第一篇：關于實行和完善領導干部辭職制的實踐與思考

文章標題：關于實行和完善領導干部辭職制的實踐與思考

實行領導干部辭職制是深化干部人事制度改革的一項重要內容，對建立干部能上能下的管理機制，推進領導班子的勤政廉政建設，強化領導干部的責任意識、進取意識和自律意識有著十分重要的意義。自2002年以來，我縣對領導干部辭職制進行了積極探索，取得了一定成效。至今共有7名領導干部辭職，28名領導干部被扣分（我們規(guī)定三年內扣滿7分者必須辭職），在干部群眾中引起較大反響。

一、主要做法

（一）制定標準，使辭職制實行有一個客觀的依據(jù)實行領導干部辭職制，首先要制定一個客觀標準。為此，我縣于2002年制定出臺了《關于領導干部免職、辭職、降職制度的暫行規(guī)定》，規(guī)定領導干部有思想政治素質、能力水平、黨風廉政建設、群眾公認度、身體健康等五個方面25種情形之一的，不適應、不勝任、不適宜繼續(xù)擔任領導職務的應當辭職。我們在采取定性與定量相結合、普遍性與特殊性相結合，細化辭職認定標準，明確辭職情形的同時，還推出了辭職扣分辦法，規(guī)定領導干部有23種情節(jié)輕微的違規(guī)行為的，按規(guī)定檔次扣1—3分，三年內累計扣分達到7分的，應當辭職。

（二）把好環(huán)節(jié)，使辭職制實行做到科學規(guī)范操作辭職制政策性、敏感性強，在具體操作過程中我們切實把好以下五個環(huán)節(jié)。一是把好事實核實環(huán)節(jié)。對擬辭職對象或扣分對象，反復聽情況，仔細區(qū)分集體責任與個人責任、主觀原因與客觀原因，增強真實性和準確性。二是把好醞釀環(huán)節(jié)。在核實的基礎上，通過核實小組、組織部部務會議、縣委書記辦公會議對擬辭職對象或扣分對象逐級進行醞釀。三是把好決定環(huán)節(jié)。根據(jù)醞釀情況，列出擬辭職對象或扣分對象及理由，提交縣委常委會討論決定。縣委常委會在討論過程中，充分發(fā)揚民主，在形成比較一致的意見后作出決定。四是把好談話環(huán)節(jié)。組織作出處理決定后，由部領導找辭職對象或扣分對象逐一進行談話。談話中對干部作出客觀公正的評價，既肯定其成績，又指出其不足；既對干部進行鼓勵，又緩解干部的消極情緒。五是把好跟蹤管理環(huán)節(jié)。建立回訪制度，形成相關檔案。部領導定期找辭職對象或扣分對象談話，了解他們內心思想，做好教育提高；辭職對象或扣分對象所在黨組織認真配合做好思想，及時匯報有關情況；在干部考核中，著重考核被辭職對象或扣分對象的整改情況。

（三）拓展渠道，為辭職制實行提供多種途徑為確保辭職制的實行，我們十分注重拓展信息收集渠道。一是做好年度、屆中、屆末考核。去年，我縣相繼制定出臺了鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道和縣級機關部門領導班子及其成員政績考核辦法，初步建立起科學的考核評價體系。同時，我們還建立領導干部述職述廉制度，結合年度、屆中、屆末考核，領導班子及其成員需在考核大會上進行述職述廉，由廣大干部群眾進行民主評議。二是從平時對干部的監(jiān)督管理中發(fā)現(xiàn)有關情況。如通過對群眾舉報電話和信訪件的核實，發(fā)現(xiàn)領導干部存在的問題。三是建立健全干部監(jiān)督的有關配套制度。建立干部監(jiān)督聯(lián)系通報制度，定期召開會議，互相通報情況。抓好領導干部經(jīng)濟責任審計，實行領導干部離任經(jīng)濟事項交接制度，完善領導干部經(jīng)濟責任審計評價體系，加強對審計結果的運用。建立巡視制度，加強對領導班子及其成員特別是黨政主要負責人的監(jiān)督。

二、存在的問題我縣實行的領導干部辭職制，對進一步建立完善領導干部正常退出機制，解決干部“能下”問題以及強化干部的監(jiān)督管理和優(yōu)化干部資源配置發(fā)揮了積極作用。在實踐中，我們也發(fā)現(xiàn)了一些問題，今后需要認真加以研究解決。

（一）一些干部群眾思想觀念還存在偏差實行辭職制的理想條件是領導干部有很強的自覺性，在出現(xiàn)過失、過錯時能深感自責，并主動提出辭職。然而，由于我國經(jīng)歷了漫長的封建社會，官本位意識在人們的頭腦中根深蒂固，官升則榮、官降則辱的舊觀念還有較大市場。許多人往往把職務升降、權力大小作為衡量干部成功與否的標志，有的甚至對辭職的干部另眼相看。領導干部辭職后，往往還會遇到職務待遇下降等問題?？紤]這樣的現(xiàn)實情況，有的領導干部不想辭職、不愿辭職。群眾的思想觀念在相當程度上制約著辭職制的實行，領導干部思想認識更是直接左右著個人的辭職行為。應當說，經(jīng)過這幾年干部人事制度改革，領導干部的“官”念有所轉變，大多數(shù)領導干部在思想上對辭職制表示理解和贊同。但是一旦改革真正落到自己頭上，不少領導干部還是有想法。有的認為“辛辛苦苦了多年，沒有功勞也有苦勞，到現(xiàn)在還拿我開刀”。正因為如此，導致有些干部難以心平氣和地辭職退出。目前，絕大多數(shù)的辭職行為是辭職者在組織的引導、外部壓力的推動之下作出的。

（二）辭職的適用情形和認定標準有待進一步完善辭職制作為一項重要的干部監(jiān)督管理制度，從其內在要求來說，需要制定完善的各種辭職類型的具體適用情形和認定標準。理由如下：第一，有利于組織（人事）部門對領導干部有關行為進行準確認定，作出恰當處理，避免責任追究過程中出現(xiàn)重咎輕責、輕咎重責的情況

。第二，有利于領導干部進行自我管理、自我評價。制定辭職的適用情形和認定標準，在一定程度上能促進領導干部盡職盡責、自重自警。事后也能使領導干部對失職行為進行“對號入座”，作出合理的自我評價，形成“不辭職不行”的心理準備，從而在一定程度上減少阻力。第三，有利于群眾對領導干部的行為進行監(jiān)督、評價，形成輿論力量，推動領導干部辭職退出。從目前各地的做法來看，實行辭職制在適用情形和認定標準方面還存在不夠完善之處。主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是自愿辭職、責令辭職的內涵和外延不明晰，在實踐中不容易區(qū)分彼此的適用情形。多數(shù)地方采用列舉自愿辭職或責令辭職的各種情形，但沒有對自愿辭職、責令辭職的內涵和外延作進一步明確。比如，自愿辭職中的“個人原因或其他原因”到底指哪些原因，責令辭職中的“不再適合擔任現(xiàn)職”到底指哪些方面“不再適合”，兩者的適用情形又是什么？二是定性標準在實際操作中比較難把握。例如，怎樣的損失方可稱為“重大損失”？怎樣的影響才算是“惡劣影響”？對于這些事關領導干部“進退”的定性標準，在實際操作中很難把握好分寸。

（三）配套制度還不夠健全從某種程度上說，現(xiàn)在所推行的辭職制更像是組織（人事）部門主導的責任追究制，辭職行為大多是辭職者在迫不得已的形勢下作出的。這就需要我們不斷加強各種配套制度建設，而現(xiàn)有的配套制度并非十分完善，這在一定程度上影響辭職制的成效。一是崗位職責規(guī)范和考評機制有待于健全。我國尚缺乏比較明確、具體的職權分類體系，上下左右之間、特別是上下之間職權邊界比較模糊，責任追究起來比較困難?，F(xiàn)有的考評機制有時還不能全面、公正、客觀地反映干部履行職責的情況，這為組織認定是否適合現(xiàn)任崗位帶來一定難度。二是領導干部辭職后安置還需完善。對于自愿辭職、引咎辭職、責令辭職的領導干部來說，存在一個再安排問題。領導干部辭職的原因、造成過錯的主客觀條件各不相同，需要考慮的因素很多，如何區(qū)別情況做好安置，是推行辭職制過程中需要加以解決的重要問題之一。三是輿論監(jiān)督渠道還不夠暢通。在領導干部還缺乏主動辭職意識的情況下，要推進辭職制必須加強輿論監(jiān)督，對相關責任人進行問責，促進領導干部辭職退出。目前，由于群眾對領導干部履行職責的情況了解得不多、不深，很難形成強大的輿論力量。

三、對完善辭職制的幾點思考實行領導干部辭職制涉及干部考核、教育、監(jiān)督、管理等方方面面，單靠在某一方面單兵挺進，往往事倍功半。只有整體聯(lián)動，才能取得良好成效。

（一）做好思想，為實行辭職制提供良好氛圍轉變干部群眾的思想觀念對辭職制的順利實行至關重要。我們要從加強思想上下工夫，努力排除制約辭職制實行的思想障礙。一是做深做細思想政治。在當前的社會環(huán)境下，引咎辭職、責令辭職的領導干部一般會出現(xiàn)心理落差，因此，對引咎辭職、責令辭職的領導干部要深入細致地做好思想。黨委領導或組織部門分管領導要找其談話，實事求是地指出其存在的缺點和問題，提出努力方向，教育和引導辭職者教訓，放下包袱，振作精神。到新單位后，單位領導要進行談心交流，使其消除思想顧慮，大膽開展。二是提高領導干部從政道德水準。能否做到主動辭職，關鍵取決于領導干部自身的從政道德修養(yǎng)。要加強領導干部職業(yè)道德建設和思想作風建設，不斷提高領導干部自身的政治道德素質，把從外部力量推動的辭職行為逐步轉變到以內心從政理念驅使的自覺行動，使其在出現(xiàn)嚴重失誤，人民群眾的利益遭到嚴重損害的情況下，能主動進行自我追究，辭職補過，取信于民。三是加強輿論宣傳，更新群眾的思想觀念。要加強社會主義民主政治建設，消除傳統(tǒng)文化中的特權思想殘余，淡化群眾的官本位意識。同時加強宣傳，引導群眾以更寬容的眼光看待干部的進退去留，為辭職者提供寬松的社會環(huán)境。

（二）完善適用情形和認定標準辭職制是我國干部人事制度改革過程中出現(xiàn)的新生事物，現(xiàn)在還處于探索和完善階段。我們認為，完善充實辭職的適用情形和認定標準，應當貫徹黨管干部、群眾公認的原則，遵循中央出臺的《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》精神，與現(xiàn)有的干部人事制度相銜接，使之具有科學性、可操作性。

1、適當放寬自愿辭職的適用情形。我們認為，自愿辭職的適用情形宜寬不宜窄。對此我們是基于這樣考慮的：當前辭職制剛剛起步，領導干部對辭職也需要一個接受、適應過程。相對而言，自愿辭職方式比較體面，容易被辭職者接受，能減少干部“下”的阻力。據(jù)省委組織部2003年關于建立干部正常退出機制問題的問卷調查結果顯示，在對退休、自愿辭職等15項干部正常退出方式進行重要性選擇時，選擇“自愿辭職”的人數(shù)最多，占55.4。如果自愿辭職適用范圍界定適當放寬一些，口子開大一點，可以使更多不愿意在現(xiàn)任崗位或不適應現(xiàn)任崗位的領導干部平穩(wěn)退出，疏通領導干部“下”的出口。這與辭職制“推進領導干部能上能下”的功能定位是相吻合的。因此，我們認為，領導干部有下列情形之一的，可以提出自愿辭職：（1）因個人健康原因，不能適應現(xiàn)任職務的；（2）因個人事業(yè)另有發(fā)展，不愿繼續(xù)在現(xiàn)任崗位的：（3）個人認為性格、品德、聲譽與現(xiàn)任職務不相配的；（4）認為個人能力不濟，力不從心的；（5）因上多次出現(xiàn)情節(jié)輕微的失誤，個人認為不宜擔任現(xiàn)任職務的；（6）其他原因。

2、分清自愿辭職與引咎辭職、責令辭職的界限。自愿辭職適用范圍適當放寬后，具體運用時容易與引咎辭職、責令辭職相混淆，因此實際操作中要把握好“度”，分清彼此間的界限。通過分析歸納，我們認為把“造成不良后果的嚴重程度”作為標準，可以區(qū)分彼此間的界限。“不良后果”包括政治上損失和物質經(jīng)濟上損失。政治上損失是指引起強烈的民憤，致使人民群眾對黨和政府的信任感下降或者引發(fā)不穩(wěn)定因素影響正常的社會秩序；物質經(jīng)濟上損失是指財產(chǎn)受損、人員傷亡。例如，某位領導干部以個人品德上的“瑕疵”或因上的失誤提出自愿辭職，情節(jié)較輕的，應予準許。情節(jié)較重，社會反響強烈的，甚至引起群眾對立情緒的，不能網(wǎng)開一面，必須以引咎辭職或責令辭職的方式使其退出現(xiàn)任崗位，承擔起化解和疏導群眾不滿情緒，挽回影響的責任。

3、明確引咎辭職和責令辭職的適用情形。從《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》對引咎辭職、責令辭職所下的定義和列舉的八種情形來看，引咎辭職主要適用于三種情況：一是嚴重失誤，領導干部個人由于受客觀條件的影響和自身能力水平的制約而造成重大損失或惡劣影響；二是嚴重失職，領導干部不負責任、不履行或不正確履行職責而造成重大損失或惡劣影響；三是對重大事故負有主要領導責任。責令辭職主要適用于兩種情況：一是領導干部應當引咎辭職而不提出辭職的；二是任免機關認定其已不再適合擔任現(xiàn)職的。我們認為，認定領導干部是否適合擔任現(xiàn)職的依據(jù)是看其是否符合黨的領導干部的基本要求，因此，在制定責令辭職的適用情形時，要把“政治上靠得住、上有本事、作風上過得硬”作為評價領導干部是否適合現(xiàn)職的根本標準。故此，領導干部有下列情形之一的，應當責令辭職：（1）組織觀念不強，在領導班子中鬧無原則糾紛，嚴重影響班子團結，經(jīng)教育仍不改正的：（2）執(zhí)行上級決定不力，致使一些正確的決策在規(guī)定期限內得不到落實，給全局造成嚴重影響的；（3）在急難險重任務面前和事關人民生命財產(chǎn)安危時畏縮不前，臨陣脫逃的；（4）能力較差，不能完成年度目標的；（5）作風方面存在比較嚴重問題，在群眾中反映較差的；（6）做出嚴重違反社會公德或其他與領導干部身份不相符合的，在群眾中產(chǎn)生較大影響的；（7）被誡免的干部，誡免期滿無明顯改進或一年內兩次被誡免的；（8）因自身原因受黨內嚴重警告或行政記大過處分的；（9）有其他應當引咎辭職的情形的；（10）應當引咎辭職而不提出辭職申請的。

4、探索完善認定標準。充實完善認定標準是實行辭職制的關鍵，同時也是難點。我們可嘗試采取以下辦法，使定性標準適度合理，易于操作：（1）制定科學、合理的量化標準。對“重大損失、巨大損失”等能夠量化的認定標準，可結合本地的實際，在統(tǒng)計分析、廣泛征求干部群眾意見的基礎上，確定“重大損失、巨大損失”的“金額、人員傷亡”的具體標準。為了體現(xiàn)“從嚴治黨、從嚴治政”的要求，我們認為，引咎辭職所確定的“重大損失、巨大損失”認定標準要嚴于紀檢（監(jiān)察）、司法部門的認定標準。對“惡劣影響”等不可量化的定性標準，我們可尋找有代表性、因果關聯(lián)程度大的間接標準來衡量。比如，“是否發(fā)生群體性靜坐、圍攻、越級上訪或者群體性沖突事件”、“是否被全國性、省級媒體曝光”、“是否被上級部門作為反面典型通報”、“是否有人大代表、政協(xié)委員提出質詢”等事件來衡量。（2）實行扣分制。一般來說，領導干部出現(xiàn)嚴重失職的現(xiàn)象畢竟少數(shù)，更多地表現(xiàn)為日常、生活中小節(jié)方面的過錯。如果領導干部出現(xiàn)輕微的違規(guī)行為，就對其按規(guī)定檔次進行量化扣分，如在一定時間內累計達到一定分數(shù)，則必須辭職。由于扣分制著眼于領導干部日常表現(xiàn)，注重量的積累，就更能為組織部門認定領導干部是否適合擔任現(xiàn)職提供直觀依據(jù)，使那些“大錯不犯、小錯不斷”、政績平平的干部平穩(wěn)退出。

（三）整體跟進，為辭職制實行提供制度支撐

1、建立健全崗位職責規(guī)范體系和科學的考核評價機制。建立健全領導干部的崗位職責規(guī)范體系和科學的考評機制，是認定責任歸屬、責任大小的前提和基礎，是判斷領導干部是否適合擔任現(xiàn)任職務的重要依據(jù)。我們認為應從以下三方面著手，建立健全領導干部的崗位職責規(guī)范體系和科學的考評機制：（1）理清部門之間的關系。要以深化機構改革為契機，劃清各個部門的職責界限，合理賦權，防止職能交叉、多頭管理、權責脫節(jié)的情況。（2）健全單位內部崗位責任制。根據(jù)各個單位職能，按照權責一致、層級管理的原則，從“指揮部署，抓好落實，操作辦理”三個層面進行分解，明確本單位內部主要領導崗位、副職領導崗位、一般干部崗位的權責范圍、內容、業(yè)績，建立起層次分明、上下銜

接緊密、邊界清晰的責任規(guī)范體系。（3）探索領導干部失誤、行為過錯月度記實法。每月底，單位主要領導對本單位領導班子成員在本月中出現(xiàn)的影響、影響單位形象等行為過錯作扼要如實記錄，上級分管領導對分管單位主要領導進行記錄。組織（人事）部門結合年度、屆中、屆末考核，對領導干部的過錯行為進行核實認定，并與扣分制配套實施，使不適合現(xiàn)任崗位的干部信服地“下”來。

2、做好辭職干部的善后。做好辭職者的善后，直接關系辭職者自身政治、經(jīng)濟利益，關系到辭職制能否順利推行。對于領導干部辭職后安排，我們認為首先要區(qū)別不同辭職類型，作出原則性規(guī)定：自愿辭職和引咎辭職的領導干部，任職時間滿一定期限的（如我縣規(guī)定自愿辭職為四周年，引咎辭職為六周年），可視情保留原職級待遇，當年年度考核不得評優(yōu)秀；責令辭職的領導干部，應降低一個職務安排。引咎辭職、責令辭職的領導干部構成違紀違法的，要根據(jù)紀檢、監(jiān)察部門的結論，降低或免去相應的級別、職務。對辭職后在新的崗位一年以上，成績突出，符合提拔任用條件的，可重新提拔擔任領導職務。其次要對同一辭職類型進行具體分析，避免“一刀切”，安排時努力做到公平公正。一要看結果，分清承擔責任的類型、損失的大小、影響的嚴重程度，區(qū)別過錯輕重。二要看過程，區(qū)別行為性質。分析引起重大損失是由于主觀過失的原因，還是經(jīng)驗不足履行職責不到位的原因。過錯發(fā)生后，是否積極采取措施，減少損失；是否主動自責，提出辭職。三要看客觀條件，區(qū)別基礎和外部環(huán)境，分清是前任留下的隱患，還是任期內出現(xiàn)的新問題。四要看個人的自身條件，做到人崗相適。對思想品德好，進取精神強，但缺乏領導經(jīng)驗的干部，安排他們到條件艱苦的地方接受鍛煉，積累經(jīng)驗；對事業(yè)心和責任感強，但缺乏領導能力的業(yè)務型干部，調整到業(yè)務較強的崗位，發(fā)揮他們的專長。

3、進一步拓展群眾知情監(jiān)督渠道。一是推進黨務、政務公開。依托黨政機關電子信息平臺，擴大政務、黨務公開的范圍，增加信息量，公開領導干部的崗位職責、要求和業(yè)績，使群眾了解到領導干部應該做什么，做得怎么樣，有無嚴重失職。二是加強新聞監(jiān)督。在堅持正確輿論導向的前提下，發(fā)揮新聞監(jiān)督時效性強、覆蓋面廣、影響大的特點，積極為新聞媒體參與監(jiān)督創(chuàng)造條件，對那些人民群眾反響強烈的不作為、亂作為行為進行曝光，形成輿論壓力，使相關領導干部卸職下臺。

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。第二，有利于領導干部進行自我管理、自我評價。制定辭職的適用情形和認定標準，在一定程度上能促進領導干部盡職盡責、自重自警。事后也能使領導干部對失職行為進行“對號入座”，作出合理的自我評價，形成“不辭職不行”的心理準備，從而在一定程度上減少阻力。第三，有利于群眾對領導干部的行為進行監(jiān)督、評價，形成輿論力量，推動領導干部辭職退出。從目前各地的做法來看，實行辭職制在適用情形和認定標準方面還存在不夠完善之處。主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是自愿辭職、責令辭職的內涵和外延不明晰，在實踐中不容易區(qū)分彼此的適用情形。多數(shù)地方采用列舉自愿辭職或責令辭職的各種情形，但沒有對自愿辭職、責令辭職的內涵和外延作進一步明確。比如，自愿辭職中的“個人原因或其他原因”到底指哪些原因，責令辭職中的“不再適合擔任現(xiàn)職”到底指哪些方面“不再適合”，兩者的適用情形又是什么？二是定性標準在實際操作中比較難把握。例如，怎樣的損失方可稱為“重大損失”？怎樣的影響才算是“惡劣影響”？對于這些事關領導干部“進退”的定性標準，在實際操作中很難把握好分寸。

（三）配套制度還不夠健全從某種程度上說，現(xiàn)在所推行的辭職制更像是組織（人事）部門主導的責任追究制，辭職行為大多是辭職者在迫不得已的形勢下作出的。這就需要我們不斷加強各種配套制度建設，而現(xiàn)有的配套制度并非十分完善，這在一定程度上影響辭職制的成效。一是崗位職責規(guī)范和考評機制有待于健全。我國尚缺乏比較明確、具體的職權分類體系，上下左右之間、特別是上下之間職權邊界比較模糊，責任追究起來比較困難?，F(xiàn)有的考評機制有時還不能全面、公正、客觀地反映干部履行職責的情況，這為組織認定是否適合現(xiàn)任崗位帶來一定難度。二是領導干部辭職后安置還需完善。對于自愿辭職、引咎辭職、責令辭職的領導干部來說，存在一個再安排問題。領導干部辭職的原因、造成過錯的主客觀條件各不相同，需要考慮的因素很多，如何區(qū)別情況做好安置，是推行辭職制過程中需要加以解決的重要問題之一。三是輿論監(jiān)督渠道還不夠暢通。在領導干部還缺乏主動辭職意識的情況下，要推進辭職制必須加強輿論監(jiān)督，對相關責任人進行問責，促進領導干部辭職退出。目前，由于群眾對領導干部履行職責的情況了解得不多、不深，很難形成強大的輿論力量。

三、對完善辭職制的幾點思考實行領導干部辭職制涉及干部考核、教育、監(jiān)督、管理等方方面面，單靠在某一方面單兵挺進，往往事倍功半。只有整體聯(lián)動，才能取得良好成效。

（一）做好思想，為實行辭職制提供良好氛圍轉變干部群眾的思想觀念對辭職制的順利實行至關重要。我們要從加強思想上下工夫，努力排除制約辭職制實行的思想障礙。一是做深做細思想政治。在當前的社會環(huán)境下，引咎辭職、責令辭職的領導干部一般會出現(xiàn)心理落差，因此，對引咎辭職、責令辭職的領導干部要深入細致地做好思想。黨委領導或組織部門分管領導要找其談話，實事求是地指出其存在的缺點和問題，提出努力方向，教育和引導辭職者教訓，放下包袱，振作精神。到新單位后，單位領導要進行談心交流，使其消除思想顧慮，大膽開展。二是提高領導干部從政道德水準。能否做到主動辭職，關鍵取決于領導干部自身的從政道德修養(yǎng)。要加強領導干部職業(yè)道德建設和思想作風建設，不斷提高領導干部自身的政治道德素質，把從外部力量推動的辭職行為逐步轉變到以內心從政理念驅使的自覺行動，使其在出現(xiàn)嚴重失誤，人民群眾的利益遭到嚴重損害的情況下，能主動進行自我追究，辭職補過，取信于民。三是加強輿論宣傳，更新群眾的思想觀念。要加強社會主義民主政治建設，消除傳統(tǒng)文化中的特權思想殘余，淡化群眾的官本位意識。同時加強宣傳，引導群眾以更寬容的眼光看待干部的進退去留，為辭職者提供寬松的社會環(huán)境。

（二）完善適用情形和認定標準辭職制是我國干部人事制度改革過程中出現(xiàn)的新生事物，現(xiàn)在還處于探索和完善階段。我們認為，完善充實辭職的適用情形和認定標準，應當貫徹黨管干部、群眾公認的原則，遵循中央出臺的《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》精神，與現(xiàn)有的干部人事制度相銜接，使之具有科學性、可操作性。

1、適當放寬自愿辭職的適用情形。我們認為，自愿辭職的適用情形宜寬不宜窄。對此我們是基于這樣考慮的：當前辭職制剛剛起步，領導干部對辭職也需要一個接受、適應過程。相對而言，自愿辭職方式比較體面，容易被辭職者接受，能減少干部“下”的阻力。據(jù)省委組織部2003年關于建立干部正常退出機制問題的問卷調查結果顯示，在對退休、自愿辭職等15項干部正常退出方式進行重要性選擇時，選擇“自愿辭職”的人數(shù)最多，占55.4。如果自愿辭職適用范圍界定適當放寬一些，口子開大一點，可以使更多不愿意在現(xiàn)任崗位或不適應現(xiàn)任崗位的領導干部平穩(wěn)退出，疏通領導干部“下”的出口。這與辭職制“推進領導干部能上能下”的功能定位是相吻合的。因此，我們認為，領導干部有下列情形之一的，可以提出自愿辭職：（1）因個人健康原因，不能適應現(xiàn)任職務的；（2）因個人事業(yè)另有發(fā)展，不愿繼續(xù)在現(xiàn)任崗位的：（3）個人認為性格、品德、聲譽與現(xiàn)任職務不相配的；（4）認為個人能力不濟，力不從心的；（5）因上多次出現(xiàn)情節(jié)輕微的失誤，個人認為不宜擔任現(xiàn)任職務的；（6）其他原因。

2、分清自愿辭職與引咎辭職、責令辭職的界限。自愿辭職適用范圍適當放寬后，具體運用時容易與引咎辭職、責令辭職相混淆，因此實際操作中要把握好“度”，分清彼此間的界限。通過分析歸納，我們認為把“造成不良后果的嚴重程度”作為標準，可以區(qū)分彼此間的界限?！安涣己蠊卑ㄕ紊蠐p失和物質經(jīng)濟上損失。政治上損失是指引起強烈的民憤，致使人民群眾對黨和政府的信任感下降或者引發(fā)不穩(wěn)定因素影響正常的社會秩序；物質經(jīng)濟上損失是指財產(chǎn)受損、人員傷亡。例如，某位領導干部以個人品德上的“瑕疵”或因上的失誤提出自愿辭職，情節(jié)較輕的，應予準許。情節(jié)較重，社會反響強烈的，甚至引起群眾對立情緒的，不能網(wǎng)開一面，必須以引咎辭職或責令辭職的方式使其退出現(xiàn)任崗位，承擔起化解和疏導群眾不滿情緒，挽回影響的責任。

3、明確引咎辭職和責令辭職的適用情形。從《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》對引咎辭職、責令辭職所下的定義和列舉的八種情形來看，引咎辭職主要適用于三種情況：一是嚴重失誤，領導干部個人由于受客觀條件的影響和自身能力水平的制約而造成重大損失或惡劣影響；二是嚴重失職，領導干部不負責任、不履行或不正確履行職責而造成重大損失或惡劣影響；三是對重大事故負有主要領導責任。責令辭職主要適用于兩種情況：一是領導干部應當引咎辭職而不提出辭職的；二是任免機關認定其已不再適合擔任現(xiàn)職的。我們認為，認定領導干部是否適合擔任現(xiàn)職的依據(jù)是看其是否符合黨的領導干部的基本要求，因此，在制定責令辭職的適用情形時，要把“政治上靠得住、上有本事、作風上過得硬”作為評價領導干部是否適合現(xiàn)職的根本標準。故此，領導干部有下列情形之一的，應當責令辭職：（1）組織觀念不強，在領導班子中鬧無原則糾紛，嚴重影響班子團結，經(jīng)教育仍不改正的：（2）執(zhí)行上級決定不力，致使一些正確的決策在規(guī)定期限內得不到落實，給全局造成嚴重影響的；（3）在急難險重任務面前和事關人民生命財產(chǎn)安危時畏縮不前，臨陣脫逃的；（4）能力較差，不能完成年度目標的；（5）作風方面存在比較嚴重問題，在群眾中反映較差的；（6）做出嚴重違反社會公德或其他與領導干部身份不相符合的，在群眾中產(chǎn)生較大影響的；（7）被誡免的干部，誡免期滿無明顯改進或一年內兩次被誡免的；（8）因自身原因受黨內嚴重警告或行政記大過處分的；（9）有其他應當引咎辭職的情形的；（10）應當引咎辭職而不提出辭職申請的。

4、探索完善認定標準。充實完善認定標準是實行辭職制的關鍵，同時也是難點。我們可嘗試采取以下辦法，使定性標準適度合理，易于操作：（1）制定科學、合理的量化標準。對“重大損失、巨大損失”等能夠量化的認定標準，可結合本地的實際，在統(tǒng)計分析、廣泛征求干部群眾意見的基礎上，確定“重大損失、巨大損失”的“金額、人員傷亡”的具體標準。為了體現(xiàn)“從嚴治黨、從嚴治政”的要求，我們認為，引咎辭職所確定的“重大損失、巨大損失”認定標準要嚴于紀檢（監(jiān)察）、司法部門的認定標準。對“惡劣影響”等不可量化的定性標準，我們可尋找有代表性、因果關聯(lián)程度大的間接標準來衡量。比如，“是否發(fā)生群體性靜坐、圍攻、越級上訪或者群體性沖突事件”、“是否被全國性、省級媒體曝光”、“是否被上級部門作為反面典型通報”、“是否有人大代表、政協(xié)委員提出質詢”等事件來衡量。（2）實行扣分制。一般來說，領導干部出現(xiàn)嚴重失職的現(xiàn)象畢竟少數(shù)，更多地表現(xiàn)為日常、生活中小節(jié)方面的過錯。如果領導干部出現(xiàn)輕微的違規(guī)行為，就對其按規(guī)定檔次進行量化扣分，如在一定時間內累計達到一定分數(shù)，則必須辭職。由于扣分制著眼于領導干部日常表現(xiàn)，注重量的積累，就更能為組織部門認定領導干部是否適合擔任現(xiàn)職提供直觀依據(jù)，使那些“大錯不犯、小錯不斷”、政績平平的干部平穩(wěn)退出。

（三）整體跟進，為辭職制實行提供制度支撐

1、建立健全崗位職責規(guī)范體系和科學的考核評價機制。建立健全領導干部的崗位職責規(guī)范體系和科學的考評機制，是認定責任歸屬、責任大小的前提和基礎，是判斷領導干部是否適合擔任現(xiàn)任職務的重要依據(jù)。我們認為應從以下三方面著手，建立健全領導干部的崗位職責規(guī)范體系和科學的考評機制：（1）理清部門之間的關系。要以深化機構改革為契機，劃清各個部門的職責界限，合理賦權，防止職能交叉、多頭管理、權責脫節(jié)的情況。（2）健全單位內部崗位責任制。根據(jù)各個單位職能，按照權責一致、層級管理的原則，從“指揮部署，抓好落實，操作辦理”三個層面進行分解，明確本單位內部主要領導崗位、副職領導崗位、一般干部崗位的權責范圍、內容、業(yè)績，建立起層次分明、上下銜接緊密、邊界清晰的責任規(guī)范體系。（3）探索領導干部失誤、行為過錯月度記實法。每月底，單位主要領導對本單位領導班子成員在本月中出現(xiàn)的影響、影響單位形象等行為過錯作扼要如實記錄，上級分管領導對分管單位主要領導進行記錄。組織（人事）部門結合年度、屆中、屆末考核，對領導干部的過錯行為進行核實認定，并與扣分制配套實施，使不適合現(xiàn)任崗位的干部信服地“下”來。

2、做好辭職干部的善后。做好辭職者的善后，直接關系辭職者自身政治、經(jīng)濟利益，關系到辭職制能否順利推行。對于領導干部辭職后安排，我們認為首先要區(qū)別不同辭職類型，作出原則性規(guī)定：自愿辭職和引咎辭職的領導干部，任職時間滿一定期限的（如我縣規(guī)定自愿辭職為四周年，引咎辭職為六周年），可視情保留原職級待遇，當年年度考核不得評優(yōu)秀；責令辭職的領導干部，應降低一個職務安排。引咎辭職、責令辭職的領導干部構成違紀違法的，要根據(jù)紀檢、監(jiān)察部門的結論，降低或免去相應的級別、職務。對辭職后在新的崗位一年以上，成績突出，符合提拔任用條件的，可重新提拔擔任領導職務。其次要對同一辭職類型進行具體分析，避免“一刀切”，安排時努力做到公平公正。一要看結果，分清承擔責任的類型、損失的大小、影響的嚴重程度，區(qū)別過錯輕重。二要看過程，區(qū)別行為性質。分析引起重大損失是由于主觀過失的原因，還是經(jīng)驗不足履行職責不到位的原因。過錯發(fā)生后，是否積極采取措施，減少損失；是否主動自責，提出辭職。三要看客觀條件，區(qū)別基礎和外部環(huán)境，分清是前任留下的隱患，還是任期內出現(xiàn)的新問題。四要看個人的自身條件，做到人崗相適。對思想品德好，進取精神強，但缺乏領導經(jīng)驗的干部，安排他們到條件艱苦的地方接受鍛煉，積累經(jīng)驗；對事業(yè)心和責任感強，但缺乏領導能力的業(yè)務型干部，調整到業(yè)務較強的崗位，發(fā)揮他們的專長。

3、進一步拓展群眾知情監(jiān)督渠道。一是推進黨務、政務公開。依托黨政機關電子信息平臺，擴大政務、黨務公開的范圍，增加信息量，公開領導干部的崗位職責、要求和業(yè)績，使群眾了解到領導干部應該做什么，做得怎么樣，有無嚴重失職。二是加強新聞監(jiān)督。

第二篇：關于實行和完善領導干部辭職制的實踐與思考

文章標題：關于實行和完善領導干部辭職制的實踐與思考

實行領導干部辭職制是深化干部人事制度改革的一項重要內容，對建立干部能上能下的管理機制，推進領導班子的勤政廉政建設，強化領導干部的責任意識、進取意識和自律意識有著十分重要的意義。自2002年以來，我縣對領導干部辭職制進行了積極探索，取得了一定成效。至今共有7名領導干部辭職，28名領導干部被扣分（我們規(guī)定三年內扣滿7分者必須辭職），在干部群眾中引起較大反響。

一、主要做法

（一）制定標準，使辭職制實行有一個客觀的依據(jù)實行領導干部辭職制，首先要制定一個客觀標準。為此，我縣于2002年制定出臺了《關于領導干部免職、辭職、降職制度的暫行規(guī)定》，規(guī)定領導干部有思想政治素質、工作能力水平、黨風廉政建設、群眾公認度、身體健康等五個方面25種情形之一的，不適應、不勝任、不適宜繼續(xù)擔任領導職務的應當辭職。我們在采取定性與定量相結合、普遍性與特殊性相結合，細化辭職認定標準，明確辭職情形的同時，還推出了辭職扣分辦法，規(guī)定領導干部有23種情節(jié)輕微的違規(guī)行為的，按規(guī)定檔次扣1—3分，三年內累計扣分達到7分的，應當辭職。

（二）把好環(huán)節(jié)，使辭職制實行做到科學規(guī)范操作辭職制政策性、敏感性強，在具體操作過程中我們切實把好以下五個環(huán)節(jié)。一是把好事實核實環(huán)節(jié)。對擬辭職對象或扣分對象，反復聽情況，仔細區(qū)分集體責任與個人責任、主觀原因與客觀原因，增強真實性和準確性。二是把好醞釀環(huán)節(jié)。在核實的基礎上，通過核實小組、組織部部務會議、縣委書記辦公會議對擬辭職對象或扣分對象逐級進行醞釀。三是把好決定環(huán)節(jié)。根據(jù)醞釀情況，列出擬辭職對象或扣分對象及理由，提交縣委常委會討論決定。縣委常委會在討論過程中，充分發(fā)揚民主，在形成比較一致的意見后作出決定。四是把好談話環(huán)節(jié)。組織作出處理決定后，由部領導找辭職對象或扣分對象逐一進行談話。談話中對干部作出客觀公正的評價，既肯定其成績，又指出其不足；既對干部進行鼓勵，又緩解干部的消極情緒。五是把好跟蹤管理環(huán)節(jié)。建立回訪制度，形成相關檔案。部領導定期找辭職對象或扣分對象談話，了解他們內心思想，做好教育提高工作；辭職對象或扣分對象所在黨組織認真配合做好思想工作，及時匯報有關情況；在干部考核中，著重考核被辭職對象或扣分對象的整改情況。

（三）拓展渠道，為辭職制實行提供多種途徑為確保辭職制的實行，我們十分注重拓展信息收集渠道。一是做好、屆中、屆末考核工作。去年，我縣相繼制定出臺了鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道和縣級機關部門領導班子及其成員政績考核辦法，初步建立起科學的考核評價體系。同時，我們還建立領導干部述職述廉制度，結合、屆中、屆末考核，領導班子及其成員需在考核大會上進行述職述廉，由廣大干部群眾進行民主評議。二是從平時對干部的監(jiān)督管理中發(fā)現(xiàn)有關情況。如通過對群眾舉報電話和信訪件的核實，發(fā)現(xiàn)領導干部存在的問題。三是建立健全干部監(jiān)督的有關配套制度。建立干部監(jiān)督聯(lián)系通報制度，定期召開會議，互相通報情況。抓好領導干部經(jīng)濟責任審計工作，實行領導干部離任經(jīng)濟事項交接制度，完善領導干部經(jīng)濟責任審計評價體系，加強對審計結果的運用。建立巡視工作制度，加強對領導班子及其成員特別是黨政主要負責人的監(jiān)督。

二、存在的問題我縣實行的領導干部辭職制，對進一步建立完善領導干部正常退出機制，解決干部“能下”問題以及強化干部的監(jiān)督管理和優(yōu)化干部資源配置發(fā)揮了積極作用。在實踐中，我們也發(fā)現(xiàn)了一些問題，今后需要認真加以研究解決。

（一）一些干部群眾思想觀念還存在偏差實行辭職制的理想條件是領導干部有很強的自覺性，在出現(xiàn)過失、過錯時能深感自責，并主動提出辭職。然而，由于我國經(jīng)歷了漫長的封建社會，官本位意識在人們的頭腦中根深蒂固，官升則榮、官降則辱的舊觀念還有較大市場。許多人往往把職務升降、權力大小作為衡量干部成功與否的標志，有的甚至對辭職的干部另眼相看。領導干部辭職后，往往還會遇到職務待遇下降等問題?？紤]這樣的現(xiàn)實情況，有的領導干部不想辭職、不愿辭職。群眾的思想觀念在相當程度上制約著辭職制的實行，領導干部思想認識更是直接左右著個人的辭職行為。應當說，經(jīng)過這幾年干部人事制度改革，領導干部的“官”念有所轉變，大多數(shù)領導干部在思想上對辭職制表示理解和贊同。但是一旦改革真正落到自己頭上，不少領導干部還是有想法。有的認為“辛辛苦苦了多年，沒有功勞也有苦勞，到現(xiàn)在還拿我開刀”。正因為如此，導致有些干部難以心平氣和地辭職退出。目前，絕大多數(shù)的辭職行為是辭職者在組織的引導、外部壓力的推動之下作出的。

（二）辭職的適用情形和認定標準有待進一步完善辭職制作為一項重要的干部監(jiān)督管理制度，從其內在要求來說，需要制定完善的各種辭職類型的具體適用情形和認定標準。理由如下：第一，有利于組織（人事）部門對領導干部有關行為進行準確認定，作出恰當處理，避免責任追究過程中出現(xiàn)重咎輕責、輕咎重責的情況

第三篇：關于實行和完善領導干部辭職制的實踐與思考

文章標題：關于實行和完善領導干部辭職制的實踐與思考

實行領導干部辭職制是深化干部人事制度改革的一項重要內容，對建立干部能上能下的管理機制，推進領導班子的勤政廉政建設，強化領導干部的責任意識、進取意識和自律意識有著十分重要的意義。自2002年以來，我縣對領導干部辭職制進行了積極探索，取得了一定成效。至今共有7名領導干部辭職，28名

領導干部被扣分（我們規(guī)定三年內扣滿7分者必須辭職），在干部群眾中引起較大反響。

一、主要做法

（一）制定標準，使辭職制實行有一個客觀的依據(jù)實行領導干部辭職制，首先要制定一個客觀標準。為此，我縣于2002年制定出臺了《關于領導干部免職、辭職、降職制度的暫行規(guī)定》，規(guī)定領導干部有思想政治素質、工作能力水平、黨風廉政建設、群眾公認度、身體健康等五個方面25種情形之一的，不適應、不勝任、不適宜繼續(xù)擔任領導職務的應當辭職。我們在采取定性與定量相結合、普遍性與特殊性相結合，細化辭職認定標準，明確辭職情形的同時，還推出了辭職扣分辦法，規(guī)定領導干部有23種情節(jié)輕微的違規(guī)行為的，按規(guī)定檔次扣1—3分，三年內累計扣分達到7分的，應當辭職。

（二）把好環(huán)節(jié)，使辭職制實行做到科學規(guī)范操作辭職制政策性、敏感性強，在具體操作過程中我們切實把好以下五個環(huán)節(jié)。一是把好事實核實環(huán)節(jié)。對擬辭職對象或扣分對象，反復聽情況，仔細區(qū)分集體責任與個人責任、主觀原因與客觀原因，增強真實性和準確性。二是把好醞釀環(huán)節(jié)。在核實的基礎上，通過核實小組、組織部部務會議、縣委書記辦公會議對擬辭職對象或扣分對象逐級進行醞釀。三是把好決定環(huán)節(jié)。根據(jù)醞釀情況，列出擬辭職對象或扣分對象及理由，提交縣委常委會討論決定?？h委常委會在討論過程中，充分發(fā)揚民主，在形成比較一致的意見后作出決定。四是把好談話環(huán)節(jié)。組織作出處理決定后，由部領導找辭職對象或扣分對象逐一進行談話。談話中對干部作出客觀公正的評價，既肯定其成績，又指出其不足；既對干部進行鼓勵，又緩解干部的消極情緒。五是把好跟蹤管理環(huán)節(jié)。建立回訪制度，形成相關檔案。部領導定期找辭職對象或扣分對象談話，了解他們內心思想，做好教育提高工作；辭職對象或扣分對象所在黨組織認真配合做好思想工作，及時匯報有關情況；在干部考核中，著重考核被辭職對象或扣分對象的整改情況。

（三）拓展渠道，為辭職制實行提供多種途徑為確保辭職制的實行，我們十分注重拓展信息收集渠道。一是做好、屆中、屆末考核工作。去年，我縣相繼制定出臺了鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道和縣級機關部門領導班子及其成員政績考核辦法，初步建立起科學的考核評價體系。同時，我們還建立領導干部述職述廉制度，結合、屆中、屆末考核，領導班子及其成員需在考核大會上進行述職述廉，由廣大干部群眾進行民主評議。二是從平時對干部的監(jiān)督管理中發(fā)現(xiàn)有關情況。如通過對群眾舉報電話和信訪件的核實，發(fā)現(xiàn)領導干部存在的問題。三是建立健全干部監(jiān)督的有關配套制度。建立干部監(jiān)督聯(lián)系通報制度，定期召開會議，互相通報情況。抓好領導干部經(jīng)濟責任審計工作，實行領導干部離任經(jīng)濟事項交接制度，完善領導干部經(jīng)濟責任審計評價體系，加強對審計結果的運用。建立巡視工作制度，加強對領導班子及其成員特別是黨政主要負責人的監(jiān)督。

二、存在的問題我縣實行的領導干部辭職制，對進一步建立完善領導干部正常退出機制，解決干部“能下”問題以及強化干部的監(jiān)督管理和優(yōu)化干部資源配置發(fā)揮了積極作用。在實踐中，我們也發(fā)現(xiàn)了一些問題，今后需要認真加以研究解決。

（一）一些干部群眾思想觀念還存在偏差實行辭職制的理想條件是領導干部有很強的自覺性，在出現(xiàn)過失、過錯時能深感自責，并主動提出辭職。然而，由于我國經(jīng)歷了漫長的封建社會，官本位意識在人們的頭腦中根深蒂固，官升則榮、官降則辱的舊觀念還有較大市場。許多人往往把職務升降、權力大小作為衡量干部成功與否的標志，有的甚至對辭職的干部另眼相看。領導干部辭職后，往往還會遇到職務待遇下降等問題。考慮這樣的現(xiàn)實情況，有的領導干部不想辭職、不愿辭職。群眾的思想觀念在相當程度上制約著辭職制的實行，領導干部思想認識更是直接左右著個人的辭職行為。應當說，經(jīng)過這幾年干部人事制度改革，領導干部的“官”念有所轉變，大多數(shù)領導干部在思想上對辭職制表示理解和贊同。但是一旦改革真正落到自己頭上，不少領導干部還是有想法。有的認為“辛辛苦苦了多年，沒有功勞也有苦勞，到現(xiàn)在還拿我開刀”。正因為如此，導致有些干部難以心平氣和地辭職退出。目前，絕大多數(shù)的辭職行為是辭職者在組織的引導、外部壓力的推動之下作出的。

（二）辭職的適用情形和認定標準有待進一步完善辭職制作為一項重要的干部監(jiān)督管理制度，從其內在要求來說，需要制定完善的各種辭職類型的具體適用情形和認定標準。理由如下：第一，有利于組織（人事）部門對領導干部有關行為進行準確認定，作出恰當處理，避免責任追究過程中出現(xiàn)重咎輕責、輕咎重責的情況。

第二，有利于領導干部進行自我管理、自我評價。制定辭職的適用情形和認定標準，在一定程度上能促進領導干部盡職盡責、自重自警。事后也能使領導干部對失職行為進行“對號入座”，作出合理的自我評價，形成“不辭職不行”的心理準備，從而在一定程度上減少阻力。第三，有利于群眾對領導干部的行為進行監(jiān)督、評價，形成輿論力量，推動領導干部辭職退出。從目前

各地的做法來看，實行辭職制在適用情形和認定標準方面還存在不夠完善之處。主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是自愿辭職、責令辭職的內涵和外延不明晰，在實踐中不容易區(qū)分彼此的適用情形。多數(shù)地方采用列舉自愿辭職或責令辭職的各種情形，但沒有對自愿辭職、責令辭職的內涵和外延作進一步明確。比如，自愿辭職中的“個人原因或其他原因”到底指哪些原因，責令辭職中的“不再適合擔任現(xiàn)職”到底指哪些方面“不再適合”，兩者的適用情形又是什么？二是定性標準在實際操作中比較難把握。例如，怎樣的損失方可稱為“重大損失”？怎樣的影響才算是“惡劣影響”？對于這些事關領導干部“進退”的定性標準，在實際操作中很難把握好分寸。

（三）配套制度還不夠健全從某種程度上說，現(xiàn)在所推行的辭職制更像是組織（人事）部門主導的責任追究制，辭職行為大多是辭職者在迫不得已的形勢下作出的。這就需要我們不斷加強各種配套制度建設，而現(xiàn)有的配套制度并非十分完善，這在一定程度上影響辭職制的成效。一是崗位職責規(guī)范和考評機制有待于健全。我國尚缺乏比較明確、具體的職權分類體系，上下左右之間、特別是上下之間職權邊界比較模糊，責任追究起來比較困難?，F(xiàn)有的考評機制有時還不能全面、公正、客觀地反映干部履行職責的情況，這為組織認定是否適合現(xiàn)任崗位帶來一定難度。二是領導干部辭職后安置還需完善。對于自愿辭職、引咎辭職、責令辭職的領導干部來說，存在一個再安排問題。領導干部辭職的原因、造成過錯的主客觀條件各不相同，需要考慮的因素很多，如何區(qū)別情況做好安置工作，是推行辭職制過程中需要加以解決的重要問題之一。三是輿論監(jiān)督渠道還不夠暢通。在領導干部還缺乏主動辭職意識的情況下，要推進辭職制必須加強輿論監(jiān)督，對相關責任人進行問責，促進領導干部辭職退出。目前，由于群眾對領導干部履行職責的情況了解得不多、不深，很難形成強大的輿論力量。

三、對完善辭職制的幾點思考實行領導干部辭職制涉及干部考核、教育、監(jiān)督、管理等方方面面，單靠在某一方面單兵挺進，往往事倍功半。只有整體聯(lián)動，才能取得良好成效。

（一）做好思想工作，為實行辭職制提供良好氛圍轉變干部群眾的思想觀念對辭職制的順利實行至關重要。我們要從加強思想工作上下工夫，努力排除制約辭職制實行的思想障礙。一是做深做細思想政治工作。在當前的社會環(huán)境下，引咎辭職、責令辭職的領導干部一般會出現(xiàn)心理落差，因此，對引咎辭職、責令辭職的領導干部要深入細致地做好思想工作。黨委領導或組織部門分管領導要找其談話，實事求是地指出其存在的缺點和問題，提出努力方向，教育和引導辭職者總結教訓，放下包袱，振作精神。到新單位后，單位領導要進行談心交流，使其消除思想顧慮，大膽開展工作。二是提高領導干部從政道德水準。能否做到主動辭職，關鍵取決于領導干部自身的從政道德修養(yǎng)。要加強領導干部職業(yè)道德建設和思想作風建設，不斷提高領導干部自身的政治道德素質，把從外部力量推動的辭職行為逐步轉變到以內心從政理念驅使的自覺行動，使其在工作出現(xiàn)嚴重失誤，人民群眾的利益遭到嚴重損害的情況下，能主動進行自我追究，辭職補過，取信于民。三是加強輿論宣傳工作，更新群眾的思想觀念。要加強社會主義民主政治建設，消除傳統(tǒng)文化中的特權思想殘余，淡化群眾的官本位意識。同時加強宣傳，引導群眾以更寬容的眼光看待干部的進退去留，為辭職者提供寬松的社會環(huán)境。

（二）完善適用情形和認定標準辭職制是我國干部人事制度改革過程中出現(xiàn)的新生事物，現(xiàn)在還處于探索和完善階段。我們認為，完善充實辭職的適用情形和認定標準，應當貫徹黨管干部、群眾公認的原則，遵循中央出臺的《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》精神，與現(xiàn)有的干部人事制度相銜接，使之具有科學性、可操作性。

1、適當放寬自愿辭職的適用情形。我們認為，自愿辭職的適用情形宜寬不宜窄。對此我們是基于這樣考慮的：當前辭職制剛剛起步，領導干部對辭職也需要一個接受、適應過程。相對而言，自愿辭職方式比較體面，容易被辭職者接受，能減少干部“下”的阻力。據(jù)省委組織部2003年關于建立干部正常退出機制問題的問卷調查結果顯示，在對退休、自愿辭職等15項干部正常退出方式進行重要性選擇時，選擇“自愿辭職”的人數(shù)最多，占55.4。如果自愿辭職適用范圍界定適當放寬一些，口子開大一點，可以使更多不愿意在現(xiàn)任崗位工作或不適應現(xiàn)任崗位的領導干部平穩(wěn)退出，疏通領導干部“下”的出口。這與辭職制“推進領導干部能上能下”的功能定位是相吻合的。因此，我們認為，領導干部有下列情形之一的，可以提出自愿辭職：（1）因個人健康原因，不能適應現(xiàn)任職務的；（2）因個人事業(yè)另有發(fā)展，不愿繼續(xù)在現(xiàn)任崗位工作的：（3）個人認為性格、品德、聲譽與現(xiàn)任職務不相配的；（4）認為個人工作能力不濟，力不從心的；（5）因工作上多次出現(xiàn)情節(jié)輕微的失誤，個人認為不宜擔任現(xiàn)任職務的；（6）其他原因。

2、分清自愿辭職與引咎辭職、責令辭職的界限。自愿辭職適用范圍適當放寬后，具體運用時容易與引咎辭職、責令辭職相混淆，因此實際操作中要把握好“度”，分清彼此間的界限。通過分析歸納，我們認為把“造成不良后果的嚴重程度”作為標準，可以區(qū)分彼此間的界限?！安涣己蠊卑ㄕ紊蠐p失和物質經(jīng)濟上損失。政治上損失是指引起強烈的民憤，致使人民群眾對黨和政府的信任感下降或者引發(fā)不穩(wěn)定因素影響正常的社會秩序；物質經(jīng)濟上損失是指財產(chǎn)受損、人員傷亡。例如，某位領導干部以個人品德上的“瑕疵”或因工作上的失誤提出自愿辭職，情節(jié)較輕的，應予準許。情節(jié)較重，社會反響強烈的，甚至引起群眾對立情緒的，不能網(wǎng)開一面，必須以引咎辭職或責令辭職的方式使其退出現(xiàn)任崗位，承擔起化解和疏導群眾不滿情緒，挽回影響的責任。

3、明確引咎辭職和責令辭職的適用情形。從《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》對引咎辭職、責令辭職所下的定義和列舉的八種情形來看，引咎辭職主要適用于三種情況：一是工作嚴重失誤，領導干部個人由于受客觀條件的影響和自身能力水平的制約而造成重大損失或惡劣影響；二是工作嚴重失職，領導干部不負責任、不履行或不正確履行職責而造成重大損失或惡劣影響；三是對重大事故負有主要領導責任。責令辭職主要適用于兩種情況：一是領導干部應當引咎辭職而不提出辭職的；二是任免機關認定其已不再適合擔任現(xiàn)職的。我們認為，認定領導干部是否適合擔任現(xiàn)職的依據(jù)是看其是否符合黨的領導干部的基本要求，因此，在制定責令辭職的適用情形時，要把“政治上靠得住、工作上有本事、作風上過得硬”作為評價領導干部是否適合現(xiàn)職的根本標準。故此，領導干部有下列情形之一的，應當責令辭職：（1）組織觀念不強，在領導班子中鬧無原則糾紛，嚴重影響班子團結，經(jīng)教育仍不改正的：（2）執(zhí)行上級決定不力，致使一些正確的決策在規(guī)定期限內得不到落實，給全局工作造成嚴重影響的；（3）在急難險重任務面前和事關人民生命財產(chǎn)安危時畏縮不前，臨陣脫逃的；（4）工作能力較差，不能完成工作目標的；（5）工作作風方面存在比較嚴重問題，在群眾中反映較差的；（6）做出嚴重違反社會公德或其他與領導干部身份不相符合的，在群眾中產(chǎn)生較大影響的；（7）被誡免的干部，誡免期滿無明顯改進或一年內兩次被誡免的；（8）因自身原因受黨內嚴重警告或行政記大過處分的；（9）有其他應當引咎辭職的情形的；（10）應當引咎辭職而不提出辭職申請的。

4、探索完善認定標準。充實完善認定標準是實行辭職制的關鍵，同時也是難點。我們可嘗試采取以下辦法，使定性標準適度合理，易于操作：（1）制定科學、合理的量化標準。對“重大損失、巨大損失”等能夠量化的認定標準，可結合本地的實際，在統(tǒng)計分析、廣泛征求干部群眾意見的基礎上，確定“重大損失、巨大損失”的“金額、人員傷亡”的具體標準。為了體現(xiàn)“從嚴治黨、從嚴治政”的要求，我們認為，引咎辭職所確定的“重大損失、巨大損失”認定標準要嚴于紀檢（監(jiān)察）、司法部門的認定標準。對“惡劣影響”等不可量化的定性標準，我們可尋找有代表性、因果關聯(lián)程度大的間接標準來衡量。比如，“是否發(fā)生群體性靜坐、圍攻、越級上訪或者群體性沖突事件”、“是否被全國性、省級媒體曝光”、“是否被上級部門作為反面典型通報”、“是否有人大代表、政協(xié)委員提出質詢”等事件來衡量。（2）實行扣分制。一般來說，領導干部出現(xiàn)嚴重失職的現(xiàn)象畢竟少數(shù)，更多地表現(xiàn)為日常工作、生活中小節(jié)方面的過錯。如果領導干部出現(xiàn)輕微的違規(guī)行為，就對其按規(guī)定檔次進行量化扣分，如在一定時間內累計達到一定分數(shù)，則必須辭職。由于扣分制著眼于領導干部日常表現(xiàn)，注重量的積累，就更能為組織部門認定領導干部是否適合擔任現(xiàn)職提供直觀依據(jù)，使那些“大錯不犯、小錯不斷”、政績平平的干部平穩(wěn)退出。

（三）整體跟進，為辭職制實行提供制度支撐

1、建立健全崗位職責規(guī)范體系和科學的考核評價機制。建立健全領導干部的崗位職責規(guī)范體系和科學的考評機制，是認定責任歸屬、責任大小的前提和基礎，是判斷領導干部是否適合擔任現(xiàn)任職務的重要依據(jù)。我們認為應從以下三方面著手，建立健全領導干部的崗位職責規(guī)范體系和科學的考評機制：（1）理清部門之間的關系。要以深化機構改革為契機，劃清各個部門的職責界限，合理賦權，防止職能交叉、多頭管理、權責脫節(jié)的情況。（2）健全單位內部崗位責任制。根據(jù)各個單位工作職能，按照權責一致、層級管理的原則，從“指揮部署，抓好落實，操作辦理”三個層面進行分解，明確本單位內部主要領導崗位、副職領導崗位、一般干部崗位的權責范圍、工作內容、工作業(yè)績，建立起層次分明、上下銜接緊密、邊界清晰的責任規(guī)范體系。（3）探索領導干部工作失誤、行為過錯月度記實法。每月底，單位主要領導對本單位領導班子成員在本月中出現(xiàn)的影響工作、影響單位形象等行為過錯作扼要如實記錄，上級分管領導對分管單位主要領導進行記錄。組織（人事）部門結合、屆中、屆末考核，對領導干部的過錯行為進行核實認定，并與扣分制配套實施，使不適合現(xiàn)任崗位的干部信服地“下”來。

2、做好辭職干部的善后工作。做好辭職者的善后工作，直接關系辭職者自身政治、經(jīng)濟利益，關系到辭職制能否順利推行。對于領導干部辭職后安排，我們認為首先要區(qū)別不同辭職類型，作出原則性規(guī)定：自愿辭職和引咎辭職的領導干部，任職時間滿一定期限的（如我縣規(guī)定自愿辭職為四周年，引咎辭職為六周年），可視情保留原職級待遇，當年考核不得評優(yōu)秀；責令辭職的領導干部，應降低一個職務安排。引咎辭職、責令辭職的領導干部構成違紀違法的，要根據(jù)紀檢、監(jiān)察部門的結論，降低或免去相應的級別、職務。對辭職后在新的工作崗位工作一年以上，成績突出，符合提拔任用條件的，可重新提拔擔任領導職務。其次要對同一辭職類型進行具體分析，避免“一刀切”，安排時努力做到公平公正。一要看結果，分清承擔責任的類型、損失的大小、影響的嚴重程度，區(qū)別過錯輕重。二要看過程，區(qū)別行為性質。分析引起重大損失是由于主觀過失的原因，還是工作經(jīng)驗不足履行職責不到位的原因。過錯發(fā)生后，是否積極采取措施，減少損失；是否主動自責，提出辭職。三要看客觀條件，區(qū)別工作基礎和外部環(huán)境，分清是前任留下的隱患，還是任期內出現(xiàn)的新問題。四要看個人的自身條件，做到人崗相適。對思想品德好，進取精神強，但缺乏領導經(jīng)驗的干部，安排他們到條件艱苦的地方接受鍛煉，積累經(jīng)驗；對事業(yè)心和責任感強，但缺乏領導能力的業(yè)務型干部，調整到業(yè)務較強的工作崗位，發(fā)揮他們的專長。

3、進一步拓展群眾知情監(jiān)督渠道。一是推進黨務、政務公開工作。依托黨政機關電子信息平臺，擴大政務、黨務公開的范圍，增加信息量，公開領導干部的崗位職責、工作要求和工作業(yè)績，使群眾了解到領導干部應該做什么，做得怎么樣，有無嚴重失職。二是加強新聞監(jiān)督。在堅持正確輿論導向的前提下，發(fā)揮新聞監(jiān)督時效性強、覆蓋面廣、影響大的特點，積極為新聞媒體參與監(jiān)督創(chuàng)造條件，對那些人民群眾反響強烈的不作為、亂作為行為進行曝光，形成輿論壓力，使相關領導干部卸職下臺。

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第四篇：實行領導干部離崗考察制的一些思考

實行領導干部離崗考察制的一些思考

發(fā)布時間：2005年08月13日 10:16

來源：《求是》期號：2005.2作者：潘逸陽

建設一支高素質的干部隊伍，是加強黨的執(zhí)政能力建設的關鍵。考察，作為識人用人的基本手段之一，是選拔任用領導干部不可或缺的重要環(huán)節(jié)，對于建設高素質的干部隊伍至關重要。胡錦濤同志在全國學習貫徹《黨政領導干部選拔任用工作條例》電視電話會上指出，要切實把好考察關，不斷改進考察方法，防止考察失真失實。如何落實這一重要指示精神，是當前深化干部人事制度改革的一個重大課題。

對一個擬任干部進行考察，目的就是要全面了解其德才水平和思想素質。獲得的信息是否真實可靠，是考察工作的核心問題和難點問題。這里的關鍵，是要從干部的考察制度上防止識人不準現(xiàn)象的發(fā)生，杜絕少數(shù)不合格者蒙混過關、“帶病上崗”。識人不準、用人不當，容易造成錯誤的用人導向，嚴重損害干部人事工作的嚴肅性和公信度，挫傷廣大干部的積極性，影響黨委政府在群眾中的形象，危害相當嚴重。

為有效破解“考察失真”的難題，贛州市在全國首創(chuàng)并實行了領導干部離崗考察制度。最近，我們對首批２５名擬提拔重用的領導干部的離崗考察工作已全部結束。在總結經(jīng)驗的基礎上，現(xiàn)正進行第二期領導干部離崗考察。我們的基本做法是：

１．實行民主推薦考察對象和考察組組長——解決考察誰和誰去考察的問題。贛州市委根據(jù)現(xiàn)階段領導班子建設和發(fā)展任務的需要，確定離崗考察對象名額及分布原則，然后組織各縣（市、區(qū)）和市直單位進行民主推薦，最后由市委常委會集體研究確定離崗考察對象。同時，成立考察組，組長在全市正縣級以上領導干部中民主推薦產(chǎn)生，成員從市紀委、市委組織部等部門抽調組成，從源頭上保證考察者的公正性。

２．實行先離崗，后考察——把考察對象“反考察”的潛能降到最低限度，讓考察者、考察對象和評價主體角色歸位，確保評價主體講真話、考察主體得實情。離崗考察制度最顯著的特點是，在考察活動展開之前，將考察對象免去原任職務，調離原工作單位，并明確考察對象不再回原單位任職。盡管這樣做不能讓考察對象的“反考察”潛能完全喪失，但與其在職在崗時相比畢

竟要小得多。這樣做，可以在一定程度上讓評價主體放心地說出真話，讓考察主體不受干擾地了解實情。實踐證明：實行先免職后考察，是離崗考察制度對傳統(tǒng)考察方式的重大改進，有利于從根本上提高領導干部考察工作的質量和水平，為準確識人用人打下了堅實的基礎。

３．實行“１＋３”培訓模式——提高考察對象執(zhí)政為民的理論水平和綜合素質。贛州市在對考察對象進行卸職離崗考察的３個月期間，按“１＋３”模式（即一場入學摸底考試、三種教學模式），將考察對象集中安排到市委黨校進行培訓。開班后，先組織學員進行入學摸底閉卷考試。隨后，有針對性地進行培訓，主要采取三種教學形式：集中授課２個月，外出考察半個月，調查研究半個月。離崗考察制度把學員在黨校學習的成績與表現(xiàn)作為任用的重要依據(jù)之一，從而將選拔任用和教育培訓緊密地結合起來，使考察對象在黨校學習期間更加自覺努力，在聽課中有收獲、考察中受教育、調研中出成果，為他們適應新的領導崗位打下較為扎實的基礎。

４．實行考察預告、多形式考察和上溯考察——提高考察的深度、廣度和透明度。正式考察前，通過媒體、張貼公告發(fā)布考察預告，確保群眾的知情權。考察過程中，首先在考察對象的原工作單位召開干部職工大會，進行民主測評，同時發(fā)放《征求意見表》了解情況，并實地考察其完成本職工作任務和取得工作業(yè)績的情況。對群眾來信來訪和考察中反映出來的重要問題，進行專項調查，認真核實。對離崗考察對象在原單位工作不足兩年時間的，考察期限上溯到其在前一工作單位的表現(xiàn)。同時征求紀檢等部門對考察對象的意見，查看是否有違紀違法的情況。考察對象屬黨政一把手和機關、單位主要負責人的，按照有關規(guī)定進行任期經(jīng)濟責任審計。最后，考察組通過集體討論，匯總分析考察情況，提出任免意見，并報市委常委會研究決定。領導干部離崗考察制度的意義在于，堅持了干部人事制度改革的正確方向，找準了干部人事工作制度化和民主化的最佳結合點。實踐證明，干部人事工作制度化、民主化是提高各級黨組織識人用人能力的必由之路。

１．提高識人用人能力，最根本的在于牢固確立人民群眾在干部考察工作中的評價主體地位，保障“四權”落實，用民主的方法選人用人。人民群眾是國家的主人，也是評價各級干部的主體。評價一個干部德才如何、政績怎樣，人民群眾最有發(fā)言權。群眾公認是我們黨識人用人的一條基本原則。落

實人民群眾的評價主體地位，首先必須落實并擴大人民群眾在干部選用過程中的知情權、參與權、選擇權、監(jiān)督權。然而，在干部工作的實踐中，不少地方對人民群眾采取“葉公好龍”的態(tài)度，人民群眾的“四權”往往有名無實，這是導致識人不準、用人不當現(xiàn)象發(fā)生的重要原因。

２．提高識人用人的能力，最關鍵的在于通過創(chuàng)新不斷深化干部人事制度改革，用好的體制機制選人用人。深化干部人事制度改革，通過創(chuàng)新不斷完善干部人事工作機制，是提高各級黨組織識人用人能力的關鍵。贛州實行領導干部離崗考察制度，使干部在崗考察變?yōu)殡x崗考察，在職考察變?yōu)樾堵毧疾?，單純考察變?yōu)榭疾臁⑴嘤?、監(jiān)督和任用相結合，彌補了傳統(tǒng)考察方式的制度缺陷，從機制上保障了人民群眾知情、參與、選擇、監(jiān)督，引導群眾實事求是、客觀公正地向組織反映情況。這一舉措，為建立和完善干部選拔任用的科學機制，實現(xiàn)黨管干部和堅持走群眾路線的有機結合，推進干部選拔任用工作的科學化、程序化和規(guī)范化，探索出了一條新路。

３．提高識人用人的能力，最重要的在于引導廣大干部牢固樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和群眾觀、權力觀、政績觀，形成好的選人用人導向。從長遠說，提高識人用人能力，建設一支高素質的干部隊伍，最重要的是各級干部能夠自覺加強黨性修養(yǎng)，增強宗旨觀念，提高能力水平，成為德才兼?zhèn)?、政績突出、群眾公認的好領導、好干部。一個時期以來，由于傳統(tǒng)的干部政績考核方法和考察機制存在明顯缺陷，不少領導干部在“對上負責和對下負責”，“對黨負責和對群眾負責”的統(tǒng)一性上出現(xiàn)了偏差，有的甚至將兩者對立起來。贛州實行的領導干部離崗考察制度，讓人民群眾在沒有后顧之憂的寬松環(huán)境中評判干部能力的高低、素質的優(yōu)劣、政績的大小，這就促使廣大干部充分認識到，對群眾負責、為群眾謀利，是我們謀事決策的根本出發(fā)點和落腳點。只有真正把“對上負責和對下負責”、“對黨負責和對群眾負責”統(tǒng)一起來，所做的工作與決策經(jīng)得起歷史和實踐的檢驗，才能贏得人民群眾的認可，從而得到提拔重用。從更寬泛的范圍來看，實行領導干部離崗考察制度，對考察對象以及其他領導干部都是一種很好的監(jiān)督、啟示與教育，有利于在干部隊伍中倡導一種正確的政績觀和價值取向，形成一種良好的用人導向，使廣大干部牢固樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和群眾觀、權力觀、政績觀，為建設高素質干部隊伍提供強大的思想動力。

目前，贛州市實行領導干部離崗考察制度還處在探索階段，需要進一步完善。比如，在干部任用決策環(huán)節(jié)應當正確運用考察結果，尊重考察組對干部考察的使用意見，在黨委常委會討論干部決定程序中實行票決制等。我們將在不斷總結經(jīng)驗的基礎上，對這一制度不斷加以改進和完善。（作者：中共江西省委常委、贛州市委書記）

第五篇：兵團農(nóng)牧團場實行黨代會常任制的實踐與思考

關于兵團農(nóng)牧團場推行黨代會常任制的實踐與思考

趙智勇

郝軍

王剛

（新疆生產(chǎn)建設兵團第八師一四四團，新疆石河子）

內容摘要：黨的十八大報告明確提出“落實和完善黨的代表大會代表任期制，試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制，深化縣（市、區(qū)）黨代會常任制試點”。兵團是集黨政軍企合一的特殊政治組織，因此各農(nóng)牧團場實行黨代會常任制也必然有其獨自特色。本文針對兵團農(nóng)牧團場特殊政治體制，結合第八師一四四團黨代會常任制實踐經(jīng)驗，對兵團農(nóng)牧團場實行黨代會常任制難點、模式進行了初步探討。

關鍵詞：黨代會常任制；農(nóng)牧團場；思考

黨的十八大報告明確提出“落實和完善黨的代表大會代表任期制，試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制，深化縣（市、區(qū)）黨代會常任制試點”。新疆建設兵團是新疆維吾爾自治區(qū)的組成部分，擔負著黨和國家賦予的屯墾戍邊職責，是黨政軍企合一的特殊組織，是一個準軍事實體。由于肩負著“安邊固疆的穩(wěn)定器、凝聚各族人民的大熔爐、先進生產(chǎn)力和先進文化的示范區(qū)”的重要政治職責和歷史使命，使得兵團具有不同于一般政府組織的特殊政治體制。這種特殊的體制，決定了在兵團團場試行黨代會常任制具有其特殊性和獨特性。因此，如何依據(jù)團場這種特殊的政治體制來試行黨代會常任制便成了一個需要研究的課題。本文針對兵團農(nóng)牧團場特有政治體制，結合第八師一四四團黨代會常任制實踐經(jīng)驗，對兵團農(nóng)牧團場實行黨代會常任制進行了初步探討。

一、兵團農(nóng)牧團場實行黨代會常任制的應然性

新疆生產(chǎn)建設兵團共下轄14個師、176個團，人口共270.14萬，占新疆總人口的11.9%。各農(nóng)牧團場實行勞武結合、寓兵于民的組織形式，無論是對參與農(nóng)工業(yè)生產(chǎn)的職工群眾，還是對機關、企事業(yè)單位的人員，均實行半軍事化的管理模式。特殊的社會屬性賦予了兵團農(nóng)牧團場特殊的政治管理體制，特殊的政治管理體制必將賦予其黨代會常任制的特殊性。

（一）無論是對黨內還是黨外，兵團農(nóng)牧團場都需要黨代會常任制繼續(xù)擴大民主 第一，團場需要實行黨代會常任制擴大黨內民主。黨代會常任制是黨內民主的核心制度，推行黨代會常任制，有利于擴大黨內民主，確保黨代會最高權力不會流失，提高黨的決策科學化水平，實現(xiàn)黨內監(jiān)督的科學化與規(guī)范化，能夠從根本上消除黨內權力集中的現(xiàn)象?！饵h章》規(guī)定，黨的全國代表大會和地方各級代表大會每五年舉行一次。因此，基層黨代表一般只有每隔五年才能行使一次權力、發(fā)表一次意見，在一定程度上制約了黨內民主的有效

體現(xiàn)。而實行黨代會常任制后，一般每年召開一次年會，并有相應的常設機構，黨代表無論是發(fā)揮作用還是行使權力等方面情況都得到了很大的改善。此外，在現(xiàn)行黨的代表大會制度中，其監(jiān)督機制還存在一個缺陷，即由這一屆黨代表選舉產(chǎn)生的“兩委會”的工作報告往往是由下一屆黨代表負責進行審議的，這就在一定程度上制約了黨代會監(jiān)督的正當性。實行黨代會常任制后，每年召開年會并由黨代表審議“兩委”工作報告，可充分發(fā)揮黨代會的監(jiān)督作用。第二，團場需要黨代會常任制擴大黨外民主。兵團各農(nóng)牧團場不設立人大和政協(xié)組織，設立的職工代表大會也大多針對團場一些重點經(jīng)濟政治問題進行討論，普通職工群眾缺少相應的反映意見建議的渠道和部門，以至于職工群眾上訪成為兵團各農(nóng)牧團場普遍的一種現(xiàn)象。實行黨代會常任制后，團場在基層單位設有黨代表和黨代表接待室，通過黨代表主動聯(lián)系群眾制度，可形成一種供職工群眾提供表達意見和訴求途徑，能夠進一步提高團場的民主化程度。

（二）團場團鎮(zhèn)合一的半軍事化管理模式為推行黨代會常任制提供了可能

大多數(shù)農(nóng)牧團場實行團鎮(zhèn)合一的管理模式，下轄多個農(nóng)業(yè)連隊、社區(qū)和企事業(yè)單位，且基層單位的各項生產(chǎn)工作都由團場統(tǒng)一管理。這種管理模式政令更為暢通，更容易組織開展各項工作。再加上兵團農(nóng)牧團場一直以來都有良好的黨建基礎，基層單位一般除了黨組織書記外還設有政工員，為團場推行黨代會常任制提供了堅實的組織、宣傳和理論研究力量。此外，團場具有一定的企業(yè)性質，相對健全的獎懲和績效考核機制更容易激發(fā)黨代表發(fā)揮自身作用。此外，半軍事化的管理體制更容易強化領導核心——黨委的作用，更容易出現(xiàn)黨代表被動應付差事和開展各項工作流于形式的現(xiàn)象。因此，在團場推行黨代會常任制過程中，合理配置和發(fā)揮團場黨委職能作用顯得尤為重要。

（三）面臨轉型期的兵團農(nóng)牧團場，需要黨代會常任制的民主途徑集思廣益

十八大以來，新疆生產(chǎn)建設兵團逐漸被賦予了更多的政治屬性。以往兵團主要職責僅是維穩(wěn)戍邊，自中共中央第二次新疆工作座談會后，兵團被賦予了新的“三大作用”，進一步強化了兵團在民族團結和生產(chǎn)示范方面的重要作用，對兵團各農(nóng)牧團場在新形勢下的發(fā)展提出了新的要求。近年來國內棉花入儲形勢的改革在一定程度上影響了棉花價格，對各農(nóng)牧團場的產(chǎn)業(yè)結構也形成了很大影響。因此，隨著國內經(jīng)濟的高速發(fā)展和疆內外局勢的進一步改變，兵團各農(nóng)牧團場面臨著職工流轉、人才短缺等一系列壓力，這些問題都將是改革中的兵團急需解決的。要使這些問題得到有效解決，就需集思廣益，更為廣泛的吸納社會各界的才智，從各個層面尋求解決思路。而實行黨代會常任制后，黨代表便成為了任期代表，可以長期征集職工群眾意見建議并及時整理和反饋，為兵團農(nóng)牧團場各項事業(yè)的發(fā)展出謀劃策。

二、兵團農(nóng)牧團場實行黨代會常任制的難點

目前，兵團僅選擇了一師阿拉爾市10團、16團，二師鐵門關市22團、31團，三師圖木舒克市53團，四師62團、64團，八師石河子市144團，十師北屯市181團、183團，等10個農(nóng)牧團場開始了黨代會常任制試點工作。各試點雖然都取得了一定的進展，積累了一定的有益經(jīng)驗，但總的來說，介于兵團的特殊體制，在團場推行黨代會常任制還存在以下困難：

第一，黨代會是最高領導機關唯一性權威的理論支撐不足?！饵h章》規(guī)定“黨的最高領導機關，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。黨的地方各級領導機關，是黨的地方各級代表大會和它們所產(chǎn)生的委員會”,這里就規(guī)定各級黨組織就有兩個最高的領導機構，即黨代會和黨委。因此，在推行黨代會常任制中降低黨委地位的論點的理論支撐便顯得不夠充分，這也對推行黨代會常任制、擴大黨內民主產(chǎn)生了一定的副作用。

第二，強化領導核心與擴大民主存在固有矛盾。推行黨代會常任制最根本的目的就在于擴大黨內民主，而兵團各農(nóng)牧團場實行的半軍事化管理模式又需要保持領導核心的權威性，一方面要實行民主，另一方面要強化權力集中，二者存在固有的矛盾沖突。

第三，黨代表對自身職責權力認識不足。從第八師一四四團的情況來看，雖然團場為黨代表提供了一系列發(fā)揮職能的平臺，但仍然有相當一部分黨代表對履行職責重視不夠，有走形式、走過場的現(xiàn)象。因此，構建科學的獎懲措施以激勵黨代表發(fā)揮職能也是試行黨代會常任制的重要研究內容。

第四，常設機構地位尷尬，難以有效協(xié)調、組織黨代表開展各類活動?，F(xiàn)行各試行黨代會常任制的團場大都設立黨代表聯(lián)絡辦公室作為黨代會常設機構，黨代表聯(lián)絡辦公室由于地位較低和正當性欠缺，難以有效發(fā)揮常設作用。

三、兵團農(nóng)牧團場推行黨代會常任制模式的思考

具有特殊體制的兵團實行黨代會常任制要有獨特的推行模式。筆者認為，在兵團農(nóng)牧團場推行黨代會常任制，需要界定黨代會和職代會之間的關系，科學構建黨代會、全委會、常委會和紀律檢查委員會的權力關系等方面內容。

（一）合理界定黨代會和職代會的職能

兵團農(nóng)牧團場設有職工代表大會（簡稱職代會），行使了部分人大和政協(xié)的權限。依據(jù)《新疆生產(chǎn)建設兵團團場職工代表大會工作條例暫行規(guī)定》，職代會主要職責是選舉產(chǎn)生各級行政領導和聽取審議團場國民經(jīng)濟和社會發(fā)展報告及財務預算報告，與地方人大“審查和批準本行政區(qū)域內國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃報告”的職能基本相同，所以團場職代會也在一

定程度上發(fā)揮了人大的作用。當然，職代會不是人大，還不具備“罷免本級人民政府負責人、撤銷人民政府不適當決定和命令”等權利，這便限制了職代會的監(jiān)督作用。此外，職代會畢竟不屬于黨內活動，更是沒有討論和決策黨內事務的權力。

既然職代會作用得到了限制，那么充分發(fā)揮和擴大黨代會的相關職能便成了一種有效的選擇途徑?！饵h章》規(guī)定“黨的地方各級代表大會的職責是：聽取和審查同級委員會的報告；聽取和審查同級紀律委員會的報告；討論本地區(qū)范圍內的重大問題并作出決議；選舉同級黨的委員會，選舉同級黨的紀律檢查委員會”，而黨代會選舉產(chǎn)生的紀律檢查委員會具有“維護黨的章程和其他黨內法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會加強黨風建設和組織協(xié)調反腐敗工作”的職能。

由上述分析可以看出，黨代會與職代會職能既有重合又各有側重。在兵團農(nóng)牧團場實行黨代會常任制，首先要合理界定黨代會和職代會的關系和各自職能。第一，要對黨代會和職代會進行合理分工，以避免它們研究和決定的問題出現(xiàn)過多的重合，進而陷入了文山會海和形式主義。筆者認為，黨代會要以黨內事務、團場長遠發(fā)展規(guī)劃、重要人事任免和重大事項做出方向性的規(guī)劃為側重點，同時注重發(fā)揮黨代會的監(jiān)督作用；職代會則應以團場行政事務、短期內發(fā)展規(guī)劃為側重點，同時對職工關注程度高的一些具體事務做出決策。第二，依據(jù)各自分工合理安排會議召開時間。以第八師一四四團為例，黨代會年會一般在年初召開，職代會則放在3月底4月初召開，既錯開會議召開時間，充分準備各自會議，又可充分發(fā)揮各自職能。第三，合理控制黨代表和職工代表重合的比例。要充分發(fā)揮黨代會和職代會的職能，選取參政議政能力較高的人員擔任代表是基本的前提條件，但能力強、水平高者往往具有多重身份，因此科學確定二者代表重合的比例就顯得尤為重要。筆者認為，在農(nóng)牧團場推行黨代會常任制的前提下，二者重合比例不宜超過40%。

（二）科學構建黨代會、全委會、常委會和紀律檢查委員會的權力配置關系

對于黨代會、全委會和常委會之間的關系，學界普遍認為常委會權力來自于全委會，全委會權力來自于黨代會，而現(xiàn)存三者之間的權力構架則混亂了權力授受關系。因此，有學者提出重新構建“三會”之間的權力配置關系，要擴大黨代會現(xiàn)有職權，充分發(fā)揮全委會的作用，提升全委會的地位。筆者認為，在兵團農(nóng)牧團場這種半軍事化的特殊政治組織中推行黨代會常任制后，其黨代會、全委會和常委會之間的權力配置應與地方有所不同。

1、適當削減常委會職能，但仍要保持常委會的權威。兵團肩負的特殊使命決定了其管理的半軍事化，同時也決定了在其各級政權組織中必須有一個強力的領導核心，即要保持一定程度的權力集中。而推行黨代會常任制的根本目的卻在于擴大民主、削減權力過于集中的

現(xiàn)象。因此筆者認為，在兵團各農(nóng)牧團場實行黨代會常任制的關鍵點在于在削減黨委權力和保持黨委領導權威之間尋求一個平衡點，既能最大限度的擴大民主，又能保證黨委有足夠的領導和管理職能。

2、提升全委會地位和職能，適當增加全委會召開會議次數(shù)?！饵h章》規(guī)定“黨的地方各級委員會全體會議，每年至少召開兩次”。然而在現(xiàn)行的領導體制框架內，全委會發(fā)揮作用的主要形式是開會，這么少的開會次數(shù)與發(fā)揮黨代會常任制下全委會的職能必然會發(fā)生沖突。因此，必須適當減少全委會人員和適當增加全委會召開會議次數(shù)。筆者認為，全委會委員人數(shù)以占黨代表總人數(shù)的比例不應該超過15%，全委會召開會議次數(shù)以每季度一次為宜。同時，還應該建立健全常委會向全委會報告工作的制度，使常委會向全委會負責，進一步明確權力授受關系。

3、強化黨代會的權威性，明確黨代會的職能范圍。從各地試行黨代會常任制的情況來看，黨代會職權落實較難，存在“黨代會經(jīng)常性職權發(fā)揮不足；年會的會期相對較短，會議內容和形式也有待進一步改善；會議?議事?得到了加強而?議人?明顯不足”等現(xiàn)象。結合兵團農(nóng)牧團場的特殊政治體制，筆者認為，可參照一些學者提出的方法對黨代會、全委會和常委會進行職權劃分：黨代會主要負責審議并決策工作的大政方針和主要目標任務；全委會負責審議并決策涉及面廣、重要的單項工作；常委會負責日常工作的研究決策。

4、進一步提高紀委地位，增強其履職監(jiān)督能力。紀律檢查委員會是黨代會選舉產(chǎn)生的紀律監(jiān)察機構，行使監(jiān)督職責。而《黨章》規(guī)定“黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作”，這樣便將紀律檢查委員會置于了同級黨委之下，其監(jiān)督同級黨委的作用便在很大程度上得到了削減。尤其在兵團農(nóng)牧團場，紀律檢查委員會對黨委常委會這個職權很高的領導核心的監(jiān)督作用更是難以得到有效發(fā)揮。因此，在兵團農(nóng)牧團場推行黨代會常任制，適當提升紀律檢查委員會的地位便成了一項重要研究內容。

（三）實行黨代會年會制

黨代會年會制是黨代會常任制中的一項基本內容。實行黨代會年會制，就是每年召開一次黨的全體代表大會，審議黨委和紀委工作報告，并對黨的自身建設、黨的領導和執(zhí)政中的重大問題進行決策。兵團現(xiàn)行的幾個黨代會常任制試點團場都將試行黨代會年會制，但從目前情況來看，筆者認為應該從兩個方面加強年會的制度建設。

1、明確并區(qū)分屆首年會和屆中年會的職責任務。黨代會年會一般分為屆首年會和屆中年會，一屆黨代會任期內的第一次年會也叫屆首年會，其余年會則為屆中年會。由于兵團各

農(nóng)牧團場黨代會常任制試行還處于起步階段，大多團場對屆首年會和屆中年會的職責、任務的規(guī)范制度還不健全。筆者認為，屆首年會可以對黨代會任期內黨的自身建設的重大問題、黨的領導和執(zhí)政中的重大問題、戰(zhàn)略問題、“兩委”班子的選舉和配備等問題進行安排部署，屆中年會則應側重于“兩委”工作報告的審議和黨代表提議、提案的處理。

2、適當延長黨代會年會召開時間?！蛾P于兵團農(nóng)牧團場黨的代表大會常任制試點的通知》指出，黨代會年會 “會期一般為1天”。在這一天會期內，黨代會要完成“兩委”工作報告的審議、“兩委”委員的評議、黨代表提議提案的處理及對團場重大問題進行決策等一系列職能，時間相對緊迫。因此，筆者建議適當延長黨代會年會時間，以提高黨代會決策的科學性。

（四）設立黨代會常任制常設機構

黨代會常任制要實現(xiàn)“常任”的職能，必須設立具有“組織協(xié)調、保障服務、監(jiān)督管理”職能的常設機構，并由常設機構負責溝通黨代表及協(xié)調全委會和黨政工作部門的聯(lián)系，確保黨代會決策的貫徹落實。兵團各師市的黨代會常任制試點團場大多依據(jù)這個職能設立了“黨代表聯(lián)絡辦公室”，掛靠在組織部門。但“黨代表聯(lián)絡辦公室”僅是黨委和組織部門增添的一個輔助性辦事和建言獻策的參謀機構，不是由黨代會選舉產(chǎn)生，不但無助于發(fā)揮黨代會的最高領導機關、最高決策機關和最高監(jiān)督機關的職能，還降低了黨代會的地位和作用。

筆者認為，可在全委委員和紀委委員中間，由黨代會選舉產(chǎn)生5-7名黨代表組成常務委員會，并下設辦公室負責黨代會和黨代表日常管理工作。由常務委員會負責以下工作：協(xié)調黨代會和黨政各部門工作；籌備黨代會年會；監(jiān)督各基層單位選舉產(chǎn)生黨代表候選人；組織黨代表開展培訓、視察調研等各類活動；處理和接待黨代表來信來訪；受理和承擔意見建議、提議提案；向全委會和常委會反映黨代表相關意見建議。常務委員最好有1-2名紀委委員、4-5名全委委員，且常委委員中最好有一名組織部門人員，便于聯(lián)系和組織黨代表。

此外，兵團各試點團場還在基層單位設置了黨代表工作室，并設定了黨代表接待日。筆者認為，在兵團農(nóng)牧團場這種團、連兩級準政府管理模式下，設立基層黨代表工作室和黨代表接待日，在發(fā)揮基層黨代表聯(lián)系群眾和建言納策方面起到了一定的積極作用。

（五）實行黨代表的任期制

黨代表任期制，即黨代會代表和它選舉產(chǎn)生的委員會其資格和權力同時存在，任期相同，換屆同時舉行。在兵團全面實行黨代表任期制，對于兵團這種黨政軍企合一而又不設立人大和政協(xié)的特殊政治組織來說有著重要意義?！缎陆a(chǎn)建設兵團黨的各級代表大會代表任期制實施辦法（試行）》（簡稱《辦法》）規(guī)定，“實行兵團黨的各級代表大會代表任期制”，“代表在黨代表大會召開和閉會期間，享有代表資格，行使代表權利，履行代表職責，發(fā)揮代表

作用”，同時《辦法》還規(guī)定，“黨代表通過提議提案、聽取匯報、召開座談會、查閱資料、實地考察、聯(lián)系黨員和職工群眾、列席黨的同級委員會全體會議和常委會及開展民主評議等方式開展工作”。結合第八師一四四團黨代會常任制取得的實踐經(jīng)驗，筆者認為，實行黨代表的任期制方面還應該加強以下3個方面工作：

1、提高黨代表的素質。黨代表是黨代會最基本的構成單元，黨代表素質的高低及其發(fā)揮作用的程度直接決定著黨代會常任制實行的成敗。因此，合理配置黨代表的產(chǎn)生模式并調動黨代表發(fā)揮作用的主動性便成了試行黨代會常任制的重要研究內容。

一要科學規(guī)范黨代表的構成，適當降低領導干部比例。從現(xiàn)今各地黨代表的組成結構來看，領導干部的比例大多在70%左右。領導干部比例過高往往會使黨代會決策受常委會意志左右，難以真正發(fā)揮黨內民主。而各基層單位通過差額選舉推薦的黨代表候選名額中仍是領導干部占絕大多數(shù)，所以通過規(guī)范黨代表產(chǎn)生的方式來調整代表構成便顯得尤為重要。筆者認為，可以通過“區(qū)域代表+自由代表”及“干部代表和群眾代表分選”的模式來突破領導干部比例過高的窘境。首先依據(jù)行政區(qū)劃分不同選區(qū)，給不同選區(qū)分配一定數(shù)額的代表名額，區(qū)域代表宜占總代表數(shù)的70%左右；設立自由代表，通過黨員自由提交申請或其他黨代表聯(lián)名推薦，并通過黨代會或年會選舉通過，自由代表宜占總代表數(shù)的10%左右。在區(qū)域代表產(chǎn)生過程中，將領導干部代表和職工群眾代表分別配備名額并分開選舉，其比例以1:1為宜。此外，依據(jù)各地實際將余下20%的名額劃分至少數(shù)民族代表、個體工商戶代表、專家學者代表、青年代表、婦女代表等。二要加強黨代表培訓力度，提高黨代表素質。黨代表參政議政能力的高低直接影響黨代會決策水平的高低，因此對黨代表開展培訓是推行黨代會常任制的一項重要內容。筆者認為，黨代表培訓可分為專題培訓和常規(guī)培訓。專題培訓要針對某一專題活動，有選擇的提高黨代表的某些能力。如在開展視察調研活動前，要針對視察調研主題對黨代表進行培訓，引導黨代表在活動中真正發(fā)揮作用。常規(guī)培訓則需要建立長期培訓機制，要從如何履行黨代表的職責和發(fā)揮黨代表的作用等方面開展培訓。

2、要創(chuàng)造黨代表發(fā)揮作用的平臺。完善和暢通黨代表任期內發(fā)揮作用、參與黨內事務的內容、形式和渠道，建立健全黨代表發(fā)揮作用的長效機制，是保證黨代會常任制效果的關鍵。第八師一四四團通過成立黨代表工作室和開展各類活動較好的發(fā)揮了黨代表的相關職能，取得了一定的有益經(jīng)驗。

結合兵團農(nóng)牧團場實際，筆者認為可以從以下幾個方面為黨代表提供發(fā)揮作用的平臺。一是設立基層單位黨代表工作室，供黨代表接待來訪黨員群眾和處理相關事務。二是建立黨代表聯(lián)系職工群眾制度。第八師一四四團建立了“三聯(lián)三亮三幫三評”工作機制，即黨委委員、紀委委員聯(lián)系黨代表，黨代表聯(lián)系黨員，黨員聯(lián)系職工群眾；黨代表亮身份、亮承諾、亮職責；黨代表幫助生活、幫思想、幫增收；職工群眾評議黨員，黨員評議黨代表，黨代表評議黨委委員和紀委委員?！叭?lián)三亮三幫三評”制度既為密切黨群關系提供了思路，創(chuàng)造了黨代表發(fā)揮作用的條件，同時還通過評議機制在一定程度上增強了黨代表發(fā)揮作用的積極主動性，是黨代會常任制試點工作中一種有益的實踐經(jīng)驗。三是實行黨代表列席“兩委”（黨委常委會、全委會）會議制度。列席“兩委”會議既可以充分保證黨代表的知情權，又可以有效的對“兩委”工作進行監(jiān)督和評議。但從目前各地常任制試點的情況來看，雖然大都執(zhí)行了列席制度，但黨代表列席大多流于形式，難以發(fā)揮有效作用。因此，如何在兵團農(nóng)牧團場實行黨代表列席旁聽“兩委”會議制度，仍是兵團農(nóng)牧團場實行黨代會常任制的一個重要研究內容。四是開展黨代表視察調研活動。組織黨代表針對疑難問題進行調研，既能夠充分掌握團場相關問題的具體情況，又可通過黨代表分團討論取得解決和處理問題的思路和措施。如第八師一四四團通過組織黨代表對該團農(nóng)業(yè)連隊義務工管理問題、釀酒葡萄種植效益問題及城鎮(zhèn)化管理問題開展視察調研活動，詳細考察了該團這些問題的現(xiàn)狀、形成因素，并探討了解決問題方法和途徑，為團場處理疑難問題提供了參考。五是實行提議提案制度。提議提案制是健全黨代表大會制度的重要方式，是創(chuàng)新黨內民主和增強黨代表監(jiān)督作用的重要手段，是實行黨代表任期制的保障和延伸，有利于密切黨群關系和提升黨決策的科學化。黨的十八大強調，要“積極發(fā)展黨內民主，增強黨的創(chuàng)造力”，“實行黨代會代表提案制”。結合第八師一四四團實踐經(jīng)驗，筆者認為，提議提案制應與黨代表視察調研等活動有機結合，既能充分利用調研結果，又能保證提議、提案的質量。六是實行黨代表意見建議回復制度。黨代表通過聯(lián)系、走訪、接待職工群眾等途徑，會征集到民生、經(jīng)濟等各類問題。有些問題涉及到團場發(fā)展大計，可以建議黨代會組織開展視察調研活動并形成提議或提案；而有些問題往往僅涉及個別部門和人員，因而就需建立一種能夠處理此類問題的機制——意見建議回復制?，F(xiàn)行的意見建議回復制大多是由黨代會常設機構（黨代表聯(lián)絡辦公室）負責收集整理意見建議，并通過黨委研究后做出相應處理。筆者認為，黨代表意見建議可通過黨代會常設機構審核或通過一定數(shù)額的黨代表聯(lián)名直接對相關部門或人員發(fā)起意見建議，這樣既提高辦事效率，又能強化黨代表的職能和地位。七是建立黨代表考核評議制度，對考評不合格的或不再適宜行使代表職能的黨代表通過年會審議終止或停止其代表資格。

3、要做好黨代表履職行責的保障工作。常任制黨代表的活動是憑借其權利來實現(xiàn)的，只有保證其各項權利正常行使才能有效推動黨代會常任制的正常實行。在兵團農(nóng)牧團場實行黨代會常任制，要做好以下幾項黨代表的權利保障工作。

一是要通過廣泛宣傳和深入動員，引起黨代表自身、職工群眾和團場各部門的重視。只有黨代表足夠重視自身權利才能主動發(fā)揮職能，同理，也只有職工群眾和團場各部門足夠尊重和重視黨代表的權利，才能為黨代表營造履行職能的良好氛圍。二是要做好組織協(xié)調，保證黨代表各類活動能夠正常開展。三是要做好時間和經(jīng)費保證。黨代表發(fā)揮職能需要由充足的時間和經(jīng)費保障，沒有充足的經(jīng)費黨代表各類活動就難以開展，而黨代表都有自己本職工作。因此，在開展各類黨代表活動時要充分考慮黨代表的時間安排，同時還應將黨代表活動經(jīng)費納入團場預算。

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