第一篇：應(yīng)急管理職能定位政府應(yīng)急管理體系創(chuàng)新的邏輯起點(diǎn)

應(yīng)急管理職能定位政府應(yīng)急管理體系創(chuàng)新的邏輯起點(diǎn)

摘要：以“一案三制”為主要內(nèi)容的應(yīng)急管理體系促進(jìn)了我國(guó)應(yīng)急管理能力和水平的提升，但公共安全形勢(shì)的現(xiàn)狀及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)表明，我國(guó)應(yīng)急管理體系亟須創(chuàng)新。從結(jié)構(gòu)與功能關(guān)系角度看，應(yīng)急管理職能定位不明確、相關(guān)職能分散是我國(guó)應(yīng)急管理體系發(fā)展面臨困境的主要原因。應(yīng)急管理職能定位應(yīng)當(dāng)以總體國(guó)家安全觀為視角進(jìn)行目標(biāo)整合，以決策情境為視角進(jìn)行流程和功能整合，以安全文化為視角進(jìn)行價(jià)值整合，最終實(shí)現(xiàn)常態(tài)管理職能與非常態(tài)管理職能的協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理；危機(jī)管理；公共安全；政府職能

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2016）03-0011-06

一、政府應(yīng)急管理體系的建設(shè)與發(fā)展：現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

自2003年“非典”危機(jī)之后，我國(guó)逐步建立了以“一案三制”為主要內(nèi)容的中國(guó)特色的應(yīng)急管理體系[1]。這一體系主要包括以下五個(gè)方面：一是以《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》為核心的全國(guó)應(yīng)急預(yù)案框架；二是從中央到地方的應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)；三是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理為主”的管理原則；四是預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制、信息溝通披露機(jī)制、社會(huì)動(dòng)員機(jī)制、應(yīng)急資源配置與征用機(jī)制、政府與公眾聯(lián)動(dòng)機(jī)制、國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制等一系列應(yīng)急管理方法與措施；五是以《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》為核心、相關(guān)單項(xiàng)法律法規(guī)為配套的應(yīng)急管理法律制度。這一體系的建立與發(fā)展標(biāo)志著我國(guó)的應(yīng)急管理走上了制度化和規(guī)范化的軌道。從實(shí)踐層面看，我國(guó)應(yīng)急管理能力和水平隨著應(yīng)急管理體系建設(shè)的推進(jìn)有了明顯的進(jìn)步。

然而，現(xiàn)有應(yīng)急管理體系在一定程度上暴露出它的脆弱性[2]。“據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局近五年的數(shù)據(jù)估算，我國(guó)每年因自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全等突發(fā)公共安全事件造成的非正常死亡人數(shù)超過(guò)20萬(wàn)，傷殘人數(shù)超過(guò)200萬(wàn)；經(jīng)濟(jì)損失年均近9000億元，相當(dāng)于GDP的3.5%，遠(yuǎn)高于中等發(fā)達(dá)國(guó)家1%～2%左右的同期水平?！盵3]這說(shuō)明我國(guó)應(yīng)急管理績(jī)效與公共安全需求之間仍然存在比較突出的矛盾。近年來(lái)不斷發(fā)生的安全生產(chǎn)事故，特別是2015年8月12日發(fā)生的“天津港大爆炸”事故，實(shí)際上集中反映了我國(guó)應(yīng)急體系在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、監(jiān)控、治理上面臨的行動(dòng)困境：政府的常態(tài)管理不能從應(yīng)急管理的視角審視和規(guī)范自己的日常行為；應(yīng)急管理也無(wú)法真正有效地主動(dòng)約束和引導(dǎo)政府的日?；顒?dòng)?！皯?yīng)急管理發(fā)展再超前，獲得行政資源再多，也無(wú)法減少突發(fā)事件的發(fā)展頻率，應(yīng)急管理最終能夠解決的問(wèn)題非常有限?！?[4]概而言之，政府日常管理與非常態(tài)管理在功能上的脫節(jié)，使得政府應(yīng)急管理還不能實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理與應(yīng)急處理的有效整合，是制約我國(guó)應(yīng)急管理效能的核心問(wèn)題。

隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快以及全球化趨勢(shì)的加劇、信息技術(shù)的飛速發(fā)展，各種自然的、社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)相互交織，突發(fā)事件的復(fù)雜性和不確定性程度在不斷增加。“按照近年來(lái)的公共安全趨勢(shì)，未來(lái)五至十年，我國(guó)面臨的國(guó)內(nèi)外安全環(huán)境將更加嚴(yán)峻，突發(fā)事件應(yīng)急管理將進(jìn)入事態(tài)多樣多發(fā)、影響更大更廣、處置更難更復(fù)雜的階段?！盵5]這無(wú)疑加大了我國(guó)應(yīng)急管理體系面臨的困難與挑戰(zhàn)。

在此背景下，我們需要從理念、價(jià)值、策略各個(gè)層面對(duì)應(yīng)急管理進(jìn)行反思與創(chuàng)新，唯有如此，才能為應(yīng)急管理體系的發(fā)展提供持續(xù)的動(dòng)力，才能建立適應(yīng)我國(guó)復(fù)雜情境的應(yīng)急管理體系，才能從根本上實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理與應(yīng)急處置的有效整合。所以，從這個(gè)意義上說(shuō)，如何開(kāi)展應(yīng)急管理創(chuàng)新已經(jīng)成為我國(guó)應(yīng)急管理建設(shè)與發(fā)展的重要議題。

二、政府應(yīng)急管理職能定位與政府應(yīng)急管理體系創(chuàng)新的關(guān)系

應(yīng)急管理是一種復(fù)雜的、持續(xù)性的管理活動(dòng)，因其目標(biāo)、情境及依賴的資源的特殊性，它在很大程度上被看作是一個(gè)政治的過(guò)程。結(jié)構(gòu)―功能主義認(rèn)為，政治的過(guò)程（政府過(guò)程）是一個(gè)輸入、轉(zhuǎn)換、輸出的連續(xù)不斷的過(guò)程。在這一過(guò)程中，政府各種實(shí)際功能與履行這些功能的相應(yīng)結(jié)構(gòu)相關(guān)?！霸诮Y(jié)構(gòu)功能關(guān)系上，結(jié)構(gòu)是基礎(chǔ)，特定的結(jié)構(gòu)必然具有特定的功能，而特定的功能也必然需要特定的結(jié)構(gòu)?！盵6]（p.296）按照這樣一種思路，應(yīng)急管理職能需要特定的應(yīng)急管理組織體系作為載體，沒(méi)有一個(gè)科學(xué)、合理的組織體系就談不上應(yīng)急管理職能的有效發(fā)揮；同樣，應(yīng)急管理組織體系的建設(shè)與完善，也需要應(yīng)急管理職能的準(zhǔn)確定位為前提和基礎(chǔ)，應(yīng)急管理職能定位不當(dāng)，組織體系的建設(shè)也就失去了正確的方向，就不可能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

從我國(guó)政府應(yīng)急管理理論與實(shí)踐的演進(jìn)看，從組織結(jié)構(gòu)的角度認(rèn)識(shí)和推進(jìn)我國(guó)政府應(yīng)急管理體系的建設(shè)一直處于主流。在借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，理論界和實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為，建立常設(shè)的、綜合性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是現(xiàn)代應(yīng)急管理的基本特征，是提高我國(guó)政府應(yīng)急管理能力的主要路徑?；谶@種認(rèn)識(shí)，設(shè)置專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)成為2003年“非典”危機(jī)之后我國(guó)政府加強(qiáng)應(yīng)急管理建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措，其結(jié)果是從中央到地方都建立了應(yīng)急管理辦公室，并在此基礎(chǔ)上形成了我國(guó)的應(yīng)急管理體制。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，專門應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的建立，對(duì)于提升我國(guó)應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)能力特別是應(yīng)急管理的現(xiàn)代化和專業(yè)化水平發(fā)揮了十分重要的作用。不可否認(rèn)的是，這一體制自建立至今，“重救輕防”、風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)和能力不強(qiáng)的問(wèn)題始終沒(méi)有得到解決，相反，在日趨復(fù)雜的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)面前，其弊端越發(fā)突出。從某種程度上講，這已經(jīng)成為我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的瓶頸。

上述問(wèn)題在很大程度上是由于應(yīng)急管理職能定位不明確導(dǎo)致的。應(yīng)急管理職能定位就其本意而言，是指應(yīng)急管理組織體系職責(zé)和功能的界定，它至少涉及三個(gè)方面的問(wèn)題：第一，從理論上厘清應(yīng)急管理的內(nèi)涵和外延；第二，明確應(yīng)急管理在整個(gè)政府公共管理活動(dòng)中的角色以及與其他管理活動(dòng)的關(guān)系；第三，劃分具體應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限。其中，前兩個(gè)問(wèn)題是前提和基礎(chǔ)，如果這兩個(gè)問(wèn)題弄不清楚，應(yīng)急管理組織的職能界定和劃分就會(huì)出現(xiàn)失當(dāng)甚至錯(cuò)位，從而影響應(yīng)急管理體系功能的發(fā)揮。一方面，從我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的實(shí)際看，雖然在“非典”危機(jī)之后，全面整合的公共危機(jī)管理模式的提出[7]得到了學(xué)術(shù)界的廣泛認(rèn)同，但是應(yīng)急管理這一概念并不清晰，特別是它與救災(zāi)、防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)害管理、公共安全管理、風(fēng)險(xiǎn)管理等相關(guān)概念的關(guān)系沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分，以至于在實(shí)踐中經(jīng)常被有意無(wú)意地等同于對(duì)突發(fā)事件的“應(yīng)急響應(yīng)”。另一方面，雖然我們?cè)噲D在突發(fā)（公共）事件的語(yǔ)境下建立綜合應(yīng)急管理的體系，但由于實(shí)行分類管理的原則，所以事實(shí)上并沒(méi)有改變我國(guó)包括減災(zāi)救災(zāi)、安監(jiān)、疾控、治安等在內(nèi)的區(qū)分災(zāi)種管理體制，應(yīng)急管理職能分散、交叉、不協(xié)調(diào)的問(wèn)題仍然沒(méi)有得到解決。雖然應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的職能配置在法律意義上得到了確認(rèn)，但其實(shí)際作用仍然被主要限定在對(duì)突發(fā)事件的被動(dòng)響應(yīng)上。無(wú)論多么完善的應(yīng)急管理組織體系，其功能的發(fā)揮最終取決于整個(gè)政府體系的架構(gòu)與運(yùn)作，突發(fā)公共事件的預(yù)防、準(zhǔn)備和減緩等日常工作的開(kāi)展尤其如此。對(duì)于以“條塊”關(guān)系為主要特征的我國(guó)政府組織體系而言，“條塊關(guān)系雖然直接反映的是條塊之間和上下級(jí)政府之間的權(quán)限問(wèn)題，但能否處理好條塊關(guān)系的更深層的因素，卻在于政府如何行使自己的管理職能”[8]。以此邏輯視之，將應(yīng)急管理職能與政府日常管理割裂，把應(yīng)急管理視如“救火”的政府公共管理，很自然地會(huì)把應(yīng)急管理建設(shè)的重心放在機(jī)構(gòu)設(shè)置、預(yù)案編制和先進(jìn)技術(shù)設(shè)備的引進(jìn)上。政府職能得不到轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)急管理的具體運(yùn)作也就會(huì)繼續(xù)遵循過(guò)去的模式。在這個(gè)意義上看，政府應(yīng)急管理建設(shè)過(guò)程實(shí)際上與政府公共管理和公共服務(wù)方式的改革進(jìn)程是緊密聯(lián)系在一起的。

就當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急管理的建設(shè)而言，科學(xué)、合理界定應(yīng)急管理職能，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理職能與常態(tài)管理職能的整合，是克服現(xiàn)有應(yīng)急管理體系的弊端、走出應(yīng)急管理體系建設(shè)困境的必由之路。在這個(gè)意義上，可以說(shuō)應(yīng)急管理職能的定位是應(yīng)急管理創(chuàng)新的邏輯起點(diǎn)。

三、應(yīng)急管理職能定位的視角與整合策略

政府應(yīng)急管理體系創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)從邏輯上理順應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系，解決政府應(yīng)急管理職能定位模糊及相關(guān)職能分散的問(wèn)題，從而突破政府應(yīng)急管理建設(shè)與發(fā)展的“瓶頸”，賦予其新的活力。這需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，并經(jīng)過(guò)一個(gè)復(fù)雜的、系統(tǒng)化的制度創(chuàng)新過(guò)程。因此，首要任務(wù)是超越政府專業(yè)化分工，分散治理的傳統(tǒng)思維，轉(zhuǎn)換視角，從理論上重新審視應(yīng)急管理的內(nèi)涵、邊界與功能。

（一）總體國(guó)家安全觀視角下的目標(biāo)整合

無(wú)論原始社會(huì)的群居生活，還是現(xiàn)代意義上的國(guó)家組織，滿足安全的需要是其主要功能之一。隨著人類社會(huì)的變遷，安全環(huán)境的變化，以及人類應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的知識(shí)、能力的進(jìn)步，人類對(duì)安全的理解和需求不斷發(fā)展變化，國(guó)家組織的安全職能及安全體系的結(jié)構(gòu)也因之不斷發(fā)生變革。

從傳統(tǒng)安全到非傳統(tǒng)安全，安全的內(nèi)涵和外延的不斷擴(kuò)大就充分反映了這一點(diǎn)。傳統(tǒng)安全的概念是政治、軍事意義上的。冷戰(zhàn)結(jié)束后，這種安全觀念越來(lái)越受到挑戰(zhàn)。隨著環(huán)境、資源、饑荒等全球性問(wèn)題的凸顯，以及各種非國(guó)家行為引發(fā)的安全問(wèn)題對(duì)人類威脅的增大，非傳統(tǒng)安全的概念開(kāi)始流行。1994年聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)在《安全議程》一文中提出了“人的安全”的概念。非傳統(tǒng)安全概念的引入將傳統(tǒng)安全領(lǐng)域之外的安全問(wèn)題納入國(guó)家安全的視野中。最具代表性的是，“9?11”事件之后，美國(guó)成立了“國(guó)土安全部”，并將聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）劃歸其管轄。這說(shuō)明美國(guó)已經(jīng)將國(guó)內(nèi)的安全問(wèn)題上升至國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度，或者說(shuō)，已經(jīng)從國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及公民保護(hù)的角度規(guī)劃和管理國(guó)家安全問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)提出設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)，并隨之提出論證了總體國(guó)家安全觀。這就意味著，“在總體國(guó)家安全觀的框架之下，國(guó)家安全、國(guó)土安全、公共安全以及社會(huì)安全等各類安全之間的關(guān)系亟須理順，新階段應(yīng)急管理的內(nèi)涵和外延也需進(jìn)一步明確”[5]。

傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全以及主權(quán)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、社會(huì)安全等具體安全概念，主要是從安全問(wèn)題所屬的領(lǐng)域，或者從引發(fā)安全問(wèn)題的因素來(lái)源的角度進(jìn)行區(qū)分的。對(duì)非傳統(tǒng)安全的重視不僅反映了國(guó)家對(duì)安全環(huán)境變化的響應(yīng)，同時(shí)也反映了國(guó)家安全價(jià)值觀的變化：一是強(qiáng)調(diào)以人為核心的安全，“對(duì)人的安全的突出，是非傳統(tǒng)安全與傳統(tǒng)安全的本質(zhì)區(qū)別”[9]；二是突出安全問(wèn)題的“公共性”?！氨M管學(xué)術(shù)界對(duì)非傳統(tǒng)安全的定義還有不同見(jiàn)解，但是，認(rèn)為非傳統(tǒng)安全是包括能源安全、環(huán)境安全、生態(tài)安全、金融安全、網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全、衛(wèi)生安全、文化安全等涉及社會(huì)生活一切領(lǐng)域，與公共利益有關(guān)，卻是沒(méi)有分歧的。”[10] 這說(shuō)明國(guó)家安全觀已經(jīng)從區(qū)分人的安全與物的安全、內(nèi)部安全與外部安全、局部安全與全局安全的分散的安全觀，轉(zhuǎn)向以“公共安全”為目標(biāo)的整體安全觀。它代表人類社會(huì)的一種新的發(fā)展理念。

各種突發(fā)公共事件，無(wú)論是自然的還是人為的，其危害從根本上講就是對(duì)公共安全的威脅和破壞。在這個(gè)意義上，應(yīng)急管理的目標(biāo)和基本功能就是保障、維護(hù)公共安全，使公眾的生命、健康及財(cái)產(chǎn)免于或減少來(lái)自各種自然的、人為的事件的侵害。這實(shí)際上已經(jīng)超越了傳統(tǒng)意義上的公共安全的內(nèi)涵。我國(guó)傳統(tǒng)意義上的公共安全通常是法律意義上的，即刑法對(duì)危害公共安全罪界定中的公共安全。根據(jù)我國(guó)刑法的規(guī)定，公共安全是指民眾的生命、健康安全和公私財(cái)產(chǎn)安全。顯然，在法律意義上，公共安全是政府為社會(huì)提供的人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，并且它只是特定情境下的概念?；蛘哒f(shuō)，只有當(dāng)不特定的多數(shù)人受到其他行為主體的故意侵犯時(shí)才有實(shí)際意義。而在總體國(guó)家安全觀的視角下，公共安全已經(jīng)變成一個(gè)整合的概念。它幾乎涉及所有現(xiàn)實(shí)的、潛在的威脅和破壞。迄今為止，這些威脅和破壞因素主要被人們描述為風(fēng)險(xiǎn)、災(zāi)害、危機(jī)、突發(fā)公共事件，這些概念代表了人們維護(hù)公共安全的不同視角和思維邏輯

[11]。

在總體國(guó)家安全體系中，公共安全已經(jīng)成為國(guó)家治理的重要目標(biāo)。因此，在這個(gè)意義上，作為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)重要途徑和工具的政府應(yīng)急管理，也必然要求對(duì)防災(zāi)減災(zāi)、安全生產(chǎn)、治安維穩(wěn)、應(yīng)急救援等分散的安全職能進(jìn)行梳理和整合，以增強(qiáng)應(yīng)急管理追求公共安全目標(biāo)的效能。

（二）決策情境視角下的管理流程與功能整合 根據(jù)現(xiàn)代應(yīng)急管理理論，任何影響公共安全的事件都有其特定的生命周期。斯蒂文?芬克（Steven Fink）將危機(jī)事件的周期分為潛伏期、突發(fā)期、蔓延期和解決期[12]（p.5）；有學(xué)者直接用危機(jī)前、危機(jī)中和危機(jī)后來(lái)分析危機(jī)的生命周期，并據(jù)此提出危機(jī)管理的框架與機(jī)制[13]（p.47）；還有學(xué)者提出包括疏緩、準(zhǔn)備、回應(yīng)、恢復(fù)四個(gè)環(huán)節(jié)在內(nèi)的全過(guò)程的危機(jī)管理[7]。無(wú)論哪種分類方法，都著眼于事件的發(fā)生、發(fā)展和消亡的客觀過(guò)程，并在此基礎(chǔ)上選擇具體的管理方式和方法。從事件本身的角度看，上述思路有其合理性，但政府是按照專業(yè)化分工實(shí)現(xiàn)其常態(tài)管理職能的，非常態(tài)管理職能通過(guò)常設(shè)的或臨時(shí)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)嵌入其中，并不與公共安全事件的生命周期保持邏輯上的一致性，因而不同政府部門在應(yīng)急管理中的地位和作用特別是應(yīng)急管理流程中的功能往往模糊，基于此，確定公共安全事件不同發(fā)展階段的政府職能非常困難。因此，應(yīng)急管理的預(yù)防、準(zhǔn)備和恢復(fù)功能往往被弱化。

從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的應(yīng)急管理都經(jīng)歷了一個(gè)從事后應(yīng)急處置轉(zhuǎn)向全過(guò)程管理的發(fā)展歷程。比如，美國(guó)許多城市的應(yīng)急規(guī)劃，都是針對(duì)不同的階段制定相應(yīng)的計(jì)劃和措施，使應(yīng)急管理處于一個(gè)有序的狀態(tài)；日本把預(yù)防和應(yīng)對(duì)危機(jī)看得同等重要，每年都要舉行全國(guó)性的防災(zāi)演習(xí)，往往在危機(jī)出現(xiàn)之前就能采取有力的預(yù)防措施；英國(guó)政府提出，災(zāi)難真正來(lái)臨時(shí)的應(yīng)急手段只是應(yīng)急管理的一部分，預(yù)防災(zāi)難發(fā)生才是關(guān)鍵所在，應(yīng)當(dāng)把應(yīng)急管理納入日常工作體系，做好充分準(zhǔn)備，以防萬(wàn)一 [14]（p.47）。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界也開(kāi)始在反思應(yīng)急管理建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出未來(lái)我國(guó)應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)建立“風(fēng)險(xiǎn)―應(yīng)急一體化”治理體系[5]，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理的職能化[15]，關(guān)口前移，從源頭上解決深層次問(wèn)題[16]。這說(shuō)明應(yīng)急管理的準(zhǔn)確定位需要對(duì)其流程和分散的功能進(jìn)行整合。

要實(shí)現(xiàn)功能的整合就需要新的視角。對(duì)于管理者而言，公共安全事件的不同發(fā)展階段意味著不同的決策情境。換句話說(shuō)，我們?cè)诠舶踩录媲安扇『畏N行動(dòng)，很大程度上取決于我們對(duì)事件本身的認(rèn)知。因此，我們可以從管理者的角度，將事件的演變過(guò)程劃分為風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)事件、危機(jī)三個(gè)不同的決策情境。風(fēng)險(xiǎn)即表示事件處于潛伏期時(shí)管理者面臨的第一種情境，這個(gè)階段管理的重點(diǎn)在于風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)控制，以期將風(fēng)險(xiǎn)消滅于萌芽當(dāng)中。當(dāng)然不是所有的風(fēng)險(xiǎn)都能夠通過(guò)控制的途徑加以消解，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)公共安全的現(xiàn)實(shí)沖擊時(shí)，它總以某種突發(fā)事件的形式表現(xiàn)出來(lái)，這就是事件的第二種情境，即突發(fā)事件。這個(gè)階段管理的重點(diǎn)在于緊急處置、控制事態(tài)發(fā)展，以使其盡快恢復(fù)到常態(tài)。當(dāng)因控制不力或者其他原因使突發(fā)公共事件所造成的影響進(jìn)一步惡化時(shí)，它就會(huì)使管理者面臨極端狀態(tài)――危機(jī)，它只是一個(gè)特定的極端狀態(tài)，也就是當(dāng)某事件發(fā)作而管理者應(yīng)對(duì)不力時(shí)將出現(xiàn)的第三種情境。這個(gè)階段的管理重點(diǎn)在于，做好公關(guān)工作，取得公眾的理解和支持，通過(guò)良好的溝通重建政府形象并迅速控制危機(jī)。

從決策情境視角去認(rèn)識(shí)公共安全事件及管理的意義在于以下兩個(gè)方面。一是可以厘清政府應(yīng)急管理過(guò)程的三個(gè)階段及其相互關(guān)系，“突發(fā)事件根源于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致公共危機(jī)，突發(fā)事件使得社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)之間潛在的因果關(guān)系顯性化”[17]。也就是說(shuō)，為了保障公共安全，管理者隨時(shí)可能處理上述三種情境。在這個(gè)意義上，政府應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)包括風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)急處置和危機(jī)管理三個(gè)高度關(guān)聯(lián)的階段。二是可以為界定應(yīng)急管理的邊界、整合應(yīng)急管理的相關(guān)功能提供現(xiàn)實(shí)的途徑。迄今為止，以應(yīng)急管理、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理、公共危機(jī)管理為主題的研究，盡管從不同學(xué)科角度分別提出了較為系統(tǒng)的理論，但對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)急管理、危機(jī)管理功能的區(qū)分與整合是模糊的。有學(xué)者提出：“從現(xiàn)實(shí)路徑來(lái)看，應(yīng)以突發(fā)事件應(yīng)急管理切入，并延伸至公共危機(jī)治理，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理?！盵18]這可以看作是一個(gè)整合的思路，但對(duì)政府職能的界定特別是功能的整合來(lái)說(shuō)，仍舊缺乏可操作性。如果從決策情境的角度出發(fā)，則有利于從整體上把握公共安全事件的性質(zhì)與特征，從而有助于應(yīng)急管理的界定和相關(guān)功能的劃分與配置。

（三）安全文化視角下的價(jià)值整合

從管理的角度，政府職能可以分為常態(tài)職能和非常態(tài)職能兩種類型。從根本上講，應(yīng)急管理職能準(zhǔn)確定位的核心問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)上述兩種職能的協(xié)調(diào)，或者說(shuō)實(shí)現(xiàn)這種職能的協(xié)調(diào)是衡量應(yīng)急管理體系功能完備、適應(yīng)維護(hù)公共安全現(xiàn)實(shí)需要的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)椋舶踩录娘L(fēng)險(xiǎn)到突發(fā)事件，再到危機(jī)的演化往往與管理者自身的行動(dòng)密切相關(guān)；風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)急處置和危機(jī)管理無(wú)論流程還是功能的轉(zhuǎn)換，都取決于這兩種職能預(yù)先設(shè)定的關(guān)系。

從本質(zhì)上講，正確處理常態(tài)職能與非常態(tài)職能的關(guān)系，實(shí)際上是要正確處理安全與發(fā)展的關(guān)系。盡管各種突發(fā)公共事件的誘因不盡相同，歸根結(jié)底都與社會(huì)矛盾、社會(huì)管理息息相關(guān)，都是特定制度、政策、技術(shù)條件下人的活動(dòng)直接或間接體現(xiàn)的結(jié)果?！吧鐣?huì)出現(xiàn)的許多危機(jī)是人類社會(huì)不理智的發(fā)展方式、不理智和不適當(dāng)?shù)男袨榉绞胶蜕罘绞降慕Y(jié)果?！盵7]1986年4月25日，蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站爆炸事件使八萬(wàn)多人口的普里皮亞特成為一座“死城”，而且放射性物質(zhì)在高空氣流的作用下，飄向瑞典、芬蘭、丹麥和挪威等北歐國(guó)家，引起這些國(guó)家政府和人民的極大恐慌。近年來(lái)頻繁發(fā)生的各種化學(xué)污染、環(huán)境污染事故表明：如果不正確處理安全與發(fā)展的關(guān)系，人類將不斷將自己置于災(zāi)難的邊緣。社會(huì)學(xué)家貝克、吉登斯等人所倡導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)概念就是建立在對(duì)這一問(wèn)題的反思基礎(chǔ)之上的。

從另一個(gè)角度說(shuō)，安全與發(fā)展關(guān)系的不和諧，反映在政府職能問(wèn)題上，就是常態(tài)管理職能與非常態(tài)管理職能即應(yīng)急管理職能的斷裂。再進(jìn)一步講，就是將應(yīng)急管理職能僅僅局限于對(duì)突發(fā)事件的被動(dòng)響應(yīng)，沒(méi)有從突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展的過(guò)程上去認(rèn)識(shí)和定位應(yīng)急管理職能。這個(gè)問(wèn)題在政府公共管理活動(dòng)中主要表現(xiàn)為政府日常管理中危機(jī)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)觀念的不足甚至缺失。片面追求GDP增長(zhǎng)指標(biāo)，忽視社會(huì)全面、協(xié)調(diào)發(fā)展，致使安全生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻、各類安全生產(chǎn)事故頻繁發(fā)生，是當(dāng)前我國(guó)政府公共管理面臨的一個(gè)突出問(wèn)題。比如，許多地方政府把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為公共管理的首要目標(biāo)，在謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，忽視了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展與安全之間的關(guān)系，沒(méi)有從安全的角度制定和評(píng)估發(fā)展計(jì)劃，也忽視了安全對(duì)發(fā)展計(jì)劃的影響，結(jié)果使多年的發(fā)展成果在一次突發(fā)事件中就毀于一旦。從某種程度上講，這正是導(dǎo)致當(dāng)前災(zāi)害、事故頻發(fā)的一個(gè)重要原因。

在實(shí)踐中，危機(jī)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)觀念的不足甚至缺失，從根本上說(shuō)就是一種安全文化的缺失。所謂安全文化實(shí)際上就是“安全第一、生命至上”的一種價(jià)值觀，體現(xiàn)為一個(gè)單位或單位中的每個(gè)成員共有的意識(shí)、共有的態(tài)度或共有的行為特征。只有建設(shè)發(fā)達(dá)的安全文化，政府、社會(huì)、個(gè)人才能從安全的角度，隨時(shí)評(píng)估他們的決策和行動(dòng)，最大限度地規(guī)避發(fā)展過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，減少各種損失。因此，培育、發(fā)展安全文化，是整合常態(tài)政府職能與應(yīng)急管理職能、正確處理安全與發(fā)展的關(guān)系、提高公共安全服務(wù)水平的一個(gè)具有戰(zhàn)略意義的途徑。

綜上所述，以整合的視角實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理職能的準(zhǔn)確定位，對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理體系的創(chuàng)新具有十分重要的意義。通過(guò)職能整合，政府一方面能夠通過(guò)政策和制度的變革遏制因發(fā)展而造成的不安全因素，另一方面也能夠依據(jù)公共安全形勢(shì)的發(fā)展變化不斷提高維護(hù)公共安全的能力和水平。

參考文獻(xiàn)：

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第二篇：政府應(yīng)急管理宣傳工作方案

按照市政府統(tǒng)一安排，我縣決定于20*年10月27日—31日在全縣范圍內(nèi)開(kāi)展應(yīng)急管理宣傳周活動(dòng)（以下簡(jiǎn)稱宣傳周活動(dòng)）?，F(xiàn)制定實(shí)施方案如下：

一、指導(dǎo)思想

切實(shí)履行政府應(yīng)急管理職能，堅(jiān)持以人為本、預(yù)防為主、依法管理、正面引導(dǎo)，通過(guò)各種有效形式，廣泛宣傳和普及應(yīng)急管理法律法規(guī)和相關(guān)常識(shí)，提高全社會(huì)對(duì)應(yīng)急管理工作的參與意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》深入落實(shí)，為構(gòu)建和諧新*創(chuàng)造安全穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

二、組織領(lǐng)導(dǎo)

縣政府成立宣傳周活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣委常委、常務(wù)副縣長(zhǎng)孫洪軍任組長(zhǎng)，縣政府辦公室主任、縣政府應(yīng)急管理辦公室主任姜文任副組長(zhǎng)，政府辦、應(yīng)急辦、農(nóng)經(jīng)、經(jīng)貿(mào)、教育、公安、城建、民政、國(guó)土、交通、水利、海洋與漁業(yè)、衛(wèi)生、環(huán)保、廣電、體育、安監(jiān)、旅游、動(dòng)監(jiān)、地震、氣象、消防、食品藥品監(jiān)督管理、供電等部門和單位負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在縣政府應(yīng)急辦，負(fù)責(zé)具體組織協(xié)調(diào)工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要成立相應(yīng)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

三、活動(dòng)安排

（一）組織形式。由縣政府應(yīng)急管理辦公室牽頭，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直各部門配合，新聞媒體參加，企事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體共同參與。

（二）宣傳內(nèi)容。以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為主線，按照自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全等四大類別，分別開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)論談、預(yù)案解讀、案例剖析、經(jīng)驗(yàn)交流、專家講座、科普宣傳、設(shè)立宣傳板等活動(dòng)，并在縣政府網(wǎng)站設(shè)置專欄進(jìn)行宣傳。

1、領(lǐng)導(dǎo)論談。領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位負(fù)責(zé)人要接受縣新聞媒體采訪，結(jié)合部門和單位職能，介紹本部門、本單位抓好應(yīng)急管理工作的經(jīng)驗(yàn)及進(jìn)一步貫徹實(shí)施《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《*縣突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案文件匯編》下步工作安排。

2、預(yù)案解讀。領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位要結(jié)合《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《*縣突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案文件匯編》，對(duì)本系統(tǒng)、本行業(yè)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行解讀，并印成宣傳單進(jìn)行發(fā)放宣傳。

3、案例剖析。領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位要結(jié)合案例，深入剖析引發(fā)原因、處置辦法等，并在宣傳活動(dòng)周期間向群眾進(jìn)行宣傳教育，加強(qiáng)群眾自救意識(shí)和本領(lǐng)。

4、經(jīng)驗(yàn)交流。領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位要形成工作經(jīng)驗(yàn)材料，進(jìn)行交流，促進(jìn)工作。

5、專家講座。邀請(qǐng)有關(guān)專家，舉辦《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》講座，組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、相關(guān)部門和單位進(jìn)行集中學(xué)習(xí)。

6、科普宣傳?？h新聞媒體要設(shè)立專題、專欄，播發(fā)、刊載《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以及有關(guān)應(yīng)急管理法律法規(guī)和相關(guān)常識(shí)。

7、設(shè)立宣傳板。10月27日，在興隆三百門前設(shè)立集中展區(qū)，領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位要分別制作宣傳板，規(guī)格為長(zhǎng)3米、高1.5米，要附帶圖片和文字說(shuō)明，每個(gè)單位要指派兩名以上工作人員負(fù)責(zé)發(fā)放宣傳單和接受群眾咨詢等。10月28日—31日，展板由各單位在本單位門前等合適位置擺放?？h政府要在重點(diǎn)道路和顯著位置懸掛標(biāo)語(yǔ)橫幅，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要設(shè)立展板、懸掛標(biāo)語(yǔ)橫幅。

8、網(wǎng)站宣傳。要在縣政府網(wǎng)站上宣傳《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《*縣突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案文件匯編》以及宣傳周活動(dòng)開(kāi)展情況。

四、活動(dòng)要求

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位要高度重視此項(xiàng)活動(dòng)，制定好活動(dòng)方案，高質(zhì)量制作展板、宣傳單等，創(chuàng)新宣傳形式和手段，在領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)一組織下，加強(qiáng)配合，形成合力，認(rèn)真開(kāi)展宣傳活動(dòng)?？h領(lǐng)導(dǎo)小組將組織有關(guān)人員對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和成員單位宣傳周活動(dòng)進(jìn)行檢查。

第三篇：政府應(yīng)急管理辦公室情況匯報(bào)

政府應(yīng)急管理辦公室情況匯報(bào)

一、基本情況

政府應(yīng)急管理辦公室于2010年5月17日成立，事業(yè)性質(zhì)、科級(jí)建制、財(cái)政全額撥款，事業(yè)編制7名，核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)2名，隸屬區(qū)政府辦公室管理。目前辦公室在職工作人員3名，其他4名同志分別在秘書(shū)辦公室及信息中心工作。

二、工作開(kāi)展情況

2011年，我辦緊緊圍繞區(qū)委、區(qū)政府的工作部署和政府辦的各項(xiàng)工作要求，在政府辦正確領(lǐng)導(dǎo)和關(guān)懷下，認(rèn)真履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，認(rèn)真抓好辦公室廉政作風(fēng)建設(shè)，全力推進(jìn)全區(qū)應(yīng)急管理各項(xiàng)工作的開(kāi)展。

（一）認(rèn)真做好值守應(yīng)急工作

堅(jiān)持24小時(shí)值班制度和領(lǐng)導(dǎo)在崗帶班制度，及時(shí)掌握和報(bào)告區(qū)內(nèi)相關(guān)重大情況和動(dòng)態(tài)，保證好區(qū)政府與市政府、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、區(qū)直各部門聯(lián)絡(luò)暢通，并對(duì)值班工作制度進(jìn)行了修訂和完善，確保了值守應(yīng)急工作萬(wàn)無(wú)一失。同時(shí)針對(duì)9月汛期和10月國(guó)慶等重大節(jié)日，制定下發(fā)了《關(guān)于做好強(qiáng)降雨天氣防范工作的通知》和《關(guān)于做好2011年中秋國(guó)慶期間值守工作的通知》，在加強(qiáng)應(yīng)急辦自身值班工作的同時(shí)，還督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，區(qū)直各部門嚴(yán)格履行值守應(yīng)急職能，切實(shí)做到第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)、第一時(shí)間上報(bào)、第一時(shí)間處置。

（二）及時(shí)準(zhǔn)確上報(bào)突發(fā)事件信息

按照政府辦公室對(duì)突發(fā)事件信息上報(bào)的新要求，我辦針對(duì)突發(fā)事件信息報(bào)送特別是上報(bào)工作中可能出現(xiàn)的情況和問(wèn)題，多次召開(kāi)專題會(huì)議研究部署，在辦內(nèi)自查自糾，重申信息報(bào)送紀(jì)律，健全信息報(bào)送制度，規(guī)范信息上報(bào)流程，切實(shí)提高信息報(bào)送的準(zhǔn)確性和時(shí)效性。全年報(bào)送“4.8” 蘭臨高速公路新七道梁隧道兩油罐車追尾發(fā)生爆炸事件、“11.2”新義務(wù)商貿(mào)城商戶阻斷西津路事記等重特大突發(fā)事件信息60余條、《應(yīng)急專報(bào)》15條，全部按規(guī)定及時(shí)、準(zhǔn)確上報(bào)，實(shí)現(xiàn)信息報(bào)告零差錯(cuò)率。

（三）積極協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)處置突發(fā)事件

加強(qiáng)信息篩選審核，加強(qiáng)對(duì)苗頭性、傾向性、預(yù)警性信息的收集、匯總和分析研判工作，提高信息報(bào)告的質(zhì)量和水平，更加積極、主動(dòng)地協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)處置突發(fā)事件，全年共協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)處置重特大突發(fā)事件5起。強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)批示跟蹤落實(shí)制度，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)批示督辦責(zé)任，確保區(qū)領(lǐng)導(dǎo)批示及時(shí)傳達(dá)到有關(guān)地區(qū)和單位，指導(dǎo)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作，共辦理領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)批示8份。同時(shí)針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議活動(dòng)多，在辦公室時(shí)間少的特點(diǎn)，不斷改進(jìn)突發(fā)事件信息報(bào)送方法，采用《應(yīng)急快報(bào)》、電話報(bào)告、手機(jī)短信等多種報(bào)告方式相結(jié)合，在保證報(bào)告質(zhì)量的同時(shí)，提高了信息報(bào)告的時(shí)效性。全年共編報(bào)《應(yīng)急快報(bào)》12期，發(fā)送重大氣象預(yù)報(bào)、突發(fā)事件手機(jī)短信230多條次。

（四）加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案編制管理工作

2010年9月，結(jié)合全區(qū)實(shí)際，修訂完善了新的《蘭州市七里河區(qū)突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，并按照“分、合、縱、橫”的要求，加大了對(duì)全區(qū)專項(xiàng)預(yù)案修訂編制工作推動(dòng)力度，建立完善了4大類（自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全突發(fā)公共事件）26小類專項(xiàng)預(yù)案，初步形成了多層次、全覆蓋、銜接配套、具有較強(qiáng)針對(duì)性和可操作性的應(yīng)急預(yù)案體系，基本涵蓋了全區(qū)范圍內(nèi)可能發(fā)生的各類突發(fā)公共事件，有效提高了基層應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)公共事件的能力。

（五）積極做好日常管理工作

按照應(yīng)急辦工作職責(zé)，我們制定出臺(tái)了《區(qū)政府應(yīng)急管理辦公室工作職責(zé)》、《區(qū)政府應(yīng)急管理辦公室應(yīng)急值守制度》、《區(qū)政府應(yīng)急管理辦公室信息編報(bào)制度》和《區(qū)政府應(yīng)急管理辦公室內(nèi)務(wù)管理制度》等9項(xiàng)制度，基本形成了以制度管人、以制度管事的良好局面。

三、下一步工作打算

下一階段，我們將重點(diǎn)抓緊做好以下四個(gè)方面的工作。

（一）健全應(yīng)急責(zé)任體系。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及有關(guān)部門應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，不斷完善相關(guān)制度，強(qiáng)化應(yīng)急管理職能。努力推動(dòng)農(nóng)村、社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校等應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，明確基層負(fù)責(zé)人和信息報(bào)告員，不斷提高基層應(yīng)急能力。

（二）完善應(yīng)急預(yù)案體系。今后一段時(shí)間，將重點(diǎn)推動(dòng)應(yīng)急預(yù)案的修訂與演練工作，不斷完善各專項(xiàng)分預(yù)案，建立健全部門

子預(yù)案，加快應(yīng)急管理工作向農(nóng)村、社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校延伸，不斷增強(qiáng)預(yù)案體系的完整性、科學(xué)性和可操作性。同時(shí)，安排演練工作計(jì)劃，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、部門下一步的應(yīng)急預(yù)案演練提出具體要求，重點(diǎn)推動(dòng)常見(jiàn)易發(fā)突發(fā)公共事件的演練。

（三）做好信息預(yù)警工作。充分利用環(huán)保、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等職能部門的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，建立重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)，加快構(gòu)建突發(fā)公共事件綜合預(yù)警體系，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布預(yù)警信息，努力做好各類突發(fā)事件的預(yù)防工作。

（四）抓好軟件建設(shè)工作。積極搞好應(yīng)急管理相關(guān)資料的收集、整理、上報(bào)和歸檔工作，全面了解掌握我區(qū)應(yīng)急管理從政府到部門、從城市到農(nóng)村的實(shí)際狀況，為區(qū)委、區(qū)政府制定應(yīng)急安全管理措施拿出科學(xué)的依據(jù)，從根本上解決我區(qū)應(yīng)急管理工作中存在的問(wèn)題，力爭(zhēng)把突發(fā)公共事件消滅在萌芽狀態(tài)。

第四篇：政府應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化的培訓(xùn)策略

政府應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化的培訓(xùn)策略

今年7月21日，北京突如其來(lái)的暴雨造成37人死亡、190萬(wàn)人受災(zāi)、近百億元的經(jīng)濟(jì)損失，媒體的視線都集中到政府的應(yīng)急管理能力建設(shè)上。其實(shí)，早在SARS事件之后，突發(fā)事件的應(yīng)急管理就成為了中國(guó)各級(jí)政府特別關(guān)注的話題，應(yīng)急管理體系建設(shè)也逐步完善。而將標(biāo)準(zhǔn)化理念引入應(yīng)急管理卻是我國(guó)近幾年才開(kāi)展的嘗試，旨在讓?xiě)?yīng)急管理更加有序、高效，究竟如何推進(jìn)這項(xiàng)工作尚處于探索當(dāng)中。在眾多的宣傳教育方式中，培訓(xùn)效果往往較好，筆者將從培訓(xùn)開(kāi)始探究把標(biāo)準(zhǔn)化理念引入到應(yīng)急管理的策略方法。

標(biāo)準(zhǔn)化在應(yīng)急管理領(lǐng)域的應(yīng)用 ：

簡(jiǎn)而言之，標(biāo)準(zhǔn)化是為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題或潛在問(wèn)題制定共同使用和重復(fù)使用的條款的活動(dòng)，這種共同使用和重復(fù)使用的條款就是標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)化的目的在于獲得最佳秩序和最好效果。

最初的標(biāo)準(zhǔn)化由18世紀(jì)60年代開(kāi)始的機(jī)器大生產(chǎn)推動(dòng)。產(chǎn)業(yè)革命在技術(shù)上的突破，使成規(guī)模的機(jī)器生產(chǎn)代替了以體力為主的手工業(yè)生產(chǎn)，由此產(chǎn)生了對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量、規(guī)格和檢驗(yàn)方法等的技術(shù)規(guī)定?？梢?jiàn)，標(biāo)準(zhǔn)化的初衷是為了技術(shù)的統(tǒng)一，以達(dá)到提高質(zhì)量、節(jié)約原料和降低成本的目的，主要集中在工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，對(duì)象是工業(yè)產(chǎn)品。

管理作為人類最重要的一項(xiàng)活動(dòng)，廣泛地存在于現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活之中，也產(chǎn)生了對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的需求。1911年美國(guó)人泰勒發(fā)表《科學(xué)管理原理》標(biāo)志著標(biāo)準(zhǔn)化邁入科學(xué)管理領(lǐng)域。標(biāo)準(zhǔn)化的引入使協(xié)調(diào)各方

利益關(guān)系、調(diào)動(dòng)個(gè)體積極性，從而實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的效率不斷提高。質(zhì)量管理、環(huán)境管理、職工安全健康管理等一系列管理標(biāo)準(zhǔn)相繼出現(xiàn)，推動(dòng)了標(biāo)準(zhǔn)化涉足范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大。

政府管理的目標(biāo)、范圍和對(duì)象都比較復(fù)雜，但隨著標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域的不斷拓展，政府管理的標(biāo)準(zhǔn)化也成為目前標(biāo)準(zhǔn)化的重要發(fā)展方向。標(biāo)準(zhǔn)化的推廣，必然選擇需求最強(qiáng)烈的分支領(lǐng)域作為突破口，而應(yīng)急管理就具備這樣的特征。應(yīng)急管理是指在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、突發(fā)性生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等的過(guò)程中，為了降低其危害，通過(guò)有效集成社會(huì)各方面的相關(guān)資源，所進(jìn)行的相關(guān)控制和處理等活動(dòng)。顧名思義，應(yīng)急管理所要應(yīng)對(duì)的突發(fā)事件發(fā)生突然，短時(shí)間內(nèi)可能引起“多米諾骨牌”式的連鎖效應(yīng)，且事件本身的規(guī)律難尋。因此，應(yīng)急管理的目標(biāo)也與一般政府管理目標(biāo)寬泛、抽象不同，明確強(qiáng)調(diào)目標(biāo)是為了消除公共突發(fā)事件帶來(lái)的危機(jī)，并將危害和損失盡可能控制在最小范圍，還必須克服各應(yīng)急相關(guān)方從部門利益出發(fā)各行其是的行為。這就需要一種行之有效的科學(xué)方法來(lái)規(guī)范，使應(yīng)急管理急而不亂、危卻可控。標(biāo)準(zhǔn)化的理念正迎合了這樣的需求，應(yīng)急管理成了標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)軍政府管理的排頭兵。

應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化的總體思路是上級(jí)管理部門制定應(yīng)急法律法規(guī)、出臺(tái)應(yīng)急預(yù)案，下級(jí)部門按照上級(jí)部門的規(guī)定，制定出臺(tái)結(jié)合自身情況的應(yīng)急預(yù)案、實(shí)施細(xì)則等標(biāo)準(zhǔn)文本，將應(yīng)急指揮、應(yīng)急流程、應(yīng)急力量、裝備和信息等要素規(guī)范化，并嚴(yán)格按照上述標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)急管理全過(guò)程的有效管理。其中，落實(shí)權(quán)責(zé)分工合作，實(shí)現(xiàn)有效管

理是根本目的;管理的對(duì)象是應(yīng)急管理過(guò)程中發(fā)揮作用的一系列要素;管理的方式則是通過(guò)應(yīng)急預(yù)案等標(biāo)準(zhǔn)文本對(duì)過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行控制，按照標(biāo)準(zhǔn)文本進(jìn)行操作，并將標(biāo)準(zhǔn)文本作為檢驗(yàn)效果的指標(biāo)。如在應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)的應(yīng)急管理中，各級(jí)政府根據(jù)上級(jí)要求和實(shí)際情況制定防臺(tái)風(fēng)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，規(guī)定應(yīng)急指揮部的分工和工作程序，根據(jù)藍(lán)黃橙紅四級(jí)臺(tái)風(fēng)預(yù)警等級(jí)啟動(dòng)相應(yīng)級(jí)別的應(yīng)急響應(yīng)、配備相應(yīng)的人力物力，規(guī)定信息收集的種類、數(shù)量和發(fā)布方式、時(shí)限等。相關(guān)責(zé)任單位按照預(yù)案要求操作執(zhí)行，確保預(yù)警、處置和善后各個(gè)環(huán)節(jié)有規(guī)可循、有章可依。應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)的開(kāi)展

在探討應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化的培訓(xùn)策略前，首先應(yīng)當(dāng)分析清楚應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)不同于一般公共管理類培訓(xùn)的特點(diǎn)。應(yīng)急管理要求人們?cè)诤芏虝r(shí)間內(nèi)作出正確的處置，這就要求決策和處置過(guò)程必須熟練，清楚知道每個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)做的工作。相對(duì)應(yīng)培訓(xùn)的要求也很明確：就是教會(huì)學(xué)員在應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)中應(yīng)該怎么做。而標(biāo)準(zhǔn)本身就是作為共同遵守的準(zhǔn)則和依據(jù)來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐的，有了標(biāo)準(zhǔn)，操作就更加有的放矢，應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)的工作更有依據(jù)。因此，應(yīng)急管理和標(biāo)準(zhǔn)化是內(nèi)在契合的，對(duì)培訓(xùn)的要求也是指向統(tǒng)一的：讓學(xué)習(xí)者學(xué)會(huì)用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行應(yīng)急管理的方法技巧。這也是應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)不同于以知識(shí)授受為核心的一般公共管理類培訓(xùn)的突出特點(diǎn)，應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化的培訓(xùn)策略都圍繞著實(shí)踐性、操作性的特點(diǎn)展開(kāi)。

首先，培訓(xùn)目標(biāo)是應(yīng)急處置能力的建設(shè)。應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)的假設(shè)是“學(xué)以致用”，期望培訓(xùn)的成果直接運(yùn)用到工作當(dāng)中，在這方

面能力培養(yǎng)比知識(shí)學(xué)習(xí)更具優(yōu)勢(shì)。一般而言，知識(shí)的學(xué)習(xí)需要經(jīng)歷從學(xué)習(xí)環(huán)境向工作環(huán)境的遷移，遷移效果取決于兩種環(huán)境的聯(lián)系程度。而能力本身就是在真實(shí)環(huán)境或者模擬真實(shí)環(huán)境中培養(yǎng)和運(yùn)用的，不需要遷移的中介環(huán)節(jié)，因此更為高效。應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)要立足于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全大局，重在培養(yǎng)學(xué)員應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和駕馭復(fù)雜局面的能力。應(yīng)根據(jù)應(yīng)急管理的環(huán)節(jié)充分展開(kāi)，教會(huì)學(xué)員如何準(zhǔn)備、如何處置應(yīng)急事件、如何善后處理或?yàn)?zāi)后重建等，將能力建設(shè)貫穿到培訓(xùn)的各個(gè)方面。

其次，培訓(xùn)應(yīng)充分調(diào)研受訓(xùn)者的需求。成人培訓(xùn)與學(xué)校教育最大的不同在于并不強(qiáng)調(diào)知識(shí)學(xué)習(xí)的系統(tǒng)性，而是以學(xué)員的實(shí)際需求作為課程開(kāi)發(fā)的出發(fā)點(diǎn)和評(píng)價(jià)培訓(xùn)質(zhì)量的落腳點(diǎn)。應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)對(duì)象是所在部門要應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、突發(fā)性生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件的領(lǐng)導(dǎo)干部，要保證培訓(xùn)質(zhì)量必須要做好針對(duì)其需求的調(diào)研。從標(biāo)準(zhǔn)化的角度而言，標(biāo)準(zhǔn)化自身是一個(gè)不斷完善和不斷拓展領(lǐng)域的過(guò)程，政府部門對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的理解和認(rèn)識(shí)也會(huì)日趨深入，需求也隨之不斷變化。因此，以標(biāo)準(zhǔn)化為內(nèi)容的培訓(xùn)也不是一勞永逸，要緊跟標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展前沿，滿足標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)用和推廣的需要。從應(yīng)急管理的角度而言，不同層級(jí)、不同部門在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件當(dāng)中承擔(dān)的職責(zé)不同，相應(yīng)的能力需求也會(huì)有所不同，不能一概而論。如應(yīng)急辦發(fā)揮聯(lián)絡(luò)樞紐職能，應(yīng)滿足溝通協(xié)調(diào)能力需求;公安、環(huán)保、地震等部門負(fù)責(zé)相關(guān)類別突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作，則應(yīng)滿足應(yīng)急處置能力需求。再次，根據(jù)應(yīng)急預(yù)案開(kāi)發(fā)的課程是培訓(xùn)的主要內(nèi)容。解決了為什

么培訓(xùn)、培訓(xùn)誰(shuí)的問(wèn)題之后，接下來(lái)就要解決培訓(xùn)什么的問(wèn)題。應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)是要從事應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)會(huì)運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)處置突發(fā)事件，標(biāo)準(zhǔn)本身自然處于核心位置，培訓(xùn)的內(nèi)容正是依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)的。簡(jiǎn)而言之，應(yīng)急預(yù)案就是處置突發(fā)事件的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)有關(guān)的應(yīng)急預(yù)案開(kāi)發(fā)有針對(duì)性的課程內(nèi)容。課程既要突出應(yīng)急預(yù)案對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)價(jià)值，也要照顧教學(xué)研究的需要;既要體現(xiàn)針對(duì)性，也要具備案例價(jià)值，保證學(xué)習(xí)的最佳效果。

最后，模擬演練是有效的教學(xué)方法。模擬演練更為直觀，能極大調(diào)動(dòng)學(xué)員的參與、鍛煉應(yīng)急響應(yīng)能力，被證實(shí)是比傳統(tǒng)單純講授更為有效的辦法，能將處于文件層面的預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)到實(shí)踐當(dāng)中。如在抗震救災(zāi)模擬演練中，首先設(shè)置某地發(fā)生破壞性地震的模擬場(chǎng)景，讓學(xué)員馬上進(jìn)入危機(jī)狀態(tài)，然后給定地震的災(zāi)情、處置任務(wù)及完成任務(wù)的時(shí)限，分配給每個(gè)學(xué)員具體的行政指揮中心人員角色，承擔(dān)指揮、通信、救援和善后等應(yīng)急職責(zé)。這樣，整個(gè)培訓(xùn)班次的學(xué)員就組成了一個(gè)應(yīng)急管理指揮中心，面對(duì)災(zāi)情，要在一定情景中運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)文本進(jìn)行危機(jī)決策與協(xié)調(diào)。演練的過(guò)程與最后的決策成果由教師來(lái)評(píng)判并討論。模擬演練的培訓(xùn)方法對(duì)學(xué)員以往的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)構(gòu)成了很大的挑戰(zhàn)，既要求學(xué)員全員主動(dòng)參與，更要求學(xué)員將標(biāo)準(zhǔn)文本運(yùn)用于實(shí)際的能力，把各種專業(yè)知識(shí)與技能融會(huì)貫通，快速應(yīng)對(duì)危機(jī)。

總體而言，應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化的培訓(xùn)充分滿足了應(yīng)急管理和標(biāo)準(zhǔn)化本身的特征、要求，將標(biāo)準(zhǔn)化和操作性緊密結(jié)合起來(lái)，落實(shí)到培訓(xùn)需求調(diào)研、課程設(shè)計(jì)、教學(xué)方法等每個(gè)環(huán)節(jié)中。作為政府公共管理的重

要內(nèi)容之一，對(duì)應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)的探索將對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化理念在公共管理中的實(shí)踐運(yùn)用產(chǎn)生積極效果，有利于政府管理標(biāo)準(zhǔn)化的持續(xù)推進(jìn)。

第五篇：應(yīng)急管理對(duì)政府公信力的影響

應(yīng)急管理對(duì)政府公信力的影響

從2003年的非典到2020年的新冠肺炎，在不到2個(gè)政府治理周期內(nèi)，中國(guó)的應(yīng)急管理體系取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，逐漸從一案三制的第二代應(yīng)急管理體系向著制度化，規(guī)范化，程序化，社會(huì)化的第三代發(fā)展。得益于此，此次新冠疫情與非典相比，政府采取的應(yīng)急響應(yīng)更加快速有序，中央到縣鄉(xiāng)村反應(yīng)迅速，采取的措施更加有效，社會(huì)資源迅速在武漢集中，這一系列舉措在最短的時(shí)間內(nèi)減少了國(guó)家的損失。在這次疫情大考中，我國(guó)的高效防治體現(xiàn)了政府卓越的治理水平，總體來(lái)說(shuō)政府的公信力在應(yīng)對(duì)新冠疫情過(guò)程中取得了很大的增長(zhǎng)，然而在疫情爆發(fā)初期，也出現(xiàn)了一些消極的輿論，對(duì)政府公信力產(chǎn)生了一定的影響，這在側(cè)面反映出了我國(guó)目前應(yīng)急管理體系還存在一定的發(fā)展空間。為了得到在應(yīng)急管理過(guò)程中穩(wěn)定提高政府公信力的辦法，本文了闡述應(yīng)急管理具體影響公信力的方面，并基于此給出改進(jìn)的措施。

一、應(yīng)急管理對(duì)政府公信力的影響

在具體分析之前有必要解釋一下公信力的概念。政府公信力，既體現(xiàn)在公，又體現(xiàn)在信上。公是指社會(huì)公眾，可以認(rèn)為是公信力的受眾;信則指誠(chéng)信，是指政策主體的處事準(zhǔn)則，誠(chéng)實(shí)為事而獲信。公信結(jié)合，指政府履行對(duì)公眾的承諾，則為公信力。從公信力的概念上也可以得知，分析公信力需要從兩方面入手，即主體—政府，客體—社會(huì)，具體來(lái)說(shuō)是主體的政策，客體的反應(yīng)。應(yīng)急管理作為政府管理的一種，是政府采取的措施，是主體采取的政策則必然會(huì)引起客體一定的反應(yīng)，會(huì)對(duì)公信力產(chǎn)生影響。之所以說(shuō)應(yīng)急管理對(duì)政府公信力的影響巨大，這是由于緊急時(shí)刻矛盾會(huì)被激化，此時(shí)任何政策上的失誤都會(huì)造成政府公信力的大幅度下降。應(yīng)急管理主要從三個(gè)方面來(lái)影響政府公信力，分別是準(zhǔn)則，政策，和效率。這三者分別在總體規(guī)劃，過(guò)程，和結(jié)果上影響政府的公信力。類似于政府管理的理論，其中準(zhǔn)則是三者的根基，指導(dǎo)應(yīng)急政策的產(chǎn)生;政策是三者的核心，是產(chǎn)生應(yīng)對(duì)結(jié)果的直接因素;效率則是衡量政策的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，是應(yīng)急反應(yīng)是否成功的一個(gè)尺度，三者共同影響著政府公信力。

（一）應(yīng)急管理準(zhǔn)則對(duì)政府公信力的影響

準(zhǔn)則是一切政策的基石，合法的準(zhǔn)則會(huì)提高政府的公信力，反之亦然。所謂合法即指合法理，法理即指符合人民的授權(quán)，這也就是說(shuō)應(yīng)急管理準(zhǔn)則要著重于滿足人民的需求，符合社會(huì)主流的價(jià)值觀。當(dāng)一個(gè)準(zhǔn)則能夠順應(yīng)人民的心聲，自然會(huì)得到人民的擁護(hù)，這也是所謂有了政治的合法性，行政的資格性，顯然此時(shí)公信力也會(huì)得到一定的提升。同理不順應(yīng)民眾呼聲則會(huì)損害政府的公信力。準(zhǔn)則是指導(dǎo)政策產(chǎn)生的，如果說(shuō)一開(kāi)始的應(yīng)急的準(zhǔn)則就背離人民，自然采取的應(yīng)急的政策就會(huì)產(chǎn)生錯(cuò)誤，則自然會(huì)造成政府公信力下降的結(jié)果。

應(yīng)急管理準(zhǔn)則的貫徹程度也會(huì)對(duì)政府公信力產(chǎn)生影響。作為一個(gè)強(qiáng)政府國(guó)家，應(yīng)急準(zhǔn)則能否從中央到地方得到全面一致的貫徹是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，災(zāi)難發(fā)于地方，若地方的官本位思想大于應(yīng)急管理準(zhǔn)則則會(huì)產(chǎn)生消極后果，導(dǎo)致政府公信力的下降。例如非典發(fā)生時(shí)期，2003年4月20日前，某些官員存在遲報(bào)漏報(bào)的現(xiàn)象，導(dǎo)致了嚴(yán)重的后果，實(shí)際上在這次新冠肺炎疫情初期某些地方也是存在類似問(wèn)題的，這也導(dǎo)致了在這段時(shí)間內(nèi)政府的公信力都受到了一定的損失。

（二）應(yīng)急管理政策對(duì)政府公信力的影響

應(yīng)急管理的政策受應(yīng)急準(zhǔn)則的指導(dǎo)，能在較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)施的恰當(dāng)?shù)恼邉t能體現(xiàn)國(guó)家高超的治理水平，從而提高政府的公信力。從這個(gè)方面來(lái)說(shuō)，應(yīng)急管理政策對(duì)政府公信力的影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)維度上，即時(shí)間的多少，政策的恰當(dāng)與否。從時(shí)間這個(gè)維度來(lái)說(shuō)，當(dāng)災(zāi)難發(fā)生時(shí)，在越短的時(shí)間內(nèi)作出反應(yīng)，那么社會(huì)的損失也會(huì)越小，政府的公信力也能得到增長(zhǎng);政策的恰當(dāng)與否則是指政府是否能夠在科學(xué)判斷的基礎(chǔ)上作出正確的判斷，或者可以在法理的角度上進(jìn)行判斷，即是否符合法理，是否代表廣大人民群眾的利益。只有符合人民根本的利益政策才是受民眾擁護(hù)的，才是合法的，才是恰當(dāng)?shù)?。顯然恰當(dāng)?shù)恼吣軌蛱岣哒墓帕Γ粗嗳?。例如，相?duì)與非典而言，可以看出在這次新冠肺炎疫情的處理上中央政府采取的政策迅速果斷，因此能夠在較短的時(shí)間內(nèi)控制疫情，受到國(guó)內(nèi)外的一致贊揚(yáng)，提高了政府的公信力。而能否快速推行恰當(dāng)?shù)恼叩年P(guān)鍵是能否迅速得到科學(xué)判斷的支持，簡(jiǎn)言之就是相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)得到消息作出反應(yīng)的時(shí)間，以及政府將其作為參考行使權(quán)力的時(shí)間，能夠減少這一時(shí)間作出快速判斷，則能夠減少損失，否則則會(huì)引發(fā)政府公信力的下降。

（三）應(yīng)急管理效率對(duì)政府公信力的影響

對(duì)于應(yīng)急突發(fā)情況而言，政策實(shí)施只是一個(gè)過(guò)程，而真正決定成敗的則是應(yīng)急管理的效率。這個(gè)效率并不僅指權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)作出行政命令的時(shí)間，更確切的是指在有效的時(shí)間內(nèi)為特定的群體提供社會(huì)資源的能力。這個(gè)效率不止體現(xiàn)在中央政府，重點(diǎn)更是體現(xiàn)在地方政府，并且關(guān)鍵在于地方能否確保政策“上行下效”，令行禁止，是關(guān)乎能否成功的重要問(wèn)題。這次新冠肺炎疫情治理過(guò)程中，疫情初期，武漢醫(yī)院面臨醫(yī)療資源短缺的窘?jīng)r，但在以人民為本的應(yīng)急準(zhǔn)則下，政府高效的采取了一系列支援武漢的措施，給世界展現(xiàn)了火神山速度，這不僅提高了病人的救治速度，贏得了人民的贊譽(yù)，也提高了政府的公信力。但如果推出政令而下級(jí)執(zhí)行得并不嚴(yán)格，例如西方某些國(guó)家頒布的禁足令，實(shí)際上每個(gè)地區(qū)執(zhí)行得并不好，這樣就會(huì)造成應(yīng)急能力下降因而降低政府的公信力。

二、改善措施

誠(chéng)然中國(guó)政府在這次疫情大考中交出了一份不錯(cuò)的答卷，但關(guān)注到疫情初期地方政府公信力下降的情況，應(yīng)當(dāng)說(shuō)在整個(gè)應(yīng)急處理的過(guò)程中還有一些可以提升的地方。疫情初期，輿論多關(guān)注地方政府采取的政策，也出現(xiàn)了一些消極的聲音認(rèn)為地方政府反應(yīng)不及時(shí)。從表面上看貌似是這種情況，但實(shí)際上可以認(rèn)為是地方應(yīng)急管理還有提升的空間。由上文我們可以得出應(yīng)急管理的準(zhǔn)則，政策與效率都會(huì)影響政府的公信力，因此分析解決措施時(shí)也將著重從以上幾點(diǎn)來(lái)進(jìn)行切入。

（一）針對(duì)應(yīng)急準(zhǔn)則的改善措施

提升應(yīng)急準(zhǔn)則的貫徹情況。應(yīng)急準(zhǔn)則是指導(dǎo)應(yīng)急行動(dòng)的重要指導(dǎo)思想，應(yīng)急處置準(zhǔn)則能否從上到下完全貫徹是重中之重。這個(gè)準(zhǔn)則不僅指導(dǎo)應(yīng)急后采取的政策，也應(yīng)該決定事故發(fā)生后的決策，應(yīng)讓?xiě)?yīng)急管理準(zhǔn)則大于官本位的利益。只有做到這樣，在災(zāi)害發(fā)生的時(shí)候，應(yīng)急措施才能準(zhǔn)確快速的響應(yīng)。針對(duì)此，政策上需要繼續(xù)落實(shí)重大事故責(zé)任制度，政府應(yīng)當(dāng)做到敢追責(zé)，能追責(zé)，確實(shí)追責(zé)，采取措施以責(zé)任來(lái)壓實(shí)責(zé)任。

（二）針對(duì)應(yīng)急政策的改善措施

增加采取應(yīng)急行為的主體，擴(kuò)大應(yīng)急政策的受眾。例如這次新冠肺炎，是眾多危險(xiǎn)因素交雜引發(fā)的大風(fēng)險(xiǎn)，單靠國(guó)家的力量不足以做到面面俱到，因此采取應(yīng)急行為的主體不應(yīng)該只是國(guó)家。中國(guó)的應(yīng)急管理體系中應(yīng)當(dāng)加入民間組織的力量，并完善使用這一部分資源，積極的動(dòng)員民間力量，共同承擔(dān)處理風(fēng)險(xiǎn)。積極的激發(fā)民間團(tuán)體的生產(chǎn)力，更有利于社會(huì)資源地集中和調(diào)度。在社會(huì)發(fā)展中，私人部門作為涌現(xiàn)的群體也是無(wú)法忽視的突生現(xiàn)象，從這個(gè)方面講也應(yīng)該在應(yīng)急政策上適配私人部門與社會(huì)組織。采取如上措施，能夠提高應(yīng)急管理政策與當(dāng)前社會(huì)的契合度，有利于提高政府的公信力。

（三）針對(duì)應(yīng)急效率的改善措施

適當(dāng)放權(quán)，提升應(yīng)急效率。中國(guó)的應(yīng)急管理體系中應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力，這樣有利于減少權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)的時(shí)間成本。從當(dāng)前的政策來(lái)看，相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)一般只有提供建議的功能，而真正根據(jù)咨詢意見(jiàn)作出反應(yīng)的主體是政府相關(guān)行政機(jī)構(gòu)。若相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)能夠在緊急事態(tài)發(fā)生時(shí)擁有一定的行政權(quán)力，則能夠提高應(yīng)急響應(yīng)的效率，從而提升政府的公信力。