第一篇：執(zhí)行信訪問(wèn)題研究

關(guān)于基層法院執(zhí)行信訪問(wèn)題的調(diào)研

——以江蘇省宿豫法院為基礎(chǔ)

□ 張雁軍

近年來(lái)，執(zhí)行信訪案件的數(shù)量急劇增加，其中不乏赴省進(jìn)京上訪、群體上訪和纏訪、鬧訪等現(xiàn)象，不啻為早已困擾人民法院工作的“執(zhí)行難”問(wèn)題雪上加霜。執(zhí)行信訪在整個(gè)涉訴信訪中的比例也逐年攀升，嚴(yán)重影響了法院的正常工作秩序，法院形象被嚴(yán)重扭曲，也給區(qū)域社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)隱患。人民法院受理案件的80%在基層，直接面對(duì)執(zhí)行信訪的也主要是基層人民法院，研究執(zhí)行信訪，必須首先從研究基層人民法院所面臨的執(zhí)行信訪問(wèn)題開(kāi)始。本文主要是以宿豫區(qū)人民法院(下稱宿豫法院)近三年所接處的執(zhí)行信訪案件為基點(diǎn)，分析執(zhí)行信訪案件的一般類型特點(diǎn)，進(jìn)而剖析執(zhí)行信訪的成因，并提出應(yīng)對(duì)建議。筆者希冀本文能引起各部門對(duì)執(zhí)行信訪問(wèn)題的普遍關(guān)注，進(jìn)而合力采取措施有效緩解這類案件。

一、近三年宿豫法院處理的執(zhí)行信訪案件情況分析

2005年向上級(jí)法院信訪投訴的案件宿豫法院為42件（不含同一案件重復(fù)信訪，下同），其中執(zhí)行信訪為15件，執(zhí)行信訪所占比例為35.7%；2006年向上級(jí)法院信訪投訴的案件宿豫法院為38件，其中執(zhí)行信訪為16件，執(zhí)行信訪所占比例為42.1%，較之2005年絕對(duì)數(shù)上升6.6%，其所占涉訴信訪的比例上升了6.4個(gè)百分點(diǎn)；2007年向上級(jí)法院信訪投訴的案件宿豫法院為48件，其中執(zhí)行信訪為22件，執(zhí)行信訪所占比例為45.8%，較之2006年絕對(duì)數(shù)上升37.5%，所占比例上升了3.4個(gè)百分點(diǎn)。執(zhí)行信訪從總量和所占涉訴信訪比例上看，都呈上升趨勢(shì)。經(jīng)筆者調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)近三年執(zhí)行信訪案件主要呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

第一，弱勢(shì)群體在執(zhí)行信訪人中所占的比例較大，執(zhí)行信訪所涉案件中“死案”、“難案”較多。如2006年接處的執(zhí)行信訪中經(jīng)多方努力仍不能執(zhí)結(jié)的有7件，占總數(shù)的43.75%。2005年接處的執(zhí)行信訪中涉及追索贍養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)和交通事故等人身?yè)p害賠償案件的有8件，占總數(shù)的53.3%。

第二，執(zhí)行信訪所反映的問(wèn)題大多為法院執(zhí)行不力，反映違法執(zhí)行、錯(cuò)誤執(zhí)行的也占一部分；部分執(zhí)行信訪案件經(jīng)加大執(zhí)行力度或交 叉換人執(zhí)行后能夠執(zhí)行結(jié)案。如2005年接處的執(zhí)行信訪中，反映執(zhí)行不力的有15件，占總數(shù)的68.2%；反映違法執(zhí)行、錯(cuò)誤執(zhí)行的也有4件，占總數(shù)的18.2%；信訪案件中經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)重視、督辦或交叉換人執(zhí)行后，結(jié)案的有11件，占總數(shù)的50%。

第三，執(zhí)行信訪案件當(dāng)事人間大多矛盾集中、尖銳，且針對(duì)性強(qiáng)，處理不好很容易導(dǎo)致越訪，甚至?xí)a(chǎn)生惡性事件。如在2005年接處的執(zhí)行信訪中，重復(fù)3次以上上訪的有5件，占總數(shù)的22.7%，其中有2人5次進(jìn)京上訪，還有1人揣著農(nóng)藥信訪，對(duì)法院以死相逼。

第四，大部分信訪人在法院窮盡執(zhí)行措施并充分解釋、釋明時(shí)能暫時(shí)息訪，但若案件的執(zhí)行與否危及當(dāng)事人的基本生活需要，則信訪很難化解。近三年宿豫法院執(zhí)行信訪的首訪息訪率一直都在60%以上，但到目前為止，仍有4件信訪老案長(zhǎng)期不能息訪，時(shí)間最長(zhǎng)的已經(jīng)9年了。

二、執(zhí)行信訪原因探究

（一）客觀執(zhí)行不能導(dǎo)致案件權(quán)利人信訪

按照?qǐng)?zhí)行工作的一般規(guī)律，基層法院當(dāng)年執(zhí)行案件的執(zhí)結(jié)率一般在60% 左右，也就意味著有40%左右的案件不能及時(shí)執(zhí)結(jié)。不能執(zhí)結(jié)的原因是多種多樣的，最多的就是被執(zhí)行人缺乏履行能力，無(wú)可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)，即客觀執(zhí)行不能。這些案件的部分權(quán)利人，特別是其中的一些弱勢(shì)群體往往迫于生活的壓力，向上級(jí)法院或有關(guān)單位投訴信訪。

(二)法院執(zhí)行過(guò)程中仍存在消極執(zhí)行、違法執(zhí)行、錯(cuò)誤執(zhí)行，甚至執(zhí)行人員有不廉潔的行為導(dǎo)致信訪

執(zhí)行人員素質(zhì)良莠不齊是不可否認(rèn)的現(xiàn)狀，這也導(dǎo)致部分執(zhí)行案件質(zhì)量不高，其中不乏消極執(zhí)行、違法執(zhí)行、錯(cuò)誤執(zhí)行情況的出現(xiàn)，甚至還有部分因承辦人的不廉潔行為引發(fā)人情案、關(guān)系案、金錢案。這些案件的當(dāng)事人因此對(duì)法院執(zhí)行耿耿于懷，產(chǎn)生信訪也是情理之中的事情。

（三）執(zhí)行過(guò)程公開(kāi)不夠，案件承辦人不能充分釋明相關(guān)法律和案情導(dǎo)致信訪

在當(dāng)前全社會(huì)法律意識(shí)普遍不高的情況下，當(dāng)事人往往對(duì)有關(guān)法律法規(guī)不熟悉不理解，特別是有些申請(qǐng)執(zhí)行人沒(méi)有樹(shù)立正確的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，案件勝訴以后認(rèn)為實(shí)現(xiàn)生效法律文書(shū)確定的權(quán)益是法院的責(zé)任。在這種情況下，不充分公開(kāi)執(zhí)行過(guò)程，并充分向案件當(dāng)事人釋明 2 法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)，很容易讓原本屬于當(dāng)事人之間的矛盾轉(zhuǎn)移到當(dāng)事人與法院或案件承辦人之間，當(dāng)事人因此而上訪。

（四）案件審理質(zhì)量不高，留下執(zhí)行信訪的隱患

在我國(guó)現(xiàn)行民事訴訟法的框架下，執(zhí)行程序作為民事訴訟法的一編，很容易讓人將執(zhí)行程序當(dāng)作是審理程序的繼續(xù)，要求執(zhí)行中處理審理中的瑕疵也不少見(jiàn)。一些當(dāng)事人完全不理會(huì)法律關(guān)于上訴和申訴的有關(guān)規(guī)定，被執(zhí)行人對(duì)判決不滿，法院執(zhí)行就是錯(cuò)誤執(zhí)行，就要向上級(jí)法院或相關(guān)部門告狀。裁判結(jié)果、或?qū)徖沓绦虮旧砣粲需Υ?，自不需多言。這樣使一些非因執(zhí)行問(wèn)題導(dǎo)致的信訪也并入了執(zhí)行信訪，壯大了執(zhí)行信訪的隊(duì)伍。

（五）有的當(dāng)事人信訪動(dòng)機(jī)不單純，存在用信訪達(dá)到個(gè)人目的情況

受上千年的傳統(tǒng)歷史文化影響，中國(guó)老百姓心里的“清官情結(jié)”一直揮之不去，一些當(dāng)事人還經(jīng)常在現(xiàn)代上演著“進(jìn)京告御狀”和“攔轎（車）喊冤”的信訪事件。當(dāng)事人心理存在著“上訪萬(wàn)能”、“上訪有理”的觀念，他們中一些人堅(jiān)信不論孰是孰非，只要不斷上訪，問(wèn)題就一定能解決。在這種錯(cuò)誤的意識(shí)形態(tài)下，一些子虛烏有的執(zhí)行信訪被一一炮制出來(lái)，并有不斷升級(jí)加碼的趨勢(shì)。

此外，執(zhí)行信訪處理機(jī)制本身不健全，導(dǎo)致一些案件滯留信訪程序的時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，影響及時(shí)息訪，甚至造成新的上訪，也是執(zhí)行信訪不斷增加的一個(gè)原因。

三、應(yīng)對(duì)執(zhí)行信訪的一些建議

在當(dāng)前的時(shí)政詞典中，“信訪”是出現(xiàn)頻率最高的詞匯之一，而在涉訴信訪中，出現(xiàn)最多的就是執(zhí)行信訪，執(zhí)行信訪必須引起高度的重視。面對(duì)執(zhí)行信訪逐步攀高的嚴(yán)峻局面，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手，綜合整治這一痼疾。

（一）加強(qiáng)執(zhí)行人員自身素質(zhì)建設(shè)，盡量從根本上減少執(zhí)行信訪 在早些時(shí)候，由于對(duì)執(zhí)行工作性質(zhì)的簡(jiǎn)單認(rèn)識(shí)，把執(zhí)行工作等同于“討債”等簡(jiǎn)單的體力勞動(dòng)，多數(shù)法院都將業(yè)務(wù)能力較低、年齡偏大或其他不能勝任審判工作的同志安排到執(zhí)行部門。經(jīng)過(guò)這幾年的執(zhí)行改革發(fā)展，執(zhí)行隊(duì)伍總體上雖有所改進(jìn)，但仍不能適應(yīng)執(zhí)行工作的特殊要求。殊不知，執(zhí)行是法院流程的最后一個(gè)關(guān)口，是兌現(xiàn)公正的地方，也是最容易滋生腐敗的地方，必須用政治最堅(jiān)定、業(yè)務(wù)最精通的精英來(lái)鎮(zhèn)守。通過(guò)調(diào)查經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，一些法院的執(zhí)行信訪案件往往相 對(duì)集中在某個(gè)人或某幾個(gè)人身上，而這些人正是或業(yè)務(wù)或政治上存在一定欠缺的。從這個(gè)層面講，提高執(zhí)行人員的素質(zhì)，可以從根本上減少執(zhí)行信訪。

（二）加大執(zhí)行力度，重點(diǎn)執(zhí)行一些涉及弱勢(shì)群體的案件

進(jìn)入執(zhí)行程序的案件，一般而言都是經(jīng)過(guò)法院審理庭裁判，事實(shí)清楚、執(zhí)行內(nèi)容確定的。民事強(qiáng)制執(zhí)行的本質(zhì)屬性就是用帶有國(guó)家強(qiáng)制力的執(zhí)行權(quán)來(lái)救濟(jì)私權(quán)，生效法律文書(shū)確定的權(quán)利人對(duì)法院執(zhí)行權(quán)的行使具有期待性，法院應(yīng)用足用好法律賦予的權(quán)力，把握?qǐng)?zhí)行時(shí)機(jī)，盡快執(zhí)行。特別對(duì)于一些追索贍養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)和交通事故等人身?yè)p害賠償案件，若案件一時(shí)難以執(zhí)行，而權(quán)利人生活又極端困難的，可以落實(shí)執(zhí)行救助措施，向其發(fā)放一定數(shù)額的救助金（執(zhí)行救助金制度江蘇高院和省財(cái)政廳聯(lián)合發(fā)文確立），緩解執(zhí)行信訪壓力。

當(dāng)然，若對(duì)債權(quán)的執(zhí)行可能影響義務(wù)人生存權(quán)的，應(yīng)慎重從事，不可盲目執(zhí)行。

（三）優(yōu)化執(zhí)行環(huán)境，強(qiáng)化執(zhí)行公開(kāi)，減少不明就里的信訪 從以上第二部分的分析發(fā)現(xiàn)，有一些執(zhí)行信訪是由于信訪人不明白執(zhí)行方面的法律規(guī)定或不知曉法院的執(zhí)行過(guò)程造成的，這說(shuō)明在宣傳執(zhí)行法律規(guī)定，公開(kāi)執(zhí)行過(guò)程，進(jìn)行執(zhí)行釋明，營(yíng)造和諧的執(zhí)行氛圍方面還有很多文章要做。執(zhí)行法律規(guī)定的宣傳應(yīng)著重營(yíng)造生效法律文書(shū)確定的義務(wù)必須履行的社會(huì)氛圍，疏導(dǎo)當(dāng)事人對(duì)執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)有正確的認(rèn)識(shí)；執(zhí)行公開(kāi)原則要體現(xiàn)在執(zhí)行全過(guò)程，體現(xiàn)在實(shí)實(shí)在在的措施上，最大限度的將執(zhí)行工作臵于當(dāng)事人的視線內(nèi)，從而換得當(dāng)事人的監(jiān)督和理解；執(zhí)行釋明應(yīng)視為執(zhí)行人員的一項(xiàng)義務(wù)，重點(diǎn)體現(xiàn)在對(duì)法律義務(wù)、法律后果的交代和執(zhí)行行為的解釋上。這些措施落到實(shí)處，當(dāng)事人可以隨時(shí)了解案件的執(zhí)行情況，并清楚案件的走勢(shì)，很多因不了解執(zhí)行規(guī)定或案情的信訪將大大減少。

（四）健全執(zhí)行信訪管理，引入信訪責(zé)任制和信訪終結(jié)機(jī)制 當(dāng)前，絕大多數(shù)法院都建立了信訪管理制度，但針對(duì)于執(zhí)行信訪的規(guī)定還很少。筆者認(rèn)為，根據(jù)執(zhí)行信訪的特殊屬性，有必要建立更加便捷的執(zhí)行信訪流程管理機(jī)制，并引入信訪責(zé)任制和信訪終結(jié)機(jī)制。執(zhí)行信訪流程管理機(jī)制，首先要求“歸口管理、分工負(fù)責(zé)、責(zé)任到人”；其次，要建立執(zhí)行信訪案件查報(bào)制度，執(zhí)行信訪一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，無(wú)論任何部門首次接訪，都應(yīng)在最短時(shí)間內(nèi)將情況通報(bào)執(zhí)行法院，并在一定范圍內(nèi)定期予以通報(bào)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，讓反映的問(wèn)題盡快得到處理；第 三，要建立執(zhí)行信訪預(yù)防制度，對(duì)可能產(chǎn)生執(zhí)行信訪的案件要重點(diǎn)執(zhí)行，做好預(yù)案，在特殊時(shí)期更應(yīng)及早排查并落實(shí)穩(wěn)控措施；第四，要拓寬執(zhí)行信訪的處理方式，加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣旁L部門及信訪人所在地的黨委政府、社區(qū)（村委會(huì)）的溝通和聯(lián)絡(luò)，充分調(diào)動(dòng)內(nèi)外因素，共同做好信訪人的穩(wěn)控工作；第五，要落實(shí)執(zhí)行信訪責(zé)任制，加大對(duì)執(zhí)行信訪案件的督查，強(qiáng)化考核力度，建立案件承辦人“信訪責(zé)任終身制”；第六，要參照中央政法委《涉法、涉訴信訪案件終結(jié)辦法》的規(guī)定，按照“保護(hù)合法上訪，控制無(wú)理上訪，制裁違法上訪”的要求，本著保障合法權(quán)益、窮盡司法程序、促進(jìn)社會(huì)綜合治理的原則，落實(shí)信訪終結(jié)機(jī)制。

（作者單位：江蘇省宿遷市宿豫區(qū)人民法院）

第二篇：執(zhí)行救助制度相關(guān)問(wèn)題研究

執(zhí)行救助制度相關(guān)問(wèn)題研究

關(guān)鍵詞：執(zhí)行救助 機(jī)制 問(wèn)題 探索

內(nèi)容摘要：目前，我國(guó)的執(zhí)行救助制度尚無(wú)法律明確規(guī)定而處于探索、無(wú)序狀態(tài)，但各級(jí)人民法院在總結(jié)多年執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，各自形成了一套獨(dú)特的執(zhí)行救助機(jī)制，如平昌縣人民法院將執(zhí)行救助基金設(shè)立于該縣政法委，運(yùn)作模式即申請(qǐng)人提交當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)、居委會(huì)出具的特困證明，法院研究審核，政法委統(tǒng)一發(fā)放。但隨著社會(huì)矛盾層出不窮，勢(shì)必催生解決各類矛盾的新機(jī)制。至此，本文欲通過(guò)對(duì)執(zhí)行救助性質(zhì)、發(fā)放條件及我國(guó)執(zhí)行救助制度的現(xiàn)狀分析，從而建立起一套行之有效的執(zhí)行救助機(jī)制，讓執(zhí)行救助基金發(fā)揮最大的作用。

（正文）

執(zhí)行救助制度指的是在人民法院受理的執(zhí)行案件中，因被執(zhí)行人確無(wú)或暫無(wú)履行法定義務(wù)能力而由有關(guān)機(jī)構(gòu)按照法定程序?qū)Υ_有困難的當(dāng)事人給予可能的一種救急?！?】這里有必要與執(zhí)行救濟(jì)區(qū)分下，前者是在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期所作的一種嘗試，后者是執(zhí)行案件的當(dāng)事人或第三人的合法權(quán)利因執(zhí)行機(jī)關(guān)的執(zhí)行行為而受到侵害時(shí)依法請(qǐng)求保護(hù)和救濟(jì)。前者將權(quán)利實(shí)現(xiàn)寄托在案外，并且只賦予自然人，法人除外，后者的權(quán)利實(shí)現(xiàn)只能在案內(nèi)，即通過(guò)執(zhí)行異議、執(zhí)行回轉(zhuǎn)予以救濟(jì)。

一、執(zhí)行救助制度的內(nèi)涵

1、執(zhí)行救助發(fā)生在法院執(zhí)行環(huán)節(jié)，即必須是申請(qǐng)人向法院申請(qǐng)執(zhí)行后，執(zhí)行標(biāo)的沒(méi)有履行完畢之前。若當(dāng)事人不申請(qǐng)執(zhí)行，法院是無(wú)權(quán)主動(dòng)過(guò)問(wèn)其經(jīng)濟(jì)狀況的。

2、執(zhí)行救助的前提是申請(qǐng)人“急需”和被執(zhí)行人確無(wú)或暫無(wú)履行能力，既包括絕對(duì)履行不能也包括相對(duì)履行不能。

3、執(zhí)行救助的對(duì)象僅限于特別困難的自然人，法人不屬于救助對(duì)象范疇。

4、執(zhí)行救助的目的不是解決“執(zhí)行難”，二是解決申請(qǐng) 人債權(quán)的提前實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。

5、執(zhí)行救助不是執(zhí)行墊付，不是物質(zhì)幫助，它僅僅是救急，只有生活確實(shí)困難的申請(qǐng)人才能獲得，且申請(qǐng)人獲得救助后，與救助金額等額債權(quán)即行轉(zhuǎn)移。

6、執(zhí)行救助既不是法院出資進(jìn)行救助，也不是法院的執(zhí)行機(jī)構(gòu)出資救助，而是法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)參與、協(xié)助的救助，要通過(guò)多個(gè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合，共同完成。

二、執(zhí)行救助制度的性質(zhì)

當(dāng)前，在執(zhí)行救助制度的性質(zhì)上，有的認(rèn)為屬于司法救濟(jì)制度范疇，有的認(rèn)為屬于社會(huì)救助制度范疇，但從與社會(huì)救助制度特征上分析，我認(rèn)為執(zhí)行救助制度應(yīng)屬于社會(huì)救助制度范疇，是社會(huì)保障機(jī)制的組成部分。

第一，執(zhí)行救助與社會(huì)救助在權(quán)利義務(wù)上都具有非直接對(duì)應(yīng)性。社會(huì)救助不強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，它強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家和社會(huì)對(duì)其成員的責(zé)任、義務(wù)，故社會(huì)救助資金來(lái)源于國(guó)家財(cái)政撥款和社會(huì)籌集，如08年的5.12汶川地震及13年的4.20蘆山地震捐款。同樣，因“執(zhí)行不能”、“執(zhí)行無(wú)法到位”而導(dǎo)致申請(qǐng)人生活困難的原因也是多方面的，故執(zhí)行救助資金也主要靠國(guó)家、地方的財(cái)政撥款。

第二，執(zhí)行救助與社會(huì)救助在救助對(duì)象上均有限制性。社會(huì)救助的對(duì)象只有在符合法定條件且真正陷入生活困境時(shí)才有資格享受救助，同樣，執(zhí)行救助的對(duì)象也僅限制在，因被執(zhí)行人確無(wú)或暫無(wú)履行能力，案件不能完全執(zhí)結(jié)的情況下，對(duì)無(wú)經(jīng)濟(jì)來(lái)源、生活極度困難的申請(qǐng)人實(shí)施的救助。

第三，執(zhí)行救助和社會(huì)救助在救助保障上均具有低層次性。執(zhí)行救助與社會(huì)救助的目標(biāo)都是為克服困難，向救助對(duì)象提供最低生活需求的資金，而非改善和提高福利，處于社會(huì)保障體系的最低或最基本層次。

第四，法院的工作性質(zhì)決定執(zhí)行救助只應(yīng)屬于社會(huì)救助范疇。人民法院作為居中裁判者，其主要經(jīng)費(fèi)也來(lái)源于地方財(cái)政，它在訴訟中實(shí)施的司法救助，僅僅是對(duì)當(dāng)事人訴訟費(fèi)的減、免、緩。然而執(zhí)行救助基金需穩(wěn)定的資金來(lái)源，故政府、社會(huì)在此就要扮演重要角色。

三、我國(guó)執(zhí)行救助機(jī)制現(xiàn)狀

執(zhí)行救助機(jī)制的建立，確實(shí)讓困難當(dāng)事人獲得了司法救濟(jì)，體現(xiàn)了人民法院司法為民的工作理念，為構(gòu)建和諧社會(huì)起到了推動(dòng)作用。然而，執(zhí)行救助機(jī)制在實(shí)際操作中還存在一些亟待解決的問(wèn)題，表現(xiàn)在：

（一）法律地位不明確，缺乏剛性的執(zhí)行保障。2005年12月26日，中央政法委《關(guān)于切實(shí)解決人民法院執(zhí)行難問(wèn)題的通知》提出“探索建立特困群體案件執(zhí)行的救助辦法”。2007年1月15日，最高人民法院《關(guān)于為構(gòu)建和諧社會(huì)提供司法保障的若干意見(jiàn)》提出“建立特困群眾執(zhí)行救助基金，為他們實(shí)現(xiàn)債權(quán)提供便利和幫助”，這是我國(guó)目前有關(guān)執(zhí)行救助最權(quán)威、最有效力的文件。但不可否認(rèn)，這兩個(gè)文件只是一種政策上的指導(dǎo)文件，其效力尚未上升至法律層面。因此，要是執(zhí)行救助工作走上法制化，必須明確執(zhí)行救助的法律地位。

（二）救助資金來(lái)源有限，難以滿足現(xiàn)實(shí)需要。執(zhí)行救助機(jī)制的確解決了一些困擾執(zhí)行工作、影響社會(huì)穩(wěn)定的案件,有利于法院解決“執(zhí)行難”，但救助制度的建立也存在一些問(wèn)題，如資金來(lái)源問(wèn)題。沒(méi)有可靠的經(jīng)費(fèi)保障，執(zhí)行救助工作無(wú)從談起。雖然平昌縣每年的救助資金納入了縣財(cái)政預(yù)算，但經(jīng)費(fèi)數(shù)額少，對(duì)實(shí)際需要救助的特困當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)需要，執(zhí)行救助經(jīng)費(fèi)存在很大缺口。

（三）具體的程序操作上，存在法律空白。通常情況下，申請(qǐng)人在領(lǐng)取執(zhí)行救助金時(shí)，已承諾放棄向被執(zhí)行人進(jìn)一步追償，執(zhí)行救助金發(fā)放后，法院應(yīng)根據(jù)被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)狀況，繼續(xù)加大執(zhí)行力度，并將已發(fā)放的救助金在執(zhí)行款中予以收回，補(bǔ)充救助專項(xiàng)資金。但法院繼續(xù)執(zhí)行應(yīng)采取何種方式,執(zhí)行依據(jù)是什么?法院擔(dān)任何種角色?誰(shuí)取得追償權(quán)?這都是法律上的空白。法院墊付案件款后，法院如果依職權(quán)執(zhí)行,誰(shuí)是案件的權(quán)利人,如果是法院,法院既是執(zhí)行案件的主體又是案件的權(quán)利人,造成裁判員與運(yùn)動(dòng)員混同,會(huì)不會(huì)影響法律的嚴(yán)肅性？法院應(yīng)如何執(zhí)行，是繼續(xù)執(zhí)行,還是重新立案執(zhí)行,據(jù)以執(zhí)行的法律依據(jù)是什么,是原先的法律文書(shū),是 否應(yīng)當(dāng)重新制作裁定書(shū)？另外,追償?shù)姆秶档蒙逃?除了法律文書(shū)確定的義務(wù)外,是否應(yīng)包括遲延履行利息,法律上亦無(wú)規(guī)定。

（四）執(zhí)行救助產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)不容低估。從救助基金實(shí)際使用的情況看,執(zhí)行救助基金的設(shè)立給某些當(dāng)事人造成了錯(cuò)覺(jué)。認(rèn)為只要到法院申請(qǐng)執(zhí)行了，就能實(shí)現(xiàn)債權(quán),即使債務(wù)人無(wú)履行能力,法院可用執(zhí)行救助基金墊付。有的當(dāng)事人在債權(quán)暫時(shí)無(wú)法實(shí)現(xiàn)時(shí),便采取種種方式要求法院從基金中給付,一旦要求無(wú)法得到滿足，便到處上訪,法院迫于無(wú)奈只得拿錢買平安,導(dǎo)致了救助基金發(fā)放條件放寬,違背了設(shè)立執(zhí)行救助基金的初衷,所以必須建立一套嚴(yán)格的救助基金發(fā)放制度。

(五)已獲救助的執(zhí)行案件結(jié)案尚需進(jìn)一步明確。法律明確了執(zhí)行案件的結(jié)案方式:（1）生效法律文書(shū)確定的內(nèi)容執(zhí)行完畢;（2）裁定終結(jié)執(zhí)行；（3）裁定不予執(zhí)行；（4）當(dāng)事人之間達(dá)成執(zhí)行和解協(xié)議并已履行完畢。四川省高級(jí)人民法院在德陽(yáng)會(huì)議中關(guān)于已獲執(zhí)行救助的案件，可按強(qiáng)制方式結(jié)案，很明顯，這跟實(shí)際的執(zhí)行結(jié)案方式有悖。

四、建立執(zhí)行救助機(jī)制的必要性

“財(cái)富和權(quán)力的不平等，只有在他們最終能對(duì)每個(gè)人的利益，尤其是對(duì)地位最不利的社會(huì)成員的利益進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那闆r下才是正義的?！薄?】要有效緩解因“執(zhí)行難”導(dǎo)致的社會(huì)不和諧問(wèn)題，必須盡快建立起一種制度化、規(guī)范化的途徑，確保申請(qǐng)人及其家人能夠獲得一定的救助。

一是創(chuàng)新工作機(jī)制，維護(hù)法律權(quán)威的需要。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，必然存在一定程度上的“執(zhí)行難”?！皥?zhí)行難”、“執(zhí)行亂”是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，形成的原因是多方面的，并非法院?jiǎn)畏矫妗皥?zhí)行不力”，所以需要全社會(huì)的參與、配合。建立執(zhí)行救助機(jī)制，就是依靠社會(huì)、借助非強(qiáng)制手段推動(dòng)執(zhí)行的有效嘗試。通過(guò)實(shí)行執(zhí)行救助，對(duì)那些特困申請(qǐng)人通過(guò)法院一時(shí)無(wú)法或暫時(shí)無(wú)法得到保障的案件作出特殊處理，在一定程度上幫助了申請(qǐng)人渡過(guò)難關(guān)，同時(shí)也暫時(shí)減輕了人民法院的壓力。二是減少涉執(zhí)上訪，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要。法院作為各種社會(huì)矛盾解決的最后一道關(guān)口，而執(zhí)行工作又是法院工作的最后一道關(guān)口，社會(huì)所凸顯的各類矛盾、問(wèn)題最終必然集中反映到執(zhí)行工作中來(lái)。而執(zhí)行工作往往又因部分被執(zhí)行人確無(wú)履行能力或暫無(wú)履行能力引發(fā)“執(zhí)行難”；部分申請(qǐng)人因被執(zhí)行人的違法、犯罪行為或各種事故造成家庭生活極度困難，其合法權(quán)益雖通過(guò)訴訟得到了支持，但權(quán)利的最終實(shí)現(xiàn)成為了“空中樓閣”?；诖?，有的當(dāng)事人便將權(quán)利不能實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)遷怒于法院、遷怒于執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人乃至社會(huì)，長(zhǎng)期上訪、纏訪。

三是救助弱勢(shì)群體，彰顯人文關(guān)懷的需要。現(xiàn)階段，我國(guó)的救濟(jì)范圍、方式比較單一，社會(huì)保障渠道少，從而導(dǎo)致人們抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較低。特別是在人民法院執(zhí)行領(lǐng)域如何對(duì)因被執(zhí)行人無(wú)履行能力而申請(qǐng)人又無(wú)經(jīng)濟(jì)來(lái)源，無(wú)法維持基本生活水平給予救助，我國(guó)法律和相關(guān)規(guī)定目前尚無(wú)明文規(guī)定。采取設(shè)立救助基金的方式，擴(kuò)大了社會(huì)救助的范圍和功能，是一條完善社會(huì)救助機(jī)制的新路子。

四是構(gòu)建和諧社會(huì)，維護(hù)公平公正的需要。申請(qǐng)人因自身的合法權(quán)益受到侵害，生產(chǎn)、生活陷入困境，這與構(gòu)建和諧社會(huì)的根本要求相背離。構(gòu)建和諧社會(huì)要求全社會(huì)成員共同發(fā)展，和諧相處。因?yàn)榘讣牟荒軋?zhí)行，蘊(yùn)含的不和諧因素不言而喻，這勢(shì)必會(huì)加大社會(huì)的不安定因素。所以，建立執(zhí)行救助制度有利于司法領(lǐng)域的和諧，從而促進(jìn)全社會(huì)的和諧。

五、完善執(zhí)行救助機(jī)制的相關(guān)措施

執(zhí)行救助機(jī)制是特殊時(shí)期、特定環(huán)境下的產(chǎn)物，它作為解決社會(huì)矛盾，構(gòu)建和諧社會(huì)的一種方式值得倡導(dǎo)，但設(shè)立執(zhí)行救助機(jī)制應(yīng)理順關(guān)系，形成政府管理、法院參與的格局。

（一）以立法手段解決執(zhí)行救助機(jī)制的法律地位、資金問(wèn)題。對(duì)被害人的救助不能靠法院自己創(chuàng)收來(lái)解決，而是要靠地方政府和中央政府的“皇糧”來(lái)保證?！?】建議立法 5 應(yīng)明確執(zhí)行救助機(jī)制的法律地位，真正使執(zhí)行救助有法可依，同時(shí)以法律的形式將基金設(shè)立納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算,根據(jù)各級(jí)政府的財(cái)政狀況和人民法院執(zhí)行不能的情況決定基金的數(shù)量,以達(dá)到緩解社會(huì)矛盾,穩(wěn)定社會(huì)的目的,避免因政府和領(lǐng)導(dǎo)之間的推諉，讓法院為設(shè)立基金而陷入兩難境地。經(jīng)費(fèi)保障是執(zhí)行救助工作正常開(kāi)展的最根本條件之一，沒(méi)有可靠的經(jīng)費(fèi)保障，執(zhí)行救助工作往往就無(wú)從談起。在一些司法救助制度較為健全的國(guó)家，司法救助經(jīng)費(fèi)都依法被納入財(cái)政預(yù)算，由菜場(chǎng)予以支付，并根據(jù)司法救助金的使用情況，及時(shí)從財(cái)政資金方面予以追加?！?】

（二）明確執(zhí)行救助的范圍、對(duì)象、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)實(shí)中，對(duì)執(zhí)行救助基金的使用沒(méi)有原則，沒(méi)有重點(diǎn)，只要是難以執(zhí)行的案件都使用救助基金，而且救助金額往往等于執(zhí)行標(biāo)的，這樣的救助實(shí)際上已失去了救助的意義。因此，在救助條件的把握上，必須以申請(qǐng)執(zhí)行人生活嚴(yán)重困難不能維持當(dāng)?shù)刈畹蜕钏?，且?zhí)行款項(xiàng)一時(shí)難以執(zhí)行到位為標(biāo)準(zhǔn)，具體包括以下幾種情形：

1、沒(méi)有固定生活來(lái)源的老、弱、病、殘等；

2、正在享受城市最低生活保障、農(nóng)村特困戶救濟(jì)或者領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金，無(wú)其他收入的；

3、因自然災(zāi)害或者其它不可抗力造成生活困難，正在接受國(guó)家救濟(jì)的；

4、其它生活嚴(yán)重困難的情形。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行救助的審批管理。作為一項(xiàng)長(zhǎng)效機(jī)制必須有嚴(yán)格的管理制度才能確保其效用正確體現(xiàn)。從我縣法院執(zhí)行救助基金的管理使用來(lái)看，在基金帳戶管理和審批程序上，執(zhí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)、大人監(jiān)督、政府支持、法院主辦”的模式比較科學(xué)，將基金帳戶設(shè)在縣委政法委，由縣委政法委和本院主要領(lǐng)導(dǎo)組成審定委員會(huì)，對(duì)于執(zhí)行人員按照程序提出的符合條件的救助申請(qǐng)，經(jīng)全局執(zhí)行人員評(píng)議后報(bào)執(zhí)行局長(zhǎng)、主管院長(zhǎng)層層審核，最后交審定委員會(huì)統(tǒng)一審批，對(duì)于所審批的救助基金由縣委政法委發(fā)放，從而有利于防止部分執(zhí)行人員為達(dá)到結(jié)案目的，肆意謊報(bào)執(zhí)行救助的情況發(fā)生。

（五）加大執(zhí)行救助的宣傳力度。執(zhí)行救助直接面對(duì)廣大人民群眾，特別是特困申請(qǐng)人，解決他們手持生效文書(shū)卻無(wú)法執(zhí)行兌現(xiàn)的困境。所以在實(shí)際操作中，我們必須讓廣大社會(huì)群體明白執(zhí)行救助僅僅是對(duì)特困申請(qǐng)人的給付，只是臨時(shí)性、應(yīng)急性、一次性的生活補(bǔ)助，而且申請(qǐng)人在得到執(zhí)行救助后，法院將對(duì)案件繼續(xù)加大執(zhí)行力度。在被執(zhí)行人恢復(fù)履行能力，案件得到執(zhí)結(jié)后，法院可以從執(zhí)行款中將支付的執(zhí)行救助金予以扣除，從而保證執(zhí)行救助金的循環(huán)利用。

（六）建立執(zhí)行救助追償?shù)姆ㄖ苹?。申?qǐng)執(zhí)行人在領(lǐng)取救助基金前，應(yīng)填寫救助基金申請(qǐng)表，與案件承辦人簽訂放棄向被執(zhí)行人進(jìn)一步行使追償權(quán)的承諾書(shū)，法院發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有履行能力時(shí)繼續(xù)執(zhí)行，將所執(zhí)行到的款項(xiàng)補(bǔ)充到執(zhí)行基 金中。筆者以為, 不能以原先的法律文書(shū)為執(zhí)行依據(jù),應(yīng)在原執(zhí)行依據(jù)的基礎(chǔ)上重新制作裁定書(shū),在裁定書(shū)中明確被執(zhí)行人義務(wù),包括遲延履行利息都是追償?shù)臉?biāo)的,并重新立案。對(duì)于依法追償?shù)降馁Y金及時(shí)匯入執(zhí)行救助基金專戶,以便解決更多困難權(quán)利人。至于立案后未能有效執(zhí)結(jié),可依照?qǐng)?zhí)行相關(guān)法律規(guī)定辦理。

（七）嚴(yán)格執(zhí)行救助金使用的監(jiān)督。為有效防止基金運(yùn)作中可能出現(xiàn)的問(wèn)題和漏洞，強(qiáng)化對(duì)基金的監(jiān)督管理，建立較為完善的基金管理體系不可少。一是要完善外部監(jiān)督，及時(shí)向黨委、政府和財(cái)政部門匯報(bào)、通報(bào)基金的使用和回收情況，上報(bào)基金運(yùn)行的臺(tái)賬資料，主動(dòng)接受監(jiān)督檢查和審計(jì)。二是完善內(nèi)部監(jiān)督，可由法院監(jiān)察室等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)定期對(duì)司法救助基金的發(fā)放情況進(jìn)行內(nèi)部審核，核對(duì)當(dāng)事人情況是否與規(guī)定的申請(qǐng)條件相符，核查基金發(fā)放數(shù)額是否超過(guò)規(guī)定限額。三是完善群眾監(jiān)督，法院向社會(huì)公布舉報(bào)電話，公開(kāi)接受群眾監(jiān)督。

結(jié)語(yǔ)

司法的本意，除了“抑惡”，更要“揚(yáng)善”。建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，必須有效緩解“執(zhí)行難”所引發(fā)的矛盾，最大限度地消除法律白條，減少社會(huì)對(duì)抗。執(zhí)行救助是落實(shí)司法為民的一項(xiàng)重要舉措，是人民法院為解決執(zhí)行難進(jìn)行的制度創(chuàng)新，它借助于人民法院的實(shí)踐活動(dòng)，給予弱勢(shì)群體以極大的精神鼓舞和人文關(guān)懷，彰顯了尊重和保障人權(quán)的憲法原則，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義方面發(fā)揮著重要作用。注釋：

【1】 田雨：《人民法院將研究建立特困群眾執(zhí)行救助基金》，中國(guó)法院網(wǎng)，2007年1月30日。

【2】 錢再見(jiàn)：《中國(guó)社會(huì)弱勢(shì)群體及社會(huì)支持政策》，載于《江海學(xué)刊》，2002年第3期。

【3】陳德祥：析社會(huì)弱勢(shì)群體之司法救助，宜昌法院網(wǎng)，2004年4月11日。

【4】宮曉冰，楊勇著：《外國(guó)法律援助制度簡(jiǎn)介》，北京：中國(guó)檢察出版社，2003年版。

第三篇：“公共政策選擇性執(zhí)行”問(wèn)題及其對(duì)策研究

“公共政策選擇性執(zhí)行”問(wèn)題及其對(duì)策研究

來(lái)源：學(xué)說(shuō)連線 發(fā)表時(shí)間：2006-11-21 17:29:30

摘 要:政策的選擇性執(zhí)行是影響政府績(jī)效的重要因素。本文從政策選擇性執(zhí)行的各種表象出發(fā)，認(rèn)為：政策決策機(jī)制不科學(xué)，政策執(zhí)行人員素質(zhì)不高，不健康的政績(jī)觀，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制缺乏，權(quán)力配置混亂，監(jiān)督機(jī)制失效是導(dǎo)致執(zhí)行主體選擇性執(zhí)行的主要原因，并提出相應(yīng)防治對(duì)策。

關(guān)鍵詞:公共政策;選擇性執(zhí)行;防治對(duì)策

“政策選擇性執(zhí)行”問(wèn)題是組織績(jī)效管理中的一種頑癥，它的蔓延往往使組織的績(jī)效管理成為“紙上談兵”?，F(xiàn)階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，社會(huì)形式日趨復(fù)雜，這對(duì)我國(guó)政府的執(zhí)政能力提出了更高的要求，因此，強(qiáng)調(diào)政府的績(jī)效管理，探索 “公共政策選擇性執(zhí)行”問(wèn)題具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、公共政策選擇性執(zhí)行活動(dòng)的表現(xiàn)形式

（一）公共政策選擇性執(zhí)行的含義

政策執(zhí)行主體按照政策要求，完整、正確地執(zhí)行公共政策，并且達(dá)到政策預(yù)期目標(biāo)的過(guò)程，稱之為不折不扣的公共政策執(zhí)行。但在實(shí)際過(guò)程中，我們往往看到一些政策執(zhí)行者并不是全面、完整地執(zhí)行，而是有選擇地執(zhí)行，從而使政策在執(zhí)行過(guò)程中走了樣，我們將這種現(xiàn)象定義為公共政策選擇性執(zhí)行。它的實(shí)質(zhì)是：在公共政策執(zhí)行過(guò)程中，政策執(zhí)行主體根據(jù)自身利益和價(jià)值觀的需要以及對(duì)政策的片面理解，對(duì)政策原來(lái)的信息或是精神實(shí)質(zhì)誤解或部分內(nèi)容有意曲解，導(dǎo)致政策無(wú)法真正得到貫徹落實(shí)，甚至收到與初衷相悖的績(jī)效。

（二）公共政策選擇性執(zhí)行的具體表現(xiàn)

政策執(zhí)行主體對(duì)政策精神實(shí)質(zhì)的誤解或有意曲解，往往會(huì)導(dǎo)致政策偏離既定目標(biāo)，使政策內(nèi)容在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中變形、走樣，甚至落空，失去了原有的公正性和真實(shí)性。這種選擇性執(zhí)行活動(dòng)在各部門和個(gè)人的利益因素的作用下表現(xiàn)出多種形式：

1.“上有政策，下有對(duì)策”

在政策的執(zhí)行過(guò)程中，不可避免地會(huì)遇到政策的價(jià)值指向與執(zhí)行主體的自身利益不相一致的情況，于是有的執(zhí)行主體就會(huì)依據(jù)自身對(duì)政策的偏好制定出與政策表面上相符合，而實(shí)質(zhì)上相悖的執(zhí)行方案，使執(zhí)行的效果偏離政策既定的目標(biāo)。例如，政法機(jī)關(guān)不準(zhǔn)從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，但有的機(jī)關(guān)把經(jīng)濟(jì)效益差的實(shí)體脫了鉤，而效益好的經(jīng)濟(jì)實(shí)體卻是明脫暗不脫，照樣利用原政法機(jī)關(guān)的權(quán)力、關(guān)系、渠道為經(jīng)商謀取便利。這是典型的“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了黨和國(guó)家政策的正確貫徹和有效落實(shí)，極大地?fù)p害了社會(huì)主義政策的權(quán)威以及國(guó)家和人民的利益。

2.“龍頭蛇尾，半途而廢”

政策執(zhí)行是一個(gè)持之以恒、一以貫之的過(guò)程，但在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中，政策執(zhí)行卻常常出現(xiàn)“龍頭蛇尾，半途而廢”現(xiàn)象。某些地區(qū)執(zhí)行“掃黃打非”政策，基本上就是一陣風(fēng)，中央強(qiáng)調(diào)嚴(yán)打的時(shí)候，上級(jí)檢查的時(shí)候，本地官員需要用以作為政績(jī)的時(shí)候，執(zhí)行力度很大，其余時(shí)間有的政策執(zhí)行者甚至還是這些行業(yè)的顧客。這幾乎成了地方政府在公共政策執(zhí)行中的潛規(guī)則，致使“黃浪”一浪高過(guò)一浪。

3.“斷章取義，各取所需”

國(guó)家的公共政策是一個(gè)有機(jī)的整體，政策的整體性要求在執(zhí)行過(guò)程中政策必須得到全面的貫徹落實(shí)。但是，有的政策執(zhí)行主體只從自身的利益出發(fā)，挑選其中對(duì)自身有利的部分執(zhí)行，對(duì)自身不利的部分就不執(zhí)行。這種“斷章取義，各取所需”的政策執(zhí)行模式，肢解了黨和國(guó)家的政策，使中央政策變得殘缺不全，達(dá)不到預(yù)期的效果。

4.“陽(yáng)奉陰違，弄虛作假”

國(guó)家公共政策的嚴(yán)肅性要求所有的執(zhí)行單位，都必須按規(guī)定如實(shí)傳達(dá)政策精髓，不折不扣地貫徹執(zhí)行。但在具體的政策執(zhí)行中，有些執(zhí)行主體卻對(duì)上級(jí)陽(yáng)奉陰違，表面上是制定了執(zhí)行措施，安排了執(zhí)行計(jì)劃，甚至還有督促檢查，而暗地里卻是另搞一套，弄虛作假。如為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，國(guó)務(wù)院專門頒布了《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》，強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨委、政府必須嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，農(nóng)民負(fù)擔(dān)絕對(duì)不能超過(guò)農(nóng)民人均收入的5%?？墒?，許多地方通過(guò)虛報(bào)農(nóng)民收入的方式來(lái)為增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)制造“依據(jù)”，結(jié)果，農(nóng)民負(fù)擔(dān)有增無(wú)減，嚴(yán)重影響了廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性和生活水平的提高。

二、公共政策選擇性執(zhí)行發(fā)生的原因分析

學(xué)者蓋恩(Gunn)在總結(jié)胡德的觀點(diǎn)，融合了學(xué)者杰弗里·普雷斯曼(Jeffrey.L.Pressman)和艾倫·B·韋達(dá)夫斯基(Aaron.B.Wildavsky)的觀點(diǎn)提出了最優(yōu)政策執(zhí)行的十個(gè)前提條件:①執(zhí)行機(jī)構(gòu)的外部環(huán)境沒(méi)有太多的限制；②項(xiàng)目必須有充足的時(shí)間和資源；③不僅整個(gè)項(xiàng)目沒(méi)有資源限制，而且執(zhí)行的各個(gè)階段有充分的資源保證；④需要執(zhí)行的政策是建立在正確的因果關(guān)系理論基礎(chǔ)之上；⑤在原因和結(jié)果之間存在直接的聯(lián)系，并且很少有間接的聯(lián)系；⑥只有唯一的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)并不依賴其他機(jī)構(gòu)，即使依賴其他機(jī)構(gòu)，這種依賴性也應(yīng)該在數(shù)量和重要性上最小化；⑦必須要對(duì)達(dá)成的目標(biāo)有充分的理解；⑧必須要對(duì)達(dá)到目標(biāo)所需要完成的任務(wù)進(jìn)行詳細(xì)分解，并且弄清它們的先后順序；⑨各個(gè)因素和機(jī)構(gòu)之間擁有充分的溝通和合作；⑩權(quán)威機(jī)構(gòu)人員能夠獲得完全的認(rèn)同。[1]

然而我國(guó)現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行狀況又有多少符合上述條件呢？作者認(rèn)為未具備上述前提而導(dǎo)致執(zhí)行效率低下的原因總結(jié)起來(lái)有一下四點(diǎn)：

（一）政策決策機(jī)制不科學(xué)導(dǎo)致政策本身存在缺陷

政策決策機(jī)制不科學(xué)主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1.“政出多門、機(jī)構(gòu)繁多、職責(zé)不明、多頭決策”

幾乎所有的部門都不愿意自動(dòng)放棄政策的決策權(quán)，因?yàn)槟遣粌H是身份和地位的象征，而且更是利益的誘惑。多頭決策導(dǎo)致政策沒(méi)有明確的價(jià)值取向，也沒(méi)有可量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，因此政策打架和自相矛盾的現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮，使得執(zhí)行機(jī)關(guān)和執(zhí)行人員一籌莫展，更為鉆政策空子的人打開(kāi)方便之門。

2.“人存政舉、人走政息、政策多變、朝令夕改”

從民間總結(jié)的官場(chǎng)潛規(guī)則來(lái)看，很少有政府官員通過(guò)完整選舉，完整地為官一屆的，大多數(shù)都是先調(diào)任，等到官員正式主事時(shí)再選舉，所以領(lǐng)導(dǎo)換屆頻繁，而政策卻是隨著領(lǐng)導(dǎo)的換屆進(jìn)行更換，使得政策缺乏基本的穩(wěn)定性和連續(xù)性，而且經(jīng)常出現(xiàn)新舊政策的不兼容，難以建立較高的可信度和權(quán)威性。

（二）政策執(zhí)行人員素質(zhì)不高，導(dǎo)致執(zhí)行主體的執(zhí)行能力不足

在政策執(zhí)行過(guò)程中，政策執(zhí)行主體的能力主要表現(xiàn)為對(duì)政策信息的認(rèn)知能力和使用政策資源的能力。如果政策執(zhí)行主體的政策知識(shí)豐富，了解自己各方面的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)所要執(zhí)行政策的目標(biāo)內(nèi)容和實(shí)施原則與策略理解深刻，且執(zhí)行政策的相關(guān)資源充足，政策執(zhí)行主體選擇正確行為的方式的可能性就大。相反，政策執(zhí)行主體的政策知識(shí)匾乏，對(duì)政策目標(biāo)和政策內(nèi)容缺乏認(rèn)識(shí)，對(duì)政策提供的行為模式一無(wú)所知或知之不多，同時(shí)，執(zhí)行主體采用正確行為的自身力量和物質(zhì)力量又弱，他們就越可能采用錯(cuò)誤的政策執(zhí)行行為。這些現(xiàn)象在農(nóng)村基層執(zhí)行活動(dòng)中尤其突出，“干擾”甚至“誤導(dǎo)”農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事件經(jīng)常發(fā)生，雖然這種“干擾”和“誤導(dǎo)”是出于好意，但造成的后果是不會(huì)因?yàn)閯?dòng)機(jī)而改變，畢竟農(nóng)村基層干部的素質(zhì)還有待提高。

（三）不健康的政績(jī)觀導(dǎo)致政策執(zhí)行主體對(duì)執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期的扭曲

主體的行為選擇除了受自身利益、價(jià)值觀和行為能力的影響外，還要受到來(lái)自外界的不確定性的影響。在政策的執(zhí)行活動(dòng)中，不確定性主要來(lái)自政策執(zhí)行行為所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。因而，公共政策執(zhí)行主體在執(zhí)行政策時(shí)，必然要進(jìn)行成本——收益預(yù)期。如果執(zhí)行一項(xiàng)政策的行為成本大于預(yù)期的行為收益，執(zhí)行者就會(huì)產(chǎn)生相對(duì)剝奪的心理感受。這種心理感受將直接影響到對(duì)該項(xiàng)政策執(zhí)行行為的選擇。在政策執(zhí)行過(guò)程中，影響主體成本——收益預(yù)期的因素主要表現(xiàn)為主體在行為成本[2]上的考慮。如果主體根據(jù)自己的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，預(yù)期到一定的行為方式的成本可能大于所得到的收益，主體就不會(huì)選擇該種行為方式。當(dāng)下一些地方政府奉行著不健康的政績(jī)觀，一味好大喜功，一味追求“數(shù)字政績(jī)、形象工程”，其后果就是加大民眾負(fù)擔(dān)，勞命傷財(cái)。

（四）競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制缺乏，權(quán)力配置混亂，監(jiān)督機(jī)制失效

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，我國(guó)已經(jīng)從完全的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。多元經(jīng)濟(jì)造就出眾多的經(jīng)濟(jì)利益主體，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)催生了經(jīng)濟(jì)民主，經(jīng)濟(jì)民主的發(fā)展又為政治民主的發(fā)展打下基礎(chǔ)。越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)利益主體為保護(hù)自身的合法權(quán)益，尋求公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，要求享有公共管理的權(quán)力，參與公共政策的制定與執(zhí)行，希望在公共政策執(zhí)行中體現(xiàn)他們自身的利益和價(jià)值。顯然公共政策執(zhí)行由政府一家獨(dú)攬的體制就不能適應(yīng)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

政策運(yùn)行機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)主要是在組織和領(lǐng)導(dǎo)體制的基礎(chǔ)上，通過(guò)權(quán)力的合理劃分和有效配置來(lái)實(shí)現(xiàn)政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督和控制的。目前，我國(guó)的政策運(yùn)行機(jī)制中權(quán)力配置比較混亂，集中表現(xiàn)在：黨政不分常使政策之間相互打架，導(dǎo)致政策的執(zhí)行力下降，以及機(jī)構(gòu)重疊帶來(lái)執(zhí)行相互交叉。

由于權(quán)力配置混亂也導(dǎo)致了監(jiān)督機(jī)制失效，集中體現(xiàn)在：某些基層執(zhí)行主體和監(jiān)督主體混為一體；或者，部分執(zhí)行主體和監(jiān)督主體是利益的高相關(guān)體。

三、防治公共政策選擇性執(zhí)行的對(duì)策分析

（一）優(yōu)化決策組織結(jié)構(gòu)，使公共政策更具科學(xué)性和權(quán)威性

公共政策制定的過(guò)程是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)而系統(tǒng)的過(guò)程，它應(yīng)該滿足：公共需求——決策主體提出設(shè)想——專家組提出方案——各利益相關(guān)者反饋信息——專家組重新修訂——決策的過(guò)程。值得注意的是，在這個(gè)決策過(guò)程中，專家組的修訂方案必須要具有法定效力，決策過(guò)程才具有科學(xué)性。正所謂“聞道有先后，術(shù)業(yè)有專攻”，只有這樣才能有效避免決策主體（尤其是某些領(lǐng)域的非專業(yè)人士）拍腦袋決策，才能避免決策主體參入更多自身利益的意識(shí)到?jīng)Q策中去，才能真正做到公共政策為公共服務(wù)，這樣制定出來(lái)的政策才能更具有權(quán)威性。

（二）提高公共政策執(zhí)行人員素質(zhì)，完善公務(wù)員制度

一個(gè)合格的執(zhí)行人員至少應(yīng)具備這么一些素質(zhì):①較高的政策認(rèn)知水平；②牢固的紀(jì)律觀念；③合理的知識(shí)結(jié)構(gòu)；④較高的心理素質(zhì)和流暢的駕馭能力；⑤因時(shí)、因地制宜的創(chuàng)造精神。在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，一方面，在激勵(lì)原有的執(zhí)行人員加強(qiáng)自我學(xué)習(xí)的同時(shí)，還應(yīng)該加大在職公務(wù)員的培訓(xùn)工作，尤其要改變傳統(tǒng)的以“貫徹政策方針”為主的培訓(xùn)模式，轉(zhuǎn)變?yōu)榘匆陨?種素質(zhì)的綜合培訓(xùn)；另一方面，要進(jìn)一步完善公務(wù)員制度，增強(qiáng)公務(wù)員制度中競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，徹底廢除“公務(wù)員終身制”制度[3]，多引進(jìn)符合崗位要求的高學(xué)歷、高綜合素質(zhì)的精英來(lái)充實(shí)公務(wù)員隊(duì)伍。

（三）進(jìn)一步完善財(cái)政管理制度，逐步引入市場(chǎng)機(jī)制

有時(shí)一項(xiàng)政策沒(méi)有被貫徹實(shí)施步并不在于政策不合理，而是執(zhí)行者想以執(zhí)行政策為條件同政策制定者進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，獲取更多的資源，如象優(yōu)惠政策、稅收減免等。政策執(zhí)行資源的主要表現(xiàn)形式之一就是可供運(yùn)用的財(cái)政資金的充實(shí)狀況，而分稅制改革后，中央政府和地方政府在財(cái)政收入和支出方面表現(xiàn)出財(cái)權(quán)和事權(quán)的嚴(yán)重不對(duì)稱，地方政府的財(cái)稅收入較改革前有所下降，而需要承擔(dān)的財(cái)政支出范圍和數(shù)量卻呈現(xiàn)出加大的勢(shì)頭。我國(guó)公共政策體制的一個(gè)突出現(xiàn)象是，中央政策在地方實(shí)施時(shí)，中央很少提供相應(yīng)的配套資金或財(cái)政支援，以提升地方政府執(zhí)行中央政策的意愿和能力，而是寄希望于地方政府自籌資金。近年來(lái)，中央政府的收入大概占到整個(gè)財(cái)政收入的50—55%，但其支出只占30%左右；其余的支出被轉(zhuǎn)移到地方政府。[4]中央政府和地方政府的財(cái)政關(guān)系是如此，地方政府和基層的財(cái)政關(guān)系也是如此，政策的制定方總是寄希望于政策執(zhí)

行方能夠自籌資金，而執(zhí)行方又總是寄希望用“執(zhí)行”來(lái)和政策制定方博弈取得資金，這樣嚴(yán)重影響執(zhí)行效果。所以必須對(duì)稱執(zhí)行主體的財(cái)權(quán)和事權(quán)，這種“對(duì)稱”不只是簡(jiǎn)單地賦予權(quán)利，同時(shí)也包括嚴(yán)格賦予責(zé)任和懲戒。

為了保障“對(duì)稱執(zhí)行主體的財(cái)權(quán)和事權(quán)”能夠順利推行，使公共政策執(zhí)行的同體化與異體化同步發(fā)展是關(guān)鍵。政府制定的公共政策，一部分由政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員承擔(dān)。即公共政策制定與執(zhí)行的同體化。另一部分可以面向社會(huì)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采用出租、承包、委托、簽訂合同等方式由非政府公共組織或其他組織執(zhí)行，即公共政策制定與執(zhí)行的異體化。公共政策執(zhí)行異體化的出現(xiàn)意味著原來(lái)由政府壟斷的公共權(quán)力越來(lái)越多地轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，在公共政策執(zhí)行中引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。這樣，不僅可以激發(fā)各種執(zhí)行人員的責(zé)任心，降低政策執(zhí)行成本，提高政策執(zhí)行效率；而且可以加強(qiáng)政策制定系統(tǒng)與政策制定系統(tǒng)以外的公民社會(huì)的溝通與互動(dòng)，減少公共政策執(zhí)行的阻力。

（四）量化監(jiān)督考評(píng)體系，健全問(wèn)責(zé)制度

監(jiān)督一般分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，在現(xiàn)階段，執(zhí)行部門的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制表象較為健全，但體制有待改善，執(zhí)行部門內(nèi)部執(zhí)行者和監(jiān)督者的利益關(guān)聯(lián)不可能徹底分割，所以必須要建立健全監(jiān)督考評(píng)指標(biāo)體系，并且對(duì)其量化、數(shù)字化，例如，可以引入平衡計(jì)分卡的方法，使內(nèi)部監(jiān)督變得更“簡(jiǎn)單”，更“機(jī)械”一點(diǎn)，這樣就可以在更大程度上消減利益相關(guān)性對(duì)監(jiān)督效果的影響。外部監(jiān)督主要是來(lái)自公眾的監(jiān)督，它可以依托發(fā)展非政府公共組織來(lái)完成。在公共管理中，公眾的滿意程度是評(píng)估政府公共政策執(zhí)行效果的重要標(biāo)準(zhǔn)，非政府公共組織可以通過(guò)“顧客主權(quán)”對(duì)政府公共政策的執(zhí)行施加壓力，迫使政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)有更強(qiáng)的責(zé)任心，提高政策執(zhí)行的質(zhì)量。政府也可以通過(guò)非政府公共組織鼓勵(lì)公民積極參與公共管理，借助市場(chǎng)檢驗(yàn)的方法，配合政府的公共政策執(zhí)行。例如，通過(guò)非政府公共組織向公民解釋政府的公共政策，回答公民提出的問(wèn)題，以獲得廣大公民對(duì)政府公共政策的支持；通過(guò)非政府公共組織收集公民的意見(jiàn)、要求，根據(jù)反饋信息及時(shí)調(diào)整政策，使公共政策制定與執(zhí)行更符合服務(wù)對(duì)象的要求；通過(guò)非政府公共組織保持政府與公民社會(huì)聯(lián)系渠道的暢通，對(duì)公民的要求做出及時(shí)的和負(fù)責(zé)任的反應(yīng)，提高政府的回應(yīng)力。

現(xiàn)有的責(zé)任追究機(jī)制也存在一些有待進(jìn)一步完善的地方，例如，對(duì)政府行使權(quán)力、履行職能過(guò)程中，責(zé)任的強(qiáng)調(diào)和追究尚缺乏具有可操作性的具體法律制度。而且，在我國(guó)現(xiàn)行的行政法律體系中，對(duì)政府做出的抽象行政行為——即各種法律法規(guī)、決策不能受到法律上的責(zé)任追究，只能通過(guò)內(nèi)部的行政處罰，如警告、記過(guò)等表現(xiàn)出來(lái)，這就使執(zhí)行主體進(jìn)行選擇性執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)和成本大大降低。所以，在健全問(wèn)責(zé)制度的過(guò)程中，必須摒棄“重政治和行政責(zé)任，輕經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任”的思想，注重跟進(jìn)法制建設(shè)，完善各種法律配套設(shè)施。

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第四篇：關(guān)于婚姻關(guān)系存續(xù)期間債務(wù)執(zhí)行問(wèn)題的研究

關(guān)于婚姻關(guān)系存續(xù)期間債務(wù)執(zhí)行問(wèn)題的研究 2011-03-18 21:34

關(guān)于婚姻關(guān)系存續(xù)期間債務(wù)執(zhí)行問(wèn)題的研究

蓮都法院執(zhí)行局 吳登偉

夫妻婚姻關(guān)系存續(xù)期間以一方名義對(duì)外所否的債務(wù)由夫妻一方償還還是由雙方共同償還，這是一直以來(lái)在司法實(shí)踐中存在較大爭(zhēng)議的問(wèn)題，在這類法律關(guān)系發(fā)生時(shí)，由于作為當(dāng)事人僅是夫妻關(guān)系的一方，法院在審理這類案件時(shí)，通常也只應(yīng)債權(quán)人的請(qǐng)求把與案件有直接關(guān)系的夫妻一方列為被告，判決其承擔(dān)民事責(zé)任。根據(jù)民法上“債務(wù)自己承擔(dān)”的原理，債務(wù)人自己所有的財(cái)產(chǎn)成為清償自己債務(wù)的責(zé)任財(cái)產(chǎn)，在責(zé)任財(cái)產(chǎn)的范圍內(nèi)對(duì)債權(quán)人承擔(dān)無(wú)限清償責(zé)任。由于在現(xiàn)實(shí)生活中，債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)多以家庭財(cái)產(chǎn)的形式存在，其個(gè)人責(zé)任財(cái)產(chǎn)的范圍不易確定。強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)事人的責(zé)任財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)在什么范圍內(nèi)執(zhí)行，如何執(zhí)行，在實(shí)踐中往往較難把握。相關(guān)的法律和司法解釋對(duì)這個(gè)問(wèn)題也規(guī)定的不盡明確和具體，導(dǎo)致了各地法院甚至在同一法院的不同辦案人員都有諸多不同的做法，做為一名基層法院的執(zhí)行人員，平時(shí)也經(jīng)常碰到很多類似的問(wèn)題，現(xiàn)在就實(shí)踐中經(jīng)常碰到的夫妻個(gè)人債務(wù)和共同債務(wù)的法律問(wèn)題，并結(jié)合本院執(zhí)行工作實(shí)際，從分析債務(wù)性質(zhì)的認(rèn)定和確定債務(wù)的程序入手，結(jié)合現(xiàn)有的法律規(guī)定，來(lái)探討婚姻關(guān)系中財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行。

一、確定債務(wù)性質(zhì)的和程序

（一）債務(wù)性質(zhì)的確定。確定法律文書(shū)中被執(zhí)行人的債務(wù)性質(zhì)是解決夫妻一方為被執(zhí)行人時(shí)，可執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的前提。只有明確了被執(zhí)行人所負(fù)債務(wù)是個(gè)人債務(wù)還是夫妻共同債務(wù)，才能確定可執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)范圍。對(duì)夫妻共同債務(wù)，由于是法定的連帶之債，負(fù)有連帶義務(wù)的夫妻各方都有清償全部債務(wù)的義務(wù)；履行了義務(wù)的債務(wù)人有權(quán)要求連帶一方償付應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的份額。對(duì)夫妻個(gè)人債務(wù)，根據(jù)債權(quán)相對(duì)性的原理，債權(quán)人只能向特定的債務(wù)人主張權(quán)利，而不能向其配偶主張權(quán)利。

對(duì)夫妻共同債務(wù)和個(gè)人債務(wù)的認(rèn)定，實(shí)踐中遇到的突出問(wèn)題是，在債務(wù)性質(zhì)難以判斷的情況下，是認(rèn)定為個(gè)人債務(wù)，還是夫妻共同債務(wù)，訴訟中舉證責(zé)任在哪一方，是否適用推定，一直存在爭(zhēng)議，對(duì)此問(wèn)題,2001年《中華人民共和國(guó)婚姻法》第十七條第二款及最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)婚姻法〉若干問(wèn)題的解釋

（一）》第十七條的規(guī)定能夠較好地解決夫或妻個(gè)體利益與善意相對(duì)人兩者的沖突。該規(guī)定是否可作如下理解：夫妻一方依據(jù)平等的財(cái)產(chǎn)處理權(quán)以自己個(gè)人名義對(duì)共同財(cái)產(chǎn)作出處理，該“處理”包括使共同財(cái)產(chǎn)增值，也包括使共同財(cái)產(chǎn)減少（如對(duì)外負(fù)債）；因日常生活需要對(duì)共同財(cái)產(chǎn)作對(duì)外負(fù)債的處理時(shí)，任何一方均有決定權(quán)，以自己個(gè)人名義舉債應(yīng)視為夫妻雙方的共同意思表示，該債務(wù)為夫妻共同債務(wù)。非因日常生活需要對(duì)夫妻共同財(cái)產(chǎn)作對(duì)外舉債的處理時(shí)，夫妻雙方應(yīng)當(dāng)平等協(xié)商，取得一致意見(jiàn)，否則夫妻一方以自己個(gè)人名義所舉債務(wù)應(yīng)為其個(gè)人債務(wù)；但當(dāng)他人有理由相信該舉債為夫妻雙方共同意思表示的，另一方不得以不同意或不知道為由對(duì)抗善意第三人,從這個(gè)角度來(lái)看,夫妻以個(gè)人名義形成的債務(wù),若要證明為夫妻共同債務(wù),舉證責(zé)任就落在了第三人一邊.之后,2004年最高人民法院頒布《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)婚姻法>若干問(wèn)題的司法解釋

（二）》（以下簡(jiǎn)稱《司法解釋

（二）》）,《司法解釋

（二）》對(duì)夫妻在婚前和婚姻關(guān)系存續(xù)期間的債務(wù)認(rèn)定作了進(jìn)一步的規(guī)定,實(shí)體法上較以往完善了許多。根據(jù)《司法解釋

（二）》第二十三條“債權(quán)人就一方婚前所負(fù)個(gè)人債務(wù)向債務(wù)人的配偶主張權(quán)利的，人民法院不予支持。但債權(quán)人能夠證明所負(fù)債務(wù)用于婚后家庭共同生活的除外?！焙偷诙臈l“債權(quán)人就婚姻關(guān)系存續(xù)期間夫妻一方以個(gè)人名義所負(fù)債務(wù)主張權(quán)利的，應(yīng)當(dāng)按夫妻共同債務(wù)處理。但夫妻一方能夠證明債權(quán)人與債務(wù)人明確約定為個(gè)人債務(wù)，或者能夠證明屬于婚姻法第十九條第三款規(guī)定情形的除外?！痹谶@里的第二十四條似乎又規(guī)定夫妻以個(gè)人名義形成的債務(wù),除非夫妻一方能證明為個(gè)兒債務(wù)外,推定為共同債務(wù).對(duì)此問(wèn)題，浙江省高院于2009年出臺(tái)了《關(guān)于審理民間借貸糾紛案件若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》,其中第十九條是這樣規(guī)定的： 婚姻關(guān)系存續(xù)期間，夫妻一方以個(gè)人名義因日常生活需要所負(fù)的債務(wù)，應(yīng)認(rèn)定為夫妻共同債務(wù)。日常生活需要是指夫妻雙方及其共同生活的未成年子女在日常生活中的必要事項(xiàng)，包括日用品購(gòu)買、醫(yī)療服務(wù)、子女教育、日常文化消費(fèi)等。夫妻一方超出日常生活需要范圍負(fù)債的，應(yīng)認(rèn)定為個(gè)人債務(wù)，但下列情形除外：

（一）出借人能夠證明負(fù)債所得的財(cái)產(chǎn)用于家庭共同生活、經(jīng)營(yíng)所需的；

（二）夫妻另一方事后對(duì)債務(wù)予以追認(rèn)的。這種規(guī)定很大程度上杜絕了夫妻一方和第三人惡意串通制造虛假債務(wù)的可能，可以看出,和《司法解釋

（二）》相比,以上指導(dǎo)意見(jiàn)對(duì)夫妻婚姻關(guān)系存續(xù)期間債務(wù)的舉證責(zé)任做了重新的分配，這和《解釋(一)》主要意指大體相同,更符合民法公平的原則，舉證責(zé)任分配上也顯得更加合理，這樣更加提醒了第三人和夫妻一方形成借貸關(guān)系時(shí)有更多的注意義務(wù)，比如在簽訂借貸合同時(shí)把夫妻雙方都作為一方當(dāng)事人等。從保護(hù)債權(quán)人和交易安全角度看，應(yīng)是保護(hù)善意債權(quán)人的利益不致受損，惡意債權(quán)人利益不應(yīng)受到保護(hù)。不能只因夫妻一方舉債時(shí)未與債權(quán)人明確約定為個(gè)人債務(wù)或另一方無(wú)證據(jù)證明債權(quán)人知道夫妻雙方實(shí)行約定財(cái)產(chǎn)制，從而就要蒙受無(wú)法預(yù)測(cè)和控制的損失，顯然與民法上的公平原則相背離，而且，某些惡意債權(quán)人能據(jù)此得到保護(hù)。

（二）執(zhí)行程序中遇到的問(wèn)題。盡管司法解釋和浙江省高院的指導(dǎo)意見(jiàn)解決了審理中夫妻債務(wù)的確定，但從執(zhí)行的角度，這個(gè)問(wèn)題還是沒(méi)有解決。在實(shí)踐中申請(qǐng)人常常申請(qǐng)追加夫妻另一方為被執(zhí)行人, 現(xiàn)在法律和司法解釋對(duì)執(zhí)行中能否審查和追加債務(wù)人配偶為被執(zhí)行人無(wú)明確規(guī)定，由此，給執(zhí)行帶來(lái)困難。被執(zhí)行人的一方已沒(méi)有履行能力需要執(zhí)行夫妻共同財(cái)產(chǎn)或另一方的個(gè)人財(cái)產(chǎn)時(shí)，如何保障債權(quán)人的權(quán)益，現(xiàn)有法律是個(gè)空白。由此導(dǎo)致是申請(qǐng)人另行起訴配偶一方，還是在執(zhí)行程序中追加配偶一方為被執(zhí)行人，或是直接執(zhí)行，在實(shí)踐中操作程序也不一致；有的則追加配偶一方為被執(zhí)行人；有的法院則直接執(zhí)行；有的則動(dòng)員申請(qǐng)人另行起訴。

從目前的實(shí)踐看，申請(qǐng)人另行起訴存在理論上的障礙和程序上的問(wèn)題。一方面，申請(qǐng)人不愿意另行起訴，因?yàn)槠鹪V費(fèi)時(shí)費(fèi)力；另一方面，立案庭對(duì)是否受理不明確。迄今為止，筆者所在的法院對(duì)此類案件尚沒(méi)有受理一起（申請(qǐng)人起訴過(guò)，但沒(méi)有受理）。從法律關(guān)系的角度講，這類案件一般是因借貸關(guān)系引起，是一種借貸法律關(guān)系，為單一的法律關(guān)系；而起訴配偶一方，不僅適用借貸法律關(guān)系，同時(shí)也適用婚姻法律關(guān)系，為混合法律關(guān)系。從借貸的法律關(guān)系來(lái)講，申請(qǐng)人和被執(zhí)行人配偶之間沒(méi)有直接的法律關(guān)系，起訴沒(méi)有法律依據(jù)。受理申請(qǐng)人的另行訴訟，一方面是否違反一事不再審的訴訟原則。在執(zhí)行過(guò)程中我們?cè)l(fā)現(xiàn)多起因夫妻離婚分割財(cái)產(chǎn)過(guò)程中，故意隱瞞債務(wù)，損害了債權(quán)人的利益，而導(dǎo)致法院作出的調(diào)解書(shū)有關(guān)財(cái)產(chǎn)處理部分被撤銷的情況,甚至有些作出調(diào)解書(shū)的法院和執(zhí)行法院不是同一個(gè)法院,導(dǎo)致調(diào)解書(shū)無(wú)法被撤銷,在執(zhí)行程序中直接執(zhí)行共同財(cái)產(chǎn)。在執(zhí)行程序中直接執(zhí)行共同財(cái)產(chǎn)，對(duì)配偶一方提出的異議，如根據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第二百零八條關(guān)于處理案外人異議的途徑處理，這條法律規(guī)定也十分模糊，對(duì)審查的程序、方式、內(nèi)容、法律適用方面都不完善。從更深的層次來(lái)看，這種財(cái)產(chǎn)處理的異議，既涉及到程序問(wèn)題，更涉及到實(shí)體問(wèn)題，是否屬于異議的范圍。由于這些法律上沒(méi)有規(guī)定，造成了實(shí)踐上的困惑。[1]

（三）國(guó)外訟法中有關(guān)夫妻財(cái)產(chǎn)執(zhí)行的規(guī)定

在德國(guó)和我國(guó)澳門地區(qū)，在民事訴訟法的強(qiáng)制執(zhí)行程序中作出相關(guān)的規(guī)定。德國(guó)的民事訴訟法第七百三十九條至第七百四十五條，分別就一般狀態(tài)下的共同財(cái)產(chǎn)制、營(yíng)業(yè)中的共同財(cái)產(chǎn)制、訴訟中的共同財(cái)產(chǎn)制、結(jié)束后的共同財(cái)產(chǎn)制和繼續(xù)的共同所有制等幾種情形中夫妻共同財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行作了規(guī)定。在大部分情形下，對(duì)夫妻財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行強(qiáng)調(diào)要取得“雙重執(zhí)行名義”，即不僅要取得有對(duì)一方的執(zhí)行名義，還要取得對(duì)另一方容許執(zhí)行的判決。

我國(guó)澳門地區(qū)的民事訴訟法關(guān)于夫妻共同財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制執(zhí)行則規(guī)定：“針對(duì)配偶一方提起的執(zhí)行程序，可以查封夫妻共有財(cái)產(chǎn)。但配偶任一方可在15日內(nèi)申請(qǐng)分割財(cái)產(chǎn)，也可以提供請(qǐng)求分割財(cái)產(chǎn)的訴訟正在進(jìn)行的證明，使執(zhí)行程序中止進(jìn)行，直至分割財(cái)產(chǎn)的判決作出之日為止。如被執(zhí)行人或起配偶不提出上述申請(qǐng)或證明，則執(zhí)行該查封的財(cái)產(chǎn)?！睆倪@些規(guī)定可以看出，在程序上，對(duì)另一方配偶名下財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行，要取得執(zhí)行共同財(cái)產(chǎn)的法律依據(jù)，那就需要再通過(guò)一場(chǎng)訴訟進(jìn)行確認(rèn)。

二、對(duì)審判和執(zhí)行中關(guān)于個(gè)人債務(wù)與夫妻共同債務(wù)性質(zhì)判定的建議

（一）執(zhí)行機(jī)構(gòu)在執(zhí)行中對(duì)債務(wù)性質(zhì)判別程序的完善

既然債務(wù)性質(zhì)直接決定著被執(zhí)行主體及責(zé)任財(cái)產(chǎn)的范圍，因此，執(zhí)行機(jī)構(gòu)就有必要在執(zhí)行之初即判別債務(wù)性質(zhì)，這里就涉及債務(wù)性質(zhì)判別、標(biāo)準(zhǔn)及處理程序在執(zhí)行程序中如何把握的問(wèn)題。對(duì)此，筆者認(rèn)為適宜按如下思路操作。

1.經(jīng)行判別債務(wù)性質(zhì)

經(jīng)行判別債務(wù)性質(zhì)就是指執(zhí)行機(jī)構(gòu)直接按照?qǐng)?zhí)行依據(jù)，認(rèn)定債務(wù)性質(zhì)與被執(zhí)行主體的范圍，而無(wú)需經(jīng)過(guò)其他程序加以明確的判別方式。正是因?yàn)閳?zhí)行依據(jù)是案件進(jìn)入執(zhí)行程序的決定因素和前提條件，是強(qiáng)制執(zhí)行的基礎(chǔ)。所以，執(zhí)行機(jī)構(gòu)首先就應(yīng)該根據(jù)執(zhí)行依據(jù)來(lái)認(rèn)定債務(wù)性質(zhì)及被執(zhí)行主體范圍。根據(jù)執(zhí)行依據(jù)是否明確認(rèn)定債務(wù)性質(zhì)，經(jīng)行判斷方式可分為直接判別和間接推定兩種。

（1）直接判別

直接判別，即當(dāng)執(zhí)行依據(jù)中已就債務(wù)性質(zhì)及被執(zhí)行主體均有明確認(rèn)定的情況下，執(zhí)行機(jī)構(gòu)直接根據(jù)執(zhí)行依據(jù)的認(rèn)定作出判別。執(zhí)行依據(jù)中將夫妻作為被告，并明確債務(wù)為夫妻共同債務(wù)的，則該債務(wù)就是共同債務(wù)，同樣，執(zhí)行依據(jù)僅將夫妻中負(fù)債一方作為被告且明確認(rèn)定債務(wù)為個(gè)人債務(wù)的，則該債務(wù)就是個(gè)人債務(wù)，被執(zhí)行主體僅為負(fù)債一方，其個(gè)人財(cái)產(chǎn)為責(zé)任財(cái)產(chǎn)。

（2）間接推定

間接推定，即在執(zhí)行依據(jù)中僅將負(fù)債一方作為被告，且又未對(duì)債務(wù)性質(zhì)作出明確認(rèn)定，當(dāng)申請(qǐng)執(zhí)行人沒(méi)有以共同債務(wù)為由申請(qǐng)追加負(fù)債方配偶或原配偶為被執(zhí)行人時(shí)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)直接推定該債務(wù)為負(fù)債方個(gè)人債務(wù)，以該負(fù)債方為被執(zhí)行主體并僅執(zhí)行其個(gè)人財(cái)產(chǎn)。這是因?yàn)?

其一，盡管執(zhí)行依據(jù)中未明確認(rèn)定債務(wù)性質(zhì)，但由于其僅確定了負(fù)債方為被告，實(shí)為明確了被執(zhí)行主體，在無(wú)申請(qǐng)執(zhí)行人申請(qǐng)追加的前提下，執(zhí)行機(jī)構(gòu)不應(yīng)直接追加被執(zhí)行主體。

其二，是根據(jù)浙江省高院《關(guān)于審理民間借貸糾紛案件若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》第十九條的規(guī)定，這種一方名義對(duì)外負(fù)債要被認(rèn)定為共同債務(wù)，須以債權(quán)人主張權(quán)利并舉證為前提，2.通過(guò)聽(tīng)證和判決程序判斷債務(wù)性質(zhì)

對(duì)于執(zhí)行依據(jù)未明確債務(wù)性質(zhì)，而申請(qǐng)執(zhí)行人又以共同債務(wù)為由申請(qǐng)追加被執(zhí)行人配偶或原配偶為被執(zhí)行人的情形，雖然在最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問(wèn)題的規(guī)定》中，在變更、追加規(guī)定中不涉及此類情況，但從債務(wù)性質(zhì)對(duì)執(zhí)行的影響及最高法院《關(guān)于變更、追加執(zhí)行當(dāng)事人規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》的相關(guān)精神來(lái)看，執(zhí)行機(jī)構(gòu)可通過(guò)聽(tīng)證程序作出相應(yīng)判別。

根據(jù)浙江省高院《關(guān)于審理民間借貸糾紛案件若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》第十九條的規(guī)定, 夫妻一方以個(gè)人名義對(duì)外所負(fù)的債務(wù)除為了日常生活需要外,一般認(rèn)定為個(gè)人債務(wù),除非債權(quán)人能夠舉證證明所負(fù)的債務(wù)確實(shí)為夫妻共同債務(wù).經(jīng)聽(tīng)證查明符合夫妻共同債務(wù)的，執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)確認(rèn)該債務(wù)為共同債務(wù)，并以追加決定書(shū)的形式做出對(duì)追加申請(qǐng)予以支持的決定。除了能確定為共同債務(wù)情況之外的，原則上除為了日常生活所負(fù)債務(wù)外可依省高院的指導(dǎo)意見(jiàn)推定為個(gè)人債務(wù)，并做出不予追加的裁定，但其中需注意認(rèn)定為個(gè)人債務(wù)的阻卻情形。

3.另行起訴明確債務(wù)性質(zhì)

根據(jù)省高院的指導(dǎo)意見(jiàn),只要沒(méi)有但書(shū)條款規(guī)定情形，申請(qǐng)執(zhí)行人提出追加申請(qǐng)的，除為了日常生活需要負(fù)債外,執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)作出個(gè)人債務(wù)的推定并不予追加被執(zhí)行人配偶或原配偶為被執(zhí)行人。但考慮到聽(tīng)證程序畢竟不如訴訟程序能較為全面地保護(hù)被執(zhí)行人配偶或原配偶的合法權(quán)益，因此對(duì)于某些特殊情形，應(yīng)阻卻推定，由申請(qǐng)執(zhí)行人另行訴訟明確債務(wù)性質(zhì)。因?yàn)檫@些情形往往是在民事訴訟實(shí)踐中需根據(jù)個(gè)案實(shí)際情況對(duì)債務(wù)性質(zhì)作出自由裁量的，若執(zhí)行機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單推定為個(gè)人債務(wù)，一方面不利于對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行人的權(quán)益予以合理救濟(jì)；另一方面也給夫妻惡意逃避債務(wù)以可乘之機(jī)。

在實(shí)踐中有如下一些特殊情形：

（1）夫妻惡意串通逃避債務(wù)。夫妻雙方為了逃避債務(wù)故意假離婚,離婚之前故意對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行不當(dāng)?shù)奶幚?進(jìn)入執(zhí)行程序后當(dāng)發(fā)現(xiàn)之前的判決只列一方為被告.若此時(shí)不給申請(qǐng)執(zhí)行人以訴訟程序給以救濟(jì)，將嚴(yán)重?fù)p害了債權(quán)人一方的權(quán)益，因此對(duì)可能存在此類情形的債務(wù)適合通過(guò)訴訟程序解決債務(wù)性質(zhì)。

（2）婚前債務(wù)。司法解釋

（二）第二十三條對(duì)婚前債務(wù)原則上認(rèn)定為個(gè)人債務(wù)，但其但書(shū)條款中：“用于家庭共同生活”這種推定為共同債務(wù)的情形，在民事審判實(shí)踐中尚有爭(zhēng)議。例如，甲在婚前以個(gè)人存款按揭購(gòu)買了一套房屋，其按揭債務(wù)是婚前債務(wù)，是否因所購(gòu)買房屋為婚后共同居住就可推定為共同債務(wù)呢？若為肯定說(shuō)，則對(duì)配偶方而言，該房屋由于是甲婚前取得，為其個(gè)人財(cái)產(chǎn)，離婚時(shí)配偶方不能主張為共同財(cái)產(chǎn)，但其卻須承擔(dān)還款義務(wù)，顯失公平。因此，當(dāng)聽(tīng)證中發(fā)現(xiàn)債權(quán)人對(duì)婚前債務(wù)是否用于共同生活舉證不足，無(wú)法使法官產(chǎn)生內(nèi)心確信時(shí)，應(yīng)另行訴訟解決。

(3)理論上可解釋為個(gè)人債務(wù)的。如因侵權(quán)、犯罪行為所形成的此類債務(wù)。該類債務(wù)是基于事實(shí)行為所產(chǎn)生，也就不存在基于日常家事代理或表見(jiàn)代理而產(chǎn)生的意思表示問(wèn)題，所以原則上是由行為人自負(fù)責(zé)任。但實(shí)踐中也有不同主張，如甲為出租車司機(jī)，其運(yùn)營(yíng)收入為共同財(cái)產(chǎn)，但其發(fā)生交通事故致第三人損害時(shí)，若界定為個(gè)人債務(wù)，則對(duì)受害人有失公平。鑒于當(dāng)前未有統(tǒng)一、明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，主要是依案情由審判法官自由裁量，因此，另行訴訟更為妥當(dāng)。

(4)其他不應(yīng)直接在執(zhí)行程序中裁定的情形。如1）追加聽(tīng)證的傳票無(wú)法送達(dá)被執(zhí)行人配偶或原配偶的。這主要在于保證其應(yīng)有參與審查的權(quán)利，當(dāng)然，若依法送達(dá)后其不參加聽(tīng)證的，執(zhí)行機(jī)構(gòu)可依聽(tīng)證查明情況做出判別，因?yàn)檫@是其放棄訴訟權(quán)利。2）是訴訟時(shí)被告即下落不明做出缺席判決，執(zhí)行時(shí)仍下落不明的。3）是債務(wù)是被執(zhí)行人與其配偶分居期間形成的。對(duì)于分居期間債務(wù)，國(guó)外一般規(guī)定為個(gè)人債務(wù)，但我國(guó)《婚姻法》并未有相應(yīng)規(guī)定，審判實(shí)踐中標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，故更適合訴訟解決。

對(duì)于符合上述另訴情形的案件，執(zhí)行機(jī)構(gòu)可以不予追加決定書(shū)的形式，以該債務(wù)未經(jīng)實(shí)體審理明確債務(wù)性質(zhì)，在執(zhí)行程序中不作直接處理為由，作出對(duì)追加申請(qǐng)不予支持的決定。同時(shí)可告知申請(qǐng)人通過(guò)訴訟程序解決。

(二)對(duì)夫妻共同債務(wù)認(rèn)定制度的設(shè)想

1．引入日常家事代理制度。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)的增加，新的夫妻財(cái)產(chǎn)制度將更加重視對(duì)夫妻個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，夫妻個(gè)人財(cái)產(chǎn)范圍必將擴(kuò)大，在這種情況下，我國(guó)現(xiàn)行的婚姻法規(guī)定，以及相關(guān)的共同共有關(guān)系的規(guī)定都將難以滿足司法實(shí)踐的需要。[2]在當(dāng)代社會(huì)，隨著夫妻關(guān)系在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響下的逐漸演變，我國(guó)的司法實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些夫妻由于日常家事處理上的分歧而引起糾紛的案例，由于缺乏日常家事代理權(quán)制度明確規(guī)定，法院對(duì)此僅能通過(guò)參照有關(guān)的民法和婚姻法的原則以及相關(guān)制度的規(guī)定做出判決，可見(jiàn)，在我國(guó)婚姻法中規(guī)定日常家事代理權(quán)制度已經(jīng)稱為司法實(shí)踐發(fā)展的迫切要求。筆者認(rèn)為在婚姻生活中，日常需處理的事務(wù)煩瑣繁多，夫妻確有相互代理的需要，而且確定夫妻有日常家事代理權(quán)，有利于維護(hù)簡(jiǎn)單民事交易的安定性，對(duì)內(nèi)可以保護(hù)夫妻個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)益免受對(duì)方任意侵害，對(duì)外可以保護(hù)第三人的合法權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)。這種代理與一般民事代理不同，它基于配偶身份而產(chǎn)生，不以明示為必要。同時(shí)應(yīng)當(dāng)明確，夫妻之間的日常家事代理權(quán)應(yīng)當(dāng)設(shè)定合理的范圍，過(guò)分?jǐn)U大家事代理的范圍，同樣會(huì)危急家庭財(cái)產(chǎn)關(guān)系的穩(wěn)定。

明確日常家事代理的舉證責(zé)任,如果夫或妻一方能夠證明夫妻以個(gè)人名義所負(fù)債務(wù)明顯超出日常家事代理范圍或者卻不屬于夫妻共同債務(wù)的，應(yīng)按夫妻個(gè)人債務(wù)處理，但債權(quán)人有理由相信夫或妻的負(fù)債行為沒(méi)有超出日常家事代理的范圍除外。上述觀點(diǎn)理由如下：是否超出日常家事代理范圍，對(duì)夫妻一方來(lái)講屬于積極事實(shí)，對(duì)債權(quán)人來(lái)講屬于消極事實(shí)，夫妻最清楚日常家事代理范圍，其相對(duì)債務(wù)人有較強(qiáng)的舉證能力，夫妻身份關(guān)系形成的表見(jiàn)代理關(guān)系也決定將日常家事代理權(quán)的舉證責(zé)任分配給外部債權(quán)人并不妥當(dāng)。故依據(jù)最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第二條，第七條規(guī)定，將超出日常家事代理權(quán)的舉證責(zé)任分配給夫妻一方比較妥當(dāng)。如果夫妻的日常家事代理行為造成的外部假象，使債權(quán)人有理由相信夫或妻的負(fù)債行為沒(méi)有超出日常家事代理范圍的，債權(quán)人仍應(yīng)受到保護(hù)，但應(yīng)由債權(quán)人證明“自己相信的理由”。

2．建立大額債務(wù)夫妻舉債共同簽字制度

為有效控制夫妻單方惡意舉債及與第三人串通偽造或夸大債務(wù)以及夫妻雙方假離婚惡意逃避債務(wù)的情形, 《司法解釋

（二）》第二十四條和浙江省高院于2009年出臺(tái)的《關(guān)于審理民間借貸糾紛案件若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》作了相反的規(guī)定,對(duì)夫妻單方惡意舉債及與第三人串通偽造或夸大債務(wù)的情形可推定為共同債務(wù),而浙江省高院的指導(dǎo)意見(jiàn)卻認(rèn)為大額債務(wù)除債權(quán)人能舉證確為夫妻共同債務(wù)外,認(rèn)定為個(gè)人債務(wù).筆者也認(rèn)為指導(dǎo)意見(jiàn)的規(guī)定更能體現(xiàn)公平合理,但畢竟在效力上無(wú)法和最高院的司法解釋相對(duì)抗,希望司法解釋對(duì)夫妻單方大額舉債行為進(jìn)行規(guī)范?？梢?guī)定大額舉債須經(jīng)夫妻雙方協(xié)商一致, 并由雙方簽字認(rèn)可。未經(jīng)協(xié)商一致而單方舉債的, 可推定債權(quán)人與債務(wù)人約定為個(gè)人債務(wù),但事后經(jīng)配偶他方追認(rèn), 或確為日常家事負(fù)債的除外。

三、結(jié)語(yǔ)

本文從程序法與實(shí)體法兩個(gè)層面出發(fā)，對(duì)夫妻關(guān)系存續(xù)期間的債務(wù)性質(zhì)的認(rèn)定和執(zhí)行程序中相關(guān)法律依據(jù)的缺失進(jìn)行了粗淺的論述,同時(shí)執(zhí)行工作的實(shí)踐也提出了一些設(shè)想，以期完善執(zhí)行機(jī)構(gòu)在執(zhí)行中對(duì)判別夫妻債務(wù)的相關(guān)程序，提出了經(jīng)行判別、聽(tīng)證判別、另行起訴的程序規(guī)范，以此使執(zhí)行中的程序明確，操作統(tǒng)一；另一方面，確定了日常家事代理的舉證責(zé)任分配方式和大額債務(wù)夫妻共同簽字制度，為了更大限度的明確夫妻債務(wù)范圍，明確夫妻債務(wù)認(rèn)定的舉證責(zé)任，減少法律上的漏洞和分歧,在將來(lái)的執(zhí)行工作中更好地維護(hù)合法當(dāng)事人的利益和社會(huì)的穩(wěn)定。

注釋

[1]上海市高級(jí)人民法院曾在去年進(jìn)行過(guò)這方面的論證會(huì)，主張?jiān)趫?zhí)行程序中建立“裁執(zhí)分離”機(jī)制，通過(guò)聽(tīng)證程序來(lái)確認(rèn)債務(wù)性質(zhì)。但這只解決了一方面的問(wèn)題，即在認(rèn)定債務(wù)和執(zhí)行共同財(cái)產(chǎn)方面有了程序規(guī)定，但對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)如何分割，又如何執(zhí)行則無(wú)法解決。而且，對(duì)婚姻關(guān)系中債務(wù)的認(rèn)定和共同財(cái)產(chǎn)的分割在程序上人為地制造兩種法律程序，一種是聽(tīng)證，一種是法定的訴訟，無(wú)形中造成當(dāng)事人訴訟權(quán)利和義務(wù)的不對(duì)等，會(huì)損害一部分當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。

[2] 馬憶南、楊朝：《日常家事代理權(quán)研究》，載北京大學(xué)法學(xué)院編《民事責(zé)任與民法典體系》，法律出版社2002年出版，第217－218頁(yè)。

第五篇：當(dāng)前農(nóng)村信訪熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題研究

當(dāng)前農(nóng)村信訪熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題研究

XX縣是一個(gè)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為重的縣域，90%的人口為農(nóng)民，盡管近年來(lái)，隨著黨中央一系列惠農(nóng)惠民政策的實(shí)施，國(guó)家法律法規(guī)不斷健全，農(nóng)民收入和人民生活水平逐步提高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，然而城鄉(xiāng)收入差距的加大、社會(huì)管理滯后等客觀原因，及部分農(nóng)民“有事就上訪”的主觀思想，農(nóng)村信訪群眾仍然活躍，農(nóng)村信訪問(wèn)題仍然較多。為妥善解決農(nóng)村信訪問(wèn)題，在認(rèn)真分析人民群眾來(lái)信來(lái)訪的基礎(chǔ)上，我縣就此專題進(jìn)行了調(diào)查研究、分析討論?，F(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下： 一、五年來(lái)農(nóng)村信訪總體情況

農(nóng)村信訪工作面臨著“四大挑戰(zhàn)”：一是隨著群眾的主體意識(shí)不斷增強(qiáng)，表達(dá)合理訴求的范圍更廣、領(lǐng)域更寬，信訪工作量越來(lái)越大，信訪穩(wěn)定任務(wù)相當(dāng)繁重。二是各類經(jīng)濟(jì)糾紛和社會(huì)矛盾相互交織、錯(cuò)綜復(fù)雜，解決起來(lái)難度明顯增加。從群眾反映的問(wèn)題看，涉及多方利益的跨領(lǐng)域、跨部門的問(wèn)題明顯增多，如涉法涉訴、土地糾紛類案件，占到信訪總量的40%，這從一個(gè)側(cè)面反映出當(dāng)前社會(huì)矛盾仍然比較突出。三是引發(fā)群體性矛盾的不安定因素仍然存在。當(dāng)前我們正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，利益格局正在發(fā)生深刻調(diào)整，在這種情況下，做決策、辦事情稍有不慎，都有可能引發(fā)群體反應(yīng)；加上各類歷史性遺留問(wèn)題，部分特殊利益群體極容易形成集體上訪、越級(jí)上訪。四是部分黨員干部宗旨觀念淡薄，群眾觀念不強(qiáng)，對(duì)群眾的合理訴求漠不關(guān)心、充耳不聞，推諉扯皮，久拖不決。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年以來(lái)，XX縣共受理群眾來(lái)信來(lái)訪4028件10507人，其中受理農(nóng)村信訪2722件7880人，約占信訪總量的67.6%、信訪人數(shù)的75%。從信訪構(gòu)成來(lái)看，農(nóng)村信訪問(wèn)題34.2%為來(lái)信，65.8%為來(lái)訪；30.3%為個(gè)人信件，5.9%為聯(lián)名信，55.6%為個(gè)人訪，10.2%為集體訪；初信初訪占81.6%，重信重訪占18.4%。從信訪人群來(lái)看，農(nóng)村信訪群眾多為男性，年齡層次多為22歲-65歲之間；政治面貌多為群眾，黨員約占信訪人數(shù)的5%。從變化態(tài)勢(shì)上看，農(nóng)村信訪量始終處于高位運(yùn)行狀態(tài)，信訪人數(shù)逐年攀升：2007-2011年，農(nóng)村群眾分別來(lái)信來(lái)訪481件1208人、498件1459人、520件1586人、559件1617人、664件1810人。

***2001000農(nóng)村信訪件數(shù)（件）2007年2008年2009年2010年2011年

2000******40020002007年2008年2009年2010年2011年農(nóng)村信訪人數(shù)（人）

二、農(nóng)村信訪主要內(nèi)容

農(nóng)村信訪問(wèn)題主要集中于村務(wù)財(cái)務(wù)公開(kāi)、基層選舉、土地承包、土地征用、干部作風(fēng)、宅基批劃及糾紛、涉法涉訴、優(yōu)撫救濟(jì)和其他等九個(gè)方面。

30.0%25.0%20.0%15.0%10.0%5.0%0.0%比例村務(wù)財(cái)務(wù)公開(kāi)基層選舉土地承包土地征用干部作風(fēng)宅基問(wèn)題涉法涉訴優(yōu)撫救濟(jì)其他

一是村務(wù)財(cái)務(wù)公開(kāi)問(wèn)題，約占農(nóng)村信訪總量的28.6%。主要表現(xiàn)在，群眾反映要求村兩委公開(kāi)村莊工作明細(xì)、村干部工作目標(biāo)公開(kāi)、重大決策公開(kāi)、“三資”（即集體資金、集體資產(chǎn)、集體資源）收支管理情況、財(cái)務(wù)收支情況、農(nóng)民負(fù)擔(dān)情況、計(jì)劃生育管理情況、優(yōu)撫和救災(zāi)救濟(jì)款物發(fā)放情況、使用土地和宅基地審批情況、集體土地、集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目承包和經(jīng)營(yíng)情況、電費(fèi)水費(fèi)收繳使用情況等。

二是基層選舉問(wèn)題，約占農(nóng)村信訪總量的20%。此類信訪問(wèn)題廣泛存在于全縣各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、絕大多數(shù)行政村，多反映村干部換屆選舉中程序不合法、違規(guī)操作，賄選、“買票”，不講民主等問(wèn)題，采取寫信與人訪相結(jié)合的方式。寫信反映問(wèn)題時(shí)交織反映基層干部工作作風(fēng)及經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、來(lái)訪時(shí)三五成群或動(dòng)輒幾十人，有信訪時(shí)段集中、信量大、聯(lián)名信多、易發(fā)生集體訪和重信重訪大的特點(diǎn)。

三是土地承包問(wèn)題，約占農(nóng)村信訪總量的16.2%。主要反映承包地、機(jī)動(dòng)地、人口地調(diào)整，及集體土地（包括林地、灘地等）發(fā)包問(wèn)題，此類問(wèn)題處理不徹底極易形成信訪積案。具體有：（1）土地調(diào)整糾紛。如我縣詹店鎮(zhèn)某村村民何某自1997年起就多次反映1989年其家的13.5畝承包地被村委調(diào)整給李某，后自己開(kāi)墾的31畝灘地被該村第六村民小組占用，其多次向村委、鄉(xiāng)政府反映，該13.5畝承包地和31畝灘地至今未歸還等問(wèn)題，由于該信訪事項(xiàng)年代久遠(yuǎn)，相關(guān)村民的土地承包證、土地使用證等證書(shū)遺失，時(shí)任村委干部死亡等問(wèn)題，事實(shí)無(wú)法判定，縣、鄉(xiāng)調(diào)解意見(jiàn)得不到涉事村民同意，致使信訪人久訪不息，造成信訪積案。（2）出嫁女兒戶籍未遷出而承包地被收回。農(nóng)村中大多存在著出嫁女兒不分地的“村規(guī)民約”，如我縣喬廟鄉(xiāng)某村女村民千某2003年出嫁到龍?jiān)存?zhèn)某某村，其戶籍未遷出，但某村以其已出嫁為由將其承包地收回并調(diào)整給本村新增人口，而某某村以其戶籍未遷入為由拒不為其分配土地。（3）個(gè)人承包地土地使用權(quán)被侵占。如我縣大封鎮(zhèn)某村村民楊某因地邊問(wèn)題與村民趙某發(fā)生口角、打架，后趙某趁村民小組調(diào)整土地之機(jī)將地邊挪移40公分，占用楊某0.2畝土地，經(jīng)過(guò)多次調(diào)解，趙某僅同意歸還0.1畝土地，致使楊某多次信訪。（4）集體土地被村委私自外包等問(wèn)題。如我縣北郭鄉(xiāng)某村村民近百人來(lái)縣反映該村村委在未召開(kāi)村民代表大會(huì)、未張榜公告的情況下，擅自將該村50余畝灘地發(fā)包給大封鎮(zhèn)某村村民苗某，且該村村委與苗某簽訂了期限為20年的土地承包合同，引發(fā)村民不滿繼而上訪。

四是土地征用問(wèn)題，約占農(nóng)村信訪總量的11.8%。包括重點(diǎn)項(xiàng)目占地征地及企業(yè)占地等問(wèn)題，具體有征地程序不合法（相關(guān)審批手續(xù)缺失、未開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、被占地村民未多數(shù)同意等）、占地賠償標(biāo)準(zhǔn)低、賠償未足額兌現(xiàn)等情況，此問(wèn)題主要存在于項(xiàng)目及企業(yè)所在地。如我縣一大型造紙廠占用某村70畝耕地建廠，由于占地賠償與城區(qū)附近相比標(biāo)準(zhǔn)較低，被占地村民不同意，于是頻頻到有關(guān)部門反映情況。

五是干部作風(fēng)問(wèn)題，約占農(nóng)村信訪總量的8.8%。當(dāng)前，有相當(dāng)一部分農(nóng)村信訪案件是因?yàn)榛鶎痈刹繘Q策不民主、處事不公、暗箱操作、作風(fēng)粗暴引發(fā)的。

六是宅基問(wèn)題，約占農(nóng)村信訪總量的6.9%。主要表現(xiàn)在宅基權(quán)模糊，建房糾紛，以及新農(nóng)村建設(shè)背景下宅基地暫停審批等情況。如我縣新農(nóng)村試點(diǎn)龍?jiān)存?zhèn)某村自2010年暫停申請(qǐng)宅基地，該村楊某三個(gè)兒子相繼成家，因沒(méi)有宅基地，四戶住在一個(gè)小院內(nèi)，家庭瑣事引發(fā)矛盾口角，一家人苦不堪言。

七是涉法涉訴問(wèn)題，約占農(nóng)村信訪總量的3.9%。如我縣三陽(yáng)鄉(xiāng)彭某兒子因打架傷人被控故意傷人成立，被人民法院依法判決入獄，其認(rèn)為法院判決不公，上訴至市中院，中院維持原判，彭某頻頻上訪反映法院工作人員受賄等問(wèn)題。

八是優(yōu)撫救濟(jì)問(wèn)題，約占農(nóng)村信訪總量的2.8%。當(dāng)前農(nóng)村存在一部分無(wú)兒扶養(yǎng)的老弱孤殘、年老多病的退伍軍人和軍烈遺屬及家庭特別困難的婦女兒童，他們大多無(wú)勞動(dòng)能力、喪失或部分喪失勞動(dòng)能力，沒(méi)有生活來(lái)源或生活來(lái)源不穩(wěn)定，只好到信訪部門求助。

九是其他問(wèn)題，如醫(yī)患糾紛、交通意外死亡、傷害賠償?shù)葐?wèn)題，約占農(nóng)村信訪總量的1%。

三、農(nóng)村信訪主要特征

綜觀當(dāng)前農(nóng)村信訪，主要呈現(xiàn)出“五多”特征：

一是集體信訪多。2007年至2011年，23.4%的信訪量為聯(lián)名信和集體訪，且呈逐年上升趨勢(shì)。2007-2011年，農(nóng)村聯(lián)名信分別發(fā)生21件、33件、49件、52件、63件，農(nóng)村集體訪分別發(fā)生32起456人、35起492人、40起671人、53起898人、84起1054人。發(fā)生集體訪的多為涉土糾紛或干部選舉問(wèn)題。

二是重復(fù)信訪多。農(nóng)村信訪群眾大多文化程度不高，來(lái)信來(lái)訪時(shí)情緒激動(dòng)，要求訴求立即查清、落實(shí)，時(shí)限要求緊，而信訪案件辦理有一定的程序，其不耐等待，一再致信或上訪催促案件盡快查處，造成重復(fù)信訪。

三是越級(jí)信訪多。主要有三個(gè)方面的原因，一是農(nóng)村信訪群眾大多認(rèn)為“官官必相護(hù)”，對(duì)基層政權(quán)組織；二是農(nóng)村信訪群眾對(duì)基層干部依法辦事、廉潔高效的工作作風(fēng)和工作能力不夠信任；三是長(zhǎng)期以來(lái)存在著“唯上、唯大”觀念，40%來(lái)縣信訪會(huì)發(fā)生越級(jí)訪，致信上級(jí)人大、政協(xié)、信訪部門及黨委、政府機(jī)關(guān)或人訪。

四是擇機(jī)信訪多，多為涉土、干部作風(fēng)等問(wèn)題。信訪群眾往往在元旦、春節(jié)、國(guó)慶、黨的全會(huì)、省市“黨代會(huì)”等重要敏感時(shí)期，到首都、省會(huì)或國(guó)家重要機(jī)關(guān)信訪，錯(cuò)誤地認(rèn)為這樣可以引起上級(jí)有關(guān)機(jī)關(guān)和部門的高度重視，借此對(duì)基層黨委、政府施加壓力，促使問(wèn)題盡快解決，或個(gè)人利益訴求得到滿足。

五是無(wú)序上訪多。發(fā)生無(wú)序上訪的多為意外事故死亡、涉及群體利益的土地糾紛等問(wèn)題。近年來(lái)，農(nóng)村上訪者的過(guò)激行為時(shí)有發(fā)生，輕則吵鬧、哭訴、靜坐，重則扯橫幅、圍堵機(jī)關(guān)大門、攔截主要領(lǐng)導(dǎo)等等，且情緒異常激動(dòng)，拒不接受有關(guān)部門的勸阻和調(diào)解，提出過(guò)高要求。五年來(lái)，共發(fā)生到天安門上訪10余起，省委、省政府上訪近20起，圍堵市政大廈事件20余起，圍堵縣委、縣政府大門近30起，造成我縣信訪工作十分被動(dòng)。

四、產(chǎn)生農(nóng)村信訪的主要原因

農(nóng)村信訪問(wèn)題關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，歸根結(jié)底是民生問(wèn)題，城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，社會(huì)保障體系不完善，社會(huì)管理不健全，人民素質(zhì)與當(dāng)前社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)都可能引發(fā)信訪問(wèn)題。

（一）管理機(jī)制存在漏洞 一是職能管理不到位。

1、部分職能部門履行職能不到位。如農(nóng)村宅基地確權(quán)不明，規(guī)劃不合理等問(wèn)題嚴(yán)重。（1）歷史遺留下的土地權(quán)屬糾紛，情況復(fù)雜、涉及面廣，處理起來(lái)難度較大；（2）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村及有關(guān)部門在安排宅基地、審批建房時(shí)把關(guān)不嚴(yán)，沒(méi)有深入農(nóng)村察看，對(duì)實(shí)際情況不了解，只是按程序批辦手續(xù)，影響了相鄰關(guān)系，引發(fā)矛盾；（3）部分村規(guī)劃不明確，宅基地權(quán)屬、面積模糊不清，村民之間有爭(zhēng)議；（4）部分農(nóng)戶未經(jīng)批準(zhǔn)就擅自在自留地或搶占他人宅基地建房，造成違法占地，由于國(guó)土資源管理部門只有查處權(quán)而沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，申請(qǐng)法院執(zhí)程序繁瑣且具體執(zhí)行起來(lái)也很困難，致使宅基糾紛得不到有效遏制；（5）對(duì)村民反映的問(wèn)題調(diào)處不力或不及時(shí)，致使問(wèn)題久拖不決。

2、信訪工作導(dǎo)向不夠鮮明。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和單位對(duì)穩(wěn)定工作不重視，單方面注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，沒(méi)有真正將工作精力放在化解矛盾、維護(hù)群眾利益上，沒(méi)有處理好發(fā)展與人本之間的關(guān)系。發(fā)生信訪問(wèn)題時(shí)，消極處理，存在攔訪、截訪，拿錢銷訪的情況，增大了黨和政府與人民群眾之間的隔閡。

二是干部管理不健全。

一方面是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、政府的原因：有時(shí)縱容維護(hù)村干部，處理一些問(wèn)題時(shí)，偏聽(tīng)偏信村干部的意見(jiàn)，不愿到群眾中進(jìn)行認(rèn)真的調(diào)查研究，傾聽(tīng)群眾呼聲，了解群眾的意愿，不能站在公正的立場(chǎng)上處理問(wèn)題，甚至怕得罪村干部，以后的工作不好開(kāi)展，以致在一些問(wèn)題上無(wú)原則地遷就，不到萬(wàn)不得已不處理，對(duì)村干部的教育監(jiān)督和管理過(guò)于寬松。

另一方面是村干部的原因。（1）少數(shù)村干部的思想素質(zhì)不高，辦事不公道，把人民賦予的權(quán)力當(dāng)作自己謀私利的工具。如在農(nóng)戶申請(qǐng)建房時(shí)卡、要，從中謀利，在土地承包、處理村民宅基糾紛時(shí)，不公正、不公平，為政不廉、辦事不公。（2）村干部工作作風(fēng)簡(jiǎn)單粗暴，民主意識(shí)不強(qiáng)。一些村干部在工作中，不講究工作方式方法，不善于做群眾思想工作，對(duì)有抵觸情緒的群眾，往往采取壓制的辦法，個(gè)別村干部家長(zhǎng)制作風(fēng)嚴(yán)重，個(gè)人說(shuō)了算，留下隱患，激化了干群矛盾。（3）村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂、不規(guī)范，不公開(kāi)或雖公開(kāi)但流于形式，缺乏有效的監(jiān)督，特別是征地補(bǔ)償方面，群眾對(duì)收支產(chǎn)生懷疑和猜測(cè)心理，導(dǎo)致干群之間互不信任、產(chǎn)生隔閡。

（二）監(jiān)督機(jī)制不夠完善

主要是農(nóng)村民主法治監(jiān)督管理不到位。隨著法制的健全，村民民主法治意識(shí)的不斷增強(qiáng)，農(nóng)村依法自治的要求也越來(lái)越明顯，但在實(shí)際中離法治的民主要求還有較大的差距。當(dāng)前農(nóng)村的信訪問(wèn)題與缺乏基層民主法治管理有很大關(guān)系，如村務(wù)問(wèn)題，雖然明確規(guī)定要實(shí)行村務(wù)公開(kāi)，但公開(kāi)內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，時(shí)間不定期，甚至不公開(kāi)。一些重要決策往往不經(jīng)村民代表會(huì)議討論，民主議事制度形同虛設(shè)，這在一定程度上侵害了村民的利益。民主法治監(jiān)督管理不到位與村民逐步增強(qiáng)的民主法治意識(shí)產(chǎn)生矛盾，也是造成許多信訪問(wèn)題的原因之一。

比如農(nóng)村土地承包缺乏必要監(jiān)督。（1）村干部不履行民主議事程序擅自對(duì)外發(fā)包土地，一次性收取多年承包費(fèi)，透明度低，損害本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益；（2）合同履行過(guò)程中常常因村委會(huì)負(fù)責(zé)人更換，新班子對(duì)老班子訂立的合同不滿意，否認(rèn)原合同的法律效力，私自變更合同條款或?qū)?biāo)的物重新發(fā)包；（3）承包合同不規(guī)范，條款不完善，給村民、村干部和承包者留下了矛盾隱患；（4）村干部和部分基層工作人員對(duì)“增人不增地、減人不減地”的土地政策認(rèn)識(shí)不到位，擅自違法調(diào)整農(nóng)戶承包地。

（三）社會(huì)保障制度滯后

一是醫(yī)療救助體系不完善。一方面，農(nóng)村醫(yī)療資源少，醫(yī)療水平較低的局面沒(méi)有得到根本改善，農(nóng)民有病沒(méi)人醫(yī)、醫(yī)了治不好，造成農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村醫(yī)療不滿，且極易發(fā)生醫(yī)患糾紛。另一方面，農(nóng)民收入水平普遍有限，在一些大病重病面前，部分農(nóng)民無(wú)錢醫(yī)治、無(wú)力醫(yī)治，而國(guó)家相應(yīng)的醫(yī)療救助規(guī)定的條件，農(nóng)民不知情或不符合相關(guān)規(guī)定，從而得不到救助，有病無(wú)所治、無(wú)從治，造成農(nóng)民只能借由信訪渠道尋求政府救助，而這僅僅是經(jīng)濟(jì)上的救濟(jì)，難以根治。

二是貧困救濟(jì)及優(yōu)撫救濟(jì)范圍較小。當(dāng)前農(nóng)村存在一部分生活水平低下、老無(wú)所依的人群及鰥寡孤獨(dú)，基層黨委、政府及村委經(jīng)濟(jì)能力有限，從經(jīng)濟(jì)上給予幫助和救濟(jì)時(shí)間長(zhǎng)遠(yuǎn)則力不從心，而國(guó)家對(duì)此相應(yīng)的政策和法規(guī)沒(méi)有更深入地進(jìn)行幫助，造成農(nóng)民只能借由信訪渠道尋求政府救助，而這僅僅是經(jīng)濟(jì)上的救濟(jì)，難以根治。

（四）人民素質(zhì)有待提高

一是部分群眾考慮問(wèn)題不夠客觀，往往以個(gè)人、小團(tuán)體或宗族的利益出發(fā)，一旦達(dá)不到自己的愿望，就產(chǎn)生不滿。同時(shí)，明辨是非的能力差，容易被一些別有用心的人利用。

二是部分群眾在自古有事就上告上訪的“傳統(tǒng)”意識(shí)下，法制意識(shí)淡薄，遇有不公正的事或個(gè)人權(quán)益受到損害的情況，首先不是立即向有關(guān)部門報(bào)案檢舉、向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)仲裁或拿起法律武器，而是涌入信訪部門。

三是部分群眾群眾關(guān)心集體的意識(shí)不夠強(qiáng)，對(duì)村干部的一些錯(cuò)誤做法不愿、不敢指出，缺乏同不良現(xiàn)象作斗爭(zhēng)的習(xí)慣和勇氣，助長(zhǎng)了一些素質(zhì)差的村干部的違法亂紀(jì)。

五、預(yù)防和化解農(nóng)村信訪問(wèn)題的建議

要想預(yù)防和化解農(nóng)村信訪問(wèn)題，就要正確處理謀求發(fā)展與承受能力的關(guān)系、經(jīng)濟(jì)與民生的關(guān)系，主要在以人為本、保障和改善民生上下工夫，讓發(fā)展成果惠及全民，共創(chuàng)和諧社會(huì)。

（一）源頭防范，提前預(yù)防，減少矛盾

一要深入推行政務(wù)公開(kāi)。把“四議兩公開(kāi)”工作法作為維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的治本之策，嚴(yán)格落實(shí)村務(wù)財(cái)務(wù)公開(kāi)制度，規(guī)范各項(xiàng)決策程序，充分保障群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，最大限度地減少農(nóng)村不安定因素。抓好《政府信息公開(kāi)條例》的貫徹實(shí)施，推行行政權(quán)力陽(yáng)光運(yùn)行，由結(jié)果公開(kāi)向過(guò)程公開(kāi)轉(zhuǎn)變，從源頭上杜絕腐敗現(xiàn)象,增強(qiáng)政府公信力和號(hào)召

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