第一篇：我國的立法體制、法律體系和立法原則

我國的立法體制、法律體系和立法原則

——十屆全國人大常委會法制講座第一講

全國人大法律委員會主任委員 楊景宇

中國人大網(wǎng) 004km.cn日期： 2003-04-25瀏覽字號：大 中 小打印本頁 關(guān)閉窗口

全國人大及其常委會的一項重要職權(quán)是立法權(quán)，它的首要任務(wù)是立法。按照領(lǐng)導(dǎo)上的安排，我想根據(jù)自己對憲法與有關(guān)法律規(guī)定和黨的十六大精神的理解，聯(lián)系黨的十一屆三中全會以來自己在從事立法工作中的體會，就我國的立法體制、法律體系和立法原則問題作個簡要匯報。

一、關(guān)于我國的立法體制

我國是統(tǒng)一的、單一制的國家，各地方經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展又很不平衡。與這一國情相適應(yīng)，在最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)集中行使立法權(quán)的前提下，為了使我們的法律既能通行全國，又能適應(yīng)各地方千差萬別的不同情況的需要，在實踐中能行得通，憲法和立法法根據(jù)憲法確定的“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性”的原則，確立了我國的統(tǒng)一而又分層次的立法體制：

（一）全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)。全國人大制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。全國人大常委會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。

（二）國務(wù)院即中央人民政府根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。

（三）省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)；較大的市（包括省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）的人大及其常委會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)后施行。

（四）經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人大及其常委會根據(jù)全國人大的授權(quán)決定，還可以制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實施。

（五）自治區(qū)、自治州、自治縣的人大還有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點，制定自治條例和單行條例，對法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。自治區(qū)的自治條例和單行條例報全國人大常委會批準(zhǔn)后生效，自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會批準(zhǔn)后生效。

（六）國務(wù)院各部、各委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。

這種分層次的立法體制又是怎樣體現(xiàn)和保證法制統(tǒng)一的呢？主要是兩方面：一方面，明確不同層次法律規(guī)范的效力。憲法具有最高的法律效力，一切法律、法規(guī)都不得同憲法相抵觸。法律的效力高于行政法規(guī)，行政法規(guī)不得同法律相抵觸。法律、行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)和規(guī)章，地方性法規(guī)和規(guī)章不得同法律、行政法規(guī)相抵觸。地方性法規(guī)的效力高于地方政府規(guī)章，地方政府規(guī)章不得同地方性法規(guī)相抵觸。另一方面，實行立法監(jiān)督制度。行政法規(guī)要向全國人大常委會備案，地方性法規(guī)要向全國人大常委會和國務(wù)院備案，規(guī)章要向國務(wù)院備案。全國人大常委會有權(quán)撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。

二、關(guān)于中國特色社會主義法律體系

實踐證明，憲法和立法法確定的立法體制符合我國國情，是行之有效的。

1978年年底，黨的十一屆三中全會撥亂反正，在確定把黨和國家的工作重點轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的同時，明確提出了加強(qiáng)社會主義民主、健全社會主義法制的方針。從此，鄧小平同志提出的“一手抓建設(shè)，一手抓法制”就成為搞社會主義現(xiàn)代化的戰(zhàn)略布局。二十四年來，與改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程相適應(yīng)，我國的立法工作取得了顯著的成就。從1979年初到現(xiàn)在，除現(xiàn)行憲法和3個憲法修正案外，全國人大及其常委會通過法律308個（現(xiàn)行有效的217個）、法律解釋8個、有關(guān)法律問題的決定122個，共438個；國務(wù)院制定行政法規(guī)942個（現(xiàn)行有效的636個）；31個省、自治區(qū)、直轄市共制定地方性法規(guī)8000多個；154個民族自治地方（5個自治區(qū)、30個自治州、119個自治縣）共制定自治條例和單行條例480多個。這些法律、法規(guī)，反映了改革開放的進(jìn)程，肯定了改革開放的成果，對保障改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行，發(fā)揮了積極的作用。現(xiàn)在，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系初步形成，國家的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活和社會生活基本的、主要的方面已經(jīng)有法可依。

新世紀(jì)新階段新任務(wù)對國家立法提出了新的更高的要求。黨的十六大提出：“適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢，加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到二０一０年形成中國特色社會主義法律體系?！睋?jù)此，吳邦國同志提出了爭取在本屆全國人大及其常委會五年任期內(nèi)基本形成這一法律體系的要求。這就給我們提出了兩個問題：什么是中國特色社會主義法律體系？這樣一個法律體系怎樣才算“基本形成”？

所謂法律體系，一般來說，是指一個國家的全部法律規(guī)范，按照一定的原則和要求，根據(jù)不同法律規(guī)范的調(diào)整對象和調(diào)整方法的不同，劃分為若干法律門類，并由這些法律門類及其所包括的不同法律規(guī)范形成相互有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。這里所稱“法律規(guī)范”，是指由國家制定或者認(rèn)可，體現(xiàn)統(tǒng)治階級意志，調(diào)整社會關(guān)系，并最終依靠國家強(qiáng)制力保證實施的社會活動準(zhǔn)則。

關(guān)于法律門類劃分，上屆全國人大常委會經(jīng)組織專題研究，按照基本上達(dá)成的共識，認(rèn)為將我國的法律體系劃分為以下七個門類比較合適：

一是憲法及憲法相關(guān)法。憲法是國家的根本大法，它規(guī)定國家的根本制度和根本任務(wù)、公民的基本權(quán)利和義務(wù)，具有最高的法律效力。憲法相關(guān)法是與憲法向配套、直接保障憲法實施和國家政權(quán)運作等方面的法律規(guī)范的總和，主要包括四個方面的法律：1.有關(guān)國家機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、組織、職權(quán)和基本工作制度的法律；2.有關(guān)民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度的法律；3.有關(guān)維護(hù)國家主權(quán)、領(lǐng)土完整和國家安全的法律；4.有關(guān)保障公民基本政治權(quán)利的法律。

二是民法商法。它是規(guī)范民事、商事活動的法律規(guī)范的總和，所調(diào)整的是自然人、法人和其他組織之間以平等地位而發(fā)生的各種法律關(guān)系，可以稱為橫向關(guān)系。我國采取的是民商合一的立法模式。民法是一個傳統(tǒng)的法律門類，它所調(diào)整的是平等主體的自然人之間、法人之間、自然人與法人之間的財產(chǎn)關(guān)系與人身關(guān)系。商法是民法中的一個特殊部分，是在民法基本原則的基礎(chǔ)上適應(yīng)現(xiàn)代商事活動的需要逐漸發(fā)展起來的，主席包括公司、破產(chǎn)、證券、期貨、保險、票據(jù)、海商等方面的法律。三是行政法。它是規(guī)范行政管理活動的法律規(guī)范的總和，包括有關(guān)行政管理主體、行政行為、行政程序、行政監(jiān)督以及國家公務(wù)員制度等方面的法律規(guī)范。行政法調(diào)整的是行政機(jī)關(guān)與行政管理相對人（公民、法人和其他組織）之間因行政管理活動而發(fā)生的法律關(guān)系，可以稱為縱向關(guān)系。在這種管理與被管理的縱向法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)與行政管理相對人的地位是不平等的，行政行為由行政機(jī)關(guān)單方面依法作出，不需要雙方平等協(xié)商。因此，為了正確處理二者關(guān)系，保持行政權(quán)力與行政管理相對人合法權(quán)利的平衡，行政法的基本原則是職權(quán)法定、程序法定、公正公開、有效監(jiān)督。

四是經(jīng)濟(jì)法。它是調(diào)整因國家從社會整體利益出發(fā)對市場經(jīng)濟(jì)活動實行干預(yù)、管理、調(diào)控所產(chǎn)生的法律關(guān)系的法律規(guī)范的總和。經(jīng)濟(jì)法是在國家干預(yù)市場活動過程中逐漸發(fā)展起來的一個法律門類，一方面與行政法的聯(lián)系很密切，另一方面又與民法商法的聯(lián)系很密切，往往在同一個經(jīng)濟(jì)法中包括兩種不同性質(zhì)法律規(guī)范，既有調(diào)整縱向法律關(guān)系的，又有調(diào)整橫向法律關(guān)系的，因而具有相對的獨立性。

五是社會法。它是規(guī)范勞動關(guān)系、社會保障、社會福利和特殊群體權(quán)益保障方面的法律關(guān)系的總和。社會法是在國家干預(yù)社會生活過程中逐漸發(fā)展起來的一個法律門類，所調(diào)整的是政府與社會之間、社會不同部分之間的法律關(guān)系。

六是刑法。它是規(guī)范犯罪、刑事責(zé)任和刑事處罰的法律規(guī)范的總和。刑法是一個傳統(tǒng)的法律門類，與其他法律門類相比，具有兩個顯著特點：一是所調(diào)整的社會關(guān)系最廣泛；二是強(qiáng)制性最嚴(yán)厲。

七是訴訟與非訴訟程序法。它是規(guī)范解決社會糾紛的訴訟活動與非訴訟活動的法律規(guī)范的總和。我國的訴訟制度分為刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟三種。解決經(jīng)濟(jì)糾紛，除通過民事訴訟制度“打官司”外，還可以通過仲裁這種非訴訟的“便民”途徑。

法律體系及其包括的法律規(guī)范，以法的形式（按照我國的立法體制，這里所稱的“法”，除具有最高法律效力的憲法外，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例等）反映和規(guī)范國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會的各項制度。由于各國的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、歷史文化傳統(tǒng)的不同，它們各自的法律體系必然各具特點，尤其是不同社會制度國家的法律制度必然有本質(zhì)的不同。我們要建立的是中國特色社會主義法律體系，它包括的全部法律規(guī)范，它確立的各項法律制度，以體現(xiàn)人民共同意志、維護(hù)人民根本利益、保障人民當(dāng)家作主為基本特征，這是社會主義法律制度與資本主義法律制度的本質(zhì)區(qū)別。

那么，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，再經(jīng)過五年的努力，基本形成的中國特色社會主義法律體系應(yīng)該是什么樣的？我們經(jīng)過初步研究，認(rèn)為它大體上應(yīng)該具備三個特點：第一個特點是，法的門類齊全。這一點，我們已經(jīng)做到了。第二個特點是，體現(xiàn)“三個代表”重要思想要求，能夠適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢，保障改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局，促進(jìn)社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展的基本的、主要的法律規(guī)范比較齊備。做到這一點，要求我們在對現(xiàn)行有效的法律和行政法規(guī)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，按照黨的十六大的總體部署，通盤研究、統(tǒng)籌考慮哪些需要制定，哪些需要修改（包括對一些同類法律進(jìn)行必要的歸并、整合，也包括有些行政法規(guī)在條件成熟時提升為法律），哪些需要廢止。第三個特點是，這個法律體系內(nèi)部，包括七個法律門類之間、不同法律規(guī)范（如民事的、刑事的、行政的等）之間、不同層次法律規(guī)范（憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例等）之間，基本做到邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、結(jié)構(gòu)合理、和諧統(tǒng)一。做到這一點，還有許多問題需要進(jìn)一步深入研究。這里，需要正確處理三個關(guān)系：

（一）法律、法律體系與實際的關(guān)系

在人類歷史上，法律一旦產(chǎn)生，便逐漸形成了自己的體系，并且追求更多的獨立性。立法，不能不考慮法自身的邏輯體系，不能對性質(zhì)相同的問題，這個法這么規(guī)定，那個法那么規(guī)定，互相矛盾。但是，歸根到底，實際是母親，法律是子女，正如恩格斯所說的，是“經(jīng)濟(jì)關(guān)系反映為法原則”。生產(chǎn)力發(fā)展了，生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展了，社會發(fā)展了，實際發(fā)展了，法也要發(fā)展，法的原則、法律體系也要發(fā)展。由此至少可以看出兩點：一是，實踐沒有止境，法律體系也要與時俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新，它必然是動態(tài)的、開放的、發(fā)展的而不是靜止的、封閉的、固定的，一定階段所稱“法律體系”只能是相對的而不是絕對的。尤其是在我國，整個國家還處于改革、轉(zhuǎn)型時期，中國特色社會主義制度還處于發(fā)展與完善的過程中，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制還處于發(fā)展和完善的過程中，都還沒有定型，因而反映、規(guī)范這種制度和體制的法律規(guī)范、法律體系就更加明顯地具有穩(wěn)定性與變動性相統(tǒng)一、階段性與前瞻性相統(tǒng)一的特點。二是，加強(qiáng)立法工作與形成法律體系，二者既有聯(lián)系、又有區(qū)別。從我國二十四年來的立法實踐看，立法從來都是從實際出發(fā)而不是從體系出發(fā)的，都是根據(jù)需要與可能來進(jìn)行的。也就是說，改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中出現(xiàn)了需要用法律手段加以解決的問題，那就深入調(diào)查研究，認(rèn)真總結(jié)實踐經(jīng)驗，經(jīng)驗基本成熟的，至少有了科學(xué)的而不是主觀臆造的典型經(jīng)驗，才能立法，需要并且成熟一個，抓緊制定一個。這是立法問題。法律體系則是法學(xué)研究問題，有了若干法律、法規(guī)之后，對它們加以研究、歸類，從中找出規(guī)律性的東西，明確不同法律規(guī)范的不同性質(zhì)、不同特點、不同效力以及它們的相互關(guān)系和內(nèi)在邏輯，逐漸形成科學(xué)的體系。因此，這個體系不可能是一開始就有的，而是像南方一句俗話說的那樣，“草鞋沒樣，邊打邊像”。概括地說，先是制定法律、法規(guī)，然后形成法律體系；法律體系形成之后，又會指導(dǎo)立法實踐，防止法律規(guī)范之間相互矛盾、“打架”，把法的自身邏輯體系搞亂。這就是為什么黨的十一屆三中全會并沒有提出法律體系的問題，到了黨的十五大，在我們已經(jīng)有了一部適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的新憲法和一批基本的、主要的法律、法規(guī)之后，才提出了到2010年形成中國特色社會主義法律體系的要求。這是符合客觀規(guī)律的。

（二）數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系

中國特色社會主義法律體系從奠定基礎(chǔ)到初步形成再到基本形成，沒有一定數(shù)量的法律、法規(guī)當(dāng)然是不行的。但是，法律、法規(guī)完備和法律體系形成的標(biāo)志，從根本上說，并不在于法律、法規(guī)的數(shù)量，而是在于這個體系和它包括的全部法律規(guī)范對社會生活覆蓋的廣度與調(diào)整社會關(guān)系的力度，也可以說在于它的質(zhì)量，一是單行法律、法規(guī)的質(zhì)量，二是整個法律體系的質(zhì)量。法律、法規(guī)還是備而不繁為好。從法律體系看，以成文法為立法基本模式的大陸法系三個典型國家德國、法國、日本，它們搞了二三百年，現(xiàn)行有效的法律分別只有203個、54個、213個，我們并不能因此就說它們的法律體系尚未形成（需要說明，這三個國家、特別是法國的法律中，法典化的法律比較多）；我國現(xiàn)行有效的法律就有217個，我們卻不能因此就說中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成；而且，由于國情不同，需要用法律手段解決的問題不同，外國有的法律，我們不一定就要制定，外國沒有的法律，我們不一定就不需要制定，建設(shè)中國特色社會主義法律體系不能簡單化地按照外國的法律體系“對號入座”，不加分析地照搬、照套，而只能加以研究、借鑒。再從單行法看，一個質(zhì)量好的法可以解決特定領(lǐng)域內(nèi)帶普遍性的諸多問題，真正能夠起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的作用；一個質(zhì)量差的法非但不能解決實際問題，甚至可能扼殺經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，成為社會發(fā)展的障礙。當(dāng)然，法的數(shù)量與質(zhì)量從來是相輔相成的，科學(xué)的法律體系本身就應(yīng)該是法的數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一；至于什么時候強(qiáng)調(diào)數(shù)量，什么時候強(qiáng)調(diào)質(zhì)量，那要從實際出發(fā)。黨的十一屆三中全會召開時，我國的法律、法規(guī)還很不完備，可以說基本上是不片未開墾的處女地。那時，鄧小平同志強(qiáng)調(diào)加快立法，說現(xiàn)在立法的工作量很大，因此法律條文開始可以粗一點，逐步完善，“有比沒有好，快搞比慢搞好”，是正確的。到了黨的十五大召開時，中國特色社會主義法律體系框架已經(jīng)初步形成。這時，江澤民同志在向大會所作的報告中提出依法治國基本方略的同時，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量”，是適時的?，F(xiàn)在，在中國特色社會主義法律體系初步形成的基礎(chǔ)上，吳邦國同志在本屆全國人大常委會第一次會議上強(qiáng)調(diào)“切實加強(qiáng)立法工作，重在提高立法質(zhì)量”，同樣是適時的。

（三）法律手段與其他社會調(diào)整手段的關(guān)系

現(xiàn)在，各方面的立法積極性都很高，這是好事。同時，這也提出了一個問題：到底解決哪些問題應(yīng)該立法，解決那些問題不宜立法？依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，沒有相當(dāng)一批法律、法規(guī)，特別是基本的、主要的法律、法規(guī)當(dāng)然是不行的?，F(xiàn)在，我們的法律、法規(guī)還不夠健全，需要進(jìn)一步加強(qiáng)立法工作。但是，這并不意味著所有的問題都要用法去解決，法并不是萬能的。調(diào)整社會關(guān)系的手段歷來是多種多樣的，除法律規(guī)范外，還有市場機(jī)制、行業(yè)自律、習(xí)慣規(guī)則、道德規(guī)范以及先進(jìn)管理、技術(shù)等手段。這些手段所要解決的問題一般來說是各不相同、各具特性的。其中，需要用法律手段解決的，一般來說，應(yīng)該是那些在社會生活中帶普遍性的、反復(fù)出現(xiàn)的，用其他社會調(diào)整手段難以解決、最終需要依靠國家強(qiáng)制力解決的問題（既然是最終需要依靠國家強(qiáng)制力，那就不是凡事都要依靠國家強(qiáng)制力，運用國家強(qiáng)制力是需要格外慎重的）。能夠用其他社會調(diào)整手段予以解決，卻不能或者基本上不能依靠國家強(qiáng)制力解決的問題，如思想道德問題、具體工作問題、具體技術(shù)問題、科學(xué)實驗問題等，就不宜或者不必通過立法去解決。因此，加強(qiáng)立法工作，當(dāng)然需要考慮制定、修改法律、法規(guī)，同時也要考慮如何運用、發(fā)揮市場機(jī)制、行業(yè)自律、習(xí)慣規(guī)則、道德規(guī)范以及先進(jìn)管理、技術(shù)等手段在調(diào)整社會關(guān)系中的作用，不可能什么問題都用法律手段去解決即最終依靠國家強(qiáng)制力去解決。

三、關(guān)于立法應(yīng)當(dāng)遵循的原則

立法就是在矛盾的焦點上劃杠杠，鼓勵做什么、允許做什么、應(yīng)當(dāng)做什么、禁止做什么，保護(hù)什么、懲罰什么，令行禁止，全社會都要一體遵照執(zhí)行。要把立法的杠杠劃得準(zhǔn)，既很重要，又不容易，是很嚴(yán)肅的事情。嚴(yán)肅立法是嚴(yán)肅執(zhí)法的前提。搞好立法工作，提高立法質(zhì)量，關(guān)鍵在于把握正確的政治方向，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來，自覺地堅持立法應(yīng)當(dāng)遵循的幾條原則：

（一）堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)

鄧小平理論特別是鄧小平民主法治思想，為建設(shè)和完善中國特色社會主義法律體系奠定了理論基礎(chǔ)，提供了指導(dǎo)原則。黨的十六大把“三個代表”重要思想同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論一道確定為我們必須長期堅持的指導(dǎo)思想，具有重大意義。立法只有以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，堅持從社會主義初級階段的基本國情出發(fā)，立足于總結(jié)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的實踐經(jīng)驗，同時在此基礎(chǔ)上借鑒人類政治文明有益成果，借鑒國外對我們有益的經(jīng)驗、主要是反映市場經(jīng)濟(jì)共同規(guī)律的東西，為我所用，力求從全局上、發(fā)展上和本質(zhì)上把握中國特色社會主義法律體系內(nèi)在的規(guī)律性，解決立法帶普遍性、共同性的問題，才能堅持正確的政治方向。

法律制度屬于上層建筑，歸根到底，是能動地反映經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)并為其服務(wù)的；同時，又是能動地反映上層建筑其他部分并為其服務(wù)的。在立法活動中貫徹“三個代表”重要思想，必須是全面的，同時又要明確法律制度的定位、定性，把握它的特點：1.法律制度并不直接解決生產(chǎn)力自身的問題，而是通過體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制改革精神，體現(xiàn)黨的經(jīng)濟(jì)政策，反映社會主義初級階段的基本經(jīng)濟(jì)制度和基本分配制度，調(diào)整社會經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，為解放和發(fā)展生產(chǎn)力開辟道路、創(chuàng)造環(huán)境、提供保障。2.法律制度并不直接解決文化藝術(shù)創(chuàng)作自身的問題，而是通過體現(xiàn)馬克思主義的指導(dǎo)地位，體現(xiàn)“二為”方向、“雙百”方針，體現(xiàn)文化體制改革精神，體現(xiàn)黨的文化政策，為繁榮中國特色社會主義文化開辟道路、創(chuàng)造環(huán)境、提供保障。3.確定法律制度，必須以中國最廣大人民的根本利益為基本原則，檢驗的標(biāo)準(zhǔn)是看人們?nèi)罕姖M意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)。

在立法活動中真正做到全面貫徹“三個代表”重要思想，是很不容易的，要花很大力氣才行。當(dāng)今世界，國際戰(zhàn)略格局正在發(fā)生深刻變化。世界多極化和經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢在曲折中發(fā)展，科技進(jìn)步日新月異，綜合國力競爭日趨激烈。西方敵對勢力加緊對我國實施“西化”、“分化”戰(zhàn)略圖謀，試圖用西方那一套社會制度、價值觀念、生活方式對我國施加影響，包括對我國法律制度施加影響。從國內(nèi)看，隨著改革的深化、開放的擴(kuò)大和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式日趨多樣化，社會關(guān)系和社會利益格局已經(jīng)發(fā)生并且還在繼續(xù)發(fā)生深刻變化，不同利益的社會階層、社會成員勢必要求把自己的意志和利益反映到包括法律制度在內(nèi)的上層建筑中來；而且，人數(shù)少的社會階層反映到立法活動中的聲音不一定小，人數(shù)多的社會階層反映到立法活動中的聲音不一定大。在這樣錯綜復(fù)雜的國際、國內(nèi)形勢下，在立法活動中全面貫徹“三個代表”重要思想，首先要從實際出發(fā)、因時制宜，因地制宜、因事制宜，抓準(zhǔn)抓住中國先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求是什么、中國先進(jìn)文化的前進(jìn)方向是什么、中國最廣大人民的根本利益是什么。要做到這一點，還是要靠我們的“傳家寶”--吃透兩頭：一頭，全面、準(zhǔn)確地把握中央決策（路線、方針、政策），這要靠深入學(xué)習(xí)、領(lǐng)會；一頭，全面、本質(zhì)地把握實際情況，這要靠深入調(diào)查研究。要吃透兩頭，都要花很大力氣，從理論與實踐的結(jié)合上研究、解決問題，把對領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)與對群眾負(fù)責(zé)統(tǒng)一起來，這就決不是嘴上說說、紙上寫寫所能辦到的。

（二）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

憲法總綱第一條就開宗明義地規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家?！惫と穗A級領(lǐng)導(dǎo)是通過它的先鋒隊中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)的，這是歷史的結(jié)論、人民的選擇。實踐證明，要把中國的事情辦好，關(guān)鍵取決于我們黨，取決于黨的先進(jìn)性和戰(zhàn)斗力，取決于黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平。

作為執(zhí)政黨，怎樣領(lǐng)導(dǎo)？怎樣執(zhí)政？按照馬克思主義的政黨學(xué)說和國家學(xué)說，政黨不是國家機(jī)器，黨的主張不是國家意志。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，并且通過憲法和法律的形式把黨的正確主張和人們共同意志統(tǒng)一起來，依法執(zhí)政。列寧在《論糧食稅》一文中有一句著名的論斷：“無產(chǎn)階級專政就是無產(chǎn)階級對政治的領(lǐng)導(dǎo)?！痹诹⒎ɑ顒又袌猿贮h的領(lǐng)導(dǎo)，最根本、最重要的是堅持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、方針政策領(lǐng)導(dǎo)，自覺地把體現(xiàn)“三個代表”重要思想的黨的方針政策經(jīng)過法定程序，同人民的意見結(jié)合起來、統(tǒng)一起來，轉(zhuǎn)化成為法律、法規(guī)，成為國家意志，作為全社會都必須一體遵循的社會活動準(zhǔn)則，并最終依靠國家強(qiáng)制力保證它的實施。

這里，有一個問題需要研究：是不是黨的全部方針政策都要法制化呢？我看，不應(yīng)該是。黨的方針政策，有基本的，有具體的；有戰(zhàn)略性的，有策略性的；有較成熟的，有試驗性的。一般來說，法律、法規(guī)體現(xiàn)的黨的方針政策應(yīng)該是基本的、戰(zhàn)略性的、較成熟的、需要較長時期執(zhí)行并且最終需要依靠國家強(qiáng)制力予以保證的。同時，法律、法規(guī)又要能夠解決現(xiàn)實生活中的實際問題，特別是領(lǐng)導(dǎo)與群眾關(guān)注的熱點、難點問題。那么，怎樣恰當(dāng)?shù)靥幚?、兼顧兩方面的關(guān)系呢？總結(jié)實踐經(jīng)驗，大體上有三條：

一是，凡屬重大問題、重要改革，要制定法律、法規(guī)，一般需要先用政策來指導(dǎo)，經(jīng)過群眾性的探索、試驗，總結(jié)實踐經(jīng)驗，研究、比較各種典型，全面權(quán)衡利弊，才能立法。當(dāng)然，這只是立法的一般性經(jīng)驗，并不排除預(yù)見性（預(yù)見就是根據(jù)客觀事物的運動規(guī)律看到前途趨向），對看準(zhǔn)的問題，中央決策已定，可以先行立法，用法律手段推動改革。

二是，區(qū)別方針政策的法制化與方針政策對執(zhí)法活動的指導(dǎo)，前者屬于立法問題，后者屬于執(zhí)法問題。

三是，需要制定法律、法規(guī)的，又要努力找到確定基本制度與解決現(xiàn)實問題的最佳結(jié)合點，既要維護(hù)法律制度的相對穩(wěn)定性，又要能夠解決實際問題。

（三）堅持全心全意為人民服務(wù)的宗旨 在我國，人民，只有人民，才是國家和社會的主人。社會主義民主政治的本質(zhì)要求是人民當(dāng)家作主。社會主義法制實質(zhì)上就是人民民主的制度化、法律化。我們的憲法和法律、法規(guī)都應(yīng)該是，也必須是黨的正確主張和人民共同意志的統(tǒng)一，歸根到底，是體現(xiàn)人民共同意志、維護(hù)人民根本利益、保障人民當(dāng)家作主的。因此，立法必須堅持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，增強(qiáng)民主意識，把維護(hù)最廣大人民的根本利益（包括正確處理人民的全局利益和局部利益的關(guān)系，長遠(yuǎn)利益與眼前利益的關(guān)系，國家、集體和個人的利益關(guān)系）作為根本原則，作為出發(fā)點和落腳點。立一個法，定一條規(guī)矩，都要把著眼點放在是不是有利于改革、發(fā)展、穩(wěn)定，是不是有利于解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，歸根到底，是不是有利于最廣大人民的根本利益。一個法立得好不好，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是這個，而不能是有關(guān)部門“權(quán)力均等，利益均沾”，從現(xiàn)實情況看，在立法活動中尤其需要自覺地防止“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法制化”。

立法為了人民，必須依靠人民，在立法活動中堅持群眾路線。在我國，人民群眾不應(yīng)該只是法律、法規(guī)的被動接受者，而首先應(yīng)該是立法的積極參與者；立法不是有關(guān)部門之間權(quán)力和利益的分配與再分配，而應(yīng)該反映人民的共同意志和根本利益。法律、法規(guī)從實踐中來，就應(yīng)該從群眾中來，只能是群眾實踐經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)。因此，立法實行立法工作者、實際工作者、專家相結(jié)合，又始終注意聽取各種意見、特別注意傾聽基層群眾的意見，集思廣益，多謀善斷，才能搞好；少數(shù)人坐在屋子里苦思冥想，或者在少數(shù)人的圈子里打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，是決不會成功的。

（四）堅持服從并服務(wù)于發(fā)展這個第一要務(wù)

鄧小平同志強(qiáng)調(diào)：“發(fā)展才是硬道理?！苯瓭擅裢驹邳h的十六大報告中進(jìn)一步把發(fā)展作為執(zhí)政興國的第一要務(wù)，并提出要緊緊抓住二十一世紀(jì)頭二十年這個可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，把全面建設(shè)小康社會確定為新世紀(jì)新階段的奮斗目標(biāo)。這是一個關(guān)系全局、長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略決策。

按照馬克思主義所深刻揭示的經(jīng)濟(jì)、政治、文化三者之間的辯證關(guān)系和人類社會發(fā)展的基本規(guī)律，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，必須堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，并正確處理物質(zhì)文明建設(shè)、政治文明建設(shè)、精神文明建設(shè)的關(guān)系，實現(xiàn)三個“建設(shè)”互相協(xié)調(diào)、互相促進(jìn)、全面推進(jìn)。也可以說，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的過程本身就應(yīng)該是包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展在內(nèi)的社會全面進(jìn)步的過程，就應(yīng)該是社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明全面發(fā)展的過程。牢牢地把握這一點，對于我們自覺地運用客觀規(guī)律，堅定地沿著正確的道路前進(jìn)，加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，是一個關(guān)系全局的重大問題。

加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)，依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，屬于發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明的范疇。按照我們黨的老規(guī)矩、好傳統(tǒng)，黨在各方面的工作都要服從并服務(wù)于黨的中心任務(wù)。據(jù)此，新世紀(jì)新階段的立法必須緊緊圍繞全面建設(shè)小康社會這個奮斗目標(biāo)，體現(xiàn)、推動、保障發(fā)展這個執(zhí)政興國第一要務(wù)，為發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境、提供有力的法制保障。這是檢驗立法質(zhì)量的一條重要標(biāo)準(zhǔn)。

（五）堅持以憲法為核心的社會主義法制統(tǒng)一

我國是一個集中統(tǒng)一的社會主義國家。沒有社會主義法制的統(tǒng)一，就不能依法維護(hù)國家的統(tǒng)一、政治的安定、社會的穩(wěn)定。實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，同樣需要強(qiáng)調(diào)社會主義法制的統(tǒng)一，否則就會妨礙社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，妨礙統(tǒng)一的社會主義市場的形成和發(fā)展。隨著立法步伐的加快，法律、法規(guī)數(shù)量的增多，不同法律門類、不同性質(zhì)法律規(guī)范、不同效力層次法律規(guī)范之間呈現(xiàn)出錯綜復(fù)雜的關(guān)系，尤其需要引起我們對法制統(tǒng)一的高度重視。

維護(hù)法制統(tǒng)一，首先必須依據(jù)法定權(quán)限、遵循法定程序立法，不得超越法定權(quán)限、違反法定程序立法。法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例等都是國家統(tǒng)一的法律體系的組成部分，各部門、各地方、各方面都不能各搞各的所謂“法律體系”。在法律體系內(nèi)部，必須堅持以憲法為核心和統(tǒng)帥，一切法律、法規(guī)都不得同憲法相抵觸，行政法規(guī)不得同憲法和法律相抵觸，地方性法規(guī)不得同憲法和法律、行政法規(guī)相抵觸，規(guī)章之間也不能相互矛盾。同時，要按照法定的權(quán)限和程序，加強(qiáng)對法律、法規(guī)的解釋工作，加強(qiáng)法規(guī)、規(guī)章的備案審查工作?？傊欢ㄒ獜闹贫壬辖鉀Q“依法打架”的問題。

四、關(guān)于探求立法的規(guī)律

法律、法規(guī)，形式上是主觀意志的產(chǎn)物，集體意志也是主觀的；實質(zhì)上是客觀的，立法搞得好不好，法律、法規(guī)的質(zhì)量高不高，關(guān)鍵在于能不能反映客觀規(guī)律，一是中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展規(guī)律，二是中國特色社會主義法律體系的內(nèi)在規(guī)律，三是立法的工作規(guī)律。立法中這種主觀與客觀的矛盾只能在實踐中加以解決，途徑就是不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗。毛主席說過：我們共產(chǎn)黨就是靠總結(jié)經(jīng)驗吃飯的。我們從事的是前無古人的事業(yè)，沒有人能給我們提供現(xiàn)成的答案。立法也是一樣，沒有誰能給我們提供中國特色社會主義法律體系的現(xiàn)成藍(lán)本。所以，鄧小平同志提倡“摸著石頭過河”。沒有經(jīng)驗，摸著石頭過河，更要把務(wù)實與務(wù)虛結(jié)合起來，務(wù)實而不就事論事，務(wù)虛而不脫離實際，在實干中勤于思考，在忙碌中善于總結(jié)，對實際問題作理性思考，不斷摸索和掌握立法的規(guī)律。具體來說，立一個法，基礎(chǔ)在于總結(jié)實踐經(jīng)驗，先定法意后寫法條，首要的問題是抓住它的本質(zhì)，也就是法意，法意定得準(zhǔn)，寫出法條相對來說并不太難；立幾個法，又要探求它們共同的規(guī)律，掌握了立法的規(guī)律，才會有預(yù)見性和主動權(quán)。

總結(jié)二十四年來的立法實踐經(jīng)驗，為了更好地堅持立法原則，提高立法質(zhì)量，在立法活動中需要正確處理若干關(guān)系，比如：

（一）立法與改革的關(guān)系

法律、法規(guī)的特點是“定”，是在矛盾的焦點上劃杠杠，一旦規(guī)定下來，全社會都要一體遵守。改革的特點是“變”，是突破原有的體制和規(guī)則。用特點是“定”的法律、法規(guī)去適應(yīng)特點是“變”的改革要求，難度是很大的。那么，立法應(yīng)該怎樣體現(xiàn)、適應(yīng)改革的要求呢？有人提出，要大膽改革，就要敢于突破法律“框框”，甚至敢于突破憲法“框框”。這種看法是不正確的。如果這個人認(rèn)為這個法要突破，那個人認(rèn)為那個法要突破，誰想怎么干就怎么干，以憲法為核心的社會主義法制的尊嚴(yán)和權(quán)威就會蕩然無存?？偨Y(jié)實踐經(jīng)驗，正確的態(tài)度是：1.立法要體現(xiàn)中央關(guān)于改革、發(fā)展、穩(wěn)定的決策。2.立法要著重把實踐證明是正確的改革成果、改革經(jīng)驗肯定下來；改革經(jīng)驗尚不充分的，如果迫切需要立法，那就先把改革的原則確定下來，并為進(jìn)一步改革留下余地。3.如果實踐證明現(xiàn)行法律、法規(guī)的有些規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)形勢的變化，成為改革的障礙，那就及時經(jīng)過法定程序予以修改或者廢止。

（二）政府與市場的關(guān)系

我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。實踐已經(jīng)證明，充分發(fā)揮市場機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用，實行公開、公平、公正競爭，經(jīng)濟(jì)活動才能富有活力，提高效率，更快地創(chuàng)造更多的社會財富，提高綜合國力。同時，市場又不是萬能的，市場本身就存在著自發(fā)性、滯后性、盲目性。改善宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、合理利用公共資源、維護(hù)社會公共利益等方面的問題，就難以靠市場來解決。因此，實行市場經(jīng)濟(jì)體制，并不意味著減少政府的責(zé)任和作用。我國是發(fā)展中的大國，又處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時期，尤其需要政府擔(dān)當(dāng)起應(yīng)負(fù)的責(zé)任，把職能真正轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來，并且轉(zhuǎn)變工作方式、工作作風(fēng)，切實解決市場解決不了或者解決不好的問題，為經(jīng)濟(jì)活動創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境。這里需要明確的問題是，正確處理政府與市場的關(guān)系，主要的方面是政府，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，力求做到：一不越位，決不要再把那些政府機(jī)關(guān)不該管、管不了、實際上也管不好的事情攬在手里；二不缺位，該由政府機(jī)關(guān)管的事情就要把它管住、管好；三不錯位，政府機(jī)關(guān)不能既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”；四不擾民，該由政府機(jī)關(guān)管的事情，只要能把它管住、管好，辦事手續(xù)越簡便、越透明越好，以方便基層、方便老百姓。而做到這一點，首先又要解放思想，更新觀念，卸下兩個思想認(rèn)識上的包袱：一是，政府工作以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，不等于把一切經(jīng)濟(jì)活動都由政府機(jī)關(guān)包攬下來；二是，政府是人民的政府，不等于把老百姓的一切事情都由政府機(jī)關(guān)包攬下來?？偟膩砜?，從發(fā)展趨勢看，政府實施的是公共行政，政府是有限政府，而不是無限政府，它的權(quán)力、責(zé)任都是有限的，而不是無限的。只有“有限”，才有可能“高效”。這個思想認(rèn)識問題不解決，不可能轉(zhuǎn)變政府職能。

（三）權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系

轉(zhuǎn)變政府職能，在立法活動中，特別是制定行政法、經(jīng)濟(jì)法，不可避免地會涉及行政權(quán)力同自然人、法人和其他組織的權(quán)利的關(guān)系。按照傳統(tǒng)法學(xué)概念，行政權(quán)力屬于“公權(quán)”，自然人、法人和其他組織的權(quán)利屬于“私權(quán)”。在權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系問題上，原則上講，權(quán)利是本源，權(quán)力是由其派生的。憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”行政權(quán)力是人民通過法定程序授予的。但是，行政機(jī)關(guān)一旦取得行政權(quán)力并對管理相對人（公民、法人或者其他組織）行使這種權(quán)力，它就居于“強(qiáng)者”地位。因此，正確處理權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，主要的方面應(yīng)該是對權(quán)力加以規(guī)范、制約、監(jiān)督。立法不僅是對行政機(jī)關(guān)的授權(quán)，而且是對行政機(jī)關(guān)的控權(quán)。依法行政的核心是規(guī)范行政權(quán)力。從這個意義上說，實行依法治國、依法行政，先要依法治“官”、依法治權(quán)，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償，確保一切行政機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限和程序正確行使權(quán)力，防止濫用權(quán)力。在一般情況下，“公權(quán)”不宜介入、干預(yù)“私權(quán)”的行使。當(dāng)然，“私權(quán)”的行使也是有條件、有規(guī)范的。如果行使“私權(quán)”損害國家的、社會的、集體的利益和他人的合法權(quán)益，“公權(quán)”就應(yīng)該介入、干預(yù)，實施監(jiān)督，予以處理。對于行政機(jī)關(guān)來說，權(quán)力與責(zé)任應(yīng)該統(tǒng)一；對于自然人、法人或者其他組織來說，權(quán)利與義務(wù)應(yīng)該統(tǒng)一。法律、法規(guī)在賦予有關(guān)行政機(jī)關(guān)必要的權(quán)力的同時，必須規(guī)定其相應(yīng)的責(zé)任，規(guī)范、制約、監(jiān)督行政權(quán)力的行使。為了從源頭上、制度上預(yù)防和解決腐敗問題，立法必須體現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤、權(quán)力與利益徹底脫鉤的原則，決不允許爭權(quán)而不負(fù)責(zé)，更不允許利用權(quán)力“尋租”。“公權(quán)”是不能盈利的，這是一條法律原則，也是一條政治原則。法律、法規(guī)在規(guī)定自然人、法人和其他組織應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)的同時，應(yīng)該明確規(guī)定其應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，并為保證其權(quán)利的實現(xiàn)規(guī)定相應(yīng)的政策和措施。

（四）懲罰與引導(dǎo)的關(guān)系

法律規(guī)范是確定社會活動準(zhǔn)則的。對那些嚴(yán)重?fù)p害國家的、社會的、集體的利益和其他公民合法權(quán)益的違法行為，法律、法規(guī)當(dāng)然應(yīng)該規(guī)定懲罰手段、制裁措施，并且所規(guī)定的懲罰手段、制裁措施能夠罰當(dāng)其過、制裁得力，真正達(dá)到懲罰的目的，維護(hù)法律、法規(guī)的權(quán)威，保證法律、法規(guī)的實施。同時，又要看到，法律規(guī)范除了對違法行為的懲罰、制裁功能外，它本身又具有重要的引導(dǎo)功能。規(guī)范是為人們設(shè)定的社會行為預(yù)期，本身首先就是引導(dǎo)。立法應(yīng)該根據(jù)行為人不同的行為方式來確立能夠有效發(fā)揮法律規(guī)范引導(dǎo)功能的相應(yīng)制度。在我國，法律、法規(guī)既然是體現(xiàn)人民共同意志、維護(hù)人民根本利益、保障人民當(dāng)家作主的，它就應(yīng)該并且能夠建立在為廣大人民群眾所自覺遵守、執(zhí)行的基礎(chǔ)上，從而具有更明顯的引導(dǎo)功能。因此，在立法活動中，需要重視法律、法規(guī)對人們的引導(dǎo)，從制度上預(yù)防、制止違法行為的發(fā)生。即使對違法行為設(shè)定必要的懲罰手段、制裁措施，也要考慮懲罰手段、制裁措施的多樣化，根據(jù)違法行為的性質(zhì)、后果的不同，設(shè)定相應(yīng)的懲罰手段、制裁措施。這就要求我們從理論與實踐的結(jié)合上，積極研究探索社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下預(yù)防、制止、制裁違法行為的新機(jī)制、新措施、新辦法。

（五）法治與德治的關(guān)系

黨的十六大明確地提出了“依法治國和以德治國相結(jié)合”的要求，這是總結(jié)古今中外治國經(jīng)驗所得出的結(jié)論。法律和道德都是上層建筑的重要組成部分，都是規(guī)范人們的社會行為的重要方式。但是，法律規(guī)范與道德規(guī)范的性質(zhì)、功能是不一樣的。法律規(guī)范以其權(quán)威性和強(qiáng)制性規(guī)范人們的社會行為，其實施主要（不是惟一）靠他律；道德規(guī)范以其感召力和勸導(dǎo)力提高人們的思想認(rèn)識和道德覺悟，其實施主要（不是惟一）靠自律。調(diào)整社會關(guān)系、解決社會問題，必須把法律規(guī)范與道德規(guī)范結(jié)合起來，使二者相輔相成、相互促進(jìn)。有些道德規(guī)范（如誠實信用等）與有關(guān)法律規(guī)范（如民商法律規(guī)定的誠實信用原則等）是相互融通的。如果法律規(guī)范背離了人們普遍認(rèn)同的道德標(biāo)準(zhǔn)、道德要求，就會失去民眾的誠服，在實踐中就難以行得通；如果一切都依靠道德，就難以有效地制止、制裁那些破壞社會秩序、侵犯公共利益和他人合法權(quán)益的行為，也難以促進(jìn)社會主義精神文明建設(shè)，甚至?xí)恋K公共道德的形成。因此，立法必須重視法律規(guī)范的道德基礎(chǔ)。我國是社會主義國家，法律、法規(guī)尤其應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的共同意志，有良好的道德基礎(chǔ)，為多數(shù)人普遍認(rèn)同。看一個法立得好不好，在實踐中能不能行得通，一條重要的標(biāo)準(zhǔn)就是看它是否體現(xiàn)了多數(shù)人認(rèn)同的道德標(biāo)準(zhǔn)、道德要求。

以上匯報不妥之處，請各位領(lǐng)導(dǎo)和各位同志批評指正。

（2003年4月25日）

第二篇：【2016兩會中英雙語介紹】 中國的立法體制和法律體系(節(jié)選)

中國的立法體制和法律體系（節(jié)選）

China's Legislative System & Legal System

來源： 中國人大網(wǎng)

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CATTI 考試資料與資訊 整理

（一）中國的立法體制

(1)China’s Legislative System

中國是統(tǒng)一的多民族的單一制國家，地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)、文化、社會發(fā)展很不平衡，為保證國家法制的統(tǒng)一，又適應(yīng)各地區(qū)的特點和差異，充分調(diào)動中央和地方兩個積極性，中國實行統(tǒng)一而又分層次的立法體制。

China is a unified multi-ethnic nation with a unitary political system.To ensure that the legal system remain unified and adapt at the same time to the uneven economic, political and cultural development of different areas, China practices a unified, multi-level legislative system.●全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)。

--The NPC and its Standing Committee exercise the state power to make laws.●國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。

--The State Council formulates administrative regulations in accordance with the Constitution and other laws and reports them to the NPC for records.●省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。

--In line with specific conditions and actual needs of their administrative regions and on condition that they do not violate the Constitution or other state laws and administrative regulations, the people's congresses of provinces, autonomous regions andmunicipalities directly under the Central Government, as well as their standing committees, may work out local statutes and report them to the NPC Standing Committee and the State Council for records.●民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點，制定自治條例和單行條例。

--The people's congresses of national autonomous areas have the power to formulate regulations concerning autonomy and local needs in light of their own local political, economic and cultural conditions.在中國統(tǒng)一而又分層次的立法體制中，不同層次法律規(guī)范的效力是不同的。憲法具有最高效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等都不得同憲法相抵觸。

In China's multi-level legislative system, laws promulgated at different levels have different effects.The Constitution has the highest legal validity, and no other laws, administrative regulations, local statutes, regulations concerning autonomy and local needs, or other regulations shall contravene the Constitution.法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)等。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)等。

State laws have greater force than administrative regulations, local statutes and regulations.State administrative regulations have greater force than local statutes and regulations.全國人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會制定的不適當(dāng)?shù)姆伞?/p>

The NPC has the power to alter or annul any inappropriate laws enacted by its Standing Committee.（二）中國特色社會主義法律體系(2)China’s Legal System

中國特色社會主義法律體系，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次法律規(guī)范構(gòu)成。

China's legal system covers laws that fall under seven categories and three different levels.The seven categories are the Constitution and Constitution-related, civil and commercial, administrative, economic, social, and criminal laws and laws on lawsuit and non-lawsuit procedures.The three different levels are state laws, administrative regulations and local statutes.●在憲法相關(guān)法方面，制定了全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法、全國人民代表大會組織法、國務(wù)院組織法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法等有關(guān)選舉制度和國家機(jī)構(gòu)的法律；制定了民族區(qū)域自治法、香港特別行政區(qū)基本法、澳門特別行政區(qū)基本法、村民委員會組織法和城市居民委員會組織法等有關(guān)民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度的法律等。

--Concerning the Constitution and Constitution-related laws, in addition to adopting the current Constitution and its four amendments, China has also enacted the Electoral Law, Law on Deputies to the NPC and to Local People's Congresses, and a number of organic laws for state organs, the Legislative Law, the Supervision Law and other laws related to state organs.China has also enacted laws concerning systems for regional ethnic autonomy, special administrative regions and grassroots-level mass self-governance: principally the Law on the Autonomy of Ethnic Minority Regions, the Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region, the Basic Law of the Macao Special Administrative Region, the Organic Law of Villagers' Committees and the Organic Law of Urban Neighborhood Committees.●在民法商法方面，制定了民法通則、物權(quán)法、合同法、侵權(quán)責(zé)任法、拍賣法、商標(biāo)法、專利法、著作權(quán)法、婚姻法、繼承法、收養(yǎng)法、涉外民事關(guān)系法律適用法等調(diào)整平等主體的公民之間、法人之間和公民與法人相互之間的財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系的法律；制定了公司法、合法企業(yè)法、個人獨資企業(yè)法、證券法、保險法、票據(jù)法、商業(yè)銀行法、海商法、信托法等有關(guān)社會平等主體間商事關(guān)系的法律等。

--With regard to civil and commercial laws, China has enacted laws concerning property and personal relations between individual entities with equal standing in society.These principally include the General Principles of Civil Law, the Contract Law, the Guarantee Law, the Auction Law, the Trademark Law, the Patent Law, the Copyright Law, the Marriage Law, the Inheritance Law, and the Adoption Law.China also enacted laws concerning commercial relations between individual entities with equal standing in society: principally the Company Law, the Partnership Law, the Law on Single Investor Enterprises, the Securities Law, the Insurance Law, the Negotiable Instruments Law, the Commercial Banking Law, the Maritime law and the Trust Law.●在行政法方面，制定了居民身份證法、治安管理處罰法、突發(fā)事件應(yīng)對法、行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法、教育法、科技進(jìn)步法、傳染病防治法、藥品管理法、食品安全法、出境入境管理法等有關(guān)國家行政管理的法律；制定了行政監(jiān)察法、行政復(fù)議法等有關(guān)監(jiān)督行政管理活動的法律·····

--Concerning administrative laws, China has enacted laws concerning state administration: principally the Regulations on Administrative Penalties Concerning Law Enforcement, the Administrative Punishment Law, the Administrative Licensing Law, the National Defense Law, the Government Procurement Law, the Education Law, the Law on Scientific and Technological Progress, the Law on Preventing and Controlling Communicable Diseases and the Environmental Protection Law.China has also enacted laws related to supervision of administrative activities: mainly the Law on Administrative Supervision and the Law on Administrative Reconsideration.●在經(jīng)濟(jì)法方面，制定了預(yù)算法、審計法、中國人民銀行法、價格法等有關(guān)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的法律；制定了企業(yè)所得稅法、個人所得稅法、車船稅法、稅收征管法等有關(guān)稅收的法律；制定了反壟斷法、產(chǎn)品質(zhì)量法、廣告法等有關(guān)維護(hù)市場秩序的法律；

--With regard to economic laws, China has enacted laws concerning macro-economic controls, principally the Budget Law, the Audit Law, the Law on the People's Bank of China, the Price Law, the Personal Income Tax Law, and the Law on Tax Collection and Management.China has enacted laws for maintaining market order: mainly the Law against Unfair Competitions, the Law on Protection of the Rights of Consumers, the Law on Product Quality and the Advertising Law.China has enacted laws regarding expansion of opening to the outside world, principally the Law on Joint Ventures with Chinese and Foreign Investment, the Law on Sino-Foreign Contract Joint Ventures, the Law on Wholly Foreign-Invested Enterprises, and the Foreign Trade Law.制定了農(nóng)業(yè)法、鐵路法、公路法、民航法、電力法等有關(guān)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律；制定了森林法、草原法、水法、礦產(chǎn)資源法、土地管理法等有關(guān)保護(hù)和合理開發(fā)自然資源的法律；還制定了計量法、統(tǒng)計法等有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動規(guī)范化的法律等。

China has enacted laws to promote industrial development: mainly the Agriculture Law, the Highway Law, the Civil Aviation Law, and the Electric Power Law.China has enacted laws for protecting and rationally developing natural resources: principally the Forestry Law, the Grassland Law, the Water Law, the Mineral Resources Law, and the Law on Land Management.China has also enacted laws for standardizing economic activities: principally the Maritime Law, the Statistics Law and the Surveying Law.●在社會法方面，制定了勞動法、勞動合同法、就業(yè)促進(jìn)法、工會法、職業(yè)病防治法等有關(guān)勞動關(guān)系和勞動保障的法律；制定了殘疾人保障法、未成年人保護(hù)法、婦女權(quán)益保護(hù)法、老年人權(quán)益保障法等有關(guān)特殊社會群體保障的法律······

--Concerning social laws, China has enacted laws concerning state administration: principally the Labor Law, the Trade Union Law and the Law on Mining Safety.China has also enacted laws protecting special groups in society: mainly the Law on Security for the Disabled,the Law on Protecting Minors, the Law on Safeguarding the Rights and Interests of Women and the Law on Safeguarding the Rights and Interests of the Elderly.●在刑法方面，制定了刑法，并陸續(xù)通過10多個對刑法的補(bǔ)充決定、修正案和法律解釋，對犯罪、刑事責(zé)任和刑事處罰等作出規(guī)范。

--With regard to criminal law, China has enacted the Criminal Law and adopted more than 10 related supplementary decisions, amendments and legal interpretations to standardize definitions of crimes, assignment of criminal responsibility and determination of punishment.●在訴訟與非訴訟程序法方面，制定了刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法、海事訴訟特別程序法、引渡法、仲裁法、人民調(diào)解法等法律，對訴訟和非訴訟程序作出規(guī)范。

--Concerning laws on lawsuit and non-lawsuit procedures, China has enacted laws to standardize procedures for lawsuits and other legal actions, principally the Criminal Procedures Law, the Civil Procedures Law, the Administrative Procedures Law, the Law on Special Procedures for Maritime Lawsuits, the Extradition Law, and the Arbitration Law.來源： 中國人大網(wǎng) 2016年2月1日

第三篇：論我國立法體制的完善[推薦]

論我國立法體制的完善

【摘要】立法體制是法理學(xué)研究的一個重要內(nèi)容，它體現(xiàn)了一個國家的立法特點和性質(zhì)。新中國成立以來，我國立法工作取得了很大的成就，并且在不斷地發(fā)展與完善。尤其是2000年《立法法》的頒布，以立法的形式進(jìn)一步完善了我國的立法體制。隨著社會的不斷的發(fā)展進(jìn)步，我國現(xiàn)行立法體制的缺陷日益凸顯。結(jié)合我國國情及社會發(fā)展，進(jìn)一步完善我國的立法體制成為法理學(xué)的一項重要任務(wù)。

【關(guān)鍵詞】 立法體制

立法特征

完善

【目錄】 立法體制概述 我國現(xiàn)行的立法體制及其特征 3 我國立法體制的不足及完善

引

言 立法體制是關(guān)于一國立法機(jī)關(guān)設(shè)置及其立法權(quán)限劃分的體系和制度，主要是指立法權(quán)限劃分的制度。具體來講，包括兩方面：一是中央與地方立法權(quán)限的劃分，二是中央各國家機(jī)關(guān)之間立法權(quán)限的劃分。由于政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、歷史文化傳統(tǒng)、民族狀況等情況不同，各國對立法權(quán)限的劃分也不盡相同。當(dāng)今世界普遍采用的立法體制有三種：單一的立法體制、復(fù)合的立法體制、制衡的立法體制，與之相比，中國現(xiàn)行立法體制獨具特色。

第一章 立法體制概述

立法體制是關(guān)于立法權(quán)、立法權(quán)運行和立法權(quán)載體諸方面的體系和制度所構(gòu)成的有機(jī)整體。其核心是有關(guān)立法權(quán)限的體系和制度。立法體制是靜態(tài)和動態(tài)的統(tǒng)一，立法權(quán)限的劃分，是立法體制中的靜態(tài)內(nèi)容；立法權(quán)的行使是立法體制中的動態(tài)內(nèi)容；作為立法權(quán)載體的立法主體的建置和活動，則是立法體制中兼有靜態(tài)和動態(tài)兩種狀態(tài)的內(nèi)容。

立法體制由三要素構(gòu)成。一是立法權(quán)限的體系和制度，包括立法權(quán)的歸屬、立法權(quán)的性質(zhì)、立法權(quán)的種類和構(gòu)成、立法權(quán)的范圍、立法權(quán)的限制、各種立法權(quán)之間的關(guān)系、立法權(quán)在國家權(quán)力體系中的地位和作用、立法權(quán)與其他國家權(quán)力的關(guān)系等方面的體系和制度。二是立法權(quán)的運行體系和制度，包括立法權(quán)的運行原則、運行過程、運行方式等方面的體系和制度。三是立法權(quán)的載體體系和制度，包括行使立法權(quán)的立法主體或機(jī)構(gòu)的建置、組織原則、活動形式、活動程序等方面的體系和制度。

第二章 我國現(xiàn)行立法體制及其特征

二、我國現(xiàn)行立法體制

（一）現(xiàn)行立法體制概況

中國現(xiàn)行立法體制是特色甚濃的立法體制。從立法權(quán)限劃分的角度看：它是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)的，多級并存、多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制。具體表現(xiàn)如下：

1﹑ 全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)。全國人大制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。全國人大常委會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。

2﹑ 國務(wù)院即中央人民政府根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。3 ﹑省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)；較大的市（包括省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）的人大及其常委會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法，法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)后施行。4﹑ 經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人大及其常委會根據(jù)全國人大的授權(quán)決定，還可以制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實施。

﹑自治區(qū)、自治州、自治縣的人大還有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點，制定自治條例和單行條例，對法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。自治區(qū)的自治條例和單行條例報全國人大常委會批準(zhǔn)后生效，自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會批準(zhǔn)后生效。﹑國務(wù)院各部、各委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。

（二）現(xiàn)行立法體制的國情依據(jù)

中國現(xiàn)行立法體制，有深刻的國情根據(jù)：

首先，中國是人民當(dāng)家作主的國家，法是人民意志的反映，由體現(xiàn)全國人民最高意志的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國立法，制定、變動反映國家和社會的基本制度、基本關(guān)系的法律，中國立法的本質(zhì)才符合國情的要求。

其次，中國幅員廣大，人口眾多，各地區(qū)、各民族經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展很不平衡，不可能單靠國家立法來解決各地復(fù)雜的問題，許多情況下國家立法規(guī)定粗了不能解決問題，規(guī)定細(xì)了又不符合實際情況。因此，要適應(yīng)國情需要，除了要用國家立法作為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)解決國家基本問題外，還有必要在立法上實行一定程度的分權(quán)，讓有關(guān)方面分別制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治法規(guī)和特區(qū)規(guī)范性法律文件等。

再次，現(xiàn)階段中國，經(jīng)濟(jì)上實行以國有經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的多種經(jīng)濟(jì)形式并存發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，政治上實行民主集中制。經(jīng)濟(jì)、政治上的特點加上地理、人口、民族方面的特點和各地不平衡的特點，決定了國家在立法體制上一方面必須堅持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，另一方面，必須充分發(fā)揚民主，使多方面參與立法，特別是要正確處理中央與地方的關(guān)系。

第四，從歷史經(jīng)驗來看，1954年憲法改變了建國初期各大行政區(qū)和各省甚至市、縣有權(quán)制定有關(guān)法令、條例的體制，實行立法的集權(quán)原則。這在當(dāng)時對實現(xiàn)和鞏固國家的統(tǒng)一、反對分散主義是必要的。但由于將立法權(quán)過分集中，既不利于地方發(fā)展，也分散了中央的精力，還容易助長上級機(jī)關(guān)的官僚主義。歷史經(jīng)驗表明：有必要在立法上實行一定程度的分權(quán)制度。另一方面，這些年來國家、社會和公民生活的發(fā)展特別是市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，提出了大量的立法要求，緊迫而又繁重的立法工作單靠行使國家立法權(quán)的機(jī)關(guān)不可能完成。近年來，正由于在立法體制上采取改革措施，實行現(xiàn)行立法體制，才解決了許多實際問題，推動了國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民主、法制建設(shè)。

最后，也是特別重要的是，中國國情中的歷史沉淀物也要求實行相當(dāng)程度分權(quán)的立法體制。

三、現(xiàn)行立法體制的特征

實行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)，一方面是指最重要的立法權(quán)亦即國家立法權(quán)——立憲權(quán)和立法權(quán)，屬于中央，并在整個立法體制中處于領(lǐng)導(dǎo)地位。國家立法權(quán)只能由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)行使，其他任何機(jī)關(guān)都沒有這個權(quán)力。行政法規(guī)、地方性法規(guī)都不得與憲法、法律相抵觸。雖然自治法規(guī)可以有同 憲法、法律不完全一致的例外規(guī)定，但制定自治法規(guī)作為一種自治權(quán)必須依照憲法、民族區(qū)域自治法和立法法所規(guī)定的權(quán)限行使，并須報全國人大常委會批準(zhǔn)或備案。這些制度實質(zhì)上確保了國家立法權(quán)對自治法規(guī)制定權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)地位。另一方面，是指國家的整個立法權(quán)力，由中央和地方多方面的主體行使。這是中國現(xiàn)行立法體制最深刻的進(jìn)步或變化。這種相當(dāng)程度上的分權(quán)，通過多級并存和多類結(jié)合兩個特征進(jìn)一步表現(xiàn)出來。

多級（多層次）并存，即全國人大及其常委會制定國家法律，國務(wù)院及其所屬部門分別制定行政法規(guī)和部門規(guī)章，一般地方的有關(guān)國家權(quán)力機(jī)關(guān)和政府制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。全國人大及其常委會、國務(wù)院及其所屬部門、一般地方的有關(guān)國家權(quán)力機(jī)關(guān)和政府，在立法上以及在它們所立的規(guī)范性法律文件的效力上有著級別之差，但這些不同級別的立法和規(guī)范性法律文件并存于現(xiàn)行中國立法體制中。

多類結(jié)合，即上述立法及其所制定的規(guī)范性法律文件，同民族自治地方的立法及其所制定的自治法規(guī)，以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)和港澳特別行政區(qū)的立法及其所制定的規(guī)范性法律文件，在類別上有差別。之所以要在“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”、“分權(quán)”和“多級（多層次）”的提法之外，又使用“多類”的提法，是因為僅用“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”、“多級（多層次）”的提法不能概括現(xiàn)行中國立法體制的全部主要特征。這是因為：第一，自治法規(guī)（自治條例、單行條例）和港澳特區(qū)的法律既屬地方規(guī)范性法律文件范疇，又不同于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，在立法上把它們劃入同等級別未必妥善。第二，在法的效力上，行政法規(guī)一般能在全國有效，而自治立法和特區(qū)立法產(chǎn)生的規(guī)范性文件不能在全國有效，因此行政法規(guī)比 后兩者高一級；但自治立法和特區(qū)立法產(chǎn)生的規(guī)范性文件并不需要像一般地方性法規(guī)那樣必須以行政法規(guī)為依據(jù)，在這一點上又不能說它們比行政法規(guī)低一級；但如果把它們看成與行政法規(guī)平級或在級別上高于地方性法規(guī)，顯然也不妥。鑒于這些原因，有必要使用“類”的概念。

這種分層次的立法體制又是怎樣體現(xiàn)和保證法制統(tǒng)一的呢？主要是兩方面：一方面，明確不同層次法律規(guī)范的效力。憲法具有最高的法律效力，一切法律、法規(guī)都不得同憲法相抵觸。法律的效力高于行政法規(guī)，行政法規(guī)不得同法律相抵觸。法律、行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)和規(guī)章，地方性法規(guī)和規(guī)章不得同法律、行政法規(guī)相抵觸。地方性法規(guī)的效力高于地方政府規(guī)章，地方政府規(guī)章不得同地方性法規(guī)相抵觸。另一方面，實行立法監(jiān)督制度。行政法規(guī)要向全國人大常委會備案，地方性法規(guī)要向全國人大常委會和國務(wù)院備案，規(guī)章要向國務(wù)院備案。全國人大常委會有權(quán)撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。

第三章 我國立法體制的不足及完善

一、我國現(xiàn)行立法體制的不足

《立法法》的頒布實施有助于規(guī)范立法行為，有助于維護(hù)國家法制的統(tǒng)一。但是在我國的現(xiàn)行立法體體制下仍然存在一些不完善之處：

1 全國人民代表大會與全國人民代表大會常務(wù)委員會的立法權(quán)限劃分在一些情況下不明確，不靈活這在一定程度上影響了政治和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展； 關(guān)于法的位階和效力問題的規(guī)定也有不完善之處； 3 一般法與特別法、新法與舊法的效力關(guān)系方面仍有不完善之處； 立法監(jiān)督中的備案和審查問題在實踐中仍然存在很多不足之處； 立法聽證制度有待進(jìn)一步完善。

二、完善我國立法體制的思考

結(jié)合《立法法》及立法實踐我認(rèn)為完善我國的立法體制可以從以下幾個方面著手：

1.正確處理全國人民代表大會與全國人民代表大會常務(wù)委員會的立法權(quán)限

根據(jù)《憲法》和《立法法》第7條的規(guī)定，全國人大制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律，全國人大常委會制定和修改基本法律以外的法律。但是，哪些法律屬于基本法律，哪些法律屬于基本法律以外的法律，《立法法》并未詳細(xì)規(guī)定。也就是說，在立法實踐中，基本法律和法律的界限并不是完全清晰的，需要根據(jù)情況和按照法理劃分清楚。我認(rèn)為，現(xiàn)在這方面的問題是需要根據(jù)憲法和《立法法》的有關(guān)規(guī)定，逐步理順過去在這方面存在的某些不合理現(xiàn)象例如，1979年7月1日第五屆全國人大第二次會議通過、并于1990年4月4日第七屆全國人大第三次會議和2001年3月15日第九屆全國人大第四次會議修正的《中 8 外合資經(jīng)營企業(yè)法》屬于基本法律，其調(diào)整的法律關(guān)系涉及某一類企業(yè)。而同樣是調(diào)整某一類企業(yè)法律關(guān)系的《合伙企業(yè)法》、《個人獨資企業(yè)法》等，卻屬于基本法律以外的法律。特別是《公司法》，按照現(xiàn)在全國人大與全國人大常委會立法權(quán)限劃分的結(jié)果，因為是全國人大常委會制定的，屬于基本法律以外的法律?！豆痉ā吩诜蓪嵺`中涉及現(xiàn)代企業(yè)制度，其重要性遠(yuǎn)超過《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》。所以，對于全國人大與全國人大常委會立法權(quán)限的劃分，需要從理論和實際結(jié)合的方面加以研究。從政治體制和立法理論的角度來看，這絕不是誰有時間誰制定，時間要求緊，就由全國人大常委會制定，否則就由全國人大制定的問題。從我國的政治體制講，全國人大是全國的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國人大常委會是全國人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，在我國全國人大每年只召開一次、而會期又比較短的情況下，它的立法應(yīng)集中于國家最重要的基本法律，即相當(dāng)于國外大陸法系國家的法典。從我國的立法理論講，既然有基本法律和基本法律以外的法律之分，那么，前者顯然理應(yīng)對后者有原則上體制上的指導(dǎo)性意義；而后者則應(yīng)當(dāng)是對前者的具體化，使前者成為可執(zhí)行的、可操作的。否則，區(qū)分作為法典性質(zhì)的基本法律和其他普通法律就是沒有意義的。所以正確的劃分全國人大與人大常委會的權(quán)限使其更具有可操作性應(yīng)成為立法重點考慮的問題。

2.正確處理好法的位階和效力

《立法法》突出的特點之一，就是詳細(xì)規(guī)定了屬于不同位階的上位法與下位法和屬于同一位階的法律規(guī)范之間的效力關(guān)系。對于過去在法的效力上存在問題較多的規(guī)章問題，《立法法》第82條明確規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與省、自治區(qū)、直轄 市人民政規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。也就是說，部門規(guī)章與地方政府規(guī)章是屬于同一位階的法，所以效力是同等的。但是在司法實踐中，對同一位階的各種規(guī)章之間的效力關(guān)系，還需要通過具體的案例逐步探索解決。

《立法法》關(guān)于法的位階和效力問題的規(guī)定也有不完善之處。例如，《立法法》第79條規(guī)定了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章之間的效力關(guān)系，但是卻未將自治條例和單行條例包括在內(nèi)，在規(guī)定上顯然不嚴(yán)密，邏輯上也不順。又如，在我國，地方性法規(guī)分為省、自治區(qū)和直轄市的地方性法規(guī)和省、自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)較大的市的地方性法規(guī)；地方政府規(guī)章也分為省、自治區(qū)和直轄市的地方政府規(guī)章和省、自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)較大的市的地方政府規(guī)章。但是，《立法法》第80條卻沒有規(guī)定省、自治區(qū)的地方政府規(guī)章和較大的市的地方性法規(guī)之間的效力關(guān)系，在關(guān)于法的效力裁決的有關(guān)規(guī)定中對此也沒有涉及。但是在立法實踐中，省、自治區(qū)的地方政府規(guī)章和較大的市的地方性法規(guī)之間規(guī)定不一致的情況卻是有可能出現(xiàn)的，對此我們應(yīng)正確性處理好法的位階和效力問題使其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展與社會的和諧。這也要求我們進(jìn)一步研究。

3.一般法與特別法、新法與舊法的效力關(guān)系

《立法法》第83條規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。”該條規(guī)定確立了我們過去在法理上承認(rèn)，但是在法律上無依據(jù)的“特別法優(yōu)于一般法”、“新法優(yōu)于舊法”的原則。同時，該條規(guī)定也糾正了過去一些法理學(xué)著述籠統(tǒng)含糊的 提法，不僅將“特別法優(yōu)于一般法”、“新法優(yōu)于舊法”的原則建立在必須是同位法的基礎(chǔ)上，而且明確了要以同一機(jī)關(guān)制定為條件。這些在立法上都是重要的進(jìn)步，對司法實踐也有重要作用。

對于由同一機(jī)關(guān)制定的各種規(guī)范性法律文件，要優(yōu)先適用特別規(guī)定而不是一般規(guī)定，是因為：一般規(guī)定是對普遍的、通常的問題進(jìn)行規(guī)定的，而特別規(guī)定是對具體的特定的問題進(jìn)行規(guī)定，有明確的針對性，所以當(dāng)它處于同一位階上時，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用特別法。對于由同一機(jī)關(guān)制定的各種規(guī)范性法律文件，優(yōu)先適用新的規(guī)定而不是舊的規(guī)定，是因為：當(dāng)同一機(jī)關(guān)就同一問題進(jìn)行了新的規(guī)定，也就意味著對舊的規(guī)定進(jìn)行了修改和補(bǔ)充，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)適用新法。

當(dāng)然，從立法的角度講，在理想的立法狀態(tài)中，特別法與一般法、新法與舊法的規(guī)定不應(yīng)當(dāng)有不一致之處。因為對這種不一致的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)清除在立法過程中，即：制定特別法時，應(yīng)當(dāng)考慮與一般法的一致；反之，在制定一般法時，應(yīng)當(dāng)考慮與特別法的一致。如果不能保持一致，則必須以明示的方式在立法中體現(xiàn)。同樣，在制定新法時，應(yīng)當(dāng)注意與原有的法律保持一致。如果不能保持一致，也應(yīng)以明示的方式對舊法進(jìn)行修改、補(bǔ)充或廢止。總之，立法者不應(yīng)當(dāng)將此類是否一致的問題，交由執(zhí)法、司法和守法者去判斷。雖然這種不一致的現(xiàn)象在立法過程中是難以完全避免的，但畢竟應(yīng)當(dāng)在立法中盡量予以消除。所以，《立法法》的規(guī)定，決不意味著可以降低立法質(zhì)量。同時，要徹底解決這種不一致的現(xiàn)象，還需要加強(qiáng)立法監(jiān)督中的備案與審查問題。同時，《立法法》第85、86條還對各種法律規(guī)范之間出現(xiàn)不一致，不能確定如何適用時，規(guī)定了裁決程序。一是法律、行政法規(guī)對同一 事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時；或者同一機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)、規(guī)章的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時。這時不能簡單地適用“特別法優(yōu)于一般法”或“新法優(yōu)于舊法”的原則。因為在這些情況下，上述兩個原則是互相矛盾的，所以要由制定機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況作出適用的裁決。二是地方性法規(guī)與部門規(guī)章對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時；部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時；根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，都需要由有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決。這是因為，地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章分別是由同一級別的不同類型的機(jī)關(guān)或根據(jù)授權(quán)的機(jī)關(guān)制定的，所以要由這些機(jī)關(guān)的上級即中央的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)來決定?！读⒎ǚā返?5、86條關(guān)于裁決程序的規(guī)定無疑是十分重要的，也是符合實際情況的。但是，由誰提起裁決？如何提起裁決?如何裁決？允許不允許對裁決結(jié)果提出異議?我認(rèn)為這些問題都需要在立法和司法實踐中研究并加以制度化。

4.進(jìn)一步完善立法監(jiān)督中的備案和審查問題

《立法法》關(guān)于立法的改變或撤銷的規(guī)定主要是兩方面：一是第07條規(guī)定了哪些是應(yīng)當(dāng)予以改變或撤銷的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章；二是第88條規(guī)定了哪些機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行改變或者撤銷。但是，這里也有一個前提條件，就是只有通過立法備案后的審查，上級機(jī)關(guān)才可能及時發(fā)現(xiàn)立法中的越權(quán)、違反上位法、規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)、違背法定程序等問題，也才可能及時作出改變或者撤銷的決定。為此，《立法法》規(guī)定了行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章 的備案期限和程序。但是，過去我們在立法實踐中的做法多是“備而不審”，或者是只進(jìn)行形式的審查而不進(jìn)行實質(zhì)的審查。這樣，不僅立法的改變或撤銷實際上不可能進(jìn)行，而且也難以發(fā)現(xiàn)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定、新的規(guī)定與舊的規(guī)定、新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定等不一致。所以，我認(rèn)為有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法監(jiān)督和審查的力度，并將此作為工作的一個重點。同時，將人民群眾也吸收進(jìn)要求提出立法審查的主體的范圍中，也需要繼續(xù)進(jìn)行研究。因為，人民群眾廣泛地參與立法，不僅符合民主立法原則，而且也是加強(qiáng)立法監(jiān)督的有效措施。

5.進(jìn)一步擴(kuò)大并完善立法聽證制度

立法聽證是指立法機(jī)關(guān)采取會議形式，就某項社會問題是否需要立法解決，或者在立法過程中就草案內(nèi)容是否合理、可行，公開地、直接地聽取公眾意見的程序制度2000年3月，九屆全國人大三次會議通過的《中華人民共和國立法法》首次將立法聽證引入立法程序。立法聽證是人民群眾直接參與立法的有效途徑，和其他聽取意見的形式相比，立法聽證具有透明度高、程序性強(qiáng)、所獲取的信息相對客觀的優(yōu)點。毋庸置疑，擴(kuò)大立法聽證的范圍，使立法聽證常態(tài)化的建議符合民主立法的要求，是開門立法的必然趨勢，必定為廣大社會公眾所肯定和認(rèn)可。但是，我們更應(yīng)該清醒地認(rèn)識到立法聽證常態(tài)化應(yīng)當(dāng)建立在聽證規(guī)則化、制度化的基礎(chǔ)上，即“立法聽證”應(yīng)當(dāng)以“聽證立法”為前提。

從現(xiàn)實的情況來看，“立法聽證”不再是鮮為人知的“舶來品”。1999年9月，廣東省人大環(huán)境資源委員會就《工程招標(biāo)投標(biāo)管理條例（修訂草案）》的審議舉行聽證會。隨后，立法聽證 在全國各地的地方人大立法過程普遍開展起來。今年，全國人大及其常委會又歷史性就個稅起征點舉行了立法聽證會，這標(biāo)志著民主立法跨入一個全新階段。

但是，不論是地方各級人大舉行的立法聽證會，還是全國人大舉行的個稅聽證會，都面臨著一系列制度上的不足和尷尬。比如，地方人大舉行的立法聽證會缺乏有效的法律依據(jù)。這是因為《立法法》第34條、第58條有關(guān)可以舉行立法聽證會來聽取意見的規(guī)定是針對全國人大和國務(wù)院的立法行為而言的，并沒有針對各級地方人大的立法行為。此外，各地的立法聽證規(guī)則的規(guī)定不一，相關(guān)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不明確，聽證結(jié)果得不到應(yīng)有的尊重和執(zhí)行。

導(dǎo)致上述不足與尷尬的原因在于缺乏必要的法律程序和技術(shù)規(guī)則，導(dǎo)致立法聽證的非規(guī)范化，從而減損了立法聽證會的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。以全國人大舉行的個稅“起征點”立法聽證會為例，雖然全國人大有關(guān)部門為聽證會制定了相應(yīng)的技術(shù)規(guī)則，但是，立法聽證會的諸多實體和程序問題仍然懸而未決，比如，聽證會參與人的權(quán)利與義務(wù)、聽證結(jié)果的處理、聽證會的法律效力、聽證會的具體程序等。

顯而易見，如果上述問題得不到有效的解決和嚴(yán)格的規(guī)范，那么立法聽證的“聽取民意、察看民情、體現(xiàn)民智”的功能和作用就得不到應(yīng)有的體現(xiàn)和發(fā)揮，作為民主立法、開門立法象征的立法聽證會也就徒有其名。從這個角度來說，要通過立法聽證會的形式來聽取民意、吸納民智，當(dāng)務(wù)之急就是要盡快為“立法聽證”立法，制定出一套民主科學(xué)的立法聽證程序和規(guī)則，規(guī)范和 14 指導(dǎo)全國各級人大的立法聽證活動，使立法聽證做到有法可依、有章可循，使民主立法、開門立法落到實處。

適當(dāng)擴(kuò)大立法聽證的范圍。凡涉及面廣、社會矛盾集中的立法，包括環(huán)境衛(wèi)生、社會保障、道路交通、物業(yè)管理等立法，都可以有計劃、有步驟地進(jìn)行聽證。這些法律法規(guī)中的行政審批、行政許可、行政處罰部分，應(yīng)該成為立法聽證的重點內(nèi)容，從而克服目前立法中的部門利益傾向，提高法律法規(guī)的質(zhì)量。

增強(qiáng)立法聽證會的辯論色彩。從某種意義上說，立法辯論是聽證會的靈魂。不同的意見和不同的觀點，如果不通過一定程度的對抗，不讓其充分展開，是難以見真?zhèn)蔚?。要做到這一點，立法機(jī)關(guān)在聽證會舉行前，必須事先進(jìn)行認(rèn)真的聽證審查，審查雙方不同的觀點，合理選擇正方與反方的人數(shù)，合理確定人員結(jié)構(gòu)。在聽證會上，主持人要善于引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行辯論，善于控制節(jié)奏、把住大局，把立法聽證會引向深入。

結(jié) 語

建國以來我國的立法體制在探索中不斷的完善，特別是2000年《立法法》的頒布和實行。又開創(chuàng)了我國立法的新局面。隨著依法治國方略推進(jìn)，相信我國的立法制度會更體現(xiàn)人民的意志，更加的先進(jìn)與和諧.注釋和參考文獻(xiàn)：

參見馬懷德：《中國的立法體制﹑程序與監(jiān)督》 參見楊景宇《我國的立法體制、法律體系和立法原則》 朱力宇《關(guān)于完善我國立法體制的幾個問題》

第四篇：我國稅收立法現(xiàn)狀評析

內(nèi)容 提要：本文評析了我國稅收立法的現(xiàn)狀，認(rèn)為我國現(xiàn)行稅收立法的主要 問題 是：作為稅法立法依據(jù)的憲法關(guān)于稅收的原則規(guī)定過于簡單；稅收基本法和與其相配套的一系列單行稅收 法律 缺乏；國家行政機(jī)關(guān)幾乎包攬了稅收立法；稅收行政法規(guī)、規(guī)章比重過大。從深層原因 分析，稅收立法之所以存在這種不正?，F(xiàn)象，是因為對稅法的性質(zhì)和地位認(rèn)識不足，沒有把稅收征收權(quán)和稅收支出權(quán)提高到國家主權(quán)、人民主權(quán)的高度來看待，即稅收的征收和使用必須體現(xiàn)人民的意志，必須由人民通過選舉產(chǎn)生的代表機(jī)構(gòu)來決定。大量的稅收立法由國家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行，說明行政立法權(quán)過度膨脹，蠶食了國家立法機(jī)關(guān)的稅收立法權(quán)。這種有悖于憲法、立法法規(guī)定的立法體制和立法權(quán)限劃分的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)盡快改變。

關(guān)鍵詞： 稅法體系 稅收立法權(quán) 人民主權(quán) 職權(quán)立法 授權(quán)立法

對于我國稅法立法現(xiàn)狀的評價，有不少專家持如下的看法：我國已經(jīng)初步建立起基本適應(yīng) 社會 主義市場 經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 要求的稅法體系或者稅法體系的框架。筆者對這種評價不敢茍同。

法的體系是否建立，有一定的衡量標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)法律體系構(gòu)成的一般原理，從總體上說，一個國家只有一個法律體系，它由三個次級體系構(gòu)成。一是法律部門體系。這是法律體系的橫向構(gòu)成，也是法律體系最基本的構(gòu)成。二是法律效力體系。這是法律體系的縱向構(gòu)成。依據(jù)不同的法的形式的效力層次，依次由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章和地方規(guī)章等構(gòu)成法律的效力體系。三是實體法與程序法體系。有實體法就必須有程序法與之相適應(yīng)，否則，實體法就不能得到有效實施。反之，有程序法就必須有實體法與之相適應(yīng)，程序法的設(shè)定以實現(xiàn)實體法為目的，其相互關(guān)系具有目的和手段、內(nèi)容和形式的性質(zhì)。有程序法而無實體法，程序法便是無所適從的虛設(shè)形式。法的體系的基本特征可以概括為五個方面。（1）內(nèi)容完備。要求法律門類齊全，方方面面都有法可依。如果法規(guī)零零星星，支離破碎，一些最基本的法律都沒有制定出來，或者雖然制定了，但規(guī)定的內(nèi)容很不完善，與現(xiàn)實不相適應(yīng)，就不能說法律體系已經(jīng)建立。（2）結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)。要求各種法律法規(guī)配套，做到上下左右相互配合，構(gòu)成一個有機(jī)整體。我國的法律體系是以憲法為核心，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章相配套而建立的，各法律部門之間，上位法與下位法之間，其界限分明而又相互銜接。（3）內(nèi)部和諧。各種法律規(guī)范之間，既不能相互重復(fù)，也不能相互矛盾。所有的立法都必須以憲法為依據(jù)，并且下位法不能與上位法相抵觸，要克服從部門利益和地方利益立場出發(fā)來立法的傾向。（4）形式 科學(xué) 和統(tǒng)一。從法的不同稱謂上就能比較清楚地看出一個法律規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)、效力層次及適用范圍。（5）協(xié)調(diào)發(fā)展。法不是一種孤立現(xiàn)象，在法的體系的發(fā)展變化中，要在宏觀上和微觀上做到與外部社會環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，適時地進(jìn)行法的立、改、廢活動。

上述法的體系的構(gòu)成原理及特征，作為衡量法的體系是否建立的標(biāo)準(zhǔn)，對于法的次級體系——稅法體系，也是適用的。以此標(biāo)準(zhǔn)來衡量，從我國稅法的現(xiàn)有立法上觀察，還不能得出我國稅法體系或稅法體系框架已經(jīng)初步建立的結(jié)論。

首先，從表層來分析，我國稅收立法存在的問題主要體現(xiàn)在三個方面。

一是作為稅法立法依據(jù)的憲法對于稅收的原則性規(guī)定過于簡單，難以為我國的基本稅法立法提供直接的憲法根據(jù)?，F(xiàn)行憲法只有第56條規(guī)定：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)。”僅此而已。而世界各國的憲法對有關(guān)稅收的基本問題都要做出規(guī)定。

二是缺乏稅收基本法和一系列配套的單行稅收法律。自1980年至今，作為基本法律由全國人民代表大會制定的稅收法律只有兩部。一部是1980年9月10日由五屆全國人大三次會議通過的《中華人民共和國個人所得稅法》，后分別于1993年10月31日和1999年8月30日由八屆全國人大常委會和九屆全國人大常委會作了修改；另一部是1991年4月9日七屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國外商投資 企業(yè) 和外國企業(yè)所得稅法》（此法取代了1980年9月通過的《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》和1981年12月通過的《中華人民共和國外國企業(yè)所得稅法》）。作為一般法律由全國人大常委會制定的稅收法律只有一部，即1992年9月4日由七屆全國人大常委會第二十七次會議通過的《中華人民共和國稅收征收管理法》，隨后在1995年和2001年分別作了修改。就這三個稅收法律來說，也并不完善，有的需要修改，有的需要補(bǔ)充。如對外商投資企業(yè)和外國企業(yè)與內(nèi)資企業(yè)實行兩套不同的所得稅制度，顯然不符合市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭規(guī)則，應(yīng)當(dāng)予以統(tǒng)一。稅收基本法及其相配套的各種單行稅收法律，是稅法體系中的骨干部分，猶如建筑物中的框架和棟梁，是稅法體系中的支柱。稅收行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等只是圍繞支柱和框架而設(shè)立的各種模塊結(jié)構(gòu)。只有零散的模塊結(jié)構(gòu)而沒有框架支柱，一個體系無論如何是建立不起來的。從現(xiàn)在的立法情況看，稅收基本法沒有制定，一系列規(guī)定各種稅收的單行法律，諸如《增值稅法》、《營業(yè)稅法》、《企業(yè)所得稅法》、《資源稅法》、《消費稅法》等等，可以說也基本沒有制定。雖然全國人大常委會制定了程序法——《稅收征收管理法》，但沒有制定出一系列與其地位相當(dāng)?shù)膶嶓w法，程序法的作用不能得到有效發(fā)揮。

三是稅收行政法規(guī)、規(guī)章比重過大，國家行政機(jī)關(guān)幾乎包攬了稅收立法。除上述極少數(shù)的稅法是由全國人大及其常委會制定的外，稅法中的實體法部分基本上都是由國務(wù)院及其主管行政部門制定的。據(jù)不完全統(tǒng)計，國務(wù)院制定的有關(guān)稅收的暫行條例30多個，部門規(guī)章和地方規(guī)章90多個，這是一種很不正常的立法現(xiàn)象。行政法規(guī)和部門規(guī)章的效力層次低，權(quán)威性不高，難免內(nèi)容重復(fù)、繁雜、交叉重疊。特別是沒有效力層級高、具有極大權(quán)威性的稅收法律，稅收法制的統(tǒng)一便難以實現(xiàn)，在部門利益保護(hù)主義和地方利益保護(hù)主義傾向的驅(qū)使下，法出多門，極易產(chǎn)生法律規(guī)范相互沖突、矛盾的現(xiàn)象。盡管行政法規(guī)、規(guī)章可能對稅收的種種問題、方方面面已作了規(guī)定，但遠(yuǎn)沒有達(dá)到稅法體系建立甚至是初步建立的要求。

其次，從更深層次分析，我國當(dāng)前的稅收立法主要有兩大問題。

一是稅法立法權(quán)的歸屬問題。我國現(xiàn)行稅法的立法，為什么主要由國家行政機(jī)關(guān)而不是主要由國家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行呢？究其原因，恐怕是同對稅法的性質(zhì)的認(rèn)識有關(guān)。

關(guān)于稅法的性質(zhì)，一些資本主義國家的學(xué)術(shù)界存在租稅權(quán)力關(guān)系說和租稅債務(wù)關(guān)系說兩種截然不同的觀點，其代表人物分別是德國的奧特?，攣喓桶柌刺?。海扎爾。租稅權(quán)力關(guān)系說從傳統(tǒng)行政法學(xué)派的觀念出發(fā)，認(rèn)為租稅法律關(guān)系屬于權(quán)力關(guān)系，國家為維持國家機(jī)器的正常運轉(zhuǎn)，必須擁有經(jīng)濟(jì)上的收支權(quán)力。派生于國家主權(quán)的稅權(quán)，使得國家當(dāng)然地?fù)碛辛苏n稅權(quán)和稅的使用權(quán)。國家在租稅法律關(guān)系中的地位優(yōu)于人民，行政權(quán)起著主導(dǎo)作用，作為納稅人則處于行政法律關(guān)系中的行政客體位置，對于行政命令只有服從的義務(wù)，納稅人的權(quán)利被忽視。租稅債務(wù)關(guān)系說則認(rèn)為，租稅法律關(guān)系屬于公法上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，在租稅法律關(guān)系中，國家與公民的地位對等，行政機(jī)關(guān)不享有優(yōu)越地位。租稅債務(wù)關(guān)系說在強(qiáng)調(diào)公民遵從國家制定的法律承擔(dān)納稅義務(wù)的同時，特別強(qiáng)調(diào)對納稅人權(quán)利的保護(hù)。這里不去評判這兩種觀點的是非曲直，但從我國的稅收立法現(xiàn)狀中可以看出，在我們的立法觀念的潛意識中或多或少反映出租稅權(quán)力關(guān)系說的影子。這種觀念是導(dǎo)致大量行政立法而不通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)立法的一個重要原因。

要正確回答稅法立法權(quán)的歸屬問題，關(guān)鍵是正確認(rèn)識稅法的性質(zhì)和地位。

①“稅收是國家以取得滿足公共需求的資金為目的，基于法律規(guī)定，無償?shù)叵蛩饺苏n征的金錢給付?！雹凇岸愂帐菄覟榱藢崿F(xiàn)其職能，憑借 政治 權(quán)力，按照法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，對一部分社會產(chǎn)品進(jìn)行無償分配，以取得財政收入的一種形式?！薄紃u/右上〗③〖，ru/右上〗這些概念的共同之處，都是只說明了國家的征稅權(quán)一個側(cè)面的含義，引伸出來的僅僅是納稅人的義務(wù)，而沒有立足于納稅者的立場對納稅者的權(quán)利給予足夠充分的關(guān)注。如果從法治論、憲政論和人權(quán)論出發(fā)來理解稅收的概念，就應(yīng)以維護(hù)納稅人、國民的福祉為核心內(nèi)容，讓國民承擔(dān)納稅義務(wù)須以國家依憲法和法律的規(guī)定使用租稅為前提，不能以割裂征收與使用的統(tǒng)一的觀點來構(gòu)筑稅的概念。

現(xiàn)代 租稅概念起源于資產(chǎn)階級啟蒙思想家所創(chuàng)立的社會契約論和天賦人權(quán)論的學(xué)說。根據(jù)這種學(xué)說，人類在 自然 狀態(tài)中是完全自由的，人們共同生活，以合適的 方法 決定自己的行為，處理自身的人身和財產(chǎn)，人人平等，沒有任何人必須服從他人的權(quán)威。但是自然狀態(tài)也有一些缺陷，主要表現(xiàn)在人們所享有的生命、自由和財產(chǎn)的權(quán)利沒有保障。為了結(jié)束在自然狀態(tài)中產(chǎn)生的混亂和無序，人們相互締結(jié)契約，個人都把屬于自己的部分權(quán)利（包括部分財產(chǎn)權(quán)利）讓渡給社會公共權(quán)力機(jī)關(guān)，于是建立了國家和政府。個人讓渡給國家的部分財產(chǎn)權(quán)利即是賦稅，賦稅是政府機(jī)器的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但是，人們根據(jù)契約建立的社會公共權(quán)力不能超越“公眾福利”的范圍。政府是為社會成員而保管和使用這部分財產(chǎn)的，沒有社會成員的同意，政府沒有任何權(quán)力處理他們的財產(chǎn)，否則它就違反了社會契約。社會契約論和天賦人權(quán)論，主張國家主權(quán)應(yīng)屬于人民，而且永遠(yuǎn)屬于人民。在此基礎(chǔ)上建立起的主權(quán)在民的民主國家中，人民的意志是國家一切行為的根源。為了確認(rèn)、保障主權(quán)在民，國家的課稅權(quán)、征收權(quán)必須體現(xiàn)人民承諾的意思，只有經(jīng)人民的承諾，國家方可行使其稅收權(quán)力。租稅的賦課、征收必須基于由民意機(jī)關(guān)制定的稅法的規(guī)定，否則屬于違反人民意志的行為，人民無義務(wù)服從。在資產(chǎn)階級啟蒙思想的鼓舞下，新興資產(chǎn)階級反對封建專制的革命首先在英國接著在其他國家發(fā)動，其中反對國王橫征暴斂是資產(chǎn)階級革命的主要內(nèi)容之一?！盁o法律則無課稅”、“租稅是法律的創(chuàng)造物”的租稅法律主義原則（或稱租稅法定主義原則）的提出和確立，是近代資產(chǎn)階級革命的重要成果。

第五篇：我國慈善立法問題淺析

我國慈善立法問題淺析

摘要：近來，紅十字會“郭美美事件”、青基會“中非希望工程”、河南宋基會、兒慈會等一系列事件使整個中國公益慈善業(yè)陷入了空前的信任危機(jī)之中。這些問題的背后，根本原因在于我國慈善立法的滯緩和不規(guī)范。因此，我國必須在充分重視慈善業(yè)立法的基礎(chǔ)上，不斷完善慈善立法體系，促進(jìn)我國慈善事業(yè)的和諧發(fā)展。本文主要從完善我國慈善立法的問題上來探討我國慈善事業(yè)如何擺脫信任危機(jī)，挽回公眾信任。

關(guān)鍵詞：中國慈善事業(yè)；信任危機(jī)；慈善立法

A brief analysis of charity legislation in China

Wang Cong Abstract: Recently, a series of incidents including the “Guo meimei incident” and the scandals involving “China-Africa Hope Project” founded by China’s Youth Foundation, Song Qingling Foundation in China’s central Henan province and China Charity Aid Foundation for Children drugged China’s charity industry into an unprecedented credit crisis.Behind all these incidents is the tardy and non-standard charity legislation in China.Therefore, in order to promote the harmonious development of China’s charity industry, emphasis needs to be put on China’s charity legislation and the charity legislation system should be constantly improved.This essay will mainly focus on how China’s charity industry is to shake off the current credit crisis and revive public trust through strengthening charity legislation.Key words: China’s charity industry, credit crisis, charity legislation 前言

從郭美美事件開始，近兩年來大家對慈善事業(yè)的關(guān)注度越來越高，慈善方面的法律不完善也成了大家爭相討論的焦點。2013年3月13日，在兩會上，也提到了關(guān)于慈善立法的問題。民政部副部長竇玉沛說，民政部從2005年就開始推動慈善立法，每年全國兩會的建議和提案涉及這方面非常多，雖然國務(wù)院和全國人大早就將此納入立法計劃中，但還是沒有形成統(tǒng)一的法律文件。

有制度才能有保障，不管是官方慈善機(jī)構(gòu)還是民間慈善組織，要得到公眾的信任是重中之重。中國慈善事業(yè)要想獲得良性發(fā)展，必須制定一部適合當(dāng)前需要的慈善專門法。因此，我們應(yīng)對我國目前的慈善立法現(xiàn)狀作出分析，并結(jié)合國外經(jīng)驗，制定出適合我國特色的慈善基本法。

一，我國慈善立法的現(xiàn)狀分析

慈善法是用于調(diào)整慈善事業(yè)各方面當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范，是鼓勵保護(hù)捐贈人的捐贈行為，對慈善組織實行監(jiān)督管理的機(jī)制。雖然近年來我國慈善事業(yè)方面的立法取得一定進(jìn)展，但仍有許多明顯不足，主要表現(xiàn)在我國目前還沒有專門規(guī)范慈善組織的法律法規(guī)，慈善事業(yè)的進(jìn)入、評估、監(jiān)管、公益產(chǎn)權(quán)界定與轉(zhuǎn)讓等完整的法律框架尚未形成，慈善組織主體資格不明確，沒有慈善執(zhí)法隊伍，一整套的法律監(jiān)管機(jī)制還沒有建立等。

（一）慈善立法層次較低

由全國人民代表大會及其常委會制定的與慈善相關(guān)的法律中，最基本的是《個人所得稅法》、《收養(yǎng)法》、《公益事業(yè)捐贈法》及《紅十字會法》。①其他主要是有關(guān)部門出臺的部門規(guī)章和個地方自行制定的地方性法規(guī)，如民政部2004年頒布的《基金會管理條例》和《上海市紅十字會條例》等，這些規(guī)定往往只適用于某一方面的內(nèi)容或某一地區(qū)，約束力度不大，可操作性不強(qiáng)，地域性特點突出，缺少協(xié)調(diào)，難于對整個慈善事業(yè)和所涉及的社會關(guān)系進(jìn)行全面調(diào)整，制約了慈善行業(yè)社會環(huán)境的整體改善。2011年，民政部公布醞釀了兩年的《公益慈善 ① 王運慧：《論我國慈善事業(yè)的法律保障機(jī)制》，載《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》2009年第五期 捐贈信息公開指引》，旨在推進(jìn)公益慈善信息公開效力的加強(qiáng)，但因其無強(qiáng)制性條款和罰則，引發(fā)公眾對規(guī)范執(zhí)行效果的疑慮，最后也不了了之。

（二）獨立法人的地位沒有得到確立

一般而言，可將法人分為社團(tuán)法人和財團(tuán)法人，公司屬于社團(tuán)法人，而公益性基金會、慈善團(tuán)體等屬于財團(tuán)法人，但我國現(xiàn)行法律沒有財團(tuán)法人，只有“非營利法人”這一統(tǒng)一稱謂，①以至慈善組織法律地位不明確。作為目前高層級的法律《中國紅十字會法》和《公益事業(yè)捐贈法》也只是涉及一部分產(chǎn)業(yè)主體，對于專門的慈善機(jī)構(gòu)的法律主體地位并沒有作規(guī)定。雖然《公益事業(yè)捐贈法》涉及到慈善組織，但并未對其下定義，也沒有給予獨立法人的法律地位，甚至在設(shè)立基金會時，還需要出具業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定，這說明慈善組織并沒有作為一個獨立法人。②只有《紅十字會法》對于中國紅十字會這種特殊的慈善組織給予了社會團(tuán)體法人的法律地位，但其他的公益慈善機(jī)構(gòu)的法律地位并沒有得到確立，這不利于慈善事業(yè)的發(fā)展與壯大。

（三）法律監(jiān)管機(jī)制不健全

法律監(jiān)督是保證法律有效實施的重要環(huán)節(jié)，一套完善的法律監(jiān)管機(jī)制是慈善活動必不可少的前提之一。近年來不斷出現(xiàn)的慈善問責(zé)風(fēng)暴，使慈善公益組織的公信力受到公眾質(zhì)疑，重要之一就是沒有有效的法律監(jiān)管機(jī)制。人們只有相信慈善機(jī)構(gòu)能夠把他們捐獻(xiàn)的錢真正用于他們所關(guān)注的對象上，他們才更愿意給慈善事業(yè)捐款。③ 而當(dāng)前，由于我國的相法律不健全，慈善機(jī)構(gòu)的管理體制不完善，對其運作缺乏有效的監(jiān)督，在一定程度上影響公眾對慈善事業(yè)的熱情。

（四）慈善稅收立法減免規(guī)定不合理

我國2007年3月通過的2008年1月1日起施行的《企業(yè)所得稅法》將企業(yè)公益性捐贈支出的納稅扣除額度由3%提高了9 個百分點。根據(jù)新稅法規(guī)定，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除④，但超過部分還得繳納25%的企業(yè)所得稅；目前給予慈善機(jī)構(gòu)捐贈全額免稅的，也僅限于幾家大型慈善機(jī)構(gòu)，這在一定程度上挫傷了大多數(shù)中小慈善機(jī)構(gòu)和公眾的捐助熱情，無形中為慈善事業(yè)的向前邁進(jìn)設(shè)置了門檻。2011年施行的《個人所得稅法》規(guī)定：捐贈額未超過納稅義務(wù)人申報的應(yīng)納稅所得額30%的部分，可以從其應(yīng)納稅所得額中扣除，超過部分仍需依法繳納個人所得稅⑤。即使有這些減免條款的規(guī)定，但需要提出申請才能獲得減免稅的資格，有些企業(yè)和個人就是因為這些繁瑣的程序，放棄了申請免稅資格。從這些規(guī)定中我們可以看出，稅收減免的條件是及其嚴(yán)格的，而且減免的幅度較低，對企業(yè)和公民捐贈的積極性影響不大。

①② 張國平：《論我國公益組織與財團(tuán)法人制度的契合》，載《互聯(lián)網(wǎng)》2012—02—21 李芳：《慈善性公益法人研究》，北京法律出版社，2008 ③ 石佳友：《我國慈善捐贈立法問題研究》，中國論文下載中心，09—05—16 ④ 參見《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》第9條，《企業(yè)所得稅暫行條例》第6條第2款 ⑤ 參見《中華人民共和國個人所得稅法》第6條，《個人所得稅實施細(xì)則》第24條

二、國外及地區(qū)先進(jìn)的慈善立法經(jīng)驗

法律的生命不是邏輯，而是經(jīng)驗①，因此在世界一體化的今天我們很有必要借鑒發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的先進(jìn)立法經(jīng)驗，這樣才能結(jié)合我國的國情，制定出一部完善的適合我國慈善事業(yè)發(fā)展的法律。

（一）英國慈善立法——有一套獨立的慈善母法和相關(guān)的配套條例，對慈善相關(guān)內(nèi)容作出具體規(guī)定

早在12—13世紀(jì)，英國就出現(xiàn)了許多的民間慈善組織。1601年，英女王伊麗莎白一世頒布了《慈善法》，提出了政府鼓勵和支持民間慈善業(yè)的法定框架。2006年英國《慈善法》首次出現(xiàn)了慈善公司法人，亦稱公益性公司組織這一全新的公益性組織形式；這次《慈善法》最大的進(jìn)步是對慈善事業(yè)的監(jiān)管作了較為詳細(xì)的規(guī)定，該法明確了慈善委員會的法律地位—是具有特殊獨立性的主管民間公益性事業(yè)的政府機(jī)構(gòu)，它只對議會負(fù)責(zé)。慈善委員會的性質(zhì)是對慈善事業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的獨立的政府機(jī)構(gòu)但是其行使職權(quán)時卻不受任何政府部長或政府部門管束，具有極大的權(quán)威性和公信力，保證了其職權(quán)的獨立性與透明性。②2008年1月，英國政府主管部門慈善委員會頒布了確定公益性定義的法規(guī)性文件《慈善組織公益指南》，這個文件和2006年的《慈善法》一起構(gòu)成了英國400年慈善法制史上的重要里程碑。③英國不僅是世界上最早出現(xiàn)民辦社會公益性事業(yè)的國家，也是第一個由政府出面對慈善事業(yè)依法進(jìn)行監(jiān)管的國家，對慈善組織的注冊管理制度，運作管理制度，一般性信息監(jiān)管，財務(wù)會計的審查，訪問與調(diào)查制度都作了嚴(yán)格具體的規(guī)定，這些規(guī)定對英國慈善組織建立良好的公信力發(fā)揮了重要作用。

（二）美國慈善立法——以稅法為主要法律來定義慈善，慈善活動范圍和具體稅收優(yōu)惠等慈善法律要素

美國沒有單獨的慈善法，關(guān)于慈善組織的規(guī)定都在稅法條文里。早在1917年，美國政府就出臺了免稅政策鼓勵捐贈，這一政策長期不變，捐贈舊逐漸變成了一種社會習(xí)慣和普遍現(xiàn)象。依照聯(lián)邦稅法，某些慈善組織具有免稅資格，但這不是當(dāng)然獲得，而是要向聯(lián)邦稅務(wù)總局提出申請方能獲得免稅資格，④申請程序 ①② 出自1880年霍姆斯《普通法》，美國著名現(xiàn)實主義法學(xué)家

徐彤武，慈善委員會—英國民間性公益性事業(yè)的總監(jiān)管，2007—06—15 ③李暉，劉少威，潘相伶，《英國慈善組織法律制度的借鑒意義》 梧州學(xué)院學(xué)報2008（1）57—61 ④ 姚儉建，《美國慈善事業(yè)的現(xiàn)狀分析：一種比較視角》載上海交通大學(xué)學(xué)報，2003年第1期 較為簡便。并非所有的慈善組織都可以享受免稅，只有按公司，信托，無固定組織形式的慈善組織方可申請免稅，并且要求慈善組織章程必須嚴(yán)格把慈善活動限定在單一慈善目的，不得有任何其他經(jīng)營性活動，如果參與商業(yè)盈利活動，就必須依法納稅。雖然這樣，可免稅的慈善組織范圍仍就很廣，大部分慈善組織屬于美國國稅局501（C）（3）條款規(guī)定的機(jī)構(gòu)①，它們不僅是免稅的，而且這類機(jī)構(gòu)得到的捐款對捐贈者來說，享有按法律規(guī)定的限額扣除稅收的待遇。公司向國稅局認(rèn)可的慈善機(jī)構(gòu)捐贈財產(chǎn)，在應(yīng)繳所得稅額的10%內(nèi)，可以扣減；個人捐贈在應(yīng)繳所得稅額的50%內(nèi)可以扣減。美國政府不僅對捐款免稅，甚至是舊衣物，孩子們的玩具不用了都可以捐獻(xiàn)出去，根據(jù)規(guī)定，都可以抵稅，這在一定程度上鼓勵了公眾捐贈的積極性，美國民眾認(rèn)為，捐贈抵稅是天經(jīng)地義的事，捐贈成為美國人的一種習(xí)慣，成為生活的一部分。②

（三）我國香港地區(qū)——雖無專門的慈善法律法規(guī)，但有完善的慈善法規(guī)體系

香港地區(qū)的慈善事業(yè)在國際上是得到公認(rèn)的，除了具有悠久的慈善傳統(tǒng)，公民極大的慈善熱情，慈善組織有健全的運作機(jī)制外，香港地區(qū)完善的慈善法規(guī)體系也發(fā)揮了不可忽視的作用。

在香港，并沒有專門的慈善方面的法律法規(guī)，但這并不意味著香港地區(qū)的慈善事業(yè)發(fā)展缺乏法律法規(guī)的約束。事實上，在香港，有許多的法律法規(guī)都和慈善相關(guān)，只是涉及到慈善方面的內(nèi)容，分散在不同的法律法規(guī)之中而已。如在香港申請成為慈善組織，向稅務(wù)局申請成為免稅的慈善機(jī)構(gòu)，依據(jù)的是《稅務(wù)條例》、《印花稅條例》等；特區(qū)政府社會福利署為慈善組織建立了一系列社會福利服務(wù)法規(guī)和服務(wù)機(jī)構(gòu)的共同規(guī)范，涉及到慈善機(jī)構(gòu)籌款活動的，社會福利署專門制定《慈善籌款活動：內(nèi)部財務(wù)監(jiān)管指引說明》，要求慈善籌款機(jī)構(gòu)采取監(jiān)管措施，確保籌款用于制定用途，并且收入和支出要有詳盡記錄，③促使了慈善組織規(guī)范發(fā)展，形成慈善良性運作機(jī)制。

三、我國慈善立法的完善與設(shè)想

①② 參見《美國國內(nèi)稅收法》

饒錦興，《美國慈善事業(yè)發(fā)展印象》，北京華夏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究中心，2009年 ③ 徐潔，《從香港慈善組織的壯大看我國內(nèi)地慈善組織的發(fā)展》，《湖南科技學(xué)院學(xué)報》，2007年08期 慈善是當(dāng)代中國社會發(fā)展的一個重要組成部分，通過立法規(guī)范和促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展，是我國慈善事業(yè)發(fā)展的根基，從我國慈善事業(yè)立法的現(xiàn)狀及國外慈善事業(yè)法律的經(jīng)驗看，我國慈善業(yè)的發(fā)展與完善應(yīng)從以下幾方面著手。

（一）加快慈善基本法的制定，完善我國慈善法律體系

應(yīng)加快制定實施一部慈善方面的基本法，使慈善事業(yè)方面的法律有更高層次的效力，規(guī)定這部基本法既是實體法，又是程序法，對慈善事業(yè)的基本問題作統(tǒng)一規(guī)定,成為能夠包容、引導(dǎo)各種社會力量從事公益慈善事業(yè)的專門性法律。其它已有的法律，如《公益事業(yè)捐贈法》、《紅十字會法》和《收養(yǎng)法》等，與基本法并行不悖，形成一個完善的慈善法律體系。

（二）在法律上明確慈善主體的獨立法人地位

在完善慈善事業(yè)基本法內(nèi)容上，應(yīng)對慈善主體作一個明確的界定，給予其獨立法人的法律地位，對慈善機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、使命、運作和管理模式作出明確規(guī)定。慈善立法應(yīng)當(dāng)明確慈善的民間性定位，我國慈善法調(diào)整的對象應(yīng)為獨立的民間慈善組織，明確政府在慈善領(lǐng)域中的職責(zé)權(quán)限，在設(shè)立基金會時，應(yīng)放開其限制性條件，業(yè)務(wù)主管單位只能是加以引導(dǎo)，規(guī)范，不能作硬性規(guī)定，使慈善組織實現(xiàn)真正的獨立。

（三）建立一套運作良好的監(jiān)管機(jī)制

在慈善事業(yè)的監(jiān)管制度方面，我國應(yīng)當(dāng)在慈善事業(yè)法律體系中形成多管齊下的監(jiān)督制約機(jī)制，國家在慈善組織注冊前不必設(shè)定過高門檻，但一旦注冊成立，要嚴(yán)格監(jiān)督管理，可以設(shè)立一個專門的慈善監(jiān)督機(jī)關(guān)；慈善事業(yè)內(nèi)部要嚴(yán)格自我約束，提高自律觀念，保證募集的款項真正用到實處，財務(wù)公開透明，自覺及時詳細(xì)公布信息；建立約束自己組織和成員的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等，形成內(nèi)部監(jiān)督；捐贈人要嚴(yán)格把關(guān)自己的捐款是否得到有效利用，媒體和廣大民眾嚴(yán)格監(jiān)督，對慈善組織公布的信息仔細(xì)審查，對有疑問的地方提出質(zhì)詢，對有損慈善機(jī)構(gòu)名聲的行為提出批評。

（四）調(diào)整稅收對慈善事業(yè)的優(yōu)惠政策 目前，盡管所得稅法規(guī)定了公益稅收優(yōu)惠的內(nèi)容，但是，在實際操作中，慈善組織享受稅收優(yōu)惠政策的審批環(huán)節(jié)多，難度大，成本高，因此應(yīng)當(dāng)通過制定的慈善基本法，形成統(tǒng)一、透明的落實機(jī)制，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大國家稅務(wù)總局批準(zhǔn)的慈善公益組織的數(shù)量，使更多的慈善組織享受捐贈所得稅稅前全額扣除的優(yōu)惠待遇；不能要求企業(yè)必須捐給指定的慈善機(jī)構(gòu)才能減免稅，應(yīng)實行自愿原則，同時提高減免稅的幅度額，切實提高企業(yè)捐贈的積極性；對個人捐款稅收優(yōu)惠方面，實行階差，即多捐多減原則，個人捐贈不能只限于錢款，捐贈物品也要納入減稅體系之中，可以設(shè)立機(jī)構(gòu)，評估物品價值，然后抵消應(yīng)納稅額，同時也可以逐漸過渡到為慈善組織或社區(qū)提供服務(wù)來實現(xiàn)減免稅。

結(jié)語

總之，完善的立法是慈善事業(yè)發(fā)展的重要保障。加快中國慈善立法，從法律上掃除慈善組織的發(fā)展障礙，用健全的法規(guī)制度呵護(hù)好社會的愛心，是我國慈善發(fā)展的必由之路。相信在一個完善的法律體系下，我國慈善事業(yè)會步入一個新臺階。