程序。第一個(gè)因素是開始于20世紀(jì)30年代社會(huì)保障計(jì)劃的福利項(xiàng)目的擴(kuò)張，而明顯地削弱了常規(guī)的撥款程序。國會(huì)中的立法委員會(huì)確定福利項(xiàng)目受益的合格標(biāo)準(zhǔn)和授權(quán)這些福利項(xiàng)目。因?yàn)槭跈?quán)引發(fā)了聯(lián)邦政府的支出法律責(zé)任，所以這些項(xiàng)目繞開了撥款委員會(huì)在年度評(píng)價(jià)和行動(dòng)。隨著福利項(xiàng)目相對(duì)于年度控制的項(xiàng)目的比例穩(wěn)定上升，國會(huì)控制聯(lián)邦支出的能力相應(yīng)的下降了。第二個(gè)因素是聯(lián)邦赤字上升到了一個(gè)非常的水平，20世紀(jì)40年代以來，受到凱恩斯經(jīng)濟(jì)思想的影響，預(yù)算平衡的原則被運(yùn)用聯(lián)邦預(yù)算來影響宏觀經(jīng)濟(jì)績(jī)效的觀念所替代。更進(jìn)一步的，越南戰(zhàn)爭(zhēng)的升級(jí)沒有得到稅收的增加來融資，結(jié)合約翰遜政府時(shí)期的大社會(huì)項(xiàng)目一起導(dǎo)致了大量的聯(lián)邦赤字。第二，中期原因涉及到聯(lián)邦預(yù)算委員會(huì)已經(jīng)變化的本質(zhì)。依據(jù)傳統(tǒng)，聯(lián)邦預(yù)算主要是由行政部門的預(yù)算辦公室和國會(huì)中的撥款操作。然而，隨著福利項(xiàng)目和信用項(xiàng)目的擴(kuò)張，更多的國會(huì)委員會(huì)得到部分財(cái)政政策的管轄權(quán)。更進(jìn)一步的，隨著聯(lián)邦預(yù)算成為為人民家庭籌資和分配的一種手段，美國人民開始關(guān)注他們的相關(guān)利益和加入利益集團(tuán)，企圖保證他們?cè)诼?lián)邦預(yù)算餡餅中的份額。因?yàn)閲鴷?huì)是美國政府部門三支中最能代表民意的一支，各種利益差異和資源競(jìng)爭(zhēng)很自然的都在國會(huì)財(cái)政政策的制定過程中得到體現(xiàn)。第三，短期原因即為七年預(yù)算戰(zhàn)爭(zhēng)。正如艾倫·?？嗽谄洹秶鴷?huì)與公款》一書中指出的那樣：“僅僅是對(duì)自己的程序不滿并不能夠有效的刺激國會(huì)設(shè)計(jì)一個(gè)預(yù)算程序。國會(huì)需要一個(gè)明確跡象指出：如它繼續(xù)沒有自己的預(yù)算程序的情況下，立法部門可能失去權(quán)力和被尊重?！痹?967年到1972年間，國會(huì)多次嘗試設(shè)置支出上限。但是當(dāng)時(shí)暫時(shí)特別的程序在限制聯(lián)邦支出上沒有效果的。尼克松總統(tǒng)在1972年總統(tǒng)選舉中把控制支出當(dāng)成一個(gè)選舉的政策綱領(lǐng)大為宣傳，并要求國會(huì)將撥款限于2500億美元。如果國會(huì)不愿意或者不能這樣做的話，他威脅將扣留已撥的資金。尼克松總統(tǒng)的部分動(dòng)機(jī)是與國會(huì)中對(duì)國內(nèi)支出優(yōu)先權(quán)（如農(nóng)業(yè)，衛(wèi)生，教育，城市和住宅發(fā)展）的政見不同。這些威脅以及總統(tǒng)對(duì)撥款的很多項(xiàng)否決使總統(tǒng)和國會(huì)的關(guān)系惡化，超過平時(shí)在政治競(jìng)爭(zhēng)可預(yù)期的沖突。

1974年法案有兩個(gè)主要的規(guī)定：一個(gè)規(guī)定建立了新的機(jī)構(gòu)和程序，另外一個(gè)建立了控制扣押的程序： 1974年《國會(huì)預(yù)算法案》在眾議院和參議院當(dāng)時(shí)已有的對(duì)財(cái)政事務(wù)有管轄權(quán)的委員會(huì)的基礎(chǔ)上各增設(shè)了一個(gè)預(yù)算委員會(huì)，并在當(dāng)時(shí)已有的國會(huì)幕僚機(jī)構(gòu)中增設(shè)了國會(huì)預(yù)算辦公室。預(yù)算委員會(huì)行使著集權(quán)和協(xié)調(diào)的功能，而國會(huì)預(yù)算辦公室，作為總統(tǒng)管理和預(yù)算辦公室的對(duì)應(yīng)而設(shè)計(jì)，增加了國會(huì)的分析能力。國會(huì)早就已經(jīng)有了通過撥款法案、稅收立法和其他財(cái)政措施的程序，1974年法案在當(dāng)時(shí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了一些修改。最顯著的增加是在預(yù)算中運(yùn)用共同決議來為預(yù)算總數(shù)設(shè)置上限。預(yù)算共同決議（不像聯(lián)合決議），僅是一個(gè)國會(huì)政策陳述，不需要總統(tǒng)的批準(zhǔn)。法案要求兩院的每個(gè)常設(shè)委員會(huì)評(píng)論總統(tǒng)的年度預(yù)算建議，并在其權(quán)限內(nèi)向兩院的預(yù)算委員會(huì)建議預(yù)算水平和立法計(jì)劃。預(yù)算委員會(huì)而后發(fā)起共同決議，對(duì)總收入，預(yù)算授權(quán)和支出的水平（包括總數(shù)和具體的功能分類，如國防，農(nóng)業(yè)）進(jìn)行詳細(xì)說明。作為直接的結(jié)果，預(yù)算赤字和債務(wù)的水平就被確定了。預(yù)算決議在功能分類里給各個(gè)對(duì)項(xiàng)目有管轄權(quán)的委員會(huì)分配預(yù)算授權(quán)和支出的數(shù)額。撥款委員會(huì)被要求把數(shù)額分配給其子委員會(huì)。其他的委員會(huì)可以，但是沒有被要求，把數(shù)額分配給它們的子委員會(huì)。預(yù)算決議通常包括指導(dǎo)被授權(quán)的委員會(huì)和福利項(xiàng)目改變影響稅收和其他收入的永久法律的協(xié)調(diào)指示，以達(dá)到預(yù)算決議中的數(shù)額。

在70年代后期國會(huì)預(yù)算程序制度化以后，國會(huì)在80年代初在預(yù)算上由受到了挑戰(zhàn)。里根總統(tǒng)的兩個(gè)并行行動(dòng)，大型國防建設(shè)和巧妙的利用協(xié)調(diào)程序來減稅，導(dǎo)致了空前的預(yù)算赤字和債務(wù)。作為一自律的措施，國會(huì)放棄了自己的年審授權(quán)而轉(zhuǎn)求于預(yù)算規(guī)則的方法。1985年和1987年《平衡預(yù)算和緊急赤字控制法案》要求通過削減來達(dá)到那些法律事先設(shè)置的最大預(yù)算赤字?jǐn)?shù)額。當(dāng)這些行動(dòng)都無法阻止赤字的時(shí)候，1990年老布什政府和國會(huì)達(dá)成了一個(gè)特殊的程序來執(zhí)行赤字減少目標(biāo)。1990年《預(yù)算實(shí)施法案》下的新程序要求對(duì)年審支出設(shè)定限制（稱為上限），并在別處進(jìn)行征稅或削減來應(yīng)對(duì)新的直接支出（即隨走隨付機(jī)制）。新的財(cái)政規(guī)則提供了更大的彈性并考慮了經(jīng)濟(jì)條件。90年代，總統(tǒng)和國會(huì)都運(yùn)用《預(yù)算實(shí)施法案》程序來達(dá)成自己的政治目的。1992年選舉時(shí)，聯(lián)邦赤字已經(jīng)是一個(gè)大問題，之后克林頓總統(tǒng)提出了一個(gè)雄心勃勃的多年赤字減少計(jì)劃。國會(huì)的共和黨人被1994年的選舉勝利所鼓舞，運(yùn)用預(yù)算程序來改變國內(nèi)的支出重點(diǎn)權(quán)?？肆诸D總統(tǒng)否決了許多年度撥款和臨時(shí)撥款（稱為延續(xù)決議），使政府兩次關(guān)門，為此共和黨受到了譴責(zé)。把赤字放在優(yōu)先的位置并在繁榮經(jīng)濟(jì)的幫助下，1998年，克林頓總統(tǒng)見到了聯(lián)邦政府30年來首次實(shí)現(xiàn)盈余。同時(shí)，《預(yù)算實(shí)施法案》兩次被延長，第二次一直有效至2002年。

4、總統(tǒng)主導(dǎo)回歸的階段（2000年-至今）

在2000年總統(tǒng)選舉后，小布什政府在國會(huì)中占據(jù)多數(shù)的共和黨的配合下，在他的兩個(gè)任期內(nèi)成功的發(fā)起了三次臨時(shí)減稅。而作為對(duì)2001年9月11日對(duì)恐怖襲擊的回應(yīng)，其發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)全球性的反對(duì)恐怖主義的戰(zhàn)爭(zhēng)，并入侵了阿富汗和伊拉克。與延長的戰(zhàn)爭(zhēng)和他聲稱的反恐努力的長期性不一致的是，小布什總統(tǒng)選擇了運(yùn)用緊急追加撥款來為持續(xù)到現(xiàn)在的伊拉克行動(dòng)融資。同時(shí)，《預(yù)算實(shí)施法案》在2002年到期了，至今沒有得到更新。減稅和戰(zhàn)爭(zhēng)成本一起把預(yù)算赤字推到了一個(gè)新的高度。赤字減少很少受到小布什政府的關(guān)注；盡管其提出了各種各樣的預(yù)算程序改革建議。2006年中期選舉民主黨的勝利當(dāng)終止小布什總統(tǒng)在預(yù)算事務(wù)上的支配并減少他抓到的廣泛的行政權(quán)。至少到2008年總統(tǒng)選舉，民主黨對(duì)議會(huì)的控制將保障過去四十年里一直是聯(lián)邦預(yù)算的特點(diǎn)的預(yù)算沖突已經(jīng)抬頭了?？傮w上說，在這一階段，總統(tǒng)在預(yù)算過程中的權(quán)利有所增加，從國會(huì)那里贏得很多主動(dòng)權(quán)。

三、美國預(yù)算法參考重點(diǎn)

1、透明度 在美國，總統(tǒng)遞交他的預(yù)算提議即正式的聯(lián)邦政府預(yù)算前，這些提議和他們的內(nèi)部討論被視為是機(jī)密的?？赡苡袃蓚€(gè)合理的原因使其成為機(jī)密。首先是鼓勵(lì)內(nèi)部討論中的坦誠溝通，另外是，一項(xiàng)提案，特別是有爭(zhēng)議的提議，必須經(jīng)過多次修改，而不是正式的政策立場(chǎng)。一旦美國政府向國會(huì)提交了美國政府的預(yù)算，其就成為一個(gè)公開的文件，可以在管理和預(yù)算辦公室和白宮的網(wǎng)站上免費(fèi)得到，還可以通過聯(lián)邦政府出版社印刷發(fā)售。多年以來，預(yù)算與管理辦公室（OMB）一直出版《聯(lián)邦預(yù)算的公民指南》。

2、權(quán)利制衡

在美國，行政編制預(yù)算，國會(huì)審批預(yù)算，行政執(zhí)行預(yù)算，國會(huì)監(jiān)督預(yù)算。這種聯(lián)邦政府預(yù)算管理模式是與美國“三權(quán)分立，相互制衡”的憲法原則分不開的，不僅明確了在預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督過程中各部門及各權(quán)利單位的責(zé)任，同時(shí)分權(quán)的形式保證了了美國聯(lián)邦政府預(yù)算管理中的權(quán)利制衡。我們?cè)谇懊嫣岬剑龣?quán)的分立并不是均勻分配，國會(huì)有更大的權(quán)利，決策制定程序、審批預(yù)算及監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行等，但總統(tǒng)及有關(guān)部門也掌握了編制預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算的權(quán)利，在聯(lián)邦政府預(yù)算管理過程中，起到了很好的相互制衡和相互監(jiān)督的作用，對(duì)政府預(yù)算管理水平的提高有重要的意義。

第二篇：公共財(cái)政與稅制改革

公共財(cái)政與稅制改革

作者：湯貢亮

07-05-0

5湯教授首先指出自己在學(xué)術(shù)研究上的一點(diǎn)體會(huì)，即財(cái)政稅收和法學(xué)聯(lián)系非常緊密。因此，他認(rèn)為財(cái)政稅收的理論研究應(yīng)當(dāng)和法學(xué)研究聯(lián)系起來。其中，經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬鏈和法學(xué)家江平聯(lián)手創(chuàng)建的上海經(jīng)濟(jì)研究所，是探索這兩者結(jié)合的一個(gè)先驅(qū)和榜樣。

湯教授的講話分為兩個(gè)部分：第一，關(guān)于公共財(cái)政的基本理論，包括公共財(cái)政的特征、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政的陣容及其實(shí)行機(jī)制、公共財(cái)政框架完善以及稅收在公共財(cái)政中的地位等問題。第二，基于稅收在公共財(cái)政中的重要地位，當(dāng)前分布實(shí)施稅制改革應(yīng)當(dāng)注意的問題。

一、公共財(cái)政的相關(guān)問題

湯教授認(rèn)為盡管公共財(cái)政的相關(guān)內(nèi)容存在諸多方面爭(zhēng)議，但是總體看，公共財(cái)政具有其道理，個(gè)人贊同這個(gè)提法。

十六屆三中全會(huì)對(duì)于稅制改革和財(cái)政體制有特定的論述。該論述要求分步實(shí)習(xí)稅制改革，并具體提出了實(shí)施分步稅制改革的八項(xiàng)具體要求。十六屆三中全會(huì)對(duì)于財(cái)政體制改革的要求，包括完善分稅制的財(cái)政體制、國家預(yù)算、政府采購、國庫集中收付制度以及整個(gè)財(cái)政制度。

湯教授認(rèn)為，公共財(cái)政體制改革的原則，從理論上講，是以市場(chǎng)失效和社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面、持續(xù)健康發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)。因此，只有那些市場(chǎng)不能有效配置資源的領(lǐng)域，政府和公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)介入。由此，導(dǎo)出公共財(cái)政的介入領(lǐng)域范圍。

（一）公共財(cái)政的特征和應(yīng)當(dāng)介入的領(lǐng)域

公共財(cái)政的含義是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國家和政府為滿足社會(huì)公共需要而建立的財(cái)政收支活動(dòng)新的機(jī)制和新的體制，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的體制。公共財(cái)政的基本點(diǎn)包括：

（1）彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的財(cái)政；（2）公共財(cái)政提供一視同仁的服務(wù)；（3）非營利性的財(cái)政；

（4）法制化的財(cái)政。

公共財(cái)政涉足于公共領(lǐng)域。從一般的角度講，公共領(lǐng)域是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，包括；（1）第一個(gè)層次：國家安全、公共秩序與法律、公共工程與支出、公共服務(wù)；（2）第二層次：經(jīng)濟(jì)的外部性、壟斷、分配不公、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、信息不完善等；這兩個(gè)領(lǐng)域都是公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)介入的領(lǐng)域，也是公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)涉足的領(lǐng)域。（3）從特殊的角度來看，應(yīng)當(dāng)聯(lián)系市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看。從市場(chǎng)發(fā)育的角度來看，發(fā)展中國家 比發(fā)達(dá)國家需要介入的領(lǐng)域更多，某些私人資本在一些領(lǐng)域無法介入。由經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈領(lǐng)域成為公共財(cái)政的第三層次。

（4）我國特有的國情：地域廣 闊、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡；公有制經(jīng)濟(jì)比重大，改制改組的難度較大，必須政府介入。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展國情構(gòu)成我國公共財(cái)政的第四個(gè)層次。

（5）另 外，按照十六屆三中全會(huì)的要求，我國的公共財(cái)政的范圍還涉及到宏觀調(diào)控領(lǐng)域。

（二）公共財(cái)政的職能和機(jī)制

財(cái)政的范圍由政府的只能決定，同時(shí)這兩者以一定條件下經(jīng)濟(jì)體制為前提。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的職能，包括政治、社會(huì)、文化教育和 經(jīng)濟(jì)管理管理職能。基本職能直接配置資源和間接調(diào)控私人配置資源的能力。具體表現(xiàn)為，提高市場(chǎng)資源配置的能力、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的能力，維護(hù)公平的能力，拉攏經(jīng)濟(jì) 體制的能力完善經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，完善經(jīng)濟(jì)體制的能力、法制的能力，對(duì)外宣傳的能力等八項(xiàng)。政府的這些職能規(guī)定著財(cái)政職能運(yùn)行的方向，規(guī)范著財(cái)政職能的范 圍。十六屆三中全會(huì)對(duì)政府職能的暫行定位，反映在財(cái)政領(lǐng)域就是建立公共財(cái)政和公共服務(wù)性財(cái)政。財(cái)政職能包括，資源配置，收入公平分配職能和穩(wěn)定社會(huì)發(fā)展的 職能。除了這些傳統(tǒng)職能之外，對(duì)應(yīng)政府的職能的轉(zhuǎn)換，財(cái)政職能也有了新的表現(xiàn)形式。

（三）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政框架體系的構(gòu)建。

公共財(cái)政框架體系至少包括：進(jìn)一步完善部門預(yù)算制度；構(gòu)建完善的政府采購制度；建立完善的國庫集中支付制度；進(jìn)一步完善票款分離、收支兩條線的支出管理制度；進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革；完善宏觀調(diào)控的協(xié)調(diào)機(jī)制；實(shí)行權(quán)責(zé)化的政府會(huì)計(jì)；建立政府管理信息制度。

關(guān)于稅收和公共財(cái)政關(guān)系有三種觀點(diǎn)。第一，建立和規(guī)范以稅收收入為主，以輔助化收入為輔的財(cái)政體系。稅收收入是基本內(nèi)容，制度化收費(fèi)處于輔助地位。采購成為新的金融工 具。公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)以稅收為主要的手段。因此，公共財(cái)政改革以稅制改革為基礎(chǔ)，其中稅費(fèi)改革是關(guān)鍵和難點(diǎn)。第二，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，在總體上稅收制度應(yīng)當(dāng)保持較 高中性，它對(duì)配置資源非常重要。保持稅收的中性要求依法治稅。稅收制度也成為財(cái)政制度的中心。第三，在公共財(cái)政下，政府收入來源于社會(huì)的公共收入。政府提 供的是個(gè)人難以提供的公共服務(wù)，這種服務(wù)要求與之相對(duì)應(yīng)的無需償還的財(cái)政收入，即稅收。稅收成為公眾取得公共服務(wù)的對(duì)價(jià)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，稅收是公共收入 的基本甚至唯一的形式。此外，還應(yīng)當(dāng)考慮公共財(cái)政和納稅人的權(quán)利之間的關(guān)系。公共財(cái)政的直接來源是公眾提供的稅金，因此公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)保障納稅人的正當(dāng)權(quán) 利。保護(hù)納稅人的合法權(quán)利本身就是公共財(cái)政的目的。

二、當(dāng)前分步實(shí)施稅制改革的幾個(gè)想法

（一）稅收理論能否成為稅制改革的依據(jù)

1、應(yīng)當(dāng)把中國稅制改革放到加入世貿(mào)組織下，放到世界性稅制改革背景下分析。關(guān)于世界性稅制的改革的理論依據(jù)和中國稅制改革的背景。世界稅制改革有三大理論依據(jù)：公平課稅論、最優(yōu)課稅論和財(cái)政交換論。對(duì)于該三項(xiàng)理論能否成為稅制改革的理論依據(jù)有肯定和否定兩種觀點(diǎn)。湯教授認(rèn)為應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國的國情進(jìn)行分析后區(qū)分性借鑒。

關(guān)于公平課稅理論。公平課稅理論主要根據(jù)收益原則和課稅能力原則。理想的公平課稅理論主要根據(jù)綜合所得概念，寬稅基。既要強(qiáng)調(diào)橫向公平，又要強(qiáng) 調(diào)縱向公平。稅收公平和稅收中性之間存在一定的矛盾。我國進(jìn)行稅制改革應(yīng)當(dāng)以公平稅負(fù)理論為依據(jù)。但存在一

定問題。稅費(fèi)加上無法統(tǒng)計(jì)的制度外收費(fèi)大約占 30％。因此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國的國情，進(jìn)行合理的借鑒。

關(guān)于比較有分歧的最優(yōu)課稅理論。湯教授應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其在世界稅制改革中 發(fā)揮過的重大作用。公共選擇理論和最優(yōu)課稅理論是獲得諾貝爾獎(jiǎng)兩種財(cái)政稅收理論。其中強(qiáng)調(diào)的最優(yōu)商品課稅、最優(yōu)所得課稅、以及最優(yōu)商品課稅和最優(yōu)所得課稅 的最優(yōu)搭配值得我們思考。盡管該理論中的很多假定并不存在或者有一些前提，但是這種思路給我們很大啟發(fā)。比如，應(yīng)當(dāng)注意到產(chǎn)品的需求彈性和稅率的關(guān)系。對(duì) 于需求彈性較小的應(yīng)當(dāng)征收較高稅率。這些思路應(yīng)當(dāng)值得我們思考。再如，最低邊際稅率和最高邊際稅率都應(yīng)當(dāng)?shù)鸵稽c(diǎn)，應(yīng)當(dāng)選擇合理區(qū)間，這樣一個(gè)視角具有其價(jià) 值意義。應(yīng)當(dāng)注意稅率的調(diào)整和效率的關(guān)系。此外，維克里較早提出中性稅收的思想，盡可能減少納稅人的稅收負(fù)擔(dān)。湯教授認(rèn)為，把稅收的公平原則、效率原則等 細(xì)化一下，可能就推斷出最優(yōu)課稅理論。我國《個(gè)人所得稅法》中個(gè)人所得的最高邊際稅率過高。一方面導(dǎo)致勞動(dòng)者的逃稅動(dòng)機(jī)，另外這樣的邊際稅率在實(shí)際中很少 得到運(yùn)用。因此，最優(yōu)稅收理論在某些方面可以借鑒。

關(guān)于財(cái)政交換論。財(cái)政交換論和法制已經(jīng)憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)聯(lián)系較為緊密。中心問題是如何約束不良政府行為。政府從公民哪里獲得財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)如何限制？湯教授主張通過重新確立一套經(jīng)濟(jì)和政治活 動(dòng)的憲法法制，對(duì)政府權(quán)力實(shí)施憲法上的約束。稅收設(shè)計(jì)屬于憲法問題，稅制改革應(yīng)當(dāng)屬于立憲性問題。稅收法定原則等是這種思想的體現(xiàn)。主張應(yīng)當(dāng)約束預(yù)算和平常所講的政府權(quán)利來源于憲法，保障公民的權(quán)利等理論是一致的。政府的財(cái)政權(quán)利來源于憲法，立憲原則還涉及到許多公共財(cái)政思路：公債、預(yù)算、政府采購、轉(zhuǎn)移 支付等。湯教授在此問題上的看法是，財(cái)政交換理論的核心——貫徹稅收法定主義有其道理。

2、關(guān)于中國稅制改革的背景，湯教授還從經(jīng)濟(jì)全球化態(tài)勢(shì)和十六屆全面建設(shè)小康社會(huì)背景下進(jìn)行了分析。他認(rèn)為，在全球化背景下，更可以看出我國稅制改革的緊迫性。國際層面上的稅制改革應(yīng)當(dāng)考慮到稅收競(jìng)爭(zhēng)和稅收協(xié)調(diào)問題、居民管轄權(quán)原則和來源地管轄權(quán)原則問 題等。我國進(jìn)行稅制改革過程中應(yīng)當(dāng)看到我國稅制和世貿(mào)組織基本原則不相符合的地方。除此之外，我國稅制改革還應(yīng)當(dāng)考慮如何按照國際慣例經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)域化、國 際稅收協(xié)調(diào)等對(duì)國際稅收產(chǎn)生影響，并最終如何和國際進(jìn)行接軌，怎樣和國際減稅浪潮協(xié)調(diào)。另外，湯教授認(rèn)為現(xiàn)今倡導(dǎo)的稅制改革并非新一輪稅制改革，而應(yīng)當(dāng)是94年稅制改革的后續(xù)部分。

（二）關(guān)于現(xiàn)行稅制改革應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)問題

1、關(guān)于加快增值稅暫行試點(diǎn)工作。中央已經(jīng)在東北八個(gè)行業(yè)進(jìn)行增值稅轉(zhuǎn)移試點(diǎn)工作。對(duì)當(dāng)年新增加的機(jī)器設(shè)備中所包含的稅進(jìn)行試點(diǎn)，范圍并不是很大。湯教授認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)因?yàn)榫植窟^熱而延遲增值稅試點(diǎn)工作。目前投資過熱有結(jié)構(gòu)性原因。因此，既然主要的行業(yè)都已經(jīng)試點(diǎn)了，其他的行業(yè)應(yīng)當(dāng)改革。另外，試點(diǎn)的時(shí)間不宜過長，應(yīng)當(dāng)向全國較快推開。可以借鑒很多國家的做法。采取分步到位辦法。其中，關(guān)于小規(guī)模納稅人的稅率應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步降低。

2、關(guān)于兩法合并問題。兩法合并工作已經(jīng)展開。其中，關(guān)于兩法的名稱，主導(dǎo)意見仍然采用《企業(yè)所得稅法》的名稱，但在條文表達(dá)中體現(xiàn)法人所得稅的精神。但也有有人提出一步到位，湯教授在此問題上的看法是，現(xiàn)行企業(yè)所得稅界定納稅人的關(guān)鍵是實(shí)行獨(dú)立經(jīng)濟(jì)

核算，其弊端日益顯露。因此，盡量與會(huì)計(jì)制度保持一致，以減少納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅和征稅的成本。其中關(guān)于企業(yè)所得稅的稅率問題，大體的傾向是在25％左右。

3、加快消費(fèi)稅的調(diào)整問題。前段時(shí)間，官方對(duì)奢侈品征收消費(fèi)稅進(jìn)行辟謠。湯教授認(rèn)為，消費(fèi)稅應(yīng)當(dāng)加快調(diào)整步伐。選擇性強(qiáng)是消費(fèi)稅的特征。消費(fèi)稅和現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不 相適應(yīng)。因此，應(yīng)當(dāng)完善消費(fèi)稅，適當(dāng)提高消費(fèi)稅基。對(duì)于某些環(huán)境污染嚴(yán)重的，資源稀卻性的，國家壟斷性的，資源不再生的，傾向于適當(dāng)提高一些稅率。對(duì)于破 壞環(huán)境等的，也應(yīng)當(dāng)提高一些稅率。對(duì)于小汽車，老百姓都認(rèn)為高檔的消費(fèi)品等并且具有一定財(cái)政意義的，可以適當(dāng)擴(kuò)大稅基。對(duì)于化妝品等應(yīng)當(dāng)作出不同的調(diào)整。對(duì)于某些高消費(fèi)性行為有人主張開征消費(fèi)稅。在營業(yè)稅基礎(chǔ)上加征消費(fèi)稅。

4、農(nóng)業(yè)稅問題。今年的政府工作報(bào)告為現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)稅制改革提出了基本思路。湯教授提出建議，全國范圍內(nèi)是否可以加快在三年內(nèi)基本上取消或者全 部取消農(nóng)業(yè)稅？其觀點(diǎn)是，按照現(xiàn)有進(jìn)度，三年內(nèi)可以完成農(nóng)業(yè)稅改革。但是，關(guān)鍵在于配套改革以及農(nóng)業(yè)稅改革后續(xù)問題。難點(diǎn)在于農(nóng)業(yè)稅的配套改革。湯教授的 第二個(gè)建議是統(tǒng)籌規(guī)劃，加快配套改革。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展、國家財(cái)政的充裕、農(nóng)村基層政府的改革和機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)是配套改革完善的三個(gè)條件。第三，還應(yīng)當(dāng)及早研究具 體方案，推進(jìn)制度創(chuàng)新。方案和步驟是在三年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)一研究稅制問題、五年之后推進(jìn)城鄉(xiāng)稅制的統(tǒng)一。如果條件成熟的情況下，有人主張農(nóng)業(yè)商品增值 稅，或者有選擇性的征收所得稅，以上設(shè)想應(yīng)當(dāng)調(diào)查確認(rèn)。農(nóng)業(yè)稅制改革解決的兩個(gè)難題是征收機(jī)關(guān)和農(nóng)民打交道和如何進(jìn)行計(jì)稅核算和評(píng)定。解決這個(gè)問題有三個(gè) 思路，即不直接對(duì)納稅人直接征稅；盡量避免農(nóng)戶的經(jīng)常核算，采用粗線條定下征稅的數(shù)額和征收土地使用稅。

5、湯教授還對(duì)于當(dāng)前稅制改革中的其他問題進(jìn)行了探討。包括個(gè)人所得稅改革、物業(yè)稅和財(cái)產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅的開征問題、出口退稅問題和稅收立法權(quán)的下放問題等。這些問題都是當(dāng)前的熱點(diǎn)問題和稅制改革的難點(diǎn)問題。

第三篇：淺談公共財(cái)政與預(yù)算管理制度改革1

淺談公共財(cái)政與預(yù)算管理制度改革

一、關(guān)于公共財(cái)政的基本認(rèn)識(shí)

公共財(cái)政的概念是在最近幾年才引起人們廣泛注意的。較早時(shí)，從領(lǐng)導(dǎo)層的角度提出來是在1994年前后，當(dāng)時(shí)擔(dān)任財(cái)政部常務(wù)副部長的項(xiàng)懷誠同志在一次財(cái)政改革的電視講座里，明確提出了“公共財(cái)政”這個(gè)概念。1998年上半年，項(xiàng)懷誠同志由國家稅務(wù)總局局長轉(zhuǎn)任財(cái)政部長后，又強(qiáng)調(diào)了這個(gè)概念。1998 年12 月15日在全國財(cái)政工作會(huì)議上，國務(wù)院副總理李嵐清同志在講話中提出積極創(chuàng)造條件，逐步建立公共財(cái)政基本框架的思路，同時(shí)還提出了四項(xiàng)原則：第一，把保證公共支出作為財(cái)政的主要任務(wù)，該管的管好，不該管的不要管；第二，要依法促進(jìn)公平分配；第三，充分運(yùn)用預(yù)算、稅收、國債等經(jīng)濟(jì)手段參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，并做好轉(zhuǎn)移支付工作；第四，要調(diào)節(jié)市場(chǎng)配臵資源偏差，體現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策，同時(shí)對(duì)國有企業(yè)實(shí)行間接管理，做好國有資源管理工作。

公共財(cái)政這一概念是在轉(zhuǎn)變政府職能，深化改革、促進(jìn)發(fā)展這個(gè)大的戰(zhàn)略背景下，由決策層提出來的，其意義是十分重大的。從我國現(xiàn)實(shí)出發(fā)，在傳統(tǒng)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過程中，需要這樣一個(gè)財(cái)政職能和財(cái)政形態(tài)調(diào)整的基本導(dǎo)向。

二、公共財(cái)政建立與現(xiàn)行預(yù)算制度改革的必要性

1、公共財(cái)政是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一種財(cái)政運(yùn)行模式

1在完全競(jìng)爭(zhēng)的假設(shè)條件下,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是一種具有帕累托效率的資源配置方式,但現(xiàn)實(shí)中的市場(chǎng)制度并不具備完全的條件。因此,現(xiàn)實(shí)中必然出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”。公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特征,經(jīng)濟(jì)行為主體在從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在外部性約束、市場(chǎng)信息不對(duì)稱、經(jīng)濟(jì)行為的有限理性和壟斷的不斷產(chǎn)生等,使市場(chǎng)失效成為一種常態(tài)。所以,需要引入政府這一居于市場(chǎng)之上的、帶有權(quán)威性和強(qiáng)制性的公共部門對(duì)市場(chǎng)行為進(jìn)行宏觀調(diào)控,以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行和公平分配。財(cái)政作為國家參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方式,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,也被賦予了特定的職能———公共財(cái)政職能。公共財(cái)政是國家以社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理者身份從市場(chǎng)取得收入,并將這些收入用于政府的公共活動(dòng)支出,為社會(huì)提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù),以充分保證國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)、保障國家安全、維護(hù)社會(huì)秩序、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展的一種財(cái)政運(yùn)行模式。這也是當(dāng)前西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家普遍采取的制度模式。

因此,現(xiàn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的特點(diǎn)、公共財(cái)政的運(yùn)行方式及西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)從理論和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)層面告訴我們:公共財(cái)政是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)政模式。所以,隨著我國建設(shè)有中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn),我們必須建立、完善公共財(cái)政體制。只有這樣才能從根本上解決政府職能的“錯(cuò)位”問題,從而為經(jīng)濟(jì)體制改革掃清障礙,鋪平道路。

2、公共財(cái)政建立的核心是公共預(yù)算機(jī)制的建立預(yù)算是公共財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制,它不僅是財(cái)政的收支計(jì)劃,更重要的是它體現(xiàn)著政府宏觀調(diào)控政策,反映政府資源配制的方向,同時(shí),也保證財(cái)政沒著符合公共利益的方向發(fā)展。(1)預(yù)算體

現(xiàn)財(cái)政的調(diào)控。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下,民間部門的資源配臵靠市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制實(shí)現(xiàn),而民間部門與政府部門及政府部門內(nèi)部的資源分配則依靠預(yù)算來實(shí)現(xiàn)。預(yù)算首先決定整個(gè)資源在政府部門和民間部門的分配比例,然后,根據(jù)政府所占的比重決定資源在內(nèi)部各部門的分配。其中,財(cái)政預(yù)算通過對(duì)收支規(guī)模的調(diào)整以影響總供求,從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量的平衡;通過調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理發(fā)展。因此,沒有科學(xué)的預(yù)算,政府的政策就不可能準(zhǔn)確無誤地作用于經(jīng)濟(jì)生活,宏觀調(diào)控也不可能很好地發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)的導(dǎo)向作用。

(2)預(yù)算是公眾監(jiān)督政府財(cái)政活動(dòng)的機(jī)制。財(cái)政依據(jù)政治權(quán)力進(jìn)行資源配臵,為公眾服務(wù),其成本和效用都是外在的。在這種情況下,政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)如果得不到有效地監(jiān)督和約束,就很有可能導(dǎo)致腐敗。因此,廣大的納稅人必然要求建立一種強(qiáng)有效的機(jī)制,以保證公共資金能基于民眾的利益合理、高效地使用。預(yù)算正是這樣一種機(jī)制:它必須經(jīng)過權(quán)力機(jī)關(guān)的審核才能生效,而且一經(jīng)通過便具有法律效力,不隨意更改;它的公開性更使最廣大納稅人掌握政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府的有效監(jiān)督。

3、預(yù)算管理中存在的問題

政府在一個(gè)財(cái)政內(nèi)基本的財(cái)政收支計(jì)劃，一方面反映政府活動(dòng)的范圍和方向，另一方面又是政府實(shí)施其政策目標(biāo)的重要工具。依法定程序?qū)徟蟮念A(yù)算，具有高度的法律效力和強(qiáng)大的約束力，任何部門不得隨意變更。在我國要加強(qiáng)財(cái)政管理，就必須強(qiáng)化預(yù)算的權(quán)威性。

但是，由于種種原因，目前預(yù)算的權(quán)威性實(shí)際上遠(yuǎn)沒有真正樹立起來，更沒有得到普遍的尊重。其中最突出的問題

是預(yù)算的編制和執(zhí)行過于草率，預(yù)算和決算工作本末倒臵。再加上預(yù)算執(zhí)行中人為的干擾因素太多，預(yù)算執(zhí)行部門在整個(gè)一年中都得為預(yù)算變動(dòng)做工作，特別是不得不一而再、再而三地追加預(yù)算，有些地方支出追加幅度相當(dāng)于預(yù)算支出的30％，甚至更高，對(duì)原定的、具有法律效力的預(yù)算造成很大的沖擊，使預(yù)算應(yīng)有的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和有效性大打折扣。多年來形成的這種重決算、輕預(yù)算的本末倒臵的做法，也是同國際上證明行之有效的經(jīng)驗(yàn)背道而馳的。

三、公共財(cái)政導(dǎo)向下預(yù)算管理改革的基本建議

(一)預(yù)算編制改革

1、改革預(yù)算編制方法，實(shí)行部門預(yù)算。與以往的預(yù)算編制方法相比，部門預(yù)算更適應(yīng)監(jiān)督管理的需要。一是使預(yù)算編制的時(shí)間大為提前；二是一個(gè)部門形成一本預(yù)算；三是預(yù)算編制方式由以前的部門替下屬單位代編，改為從基層單位逐級(jí)編制逐級(jí)匯總；四是預(yù)算批復(fù)方式從原來的由財(cái)政部各業(yè)務(wù)司（局）及有預(yù)算分配權(quán)的部門各自獨(dú)立地向各部門批復(fù)改為由財(cái)政部預(yù)算司統(tǒng)一批復(fù)預(yù)算。

2、改變傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法，推行零基預(yù)算。在部門收入預(yù)算中，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，按收入類別逐項(xiàng)核定。對(duì)部門組織的行政性收費(fèi)和其他預(yù)算外收入要核定到單位和項(xiàng)目。部門支出預(yù)算按資金用途的不同，類別核定，匯總而成。

3、擴(kuò)大預(yù)算編制的范圍，實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算。綜合財(cái)政預(yù)算收入包括預(yù)算內(nèi)收入、應(yīng)上繳財(cái)政專戶管理的預(yù)算外收入和其他收入；綜合財(cái)政預(yù)算支出由財(cái)政按部門資金需求及財(cái)力情況，按個(gè)人、公用、事業(yè)發(fā)展的順序和省定標(biāo)準(zhǔn)、定額核定。

4、改進(jìn)編制程序，保證編制預(yù)算的準(zhǔn)備期間，使預(yù)算編制更為科學(xué)合理。海南省實(shí)行的標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算法，安徽省的預(yù)算加聽證方法，四川省的復(fù)式預(yù)算制度等豐富了預(yù)算編制改革的內(nèi)容，為下一步全面推行預(yù)算編制改革提供了一些有益的經(jīng)驗(yàn)。

(二)完善政府采購制度

政府采購是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)及實(shí)行預(yù)算管理的事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，采取競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)、公正、公平的形式使用財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金等財(cái)政性資金，以購買、租賃、委托或雇傭等方法獲取貨物、工程和服務(wù)的行為。近年來，各地財(cái)政部門及中央有關(guān)部門參照國際慣例，按照國務(wù)院有關(guān)精神和財(cái)政部有關(guān)文件規(guī)定，積極開展政府采購試點(diǎn)工作，在制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)以及組織實(shí)施政府采購等方面做了大量的工作，取得了較為顯著的成績(jī)。

(三)改革財(cái)政資金繳撥方式，逐步建立國庫集中收付制度

國庫集中收付制度是與分散的國庫收付制度相對(duì)的財(cái)政資金管理制度。這種制度具有三個(gè)基本特征：一是財(cái)政統(tǒng)一開設(shè)國庫單一賬戶；二是所有財(cái)政收入直接繳入國庫，主要財(cái)政支出由財(cái)政直接支付給商品和勞務(wù)的供應(yīng)者；三是建立高效的預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)，科學(xué)的信息管理系統(tǒng)和完善的監(jiān)督檢查機(jī)制。在這一制度下，財(cái)政收支實(shí)現(xiàn)了規(guī)范管理，收入不能任意退庫，支出得到事前監(jiān)督，資金使用效益也明顯提高。

(四)提高預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)密性和嚴(yán)肅性

在新的財(cái)政改革中，要強(qiáng)調(diào)一個(gè)問題，即淡化決算、強(qiáng)化預(yù)算?？赡芤院鬀Q算就是一道審計(jì)舊檔，而預(yù)算在各個(gè)具體項(xiàng)目的設(shè)臵上事先經(jīng)過了專門委員會(huì)的充分討論、體現(xiàn)了公眾意愿，是極其嚴(yán)肅的，執(zhí)行起來也就非常嚴(yán)格，甚至基本上不留彈性。另外，在今后的預(yù)算執(zhí)行上存在一個(gè)趨勢(shì)，即更多的單位和項(xiàng)目將只見數(shù)字不見錢。比如，單位需要的設(shè)備、辦公用品及服務(wù)納入以招標(biāo)為基本方式的政府公開采購的渠道。通過政府公開招標(biāo)采購物品的好處是一目了然的，它使預(yù)算支出減少了中間環(huán)節(jié)，增強(qiáng)了透明度和規(guī)范化，以競(jìng)爭(zhēng)求得“價(jià)廉物美質(zhì)優(yōu)”，也可以最大限度地減少“吃回扣”和權(quán)錢交易等腐敗行為的滋生。

實(shí)行單一國庫集中收付制度后，在技術(shù)上也為實(shí)現(xiàn)預(yù)算的完整性提供了保證。從發(fā)展前景看，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的完整性經(jīng)歷兩個(gè)階段，從“三而一”到“二而一”，即第一階段預(yù)算外和預(yù)算內(nèi)兩概念仍保留，但制度外的，包括人們稱之為“小金庫”的財(cái)力將清理整頓，納入預(yù)算外的軌道。再往前發(fā)展，預(yù)算外的財(cái)力在加強(qiáng)管理的過程中會(huì)逐漸規(guī)范化，隨著條件進(jìn)一步成熟，也會(huì)分步納入預(yù)算內(nèi)，這就是第二階段，達(dá)到“二而一”，從而最終達(dá)到預(yù)算的完整性。

在預(yù)算執(zhí)行方面存在一個(gè)需要逐步探索的領(lǐng)域，即預(yù)算執(zhí)行中總不可避免地要進(jìn)行修改和調(diào)整。如何強(qiáng)化這方面的管理，值得研究。我們?cè)趶?qiáng)化預(yù)算、淡化決算這個(gè)大前提下，做了種種嚴(yán)格界定后，還必須承認(rèn)，預(yù)算里仍需留有一個(gè)機(jī)動(dòng)的余地，過去體現(xiàn)為預(yù)備類，以后不管叫什么，總還會(huì)有一個(gè)相機(jī)決策的彈性區(qū)間。這個(gè)區(qū)間如何掌握，資金管理形式和決策程序如何設(shè)臵，還需進(jìn)一步探討。

第四篇：2016春學(xué)期《公共財(cái)政與預(yù)算》在線作業(yè)

一、單選題(共 20 道試題，共 40 分。)V

1.下列哪些項(xiàng)目可以不作為政府獨(dú)資建設(shè)的項(xiàng)目

A.關(guān)系國計(jì)民生的重大項(xiàng)目

B.關(guān)系人民生活福利的項(xiàng)目

C.反壟斷需要的項(xiàng)目

D.維護(hù)國家安全需要的項(xiàng)目

滿分：2 分

2.我國的土地增值稅實(shí)行()超額累進(jìn)稅率。

A.三級(jí)

B.四級(jí)

C.五級(jí)

D.六級(jí)

滿分：2 分

3.對(duì)一國而言，影響教育支出效益的主要因素除該國財(cái)政支出的規(guī)模外還有()

A.該國財(cái)政收入的總量

B.該國財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)

C.改過的文化傳統(tǒng)和歷史風(fēng)俗

D.該國對(duì)于教育所采取的政策態(tài)度

滿分：2 分

4.按照規(guī)定，城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位要按照本單位工資總額的()繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi);職工個(gè)人要按照本人工資的()繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)

A.1%、1%

B.1%、2%

C.2%、1%

D.2%、2%

滿分：2 分

5.下列說法正確的是()

A.政府各部門的事業(yè)費(fèi)屬于購買性支出

B.資本性支出由于其受益不當(dāng)，應(yīng)由發(fā)行國債的收益來補(bǔ)償

C.按支出用途分類，挖潛改造資金屬于積累項(xiàng)支出

D.按支出用途分類，國有企業(yè)挖潛改造資金屬于經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)

滿分：2 分

6.下列不屬于公共選擇的環(huán)節(jié)的是()

A.立憲

B.立法

C.行政和司法

D.投票

滿分：2 分

7.目前世界各國稅收支出預(yù)算控制才去的方式不包括()

A.非制度化的臨時(shí)監(jiān)督與控制

B.建立統(tǒng)一的稅收支出賬戶

C.成立專門的管理機(jī)構(gòu)

D.臨時(shí)性和制度化相結(jié)合的控制方法

滿分：2 分

8.消費(fèi)稅實(shí)行的征收辦法為()

A.價(jià)內(nèi)稅

B.價(jià)外稅

C.價(jià)內(nèi)價(jià)外稅

D.超額累進(jìn)稅

滿分：2 分

9.以下哪項(xiàng)不屬于財(cái)政投資農(nóng)業(yè)時(shí)候應(yīng)主要集中的領(lǐng)域

A.以水利為核心的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

B.農(nóng)業(yè)科技推廣

C.農(nóng)村教育和培訓(xùn)

D.流動(dòng)資金投資(農(nóng)藥、化肥、薄膜、除草劑等)以及類似農(nóng)機(jī)具及供農(nóng)戶使用的農(nóng)業(yè)設(shè)施等固定資產(chǎn)投資

滿分：2 分

10.關(guān)于稅費(fèi)改革下列說法不正確的是()

A.所謂稅費(fèi)改革，就是將可以改為稅收形式的收費(fèi)改為規(guī)范化的稅收，對(duì)應(yīng)當(dāng)保留的收費(fèi)加以規(guī)范并加強(qiáng)管理，堅(jiān)決取締亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派

B.稅收改革是治理整頓預(yù)算外資金、規(guī)范政府收入機(jī)制的一種有效措施

C.稅費(fèi)改革是當(dāng)前提高財(cái)政收入(指預(yù)算內(nèi))占GDP比重的重要途徑

D.稅費(fèi)改革的最終目的是以稅收替代收費(fèi)

滿分：2 分

11.不考慮其他因素，以下哪種稅制會(huì)在通貨膨脹形勢(shì)下讓財(cái)政收入實(shí)際增長率大于名義增長率

A.定額稅

B.比例稅

C.累進(jìn)稅

D.累退稅

滿分：2 分

12.下列屬于經(jīng)常性指出的是()

A.支付債券利息

B.基本建設(shè)投資

C.國家儲(chǔ)備支出

D.購置交通工具支出

滿分：2 分

13.下列稅收轉(zhuǎn)嫁方式中，屬于納稅人通過改進(jìn)工藝，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，自我消化稅款的是()

A.混轉(zhuǎn)

B.消轉(zhuǎn)

C.散轉(zhuǎn)

D.稅收資本化

滿分：2 分

14.下列哪個(gè)經(jīng)濟(jì)因素不會(huì)對(duì)財(cái)政收入的規(guī)模水平產(chǎn)生影響

A.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

B.生產(chǎn)技術(shù)水平

C.分配制度

D.所有制結(jié)構(gòu)

滿分：2 分

15.財(cái)政執(zhí)法所應(yīng)遵守的原則不包括以下()

A.合法原則

B.公正原則

C.權(quán)力制約原則

D.合理原則

滿分：2 分

16.一般說來，下列哪些物品是純公共物品

A.國防

B.花園

C.教育

D.橋梁

滿分：2 分

17.公共定價(jià)的方法不包括()

A.平均成本定價(jià)法

B.二部定價(jià)方法

C.市場(chǎng)定價(jià)法

D.負(fù)荷定價(jià)法

滿分：2 分

18.下列關(guān)于財(cái)政投融資制度的表述，不正確的是()

A.財(cái)政投融資是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展初級(jí)階段的需要

B.財(cái)政投融資的特點(diǎn)，在于既體現(xiàn)政府政策取向，又按照信用原則運(yùn)營，投資的主要領(lǐng)域是先行資本或公共物品

C.財(cái)政投融資可以形成對(duì)企業(yè)和商業(yè)銀行投資的誘導(dǎo)機(jī)制

D.財(cái)政投融資的政策性和計(jì)劃性很強(qiáng)，但它不是脫離市場(chǎng)，而是以市場(chǎng)參數(shù)作為配置資金的主要依據(jù)，并對(duì)市場(chǎng)的配置起支配作用，投融資機(jī)構(gòu)在結(jié)合范圍內(nèi)擁有經(jīng)營自主權(quán)，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)營

滿分：2 分

19.下列教育方式中，哪種不屬于混合公共物品

A.Calvin在美國康奈爾大學(xué)的國際政治學(xué)專業(yè)學(xué)習(xí)

B.英國威廉王子在倫敦尹頓公學(xué)接受的高中階段的教育

C.英國特許公共注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)(ACCA)和北京交通大學(xué)聯(lián)合培訓(xùn)的ACCA學(xué)員

D.曾憲梓先生捐助索性班的某所希望小學(xué)

滿分：2 分

20.一般認(rèn)為，價(jià)外稅比價(jià)內(nèi)稅()轉(zhuǎn)嫁，價(jià)內(nèi)稅課征的側(cè)重點(diǎn)為()，價(jià)外稅可證的側(cè)重點(diǎn)是()

A.更容易，廠家或生產(chǎn)者，消費(fèi)者

B.更容易，消費(fèi)者，廠家或生產(chǎn)者

C.更難，廠家或生產(chǎn)者，消費(fèi)者

D.更難，消費(fèi)者，廠家或生產(chǎn)者

滿分：2 分

二、多選題(共 20 道試題，共 40 分。)V

1.財(cái)政支出效益和微觀主體支出效益的無別表現(xiàn)在()

A.提高效益的目的不同

B.計(jì)算的所費(fèi)與所得的范圍不同

C.選優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)不同

D.評(píng)價(jià)方法不同

滿分：2 分

2.政府投資在各國社會(huì)中所占的比重存在著相當(dāng)大的差異，影響這個(gè)比重的因素主要有兩個(gè)，它們是()

A.經(jīng)濟(jì)體制

B.歷史傳統(tǒng)

C.經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段

D.儲(chǔ)蓄規(guī)模

滿分：2 分

3.政府對(duì)衛(wèi)生事業(yè)進(jìn)行干預(yù)的理由有()

A.減少貧困與收入分配的不公平

B.許多與醫(yī)療有關(guān)服務(wù)的是公共物品，起作用具有外部性

C.疾病風(fēng)險(xiǎn)的不確定性

D.私人保險(xiǎn)市場(chǎng)的缺陷與不完整性

滿分：2 分

4.影響行政管理費(fèi)支出規(guī)模的直接因素有()

A.經(jīng)濟(jì)總體增長水平

B.政府職能與機(jī)構(gòu)設(shè)置

C.行政效率

D.管理費(fèi)本身的使用效率

滿分：2 分

5.稅收《征管法》中提到的稅收征管三環(huán)節(jié)為()

A.稅務(wù)登記

B.稅款征收

C.稅務(wù)管理

D.稅務(wù)檢查

滿分：2 分

6.收費(fèi)的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在()

A.與政府提供的特定商品和服務(wù)有直接聯(lián)系，專項(xiàng)收入，專項(xiàng)使用

B.往往是作為部門和地方特定用途的籌資手段

C.可完全由部門和地方自收自支

D.法治性和規(guī)范性相對(duì)較差

滿分：2 分

7.資源課稅與財(cái)產(chǎn)課稅的特征有哪些

A.課稅比較公平

B.具有促進(jìn)社會(huì)節(jié)約的功能

C.課稅不普遍

D.彈性較大

滿分：2 分

8.以下屬于BOT投資特點(diǎn)的是

A.投資的對(duì)象主要是發(fā)電廠(站)、高速公路、能源開發(fā)等基礎(chǔ)設(shè)施

B.政府在投資資金來源中處于主導(dǎo)的地位

C.投資項(xiàng)目一經(jīng)建成產(chǎn)權(quán)屬于政府

D.該投資方式的最大特點(diǎn)是鼓勵(lì)和吸引私人(特別是外國直接投資者)投資

滿分：2 分

9.按照課稅對(duì)象的性質(zhì)可將各稅種分為三哪大類

A.所得課稅

B.消費(fèi)稅

C.商品課稅

D.財(cái)產(chǎn)課稅

滿分：2 分

10.價(jià)格對(duì)財(cái)政收入的影響體現(xiàn)在()

A.征收通貨膨脹稅

B.稅收的檔次爬升效應(yīng)

C.造成財(cái)政收入虛增

D.受財(cái)政收入數(shù)據(jù)失去信度

滿分：2 分

11.稅收指數(shù)化的方法主要有()

A.特別扣除法

B.實(shí)際所得調(diào)整法

C.稅率調(diào)整

D.指數(shù)調(diào)整法

滿分：2 分

12.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)將稅收原則歸結(jié)為哪兩類

A.公平類稅收原則

B.公正類稅收原則

C.效率類稅收原則

D.受益類稅收原則

滿分：2 分

13.下列項(xiàng)目屬于社會(huì)消費(fèi)性支出的是()

A.財(cái)政對(duì)于西部大開發(fā)的資金支持

B.國防科工委對(duì)于西安衛(wèi)星測(cè)控中心某項(xiàng)新技術(shù)發(fā)明的資金撥款

C.國家食品藥品監(jiān)督管理局對(duì)聯(lián)合利華所生產(chǎn)的立頓紅茶投放市場(chǎng)后的食品安全檢測(cè)所發(fā)生的費(fèi)用支出

D.國家發(fā)改委為長江三峽工程的某項(xiàng)技術(shù)論證所提供的資金支持

滿分：2 分

14.政治性因素對(duì)財(cái)政支出規(guī)模的影響主要體現(xiàn)在()

A.政局是否穩(wěn)定

B.政體結(jié)構(gòu)

C.行政效率

D.宏觀經(jīng)濟(jì)政策

滿分：2 分

15.下列產(chǎn)業(yè)中，應(yīng)由財(cái)政進(jìn)行投資的是()

A.環(huán)境治理

B.治理國土

C.能源開發(fā)

D.教育

滿分：2 分

16.下列各項(xiàng)水域國家征稅時(shí)的課稅依據(jù)的有()

A.純所得額

B.商品流轉(zhuǎn)額

C.個(gè)人全部所得

D.資產(chǎn)凈值

滿分：2 分

17.我國最常見的稅收豁免項(xiàng)目有()

A.免除關(guān)稅與貨物稅

B.免除消費(fèi)稅

C.免除營業(yè)稅

D.免除所得稅

滿分：2 分

18.下列哪種稅種屬于定額稅率

A.資源稅

B.所得稅

C.營業(yè)稅

D.車船牌照稅

滿分：2 分

19.我國1994年稅制改革時(shí)確定的個(gè)人所得稅法采取()

A.分額定率

B.分項(xiàng)扣除

C.分項(xiàng)征收

D.分項(xiàng)累進(jìn)

滿分：2 分

20.財(cái)政支出的內(nèi)源性效益可以分為哪幾個(gè)方面

A.財(cái)政支出總量效益

B.財(cái)政支出單位效益

C.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)效益

D.財(cái)政支出項(xiàng)

三、判斷題(共 10 道試題，共 20 分。)V

1.我國企業(yè)收入曾經(jīng)是財(cái)政收入的主要來源。

A.錯(cuò)誤

B.正確

滿分：2 分

2.社會(huì)保障與財(cái)政補(bǔ)貼的區(qū)別主要在于對(duì)相對(duì)價(jià)格體系的影響不同。

A.錯(cuò)誤

B.正確

滿分：2 分

3.搭便車問題是公共物品應(yīng)該由政府生產(chǎn)的原因之一，是無法解決的。

A.錯(cuò)誤

B.正確

滿分：2 分

4.私人保險(xiǎn)市場(chǎng)具有的逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)等問題是社會(huì)保障產(chǎn)生的必要條件之一。

A.錯(cuò)誤

B.正確

滿分：2 分

5.根據(jù)馬克思主義對(duì)于生產(chǎn)勞動(dòng)和非生產(chǎn)勞動(dòng)的科學(xué)劃分，文科衛(wèi)事業(yè)費(fèi)支出仍應(yīng)歸入非生產(chǎn)性的范圍。

A.錯(cuò)誤

B.正確

滿分：2 分

6.一般來說，純公共物品只能由政府來提供而不能由市場(chǎng)來提供，這是由市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和政府運(yùn)行機(jī)制的不同決定的。

A.錯(cuò)誤

B.正確

滿分：2 分

7.減稅政策是一種擴(kuò)張性財(cái)政政策，在經(jīng)濟(jì)繁榮期使用，更有錦上添花的效果。

A.錯(cuò)誤

B.正確

滿分：2 分

8.財(cái)政補(bǔ)貼有調(diào)整需求結(jié)構(gòu)和供給結(jié)構(gòu)的作用，是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的政策手段，因此它多多益善。

A.錯(cuò)誤

B.正確

滿分：2 分

9.從世界各國的一般發(fā)展趨勢(shì)來看，社會(huì)消費(fèi)性支出的絕對(duì)規(guī)?？傮w上呈現(xiàn)出一種擴(kuò)張的趨勢(shì)，相對(duì)規(guī)模在一定發(fā)展階段也是擴(kuò)張趨勢(shì)，達(dá)到一定規(guī)模則相對(duì)停滯。當(dāng)然其中有些項(xiàng)目增長較快，相對(duì)規(guī)模在上升，而有些項(xiàng)目增長較慢，相對(duì)規(guī)模在下降。

A.錯(cuò)誤

B.正確

滿分：2 分

10.公平類稅收原則包括受益原則、能力原則和征稅費(fèi)用最小化和確實(shí)簡(jiǎn)化原則。

A.錯(cuò)誤

B.正確

滿分：2 分

第五篇：政府預(yù)算改革我國構(gòu)建公共財(cái)政框架的關(guān)鍵

政府預(yù)算改革我國構(gòu)建公共財(cái)政框架的關(guān)鍵

我國財(cái)政改革的目標(biāo)就是構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的“公共財(cái)政”西方國家?guī)装倌甑墓藏?cái)政實(shí)踐已經(jīng)表明現(xiàn)代政府預(yù)算制度對(duì)于“公共財(cái)政”有著重要的意義所以我國“公共財(cái)政”框架的構(gòu)建也應(yīng)從改革現(xiàn)行的政府預(yù)算制度人手當(dāng)前進(jìn)行的以部門預(yù)算改革為切入點(diǎn)、多項(xiàng)改革措施配套推行的預(yù)算管理改革就是我國構(gòu)建“公共財(cái)政”框架的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)

一、現(xiàn)代政府預(yù)算制度的實(shí)質(zhì)及其與公共財(cái)政的關(guān)系

首先我們考察一下現(xiàn)代政府預(yù)算制度的演進(jìn)過程因?yàn)槠洚a(chǎn)生、發(fā)展和完善在相當(dāng)大程度上折射出了現(xiàn)代政府預(yù)算制度的實(shí)質(zhì)現(xiàn)代政府預(yù)算制度起源于英國在英國向資本主義社會(huì)轉(zhuǎn)化的過程中封建君主在課稅上的隨心所欲和財(cái)政支出上 的揮霍浪費(fèi)嚴(yán)重?fù)p害了新興資產(chǎn)階級(jí)的利益并從根本上對(duì)市場(chǎng)和資本的擴(kuò)張構(gòu)成了致命的威脅這使得新興資產(chǎn)階級(jí)和封建貴族之間不可避免地要展開一場(chǎng)財(cái)政權(quán)的爭(zhēng)奪政府預(yù)算制度就是這一斗爭(zhēng)的產(chǎn)物早在十四世紀(jì)英國的新興資產(chǎn)階級(jí)就開始了與國王的斗爭(zhēng)到1640年資產(chǎn)階級(jí)革命完成時(shí)英國的財(cái)政權(quán)基本上就已處于國會(huì)的控制之下國會(huì)掌握政府的財(cái)政收支后進(jìn)而又尋求控制王室的支出1787年總基金法案通過后英國開始把全部的財(cái)政收支統(tǒng)一在一個(gè)文件中從此有了正式的預(yù)算報(bào)告預(yù)算制度的發(fā)展向前邁進(jìn)了一步自1802年起英國開始公布詳細(xì)的政府收支報(bào)告1822年財(cái)政大臣將該報(bào)告提請(qǐng)國會(huì)審議從而確立了按編制和批準(zhǔn)政府預(yù)算的制度此后國會(huì)還取得了對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行審核的權(quán)力經(jīng)過幾百年的時(shí)間英國的政府預(yù)算制度方臻完備從政府預(yù)算制度在英國的產(chǎn)生和發(fā)展過程中我們可以清楚地認(rèn)識(shí)到從根本上看政府預(yù)算制度就是市場(chǎng)對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行約束和限制的基本途徑

“公共財(cái)政”之所以是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政類型不僅在于它賴以存在的制度基礎(chǔ)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以及它所具有的與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的融合性而且更在于它是受市場(chǎng)約束和規(guī)范的財(cái)政“公共財(cái)政”是從公共性及其與私人性之間的關(guān)系

角度把握的財(cái)政類型它與其它財(cái)政類型的根本區(qū)別在于公共財(cái)政下的政府行為是受市場(chǎng)決定和約束的；而政府預(yù)算制度的產(chǎn)生為市場(chǎng)對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行約束提供了一個(gè)基本手段實(shí)際上可以說現(xiàn)代政府預(yù)算制度就是公共財(cái)政存在的具體表現(xiàn)形式和載體它只在公共財(cái)政條件下才存在而且也只有建立起了現(xiàn)代政府預(yù)算制度才有可能建立真正的公共財(cái)政

政府預(yù)算制度的形成最終在代議機(jī)關(guān)與政府間建立起了一種財(cái)政分權(quán)格局使得市場(chǎng)可以對(duì)政府及其活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范和約束從而成為真正的“公共財(cái)政”(1)政府只能根據(jù)代議機(jī)關(guān)通過的稅收法令征稅使得政府的收入活動(dòng)不能超越市場(chǎng)的根本約束與限制；(2)政府必須按照經(jīng)代議機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的預(yù)算安排支出代議機(jī)關(guān)以法律的形式確立政府的支出預(yù)算實(shí)際上就是市場(chǎng)通過代議機(jī)關(guān)并借助法律手段直接而具體地規(guī)定和約束著政府的行為；(3)政府在預(yù)算執(zhí)行過程中如要調(diào)整業(yè)經(jīng)批準(zhǔn)的政府預(yù)算則需經(jīng)過代議機(jī)關(guān)同意才可以變更；(4)政府預(yù)算執(zhí)行過程中代議機(jī)關(guān)可對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行檢查和監(jiān)督；(5)代議機(jī)關(guān)還可對(duì)政府決算進(jìn)行審議可見政府預(yù)算制度的確立使得市場(chǎng)通過代議機(jī)關(guān)掌握了政府及其財(cái)政行為的根本決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)進(jìn)而將政府財(cái)政的根本權(quán)限轉(zhuǎn)移到了社會(huì)大

眾手中這就是現(xiàn)代政府預(yù)算制度的根本點(diǎn)之所在

二、“公共財(cái)政”對(duì)政府預(yù)算制度的基本要求

政府預(yù)算作為公共財(cái)政運(yùn)行的載體以及市場(chǎng)規(guī)范和制約政府財(cái)政行為的基本途徑為了使政府活動(dòng)不偏離“公共”的軌道、確保其符合市場(chǎng)的根本利益公共財(cái)政下的政府預(yù)算制度至少應(yīng)具備以下性質(zhì)

1、統(tǒng)一性“公共財(cái)政”背景下政府預(yù)算制度首先必須具有“統(tǒng)一性”的特征即政府所有的收支必須全部納入政府預(yù)算統(tǒng)一進(jìn)行管理政府預(yù)算制度的統(tǒng)一性實(shí)際上反映著市場(chǎng)通過政府預(yù)算對(duì)整個(gè)政府活動(dòng)進(jìn)行全面監(jiān)督和控制的要求無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家只要建立了公共財(cái)政體制都將絕大部分的政府收支納人政府預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一的管理基本上做到了預(yù)算管理的“統(tǒng)一性”由于諸多方面的原因政府的預(yù)算外

收支可能確有存在的合理性和必要性但預(yù)算外收支的存在并未從根本上否定政府預(yù)算制度的統(tǒng)一性因?yàn)楦鲊念A(yù)算外收支基本上都被限制在很小的范圍內(nèi)加拿大、英國等發(fā)達(dá)國家的預(yù)算外支出占全部政府支出的比重都在20％以下而且這些預(yù)算外支出還是專門的社會(huì)保障支出委內(nèi)瑞拉、墨西哥和智利等發(fā)展中國家的情況大致相同其實(shí)將社會(huì)保障支出臵于政府預(yù)算管理之外在很大程度上只是一個(gè)管理問題從某種意義上說這些國家的政府預(yù)算已經(jīng)具有了完全的“統(tǒng)一性”

2、公開性預(yù)算管理的整個(gè)流程即從預(yù)算草案的編制、審議到預(yù)算的執(zhí)行以及執(zhí)行中的調(diào)整都應(yīng)保持一定的透明度而且政府預(yù)算也應(yīng)當(dāng)成為公開的文件而不應(yīng)只為少數(shù)人所了解和掌握除少數(shù)涉及國家機(jī)密外其它都應(yīng)向社會(huì)公布

3、法律性政府預(yù)算是通過相應(yīng)的法律程序確立的一經(jīng)批準(zhǔn)就成為國家法律具有法律的權(quán)威性任何違反政府預(yù)算的行為都是違法的都應(yīng)受到法律的制裁即使是政府要對(duì)預(yù)算法案進(jìn)行調(diào)整也必須經(jīng)過相應(yīng)的程序才行

我國現(xiàn)存的政府預(yù)算制度在相當(dāng)大程度上繼承了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期預(yù)算制度的衣缽大體上只保留了“政府收支計(jì)劃”的外殼而無現(xiàn)代政府預(yù)算制度作為市場(chǎng)對(duì)政府進(jìn)行約束和控制的基本手段所應(yīng)具有的基本內(nèi)核盡管這一制度在過去的二十余年里經(jīng)過不斷的變革但它仍帶有較強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩毫無疑問應(yīng)當(dāng)按照“公共財(cái)政”對(duì)政府預(yù)算制度的基本要求來改革我國的政府預(yù)算體制

三、我國政府預(yù)算制度的改革與公共財(cái)政框架的構(gòu)建

我國政府的收支不僅有預(yù)算內(nèi)、外之分而且還有制度內(nèi)、外之分近些年來我國的預(yù)算外收入的規(guī)模一直保持在預(yù)算內(nèi)收入的50％以上而制度外收入規(guī)模大體上也與預(yù)算外收入相當(dāng)這種收入格局必然導(dǎo)致于之相適應(yīng)的支出格局這一狀況意味著我國有一半以上的政府收支游離于政府預(yù)算控制之外我

國政府收支管理的現(xiàn)狀反映了我國的財(cái)政還不是真正的“公共財(cái)政”我國的政府預(yù)算制度離現(xiàn)代意義上的政府預(yù)算制度還有很大一段距離沒有統(tǒng)一的政府預(yù)算就沒有真正的公共財(cái)政將預(yù)算外和制度外收支都納入預(yù)算統(tǒng)一進(jìn)行管理是符合政府預(yù)算制度統(tǒng)一性的基本要求的一項(xiàng)舉措可以說這是我國構(gòu)建“公共財(cái)政”框架的基本前提綜合預(yù)算改革就是通過將制度外、預(yù)算外收支逐步歸并到政府預(yù)算中去以實(shí)現(xiàn)我國政府預(yù)算“統(tǒng)一性”的一項(xiàng)措施它不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的管理問題其根本要害在于規(guī)范政府部門的行為我們應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到綜合預(yù)算改革的必要性和緊迫性突破政府部門本位利益的障礙將其徹底深入下去

我國的預(yù)算采用的是歷年制而我國人民代表大會(huì)卻在每年的3月前后召開這兩者之間的間隔使得我國的財(cái)政在這一時(shí)期是在無預(yù)算的狀況下運(yùn)行的；而且政府預(yù)算經(jīng)人民代表大會(huì)通過后實(shí)際下達(dá)到各預(yù)算單位往往都是半年以后可見每一個(gè)預(yù)算里我國的財(cái)政都有相當(dāng)長一段時(shí)期是在無預(yù)算的狀況下運(yùn)行的成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政應(yīng)時(shí)時(shí)刻刻都處于政府預(yù)算的約束下沒有預(yù)算是不能進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)政收支活動(dòng)的美國聯(lián)邦政府就曾有多次因?yàn)閲鴷?huì)沒有批準(zhǔn)聯(lián)

邦預(yù)算而部分關(guān)門盡管這種情況的發(fā)生在很大程度上源于資產(chǎn)階級(jí)內(nèi)部的矛盾與爭(zhēng)權(quán)奪利但其中所體現(xiàn)出的政府預(yù)算對(duì)政府活動(dòng)的決定與約束以及對(duì)政府對(duì)預(yù)算的遵守與尊重卻是值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的對(duì)我國財(cái)政運(yùn)行的無預(yù)算約束的問題必須及早解決因?yàn)樗P(guān)系到是否能夠建立真正的“公共財(cái)政”對(duì)于預(yù)算與人代會(huì)會(huì)期不一致的問題我們可以通過修改預(yù)算的起止時(shí)間或設(shè)立臨時(shí)預(yù)算來解決(變動(dòng)人代會(huì)的會(huì)期似乎不太可能)；而因預(yù)算下達(dá)晚所導(dǎo)致的財(cái)政運(yùn)行中實(shí)際無預(yù)算的問題則可通過改革預(yù)算編制與管理的程序來克服當(dāng)前的部門預(yù)算改革實(shí)際上已經(jīng)開始著手解決這一問題這些措施的最終目的都是為了把政府的所有行為納入政府預(yù)算進(jìn)而臵于市場(chǎng)的監(jiān)督和控制之下當(dāng)然設(shè)立臨時(shí)預(yù)算、修改預(yù)算的起止時(shí)間和改革預(yù)算編制與管理的程度等措施在很大程度上只是對(duì)預(yù)算管理的形式進(jìn)行的改革而已但重要的是通過形式上的改革樹立起“無政府預(yù)算授權(quán)就不能進(jìn)行財(cái)政收支”的觀念

過去我國各級(jí)政府提交給人代會(huì)審議的預(yù)算草案基本上都只列出了財(cái)政收入和支出的幾個(gè)大項(xiàng)的數(shù)字和說明向社會(huì)公布的政府預(yù)、決算報(bào)告則更為簡(jiǎn)略這些使得我國的人代代

表和廣大人民群眾根本無法對(duì)具體的財(cái)政收支計(jì)劃及其執(zhí)行情況以及這些財(cái)政收支背后的政府行為進(jìn)行深入的審議、監(jiān)督甚至是否決這種狀況的實(shí)質(zhì)就是我國的市場(chǎng)還無法通過對(duì)預(yù)算進(jìn)行的審議和批準(zhǔn)進(jìn)而在根本上對(duì)政府的行為進(jìn)行約束和監(jiān)督因此必需保證政府預(yù)算全過程中有足夠的公開性和透明性這是把政府活動(dòng)臵于市場(chǎng)約束和監(jiān)督之下的基礎(chǔ)代議機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算草案逐條逐款的審議和批準(zhǔn)過程的背后就是市場(chǎng)對(duì)政府各項(xiàng)具體施政活動(dòng)的審議與批準(zhǔn)而我國各級(jí)人代會(huì)對(duì)政府預(yù)算的審議和批準(zhǔn)一般在一、兩周內(nèi)就完成了這樣的預(yù)算審議是難以起到對(duì)政府行為進(jìn)行約束的作用的因此也必須對(duì)現(xiàn)行政府預(yù)算的審議程序作一些調(diào)整如提前和延長預(yù)算的審議期限、成立一個(gè)主要由專家和學(xué)者參與的專門委員會(huì)對(duì)政府預(yù)算草案進(jìn)行預(yù)審等不僅如此政府還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算全過程的自我監(jiān)督政府預(yù)算要接受國家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)必要時(shí)亦可將民間執(zhí)業(yè)人員引人到對(duì)政府預(yù)算的審計(jì)中去

市場(chǎng)對(duì)政府活動(dòng)的約束與控制并不是憑空實(shí)現(xiàn)的而必須通過特定的政治程序才能完成這一政治程序就是代議民主代議民主政治下只有在作為權(quán)力機(jī)關(guān)的代議機(jī)關(guān)與其執(zhí)行機(jī)關(guān)的政府間建立起相互約束、相互制衡的機(jī)制現(xiàn)代政府預(yù)算制

度才有可能有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來可見政府預(yù)算制度的發(fā)展與代議政治制度是息息相關(guān)的在某種程度上甚至可以說代議政治制度的發(fā)展決定了政府預(yù)算制度的完善程度所以我國的政府預(yù)算制度的改革并不是可以孤立的進(jìn)行并取得成功的它需要政治制度的同步或者是超前一些的改革然而我國的政治體制改革的步伐卻滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革如果政治與經(jīng)濟(jì)體制改革的這種不均衡性得不到及時(shí)有效的解決那么它將極大地制約當(dāng)前的政府預(yù)算改革和“公共財(cái)政”框架的構(gòu)建

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治化的經(jīng)濟(jì)法治是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度基礎(chǔ)法治的作用不僅在于約束微觀經(jīng)濟(jì)主體的行為更在于對(duì)政府行為的約束因?yàn)槿绻男袨椴皇芊傻募s束那么自由的經(jīng)濟(jì)交易和獨(dú)立的企業(yè)制度就沒有保障從而導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)就不存在了這在根本上決定了政府預(yù)算制度也必須具有法治性的特征然而我國政府預(yù)算的法治化程度卻相當(dāng)?shù)驼呢?cái)政活動(dòng)不按預(yù)算辦事的情況時(shí)有發(fā)生毫無疑問應(yīng)當(dāng)按法治化的要求來改革我國的政府預(yù)算但政府預(yù)算的法治化也不是孤立的它有賴于整個(gè)社會(huì)的法治化長期以來我國現(xiàn)實(shí)生活中的有法不依使得廣大民眾缺乏對(duì)法律的認(rèn)同感形成了有法無法一個(gè)樣的法律虛無主義觀念而政府部門執(zhí)法不嚴(yán)、違法不

究的司法行為更是使得公眾對(duì)法律崇高信念的失落法律信仰危機(jī)已成為我國法治化的最大障礙要加快法治化的進(jìn)程首要的就是恢復(fù)廣大國民對(duì)法律的信仰和崇尚當(dāng)然這是一個(gè)長期的過程在現(xiàn)階段強(qiáng)化政府行為的法治性、增強(qiáng)公職人員的守法、護(hù)法和依法辦事的法律觀念對(duì)于整個(gè)社會(huì)的法治化進(jìn)程尤為重要這不僅是維護(hù)法律尊嚴(yán)的要求同時(shí)也是為政府預(yù)算改革和公共財(cái)政框架的構(gòu)建創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境的前提

目前我國財(cái)政改革的重心已轉(zhuǎn)移到政府預(yù)算制度上來了當(dāng)前的預(yù)算管理改革就制度設(shè)計(jì)來說是基本符合構(gòu)建公共財(cái)政框架的要求的但政府預(yù)算制度的每一步改革都涉及方方面面的利益尤其是政府部門自身的利益因此在改革中可能遇到較大的阻力克服這些利益障礙把預(yù)算管理改革深入下去唯有這樣我國的公共財(cái)政框架才有可能建成

作者廈門大學(xué)財(cái)金系王瑋來源《首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào)》2001.5