第一篇：不合理上訪與信訪體制改革研究

不合理上訪與信訪體制改革研究

不合理上訪是上訪者提出非正當?shù)?、過高的訴求或者在上訪過程中使用偏離信訪制度文本規(guī)定的上訪方式的上訪行為。它主要表現(xiàn)為謀利型上訪、全能型上訪、過激型上訪和精神病上訪等四種類型。近年來，不合理上訪呈現(xiàn)不斷蔓延之勢，給信訪工作帶來諸多不利影響。為改變這一局面，需要建立信訪分類治理體系、改革信訪考核制度、整合信訪機構(gòu)資源和矯正過于泛濫的權(quán)利話語。

近十多年來，我國社會轉(zhuǎn)型步伐加快，社會矛盾沖突加劇，全國信訪總量長期處于高位運行態(tài)勢。對于當前的信訪治理困境，學界主流的解釋都認為是由于利益表達機制不健全、信訪渠道不暢導致的。他們都將目光聚焦于維權(quán)型上訪，[1]關注那些在維權(quán)過程中遭遇諸種困難和阻礙的上訪者，并由此衍伸出對現(xiàn)行利益表達機制的批判。我們承認，現(xiàn)實當中確實有很多上訪者在維權(quán)時遭遇了各種挫折，有的甚至為此而付出了沉重代價。不過，我們也應看到，同樣有一些上訪者在上訪過程中屢屢獲利，甚至將上訪作為一種職業(yè)或者謀生手段。[2]p188這些不合理的、謀利型的上訪者在當下社會中不僅沒有減少，反而呈現(xiàn)不斷蔓延之勢。[3]日漸蔓延的不合理上訪已經(jīng)嚴重影響了信訪治理工作的績效。大量的資源被投入于“花錢買平安”、“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”的維穩(wěn)“怪現(xiàn)狀”之中。這樣的維穩(wěn)方式又反過來進一步刺激和滋生了更多的不合理上訪，形成惡性循環(huán)。因此，對當前信訪治理困境的研究，就不能僅僅局限于維權(quán)型上訪或者合理的、正當?shù)纳显L行為，而應將不合理上訪納入研究視域。如此，方能為信訪問題提供一種全面的、客觀的解釋路徑，才能制定出科學合理的對策措施。本文先探討了當前不合理上訪的諸種表現(xiàn)，爾后分析不合理上訪生成和蔓延的內(nèi)在邏輯，進而提出改革信訪體制、走出信訪治理困境的對策建議。

一、不合理上訪的表現(xiàn)

所謂不合理上訪，指上訪者提出非正當?shù)?、過高的訴求或者在上訪過程中使用偏離信訪制度文本規(guī)定的上訪方式的上訪行為。國務院2005年頒布的《信訪條例》第三十二條第三款對不合理上訪及其處置方式做出了明確規(guī)定：“請求缺乏事實根據(jù)或者不符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關規(guī)定的，不予支持?！痹诂F(xiàn)實中，不合理上訪主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

（一）謀利型上訪

謀利型上訪有兩層含義，一是跟維權(quán)型上訪相對，指積極主動地爭取和謀求利益的行為，從而區(qū)別于在自身利益遭受侵害后為了維權(quán)而上訪的行為，這是其中性層面的含義；二是特指某些以謀求不正當、不合理甚至不合法利益為根本目的的上訪行為，這些上訪者往往將上訪當作一種謀利的手段。上訪的目的就是為了撈取錢財或其他資源。在本文中，我們尤其關注后一種含義的謀利型上訪。

在實踐中，有的上訪者提出的利益訴求無任何事實或者政策法律依據(jù)，但他們還是要求政府相關部門滿足。有些上訪者提出的訴求雖然有一定的事實和政策法律根據(jù)，本來可以酌情解決，滿足其一定程度的要求，但是他們在上訪時漫天要價，訴求遠遠高于本應得的那一份。最后，政府還是不得不滿足他們的過高要求。謀利型上訪的極端表現(xiàn)就是上訪專業(yè)戶，即那些經(jīng)常以上訪作為謀求利益的手段甚至依靠上訪謀生的人。江華市余陵區(qū)橋鎮(zhèn)大灣嶺村的楊云發(fā)就是這樣一個典型。[2]p195楊云發(fā)自己無業(yè)，用別人的話說就是靠上訪謀生。從2006年開始，楊云發(fā)踏上了上訪之路，一直至今，他幾乎每兩個月就要去鎮(zhèn)里、到區(qū)里或者市里上訪。2009年，楊云發(fā)繼續(xù)到區(qū)政府和區(qū)民政局上訪，要求給他的有正式工作的兒媳婦安排一個城鎮(zhèn)低保名額。為了保險起見，楊云發(fā)還跟區(qū)民政局長簽訂了協(xié)議書，雙方協(xié)議約定：民政局長保證給他一個低保指標，楊云發(fā)自己也保證只要獲得低保指標，以后永不上訪。截至2009年4月，楊云發(fā)已經(jīng)通過反復上訪獲得共計5個低保指標，包括2個城鎮(zhèn)低保和3個農(nóng)村低保。2009年6月，楊云發(fā)還找到橋鎮(zhèn)武裝部長陳克強要求鎮(zhèn)里幫他評選全國道德模范。楊云發(fā)曾跟筆者談到：“（評道德模范）目的是要搞點錢用，沒有其他意思?！彼踔撂寡裕骸爸灰o票子，我就喊共產(chǎn)黨萬歲?！薄爸灰X，不要面子?！痹?006年底到2009年上半年不到3年時間里，楊云發(fā)找過的各級領導干部已經(jīng)不少于30人，上至市委常委、區(qū)委書記下至村支部書記無所不找。如今，楊云發(fā)已因上訪而揚名余陵區(qū)和橋鎮(zhèn)。

除了楊云發(fā)之外，在橋鎮(zhèn)被鄉(xiāng)村干部視為難纏的上訪專業(yè)戶的至少還有10多個。另有其他一些上訪者盡管不是上訪專業(yè)戶，但有時候也通過上訪要挾政府來謀取利益。有的農(nóng)民上訪是為了強占他人的利益，有的是為了從政府獲取諸如低保、錢物的照顧。在橋鎮(zhèn)，甚至還出現(xiàn)了專門收取“勞務費”替他人上訪告狀的中介。[2]p194

近年來，謀利型上訪正呈不斷蔓延之勢。田先紅在橋鎮(zhèn)的調(diào)查表明，2003-2009年橋鎮(zhèn)謀利型上訪案件較1997-2002年之間上升了16.51%。[2]p110肖立輝的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)：“在一些地區(qū)，甚至有一些人利用政府的這一心理，以上訪為手段要挾地方政府、謀取利益，逐步發(fā)展成為?信訪經(jīng)濟?，造成了非常惡劣的影響?！盵4]另據(jù)江西經(jīng)濟社會發(fā)展重大招標項目“江西當前面臨的突出社會矛盾與創(chuàng)新社會管理研究”課題組在江西全省范圍內(nèi)的抽樣問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，被調(diào)查者在回答“您認為當前不合理上訪的嚴重程度”這一問題時，選擇“很多”和“較多”答案的所占比例分別為6.6%和29.1%，兩者合計高達35.7%。一些信訪實踐部門工作人員對謀利型上訪的現(xiàn)狀甚為擔憂。江西省信訪局工作人員估計說：“現(xiàn)在到北京上訪的里面有50%都是要求過高、訴求不合理的?！盵5]還有人認為80%到北京上訪的都是無理的。[6]謀利型上訪的日益蔓延，已經(jīng)極大地影響和沖擊著既有的信訪體制。甚至有學者認為，當前上訪產(chǎn)業(yè)已經(jīng)初現(xiàn)雛形，必須引起高度重視。[2]p226

（二）過激型上訪

國家《信訪條例》對信訪過程中的種種不當和過激行為做出了明確的限制性規(guī)定。該條例第二十條規(guī)定：“信訪人不得有下列行為：

（一）在國家機關辦公場所周圍、公共場所非法聚集，圍堵、沖擊國家機關，攔截公務車輛，或者堵塞、阻斷交通的；

（二）攜帶危險物品、管制器具的；

（三）侮辱、毆打、威脅國家機關工作人員，或者非法限制他人人身自由的；

（四）在信訪接待場所滯留、滋事，或者將生活不能自理的人棄留在信訪接待場所的；

（五）煽動、串聯(lián)、脅迫、以財物誘使、幕后操縱他人信訪或者以信訪為名借機斂財?shù)模?/p>

（六）擾亂公共秩序、妨害國家和公共安全的其他行為?！?/p>

但是，在現(xiàn)實中，一些人上訪時常常采用種種過激行為，比如打罵工作人員、長期在政府部門滯留、身挎農(nóng)藥瓶和炸藥上訪、在公共場合聚眾鬧事、擺設靈堂或者采用自傷、自殘甚至自殺行為等。對于行為過激型上訪，應該辯證地、一分為二地看待。一方面，有一部分人確實是因為自己的合理訴求、正當權(quán)益長期未能或者無法得到滿足，心中積滿了怨氣，在萬分憤怒的情況下采取過激行為。對于這部分上訪者，我們要對其行為給予同情性地理解，積極采取措施解決他們的問題。實在無法解決的，要做好解釋工作。同時，對于他們的過激行為要進行耐心地教育和勸阻。盡管他們的訴求有合理的成分，但是若采取過激行為，造成一定的甚至嚴重的后果，則會往不合理的方向轉(zhuǎn)化。另一方面，也有一些人故意采取過激行為，擾亂社會秩序，以此逼迫、威脅政府重視和滿足自己的不合理訴求。對于這一部分上訪者，應該先對其過激行為進行勸阻，如果勸阻無效則在恰當情況下應采取強制措施，不能為了“維穩(wěn)”而一味妥協(xié)退讓，滿足他們的不合理、不正當訴求。

采取過激行為是上訪者把自己的訴求問題化的一種策略[7]p317。由于上訪者數(shù)量眾多，上訪者需要凸顯自己問題的重要性，以引起政府官員的重視，提高問題獲得解決的可能性。為此，上訪者更傾向于采取種種非常規(guī)的甚至過激的上訪行為。近年來，過激上訪行為數(shù)量比以前快速增加，造成越來越普遍的示范效應。有的過激上訪抗爭行為甚至在國內(nèi)外產(chǎn)生了重大影響。比如，2010年9月在江西省宜黃縣發(fā)生的拆遷釘子戶“自焚案”、2011年5月26日同樣在該省撫州市發(fā)生的拆遷戶連環(huán)爆炸案，都是上訪抗爭行為極端化的表現(xiàn)。

一些上訪者故意采用極端上訪方式來要挾政府滿足自己的不合理利益訴求，甚至還夾雜著灰黑勢力等不法分子參與。中共湖北省H市委宣傳部某副部長講到：“現(xiàn)在農(nóng)民上訪已經(jīng)成為基層最大的問題。只要死了人，即使自己打架死人，農(nóng)民也找政府鬧。逢死必鬧，鬧事就是要政府給錢?，F(xiàn)在黑社會介入死人鬧事事件中，黑社會幫你策劃，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，收入（指政府給的錢）分成。他們組織上街游行，每人每天50元，一包煙。任何事情他們都組織老頭老太太堵政府大門，毫無辦法?！盵8]原本，許多問題可以依據(jù)法律制度、通過理性協(xié)商加以解決。這些上訪者包括一些不法分子抓住地方政府害怕民眾上訪鬧事的軟肋，只要出事就找政府纏鬧，將死者尸體抬到政府，動員老人婦女堵門，竭力擴大事態(tài)影響，以此逼迫政府就范，從中謀求更多的利益。本來政府并不負有直接責任，但迫于群眾的壓力，最后不得不“花錢買平安”，對當事人進行賠償。這又反過來進一步刺激了過激型上訪行為的滋生，誘發(fā)越來越多的人上訪時采用過激行為來使自己的訴求問題化，并被一些欲圖謀利的不法分子利用。

（三）全能型上訪

所謂全能型上訪，指上訪者提出的訴求不切實際，政府完全無法滿足，或者本就不屬于政府的管轄職責范圍。這些上訪者實質(zhì)上將政府視為無所不能、無所不管的全能型政府[9]p68-72，故謂之全能型上訪。跟謀利型上訪不同，全能型上訪者本身沒有明顯的、強烈的主觀謀利意圖，他們只是將自己的不合理訴求視為政府理所當然的義務和責任。用他們的話語表達即為“這就應當是你政府干的事”。在這些上訪者的潛意識里，只要自己遇到困難，就可以要求政府解決。“凡事找政府”成為他們的一種身體無意識。

筆者調(diào)研時常常了解到許多全能型上訪行為。比如，有人的老婆在外打工時發(fā)生婚外情跟別人跑了，丈夫去找鎮(zhèn)黨委書記要求解決。[2]p228有人的小孩辦理出國留學手續(xù)時，被中介騙了一筆錢，要求政府賠償。還有人家里的電線斷了，要政府出面找人幫忙修好。甚至還有人的兒子娶不到媳婦，也要政府負責。[2]p188-192從實際上看，這些全能型上訪者確實在生產(chǎn)生活中遇到了困難，或者權(quán)益遭受了損害，自己又倍感無力解決，故而要求政府出面處理。他們的遭遇值得同情和理解。不過，他們的問題和訴求很可能不屬于政府職責范圍內(nèi)之事，政府也無法解決。這些全能型上訪者以自己的各種困難為由要求政府擔負無限責任，顯然是不切實際的。政府不可能事無巨細、無所不管、無所不包。若政府不分青紅皂白、無論上訪者的何種訴求都一概滿足，必將大大增加自己的負擔，釀成無法收拾的惡果。同時，這樣的治理方式也跟建構(gòu)現(xiàn)代國家的根本目標和要求相悖。在現(xiàn)代國家里面，政府應該是一個職能范圍邊界清晰、有所為有所不為的政府，而不能攬起所有職能和責任。

（四）精神病上訪

不言而喻，精神病上訪即指那些或多或少患有精神疾病的上訪者。這類上訪者往往沒有什么明確訴求，他們只是到政府部門走一走、逛一逛，發(fā)發(fā)牢騷，罵一罵工作人員，而后離去。也有一些精神病上訪者的訴求非常稀奇古怪，提出一些異常滑稽的要求，讓信訪工作人員捉摸不透。精神病上訪歷來都是我國信訪治理工作領域中的一個重要問題。早在建國初期，信訪制度正式確立不久，就出現(xiàn)了精神病上訪的現(xiàn)象。據(jù)刁杰成的抽樣統(tǒng)計，1955年，精神病和無理取鬧的上訪者占來訪總數(shù)的3.7%，1956年和1957年這一比例上升到8%。[10]p73在當下鄉(xiāng)村社會，也時常有一些精神病人活躍在基層信訪治理領域。申端鋒在河南省和平鄉(xiāng)調(diào)查時，就了解到5起精神病上訪案件。其中，有一位70多歲的精神病上訪者段保和，上訪歷時十多年，在當?shù)貛缀跞巳私灾?。他因?jīng)常去鄉(xiāng)政府反映說“要在和平鄉(xiāng)進行原子彈試驗”而被當?shù)厝巳×藗€綽號叫“原子彈”。[11]p2422009年，北京大學孫東東教授因出言“99%的來京上訪者都有不同程度的精神疾病”而引起整個社會輿論嘩然。雖然他的話語有些夸張，但是精神病上訪者的存在卻是一種客觀事實。

精神病上訪給信訪工作帶來了很大困難。一方面，對于精神病人，政府部門必須照看好，要為他們的安全和健康著想。另一方面，當精神病上訪者滯留公共場所、擾亂社會秩序時，又必須對他們進行控制。這讓信訪工作人員相當為難。刁杰成曾講到：“這些來訪人長期滯留北京，并有越軌行為，這部分人數(shù)量不多，但能量大、危害大，胡攪蠻纏，嚴重地影響了機關的工作秩序和上訪程序，以及社會治安。”[10]p73申端鋒曾經(jīng)呈現(xiàn)了基層政府在面對精神病上訪時的無奈與窘態(tài)：“每個精神病人都要耗費極大的人力財力，上訪精神病人的影響之大，超出我們的想象?！薄盎鶎诱疅o法對上訪精神病人實施有效的治理和監(jiān)控，除了民政救濟之外，監(jiān)控和思想工作均無法湊效。這表明，雖然基層政府能把精神病人從上訪者中區(qū)分出來，但卻無法對其實施有效的治理，幾個精神病人成了基層政府信訪工作的焦點，并且耗費了大量人力物力，這對基層政府的治理能力構(gòu)成了一個極大的諷刺?！盵11]p278-279由此可見，數(shù)量雖少的精神病上訪同樣給基層信訪工作造成了極大的阻礙，牽扯了基層政府相當一部分精力。當然，我們也不排除一些上訪者本來精神正常，但因為在長期上訪過程中與政府部門打交道而轉(zhuǎn)變成精神病的案例。一些媒體也曾報道過部分地方政府為了息訪、維穩(wěn)而將本來精神正常的上訪者當成精神病人強行送進療養(yǎng)院的情況。[12]

總之，當前各種不合理上訪均呈蔓延之勢，已經(jīng)極大地影響和沖擊著正常的信訪工作秩序。若不引起高度重視，很可能導致事態(tài)惡化，陷入“不可治理”狀態(tài)。

二、不合理上訪生成和蔓延的內(nèi)在邏輯

盡管不合理上訪正呈現(xiàn)日益蔓延之勢，帶來越來越大的危害，但是對于不合理上訪行為，我們不能簡單地對他們進行道德化的指責和批判，而應從結(jié)構(gòu)和體制方面去探尋其生成的深層原因。

（一）國家意識形態(tài)轉(zhuǎn)型的失衡

新中國成立后，為了鞏固政權(quán)合法性及體現(xiàn)社會主義體制的優(yōu)越性，黨和國家向人民做出了各種各樣的承諾。國家對人民群眾、對社會擔負起無限責任。在這樣的體制下，“每個人只需干好自己的那份工作，剩下的事全都由國家來負責?！盵13]49-50國家對民眾扮演著家長和監(jiān)護人的角色，具有濃厚的父愛主義特征。[13]51-52改革開放后，國家的職能有所變化，它逐漸從一些具體領域當中退出。不過，作為一個社會主義國家，它仍然需要彰顯體制的優(yōu)越性，需要兌現(xiàn)諸如“共同富?！?、“小康生活”之類的承諾。換言之，國家擔負無限責任的狀況依然沒有根本改觀。同時，隨著以利益為基礎的社會秩序的建立，意識形態(tài)的世俗化，社會生活的去政治化，導致國家的教化能力迅速下降。國家轉(zhuǎn)型的不平衡、不徹底，使得國家繼續(xù)背負著沉重的負擔，同時又缺乏能力來有效應對民眾的訴求。

國家轉(zhuǎn)型的失衡，正是各種不合理上訪蔓延的重要原因。上訪者能夠援引意識形態(tài)話語，占據(jù)道德制高點，要求政府滿足其利益要求。這些不合理上訪者利用黨和國家的傳統(tǒng)意識形態(tài)來與政府展開周旋，以社會主義國家意識形態(tài)遺產(chǎn)來要求政府承擔責任。面對上訪者的意識形態(tài)話語，喪失話語權(quán)、背負沉重倫理道義壓力的基層政府只能以犧牲原則和底線的方式來暫時達到息訴罷訪的目的。在這一博弈場景中，政府工作人員說上訪者“不講法”、“不講道理”，而上訪者則指責政府“不為人民服務”、“干部不像干部”，形成“干部說群眾不聽話、群眾說干部不像話”的局面。

在上訪者那里，傳統(tǒng)意識形態(tài)比如為人民服務、關心困難群眾等，是黨和政府天經(jīng)地義之事。一些不合理上訪者利用這些傳統(tǒng)意識形態(tài)來要求甚至要挾政府承擔無限責任，滿足他們各種要求，包括不合理要求。而黨和國家的轉(zhuǎn)型卻要求它從過去的無所不包、無所不管的全能型政黨和政府解脫出來，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€有進有退、有選擇性地治理的黨和政府。由此，在民眾的期望與黨和國家所推動的轉(zhuǎn)型之間存有張力，農(nóng)村基層信訪治理所遭遇的倫理困境，正是這種張力難以彌合的表現(xiàn)。

當前信訪治理的倫理困境表明，國家政權(quán)的父愛特性并沒有改變。群眾仍然以傳統(tǒng)的角色要求黨和國家對其負責，要求國家“為人民服務”。這種父愛式政權(quán)強調(diào)和體現(xiàn)了國家對人民群眾的深切關懷和愛護，但它同時也帶來諸多問題。

（二）權(quán)利話語的泛濫

新中國前三十年，國家治理“是以?群眾?的觀念而不是以?公民?的觀念為指導思想。?群眾?的觀念著重某些階層的社會和經(jīng)濟上的權(quán)利，而忽略了個人的自由權(quán)利。”[9]p8在“群眾”觀念的指導下，個人利益必須服從于國家和集體大局的利益。改革開放后，“公民”觀念成為國家改革的指導原則，公民個體的權(quán)利越來越被強調(diào)。隨著意識形態(tài)的世俗化和權(quán)利話語的彌散，各種利益主體被源源不斷地釋放出來。人們對現(xiàn)實利益高度關注，成為追逐利益的原子化個體，形成相互攀比的局面。

對農(nóng)民個人權(quán)益的強調(diào)和保護固然是將農(nóng)民變?yōu)楣竦男枰?，是建?gòu)現(xiàn)代國家的需求。然而，當農(nóng)民從集體解放出來之后，卻似乎并沒有朝著改革者所設計的那樣順利轉(zhuǎn)化為他們所期待的公民，而是演變?yōu)橹恢v權(quán)利、不講義務的“無公德個人”[14]。原本，關心群眾疾苦，解決群眾實際困難，既是《信訪條例》明文規(guī)定的內(nèi)容，也是社會主義意識形態(tài)的應有之義。在中國這樣一個社會主義國家里，關心困難群眾不僅具有一般的社會保障意味，而且是黨代表人民群眾利益的表現(xiàn)，是社會主義優(yōu)越性的體現(xiàn)。它具有濃厚的政治正確色彩。

正因為關心群眾疾苦、照顧困難戶是一種政治正確，所以，當農(nóng)民上訪要求政府給予補償和救助時，政府便不能對其要求置若罔聞，否則，就是政治不正確。這樣的意識形態(tài)既為底層民眾反映生活困難、表達利益訴求提供了渠道，也給那些希圖乘機謀利的搭便車[15]者創(chuàng)造了空間。當上訪者要求救助時，政府便面臨著如何對其反映的信息進行甄別的難題，如果這一難題無法解決，則很可能被一部分不合理上訪者所利用。面對不合理上訪者，無奈的政府只好用低保、困難救助指標來打發(fā)他們，出現(xiàn)了“農(nóng)民講政治，干部講感情”的吊詭局面。

（三）壓力型信訪體制的束縛

在壓力型的信訪體制中[16]，信訪工作任務自上而下層層傳遞，最后落到了地方和基層政府頭上。按照國家《信訪條例》第二十一條第三款規(guī)定：信訪事項按照“屬地管理，分級負責，誰主管，誰負責”。換言之，只要某個地方出現(xiàn)了上訪，就必須由當?shù)卣块T負責處理。同時，信訪責任考核還被納入了公務員考核體系，跟官員升遷、任免和獎懲掛鉤。一旦信訪工作考核不合格，官員就被一票否決，喪失了升遷機會。這樣的責任追究方式必然給地方政府帶來沉重的維穩(wěn)壓力。想方設法平息上訪、維穩(wěn)保安成為他們的首選。

而問題在于，上訪者反映的許多問題并非地方基層政府所能解決的，或者本來就不屬于他們職責范圍之內(nèi)。比如，有的政策性問題，需要有國家或者更高級地方政府出臺統(tǒng)一的政策作為處理依據(jù)，而基層政府缺乏制定政策的能力和條件。還有許多歷史遺留問題，基層政府也往往缺乏能力解決。但是，上訪者不會為基層政府考慮這些問題，他們只是希望自己的問題能夠獲得解決。如果基層政府不解決，就繼續(xù)上訪。于是，各種各樣的上訪，既有合理的、也有不合理的，既有正當?shù)模灿胁徽數(shù)?，統(tǒng)統(tǒng)都涌向了信訪渠道。在現(xiàn)行信訪考核體制下，上訪必然意味著對基層政府不利。他們必定要對上訪案件進行處理，讓上訪者息訴罷訪。對于那些真正有冤屈、權(quán)利受到侵害的上訪案件而言，只要基層政府秉公辦事，一般都能妥當處理。面對那些要求過高、訴求不合理以及超出政府職能范圍的上訪者，基層政府只能想辦法給他們一點小恩小惠（比如低保指標、困難救助、安排工作等），讓他們暫時息訪。當上訪者眼見通過上訪能獲取額外利益時，便容易以上訪作為獲利手段，從而不斷催生和蔓延新的不合理上訪行為。所以，不合理上訪行為的產(chǎn)生和蔓延跟壓力型的信訪體制有著密切關系。它在很大程度上是壓力型信訪體制催生的結(jié)果。信訪體制的剛性壓力過大，致使地方基層政府失去了回旋空間，為少數(shù)不合理上訪行為提供了條件。

（四）信訪治理方式的弊端

信訪制度是具有中國特色的一種制度。它對于加強民眾對官員的監(jiān)督、中央掌握地方實情和密切政府與群眾聯(lián)系都具有重要意義。[17]不過，不可否認的是，信訪帶有一定的人治色彩。尤其是隨著信訪機構(gòu)權(quán)力逐漸加大、信訪成為一種解決問題的渠道而不僅僅是反映民情民意的方式時，這種色彩表現(xiàn)得更為明顯?；鶎诱谥卫砩显L時遵循特殊主義的邏輯，“具體問題具體解決”，這有其合理性和靈活性，但因缺乏普遍的規(guī)則，使得自由操作的空間很大。一些敢于上訪、鬧事的人，能夠從上訪中獲取更大的利益。這種權(quán)宜式的治理方式[18]在客觀上助長了上訪者通過擴大事態(tài)影響來謀利的主觀傾向，形成“會哭的孩子有奶吃”、“誰調(diào)皮，誰刁難，誰上訪，就有好處，就得的多”、“有了今天就有明天”的惡性循環(huán)。[2]p236

在與政府的互動過程中，一些上訪者抓住了政府的軟肋，拼命提出新的過高要求，形成惡性循環(huán)。比如，江西省L縣的一個生豬養(yǎng)殖大戶曾經(jīng)承包一塊山林舉辦養(yǎng)豬場，后來政府因開發(fā)需要將這片山林收回，起初協(xié)商只給10萬元補償，該養(yǎng)殖戶不同意，就到北京上訪，后來縣里答應給20萬，但是養(yǎng)殖戶仍然不同意，繼續(xù)赴京上訪，最后縣里承諾給100萬元補償，該養(yǎng)殖戶才息訴罷訪。類似這種通過上訪要挾政府滿足不合理、過高要求的上訪者還有許多。[19]這些上訪者通過循環(huán)往復的互動試探出了政府的底線，步步緊逼，迫使政府滿足自己的要求。由此形成的畸形政治心理結(jié)構(gòu)正越來越多地支撐著不合理上訪行為。這不僅不利于官民關系的改善，反而容易進一步惡化官民關系，使政府合法性進一步流失。

三、改革信訪體制的路徑與措施

當前，不合理上訪的蔓延態(tài)勢，不僅給我國信訪工作帶來很大的沖擊，而且日益嚴重地影響著行政體制改革和現(xiàn)代國家建構(gòu)的進程。為走出信訪治理困境，我們急需對現(xiàn)行信訪體制進行調(diào)整。

（一）建立信訪分類治理體系

當前，一些地方和基層干部為了維穩(wěn)，跟上訪者一味“講和諧”，無論上訪者的訴求是否合理、正當，都一概滿足。盡管地方和基層干部明明知曉上訪者的訴求不合理，但迫于維穩(wěn)的壓力而不得不暫時滿足上訪的要求，導致不合理上訪數(shù)量大大增加。這表明，原先的信訪分類治理體系已經(jīng)失效。[20]大量的資源被消耗在息訪和擺平上面。這不僅未在實質(zhì)上緩和社會矛盾，反而誘發(fā)了更多的不穩(wěn)定因素。為改變這一窘?jīng)r，應該在保障人民的基本信訪權(quán)利的同時，對少數(shù)企圖通過重復訪、纏訪、鬧訪等手段謀求利益的謀利型上訪者采取一定的制約措施。可以考慮在《信訪條例》里面就少數(shù)不良上訪行為設置更為詳細的制度規(guī)定。這既有利于還原信訪制度的本來面目，又可為地方和基層處理信訪問題提供制度依據(jù)，減少無謂資源消耗。

（二）改革信訪考核制度

信訪體制的有效運轉(zhuǎn)，必須以一定的行政壓力和責任追究為前提。如此，地方和基層政府才愿意重視信訪問題。否則，地方和基層政府處理信訪問題時很可能不愿意履行責任。尤其是當上訪者反映的問題涉及自身時，他們更可能采取敷衍塞責的態(tài)度。這正是國家為何要實行“屬地管理，分級負責，誰主管，誰負責”和一票否決制的重要原因。不過，當前的信訪考核制度剛性太強，給地方和基層套上了一個“緊箍咒”。當基層政府承擔的壓力過重時，他們必然會想方設法減輕或者逃避壓力，以種種變相的方式推卸責任。最終，信訪壓力的加大和治理責任的強化并沒能有效督促基層政府切實解決信訪問題，反而滋生了更多的腐敗、違規(guī)行為。比如，對上訪者的要求不論合理與否一概滿足，或者對上訪者進行變相打壓以及花錢到上級信訪工作部門“銷號”等等。所以，為改變當前信訪體制剛性約束過強的局面，可以在信訪考核、通報的方式上適當做些調(diào)整，使信訪體制既有剛性壓力，又有一定彈性空間?？梢钥紤]在信訪治理體制中增設信訪數(shù)量彈性預警線，如果信訪數(shù)量在預警線內(nèi)，那么不需要進行考核，一旦超過預警線，則可以對其進行考核。

（三）重新整合信訪機構(gòu)

當前，不僅黨委政府設立有信訪機構(gòu)，而且包括法院、檢察院、公安局等在內(nèi)的眾多公共權(quán)力部門都設立有信訪機構(gòu)。信訪機構(gòu)遍地開花固然有利于反映各個領域和行業(yè)的問題，但它同時帶來資源分散、部門之間互相推諉扯皮導致信訪工作效率較低的弊端。為整合信訪工作資源，提供信訪工作效率，可以將目前隸屬于黨委政府、人民法院、檢察院和紀檢等各個部門的信訪機構(gòu)進行整合歸并，建立一個統(tǒng)一的大信訪機構(gòu)。同時將這一大信訪機構(gòu)納入到各級人大里面，設立跟其它委員會平級的信訪專門委員會，統(tǒng)一負責信訪案件受理、協(xié)調(diào)和督辦等方面工作，賦予人大代表相應的調(diào)查和督辦權(quán)力。

（四）矯正權(quán)利話語

時下，權(quán)利話語的彌散，已經(jīng)給信訪工作帶來很大的沖擊。地方和基層政府在應對不合理上訪時缺乏底氣。一旦他們對不合理上訪者采取強制措施，則很容易引發(fā)社會的公憤，遭到公眾輿論的譴責，使他們處于非常被動之境地。這樣的境況使得地方和基層政府喪失了行使正當權(quán)力的能力和勇氣。筆者以為，民眾的合理、合法權(quán)利固然需要切實保護，但權(quán)利話語的泛濫則往往使問題走向了方面，為少數(shù)不合理上訪者乘機謀利創(chuàng)造了空間。為改變這一局面，需要對當前過于彌散的權(quán)利話語進行矯正，對打著“維權(quán)”名義進行謀利的不合理上訪、無理取鬧行為進行規(guī)訓，既使不合理上訪者意識到上訪的底線，又讓社會大眾認清不合理上訪行為背后的邏輯和上訪問題的復雜面相。還需要對民眾加強責任教育，塑造權(quán)利與義務平衡觀念，讓民眾更加充分地理解權(quán)利與義務的不可分離性，使他們明白不存在沒有成本的權(quán)利，權(quán)利的享有需以履行相應的義務為基礎。這樣才能改變當前權(quán)力話語過于彌散的局面，取得意識形態(tài)話語權(quán)。

總之，如何充分尊重和保障大部分民眾的合理、正當權(quán)益，同時又有效減少甚至杜絕不合理上訪行為，不僅是攸關信訪體制有效運轉(zhuǎn)的重大問題，而且是切實構(gòu)建和諧社會、建設現(xiàn)代國家的基礎性工程。無論是具體信訪問題的治理，還是信訪體制的改革，最終都應納入法治軌道。

第二篇：信訪(上訪)復查申請書--范本

信訪/上訪復查申請書

一、申請人：

申請人姓名，性別：男（女），身份證號碼：XXXXXXXXXXXXXXXXXX，戶籍地址（與身份證一致）：XXXXXXXXXXXXXXXXX，通信地址（可有可無）：北京市XXXXXXXXXXXX，聯(lián)系電話（最好手機號碼）:1388XXXXXXX

二、信訪事項： 信訪事項一：

………………………………； 信訪事項二：

………………………………； 信訪事項三：

………………………………；

（把申請人最初反映的信訪事項一一列出，但不必過于求細，說明清晰明了即可）

三、申請復查事項：

申請人不服XXX（出具批復單位全稱）于XXXX年XX月XX日做出的《關于XXXXXXXXXXXXXX的答復》XX【XXXX】第XX號，特此申請復查。

（一）……；

（二）……；

（三）…………。

（針對答復意見有以上幾點）

四、事實與理由：

（一）…………；

（二）…………；

（三）…………。

〔對以上提到的‘申請復查事項’的要點，分別按點有針對性地列出事實與理由〕 附：相關證明材料 至此

XXXXXXX〔復查相關機關稱呼〕

申請人（簽字）: XXXX年XX月XX日

第三篇：康復中心不合理救助信訪案件情況匯報

曹縣殘聯(lián)關于工單編號***7515750 市長公開電話處理單處理情況的匯報

縣長公開電話辦公室：

2015年1月13日，我們收到了工單編號***7515750市長公開電話處理單，發(fā)話人匿名舉報反映：殘聯(lián)康復訓練中心存在不合理現(xiàn)象，學員邵希，男孩，今年3歲；任雅曼，男孩，今年1歲；劉歡，女孩，今年4歲，家庭生活均富裕，但康復訓練中心副主任任振生仍為其辦理免費康復訓練。接承辦單后我會派專人進行了進一步調(diào)查，現(xiàn)匯報如下：

對發(fā)話人反映的邵希男孩3歲，調(diào)查如下：邵希，男，2011年8月出生，鄭莊鄉(xiāng)青山村人，是早產(chǎn)兒，10個月時智力肢體發(fā)育較差，被診斷為“智力障礙”，父母無職業(yè)，因治療費用較大，生活困難，邵希的姐姐被迫輟學，2012年持貧困證明到本中心申請免費訓練。經(jīng)調(diào)查情況屬實，在辦理了相關手續(xù)后，在中心訓練至今。電話：*** 對發(fā)話人反映的任雅曼男孩1歲，調(diào)查如下：任雅蔓，女，2009年12月出生，古營集鎮(zhèn)任莊村人，出生時難產(chǎn)，窒息，1歲時發(fā)育較正常兒童落后，被診斷為“智力障礙”，一家三口有一畝地，收入低，前幾年到外地治療，欠下許多債務，為此父母出外打工，將孩子托付給孩子的奶奶照看。2012年，家長持貧 困證明到本中心申請免費訓練，經(jīng)調(diào)查情況屬實，同意給予救助。電話：*** 對發(fā)話人反映劉歡女孩4歲學員，調(diào)查如下：劉歡是小名，身份證姓名為劉雨露，女，魏灣鎮(zhèn)焦樓村人，2008年8月出生，有一個雙胞胎哥哥，出生時早產(chǎn)，一歲時因發(fā)育落后，兩個孩子均被診斷為”智力障礙和腦癱”，父親辭去工作，常年帶孩子在外治療，母親是一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學教師，月薪2000元左右，生活困難。在2013到本中心申請免費救助，經(jīng)調(diào)查，此家庭系一戶多殘家庭，家庭經(jīng)濟困難，決定給予救助。電話：*** 曹縣殘疾人康復訓練中心為山東省殘疾兒童定點康復機構(gòu)，每年給予一定免費康復名額。根據(jù)魯殘聯(lián)發(fā)[2013]4號文件精神，享受免費康復訓練的殘疾兒童應具備以下條件：1.0-6歲持有《殘疾人證》；2.家庭經(jīng)濟困難。以上三名兒童均為省級免費救助對象，有完善的救助手續(xù)和檔案資料，發(fā)話人反映的情況與調(diào)查實際不符，不存在救助不合理現(xiàn)象。

曹縣殘疾人聯(lián)合會

2015年1月14日

第四篇：減少交通事故信訪上訪案件之我見

減少交通事故信訪上訪案件之我見

黨的十七大明確指出，當前我國社會存在的矛盾糾紛，是以民生問題為主題的矛盾糾紛。從公安交通管理的角度來看，近年來，隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，機動車數(shù)量大幅度增長，道路建設緩慢，路面狹窄，人車混行，交通標志不全，使人、車、路矛盾加劇，交通事故發(fā)案率居高不下，道路交通安全形勢異常嚴峻。而交通事故處理是一項法律性、政策性、技術性較強的工作，具有量大、面廣、處理難等特點，由此產(chǎn)生的信訪問題也日益增多，并出現(xiàn)上訪反復、方式激烈、形態(tài)復雜等許多新情況、新問題，交通事故信訪上訪問題已經(jīng)成為影響社會和諧穩(wěn)定不可忽視的因素。因此，如何預防和減少交通事故信訪上訪問題，維護群眾合法權(quán)益，化解警民矛盾，構(gòu)建和諧交通，就是公安機關落實保障民生、改善民生、促進和諧的最直接體現(xiàn)，也是我縣公安交警部門信訪工作的重要內(nèi)容。

一、產(chǎn)生交通事故信訪案件原因

（一）交通肇事逃逸案件未偵破而引發(fā)信訪上訪。一些交通肇事逃逸案件，從現(xiàn)場勘察找不到遺留物、痕跡，也沒有目擊證人這給案件的偵破帶來了更大的難度。比如：2007年5月27日發(fā)生在扶風縣杏林鎮(zhèn)的重大交通肇事逃逸案件，縣公安局及交警大隊抽調(diào)大量警力成立專案組但案件至今尚未偵破，受害人家屬多次到省市兩級上訪成為我縣交通事故上訪案件之一。

（二）因醫(yī)療費及損害賠償而引發(fā)信訪上訪。道路交通事故發(fā)生以后傷者的醫(yī)療費用及損害賠償成為事故處理的焦點，在縣鄉(xiāng)道路交通事故中，發(fā)生交通事故的雙方當事人家庭經(jīng)濟狀況不好，肇事車輛破舊不堪，更談不上車輛投保，發(fā)生交通事故后無力支付醫(yī)療費用，無法落實損害賠償，權(quán)利人更無錢財產(chǎn)保全、打官司，不愿意走司法程序，只糾纏辦案單位，政府從而引發(fā)交通事故上訪。

（三）以死亡賠償金索取為主要目的。交通事故發(fā)生后，死者親屬悲傷之余迫切想得到的是盡可能多的死亡賠償金，死者家屬以死人為由，死者家屬糾集眾多親友集體到辦案單位、政府、上訪，并采取一些過激行為擴大影響，贏取廣大群眾和上級領導的同情和支持，引起領導重視，向案件辦理單位和人員施加壓力，從而達到其目的。

（四）對檢驗、鑒定結(jié)論有異議而引發(fā)的信訪上訪。交通事故發(fā)生后傷者治療終結(jié)后，對人身傷害程度所作的司法鑒定結(jié)論在當時雙方當事人沒有異議事故賠償也已終結(jié)，但隨時間的推移傷者家屬以傷者的病情惡化，導致其它病癥出現(xiàn)等原因受傷人家屬對以前所做的鑒定結(jié)論提出異議要求重新鑒定的要求不能滿足而引發(fā)上訪。

綜上所述，筆者認為應當采取以下對策：

一、交通事故處理民警要樹立公正、文明、規(guī)范執(zhí)法的理念，加強業(yè)務學習,提高辦案質(zhì)量。必須認真學習《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》、《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》、《交通事故處理程序規(guī)定》等努力法律法規(guī)，使每個交通事故處理民警都能按照法定程序、時效完成交通事故處理工作，不斷強化民警事故處理的基本技能，牢固樹立服務意識，大局意識、法律意識、證據(jù)意識、程序意識，交通事故責任認定要切實做到證據(jù)充分，事實清楚，適用法律準確，依法認定責任，并做好解釋工作。

二、預防和減少交通事故逃逸案件的發(fā)生，提高交通肇事偵破能力是解決交通事故信訪上訪問題的根本辦法。提高交通肇事偵破能力，要從人力、物力和機制上保障交通肇事逃逸案件的偵破工作，實行交通肇事逃逸舉報獎勵制度，鼓勵群眾積極舉報交通肇事逃逸案件線索，建交通事故逃逸案件協(xié)查機制，健全逃逸案件堵截預案，嚴厲打擊交通肇事逃逸違法犯罪行為。

三、換位思考，善于溝通，正確處理交通事故信訪案件。面對信訪案件，我們需要樹立

“信訪無小事”的理念，正確對待信訪案件，善待上訪人，牢固樹立執(zhí)法為民的意識，在思想上解決為誰掌權(quán)、為誰執(zhí)法、為誰服務的問題，這是做好信訪工作的根本。處理方法則是尋求信訪案件最佳解決方案的路徑，方法運用得當，可以有效的處理好信訪案件，要以真誠的態(tài)度對待上訪人，深入了解他們的訴求，多進行換位思考，多進行溝通了解，不能和情緒激動的上訪人針鋒相對，要采取因人而異的心理學疏導工作方法，采取相應的對策措施，對緩解繳化的信訪矛盾，會取得良好的調(diào)處效果，起到事半功倍的作用，處理信訪案件，不但要精通業(yè)務知識、法律政策，善于從上訪人的言談舉止以及字里行間分析深層次信息，從中得出初步結(jié)論，對來訪群眾的合理訴求要按照有關政策和法律盡快予以解決；對不合理的要求，要耐心解釋，用真誠拉近群眾、打動群眾、取信群眾。

四、發(fā)揮基層作用，解決初信初訪?？h級交警大隊是公安機關基層單位是直接與人民群眾打交道的窗口，群眾信訪問題絕大多數(shù)發(fā)生在基層，解決問題的關鍵也在基層。在交警大隊設置信訪接待室，同時發(fā)揮“值日警官”、“法制員”等制度建設，由值日警官、法制員兼做信訪民警，通過接待信訪人了解其訴求，能給予解決的立即解決，解決不了的再向縣公安局領導匯報解決，爭取把人民群眾的不理解和不滿意解決在基層，要對一起信訪案件都要高度重視，特別是對群眾初信初訪要積極、真誠，對群眾的合理訴求給予足夠重視，真誠接待，認真解決，從而有效減少交通事故信訪問題。初信初訪，是信訪工作的第一關，防止重信重訪，最根本的是做好初信初訪工作，處理初信初訪工作，要實行首接責任制，受理群眾的第一個投訴電話、第一封來信、第一次來訪的民警是首接責任人，要切實在第一時間做好信訪事項的登記、轉(zhuǎn)辦、匯報工作，對群眾反映的信訪問題，要高度重視，采取強有力措施，在規(guī)定的時間內(nèi)，依據(jù)法律、政策，一次辦結(jié)，力爭群眾滿意，并將辦理結(jié)果及時回復信訪人。

五、多警種各部門協(xié)調(diào)作戰(zhàn)。對于單靠一個職能部門繼續(xù)辦理難以獨立辦結(jié)，或者信訪人明顯不信任原辦案部門繼續(xù)獨立辦理下去的信訪案件，上一級領導機關則應主動靠前指揮協(xié)調(diào)，集中優(yōu)勢力量，動員一切積極因素，全力投入到信訪件辦理當中，以期順利辦結(jié)信訪案件，并視情況及時協(xié)調(diào)公安局信訪辦、刑偵大隊、經(jīng)偵大隊、督察隊等部門及時介入，配合交警大隊積極開展調(diào)查取證，掌握了大量的案件證據(jù)材料，為信訪案件順利辦理提供了事實基礎，在進行協(xié)商處理階段，積極協(xié)調(diào)縣委政法委、信訪局、縣司法局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)府等有關職能部門，聯(lián)合開展信訪人停訪息訴工作，促使當事人雙方達成調(diào)解。

六、層層簽訂“軍令狀”，落實的“四個一”工作措施，確保信訪案子件件落實。要實時關注和控制信訪人的動態(tài)情況，通過開門接訪、帶案下訪、上門回訪，不斷創(chuàng)新信訪工作的形式，拓寬信訪工作的空間，維護公正，弘揚正氣，不能坐等觀望，使案件解決變得被動。每件信訪案件都要落實“一名領導、一個班子、一套方案、一抓到底”的“四個一”工作措施，對群眾反映民警態(tài)度蠻橫、執(zhí)法不公等方面的問題和薄弱環(huán)節(jié)，經(jīng)調(diào)查核實無誤后，加以整改，有關單位負責人和辦案民警要主動登門拜訪，向上訪群眾真誠道歉，并告知其糾正結(jié)果，爭取諒解。

七、做好交通安全及信訪法律、法規(guī)的宣傳，教育群眾合理、合法通過司法途徑解決各種糾紛。以“五進”交通安全宣傳為契機，加大《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》、《交通事故處理程序規(guī)定》等交通安全法律法規(guī)宣傳，同時積極開展《中華人民共和國民法》、《信訪條例》、《公安機關信訪工作規(guī)定》等涉及信訪工作的法律法規(guī)宣傳，使群眾真正懂得如何正確維權(quán)，如何依法信訪，從而有效減少重訪、鬧訪、越級上訪等交通事故信訪問題。

因此，我們對待上訪群眾的態(tài)度問題上，要樹立“群眾利益無小事，群眾利益高于一切”的意識，積極協(xié)調(diào)解決一些信訪人長期存在的生活上、工作上的存的困難和問題，從情感化上訪人，從而拉近警民關系，最終達到息訴息訪的目的。

第五篇：行政管理體制改革研究

行政管理體制改革研究（3）西南民族大學管理學院 張為波 zhangwb@max.book118.com 張為波@健身 第三講 行政體制改革的阻力

一、思考題：１.試分析影響我國行政體制改革的阻力因素。２.聯(lián)系實際，分析我國當前應對行政體制改革阻力的措施？

二、重點：

1、行政體制改革的環(huán)境系統(tǒng)阻力

2、應對行政體制改革阻力的措施。

三、難點：應對行政體制改革阻力的措施。第三講 行政體制改革的阻力以機構(gòu)改革為主要內(nèi)容的行政體制改革一直是十多年來中國行政發(fā)展的主軸。行政改革的發(fā)生，有其客觀的“動力系統(tǒng)”。新時期中國行政發(fā)展的推動力有兩個層面，從淺層看，是政府財政的壓力，龐大的干部隊伍使得財政收入的近一半變成“人頭費”，財政變成了“吃飯財政”，隨著時間的推移，如不改革將難以為繼，此所謂“窮則變，變則通；” 第三講 行政體制改革的阻力從深層看，行政改革的最深刻的原動力來自于經(jīng)濟發(fā)展所引發(fā)的政治要求：“隨著經(jīng)濟基礎的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發(fā)生變革”。（《馬克思恩格斯選集》第２卷，第８３頁）沒有動力，就不可能確定改革的目標和路向，行政體制改革便無從發(fā)生，但另一方面，行政改革的速度、質(zhì)量、效果乃至成敗取決于動力和阻力這兩種力量的對比和相互作用。第三講 行政體制改革的阻力改革開放以來歷次行政改革收效甚微甚至不了了之的原因，我們都可以從阻力的角度得以解釋。因此，分析和克服阻力，從而擴大和增強動力，對保證目前正在進行的行政改革取得預期效果具有迫切的現(xiàn)實意義。

一、行政體制改革的環(huán)境系統(tǒng)阻力政府行政是一種“生態(tài)現(xiàn)象”。第三講 行政體制改革的阻力任何行政組織和行政體制都是在一定的行政環(huán)境中生成、運行和變革的。所以，行政改革的阻力可

以從行政環(huán)境和行政系統(tǒng)這兩個方面來進行分析。

1、從行政環(huán)境方面來看行政改革阻力來自三個方面的制約：（１）經(jīng)濟體制模式模糊性的制約。第三講 行政體制改革的阻力行政系統(tǒng)作為上建筑的重要組成部分，其性質(zhì)、功能、排列組合方式等在很大程度上取決于它為之服務的經(jīng)濟基礎。但我國市場經(jīng)濟體制模式的模糊性在很大程度上制約了行政改革的具體操作和具體的目標選擇、認定。在經(jīng)濟改革尚在計劃經(jīng)濟體制的框架內(nèi)進行時，要讓為其

服務的政府機構(gòu)脫胎換骨顯然是不可能的。第三講 行政體制改革的阻力

社會主義市場經(jīng)濟體制作為改革目標的確立，無疑為行政體制改革指明了方向，但創(chuàng)建社會主義條件下的市場經(jīng)濟體制畢竟是一項前無古人的創(chuàng)造性探索，無論

我們再解放思想，作為人類歷史上一種全新的市場經(jīng)濟模式，存在一定的模糊性

是必然的。這不能不對行政改革產(chǎn)生制約作用。（２）市場經(jīng)濟

發(fā)展不充分性的制約。第三講 行政體制改革的阻力一般認為，建立適應市場經(jīng)濟的政府體制，必須正確處理執(zhí)政黨與政府之間、政府與社會之

間、政府與市場、政府與企業(yè)之間的關系，合理確定政府的職能范圍，把屬于政

府的職能交給政府，把屬于企業(yè)的自主權(quán)還給企業(yè)，把屬于市場調(diào)節(jié)的職能交給

市場。而實現(xiàn)這樣的目標，重要的前提條件是自主市民社會的成長和市場機制的完善。第三講 行政體制改革的阻力但對中國這樣一個脫胎于封

建社會和計劃經(jīng)濟體制“母體”的社會來說，市場經(jīng)濟發(fā)展水平比較低，也很不

平衡，因而，具備上述前提條件需要進行長期的努力。一方面，我們要求企

業(yè)“不找市長找市場”，另一方面，勞動力市場、產(chǎn)權(quán)市場、技術市場、資

本市場等不發(fā)育不完善，企業(yè)又找不到市場。在此情況下，行政改

革出現(xiàn)反復和回潮是有其合理性的。第三講 行政體制改革的阻力市場經(jīng)濟發(fā)展的這種不充分性還制約行政環(huán)境對分流公務員的接收能力。（３）配套程度的制約。行政組織機構(gòu)是上層建筑體系中的一個小系統(tǒng)，同時它

又是經(jīng)濟基礎和上層建筑的結(jié)合部。它的變革必須與黨的領導制度、工

資、人事管理制度、企業(yè)制度改革等協(xié)同進行，如果機構(gòu)改革與相關各部分的改

革不能上下左右聯(lián)動進行。第三講 行政體制改革的阻力光改行政

機構(gòu)或只在行政系統(tǒng)的某一層次（中央或省級、縣級）進行，其結(jié)果必然是各種

矛盾在不同系統(tǒng)之間或系統(tǒng)的不同層級之間上下左右轉(zhuǎn)移，行政改革雖

可取一時之效，但難有長久之功。第三講 行政體制改革的阻力應該說，來自行政環(huán)境的阻力是一種“客觀”的力量，它與來自行政環(huán)境的動力

相比，對改革的影響不具有實質(zhì)性的和決定性意義，而且隨著社會的發(fā)展，會自發(fā)減弱。第三講 行政體制改革的阻力２、行政體制改革最大的阻

力來自于行政系統(tǒng)來自于政府及其公務員。從理論上看，２０年來，我國社會的各個層面在政府的領導下，發(fā)生了深刻的變革，但這些變革的內(nèi)容和范

圍主要是非行政系統(tǒng)的行政環(huán)境或者是在行政系統(tǒng)自身的非核心、非框架部分。

第三講 行政體制改革的阻力隨著改革的深入，中國的改革逐漸到了這樣一個階段：在繼續(xù)推進社會經(jīng)濟文化系統(tǒng)改革（這種改革仍由政府設計、領導、發(fā)動和操作）的同時，必須對政府自身或自身的核心部分進行改革。第三講 行政體制改革的阻力（１）基于利益和權(quán)力的調(diào)整而產(chǎn)生的阻力。如前面所指出，改革是權(quán)力和利益的再調(diào)整、再分配。這種調(diào)整和分配的任何舉措均會涉及到現(xiàn)存的權(quán)力格局和利益格局。公務員是國家行政權(quán)力的載體，權(quán)力

是能為局部和個人帶來利益的條件之一。第三講 行政體制改革的阻力尤其中國社會是一個“行政化的社會”，行政權(quán)力對社會生活進行廣泛深入的指導、協(xié)調(diào)及干預和控制，社會現(xiàn)象、社會關系無不圍繞行政權(quán)力而呈現(xiàn)、形成、展開，即便是在資源配置市場化的條件下，政府權(quán)力在社會生活中也將扮演不可替代的作用。第三講 行政體制改革的阻力公務員屬于社會中權(quán)力和利益的既得者階層，任何改革的大動作無疑會使他們相當一部分既得利益喪失，產(chǎn)生抵制是必然的。（２）基于習慣和官本位意識產(chǎn)生的阻力。改革本身就是對既定模式和習慣的一種否定，因此，它必須要受到習慣勢力的阻撓和影響。第三講 行政體制改革的阻力對公務員，尤其是對可能被精簡掉的公務員來說，行政機構(gòu)改革意味著自己現(xiàn)存的工作方式、工作內(nèi)容、工作環(huán)境、行為模式等的重大改變。這可能導致留戀目前狀態(tài)，死抱毫無希望的習慣不放的阻力的出現(xiàn)。另一方面，官本位意識在中國國民意識和社會文化中占有重要地位，“官”被看成是身份和地位的最好體現(xiàn)，官職級別的高低是衡量一個人價值與成就的最主要標尺，且各項福利待遇與官職緊密關聯(lián)。第三講 行政體制改革的阻力因此，為官只能上不能下，機關只能進不能出，一旦離開官場便人走茶涼，事事難辦。這種社會思想氛圍，是廣大公務員走出機關，下海分流的一大思想障礙和阻力。（３）基于對不確定性的憂慮而產(chǎn)生的阻力。心理學的研究表明，不確定性因素使人產(chǎn)生緊張和憂慮。對公務員來說，本次行政改革，尤其是地方政府的機構(gòu)改革，存在許

多不得不憂慮的不確定性因素。第三講 行政體制改革的阻力如本職能部門能否被撤消？精簡人員時，自己是否屬于被分流之列？若被精簡，自己的出路是什么？前途如何？這些憂慮使公務員產(chǎn)生壓力，如不能持正確的態(tài)度，就會使他們對改革產(chǎn)生懷疑，進而形成消極態(tài)度和抵觸性行為，妨礙和制約改革的順利進行。（４）基于依賴性而產(chǎn)生的阻力。第三講 行政體制改革的阻力我們管理體制的高度集權(quán)性，造成下級機關和下級人員缺乏創(chuàng)造性和主動性，事無巨細依靠上級的指示、指導和推動，而且這種依賴性有時被看成是穩(wěn)重老練的表現(xiàn)。因此，面對矛頭針對自己權(quán)力和利益的行政體制改革，大家更是不能也不愿為天下先，“不推不動”，互相觀望和等待，可能造成“上動下不動，越動越被動”的局面，坐失良機。第三講 行政體制改革的阻力（５）基于曲解而產(chǎn)生的阻力。一個人一旦確立起自己的態(tài)度體系之后，就必然對外部輸入的信息在既定的態(tài)度體系框架內(nèi)做出反應。每個公務員對當前行政改革的目的、機制和前景是怎樣理解看待的，出入會很大，其結(jié)果可能導致基于理解不清或理解混亂而抵制、干擾改革。第三講 行政體制改革的阻力如許多人對市場經(jīng)濟無非又是換湯不換藥，重走“膨脹―精簡―再膨脹―再精簡”的老路。因此，就用前幾次改革的“經(jīng)驗教訓”對待這次改革，以不變應萬變，對改革持消極、應付和觀望的態(tài)度。這種因曲解而產(chǎn)生的阻力一般比較持久，具有頑固性。第三講 行政體制改革的阻力從行政改革實踐的經(jīng)驗教訓看，改革開放以來的歷次行政改革之所以未能走出“精簡―膨脹―再精簡―再膨脹”的怪圈，一個不可忽視的原因正是行政系統(tǒng)自身的阻力。指出這一點，我們就不難理解，為什么設計良好的改革方案在實際的操作中走形變樣，出現(xiàn)只放包袱不放權(quán)力，上有政策下有對策，強化創(chuàng)收弱化服務，實功虛做，隔靴搔癢，玩數(shù)字游戲，換湯不換藥，該加強的職能得不到加強，需要撤并的部門反倒不斷壯大等等現(xiàn)象，導致改革走過場。第三講 行政體制改革的阻力

二、應對行政體制改革阻力的措施組織的任何變革都存在著兩種力量，即推動變革的力量和阻礙變革的制約力量。根據(jù)辯證法，對阻力的克服即是對動力的增強。只有黨的政策和策略全部走上正規(guī)，中國革命才有勝利的可能。政策和策略是黨的生命，各級領導同志務必注意，千萬不可粗心大意。第三講 行政體制改革的阻力這是毛澤東領導中國革命時關于革命策略的至理名言。在今天，行政體制改革也是一場深刻的革命。為提高這場“革命”的績效，必須采取恰當?shù)牟呗詠頊p少改革的阻力。１.樹立起阻力意識，正確對待阻力。從大的方面講，在相當長的時期內(nèi)，行政改革阻力的存在并發(fā)揮作用是具有一定客觀必然性的。第三講 行政體制改革的阻力尤其是行政改革中的悖論，使得我們一方面要實現(xiàn)對行政體制的根本性變革，讓其適應市場經(jīng)濟；另一方面不僅要依靠它來實現(xiàn)對當前社會經(jīng)濟的調(diào)控，而且要依靠它實現(xiàn)對其自身的徹底變革。這是一個充滿阻力和矛盾的過程，甚至是一種兩難選擇。因此，我們最好把這場行政改革理解為一種復雜的博弈過程，在各種動力和阻力的相互作用中漸進實現(xiàn)目標。第三講 行政體制改革的阻力從小的方面講，任何一項具體的改革措施和方案，都必須充分考慮到內(nèi)在的阻力和風險，不僅要把阻力的大小作為確定改革目標的依據(jù)之一，把需要和可能結(jié)合起來，而且要把阻力作為評估改革措施和方案現(xiàn)實可行性的一個重要因素。如在決策時，就應把行政改革的阻力大小作為決策方案本身的因素加以考慮，要研究阻力的大小和范圍，預測阻力對方案實施效果的影響，并加以控制。第三講 行政體制改革的阻力忽視阻力、不敢

正視阻力，如果不是諱疾棄醫(yī)，也是自欺欺人，可能將使改革重蹈覆轍。２.大力加強宣傳，營造一種推動改革的社會氛圍。有了正確的思想認識，才會產(chǎn)生正確的態(tài)度和相應的行為傾向。所以，要大力宣傳行政改革的迫切性、必要性。第三講 行政體制改革的阻力使廣大公務員認識到市場經(jīng)濟向行政體制提出的全新要求，認識到行政改革在目前改革全局中處于“瓶頸”地位，認識到在機構(gòu)改革上我們已別無選擇，認識到“這場革命不搞??不只是四個現(xiàn)代化沒有希望，甚至要涉及到亡黨亡國的問題。”第三講 行政體制改革的阻力通過宣傳，使這次深刻、艱巨的改革獲得公務員最大限度的理解、認同和支持，也要讓他們看到，隨著中國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會對成功的評價已經(jīng)多元化，經(jīng)濟領域正成為最具吸引力、最能實現(xiàn)人的價值和理解的熱火朝天的戰(zhàn)場。當然，宣傳要有針對性，有的放矢，要有藝術性。第三講 行政體制改革的阻力３.要妥善安排分流人員的出路和利益補償?！叭藗儕^斗所爭取的一切，都與自己的利益有關?！保ā恶R克思恩格斯全集》第１卷，第391頁）這次行政體制改革，人員分流量大面寬，因此，李景