第一篇：財政支出績效評價面臨問題及對策思考

財政支出績效評價是適應市場經(jīng)濟條件下財政支出管理需要而產(chǎn)生的，是對政府的公共支出所產(chǎn)生的效果和影響進行評價的行為。在我國，隨著公共財政框架的逐步建立和收支矛盾的越來越突出，開展財政支出績效評價工作已成為當前財政改革面臨的一項重要課題。

根據(jù)黨的十六屆三中全會提出的“建立預算績效考評體系”的要求和財政部統(tǒng)一部署，我國從2001年開始先后在湖北、湖南、河北、福建等地進行了支出績效評價工作小規(guī)模試點，取得了一定的成效。但由于此項工作起步較晚，且缺乏系統(tǒng)性研究，仍不能適應我國市場經(jīng)濟發(fā)展與財政改革的客觀需要。本文擬對我國財政開展支出績效評價工作面臨的問題進行分析，并提出相應對策。

一、財政支出績效評價工作面臨主要問題

（一）未形成財政支出講效益的制度環(huán)境。

從國外財政支出績效評價工作的發(fā)展實際看，這項工作要取得實效必須得到立法的支持，而且要制度化、經(jīng)?；?。從20世紀90年代開始，美國、英國、加拿大等西方國家已經(jīng)基本建立了較為完善的績效評價制度和體系。1993年美國第103屆國會頒布了《政府績效與結(jié)果法案》（Government Performance and Result Act, GPRA），通過設(shè)定政府財政支出的績效目標，比較績效目標和實施成果，進行年度績效評價，提高聯(lián)邦政府的工作效率和責任心。英國政府也于1997年頒布了《支出綜合審查》，要求政府部門每年與財政部簽訂《公共服務協(xié)議》，以確定績效目標。在財政年度結(jié)束后，進行年度的績效評價，向議會提交《秋季績效評價報告》。目前，績效評價制度已經(jīng)成為英國政府最重要的公共管理制度之一。我國財政支出績效評價工作由于起步較晚，仍處于試點摸索階段，整個財政支出績效評價制度仍是一遍空白，財政支出要講效益缺乏法律約束和制度保證。

（二）未形成財政支出講效益的監(jiān)督環(huán)境。

對財政支出的監(jiān)督一般來自三個方面，分別是人大、審計和財政部門自身。目前財政監(jiān)督存在的主要問題：一是對財政支出審查的內(nèi)容仍只注重于合法性和合規(guī)性審核，未轉(zhuǎn)向經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）的評價；二是對財政支出審查的范圍僅限于財政支出本身以及延伸的單位財務，未擴展到以政府財政支出為紐帶的政府部門整體經(jīng)濟活動的綜合評價；三是對財政支出審查的目標仍僅限于“鑒證”形式，通過查找財政、財務存在問題，規(guī)范財政管理，未轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)現(xiàn)管理中存在問題，找出原因，提出政策建議，從而提高財政支出使用效益，提高政府工作效率；四是對財政支出審查的方式仍是提供審計式的“鑒證和報告”的事后審查，未轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑按_定目標，事中和事后評價的方式。

（三）未將財政支出績效評價納入整個績效預算管理的過程中。

績效預算管理全面引入績效管理思想，以成果為導向，將追求最大績效作為預算管理的根本目標，將實現(xiàn)既定績效目標作為預算管理的根本要求，將財政資源配置的最終成果作為衡量管理活動的根本標準，并貫穿于預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各項管理活動中。預算分配著眼于資源配置后能夠取得的績效，從源頭上控制沒有績效和低績效的項目。預算執(zhí)行著眼于減少成本，提高效率。為此，績效預算編制、執(zhí)行和財政支出績效評價應作為一個整體，相輔相成，撇開績效預算編制和執(zhí)行談績效預算評價如無源之水。

（四）未建立科學、規(guī)范、合理的評價體系。

財政支出績效評價工作是一項十分復雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣、工作量大、技術(shù)性強，組織開展這項工作，必須建立規(guī)范統(tǒng)一的財政支出績效評價制度，制定科學規(guī)范的評價指標和公正合理的評價標準，并將財政支出績效評價制度納入財政績效管理的制度范疇。目前，我國開展的績效評價工作主要存在以下問題：一是沒有明確的管理機構(gòu)。西方許多國家和世界銀行等國際組織都設(shè)有專門的公共支出績效評價機構(gòu)，作為財政支出績效評價執(zhí)行主體；二是缺乏滿足不同層面、不同行業(yè)、不同支出性質(zhì)等方面進行綜合、立體評價需要，科學、規(guī)范、合理的方法、指標體系以及標準體系；三是評價層次和重點不清；四是評價結(jié)果缺乏約束力。

二、對策分析

（一）合理劃分財政支出績效評價層次。

根據(jù)開展財政支出績效評價工作的評價主體和客體不同，可以將財政支出績效評價工作分為四個層次：財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價以及財政支出綜合績效評價。財政支出項目績效評價的評價主體通常是財政部門、審計部門、項目實施單位及其主管部門（單位），評價對象是財政支出項目的效益；單位財政支出績效評價的主體通常是財政部門、審計部門和主管部門，評價對象是主管部門所屬二級和基層預算單位的財政支出效益；部門財政支出績效評價的主體通常是各級人民代表大會、政府、財政部門和審計部門，評價對象是一級預算單位的財政支出效益；財政支出綜合績效評價的主體通常是各級人民代表大會、審計部門等，評價對象是財政支出的整體效益。

（二）建立健全財政支出績效評價制度。

對財政支出進行績效評價不僅僅是各國政府自身對財政支出管理改革的要求，更是國家對高效政府的制度約束和手段。西方國家通過強化財政支出績效的法律地位，來不斷推動財政預算管理上的兩個轉(zhuǎn)變：即預算撥款由傳統(tǒng)的按收入撥款轉(zhuǎn)為按績效撥款，從過去對預算的重過程管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹亟Y(jié)果管理。在我國，財政支出績效評價法制建設(shè)近乎空白，中央和地方均處于分散探索階段，極大影響了財政支出績效管理工作的深入開展和整體成效。為此，我國首先要加快財政支出績效管理的法制化建設(shè)步伐，在《預算法》、《審計法》等法律中增加績效管理的要求，加強對財政支出管理的約束力，強化進行支出績效評價手段，為今后開展財政支出績效評價工作奠定必要的法律基礎(chǔ)；其次，統(tǒng)一制定有關(guān)制度，明確全國財政支出績效評價工作規(guī)則、工作程序、組織方式及結(jié)果應用等，并對相關(guān)行為主體的權(quán)利和義務進行界定等。

（三）全面引入績效預算管理思想，并貫穿于預算編制、執(zhí)行和績效評價過程中。

績效預算管理從程序上可分為制定戰(zhàn)略規(guī)劃、編制年度績效計劃、編制績效預算、執(zhí)行績效預算、開展績效評價和編制績效評價報告等五個步驟。

戰(zhàn)略規(guī)劃是立足于長遠和宏觀而制定的中長期計劃，一般以五年或十年為戰(zhàn)略規(guī)劃期。績效預算管理中的戰(zhàn)略規(guī)劃包括政府戰(zhàn)略規(guī)劃（即目前的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃）和部門

戰(zhàn)略規(guī)劃。部門戰(zhàn)略規(guī)劃是政府各職能部門根據(jù)法定職責、國家產(chǎn)業(yè)政策、政府戰(zhàn)略規(guī)劃，所研究制定的包括部門工作和重大項目在內(nèi)的中長期工作計劃，是政府戰(zhàn)略規(guī)劃的細化和具體化，一般包括部門發(fā)展整體目標、部門發(fā)展戰(zhàn)略目標與預期成果、戰(zhàn)略行動計劃、相關(guān)影響因素、績效評價報告等內(nèi)容。

年度績效計劃是戰(zhàn)略規(guī)劃的年度實施計劃，不僅包括政府和部門年度內(nèi)所有財政預算資源，也包括目前未納入部門預算管理的各類資金或資源，是一個綜合使用各類可支配資源所形成的績效計劃。年度績效計劃一般包括以下內(nèi)容：闡明績效目標，詳細闡明為達到已定績效目標所需要的工作程序、項目、技術(shù)、人力資源、信息和其他資源等情況，建立用于衡量預算項目成本、服務水平及產(chǎn)出和成果目標的績效指標體系，提供預算項目決策分析及執(zhí)行結(jié)果評價的績效評價方法，說明實現(xiàn)預期目標的責任和獎懲措施。

年度績效預算是年度績效計劃的財政預算表現(xiàn)形式，反映財政性資源預算安排的績效情況，包括部門預算支出整體績效和各個預算項目績效情況。部門年度績效預算一般包括發(fā)下具體內(nèi)容：部門整體預算績效目標、部門預算安排背景分析、部門預算項目績效。

績效預算執(zhí)行主要包括以下內(nèi)容：一是政府、財政部門、主管部門（單位）和項目實施單位等各個績效管理主體，根據(jù)人代會批準的預算和政府批準的績效計劃，層層簽訂績效目標協(xié)議書，明確各方責權(quán)。協(xié)議書中列明績效管理項目，以及項目的投入、預算撥款、預期產(chǎn)出指標和成果指標、主體責權(quán)等內(nèi)容，作為財政撥款和考核評價的依據(jù)；二是按績效完成情況撥付預算資金，即既要提交預算資金使用計劃和撥款申請表，同時還要提交項目當前進度情況。對于難以按進度完成的，部門要說明詳細原因，經(jīng)財政部門審查同意后，方可撥款；三是建立績效預算管理執(zhí)行反饋制度。

績效評價報告是根據(jù)績效評價情況撰寫的報告，一般可分為以下幾個層次：財政支出綜合評價（形成政府績效報告）、部門（單位）績效評價（形成部門或單位績效報告）以及項目績效評價（形成項目績效報告）。

績效評價作為最后一個環(huán)節(jié)，是對前面步驟效果的檢驗。因此，前面幾個步驟質(zhì)量的好壞直接決定了績效評價的結(jié)果。但績效評價的科學性、合理性以及結(jié)果的應用也有利于前面幾個步驟工作的改進。

（四）協(xié)調(diào)人大、審計、財政以及主管部門（單位）等績效預算監(jiān)督部門的關(guān)系，形成全方位的績效預算監(jiān)督機制。

一是要做好人大、審計、財政部門以及主管部門（單位）在財政支出績效評價工作中職責和業(yè)務分工的劃分等制度建設(shè)，以從多個方面強化和推進對財政支出績效的評價，避免重復評價；二是要形成主管部門（單位）對財政、財政對人大的績效預決算報告制度，落實全面績效預算管理思想；三是人大和審計機關(guān)對政府財政收支預決算的審查（計）要從合規(guī)、合理、合法性審查（計）向績效結(jié)果審查（計）重心轉(zhuǎn)移。

（五）積極探索，分步實施財政支出績效評價工作。

考慮財政支出績效評價工作的復雜性，且剛剛起步，與此相關(guān)的法律法規(guī)等制度的建立和完

善還需要相當長的時間，因此，我國的財政支出績效評價工作應參照國外的先進經(jīng)驗，本著先易后難，分步實施的方針來進行。一是在評價層次上，先以項目績效評價為主，再推廣到其他層次的績效評價。項目績效評價是其他層次績效評價的基礎(chǔ)；二是在評價組織實施上，先以財政部門為主，部門（單位）配合，再過渡到人大、審計、財政以及部門（單位）各自分工負責立體式的績效評價模式；三是在評價方式和評價體系建立上，先推行部門（單位）自評或考評為主，財政部門重點考評，財政協(xié)調(diào)部門（單位）共同制定評價體系，待評價的指標體系、標準體系、方法以及相關(guān)評價制度完善后，再過渡到以審計、財政以及社會中介機構(gòu)為主的評價方式。

（六）做好財政支出績效評價工作配套改革。

一是建立財政支出績效評價工作信息庫（最好作為項目庫管理軟件的一項子功能），便于監(jiān)測項目預算周期的完成過程，收集、查詢項目資料，反饋績效評價結(jié)果，分析計算歷史標準值；二是科學合理地對財政支出進行分類，這是建立財政支出績效評價指標、標準體系和有效組織實施的前提和基礎(chǔ)；三是硬化財政支出績效評價工作結(jié)果的約束力。不同的財政支出績效監(jiān)督機關(guān)和實施單位，對評價工作結(jié)果的運用目的、范圍、程序、權(quán)限等做出具體規(guī)定，增加財政支出績效評價工作的權(quán)威性，形成政府講績效、有績效的良好氛圍。

第二篇：關(guān)于高等教育財政支出績效評價的思考

關(guān)于高等教育財政支出績效評價的思考

高等教育財政支出績效評價，是公共支出管理中財政支出績效評價的重要組成部分。財政支出績效評價是近20年來出現(xiàn)在西方國家公共支出管理中的一項重要制度，其核心是強調(diào)公共支出管理的目標與結(jié)果及其結(jié)果有效性的關(guān)系，從而形成一種新的、面向結(jié)果的管理理念和管理方式。高等教育財政支出績效評價體系的核心，就是要求高等教育財政支出逐步融入市場經(jīng)濟國家慣例的間接監(jiān)督管理方式和手段，使高校能夠按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟的一些管理理念，像企業(yè)財務計劃一樣，對高校的財政資金支出進行合理規(guī)劃和控制，強化支出效益觀念和責任意識，提高支出效率，合理配置高等教育財政資源，從而提高高校管理效率及與市場的協(xié)調(diào)能力，保障高等教育目標的實現(xiàn)。

一、高等教育財政支出績效評價的理論基礎(chǔ)和原則

受托經(jīng)濟責任理論認為，隨著人類社會發(fā)展，財產(chǎn)所有權(quán)與財產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)的分離，客觀上導致了財產(chǎn)委托者對財產(chǎn)受托者進行經(jīng)濟監(jiān)督的需要，這就直接導致了績效評價的產(chǎn)生。為履行受托責任，就要求相應的評價體系對高校所掌管的經(jīng)濟資源及教育投入和產(chǎn)出的結(jié)果進行確認、計量、評價和報告，以如實反映高校履行受托職責和實現(xiàn)其教育職能的情況。高等教育績效評價包含兩方面的含義，一是能夠反映和控制高校作為受托經(jīng)濟主體在受托責任上的具體履行過程，二是反映高校受托經(jīng)濟責任履行的最終結(jié)果。兩者相輔相成缺一不可。

目前，我國高等教育財政支出以規(guī)模而不是以效益為基本目標取向，政府部門的著重點在于每年教育財政經(jīng)費的增長量和增長速度；在教育財政資金分配方面，一定程度上是通過財政部門與經(jīng)費申請學校之間的“討價還價”來進行的。這樣做，一方面難以避免經(jīng)驗決策、關(guān)系決策的色彩，難以保障財政資金分配的科學性和合理性；另一方面在客觀上造成了許多部門和地區(qū)高校年復一年地進行教育資金爭奪戰(zhàn)，而對教育投資責任和教育支出績效不夠重視。另外許多高校在申請教育經(jīng)費時很大程度上存在著不顧國家財力可能性，盲目制定發(fā)展計劃的傾向，盡最大可能性向財政申請經(jīng)費，財政給多少花多少。許多高校在財政資金使用過程中也存在不計成本、不講效益等問題。這種在教育財政資金撥付和使用上的權(quán)責脫節(jié)、責任不明等問題的存在，導致了有限財政資金比較嚴重的浪費。由以上問題可以看出，我國高等教育財政支出的績效狀況不能不令人擔憂，這些問題的存在要求我們必須對高等教育支出進行績效評價。20世紀80年代以來，西方國家從政府支出績效評價實踐中總結(jié)出了“3E”原則，即經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。所謂經(jīng)濟性（Economy），是指在財政支出管理中建立有效的支出決策機制和支出優(yōu)先安排機制，克服財政支出活動中嚴重浪費和分配苦樂不均的問題；所謂效率性（Efficiency），是政府及民眾對財政支出在項目決策機制、實施進度、經(jīng)濟效益和社會效益等方面要求的具體體現(xiàn)；所謂有效性（Effectiveness），是財政支出所取得的最終成果的具體體現(xiàn)，需要結(jié)合當前效益與長遠效益來衡量。高等教育財政支出作為公共支出的重要組成部分，這些原則也同樣適應高等教育財政支出績效的評價工作。鑒于目前我國高等教育財政資金使用過程中，由于資金使用單位對支出績效認識模糊或者缺乏認識，導致高等教育支出在某些支出項目中忽視最終的目標和效果而單純追求支出的經(jīng)濟節(jié)約；或不顧效果單純追求效率而造成浪費；或追求所謂“效果”而不顧財政資源情況，最

終影響綜合效果等。因此，要對財政高等教育資金使用狀況進行科學、客觀的績效評價，就不能片面地、孤立地分析其中的某一個要素，而要從經(jīng)濟性、效率性和有效性三要素進行綜合考察、分析，從而達到綜合評價的目的。

二、高等教育財政支出績效評價存在的問題

我國高等教育財政支出績效評價工作尚處于起步階段，還未建立完善的績效評價體系。由于高等教育財政支出績效評價的激勵和約束機制尚未建立，高等教育財政性資金的使用效益缺乏應有的考核、監(jiān)督和評價，加上財經(jīng)領(lǐng)域存在著“重改革，輕管理”、“重分配，輕監(jiān)督”等一些不正常現(xiàn)象，導致高等教育財政資金困難與損失浪費并存，高等教育財政支出效益低下等。目前我國在高等教育財政支出的績效評價上存在的問題大致有以下四個方面。

（一）未形成合理的高等教育財政支出講效益的制度環(huán)境，績效評價缺少應有的法律和制度保障。我國財政支出績效評價制度建設(shè)和改革雖然取得了一定進展，但目前我國高等教育財支出績效評價法制建設(shè)卻近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財支出績效評價工作的深入開展和整體成效。從目前我國高等教育財政支出績效評價的具體情況來看，制訂績效評價體系及評價標準，制定績效評價的有關(guān)政策、制度、辦法，組織、協(xié)調(diào)績效評價工作開展，建立相應的報告制度和評價結(jié)果監(jiān)督制度等都需要政府相關(guān)部門制定一系列的制度或政策才能有效開展。從國外高等教育財政支出績效評價工作的發(fā)展實際來看，這項工作要取得實效必須得到立法的支持，而且要制度化、經(jīng)?；?/p>

（二）未形成有效的高等教育財政支出講效益的監(jiān)督機制。目前高等教育財政支出監(jiān)督制度改革雖然取得了一定進展，如一些地方開始在高校實行國庫集中支付制度，但仍然存在著一些問題。首先在對高等教育財政支出審查的內(nèi)容仍只注重于合法性和合規(guī)性審核，未轉(zhuǎn)向經(jīng)濟性、效率性和有效性的評價；其次對高等教育財政支出審查的目標仍僅限于鑒證形式，只是審查高等教育財政支出管理上存在的問題，而未轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)現(xiàn)管理中存在問題并找出原因，提出政策建議，從而提高教育財政支出使用效益和支出效率；另外對高等教育財政支出審查的方式仍是提供審計式的鑒證形式和財務報告的事后審查，未能形成事前確定目標、事中監(jiān)督和事后評價的方式。

（三）許多高校對高等教育投資責任和支出績效不夠重視，未能將績效評價納入高校預算執(zhí)行和管理的整個過程中。高等教育財政支出預算的編制、執(zhí)行和績效評價沒有形成一個系統(tǒng)的整體。績效預算管理要求以成果為導向，將追求最大績效作為預算管理的根本目標，將實現(xiàn)既定績效目標作為預算管理的根本要求，將財政資源配置的最終成果作為衡量管理活動的根本標準，并貫穿于預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各項管理活動中。但目前許多高校在預算資金的分配上只是著眼于把錢花出去而忽視了預算資金能夠取得的績效，更沒有從源頭上控制沒有績效和低績效的教育投入項目，在教育投資責任上也沒有形成一定的監(jiān)督和追究機制。

第三篇：高校財政支出績效評價

財政支出績效評價暫行辦法

第一章 總則

第一條（概念與目的）

財政支出績效評價（以下簡稱績效評價）是財政部門和預算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績效目標，運用科學、合理的評價方法、指標體系和評價標準，對財政支出產(chǎn)出和效果進行客觀、公正的評價。目的是加強財政支出管理，強化支出責任，建立科學、合理的財政支出體系，提高財政資金使用效益。第二條（績效評價的主體）

學校所屬各學院和學校財務處歸口職能部處的財政部門和預算部門。第三條（績效評價應當遵循的基本原則）

（一）科學規(guī)范原則?？冃гu價應當注重財政支出的經(jīng)濟性、效率性和有效性，嚴格執(zhí)行規(guī)定的程序，采用定量與定性分析相結(jié)合的方法。

（二）公正公開原則?？冃гu價應當客觀、公正，標準統(tǒng)一、資料可靠，依法公開并接受監(jiān)督。

（三）分級分類原則?？冃гu價由各級財政部門、部門（單位）根據(jù)評價對象的特點分類組織實施。

（四）績效相關(guān)原則?？冃гu價應當針對具體支出及其產(chǎn)出績效進行，評價結(jié)果應清晰反映支出和產(chǎn)出績效之間的緊密對應關(guān)系。第四條（績效評價的主要依據(jù)）

（一）國家相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度；

（二）部門（學院）職能職責、中長期發(fā)展規(guī)劃及工作計劃；

（三）部門（學院）預算申報的相關(guān)材料、批復的部門（單位）預算；

（四）部門（學院）決算報告；

（五）審計部門對預算執(zhí)行情況的審計報告；

（六）其他相關(guān)資料。第二章 績效評價的對象和內(nèi)容

第一條（評價對象）

學院：學校下?lián)芙?jīng)費包括辦公經(jīng)費、學費分成等收入的財政支出情況，重點評價一定金額以上的項目支出；

職能部處：重點評價一定金額以上、與本部門職能密切相關(guān)、具有明顯影響的項目。第二條（績效評價的基本內(nèi)容）

（一）財政資金使用情況、財務管理狀況和資產(chǎn)配置、使用、處置及其收益管理情況；

（二）為加強管理所制定的相關(guān)制度、采取的措施等；

（三）績效目標的實現(xiàn)程度，包括是否達到預定產(chǎn)出和效果等； 第三條（評價周期）

績效評價一般以預算為周期，對跨的重大（重點）項目可根據(jù)項目或支出完成情況實施階段性評價。

第三章 績效評價實施辦法和工作方案

第一條 受評單位部門首先撰寫績效報告進行自評，績效報告應當依據(jù)充分、內(nèi)容完整、數(shù)據(jù)準確、分析透徹、邏輯清晰，績效報告應當包括以下主要內(nèi)容：

（一）基本概況，包括部門（單位）職能、發(fā)展規(guī)劃、預決算情況、項目立項依據(jù)等；

（二）預算編制的理念與指導思想、預算編制的決策過程、部門預決算在校內(nèi)公開深度與質(zhì)量；

（三）部門預算編制結(jié)構(gòu)，包括預算內(nèi)經(jīng)費中基本支出、經(jīng)常性項目、一次性項目所占比例；預算外經(jīng)費中補充人員經(jīng)費、補充公用經(jīng)費和專項經(jīng)費所占比例情況；學院在教學、科研、管理三方面財政支出比例；

（四）預算編制與績效目標及其設(shè)立依據(jù)和調(diào)整情況；

（五）對預算內(nèi)目標完成情況進行總結(jié)；

（六）對照績效目標，對所取得的業(yè)績進行評價；

（七）分析說明未完成項目目標及其原因；

（八）下一步改進工作的意見及建議。

第二條 學校成立以分管財務工作校領(lǐng)導為首、以校財務處為班底評價工作組，對學院和歸口職能部門的自評報告進行審核。

（一）資料審核。評價工作組對被評價單位提交的相關(guān)資料的格式和內(nèi)容進行審核。

（二）實施績效評價。評價工作組對評價對象績效目標的完成情況進行評價。根據(jù)評價對象的特點可采取現(xiàn)場評價、非現(xiàn)場評價以及現(xiàn)場評價和非現(xiàn)場評價相結(jié)合的方式進行評價。

（三）完成績效評價。在現(xiàn)場和非現(xiàn)場評價的基礎(chǔ)上，評價工作組運用相關(guān)評價方法對績效情況進行綜合評價，形成評價結(jié)論。第三條（評價報告）

撰寫和提交績效評價報告階段：

（一）撰寫報告。評價工作組按照規(guī)定的文本格式和要求，撰寫績效評價報告。

（二）提交報告。評價工作組在規(guī)定的時間內(nèi)，向組織實施績效評價的財政部門或部門（單位）提交績效評價報告。部門（單位）自行組織實施績效評價的，應當在評價工作完成后一個月內(nèi)，將績效評價結(jié)果和報告報財政部門備案。第四條（評價總結(jié)與結(jié)果反饋）

評價工作組應當及時整理、歸納、分析績效評價結(jié)果，將評價結(jié)果及時反饋被評價部門（單位），作為改進預算管理和安排以后預算的重要依據(jù)。評價結(jié)果較好的，可以采取適當方式在一定范圍內(nèi)予以表揚并給予獎勵；評價結(jié)果未達到規(guī)定標準的，可以在一定范圍內(nèi)予以通報并責令其限期整改，也可以相應核減其以后預算。

部門（單位）應當根據(jù)績效評價結(jié)果，改進管理措施，完善管理辦法，調(diào)整和優(yōu)化本部門預算支出結(jié)構(gòu)，合理配置資源，對績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題應及時制定整改措施，并報財政部門備案。

第四篇：財政支出績效評價報告

2016年常德市本級終身教育專項資金

績效評價報告

為加強財政支出績效管理，提高財政資金使用效益，根據(jù)《湖南省人民政府關(guān)于全面推進預算績效管理的意見》（湘政發(fā)〔2012〕33號）、《常德市財政局關(guān)于印發(fā)2017年市本級財政資金績效管理目標任務的通知》（常財辦發(fā)〔2017〕19號）等文件，恒信弘正會計師事務所接受常德市財政局委托，對2016年常德市本級終身教育專項資金（以下簡稱終身教育專項資金）項目進行了績效評價，現(xiàn)將評價情況報告如下：

一、項目基本情況

（一）項目概況

終身教育專項資金包括終身教育經(jīng)費和農(nóng)民大學生培養(yǎng)經(jīng)費兩個部分。其中：終身教育經(jīng)費是為全面推進教育強市戰(zhàn)略，促進公民素質(zhì)全面提升而設(shè)立的專項資金；農(nóng)民大學生培養(yǎng)經(jīng)費是貫徹落實省《關(guān)于實施“農(nóng)民大學生培養(yǎng)計劃”的通知》（湘組發(fā)〔2014〕12號）文件精神，用于農(nóng)民大學生培養(yǎng)工作而設(shè)立的專項資金。

立項依據(jù)：《關(guān)于推進終身教育和學習型社會建設(shè)的實施意見》（常發(fā)〔2011〕10號），《關(guān)于實施“農(nóng)民大學生培養(yǎng)計劃”的通知》（常組發(fā)〔2015〕6號）。

2016年預算安排終身教育專項資金300萬元，其中：終身教育經(jīng)費180萬元、農(nóng)民大學生培養(yǎng)經(jīng)費120萬元。項目單位為

－1－ 常德廣播電視大學（以下簡稱市電大）。

（二）項目績效目標 1.項目績效總目標

終身教育經(jīng)費：完善終身教育體系，全面推進社區(qū)教育，各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展，促進學習型社會基本形成，市民素質(zhì)和文明程度明顯提高。

農(nóng)民大學生培養(yǎng)經(jīng)費：2015-2020年連續(xù)6年共招收6000人以上（每年1000人以上），為我市農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和基層服務型黨組織建設(shè)培養(yǎng)一批留得住、用得上、懂技術(shù)、會經(jīng)營的農(nóng)村基層黨員干部和新型農(nóng)村實用人才。

2.2016年項目具體績效目標

（1）建成終身教育學習網(wǎng)，開設(shè)八大類課程，學習資源7000門以上；倡導全民閱讀，啟動現(xiàn)有閱覽室提質(zhì)改造、安裝彩色電子顯示屏（2017年完工）；完成《中老年電腦掃盲教材》和《講好常德故事系列讀本》的編訂與印刷。

（2）圍繞“海綿城市”建設(shè)要求，啟動實驗“生態(tài)陽臺”項目，2017年建成完工；組織開展“百堂好課進社區(qū)”活動5次以上，開設(shè)中老年電腦掃盲培訓班，培訓10000人次；組織開展全民終身學習周活動。

（3）組織各區(qū)縣（市）社區(qū)教育評選活動，推動建成社區(qū)大學、社區(qū)學院、社區(qū)學校、社區(qū)學習中心的四級社區(qū)教育體系；指導鼎城區(qū)創(chuàng)建省級社區(qū)教育實驗區(qū)、武陵區(qū)創(chuàng)建國家級社區(qū)教育實驗區(qū)。

－2－（4）完成農(nóng)民大學生招生1000名；開展農(nóng)民大學生專題講座20次；建立市級教學實踐基地8個，督導組織市級實踐基地活動10次；學員穩(wěn)定率90%以上，成績合格率80%以上。

二、項目單位績效報告情況

市電大對2016年終身教育專項資金績效進行了自我評價，對項目基本情況、績效目標、資金管理使用、組織實施、績效情況、存在問題及建議等進行了分析說明，自評得分95分，評價等級為“優(yōu)”。

三、績效評價工作情況

恒信弘正所接到市財政局委托后，成立了評價小組，制定了績效評價方案。根據(jù)項目特點，本次評價主要采用比較法和公眾評判法。評價過程中對市電大、社區(qū)學院（校、中心）等實施項目（資金額占85%）進行了現(xiàn)場察看，對社區(qū)居民、農(nóng)民大學生進行了抽樣問卷調(diào)查，通過聽取情況、收集資料、綜合分析、與項目單位溝通交流等程序后，形成績效評價報告。

四、績效評價指標完成情況

（一）項目資金情況 1.資金到位情況

2016年終身教育專項資金按進度撥付到位194.35萬元，其中：終身教育經(jīng)費74.35萬元，農(nóng)民大學生培養(yǎng)經(jīng)費120萬元。資金進度撥付到位率100%。

2.資金使用情況

2016年終身教育專項資金累計使用193.73萬元，其中：終

－3－ 身教育經(jīng)費使用73.73萬元，支出內(nèi)容：設(shè)施建設(shè)48.16萬元、資源建設(shè)4.72萬元、平臺建設(shè)0.5萬元、項目建設(shè)15.35萬元、活動評比5萬元；農(nóng)民大學生培養(yǎng)經(jīng)費使用120萬元，支出內(nèi)容：上繳學費98.7萬元、教學費11.59萬元、培訓費4萬元、競賽獎勵1.97萬元、會議費及其他3.74萬元。

和預算相比，資金結(jié)余105.65萬元，實際資金使用率64.58%。結(jié)余原因為閱覽室提質(zhì)改造、生態(tài)陽臺、彩色電子顯示屏等項目尚未完工結(jié)算，款項未支付，社區(qū)教育市級評選等活動未組織實施。

詳見附件1：2016年常德市本級終身教育專項資金收支匯總表

3.資金管理情況

為加強專項經(jīng)費管理，提高資金使用效益，規(guī)范財務行為，市電大制定了《終身教育專項經(jīng)費管理制度》。項目資金經(jīng)市財政局、市教育局審核后下?lián)苜Y金指標，支出審批手續(xù)齊全，執(zhí)行了國庫集中支付制和公務卡消費報賬制。在財務核算方面，建立了專項資金臺賬，賬務處理基本準確，完整地反映了資金收支及結(jié)余情況。

（二）項目組織實施情況

2011年12月市電大組織成立了常德社區(qū)大學（與市電大屬兩塊牌子，一套人馬），為全市終身教育服務與指導中心。市電大著力于終身教育的軟硬件和網(wǎng)絡學習的平臺的建設(shè)、社區(qū)教育品牌的培育與推廣、教學活動的組織等。在項目管理上，市電大制－4－ 定了《終身教育項目管理制度》，項目實施前，向市財政局、市教育局提交專題報告審批；實施過程中，嚴格履行了招投標、財政評審程序。

市電大制定了《農(nóng)民大學生培養(yǎng)計劃管理制度》，對教學模式、教學管理、學生活動與管理、考核評價等做出了明確規(guī)定。農(nóng)民大學生培養(yǎng)計劃依托市電大開放式教學系統(tǒng)，采用網(wǎng)絡教學為主，實踐培訓、專題面授相結(jié)合的教學模式。分專科、本科兩個層次培養(yǎng)，學制兩年半。開設(shè)了農(nóng)村行政管理、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理、法學等專業(yè)。培訓對象為市轄區(qū)內(nèi)村支兩委干部及后備干部、中共黨員及入黨積極分子。在招生工作中，各學員由戶籍所在地黨組織推薦、組織部審核、培養(yǎng)院校錄取，取得學籍后，納入農(nóng)民大學生培養(yǎng)計劃。農(nóng)民大學生2015年招生1025人，其中專科779人、本科226人。

（三）項目目標完成情況

1.常德終身教育學習網(wǎng)于2016年11月建成運行，開設(shè)了生活百科、文化藝術(shù)、養(yǎng)生保健、和諧家庭、技能培訓、科普知識、法律道德、休閑娛樂等8大類課程，學習資源8269門；閱覽室提質(zhì)改造和彩色電子顯示屏工程于2016年啟動建設(shè)；印刷《中老年電腦掃盲教材》2360本。

2.市電大與成都電大簽訂“生態(tài)陽臺”項目合作協(xié)議，已啟動施工；開展“百堂好課進社區(qū)活動”，對新坡社區(qū)等5個社區(qū)送課10次，開設(shè)中老年電腦掃盲班12個，培訓288課次、10580人次；全民終身學習周于2016年10月成功舉行，在全市范圍內(nèi)開

－5－ 展了“百姓學習之星”和“終身學習活動品牌”評選。

3.鼎城區(qū)省級社區(qū)教育實驗區(qū)驗收合格，武陵區(qū)國家級社區(qū)教育實驗區(qū)申報成功。

4.招收農(nóng)民大學生1025名；開展專題講座61次；建成市級教學實踐基地8個，組織市級實踐基地活動16次；學員穩(wěn)定率93.07%，成績合格率為85.95%。

5.《講好常德故事系列讀本》、社區(qū)教育市級評選工作未組織實施，原因為《講好常德故事系列讀本》項目已用微課資源替代、2016年全省撤鄉(xiāng)并村機構(gòu)大調(diào)整導致評選工作無法正常開展。以資金額度為權(quán)重計算，終身教育經(jīng)費目標整體完成率93%，農(nóng)民大學生培養(yǎng)目標完成率100%。

（四）項目績效情況

本項目績效主要為社會效益，表現(xiàn)為以下方面：

1.構(gòu)建終身教育體系，為市民“處處可學”奠定了基礎(chǔ)。截止2016年末，全市已建成1個社區(qū)大學、9個社區(qū)學院、49個社區(qū)學校、80個社區(qū)學習中心，基本形成了以社區(qū)大學為龍頭，以武陵區(qū)、鼎城區(qū)兩個國家級和省級社區(qū)教育實驗區(qū)為引領(lǐng)，以市級示范性社區(qū)學校和優(yōu)秀社區(qū)學習中心為骨干，以其他基礎(chǔ)性社區(qū)學習中心為支撐的四級社區(qū)教育組織體系。社區(qū)大學積極督導各區(qū)縣培育社區(qū)教育品牌,涌現(xiàn)出了“善導特訓室”（武陵區(qū)富強社區(qū)）、“鼎城詩韻”（鼎城區(qū)草坪鎮(zhèn)）、“育嬰天使”（石門縣觀山社區(qū)）3個市級優(yōu)秀活動品牌，其中“鼎城詩韻”被評為2016年全省全民終身學習優(yōu)秀活動品牌。

－6－ 2.搭建了“人人可學、時時能學、樣樣有學”的網(wǎng)上網(wǎng)下學習的平臺，滿足了群眾多樣化的學習需求。一方面，常德終身教育學習網(wǎng)建成運行，打破了傳統(tǒng)教育時間和空間的障礙，為市民提供了一個覆蓋面廣、內(nèi)容豐富、使用便利的學習網(wǎng)站，8269門學習資源基本涵蓋了市民工作、生活的所有領(lǐng)域；另一方面，構(gòu)建網(wǎng)下零距離培訓平臺，社區(qū)大學以社區(qū)學習中心為依托，以“百堂好課進社區(qū)”項目為抓手，逐步建立起以青壯年技能培訓為基礎(chǔ)、以中小學校外教育為重點、以老年教育為特色的社區(qū)教育培訓體系。

3.營造閱讀氛圍，激發(fā)閱讀興趣。市電大學校閱覽室提質(zhì)改造完成后，預計藏書5萬冊，可容納40人同時閱讀，將成為周邊市民休閑學習的最佳場所，提升市民閱讀積極性，實現(xiàn)從“閱讀”到“悅讀”的有效提升。

4.以體驗式教學為手段，建立現(xiàn)代新的休閑生活模式。在建中的“生態(tài)陽臺”項目將依托“綠寵課堂學習基地”和 “屋頂菜園體驗基地”兩大陣地，開展以‘綠色健康’為主題的農(nóng)產(chǎn)品種植示范、教學、交流、體驗活動。該項目以營造和諧社區(qū)、和諧家庭為立足點，以服務于我市“海綿城市創(chuàng)建”、滿足市民對綠色生態(tài)和健康環(huán)保的生活需求為目標，讓身居鬧市的城市居民鮮活的體驗田園生活的樂趣，讓家里閑置的空地成為全家人的氧吧、老年人勞動強身的樂土、白領(lǐng)下班后的減壓勝地、少年兒童的科普知識樂園。

5.創(chuàng)新培養(yǎng)模式，助力新農(nóng)村建設(shè)。農(nóng)民大學生培養(yǎng)項目通

－7－ 過教學、實踐、自主學習、支持服務于一體的新型農(nóng)民大學生培養(yǎng)模式，讓農(nóng)民大學生“學以致用”，提升他們的科技文化素養(yǎng)、生產(chǎn)職業(yè)技能、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力，從根本上滿足新農(nóng)村建設(shè)對“有文化、懂技術(shù)、能創(chuàng)業(yè)、會經(jīng)營、善管理”的新型農(nóng)民大學生的需要，推進和諧富裕的學習型新農(nóng)村建設(shè)。例如：津市學員周思，將“互聯(lián)網(wǎng)＋”思維運用在產(chǎn)品的銷售中，在網(wǎng)上建起了香菇網(wǎng)絡銷售平臺；澧縣學員杜修安，積累了水面養(yǎng)殖和海蝦淡養(yǎng)的理論知識和實踐技能，在他的帶動下，全村有15個農(nóng)戶養(yǎng)起了對蝦，面積1000畝，每畝年產(chǎn)值近8000元，帶動了一批人致富，增加了貧困村民的收入。

6.服務基層黨建，提升了鄉(xiāng)村治理水平?！稗r(nóng)民大學生培養(yǎng)”項目通過開設(shè)政策法規(guī)等課程，聘請本市知名專家來校授課等形式，極大地提升了農(nóng)民大學生學員的政策理論水平和法律意識。讓很多身為鄉(xiāng)村干部或后備干部的農(nóng)民大學生從事或參與鄉(xiāng)村治理過程中，面對復雜問題和各類矛盾，能夠用所學政策和法律知識妥善解決，提升了鄉(xiāng)村治理水平，促進了社會和諧穩(wěn)定，為全市“美麗鄉(xiāng)村、完美社區(qū)”建設(shè)提供了智力支撐和人才保障。

五、綜合評價情況及評價結(jié)論

經(jīng)綜合評價，該項目得分90分，評價結(jié)果為“優(yōu)”。得分明細：

（一）項目投入總分17分，實得17分。

（二）項目過程總分31分，實得29分，扣2分，扣分明細： 1.跨使用經(jīng)費，扣1分；

－8－ 2.2例記賬憑證附件不合規(guī)，扣1分。

（三）項目產(chǎn)出總分22分，實得19分，扣3分，扣分明細： 1.終身教育經(jīng)費目標完成率93%，扣1分；

2.終身教育學習網(wǎng)課程內(nèi)容、功能建設(shè)欠完善，扣2分。

（四）項目效果總分30分，實得25分，扣5分，扣分明細： 1.市民對終身教育學習網(wǎng)參與度不高、社區(qū)學校和學習中心建成率不達標，扣3分；

2.根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查，項目綜合滿意度為85.13%，扣1分； 3.根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查，項目綜合知曉率為75%，扣1分。詳見附件2：財政支出績效評價指標評分表。

六、存在的問題

（一）財務管理方面

1.專項資金跨年使用，經(jīng)費歸屬不當

2016年專項經(jīng)費中累計列支2017年社區(qū)大學授課費等39240元，該類費用應歸屬于2017終身教育專項經(jīng)費。

2.記賬憑證附件欠規(guī)范

2016年7月5號記賬憑證支付農(nóng)民大學生專題講座和實踐指導專家勞務費54000元，未提供發(fā)票；2016年6月27號記賬憑證支付實踐基地創(chuàng)建費4999元，合同方為湖南騰瓊野茶王茶業(yè)有限公司，發(fā)票由黃維標個人開具。

（二）項目產(chǎn)出方面 1.部分項目未實施完成

編制印刷《講好常德故事系列讀本》、社區(qū)教育市級評選兩

－9－ 項工作未按計劃完成。

2.網(wǎng)絡平臺課程內(nèi)容及功能建設(shè)待完善

終身教育學習網(wǎng)部分課程無教學內(nèi)容，如：法律道德-司法解讀和法律知識、技能培訓－營銷技巧等課程無教學內(nèi)容?！皩W分銀行”等網(wǎng)站功能尚未建設(shè)，無界面內(nèi)容。

（三）項目績效方面

1.終身教育項目群眾知曉度偏低，學習參與度不高 經(jīng)現(xiàn)場調(diào)查，市民對終身教育經(jīng)費項目知曉度為57.5%。終身教育學習網(wǎng)于2016年11月建成運行，截至現(xiàn)場評價日（試運行），累計注冊人數(shù)4042人，參與學習人數(shù)210人，學習參與率5.20%。

2.四級社區(qū)教育體系欠完善，社區(qū)學校和學習中心建成率低 武陵區(qū)應建社區(qū)學習中心120個，已建32個，完成比例26.67%。

七、建議

（一）加強財務管理，嚴把財務審核關(guān)

專項資金應嚴格按照預算執(zhí)行，分清經(jīng)費歸屬期間，避免經(jīng)費跨使用；嚴把財務審核關(guān)，關(guān)注原始憑證的合法性、完整性，對不合規(guī)的經(jīng)濟業(yè)務不予受理，并要求及時更正。

（二）認真組織項目實施，保證產(chǎn)出數(shù)量和質(zhì)量 1.把握項目實施進度，確保項目完成率

加強項目進度管理，根據(jù)年初工作任務，合理制定項目實施計劃時間表，明確項目實施的時間節(jié)點，保證項目及時完成。

－10－ 2.強化教學管理，完善網(wǎng)站功能建設(shè)

及時補充和更新終身教育學習網(wǎng)的課程設(shè)置，課程內(nèi)容應全面、完整，實用性強、有吸引力，杜絕內(nèi)容空白的虛列形式。建設(shè)完善網(wǎng)站功能，借鑒其他地區(qū)終身教育網(wǎng)站先進經(jīng)驗，網(wǎng)站內(nèi)容與微信公眾號相關(guān)聯(lián)，將學習資源拓展到移動客戶端，進一步提升網(wǎng)絡學習的平臺的便利和價值。

（三）加大實施力度，全面提升項目實施效果 1.加大宣傳工作力度，提高群眾參與度

市電大可通過電視、報紙、網(wǎng)絡、微信公眾號、社區(qū)宣傳等多渠道加大社區(qū)教育和終身教育學習網(wǎng)的宣傳力度，提高市民知曉度，讓更多的市民能夠了解并參與其中，提升項目效果。

2.加強社區(qū)教育建設(shè)督導，提高基層社區(qū)教育機構(gòu)覆蓋率 一方面市電大加大對各區(qū)縣社區(qū)教育建設(shè)的督導力度，積極開展社區(qū)教育市級評選工作，引導、激勵各區(qū)縣社區(qū)教育建設(shè)；一方面增加政府重視程度，將基層社區(qū)教育機構(gòu)普及率納入各級政府考核指標，多途徑合力提高基層社區(qū)教育機構(gòu)覆蓋率，完善終身教育體系，增強四級社區(qū)學校體系力量。

3.落實區(qū)縣配套經(jīng)費，增加實踐教育活動

被調(diào)查的社區(qū)學習中心和學員反映區(qū)縣配套經(jīng)費不夠，需加大社區(qū)教育機構(gòu)設(shè)備設(shè)施投入，希望各級政府給予經(jīng)費支持；被調(diào)查的農(nóng)民大學生希望多開展實踐教育活動，多安排專題面授。

（四）績效評價結(jié)果應用建議

本項目評價結(jié)果為“優(yōu)”，建議在完善網(wǎng)絡學習的平臺建設(shè)，加

－11－ 大宣傳力度的情況下，根據(jù)實際工作計劃合理安排下預算。

附件： 1。2016年常德市本級終身教育專項資金收支匯總表

2.財政支出績效評價指標評分表

3.2016年常德市本級終身教育專項資金績效評價調(diào)查問卷匯總表1（終身教育經(jīng)費）

4.2016年常德市本級終身教育專項資金績效評價調(diào)查問卷匯總表2（農(nóng)民大學生培養(yǎng)經(jīng)費）

恒信弘正會計師事務所有限責任公司

2017年7月

－12－

第五篇：公推直選面臨的問題及對策思考

公推直選面臨的問題及對策思考

鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的公推直選是目前基層民主政治建設(shè)中的一個亮點，隨著這一工作由試點而逐漸擴大，我們就越來越發(fā)現(xiàn):公推直選面臨一系列的尷尬與無奈，如果不及時解決公推直選所面臨的這些問題，就會嚴重影響公推直選的持續(xù)健康發(fā)展。

一、公推直選與黨內(nèi)規(guī)章和國家法規(guī)存在沖突與矛盾的問題

我國經(jīng)濟社會的發(fā)展為公推直選創(chuàng)造了許多有利條件，但是，相關(guān)的規(guī)章和法規(guī)滯后于公推直選的發(fā)展，使公推直選與黨內(nèi)規(guī)章和國家法規(guī)的矛盾沖突問題迫切地擺在了我們的面前。

(一)公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與基層黨組織選舉制度的矛盾。

《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》(以下簡稱《條例》)第三章第十六條規(guī)定:“黨的基層組織設(shè)立的委員會的書記、副書記的產(chǎn)生，由上屆委員會提出候選人，報上級黨組織審查同意后，在委員會的全體會議上選舉?！倍浦边x黨委書記在操作過程中，一是由區(qū)(市)縣委組織推薦報名人選，二是由黨員大會或者黨員代表大會直接選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，這樣的操作程序明顯與《條例》的規(guī)定發(fā)生矛盾沖突。

(二)公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記“組閣”與黨內(nèi)規(guī)章和國家法規(guī)都存在矛盾沖突。

在公推直選中允許公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記“組閣”，即，公推直選后，允許公推直選成功的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記有提名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導班子成員的權(quán)利，包括副書記、委員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。而現(xiàn)行的黨內(nèi)制度規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記、委員是黨委重要成員，與書記沒有上下級關(guān)系，是委員會制度。他們的提名權(quán)按《條例》規(guī)定是上屆黨委，書記沒有提名權(quán)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的人選按照《地方組織法》規(guī)定是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表十人以上聯(lián)合提名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記也沒有提名權(quán)，所謂“組閣”明顯存在違規(guī)違法的問題。

(三)公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的承諾與《黨章》和現(xiàn)行干部制度都有矛盾與沖突。

公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記是黨員直接選舉出來的，黨員之所以選他，重要的原因之一就是他對選民作出了很多承諾，這些承諾往往需要時間去兌現(xiàn)。但是《，黨章》規(guī)定“: 在黨的地方各級代表大會和基層代表大會閉會期間，上級黨組織認為有必要時，可以調(diào)動或者指派下級黨組織的負責人?！边@種“調(diào)動和指派”使公推直選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記經(jīng)常在沒有到期的時候就調(diào)動，使其無法履行自己的承諾，失信于民，也就容易造成公推直選失信于民，選民不再相信候選人競選時的承諾。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選與現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度的矛盾。

《中華人民共和國憲法》第一百零一條規(guī)定:“地方各級人民代表大會分別選舉并且有權(quán)罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長”?！兜胤饺舜蠹罢M織法》第九條規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會行使選舉鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長”職權(quán)。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉而言，上述規(guī)定明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長正副職由本級人大產(chǎn)生并向其負責，這構(gòu)成了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)長基本選舉制度。而在公推直選中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是由選民直接選舉產(chǎn)生的，實際上就剝奪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民代表大會的選舉權(quán)和罷免權(quán)，這與中華人民共和國《憲法》和《地方組織法》是相違背的，實際上是違憲的行為，使公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長處于十分尷尬的境地。因此，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由選民直選產(chǎn)生，必然會對現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度構(gòu)成直接沖擊，造成直接矛盾。

(五)組織推薦與選舉人意志的矛盾。

《黨章》規(guī)定:“選舉人有了解候選人情況，要求改變候選人、不選舉任何一個候選人和另選他人的權(quán)利。任何組織和個人不得以任何方式強迫選舉人選舉或者不選舉某個人。”但在公推直選中，要求被推薦的人員應當服從區(qū)(市)縣委的決定，拒不服從決定或消極參與的，兩年內(nèi)不得提拔。這種組織上的意圖與《黨章》的規(guī)定是相矛盾的。

(六)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選與現(xiàn)行的公務員管理制度的矛盾。

2006 年1 月1 日新的《公務員法》即將正式實施，這是以法律形式明確了我國公務員管理的基本法律制度。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，容易產(chǎn)生直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長與現(xiàn)行制度中關(guān)于公務員的職務升降、獎懲、交流、培訓等方面產(chǎn)生一定的矛盾，其中最為直接、最突出的矛盾是直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的職務晉升通道被堵塞了。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長納入國家公務員系列，要按照法律進行職務升降、獎懲、交流、培訓；另一方面，公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是直接由選民直接選舉產(chǎn)生，他們的升降、獎懲等更多地應該對選民負責，而不是對法律負責，這二者之間的沖突是很難避免的。

二、必須以制度創(chuàng)新，確?；鶎用裰髡谓ㄔO(shè)的可持續(xù)發(fā)展

在推進基層民主政治建設(shè)的過程中，我們清醒地認識到:一方面黨內(nèi)的重要《決定》和《決議》為基層民主政治建設(shè)提供了有力的政策支持；另一方面由于黨內(nèi)規(guī)章和國家法規(guī)嚴重滯后于基層民主建設(shè)的實際，經(jīng)常導致基層民主建設(shè)與現(xiàn)實的規(guī)章和法規(guī)的矛盾與沖突，阻礙了基層民主政治的健康持續(xù)發(fā)展。應該說規(guī)章和法規(guī)經(jīng)常滯后于政策指導的改革和實踐是不可避免的，但是，長期滯后那就不利于改革和實踐的順利進行，尤其是在改革和實踐取得重大進展和突破以后，加強制度創(chuàng)新，改革和完善現(xiàn)有的規(guī)章和法規(guī)的任務就必然擺在我們的面前。

(一)創(chuàng)新黨內(nèi)選舉制度，建議修改《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》。

《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》于1990 年6 月頒布實施的，是指導我們基層黨組織選舉工作的綱領(lǐng)性的文件，目前基層黨組織的選舉工作包括公推直選都是以這個《暫行條例》為主要依據(jù)。但是，由于《暫行條例》是在上個世紀90 年代初期制定的，我國在經(jīng)過十幾年的改革開放后，經(jīng)濟社會發(fā)生了巨大的變化，黨內(nèi)民主也在不斷地推進和發(fā)展《，暫行條例》的有些規(guī)定已經(jīng)不適應基層民主政治發(fā)展需要，這就經(jīng)常造成《暫行條例》既是指導基層選舉工作的綱領(lǐng)性文件，而它的有些條款又是造成基層公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記處于違規(guī)狀態(tài)的制度性障礙。因此，建議將《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》

第三章第十六條“黨的基層組織設(shè)立的委員會的書記、副書記的產(chǎn)生，由上屆委員會提出候選人，報上級黨組織審查同意后，在委員會的全體會議上選舉。”修改為“黨的基層組織設(shè)立的委員會的書記、副書記的產(chǎn)生，應當采取公開推薦、由黨員或黨員代表大會直接選舉產(chǎn)生?！敝挥凶鞒鲞@樣的修改，目前公推直選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記才有法規(guī)依據(jù)。同時，這樣修改后，各地方容許公推直選成功的黨委書記有提名副書記的權(quán)利才有現(xiàn)實的可能。

(二)創(chuàng)新黨的組織制度，建議修改《中國共產(chǎn)黨章程》有關(guān)組織制度的規(guī)定。

《中國共產(chǎn)黨章程》是我們黨內(nèi)具有最高法律地位的規(guī)章制度，一般不宜經(jīng)常變動。但是，由于我國處于改革時期，經(jīng)濟社會的變化十分迅速，為此，黨章在一定條件下，隨著實踐的變化作出調(diào)整也是必要的。近年來，黨的十四大、十五大、十六大都有過對黨章的修改。目前，黨章在組織制度方面的有關(guān)規(guī)定上，不利于公推直選的繼續(xù)推進。建議將黨章第二章第十二條“在黨的地方各級代表大會和基層代表大會閉會期間，上級黨組織認為有必要時，可以調(diào)動或者指派下級黨組織的負責人?！毙薷臑椤霸邳h的地方各級代表大會閉會期間，上級黨組織認為有必要時，可以調(diào)動或者指派下級黨組織的負責人。”也就是把基層黨組織的選舉權(quán)利真正還給基層的廣大黨員，使公推直選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記由黨員直接選舉產(chǎn)生，并且保證其在任期內(nèi)對“選民”負責，避免上級黨組織對基層領(lǐng)導頻繁的工作調(diào)動。

(三)創(chuàng)新國家選舉制度，建議修改《中華人民共和國憲法》有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度的規(guī)定。

如前所述，公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的做法，從法律角度來說無疑是違憲的。很多人對此提出質(zhì)疑并由此否定公推直選的可行性，對于這樣的質(zhì)疑，我們認為實踐是檢驗真理的標準，實踐已經(jīng)證明:鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的公推直選不僅是必要的，而且可行。這就告訴我們:法律應該隨著實踐的發(fā)展而發(fā)展，世界上絕對沒有一成不變的法律，更沒有與實踐相脫離的法律，當然也包括一個國家的憲法。因此，根據(jù)直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的實際，建議將《中華人民共和國憲法》第一百零一條的規(guī)定“地方各級人民代表大會分別選舉并且有權(quán)罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長，鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長?！毙薷臑?“縣級以上人民代表大會分別選舉并且有權(quán)罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長?！边@樣為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的公推直選留出了空間，也直接提供了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長公推直選的法律依據(jù)，確保基層民主政治建設(shè)的順利進行。

(四)完善國家公務員制度，建議修改《公務員法》關(guān)于公務員職務晉升、回避等規(guī)定。

《公務員法》作為一項規(guī)范公務員管理的法律制度，它肯定具有普適性和權(quán)威性，但從目前我國實際情況來看，不管是公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，畢竟是少數(shù)地方的探索實踐，所以立法者不可能充分考慮到各個試點的具體情況，這也是造成《公務員法》有關(guān)規(guī)定與公推直選的要求存在沖突的客觀原因。建議將《公務員法》第七章第四十四條“公務員

晉升領(lǐng)導職務，按照下列程序辦理:(一)民主推薦，確定考察對象；(二)組織考察，研究提出任職建議方案，并根據(jù)需要在一定范圍內(nèi)進行醞釀；(三)按照管理權(quán)限討論決定；

(四)按照規(guī)定履行任職手續(xù)。”修改為“公務員晉升縣級以上領(lǐng)導職務，按照下列程序辦理:(一)民主推薦，確定考察對象；(二)組織考察，研究提出任職建議方案，并根據(jù)需要在一定范圍內(nèi)進行醞釀；(三)按照管理權(quán)限討論決定；(四)按照規(guī)定履行任職手續(xù)?！边@樣才為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的公推直選留下實踐和操作的空間。同樣建議將第十一章第六十九條“公務員擔任鄉(xiāng)級機關(guān)、縣級機關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導職務的，應當實行地域回避，法律另有規(guī)定的除外。”修改為“公務員擔任縣級機關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導職務的，應當實行地域回避，法律另有規(guī)定的除外?！边@樣才符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記在農(nóng)村進行公推直選的實際，如果按照《公務員法》把本地大量的優(yōu)秀人才排除在公推直選的之外，既不符合農(nóng)村的實際，也不利于農(nóng)村優(yōu)秀人才的選拔，限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的公推直選。