第一篇：國(guó)外人力資源開發(fā)管理的經(jīng)驗(yàn)和借鑒

國(guó)外人力資源開發(fā)管理的經(jīng)驗(yàn)和借鑒

公共管理學(xué)院社會(huì)保障郭媛

與美國(guó)、英國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，當(dāng)前我國(guó)人力資源開發(fā)管理還存在一定差距。尤其是,結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的要求，我國(guó)人力資源開發(fā)管理的不足之處日漸明顯，比如人力資源開發(fā)結(jié)構(gòu)不合理；人力資源開發(fā)方法陳舊，手段單一，效率低下等等，這些差距與不足，構(gòu)成了我國(guó)人力資源開發(fā)的挑戰(zhàn)，也是推進(jìn)我國(guó)人力資源開發(fā)需要解決的問題。通過學(xué)習(xí)和因地制宜的借鑒其他發(fā)達(dá)國(guó)家在人力資源開發(fā)管理方面的經(jīng)驗(yàn)，可以更快的結(jié)合實(shí)際改進(jìn)我國(guó)人力資源落后的現(xiàn)狀。

一、美國(guó)的人力資源開發(fā)管理模式及可借鑒的經(jīng)驗(yàn)

1、美國(guó)十分重視人力資源的開發(fā)

在美國(guó)，企業(yè)把人力資源開發(fā)和利用放在首位，并予以優(yōu)先發(fā)展。進(jìn)入20世紀(jì)后，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力超過了英、德等國(guó)，這在很大程度上是因?yàn)槊绹?guó)擁有一批較高素質(zhì)的人力資源。美國(guó)的人力資源開發(fā)管理將企業(yè)的目標(biāo)與任務(wù)和職工的個(gè)人需要與職業(yè)抱負(fù)融為一體，目的是提高企業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率和個(gè)人對(duì)職業(yè)的滿足程度，這點(diǎn)與日本類似。

2、美國(guó)的科技人才開發(fā)戰(zhàn)略

美國(guó)是世界科技大國(guó)，其擁有的科技人才數(shù)量可觀，從其每年榮獲諾貝爾獎(jiǎng)的科學(xué)家人數(shù)便可知曉。為了滿足對(duì)高科技人才的需求，美國(guó)從多方面實(shí)行人才培養(yǎng)和引進(jìn)策略，比如大量吸引外來人才，對(duì)高層人才實(shí)行“綠卡制”給予入籍優(yōu)惠；同時(shí)美國(guó)也重視對(duì)本國(guó)人才的培養(yǎng)，比如設(shè)立了很多科學(xué)獎(jiǎng)，如“諾貝爾熱身運(yùn)動(dòng)獎(jiǎng)”等。

3、美國(guó)人力資源開發(fā)管理可供我們借鑒的一些經(jīng)驗(yàn)

與我國(guó)相比，美國(guó)的人力資源比較注重實(shí)用性和針對(duì)性。

首先，美國(guó)許多科學(xué)技術(shù)學(xué)院的專業(yè)完全是根據(jù)當(dāng)?shù)氐墓I(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)的實(shí)際需。設(shè)置哪些專業(yè)和開設(shè)哪些課程，事先要多次調(diào)查，反復(fù)征詢有關(guān)企業(yè)單位的意見，然后進(jìn)行評(píng)價(jià)，再報(bào)地方委員會(huì)批準(zhǔn)，如發(fā)現(xiàn)勞動(dòng)力市場(chǎng)某類技術(shù)人員過剩，即報(bào)教育委員會(huì)批準(zhǔn)，停止招生。這種根據(jù)社會(huì)需要設(shè)置課程的方法非常值得借鑒。

其次，以短期的高等教育的形式大力開展在職人員的繼續(xù)教育。在美國(guó)傳統(tǒng)大學(xué)的同一專業(yè)內(nèi)設(shè)有多種培養(yǎng)目標(biāo)和教學(xué)計(jì)劃，并按行政區(qū)域設(shè)社區(qū)學(xué)校及初級(jí)學(xué)院，現(xiàn)有的社區(qū)學(xué)院與工商企業(yè)掛鉤，共同開設(shè)成人教育課程。

再次，提倡企業(yè)辦學(xué)。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，美國(guó)公司企業(yè)每年用于培訓(xùn)和再教育雇員的總經(jīng)費(fèi)高達(dá)300億美元，約占全部教育經(jīng)費(fèi)的一半左右。其參加企業(yè)內(nèi)教育的人數(shù)達(dá)800萬人，相當(dāng)于全美四年制研究生院和大學(xué)中注冊(cè)的總?cè)藬?shù)。

二、英國(guó)的人力資源開發(fā)管理模式及可借鑒的經(jīng)驗(yàn)

（一）英國(guó)的人力資源開發(fā)管理的特點(diǎn)

1、全球化的人才戰(zhàn)略和寬松的人才流動(dòng)政策

在英國(guó)，政府不用政策去限制人才的國(guó)際間流動(dòng)。尤其是在歐美國(guó)家之間，由于基本不存在語言障礙，人才很容易因?yàn)楦咝匠旮呋貓?bào)在國(guó)家間流動(dòng)。以英國(guó)為例，它每年都有很多高科技人才流向美國(guó)，英國(guó)對(duì)此并不刻意限制，而是執(zhí)行來去自由的政策。但是英國(guó)也創(chuàng)造了很好的人才回流環(huán)境和創(chuàng)業(yè)條件以便吸引英國(guó)的本土人才回國(guó)。

2、實(shí)行個(gè)人自我實(shí)現(xiàn)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

英國(guó)公司的經(jīng)營(yíng)管理一般是以目標(biāo)管理為中心的責(zé)任分工制來實(shí)現(xiàn)的。公司對(duì)職工的管理一般采用優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)方式，鼓勵(lì)通過個(gè)體自我實(shí)現(xiàn)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)企業(yè)追求效益的目的。如果員工不能適應(yīng)工作，就會(huì)被淘汰，與此對(duì)應(yīng)員工會(huì)隨著自身能力和功績(jī)的增長(zhǎng)對(duì)

公司不斷的加碼，如果公司不能滿足其要求就會(huì)跳槽或辭職。因此，英國(guó)公司人員流動(dòng)相對(duì)是比較頻繁的，公司為彌補(bǔ)職位空缺常常會(huì)不定期地進(jìn)行招聘工作。

3、企業(yè)人力資源管理戰(zhàn)略與組織整體戰(zhàn)略緊密結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，企業(yè)人力資源管理戰(zhàn)略并不僅僅從屬于組織整體戰(zhàn)略。英國(guó)的很多首席執(zhí)行官認(rèn)為，企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)體現(xiàn)在人的競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)人力資源管理戰(zhàn)略必須與組織整體戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

4、全方位的人力資源開發(fā)和評(píng)估理念

英國(guó)的人力資源開發(fā)不僅重視員工的職業(yè)技能，它還重視員工的學(xué)習(xí)能力、工作態(tài)度、團(tuán)隊(duì)精神、領(lǐng)導(dǎo)氣質(zhì)和文化建設(shè)等。英國(guó)公司極其注重員工綜合能力的開發(fā)，以英國(guó)匯豐銀行為例，長(zhǎng)期以來一直把員工的服務(wù)態(tài)度列為員工培育的第一內(nèi)容。他們認(rèn)為，員工有讓顧客滿意的服務(wù)意識(shí)和態(tài)度，會(huì)產(chǎn)生自我開發(fā)服務(wù)技能的熱情。并且英國(guó)公司基本上實(shí)行“360度反饋系統(tǒng)”，通過與員工個(gè)人相聯(lián)系群體的反饋意見全面評(píng)估公司目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和印證員工的崗位表現(xiàn)，從中發(fā)現(xiàn)優(yōu)劣所在。

（二）英國(guó)人力資源開發(fā)管理可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)

1、廣泛的全方位的人力資源開發(fā)

首先，高度重視人力資源開發(fā)；其次，對(duì)人力資源管理要實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，在對(duì)人力資源進(jìn)行細(xì)分的基礎(chǔ)上，了解不同層次人力資源的培訓(xùn)需求，并制定相應(yīng)的有的放矢的培訓(xùn)方案，并保證實(shí)施，真正做到人才的合理開發(fā)。此外，由于人力資源管理部門是企業(yè)文化職能上的延生，所以和諧的勞資關(guān)系也很重要，我國(guó)企業(yè)人力資源管理部門大多忽略了企業(yè)文化在人力資源管理中的功能，因此，在人力資源管理部門應(yīng)當(dāng)注重企業(yè)文化職能的運(yùn)用，幫助并建立和諧的勞資關(guān)系。

2、用戰(zhàn)略的思想來構(gòu)建人力資源管理體系，建立人力資源規(guī)劃來保證人力資源管理戰(zhàn)略與組織整體戰(zhàn)略的緊密結(jié)合，值得我國(guó)企業(yè)借鑒。英國(guó)企業(yè)在組織發(fā)展的不同階段，對(duì)企業(yè)人力資源管理戰(zhàn)略進(jìn)行細(xì)分，從而對(duì)企業(yè)所需的人力資源進(jìn)行細(xì)分，是制定好企業(yè)人力資源管理戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。此外，通過定崗、定編和勞動(dòng)定額，對(duì)企業(yè)的人力資源供給和人員需求進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)，以保證人力資源供需的平衡。

3、英國(guó)用制度化和法制化規(guī)范來管理人力資源，值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒。對(duì)人力資源管理的各個(gè)方面都有相應(yīng)的法律法規(guī)，人力資源的錄用、考核、晉升、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、仲裁、工資福利、保護(hù)、退休等作了立法規(guī)定，形成了相關(guān)的法律體系，使人力資源開發(fā)利用工作有法可依。我國(guó)在這方面較為薄弱，人為因素較多，需要進(jìn)一步在制度化和法制化管理上有所提升。

三、日本的人力資源開發(fā)管理模式及可借鑒的經(jīng)驗(yàn)

（一）日本人力資源管理模式的特點(diǎn)

l、終身雇用制。所謂終身雇用制是指公司從大學(xué)畢業(yè)生或其他年輕人中雇用基本核心員工，規(guī)劃員工的持續(xù)培訓(xùn)和發(fā)展計(jì)劃，在公司集團(tuán)內(nèi)部的員工永遠(yuǎn)供職到55歲。除非發(fā)生極其特殊的情況，一般不解雇員工。日本的終身雇用制是日本企業(yè)管理中最突出、也最有爭(zhēng)議的政策。終身制最大的特點(diǎn)是有助于工作穩(wěn)定，促進(jìn)職工長(zhǎng)期發(fā)展，穩(wěn)定就業(yè)政策。特別對(duì)采用全面質(zhì)量管理的日本制造業(yè)來說，有助于公司對(duì)員工的長(zhǎng)期培訓(xùn)，發(fā)展公司獨(dú)特的企業(yè)文化，減少不必要的人員流動(dòng)，提高員工對(duì)企業(yè)的忠誠(chéng)，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。

2、年功序列工資制。年功序列工資制就是員工的工資隨著年齡的增長(zhǎng)和在同一個(gè)企業(yè)里連續(xù)工作實(shí)踐的延長(zhǎng)而逐年增加。同時(shí)，連續(xù)工齡還是決定職務(wù)晉升的重要依據(jù)。日本企業(yè)里有新的工作需要時(shí)，會(huì)盡量通過重新培訓(xùn)已有的職工，內(nèi)部調(diào)節(jié)來滿足需要。

3、企業(yè)內(nèi)工會(huì)與合作性勞資關(guān)系。企業(yè)內(nèi)工會(huì)指的是按特定企業(yè)成立的工會(huì)制度。企業(yè)內(nèi)工會(huì)和終身雇用制、年功序列制被認(rèn)為是日本企業(yè)人力資源管理的三大支柱。由于日本一般都采用終身雇用制，因此職工的利益和企業(yè)完全拴在一起。職工個(gè)人利益和企業(yè)利益的緊密

相連，一方面能促使職工關(guān)心企業(yè)的發(fā)展成長(zhǎng)，另一方面，也使職工非常關(guān)心企業(yè)內(nèi)部的分配關(guān)系。

（二）日本人力資源管理模式對(duì)中國(guó)的啟示

1、形成有中國(guó)特色的企業(yè)文化。建立現(xiàn)代企業(yè)制度必須建優(yōu)秀的企業(yè)文化，日本企業(yè)成功的奧秘之一就在于形成了其極具特色的優(yōu)秀的企業(yè)文化。我們應(yīng)該借鑒日本形成優(yōu)秀企業(yè)文化的思路和方法，結(jié)合我國(guó)文化傳統(tǒng)，形成中國(guó)特色的企業(yè)文化。培養(yǎng)員工的團(tuán)隊(duì)精神，激發(fā)員工的積極性和創(chuàng)造性，確立廣大員工的主人翁地位。

2、加大人力資本投入，提高員工素質(zhì)。日本企業(yè)十分重視對(duì)員工的培訓(xùn)，中國(guó)企業(yè)目前也開始重視員工的培訓(xùn)和發(fā)展，但在培訓(xùn)過程中存在很多不足之處，國(guó)有企業(yè)要高度重視科技和經(jīng)營(yíng)管理人才特別足青年人才的培養(yǎng)和使用，創(chuàng)造條件，形成優(yōu)秀人才脫穎而出、人盡其才的用人機(jī)制。

3、構(gòu)建以“能力管理”為中心的人力資源管理模式。隨著能力模型的流行和廣泛的應(yīng)用，以能力管理為中心的人力資源的企業(yè)越來越多，這里的能力是指取得最優(yōu)業(yè)績(jī)的人所具有的能力和特質(zhì)。故企業(yè)首先要建立關(guān)鍵職位的能力模型，人力資源管理的招聘、培訓(xùn)、薪酬管理和績(jī)效管理以及人力資源規(guī)劃都要圍繞能力模型進(jìn)行。這種管理模式，以人為中心，注重公司文化的建立，注重員工的職業(yè)規(guī)劃和員工的培養(yǎng)，并將公司的發(fā)展戰(zhàn)略與人才戰(zhàn)略充分結(jié)合起來。

第二篇：《國(guó)外成功企業(yè)的人力資源開發(fā)》分析提示

《國(guó)外成功企業(yè)的人力資源開發(fā)》分析提示

國(guó)外大型企業(yè)成功的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，每一個(gè)成功的企業(yè)都有一個(gè)優(yōu)秀的企業(yè)家掌管帥印，他們把各種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)要素集合起來，有計(jì)劃、有謀略、有組織、講效益的率領(lǐng)全體員工，實(shí)現(xiàn)既定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)目標(biāo)，企業(yè)家是企業(yè)的靈魂。我國(guó)由于歷史的原因，企業(yè)家階層并沒有真正形成，絕大多數(shù)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的年齡偏大、知識(shí)老化、經(jīng)營(yíng)管理能力差、缺乏開拓精神、墨守成規(guī)、因循守舊，少數(shù)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人甚至濫用職權(quán)，以權(quán)謀私，1996年某省集中了158名企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人測(cè)試企業(yè)有關(guān)知識(shí)，竟有58％的人不知道什么叫增值稅，40％的國(guó)家級(jí)企業(yè)質(zhì)量、消耗、效益嚴(yán)重下滑，達(dá)不到原評(píng)定的水平，可見企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人素質(zhì)急需提高。

美國(guó)通用電氣公司自1892年開業(yè)以來，先后有選過7位總經(jīng)理的經(jīng)驗(yàn)（人均任職15年以上），但它沒有失敗過一次（巨額或長(zhǎng)期虧損、個(gè)人錯(cuò)誤影響企業(yè)），這是通用電氣公司百年不衰的根本原因。

當(dāng)然，企業(yè)的健康運(yùn)作，除了要有一個(gè)好的總經(jīng)理掌管帥印，還必須要有一個(gè)優(yōu)化組合的整體，要提高包括管理人員、科技人員、工人在內(nèi)的每一個(gè)員工的素質(zhì)，即全員素質(zhì)才能達(dá)到高效能的目的。目前我國(guó)企業(yè)員工素質(zhì)十分令人憂慮。國(guó)家勞動(dòng)部在一份生產(chǎn)工作狀況調(diào)查報(bào)告中指出：“現(xiàn)在技工的文化素質(zhì)、身體素質(zhì)較前有很大提高，但崗位技術(shù)素質(zhì)、道德和紀(jì)律明顯下降?！比珖?guó)1.2億名技工中初中和初中以下文化程度的約占70％。其中35歲以下青工約800萬，他們中初級(jí)工占80％，中級(jí)工不足20％，高級(jí)工不足1％。除了技術(shù)等級(jí)低，各級(jí)技工的平均水平也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及五六十年代，大多數(shù)青工的實(shí)際技術(shù)水平達(dá)不到相應(yīng)的技術(shù)等級(jí)規(guī)定的應(yīng)知應(yīng)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)。

本案例通過翔實(shí)的事例論述的國(guó)外成功企業(yè)，無一不是擁有高素質(zhì)的企業(yè)家、高水平的人才組合和高質(zhì)量的管理獲得高效能的。通過這個(gè)案例的分析，應(yīng)從建立企業(yè)家市場(chǎng)造就國(guó)際一流帥才，優(yōu)化企業(yè)人才組合，開發(fā)全員智能技能，博采國(guó)外管理之才，攀登世界管理高峰等方面進(jìn)行思考。

第三篇：國(guó)外小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)及借鑒

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國(guó)外小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)及借鑒

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心

內(nèi)容摘要：世界各國(guó)政府普遍重視小型農(nóng)田水利發(fā)展，許多國(guó)家都建立了一套適應(yīng)本國(guó)國(guó)情的小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理體系，包括投融資制度、運(yùn)行體制、水權(quán)交易、水利工程產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、用水戶參與機(jī)制等。本報(bào)告對(duì)該領(lǐng)域一些國(guó)家的做法、經(jīng)驗(yàn)及啟示進(jìn)行簡(jiǎn)要的梳理和總結(jié)。

一、投資以政府為主導(dǎo)，社會(huì)資本廣泛參與

首先，政府承擔(dān)農(nóng)田水利投資主體責(zé)任。縱觀世界各國(guó)的水利投資情況，由于農(nóng)田水利是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的重要部分，其準(zhǔn)公益性的特點(diǎn)無法完全依靠市場(chǎng)滿足項(xiàng)目投資，而且水利項(xiàng)目投資大、收益期長(zhǎng)，政府都在水利投資體系占主體地位。

在美國(guó)，農(nóng)業(yè)灌溉骨干工程、農(nóng)村供水工程一般是聯(lián)邦政府贈(zèng)款50%，其余50%由地方負(fù)責(zé)，地方負(fù)責(zé)部分通常是稅收支出或政府擔(dān)保優(yōu)惠貸款（徐家貴等，2006）[①徐家貴、徐雪紅：“國(guó)內(nèi)外典型水利投融資模式及啟示”，《水利經(jīng)濟(jì)》，第24卷第1期，2006年1月，47～49頁。]。對(duì)于落后地區(qū)，聯(lián)邦政府采--------------------------精品

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取贈(zèng)款或零利率貸款的辦法予以資助。聯(lián)邦法律規(guī)定任何一個(gè)項(xiàng)目贈(zèng)款不得超過工程總投資的75%，目前實(shí)際操作為50%（張德剛等，2009）[②張德剛、王鷗、付曉東：“國(guó)內(nèi)外水利投融資體制現(xiàn)狀的比較”，《商業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2009年第11期，68～69頁。]。灌溉工程的可行性研究、設(shè)計(jì)等技術(shù)方面的費(fèi)用，全部由聯(lián)邦政府支持。

日本的水利資金投資主體是中央政府、地方政府、農(nóng)民和項(xiàng)目業(yè)主，中央政府和地方政府僅對(duì)水利公益事業(yè)進(jìn)行大量投入，而非公益事業(yè)的水利項(xiàng)目則推向市場(chǎng)，由項(xiàng)目業(yè)主負(fù)擔(dān)，政府提供一定的補(bǔ)助。雖然操作原則如此，日本的水利資金投資仍是以中央和地方的資金占主導(dǎo)地位，并且水利投資在各類公益事業(yè)投資中一直處于首位。日本水資源開發(fā)公團(tuán)則依靠政府基金的長(zhǎng)期貸款。

歐盟則依據(jù)小型農(nóng)田水利設(shè)施項(xiàng)目的性質(zhì)給予不同的補(bǔ)貼力度，原則是公共產(chǎn)品性質(zhì)較強(qiáng)的項(xiàng)目給予的補(bǔ)貼力度也較大。最高補(bǔ)貼可達(dá)項(xiàng)目預(yù)算的80%，私人性質(zhì)的節(jié)水和灌溉設(shè)備補(bǔ)貼率為25%～40%。

總體來看，農(nóng)田水利的投資模式普遍以政府為主，根據(jù)投資項(xiàng)目性質(zhì)廣辟融資渠道。本著“誰投資、誰管理、誰受益”的原--------------------------精品

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則，先劃清水利項(xiàng)目的責(zé)、權(quán)、利，再按責(zé)任和收益情況進(jìn)行投資分?jǐn)偂Ｔ诿鞔_了政府為投資主體的同時(shí)，逐級(jí)分?jǐn)傌?zé)任和投資義務(wù)。

其次，各級(jí)政府明確劃分事權(quán)和支出責(zé)任。許多國(guó)家在水利設(shè)施建設(shè)中采取明確投資主體和事權(quán)劃分的原則，在不同時(shí)期，選擇不同投資重點(diǎn)。

美國(guó)水利項(xiàng)目60%以上投資來源于各級(jí)政府的財(cái)政資金投入。龐大的政府投資需要在各級(jí)政府間劃分水利事權(quán)，按照職責(zé)管轄范圍，逐級(jí)分解財(cái)政壓力。聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)大河及跨州河流的治理，州級(jí)地方政府主要負(fù)責(zé)中小河流的治理。在防洪搶險(xiǎn)方面，洪水超過是十年一遇的由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，防洪及改善生態(tài)環(huán)境等公益性項(xiàng)目，主要由各級(jí)政府撥款，對(duì)水電、洪水項(xiàng)目則推向市場(chǎng)或按受益者分?jǐn)偼顿Y共同建設(shè)。按水利事權(quán)的劃分實(shí)施投資主體分?jǐn)偼顿Y。防洪工程主要是州政府負(fù)責(zé)。對(duì)較大項(xiàng)目，州政府可以通過游說眾、參議員通過國(guó)會(huì)批準(zhǔn)后取得資金保證，聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)65%，地方負(fù)擔(dān)35%。根據(jù)防洪法案，陸軍工程師兵團(tuán)負(fù)責(zé)全國(guó)防洪工作。

印度憲法規(guī)定水資源開發(fā)利用和防洪主要由各邦負(fù)責(zé)，中央政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、技術(shù)咨詢和聯(lián)邦流域的開發(fā)，灌溉工程由聯(lián)邦規(guī)--------------------------精品

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劃、施工和管理。小型工程中央和地方政府投資1/3，中央和地方政府各負(fù)擔(dān)一半。防洪工程由中央政府投資，不回收投資。而小型灌溉工程中央和地方政府分別撥款總投資的1/6左右，一般不需償還，對(duì)運(yùn)用噴灌和滴灌等節(jié)水類技術(shù)的小型項(xiàng)目，政府還給予25%～50%的補(bǔ)助。

日本河流也采取分級(jí)管理的辦法，對(duì)治河費(fèi)用及管理費(fèi)用的分擔(dān)有明確規(guī)定：根據(jù)河流的重要性及其影響大小等因素，劃分等級(jí)。一級(jí)河流由國(guó)家主管部門管理，由建設(shè)大臣主管；其他河流由都道府縣首長(zhǎng)管理。國(guó)家管理的河流所需建設(shè)、管理費(fèi)用，原則上由中央政府負(fù)擔(dān)，若屬地方要求項(xiàng)目，其費(fèi)用由中央負(fù)擔(dān)1/3～1/2。地方政府管理河流所需建設(shè)、管理費(fèi)用，原則上由地方政府負(fù)擔(dān)，根據(jù)需要可申請(qǐng)國(guó)家給予補(bǔ)貼。對(duì)于因?yàn)?zāi)損毀的公用設(shè)施，所在地方政府應(yīng)在災(zāi)后立即組織修復(fù)，不需立項(xiàng)申請(qǐng)，所需費(fèi)用按相關(guān)法律規(guī)定分?jǐn)偂９喔扰潘O(shè)施建設(shè)可按其規(guī)模和技術(shù)上的難易程度分別由國(guó)家、都道府縣政府、市町村政府和土地改良區(qū)等進(jìn)行建設(shè)。根據(jù)不同的建設(shè)項(xiàng)目主體，歸類為不同的項(xiàng)目，由國(guó)家實(shí)施的稱為“國(guó)營(yíng)項(xiàng)目”，由都道府縣政府實(shí)施的稱為“都道府縣營(yíng)項(xiàng)目”，由市町村政府和土地改良區(qū)等實(shí)施的則稱為“團(tuán)體營(yíng)項(xiàng)目”。通常來說，受益農(nóng)田面積在3000公頃以上時(shí)--------------------------精品

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為國(guó)營(yíng)項(xiàng)目，在3000公頃以下、200公頃以上為都道府縣營(yíng)項(xiàng)目。

大多數(shù)國(guó)家由政府負(fù)責(zé)以流域或水系為單位制定水資源相關(guān)規(guī)劃，同時(shí)政府也負(fù)責(zé)編制各種專業(yè)規(guī)劃，例如防洪抗旱、灌溉、城鎮(zhèn)用水、地下水開發(fā)利用、水資源保護(hù)和水土保持等規(guī)劃。在英國(guó)，規(guī)劃根據(jù)目標(biāo)對(duì)象分為國(guó)家級(jí)、流域級(jí)、區(qū)域級(jí)和地方級(jí)，按照不同的級(jí)別由相對(duì)應(yīng)的政府部門負(fù)責(zé)。就審批程序來說，美國(guó)水資源相關(guān)規(guī)劃的審批需要報(bào)送的政府部門涉及了水務(wù)、環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易等部門，這些部門還會(huì)舉行公眾聽證會(huì)，參考顧問的意見和評(píng)論。雖然程序繁瑣，但是確保了水資源的規(guī)劃管理工作的民主性、科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

再次，普遍建立社會(huì)參與機(jī)制。許多國(guó)家利用一些水利工程具有供水、灌溉、發(fā)電、旅游、水土保持等多項(xiàng)效益的特點(diǎn)，吸引有關(guān)受益方參與投資和管理，投資者和管理者有權(quán)享受收益。社會(huì)參與機(jī)制仍以先明確劃分水利項(xiàng)目的公益性和非公益性特征為前提，非公益性的項(xiàng)目中政府補(bǔ)貼、貸款的比例低于公益性項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，給予社會(huì)力量參與水利建設(shè)更多的空間和機(jī)會(huì)，為項(xiàng)目建設(shè)單位融資提供便利渠道，將一部分財(cái)政資金通過市場(chǎng)化貸給非公益性水利項(xiàng)目有償使用。

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例如，美國(guó)水利項(xiàng)目建設(shè)單位可以由政府授權(quán)向社會(huì)發(fā)行免稅債券，債券利率一般高于銀行利率，還款期限為20至30年。對(duì)于有明顯經(jīng)濟(jì)效益的水利工程，開發(fā)機(jī)構(gòu)可以向社會(huì)發(fā)行股票的形式和自籌的形式籌得部分水利資金，在美國(guó)的非公益性水利項(xiàng)目中，自籌的比例一般約20%至40%左右（張德剛等，2009）[③張德剛、王鷗、付曉東：“國(guó)內(nèi)外水利投融資體制現(xiàn)狀的比較”，《商業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2009年11期，68～69頁。]。此外，也允許社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人捐贈(zèng)。日本水資源開發(fā)公團(tuán)可以獲得政府基金的長(zhǎng)期貸款。韓國(guó)將市場(chǎng)前景看好的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目推向市場(chǎng)，保證民間資本對(duì)水利的投入得到合理的回報(bào)，以增強(qiáng)水利建設(shè)對(duì)民間資本的吸引力。法國(guó)流域機(jī)構(gòu)將一些水利工程租賃給私營(yíng)公司等等。這些做法都促進(jìn)了水利項(xiàng)目中民間投資的比重不斷上升。目前，世界許多國(guó)家都積極鼓勵(lì)和倡導(dǎo)民間資本進(jìn)入水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府資金與民間資本協(xié)調(diào)使用，不僅可以緩解政府財(cái)政壓力，還可以發(fā)揮民間資本的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，達(dá)到降低投資風(fēng)險(xiǎn)、提高投資和運(yùn)營(yíng)效率的目的。但是在農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)還鮮有涉及，這與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效率和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)整體收益率不高、風(fēng)險(xiǎn)大、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)有關(guān)，因此在制定相應(yīng)法律法規(guī)，采取鼓勵(lì)措施拓寬民間投資方式以及引導(dǎo)投資取得服務(wù)農(nóng)業(yè)和自身盈利雙豐收等方面還--------------------------精品

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需一些積極的嘗試。

二、推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，吸收農(nóng)民參與灌溉管理

農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度與灌溉管理改革緊密相關(guān)。如果使用者沒有被使用對(duì)象的支配權(quán)力，將影響其做出有關(guān)提高使用效率、合理運(yùn)行和維護(hù)的決策。各國(guó)的小型水利工程普遍存在灌溉水費(fèi)收取難、收取率低、財(cái)政負(fù)擔(dān)重、管理缺乏效率等與我國(guó)類似的困難。一些發(fā)達(dá)國(guó)家在上世紀(jì)50年代開始了小型水利工程的產(chǎn)權(quán)制度改革，把政府包攬的管理職責(zé)部分或全部移交給農(nóng)民協(xié)會(huì)或其他私人部門。隨后，許多發(fā)展中國(guó)家也出現(xiàn)了類似的體制轉(zhuǎn)變。產(chǎn)權(quán)制度帶來了兩方面的作用：一方面，提高了水資源的分配效率和公平性，有利于灌溉工程的維護(hù)養(yǎng)護(hù)和資金籌措能力，提高了管理效率；另一方面，也將更多的成本轉(zhuǎn)嫁給了用水戶。如美國(guó)對(duì)于一些農(nóng)民急需而又缺乏資金的工程，只要農(nóng)民提出申請(qǐng)，聯(lián)邦政府會(huì)迅速提供必需的、長(zhǎng)期無息貸款或低息貸款，償還期限為40～50年，年利息為3%。農(nóng)民在還清全部貸款后，其產(chǎn)權(quán)則歸農(nóng)民所有，這樣既提高了農(nóng)民興建水利工程的積極性，又促使農(nóng)民管好用好水利工程，建立起良性的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。

對(duì)于小型農(nóng)田水利設(shè)施，許多國(guó)家則采用了與大型水利設(shè)施不同的管理和運(yùn)行機(jī)制，即吸收農(nóng)民參與灌溉管理。參與式灌溉--------------------------精品

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管理是聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、世界糧食計(jì)劃署、世界銀行和國(guó)際灌排委員會(huì)在許多國(guó)家推廣的灌溉管理機(jī)制，以農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)為依托，讓農(nóng)民參與農(nóng)田水利的興辦、改善、保養(yǎng)及管理。這樣，灌溉工程設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)由用水戶協(xié)會(huì)來完成，費(fèi)用通過補(bǔ)貼及向會(huì)員收取會(huì)費(fèi)來維持。20世紀(jì)80年代以來，在世界銀行等國(guó)際組織的積極推動(dòng)下許多國(guó)家都開展了用水戶參與機(jī)制的改革，把灌溉管理職責(zé)從政府部門向農(nóng)民協(xié)會(huì)或私人部門轉(zhuǎn)移，以提高灌溉用水效率。其中參與式用水戶灌溉管理這一管理機(jī)制給予用水戶參與灌溉系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)、投融資以及建成后運(yùn)行維護(hù)和監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)等管理職能的權(quán)利和機(jī)會(huì)，調(diào)動(dòng)了用水戶的節(jié)水意識(shí)。讓農(nóng)民參與灌溉管理的做法在國(guó)際組織中也廣為推廣，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、世界銀行和國(guó)際灌排委員會(huì)在推廣和交流中發(fā)揮了重要作用。許多由國(guó)際組織投資興建的灌溉工程，都強(qiáng)調(diào)必須吸收農(nóng)民參與管理和組織用水戶協(xié)會(huì)。這種管理方式由用水戶協(xié)會(huì)或灌區(qū)、渠道公司作為管理載體，根據(jù)合作社法規(guī)組織而成。法國(guó)和墨西哥主要以中、小農(nóng)戶為主。在法國(guó)已有1/3的灌溉農(nóng)田采取了這種管理模式，每個(gè)協(xié)會(huì)的規(guī)模為75個(gè)成員和250公頃灌溉農(nóng)田。在墨西哥81個(gè)國(guó)有大型灌區(qū)控制面積的2/3已經(jīng)移交給用水戶協(xié)會(huì)來管理。雖然從表面上看這種轉(zhuǎn)移會(huì)使人員和管理費(fèi)--------------------------精品

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用等財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到農(nóng)戶身上，增加農(nóng)戶灌溉的相關(guān)費(fèi)用，但是農(nóng)戶交納的稅費(fèi)降低，用水資源分配制度更趨于公平、供水環(huán)境的改善減少了用水糾紛，農(nóng)民還可以在補(bǔ)償參與灌溉管理的運(yùn)行成本基礎(chǔ)上獲得剩余收益的分享權(quán)力（韓青，2009）[④韓青：“灌溉管理中的農(nóng)戶參與和激勵(lì)機(jī)制：國(guó)際比較與借鑒”《世界農(nóng)業(yè)》，2009（6）：6～9]。這種直接的農(nóng)業(yè)收益將分散的農(nóng)戶捆綁起來。從用水戶參與程度看，發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)戶參與程度高，發(fā)展中國(guó)家參與程度低，原因在于發(fā)達(dá)國(guó)家的渠道所有權(quán)與使用權(quán)完全一致，沒有機(jī)制轉(zhuǎn)換的問題，也避免了協(xié)會(huì)管理者和用水戶的短期行為，增強(qiáng)了對(duì)水利項(xiàng)目進(jìn)行參與和修復(fù)的積極性。

三、建立水權(quán)交易市場(chǎng)，健全農(nóng)水定價(jià)機(jī)制

一是實(shí)行農(nóng)業(yè)用水優(yōu)惠政策。目前，全球許多國(guó)家執(zhí)行農(nóng)業(yè)用水政策，農(nóng)業(yè)用水的水價(jià)遠(yuǎn)低于生活、城市和工業(yè)用水。即使是在像美國(guó)、以色列這樣的灌溉系統(tǒng)能夠達(dá)到自我維持發(fā)展的國(guó)家，其灌溉用水的價(jià)格仍然遠(yuǎn)低于其他用水的水價(jià)。灌溉供水不收取利潤(rùn)，供水單位是不營(yíng)利的；政府管理的灌區(qū)所收水費(fèi)，只能用于工程維護(hù)和運(yùn)行開支，水費(fèi)要收支平衡；開支后的結(jié)余可接轉(zhuǎn)下年用于工程維護(hù)，而不能用于發(fā)獎(jiǎng)金等，以保持事業(yè)性水利管理單位的廉潔、高效。許多國(guó)家完全采取市場(chǎng)制的水價(jià)政策，--------------------------精品

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農(nóng)業(yè)用水水價(jià)雖不以營(yíng)利為目的，但要求完全收回成本。累進(jìn)制水價(jià)等有利于農(nóng)業(yè)節(jié)水的水價(jià)結(jié)構(gòu)正在普遍得到采用。

美國(guó)水價(jià)制定的總原則是：供水單位不以營(yíng)利為目的，但要保證償還供水部分的工程投資和承擔(dān)供水部分的工程維護(hù)管理、更新改造所需開支，同時(shí)由于不同級(jí)別的供水工程以及供水機(jī)構(gòu)的水價(jià)的資金來源不同，實(shí)行不同的水價(jià)。例如：聯(lián)邦工程灌溉用水水價(jià)核算，只包括償還工程建設(shè)費(fèi)用，不包括利息；州政府建設(shè)的水利工程灌溉用水水價(jià)核算，則包括所有工程運(yùn)行費(fèi)、分?jǐn)偟耐顿Y和利息及其他費(fèi)用；由灌區(qū)水管部門從水利工程處購(gòu)水再賣給灌溉用水戶的水價(jià)核算，除了水利工程購(gòu)水費(fèi)外，還包括灌區(qū)水管部門的配水系統(tǒng)成本、運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、行政管理費(fèi)。雖然美國(guó)所采用的水價(jià)結(jié)構(gòu)隨水資源條件不同各地有較大差異，但近年來許多國(guó)家都逐漸采用有利于節(jié)水的水價(jià)結(jié)構(gòu)，如累進(jìn)水價(jià)。另外，為了鼓勵(lì)農(nóng)民使用循環(huán)水源灌溉，可達(dá)到地面水三類標(biāo)準(zhǔn)的處理廢水價(jià)格只有正常地表水供水價(jià)格的1/3左右，比抽取地下水便宜。

二是采取水權(quán)轉(zhuǎn)讓及定價(jià)機(jī)制。水權(quán)、水權(quán)市場(chǎng)及其交易是近幾年新興的一個(gè)行業(yè)，也形成一個(gè)“準(zhǔn)市場(chǎng)”。水權(quán)是指水資源的所有權(quán)以及從所有權(quán)中分設(shè)出的用益權(quán)。水權(quán)制度就是通過明--------------------------精品

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晰水權(quán)，建立對(duì)水資源所有、使用、收益和處置的權(quán)利，形成一種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的水資源權(quán)屬管理制度。之所以把水權(quán)市場(chǎng)稱為“準(zhǔn)市場(chǎng)”，是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)換一方面要遵循自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，買賣雙方自愿進(jìn)行交易，同時(shí)政府的監(jiān)管必不可少。早在20世紀(jì)80年代，美國(guó)率先開始了農(nóng)業(yè)用水與城市用水之間的水權(quán)轉(zhuǎn)換實(shí)踐，并在水權(quán)轉(zhuǎn)換協(xié)議中對(duì)轉(zhuǎn)換水權(quán)數(shù)量、期限、價(jià)格予以明確，在市場(chǎng)監(jiān)管和水銀行等市場(chǎng)環(huán)境條件方面取得成效（閆華等，2008）[⑤閆華、鄭文剛、趙春江、吳文彪：“國(guó)外農(nóng)業(yè)節(jié)水與水權(quán)轉(zhuǎn)換的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和啟示”，《中國(guó)農(nóng)業(yè)水利水電》，2008年第12期，73～75頁]。在滿足農(nóng)業(yè)用水的前提下，將灌溉節(jié)約下來的水量有償轉(zhuǎn)讓給城市使用，城市則負(fù)擔(dān)相應(yīng)工程的建設(shè)投資和部分增加的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。在農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)換過程中，州政府負(fù)責(zé)監(jiān)管，并在州政府內(nèi)設(shè)立了負(fù)責(zé)水資源控制、水交易和仲裁的常設(shè)機(jī)構(gòu)。在水權(quán)轉(zhuǎn)換方面，日本的做法更加突出水權(quán)轉(zhuǎn)換受益者對(duì)農(nóng)田水利的投入補(bǔ)償。具體做法是：城市部門向農(nóng)村提供部分灌溉設(shè)施改造費(fèi)用，幫助農(nóng)村提高灌溉用水效率，節(jié)約的水才可以提供給投資的城市部門使用。這種做法更是一種激勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行設(shè)備更新的方法，這種不損害農(nóng)民灌溉利益的間接水權(quán)轉(zhuǎn)讓開辟了新的更新改造費(fèi)用籌資渠道，促進(jìn)了節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展。--------------------------精品

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目前在美國(guó)、澳大利亞、日本、西班牙、智利、墨西哥等國(guó)實(shí)施的水權(quán)轉(zhuǎn)換，有區(qū)域內(nèi)、區(qū)域間、流域內(nèi)、流域間，以及永久性和臨時(shí)性的不同水權(quán)轉(zhuǎn)換方式。

目前，水權(quán)轉(zhuǎn)換在一些國(guó)家已經(jīng)成為了一種新的提高水資源使用率的有效途徑。從現(xiàn)有水權(quán)轉(zhuǎn)換的實(shí)施效果來看，開展水權(quán)轉(zhuǎn)換前必須明晰水權(quán)，只有掌握了水權(quán)，用戶才有對(duì)用水進(jìn)行處置和收益的權(quán)利。此外對(duì)于農(nóng)業(yè)規(guī)?；桓?、分散農(nóng)戶多的國(guó)家，應(yīng)借鑒智利和墨西哥充分發(fā)揮用水戶協(xié)會(huì)的作用的經(jīng)驗(yàn)，將分散的小農(nóng)戶組織起來，明確并共同實(shí)施其管理水利設(shè)施，監(jiān)督水資源分配，提供協(xié)商并解決水事沖突的作用。要建立較為完善的水資源法律體系，保護(hù)農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)換行為。

四、與土地整治緊密結(jié)合，提高可持續(xù)發(fā)展能力

土地是由氣候、地貌、巖石、土壤、植被、水文、地質(zhì)以及人類活動(dòng)和種種結(jié)果構(gòu)成的一個(gè)自然、經(jīng)濟(jì)復(fù)合體，因此農(nóng)田水利建設(shè)也自然成為土地整治的重要內(nèi)容，二者密不可分。日本土地改良區(qū)制度規(guī)定，在某一特定地區(qū)從事新建、改造、管理灌溉排水設(shè)施，農(nóng)田區(qū)劃調(diào)整等項(xiàng)目均為土地改良制度的主要任務(wù)，可見農(nóng)田水利在土地整治中的重要地位和作用。在日本許多灌溉排水工程也是以土地改良項(xiàng)目的名義實(shí)施的，建設(shè)工程竣工后的--------------------------精品

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管理工作以“土地改良區(qū)”的受益農(nóng)戶為管理成員來負(fù)責(zé)。應(yīng)該說在日本水稻農(nóng)業(yè)的發(fā)展歷史過程中，根據(jù)農(nóng)村社會(huì)自然形成的“一般水利組合”[⑥在《土地改良法》制定以前，是根據(jù)《水利組合法》而設(shè)立的灌溉管理組織。]，而后由于土地改良法的制定而更換名稱而已。從國(guó)外土地整治的發(fā)展過程可以看出，由于自然環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化，土地整治的內(nèi)容、目標(biāo)也在不斷的調(diào)整和完善。更加強(qiáng)調(diào)綜合的土地整治理念，在土地整治過程中充分考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等多方面的原則，而不是過分注重某一方面，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的。水資源規(guī)劃、灌溉設(shè)施建設(shè)及管理不僅是土地整治的重要部分，其融資、建設(shè)、管理和維護(hù)也納入到土地整治的體系中。整理目標(biāo)由原先的以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)因素為主導(dǎo)，到注重有效的土地利用和生態(tài)保護(hù)。因此土地整治中的農(nóng)田水利建設(shè)也包含了水利灌溉科學(xué)規(guī)劃、水資源保護(hù)以及整體生態(tài)環(huán)境優(yōu)化等功能。

五、注重制度建設(shè)，完善相應(yīng)立法

一是建立灌排法律法規(guī)體系。美國(guó)政府為了保證灌溉工程在經(jīng)濟(jì)上可以持續(xù)發(fā)展，發(fā)布了一系列灌區(qū)法。這些法律規(guī)定建立由農(nóng)民擁有并且運(yùn)行的灌區(qū)模式，政府給予稅收優(yōu)惠，并賦予一些政府才擁有的權(quán)利，如出于灌溉管理的目的對(duì)土地收稅等。根--------------------------精品

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據(jù)1902年的《墾務(wù)行動(dòng)法》，美國(guó)墾務(wù)局在修建水利設(shè)施之前就要與買方（農(nóng)民）簽訂合同，促使墾務(wù)局必須研究和做出關(guān)于后期管理和維護(hù)的有效方法和計(jì)劃，以利于農(nóng)民參與灌區(qū)管理。由于灌溉工程產(chǎn)權(quán)明晰，供水水權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓，現(xiàn)在幾乎所有送到美國(guó)西部的灌溉水都是由農(nóng)民擁有并運(yùn)行的灌區(qū)提供的，盡管大部分灌區(qū)在從政府的水壩和輸水干渠買水時(shí)常享受較大的補(bǔ)貼，但他們都是經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的。許多國(guó)家的水資源管理的核心法律為《水法》。以色列《水法》是1959年頒布的，該法操作性很強(qiáng)，在供水及供水收費(fèi)管理等方面都做出了明確規(guī)定。以色列還成立了水委會(huì)具體負(fù)責(zé)該法的實(shí)施，法律規(guī)定水資源是公共財(cái)產(chǎn)，私人不得擁有。之后，以色列在1955年頒布了《水計(jì)量法》、《打井法》，1962年頒布了《地方管理機(jī)構(gòu)（廢水）法》，1965年頒布了《河流和泉水管理機(jī)構(gòu)法》，1991年頒布了《水污染防治條例》等，將水資源的開采、供應(yīng)、消費(fèi)、地下回灌、水處理等活動(dòng)都納入其法律體系。此外，法律和規(guī)章制度還根據(jù)相應(yīng)的行政安排明確了業(yè)務(wù)主管部門，保障法律和條例得到切實(shí)的執(zhí)行。

二是建立用水協(xié)會(huì)法律體系。以參與式灌溉管理為主導(dǎo)的用水協(xié)會(huì)的成立是20世紀(jì)80年代以來全球灌溉管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制的一項(xiàng)重大改革。這項(xiàng)制度的推行有著許多因素，在發(fā)達(dá)國(guó)家--------------------------精品

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多是政府自上而下的強(qiáng)制推行，對(duì)灌溉管理進(jìn)行非營(yíng)利性的市場(chǎng)化整合，而發(fā)展中國(guó)家則是國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的誘導(dǎo)而進(jìn)行的嘗試和推廣。發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)戶自我管理意識(shí)較強(qiáng)，在長(zhǎng)期的發(fā)展過程中積累了許多成熟的經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)的灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)屬非盈利的非政府組織，獨(dú)立性較強(qiáng)。用水戶參與的組織形式一般可以分為兩類：成立灌區(qū)和渠道公司。各個(gè)州都有適合本地區(qū)特點(diǎn)的法律體系。灌區(qū)的事務(wù)由理事會(huì)負(fù)責(zé)，理事會(huì)成員由灌區(qū)代表選舉產(chǎn)生。理事會(huì)聘用一名經(jīng)理管理灌區(qū)的日常工作。而日本政府對(duì)農(nóng)業(yè)給予相當(dāng)大的財(cái)政支持，受益面積0.3萬公頃以上的項(xiàng)目和灌溉面積500公頃以上的干渠，均由國(guó)家出資。盡管如此，灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)仍具獨(dú)立法人資格，完全自主管理，政府不干預(yù)。各用水戶采取選舉的方式選出代表組成總會(huì)，對(duì)灌區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)做出決策?？倳?huì)下設(shè)理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，而事務(wù)局是具體辦事機(jī)構(gòu)，其工作人員領(lǐng)薪水，其他都是無償服務(wù)?？傮w來說發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)發(fā)展是完善的，政府在糾正市場(chǎng)失靈方面效率較高，從水資源所有權(quán)，灌溉公共參與、成本收益的效益衡量標(biāo)準(zhǔn)、用水戶權(quán)利以及制裁機(jī)制等方面已經(jīng)形成了一個(gè)全面的用水協(xié)會(huì)制度框架。而發(fā)展中國(guó)家市場(chǎng)混亂，在制度移植中必然會(huì)遇到一些問題。

附錄1：不同的農(nóng)田水利投融資模式

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美國(guó)水利融資：多元化、多層次、多渠道。政府財(cái)政性資金雖然在水利資金中占據(jù)主要地位，但只有少部分財(cái)政性資金具有無償性，大部分財(cái)政性資金通過市場(chǎng)化貸給非公益性水利項(xiàng)目有償使用。從水利資金使用結(jié)構(gòu)來看，它隨不同的建設(shè)時(shí)期和不同性質(zhì)的工程項(xiàng)目有所不同，防洪工程較多地依靠政府撥款，而水利和城鎮(zhèn)供水項(xiàng)目較多地依靠發(fā)行債券。除各級(jí)政府財(cái)政撥款以外，聯(lián)邦政府提供的優(yōu)惠貸款由美國(guó)農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)向農(nóng)村提供，用于農(nóng)村供水、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些貸款建設(shè)期內(nèi)政府貼息，貸款還清后，水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸社區(qū)所有。此外，美國(guó)水利項(xiàng)目建設(shè)單位可以由政府授權(quán)向社會(huì)發(fā)行免稅債券，債券利率一般高于銀行利率，還款期限為20至30年。

法國(guó)：以財(cái)政投資帶動(dòng)多樣化的農(nóng)村投資。法國(guó)農(nóng)村投融資體制由財(cái)政資金、政策性貸款以及農(nóng)場(chǎng)主自有資金三方資金投入為主。農(nóng)田水利建設(shè)是政府對(duì)農(nóng)業(yè)財(cái)政投入的主要內(nèi)容，雖然法國(guó)農(nóng)場(chǎng)主自有資金充足，投資額也逐年增加，但是其相對(duì)政府投資的比重卻逐年下降，可見政府投入的增長(zhǎng)幅度很快。法國(guó)還大力發(fā)展農(nóng)村信貸，與財(cái)政資金一起誘導(dǎo)其他起到對(duì)農(nóng)村的投資。目前執(zhí)行的對(duì)農(nóng)村工程補(bǔ)貼額度為25%以上，灌溉項(xiàng)目高達(dá)60%，土地整治為80%，對(duì)農(nóng)村合作組織開展的小型水庫、灌溉--------------------------精品

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設(shè)施等農(nóng)村水利建設(shè)，國(guó)家補(bǔ)助投資額的20%～40%，較大項(xiàng)目國(guó)家補(bǔ)助60%～80%。此外，法國(guó)對(duì)符合政府政策要求的國(guó)家發(fā)展規(guī)劃貸款項(xiàng)目，都實(shí)行低息優(yōu)惠政策。非農(nóng)貸款的年利率為12%～14%，而農(nóng)業(yè)貸款年利率僅為6%～8%（曹鵬宇，2009）[⑦曹鵬宇：“小型農(nóng)田水利建設(shè)的投融資研究”。中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)博士論文，2009年6月]。

附錄2：推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革、吸收農(nóng)民參與

印度、印尼：以小型灌區(qū)作為試點(diǎn)，逐步推行參與式灌溉管理。印度所有的地面灌溉工程，從水源、渠道以及水量的控制和分配都由政府機(jī)構(gòu)管理，深井由國(guó)有公司所有。由于政府和國(guó)有公司長(zhǎng)期依靠政府補(bǔ)助，無法通過稅費(fèi)征收和投資回收償還投資成本，反而加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。印度政府逐步將深井轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民集體管理，由于這種管理方式運(yùn)行良好，印度用水戶協(xié)會(huì)在小型灌區(qū)發(fā)展很快。印尼則從1989年開始，先以150公頃以下的灌溉系統(tǒng)作為試點(diǎn)，逐步將500公頃以下的灌溉系統(tǒng)轉(zhuǎn)讓給用水戶協(xié)會(huì)維護(hù)管理。

澳大利亞：公司與政府合作經(jīng)營(yíng)管理。澳大利亞于1995年開始實(shí)施水務(wù)管理體制改革，采用私有化的形式將國(guó)家管理的灌溉系統(tǒng)或水務(wù)局的管理業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民或私人公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)和維--------------------------精品

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護(hù)。私有化不是將灌區(qū)的固定資產(chǎn)按估價(jià)全部出售給公司或折算成股份作為國(guó)家入股，而是全部轉(zhuǎn)成農(nóng)民的股份。公司只是一個(gè)管理運(yùn)行組織，雖然性質(zhì)為私營(yíng)，卻是一個(gè)非盈利組織，在經(jīng)營(yíng)中獲得的利潤(rùn)也不分給股東，公司也不能將利潤(rùn)作股息瓜分，而是轉(zhuǎn)入各類儲(chǔ)備基金或是用于降低第二年的水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。而且公司與政府保持聯(lián)合經(jīng)營(yíng)的合作關(guān)系，公司董事會(huì)成員為灌區(qū)內(nèi)的農(nóng)民或農(nóng)場(chǎng)主，設(shè)有分別負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)、環(huán)境、水土管理計(jì)劃、工程改建和新建、預(yù)制件生產(chǎn)和銷售、水量分配服務(wù)、灌排管道維修和養(yǎng)護(hù)以及行政管理的部門和人員。同時(shí)，政府通過行政許可的形式監(jiān)督公司的合理運(yùn)行和工作績(jī)效。例如：州政府授予公司一定期限的灌溉水管理權(quán)許可證，期滿后還要對(duì)灌區(qū)管理工作進(jìn)行詳細(xì)的審查；環(huán)保部門發(fā)給公司控制污染許可證等。此外，公司還與地方政府合作執(zhí)行有關(guān)水土管理、農(nóng)業(yè)開發(fā)、植被保護(hù)等項(xiàng)目，以此達(dá)到吸引農(nóng)民投資農(nóng)田基本建設(shè)和灌區(qū)自主管理的目的。政府這種看似私有化公司的運(yùn)營(yíng)方式，借公司的組織結(jié)構(gòu)將分散的農(nóng)戶團(tuán)結(jié)起來，對(duì)灌區(qū)實(shí)行透明的企業(yè)化管理，同時(shí)又兼顧了水土保持、環(huán)境保護(hù)等灌區(qū)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展需要解決的外部性問題，達(dá)到了雙贏的效果。

附錄3：水權(quán)市場(chǎng)交易機(jī)制

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澳大利亞：實(shí)行完全包含各類成本的灌溉水定價(jià)政策。與美國(guó)區(qū)別定價(jià)和以色列統(tǒng)一定價(jià)不同，澳大利亞的供水分為政府控股、政府參股經(jīng)營(yíng)和政府轉(zhuǎn)讓管理權(quán)完全私營(yíng)等三種，雖然管理模式不同，但對(duì)所有用水戶都按全部成本核算水價(jià)，包括年運(yùn)行管理費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)用、資產(chǎn)成本、投資回報(bào)、稅收、資產(chǎn)機(jī)會(huì)成本等項(xiàng)構(gòu)成。其中，農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)還要根據(jù)用戶的用水量、作物種類及水質(zhì)等因素確定，一般實(shí)行基本費(fèi)用加計(jì)量費(fèi)用的兩費(fèi)制。2001年澳大利亞都基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)用水的水價(jià)完全包含各類成本。

以色列：制定統(tǒng)一水價(jià)，實(shí)施區(qū)別補(bǔ)貼。以色列執(zhí)行的農(nóng)業(yè)水價(jià)略有不同，主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一水價(jià)；二是定價(jià)相對(duì)較高；三是政府通過建立補(bǔ)償基金（通過對(duì)用戶用水配額實(shí)行征稅籌措）對(duì)不同地區(qū)進(jìn)行水費(fèi)補(bǔ)貼。這種統(tǒng)一的較高定價(jià)方法，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉的發(fā)展，同時(shí)又達(dá)到了保障農(nóng)業(yè)用水，兼顧了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的情況，使其成為國(guó)際上農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)最先進(jìn)的國(guó)家之一。為鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)節(jié)水，用水單位所交納的用水費(fèi)用是按照其實(shí)際用水配額的百分比計(jì)算的，超額用水部分要加倍付款，利用經(jīng)濟(jì)法則，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)用水管理。此外，為了節(jié)約用水，鼓勵(lì)農(nóng)民使用經(jīng)處理后的城市廢水進(jìn)行灌溉，其收--------------------------精品

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費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比國(guó)家供水管網(wǎng)提供的優(yōu)質(zhì)水價(jià)低20%左右，如發(fā)生虧損由政府補(bǔ)貼。

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第四篇：國(guó)外建筑安全管理經(jīng)驗(yàn)及借鑒

國(guó)外建筑安全管理經(jīng)驗(yàn)及借鑒

在網(wǎng)上查到了這樣的數(shù)據(jù)：2004年，我國(guó)生產(chǎn)原煤19.56億噸，煤礦死亡事故3639起，死亡6027人。同年，美國(guó)生產(chǎn)煤炭近l0億噸，煤礦安全事故中總共死亡27人。也就是說，我國(guó)的煤炭百萬噸死亡率2004年約3人，這一水平是美國(guó)的100多倍。2004年，我國(guó)建筑業(yè)傷亡事故2582起，死亡2789人，相當(dāng)于煤礦死亡人數(shù)的46%。有文章說，美國(guó)建筑業(yè)1999年死亡633人。更新的情況雖沒有查到，但由于美國(guó)高樓大廈建造數(shù)量和比例都遠(yuǎn)低于中國(guó)，死亡率也應(yīng)遠(yuǎn)低于中國(guó)。

實(shí)際上，我國(guó)的安全生產(chǎn)管理是在不斷加強(qiáng)和改善的，特別是國(guó)外的安全管理經(jīng)驗(yàn)得到了國(guó)人的深入研究，并不斷充實(shí)和借鑒到我國(guó)的安全生產(chǎn)管理中。對(duì)于國(guó)外的主要做法，歸納起來，可以說有五個(gè)方面：國(guó)家立法、政府執(zhí)法、員工培訓(xùn)、技術(shù)支持，還有一條是保險(xiǎn)托底。

從國(guó)家立法看，各國(guó)在安全生產(chǎn)方面都比較完善。各國(guó)都頒布有完整的安全生產(chǎn)法律體系，強(qiáng)制業(yè)主執(zhí)行。如日本有《勞動(dòng)安全衛(wèi)生法》，政府發(fā)布《勞動(dòng)安全衛(wèi)生法實(shí)行令》，勞動(dòng)省發(fā)布《勞動(dòng)安全衛(wèi)生法規(guī)則》，細(xì)化技術(shù)措施。我國(guó)情況也是如此，2002年頒布有《安全生產(chǎn)法》，2004年頒布《安全生產(chǎn)許可證條例》，還有配套的部門規(guī)章及規(guī)范性文件。行業(yè)方面，1997年發(fā)布的《建筑法》專門設(shè)有“建筑安全管理”一章，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》，建設(shè)部發(fā)布有《建筑安全生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》等，還有各種強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，安全管理規(guī)范。可以說，在法規(guī)體系建設(shè)中，我國(guó)是緊緊抓住，不斷完善。

從政府執(zhí)法看，各國(guó)的體制不同，執(zhí)法強(qiáng)度就有了較大差別。美國(guó)政府采取嚴(yán)格的日常檢查制度確保法律的貫徹實(shí)施。尤其是對(duì)于煤礦，每天約有5000名檢察員在工作場(chǎng)所檢查；檢查的時(shí)間安排可視傷害數(shù)量、員工投訴而定，亦可隨機(jī)抽查。如在檢查中發(fā)現(xiàn)違法行為，雇主將受到懲罰，最高罰款額可達(dá)700萬美元。日本設(shè)立“中央勞動(dòng)安全衛(wèi)生委員會(huì)”，負(fù)責(zé)檢查生產(chǎn)單位的安全措施落實(shí)情況，指導(dǎo)和督促生產(chǎn)單位履行各項(xiàng)責(zé)任和義務(wù)。我國(guó)則在機(jī)構(gòu)上比較完善，各地建立了建筑安全監(jiān)督站，有萬名執(zhí)法監(jiān)督人員，還定期開展全國(guó)安全抽查、專項(xiàng)治理等。特別是監(jiān)理企業(yè)要承擔(dān)監(jiān)理安全的責(zé)任，這是其它國(guó)家所沒有的。從員工培訓(xùn)看，新加坡1984年起設(shè)立建筑業(yè)培訓(xùn)學(xué)校，開設(shè)了超過80種培

訓(xùn)和測(cè)試科目，對(duì)工人和管理人員進(jìn)行培訓(xùn)和測(cè)試，每一名員工平均花費(fèi)5％的工作時(shí)間用于培訓(xùn)。香港1975年起設(shè)立建造業(yè)訓(xùn)練局，為建造業(yè)提供訓(xùn)練課程。有些國(guó)家還從財(cái)政方面給予補(bǔ)貼，使培訓(xùn)更有吸引力：荷蘭建筑企業(yè)以每一個(gè)員工繳納一定的稅金作為研究與培訓(xùn)基金，使研究發(fā)展活動(dòng)和職業(yè)培訓(xùn)的成本和風(fēng)險(xiǎn)由整個(gè)行業(yè)來承擔(dān)。新加坡實(shí)行建筑業(yè)獎(jiǎng)學(xué)金制度，鼓勵(lì)新工人積極參加建筑相關(guān)課程學(xué)習(xí)。香港則發(fā)給參加培訓(xùn)的人員津貼，如參加短期全日制課程，每人每月發(fā)給2400～3300元港幣。當(dāng)然，這些費(fèi)用來自工程總價(jià)0.25%的訓(xùn)練費(fèi)。我國(guó)也很重視工人培訓(xùn)，各級(jí)建設(shè)主管部門每年都要強(qiáng)調(diào)施工人員培訓(xùn)問題。從新技術(shù)的推廣和采用看，新技術(shù)大幅度降低了安全事故，如先進(jìn)的盾構(gòu)施工技術(shù)設(shè)備和各種措施保證了隧道施工的安全；安全高效的新型手持電動(dòng)機(jī)具既提高了效率又減少了事故；信息化技術(shù)的廣泛采用，增強(qiáng)了對(duì)安全隱患的預(yù)見性；等等。我國(guó)在施工新技術(shù)方面也在縮短與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距，國(guó)外先進(jìn)的機(jī)具廣泛使用在工程中。

從保險(xiǎn)情況看，建筑行業(yè)安全保險(xiǎn)廣泛采用。發(fā)達(dá)國(guó)家保險(xiǎn)公司通過與風(fēng)險(xiǎn)緊密相連的可變保金對(duì)建筑公司進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，并通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理咨詢，促使并幫助其改進(jìn)安全生產(chǎn)狀況。安全生產(chǎn)的保金費(fèi)率根據(jù)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的大小靈活制定，工作環(huán)境不安全的代價(jià)就是支付昂貴的保險(xiǎn)費(fèi)用，而安全的工作條件將大大減少這筆支出。由于經(jīng)濟(jì)上的差異相當(dāng)可觀，在促進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)方面起到了重要的作用。法國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立專門的工傷預(yù)防基金和專職的安全監(jiān)督員，雇主繳納的工傷保險(xiǎn)稅與其事故傷人率掛鉤，這樣，使雇主主動(dòng)改善安全生產(chǎn)條件，控制事故風(fēng)險(xiǎn)，從而獲得更大利潤(rùn)。我國(guó)建筑法規(guī)定：建筑施工企業(yè)必須為從事危險(xiǎn)作業(yè)的職工辦理意外傷害保險(xiǎn)，支付保險(xiǎn)費(fèi)。近幾年，各地區(qū)都紛紛推行強(qiáng)制建筑意外險(xiǎn)，有的省市的投保覆蓋面甚至正在接近統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的百分之百。

如上所說，我國(guó)建筑安全也應(yīng)該進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家行列了。但是，我們沒有做到，原因就在于建筑安全工作不僅是形式上的學(xué)習(xí)與仿效，更重要的是觀念意識(shí)的超越和實(shí)際行動(dòng)的落實(shí)。我國(guó)建筑安全與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距，筆者認(rèn)為有以下幾點(diǎn)：一是生命第一的意識(shí)還沒有深入人心，關(guān)愛生命、關(guān)注安全、自我保護(hù)的社會(huì)氛圍尚未形成。中國(guó)幾千年歷史，除了外敵外，內(nèi)戰(zhàn)也是不斷，直至文化大革

命，還在進(jìn)行人與人的斗爭(zhēng)，生命如草芥，怎能形成生命至上的價(jià)值觀？工程建設(shè)習(xí)慣以大會(huì)戰(zhàn)形式組織進(jìn)行，“多上鬆人”，猛沖猛打，這種做法的安全風(fēng)險(xiǎn)一直被忽略。而美國(guó)等西方國(guó)家有上百年沒有內(nèi)戰(zhàn)，生活的安定培養(yǎng)了人們對(duì)生命權(quán)的重視，所以人權(quán)觀念得到普遍認(rèn)可，安全第一、生產(chǎn)第二也成為西方國(guó)家工作的基本指導(dǎo)思想。我國(guó)經(jīng)過近30年改革開放的穩(wěn)定發(fā)展，“以人為本”的社會(huì)價(jià)值觀終于被接受，并成為國(guó)家的治國(guó)方略，政府還先后簽署了兩個(gè)國(guó)際人權(quán)公約。但觀念的轉(zhuǎn)變不是一朝一夕可以完成的，只有人權(quán)、生命權(quán)普遍深入人心，安全法規(guī)和規(guī)定才能得到徹底落實(shí)。

二是安全文化基礎(chǔ)薄弱。法國(guó)、德國(guó)的企業(yè)安全文化是制度至上理念，企業(yè)安全制度是員工的行為準(zhǔn)則，任何人都不能違反的。這種安全價(jià)值理念與取向，使得法律規(guī)定的“雇員有權(quán)拒絕在有損健康的危險(xiǎn)環(huán)境下工作”，會(huì)得到雇員切實(shí)執(zhí)行。還使得雇員的行為自覺規(guī)范，違章 行為準(zhǔn)則，任何人都不能違反的。這種安全價(jià)值理念與取向，使得法律規(guī)定的“雇員有權(quán)拒絕在有損健康的危險(xiǎn)環(huán)境下工作”，會(huì)得到雇員切實(shí)執(zhí)行。還使得雇員的行為自覺規(guī)范，違章導(dǎo)致的事故得到較好控制。美國(guó)自1776年獨(dú)立以來，曾經(jīng)有13年沒有國(guó)君，國(guó)家依舊能夠穩(wěn)定，原因在于“憲法至高無上”深入人心。我國(guó)“人治”的傳統(tǒng)，使得我們?cè)谮s工期、獻(xiàn)禮工程、首長(zhǎng)工程面前，必然會(huì)把安全放在一邊，企業(yè)安全文化難以形成。三是安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)管不力。與一些國(guó)家相比我國(guó)的安全生產(chǎn)監(jiān)管力度不強(qiáng)；安全生產(chǎn)監(jiān)察力量薄弱；安全監(jiān)察缺乏有效的技術(shù)保障手段。尤其政府慣于采用的運(yùn)動(dòng)式檢查，造成安全要求時(shí)緊時(shí)松：下屬行政部門等待上級(jí)每年專項(xiàng)檢查的工作安排，企業(yè)則等待上級(jí)檢查時(shí)把領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)付好。這種工作慣例，使得安全管理工作無法做到長(zhǎng)期、穩(wěn)定、連續(xù)。

四是違法處罰不能落到實(shí)處。國(guó)外是以個(gè)人能力和資格為基礎(chǔ)發(fā)展企業(yè)，如日本法律規(guī)定，一級(jí)注冊(cè)建筑師可以成立一級(jí)設(shè)計(jì)事務(wù)所。所以，事故發(fā)生后，國(guó)外首先是處罰具有執(zhí)業(yè)資格的負(fù)責(zé)人，甚至終身不得再涉入此行業(yè)。我們是以企業(yè)資格填充有能力的個(gè)人，如一級(jí)企業(yè)，按規(guī)定湊足和保持若干一級(jí)建造師。事故發(fā)生后只是降低企業(yè)資質(zhì)等級(jí)，并不影響個(gè)人職業(yè)生涯。責(zé)任的輕重差別，直接導(dǎo)致責(zé)任心的大小。

五是安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)作用遠(yuǎn)未得到發(fā)揮。一方面是建筑安全研究工作不

足，全國(guó)眾多的建筑科學(xué)院，沒有一家有專門的安全研究所，導(dǎo)致安全的技術(shù)創(chuàng)新落后于安全工作的需要。另一方面是安全投入不足，我國(guó)20世紀(jì)90年代每年平均的生產(chǎn)安全投入占GDP比例僅為0.7％，而發(fā)達(dá)國(guó)家高達(dá)3％以上。用萬人投入率比較，美國(guó)是我國(guó)的3倍，英國(guó)是我國(guó)的5倍，日本是我國(guó)的3倍多。針對(duì)上述問題，建議采取以下措施：

1.提高安全文化素質(zhì)，傳播安全文化。塑造企業(yè)安全文化是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨而又細(xì)致的心理工作，它需要企業(yè)有意識(shí)、有目的、有組織地進(jìn)行長(zhǎng)期的總結(jié)、提煉、倡導(dǎo)和強(qiáng)化。為此，在塑造企業(yè)安全文化過程中，要把企業(yè)安全文化所確定的價(jià)值觀全面地體現(xiàn)在企業(yè)的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和員工行為之中，并利用制度強(qiáng)化企業(yè)安全價(jià)值觀，把它滲透到企業(yè)的每一項(xiàng)規(guī)章制度、政策及工作規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和要求當(dāng)中。只有員工把那些安全制度變成了自己的行動(dòng)指南，從思想上接受企業(yè)倡導(dǎo)的安全價(jià)值理念，企業(yè)安全文化才有恒久的活力。

2.落實(shí)“以人為本”的治國(guó)方略。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都應(yīng)牢固樹立“以人為本”的觀念，關(guān)注安全，關(guān)愛生命，堅(jiān)持不懈地把安全生產(chǎn)工作抓細(xì)、抓實(shí)、抓好。畢竟，安全工作是政府必須承擔(dān)的責(zé)任之一。國(guó)外政府只負(fù)責(zé)監(jiān)管工程安全、環(huán)保等涉及生命和公眾利益的事項(xiàng)，其它都交給市場(chǎng)和法律解決，在行政資源并不豐富的情況下，我國(guó)建設(shè)行政主管部門更應(yīng)該大力支持發(fā)展市場(chǎng)力量，特別是中介服務(wù)，把自己更多的力量投放在公共利益的服務(wù)上，而不是行政審批上。安全監(jiān)管工作應(yīng)改變運(yùn)動(dòng)式檢查，借鑒國(guó)外政府安全檢查事先不通知的做法，加強(qiáng)日常巡視，實(shí)現(xiàn)檢查常規(guī)化。

3.強(qiáng)化個(gè)人執(zhí)業(yè)資格，弱化企業(yè)資質(zhì)。我們一些規(guī)定中要求企業(yè)的注冊(cè)資格人員數(shù)量，其實(shí)人員數(shù)量不應(yīng)是政府管理的責(zé)任。政府對(duì)行業(yè)準(zhǔn)入管理在于要求企業(yè)有資金能夠進(jìn)行運(yùn)行和賠付、有注冊(cè)資格的人員有能力完成任務(wù)，包括承擔(dān)質(zhì)量安全責(zé)任。注重注冊(cè)資格人員數(shù)量，很容易發(fā)生無人擔(dān)任的問題。出現(xiàn)安全質(zhì)量問題，以處理企業(yè)為主、直接責(zé)任人為輔的做法不利于強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，并直接影響市場(chǎng)管理效果和力度。因此，質(zhì)量安全事故應(yīng)主要由有注冊(cè)資格人員承擔(dān)直接責(zé)任。

4.建立激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)投保。保險(xiǎn)雖然已經(jīng)推行，但企業(yè)的積極性并不高，其中與保險(xiǎn)費(fèi)用直接相關(guān)。行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)代表建筑企業(yè)與保險(xiǎn)行業(yè)磋商，解決

保費(fèi)過高的問題。同時(shí)，實(shí)行與安全業(yè)績(jī)掛鉤的浮動(dòng)費(fèi)率，既要達(dá)到激勵(lì)投保方主動(dòng)投保的目的，也通過提高安全工作的經(jīng)濟(jì)壓力，推動(dòng)企業(yè)下氣力做好安全工作。

5.提高安全生產(chǎn)資源保障水平，加大安全管理投入。借鑒荷蘭職業(yè)培訓(xùn)的成本和風(fēng)險(xiǎn)由整個(gè)行業(yè)來承擔(dān)、費(fèi)用來自稅收的經(jīng)驗(yàn)，免費(fèi)向建筑工人進(jìn)行安全培訓(xùn)和教育。應(yīng)正式規(guī)定建設(shè)工程安全作業(yè)環(huán)境及安全施工措施所需費(fèi)用，作為非競(jìng)爭(zhēng)性費(fèi)用在招標(biāo)時(shí)單列，以保證安全費(fèi)用的落實(shí)。推廣新型安全設(shè)備、工藝、技術(shù)，政府不但應(yīng)對(duì)安全設(shè)備進(jìn)行質(zhì)量檢查和認(rèn)證，而且應(yīng)不斷推薦對(duì)通過技術(shù)認(rèn)證的產(chǎn)品，強(qiáng)制淘汰落后安全設(shè)備和技術(shù)的應(yīng)用。

6.增加業(yè)主事故賠償責(zé)任，敦促業(yè)主選擇可靠承包商。工程施工發(fā)生事故一般與業(yè)主無關(guān)，這不利于各方共同關(guān)注和解決安全問題。應(yīng)該建立業(yè)主共同賠償制度，使業(yè)主意識(shí)到，只有選擇那些具有優(yōu)良的安全施工記錄的公司，才能減少業(yè)主損失，保障業(yè)主利益。

第五篇：國(guó)外水務(wù)行業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)-總結(jié)

法國(guó)

一、水務(wù)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)模式

法國(guó)城市水業(yè)模式是在保留產(chǎn)權(quán)的公有性質(zhì)前提下，通過委托經(jīng)營(yíng)合同引入私營(yíng)公司參與水務(wù)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。

法國(guó)水務(wù)市場(chǎng)業(yè)務(wù)管理主要有三種模式：第一種是地方政府對(duì)整個(gè)水務(wù)系統(tǒng)負(fù)責(zé)，是一個(gè)市長(zhǎng)/鎮(zhèn)長(zhǎng)和市鎮(zhèn)委員會(huì)都參與其中的直接管理體系；第二種模式是鄰近的各市鎮(zhèn)間建立起聯(lián)合經(jīng)營(yíng)的水務(wù)企業(yè)，共同分擔(dān)投資的沉沒成本。這種模式依賴于規(guī)模經(jīng)濟(jì)，使公共供水企業(yè)獲得更高的效率；第三種模式是一個(gè)委托經(jīng)營(yíng)體系，地方政府允許私營(yíng)企業(yè)進(jìn)入水務(wù)市場(chǎng)，對(duì)供水和污水處理進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。目前，委托經(jīng)營(yíng)是法國(guó)最普遍的水務(wù)管理模式，在供水管理方面占75%，污水處理占35%，這個(gè)比例逐年增加。只有少數(shù)地處農(nóng)村的市鎮(zhèn)政府保留直接管理的辦法，負(fù)責(zé)投資和經(jīng)營(yíng)。

法國(guó)的委托經(jīng)營(yíng)管理建立在整套合同形式之上，根據(jù)合同類型的不同，可分為承租經(jīng)營(yíng)、特許經(jīng)營(yíng)、法人經(jīng)營(yíng)和代理經(jīng)營(yíng)四種。租賃合同經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)占私營(yíng)水務(wù)市場(chǎng)的60%，特許經(jīng)營(yíng)占30%，其他占10%。無論采用何種委托經(jīng)營(yíng)方式，私營(yíng)公司只有使用權(quán)。法國(guó)《水法》明確規(guī)定“水是國(guó)家共同資產(chǎn)的一部分”，政府承擔(dān)水資源的管理職責(zé)，并對(duì)私營(yíng)水務(wù)公司進(jìn)行監(jiān)管。

承租經(jīng)營(yíng)。地方政府自行籌資建設(shè)水廠和管網(wǎng)，然后把這些基礎(chǔ)設(shè)施的管理權(quán)托付給私營(yíng)水務(wù)企業(yè)。承租合同的期限通常為10-12年，私營(yíng)伙伴享有部分的收費(fèi)作為回報(bào)。

特許經(jīng)營(yíng)。私營(yíng)水務(wù)企業(yè)承擔(dān)全部的投資和經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用，負(fù)責(zé)設(shè)施更新和維護(hù)支出，獨(dú)立承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，特許經(jīng)營(yíng)合同到期時(shí)未完全收回的資本投資由市鎮(zhèn)當(dāng)局給予相應(yīng)補(bǔ)償。這種模式從其出現(xiàn)至今已有一個(gè)多世紀(jì)的歷史，經(jīng)歷了充分的考驗(yàn)。特許經(jīng)營(yíng)是私有行業(yè)參與程度最高的形式，期限通常達(dá)到15年甚至30年，私營(yíng)商在該期限內(nèi)對(duì)資產(chǎn)擁有所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。

法人經(jīng)營(yíng)和代理經(jīng)營(yíng)。地方政府保留對(duì)水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)，對(duì)水務(wù)系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)有不同程度的直接責(zé)任，承擔(dān)所有的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，負(fù)責(zé)固定資產(chǎn)和流動(dòng)資產(chǎn)的融資，并確定向用戶征收的水費(fèi)。私營(yíng)企業(yè)作為管理方只負(fù)責(zé)管理自身員工并保證高效服務(wù)。目前，法國(guó)除了個(gè)別大中城市外，一般只有小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用這兩種管理模式。

以上四種委托經(jīng)營(yíng)管理模式的實(shí)質(zhì)為國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)歸私營(yíng)企業(yè)管理。受托期間，私營(yíng)企業(yè)擁有使用其設(shè)施設(shè)備的權(quán)利；經(jīng)營(yíng)期滿后，所有設(shè)施均歸國(guó)家所有。在實(shí)際操作中，不同模式的界限并非十分明確，許多合同常常是幾種方式的混合體，體現(xiàn)了委托管理方式的靈活性和適應(yīng)能力。法國(guó)水務(wù)行業(yè)的四種委托經(jīng)營(yíng)模式比較如下表所示。

法國(guó)四種委托經(jīng)營(yíng)管理模式比較表

委托經(jīng)營(yíng)管理合同

投融資負(fù)責(zé)方 特許經(jīng)營(yíng) 私有水務(wù)企業(yè)

承租經(jīng)營(yíng) 地方政府/公共部門

私有水務(wù)企業(yè) 公有

私有水務(wù)企業(yè)

法人經(jīng)營(yíng) 地方政府/公共部門

地方政府/公共部門 公有

私有水務(wù)企業(yè)

代理經(jīng)營(yíng) 地方政府/公共部門

地方政府/公共部門 公有

私有水務(wù)企業(yè) 運(yùn)營(yíng)成本融資 私有水務(wù)負(fù)責(zé)方 所有制形式 管理方 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（企業(yè)角度）委托期限 水價(jià)制定 企業(yè) 公有 私有水務(wù)企業(yè) 高 20年 合同 征收用戶水費(fèi)

中 10-12年 合同

低 合同

地方政府/公共部門 固定收入

低 合同

地方政府、私營(yíng)企業(yè)

固定收入/績(jī)效獎(jiǎng)金 企業(yè)報(bào)酬 征收用戶水費(fèi)

目前，法國(guó)約30,000個(gè)供水和污水處理系統(tǒng)中，48%的供水系統(tǒng)和62%的污水處理系統(tǒng)由地方當(dāng)局直接管理，但其供水量只占全國(guó)總售水量的20%；私營(yíng)水務(wù)公司占主導(dǎo)，向80%的人口提供飲用水并負(fù)責(zé)廢水的收集和處理。20世紀(jì)80年代后，經(jīng)過重組，法國(guó)主要有3家私營(yíng)水務(wù)公司：蘇伊士、威立雅和薩爾，幾乎壟斷了除市鎮(zhèn)公有水務(wù)公司控制以外的所有市場(chǎng)份額，而且有足夠的財(cái)力和人力將其業(yè)務(wù)拓展到海外。

二、水務(wù)行業(yè)監(jiān)管體制

法國(guó)在1964年頒布《水域分類、管理和污染控制法》(即《水法》)，1992年對(duì)《水法》進(jìn)行了修訂。法國(guó)《水法》明確規(guī)定“水是國(guó)家共同資產(chǎn)的一部分”，全國(guó)水資源的管理職責(zé)由政府承擔(dān)。法國(guó)的水務(wù)管理屬于協(xié)商式模式，由國(guó)家、地方社區(qū)和用戶三方面共同管理。與其中央集權(quán)的政治體制相對(duì)應(yīng)，法國(guó)水務(wù)實(shí)行“國(guó)家-流域-地區(qū)-地方”四級(jí)分權(quán)管理制：在國(guó)家層級(jí)上，水資源委員會(huì)負(fù)責(zé)全國(guó)水資源政策的制定以及法律法規(guī)的起草，環(huán)境部主要負(fù)責(zé)全國(guó)水質(zhì)和水環(huán)境保護(hù)，監(jiān)督水資源管理；流域一級(jí)上，各流域委員會(huì)負(fù)責(zé)制定所轄流域水資源開發(fā)和管理的總體規(guī)劃，由流域水資源管理局負(fù)責(zé)執(zhí)行，以管理和保護(hù)水資源；在地區(qū)一級(jí)，針對(duì)支流流域，設(shè)立地方水委員會(huì)，負(fù)責(zé)起草、修正支流流域水資源的開發(fā)與管理方案，更為詳細(xì)地確定水資源的使用目標(biāo)，并監(jiān)督執(zhí)行；在地方一級(jí)，市鎮(zhèn)直接負(fù)責(zé)供水及污水處理工程等項(xiàng)目立項(xiàng)、資金籌措、水價(jià)及運(yùn)行管理公司的確定。

法國(guó)對(duì)水資源的開發(fā)、使用、保護(hù)和管理都遵照如下原則：（1）按流域統(tǒng)一管理原則；（2）多目標(biāo)綜合利用原則；（3）水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)原則；（4）國(guó)家公共主管部門和流域開發(fā)者（水務(wù)局）協(xié)同制訂水開發(fā)總體規(guī)劃和實(shí)施方案；（5）“以水養(yǎng)水、?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，用水戶和排污者必須付費(fèi)；（6）統(tǒng)籌規(guī)劃原則，制定中長(zhǎng)期規(guī)劃，并確定流域投資優(yōu)先項(xiàng)目。下面分別從市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管、水價(jià)監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管和飲用水質(zhì)量監(jiān)管等方面對(duì)法國(guó)水務(wù)行業(yè)監(jiān)管內(nèi)容進(jìn)行分析。

1、市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管

法國(guó)水務(wù)行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，地方政府可選擇的管理模式有直接管理和委托經(jīng)營(yíng)管理兩種。對(duì)于公營(yíng)水務(wù)公司，政府一般通過計(jì)劃合同的方式進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)于私營(yíng)水務(wù)公司，政府則主要采取出租合同和特許合同進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了政府與企業(yè)責(zé)任的合理分?jǐn)偂７▏?guó)水務(wù)運(yùn)營(yíng)模式的特點(diǎn)是強(qiáng)化了準(zhǔn)入監(jiān)管，通過經(jīng)營(yíng)權(quán)的初始競(jìng)爭(zhēng)控制成本，確保水資源和水務(wù)設(shè)施的政府控制權(quán)。

委托經(jīng)營(yíng)中，地方政府通過招標(biāo)選擇報(bào)價(jià)最低的私營(yíng)企業(yè)作為水務(wù)服務(wù)經(jīng)營(yíng)者。政府與中標(biāo)企業(yè)之間的關(guān)系以委托合同進(jìn)行訂購(gòu)，合同中明確規(guī)定受托企業(yè)在約定期限內(nèi)的特許權(quán)，并在利益平等的條件下規(guī)定雙方的權(quán)力和義務(wù)。公用事業(yè)管理部門不干涉企業(yè)的日常管理。地方政府具有對(duì)合同執(zhí)行情況的監(jiān)督權(quán)。私營(yíng)企業(yè)的行政和財(cái)務(wù)都要接受司法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。特許經(jīng)營(yíng)期滿后，所有設(shè)施設(shè)備歸屬國(guó)家。

2、水價(jià)監(jiān)管

法國(guó)政府在制定水價(jià)時(shí)主要遵循以下兩項(xiàng)原則：一是成本補(bǔ)償原則，即水價(jià)應(yīng)覆蓋供水和污水處理等服務(wù)所需的成本。二是排污者付費(fèi)和治污者補(bǔ)償原則。水價(jià)結(jié)構(gòu)由兩大塊構(gòu)成：水費(fèi)和水稅，水費(fèi)用于彌補(bǔ)提供水務(wù)服務(wù)的成本，水稅主要用于補(bǔ)償水環(huán)境改善、農(nóng)村供水系統(tǒng)開發(fā)等方面的投資支出。其中，污水處理費(fèi)和稅費(fèi)由國(guó)家及有關(guān)管理部門制定，供水費(fèi)由市鎮(zhèn)制定。具體水價(jià)構(gòu)成如下圖所示：

法國(guó)城市用戶水價(jià)結(jié)構(gòu)圖

水價(jià)的制定還要考慮兩方面的影響因素：一是不同流域的水資源可利用量及水質(zhì)狀況。二是人口密度和需求彈性變化、供水成本以及污染程度和污染處理成本。此外，法國(guó)投資者在決定投資建工程時(shí)，首先考慮的是如何收回投資成本和利息，而投資成本和利息的回收是通過收費(fèi)實(shí)現(xiàn)的。一般投資者先同供水公司和用戶(代表)等協(xié)商提出一個(gè)擬定價(jià)格(建設(shè)項(xiàng)目的基本價(jià)格)，用戶同意接受才開工。這種價(jià)格是經(jīng)過算賬，以工程投資方、供水公司和用戶三方共同簽署合同的方式確定下來。因此，法國(guó)存在多種類型的水價(jià)，不同地區(qū)、不同城市、不同用戶間的水價(jià)差別很大。總體上，私營(yíng)公司供水水價(jià)高于公營(yíng)和混合經(jīng)營(yíng)型水價(jià)，而城市供水價(jià)較農(nóng)村供水價(jià)約高42％。

法國(guó)在水務(wù)行業(yè)中推行委托經(jīng)營(yíng)管理模式時(shí)，水價(jià)的確定權(quán)掌握在市長(zhǎng)手中，但制訂過程是一個(gè)多方面協(xié)商、民主對(duì)話的過程，水價(jià)聽證會(huì)是常用的方式。市長(zhǎng)有權(quán)召開聽證會(huì)，由市政當(dāng)局、供水單位、用戶代表三方參加，通過民主協(xié)商的方式擬訂水價(jià)方案，最后由市長(zhǎng)綜合各方面因素拍板決定水價(jià)。

在水價(jià)監(jiān)管上，法國(guó)對(duì)水價(jià)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。由地方政府選擇生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)商，通過簽訂五年一度的委托合同，用協(xié)議方式規(guī)定期間的供水價(jià)格和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。合同期滿后，再根據(jù)供水單位的經(jīng)營(yíng)狀況，按照法定的程序重新制定新的價(jià)格。水價(jià)調(diào)整前，供水單位的財(cái)務(wù)盈虧既要上報(bào)主管部門，也要向社會(huì)用戶公布，其中調(diào)價(jià)的條件、原因、用途以及擴(kuò)大投資或維修、更新、改造的計(jì)劃都要讓社會(huì)及時(shí)了解并充分監(jiān)督。因此，一般來說，法國(guó)的水價(jià)是當(dāng)?shù)毓┧栀M(fèi)用的精確反映。

水價(jià)的執(zhí)行方式有三種。第一種，在委托管理模式下，與政府簽定了出租合同和特許合同的私人供水公司，直接負(fù)責(zé)向用戶收取水費(fèi)。不過簽定出租合同的私人公司須把一部分水費(fèi)返還給政府用于投資。第二種，在政府水管局直接管理模式下，由市鎮(zhèn)政府或聯(lián)合工會(huì)負(fù)責(zé)供水服務(wù)的運(yùn)行管理，由收費(fèi)員向用水戶寄送帳單進(jìn)行收費(fèi)。第三種，是市鎮(zhèn)政府和私營(yíng)公司結(jié)成供水聯(lián)合體，共同執(zhí)行，用水戶與供水聯(lián)合體的經(jīng)濟(jì)關(guān)系是憑水帳單付費(fèi)和回收投資成本。

3、環(huán)境監(jiān)管

在所有地方團(tuán)體和各階層用戶的參與下，法國(guó)的水環(huán)境政策由國(guó)家制定。自來水輸配及污水、雨水收集和處理，隸屬于單一城鎮(zhèn)或多個(gè)城鎮(zhèn)聯(lián)合的機(jī)構(gòu)管理。法國(guó)的反污染政策比較成功，所有超過2000人口的市鎮(zhèn)都須建立污水處理廠，城市的污水處理目前已經(jīng)達(dá)到95%以上。自來水輸配行政管理機(jī)構(gòu)和污、雨水收集處理管理機(jī)構(gòu)其管理模式可以是單一職能，即僅限于水務(wù)管理。也可以是多職能的，涉及多項(xiàng)公用事業(yè)，如水務(wù)、固體廢物、交通、教育及體育設(shè)施等。

取水與污水排放許可方面，一個(gè)流域內(nèi)，流域委員會(huì)所在大區(qū)的行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)水資源執(zhí)法和管理。地方政府（省政府、大區(qū)政府）負(fù)責(zé)其各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)水資源（包括地表水和地下水）的開發(fā)利用進(jìn)行審查。任何可能有害健康、安全、會(huì)對(duì)水資源和水生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重影響、不利水體自由流動(dòng)或?qū)е潞樗疄?zāi)害頻繁的有關(guān)活動(dòng)都必須取得行政上的審批許可，其他沒有危害的活動(dòng)也必須做出無害聲明。發(fā)放許可證之前也必須經(jīng)過公眾質(zhì)詢。

水污染治理方面，法國(guó)于20世紀(jì)70年代以來開始大規(guī)模的水污染防治工作。1971年編制了第一個(gè)全國(guó)河流污染清單，同時(shí)制定了有針對(duì)性的污染管理?xiàng)l理。到1995年，法國(guó)已有85%的家庭住宅與下水道及污水處理系統(tǒng)相連，生活污水得以處理。法國(guó)政府要求所有市鎮(zhèn)在2005年之前建立起符合歐盟標(biāo)準(zhǔn)的污水處理系統(tǒng)。對(duì)于污水不能達(dá)標(biāo)地區(qū)，政府將征收治理費(fèi)以促進(jìn)這些地區(qū)盡快達(dá)標(biāo)，并徹底解決水源污染問題。

排污費(fèi)征收方面，法國(guó)實(shí)行“誰污染、誰付費(fèi)”的政策。對(duì)工農(nóng)業(yè)用水，流域管理局完全根據(jù)廢水排放量及污染程度收取費(fèi)用，達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)可以不付費(fèi)。對(duì)于家庭用水，則在水費(fèi)中增加了污水治理費(fèi)、水資源保護(hù)費(fèi)等相關(guān)收費(fèi)項(xiàng)目，且比重呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。由此獲得資金全部用于水污染治理。排污費(fèi)由流域機(jī)構(gòu)管理，一方面直接用于投資建設(shè)污水處理廠，同時(shí)還采取了根據(jù)除污效率即業(yè)績(jī)決定補(bǔ)助金額的管理形式，取得了一定的實(shí)效。1999年，法國(guó)政府著手制訂了“治污行動(dòng)綜合稅收（TGAP）”計(jì)劃以提高污染稅的比例。普通污染稅由此前的僅針對(duì)氣體排放與污染管理活動(dòng)擴(kuò)充到水和農(nóng)業(yè)污染稅收中。

4、飲用水水質(zhì)監(jiān)管

對(duì)飲用水質(zhì)量的管理是法國(guó)水務(wù)行業(yè)管理的重要內(nèi)容。法國(guó)從水源取水到使用后排放，在每一個(gè)環(huán)節(jié)都進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)測(cè)，全國(guó)設(shè)立了2000多個(gè)監(jiān)測(cè)站，制定了符合歐共體要求的63項(xiàng)用水指標(biāo)。對(duì)政府職能部門而言，無論是居民用水還是企業(yè)用水，其水質(zhì)的檢測(cè)報(bào)告都向社會(huì)公布。

法國(guó)規(guī)定水務(wù)公司須對(duì)污水進(jìn)行處理，即水生產(chǎn)和水處理都由一個(gè)公司經(jīng)營(yíng)。水質(zhì)凈化處理過程需要進(jìn)行3次水質(zhì)監(jiān)測(cè)：前2次以保證向用戶提供安全、衛(wèi)生的自來水為目的。后1次用以保證污水達(dá)標(biāo)排放。水務(wù)公司24小時(shí)接受用戶的電話反饋，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理。

三、水務(wù)行業(yè)投融資模式

法國(guó)城市飲用水供應(yīng)和排水道、污水處理廠及供排水科研等水利工程投資全部由政府負(fù)擔(dān)，政府通過財(cái)政預(yù)算、補(bǔ)貼或長(zhǎng)期貸款籌集資金。農(nóng)村飲用水取水工程由政府與用水戶聯(lián)合投資，投資來源包括受益區(qū)所交水費(fèi)、貸款和捐贈(zèng)基金等。灌溉工程一般由自籌解決投資。在私人水道上修建的水利工程由受益者分?jǐn)偼顿Y。重大水利工程項(xiàng)目由區(qū)或區(qū)下屬的行政區(qū)域流域水資源管理局投資。重大灌溉工程的投資由國(guó)家負(fù)擔(dān)全部或一半。

法國(guó)水務(wù)資本投資的資金籌集方式因管理方式不同而有所差異。在承租或市鎮(zhèn)公有水務(wù)公司管理方式下，市鎮(zhèn)當(dāng)局和聯(lián)合工會(huì)必須共同籌資來新建和改造基礎(chǔ)設(shè)施。在特許經(jīng)營(yíng)方式下，私人公司必須依靠市場(chǎng)機(jī)制為投資需求融資，而不能依靠公共資助的渠道解決。

1、政府補(bǔ)貼與貸款

為避免水價(jià)過度上漲，法國(guó)市鎮(zhèn)公有水務(wù)公司的投資成本通常由大規(guī)模的政府補(bǔ)貼補(bǔ)償。補(bǔ)貼可以來自各級(jí)政府，也可通過水資源管理局或國(guó)家供水系統(tǒng)開發(fā)基金撥付給各市鎮(zhèn)水務(wù)公司或市鎮(zhèn)聯(lián)合水務(wù)企業(yè)。主要包括：

（1）各級(jí)政府撥款與貸款

通常以補(bǔ)貼的形式從政府財(cái)政預(yù)算中撥款，或者發(fā)放低息貸款。

（2）流域水資源管理局補(bǔ)助與貸款

流域水資源管理局代表國(guó)家接受地方省區(qū)上交的部分稅款，征收水稅和污染稅，收取資金大部分以補(bǔ)助和貸款方式提供給地方政府，用于水資源開發(fā)計(jì)劃、污染防治計(jì)劃、水質(zhì)改進(jìn)計(jì)劃、人員培訓(xùn)等的開支。目前，流域水資源管理局采用了新的管理形式，即根據(jù)效率與業(yè)績(jī)決定資助金額。

（3）國(guó)家水基金

法國(guó)設(shè)立了專門的水基金和流域水基金，用于水科研、水管理和水污染防治等。污染企業(yè)可從水基金獲得利率為2%的專項(xiàng)低息貸款，用于污染治理。國(guó)家水基金的來源主要包括供水費(fèi)占51%，排污費(fèi)占30%，水董事會(huì)會(huì)費(fèi)占12%，國(guó)家供水系統(tǒng)開發(fā)基金占1%。國(guó)家水基金在一定程度上緩解政府面臨各方資金需求緊迫的壓力，并可在地方或企業(yè)進(jìn)行水環(huán)境治理時(shí)提供資金幫助，對(duì)水資源管理從惡性循環(huán)向良性循環(huán)轉(zhuǎn)變起到一定的促進(jìn)作用。其中，國(guó)家供水系統(tǒng)開發(fā)基金是全國(guó)性的聯(lián)合基金，來自輸配水的稅費(fèi)，由法國(guó)農(nóng)業(yè)部設(shè)立并負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。用于幫助較小的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展自來水輸配管網(wǎng)及污水收集管網(wǎng)的建設(shè)，以彌補(bǔ)其因?yàn)槿丝谙∩伲愂詹蛔愣斐傻呢?cái)政困難。目前法國(guó)平均水價(jià)中大約2%支付給國(guó)家供水系統(tǒng)開發(fā)基金。

2、資本市場(chǎng)融資

整體來說，政府補(bǔ)貼在水務(wù)公司整體資金來源中僅占較小份額，公司巨額投資所需資金更多地需要依靠其實(shí)力和市場(chǎng)途徑予以解決。法國(guó)三大水務(wù)公司都是上市公司，因此股權(quán)融資是其主要的融資渠道之一。其次，三大水務(wù)公司依靠項(xiàng)目融資等方式也可融入長(zhǎng)期貸款。所以，資本市場(chǎng)成為法國(guó)私有水務(wù)公司更主要的融資渠道。

四、法國(guó)模式評(píng)述

總結(jié)法國(guó)水務(wù)領(lǐng)域改革的做法與經(jīng)驗(yàn)，有以下幾方面的啟示：

運(yùn)營(yíng)模式方面，法國(guó)的水業(yè)改革回避了產(chǎn)權(quán)的改革，保留了產(chǎn)權(quán)層面上的最終公有，選擇了通過私人公司在水業(yè)設(shè)施經(jīng)營(yíng)層面上的引入來提高運(yùn)營(yíng)和管理水平。私營(yíng)行業(yè)參與后，法國(guó)水業(yè)市場(chǎng)由幾大水業(yè)集團(tuán)在有序競(jìng)爭(zhēng)中分享，保證了競(jìng)爭(zhēng)的層次和質(zhì)量。許多城市的委托經(jīng)營(yíng)合同取得了良好的效果，表現(xiàn)在供水服務(wù)質(zhì)量的提高、供水覆蓋率的增強(qiáng)、水價(jià)下降等方面。一定程度上這些績(jī)效來源于裁減冗員、優(yōu)化內(nèi)部組織管理流程、完善激勵(lì)機(jī)制等。私營(yíng)企業(yè)的參與為這些必要的改革提供了契機(jī)，使之得以按照公司法運(yùn)營(yíng)。

投融資方面，法國(guó)政府通過與私有公司簽訂合同將部分投資責(zé)任轉(zhuǎn)移給受托公司，社會(huì)資金的進(jìn)入彌補(bǔ)了財(cái)政投資的不足，為基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)、更新與改造投入了更多資金。同時(shí)也增強(qiáng)了水務(wù)服務(wù)的穩(wěn)定性與安全性，促進(jìn)了行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。此外，政府也通過撥款、補(bǔ)貼、貸款以及設(shè)立水基金等方式，來對(duì)水務(wù)行業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。其中，國(guó)家供水系統(tǒng)開發(fā)基金從水費(fèi)中提取，用于邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的市鎮(zhèn)水務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，這為我們提供了一個(gè)良好的借鑒。

水務(wù)管理方面，以流域?yàn)閱挝坏乃Y源統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)利用和管理保護(hù)，促進(jìn)了水資源的優(yōu)化配置，有效地保護(hù)和充分利用水資源。法國(guó)實(shí)行“國(guó)家-流域-地區(qū)-地方”自上而下的四級(jí)分權(quán)管理制，監(jiān)管職能劃分明確。體現(xiàn)出監(jiān)管的全面性和系統(tǒng)性，又為各層次用戶共同參與管理創(chuàng)造了條件，真正建立了有效的監(jiān)督管理機(jī)制，成為當(dāng)前國(guó)際上較推崇的做法。

此外，協(xié)商對(duì)話是法國(guó)水資源管理的重要特點(diǎn)。水務(wù)行業(yè)中，國(guó)家、地方和用戶同為管理主體，公眾的監(jiān)督與參與受到制度保障。水價(jià)政策的制定就是在國(guó)家宏觀政策的指導(dǎo)下，采用民主對(duì)話的方式及水價(jià)聽證會(huì)制度，通過各流域委員會(huì)與用戶協(xié)商，確定水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。“協(xié)商對(duì)話”原則確保水管理政策的制定經(jīng)過地方政府、各類用戶以及自然保護(hù)協(xié)會(huì)等的協(xié)商，以實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的全面綜合管理，保證對(duì)各類用戶提供滿意優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

市政公用環(huán)境設(shè)施授權(quán)私營(yíng)管理的法國(guó)模式有多種合同形式，靈活多樣，能適應(yīng)多種情況。20世紀(jì)80年代末到90年代初的私有化大潮中，許多發(fā)展中國(guó)家選擇把城市水務(wù)設(shè)施私有化。根據(jù)世界銀行報(bào)告，在私營(yíng)行業(yè)參與形式中法國(guó)模式比英國(guó)的完全私有模式更受歡迎，不過在發(fā)展中國(guó)家的委托經(jīng)營(yíng)合同中，數(shù)量最多的是特許經(jīng)營(yíng)合同。法國(guó)模式在發(fā)展中國(guó)家的應(yīng)用也存在一些不盡人意的地方。作為以盈利為目標(biāo)的私營(yíng)公司，作為合作方更多選擇到相對(duì)富裕且穩(wěn)定的大城市進(jìn)行投標(biāo)，而對(duì)二線城鎮(zhèn)不夠熱心。英國(guó)

一、水務(wù)行業(yè)私有化過程

1、成立十大流域水務(wù)公司

1989年9月，英國(guó)政府剝離原英格蘭及威爾士地區(qū)水務(wù)局所承擔(dān)的政府管理職能，經(jīng)過民營(yíng)化改造重組10大地區(qū)水務(wù)局，成立10個(gè)大型流域性水務(wù)公司，提供供排水服務(wù)，同時(shí)保留原來的29個(gè)供水型小型水務(wù)公司。十大水務(wù)公司的水務(wù)管理區(qū)域基本按流域劃分，在獲得政府頒發(fā)的取水、污水許可證后自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。同時(shí)，為了彌補(bǔ)過去投資不足、同時(shí)實(shí)現(xiàn)吸引水務(wù)行業(yè)投資者的目的，政府取消了水務(wù)公司共計(jì)76億英鎊的債務(wù)，為其注入23億英鎊的資金（這筆資金被稱為“綠色嫁妝”），并豁免了120億英鎊的資本稅。盡管這次私有化實(shí)行的是產(chǎn)權(quán)全部剝離的模式，英國(guó)政府還是保留了在一定時(shí)期之后終止各公司的經(jīng)營(yíng)期限的權(quán)力。政府頒發(fā)給這些公司的經(jīng)營(yíng)許可最多為25年，25年之后是否需要延期將由政府評(píng)估決定。

2、十大流域水務(wù)公司上市

英國(guó)的水務(wù)行業(yè)私有化主要通過公開出售10個(gè)供排水公司的股份來進(jìn)行的。私有化之初政府保留5年少量的黃金股份（目的是防止個(gè)人或個(gè)別公司掌握股票投票權(quán)，避免惡意接管，維護(hù)水務(wù)行業(yè)的穩(wěn)定性），剩余股份公開發(fā)售，并于1989年11月將水務(wù)公司的股權(quán)上市交易。上市后，十大流域水務(wù)公司發(fā)展為集團(tuán)公司，將水務(wù)服務(wù)轉(zhuǎn)移給了持有服務(wù)許可證的子公司經(jīng)營(yíng)。私有化沒有不會(huì)改變?cè)畡?wù)公司的供水區(qū)域，各流域水務(wù)公司提供區(qū)域內(nèi)取水、供水以及廢水的收集、處理和排放等服務(wù)，都成為供排水一體化的地區(qū)壟斷者。其他小型水務(wù)公司仍繼續(xù)為原有用戶供水。

3、水務(wù)行業(yè)并購(gòu)、重組和整合

1995年1月起，政府出售了其持有的水務(wù)公司股票，實(shí)現(xiàn)了從私有化的水務(wù)公司中完全退出，擴(kuò)大了水務(wù)公司股份在資本市場(chǎng)的活躍空間。同時(shí)允許集團(tuán)公司出售其下屬水務(wù)公司，自由實(shí)施兼并、并購(gòu)與重組計(jì)劃。結(jié)果是小型水務(wù)公司從原來的29家減少到今天的13家，十家流域水務(wù)公司仍然存在。為了保護(hù)用戶的利益，英國(guó)政府對(duì)水務(wù)行業(yè)的并購(gòu)、重組和整合實(shí)施適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管。

二、水務(wù)行業(yè)監(jiān)管體系

在剝離原地區(qū)水管理局承擔(dān)的政府管理職能并將其私有化的同時(shí)，英國(guó)政府建立了一整套監(jiān)管體系，其基本架構(gòu)是三部管制法規(guī)：1989年的《水法》、1991年的《水產(chǎn)業(yè)法》和1991年的《水資源法》，將環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)以及飲用水質(zhì)量三個(gè)方面的監(jiān)管職能分別納入三個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管部門。將原國(guó)家河流管理局并入環(huán)境署（Environment Agency），具體負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)方面的監(jiān)管；新成立供水服務(wù)辦公室，負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的監(jiān)管；新成立飲用水監(jiān)查署，作為飲用水水質(zhì)的監(jiān)管單位。

１、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的監(jiān)管

OFWAT作為一個(gè)獨(dú)立的水務(wù)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門來履行對(duì)全英水務(wù)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管。管理權(quán)由水務(wù)監(jiān)管局局長(zhǎng)行使，局長(zhǎng)是英格蘭和威爾士供水和污水處理行業(yè)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管人。OFWAT的職責(zé)主要有：保證水司的供水功能能夠正常運(yùn)行；精確制定最高水價(jià)使水司能夠正常融資；保護(hù)消費(fèi)者利益；促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率；促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)

經(jīng)濟(jì)監(jiān)管包括三個(gè)方面的規(guī)制，結(jié)構(gòu)規(guī)制、價(jià)格規(guī)制、交易規(guī)制。

結(jié)構(gòu)規(guī)制。包括幾方面內(nèi)容：（1）用法律明確供水承擔(dān)者（Under taker）的權(quán)利和義務(wù)；（2）用許可證制度授權(quán)供水承擔(dān)者；（3）最大限度的引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，完善有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)制度安排。

價(jià)格規(guī)制。英國(guó)水價(jià)的制定基本上按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的投入－產(chǎn)出模式運(yùn)作，基本水價(jià)大致根據(jù)供水和污水處理服務(wù)的成本核算，然后根據(jù)投資回報(bào)率和通貨膨脹率加成確定。英國(guó)的水價(jià)五年一規(guī)劃，年年可調(diào)整。這種調(diào)整一方面根據(jù)市場(chǎng)需求和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況（如通貨膨脹）；另一方面根據(jù)水務(wù)企業(yè)的投資變化（如提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)或擴(kuò)建工程等），以便更好地反映服務(wù)成本的變動(dòng)。

英國(guó)政府制定的定期價(jià)格評(píng)審制度（Periodic Review）是其價(jià)格規(guī)制的核心部分，包括三個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，水價(jià)隨著物價(jià)變化而調(diào)整。水務(wù)監(jiān)管局每五年對(duì)水價(jià)上限進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整的基本公式是：RPI+K+U。（RPI是零售物價(jià)指數(shù)；K是為履行正常供水服務(wù)功能必須在通貨膨脹率以上增加的費(fèi)用，由水務(wù)監(jiān)管局根據(jù)通貨膨脹變化并考慮水務(wù)公司投資成本、運(yùn)行效率及運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)確定；U是前些年未承兌使用而余留的K值（例如，Northumbrian公司2005/2006水價(jià)實(shí)際增長(zhǎng)了9.92％，而水務(wù)監(jiān)管局為其設(shè)定的價(jià)格上漲幅度為9.95％，其中0.03％的差額，也就是U值，就結(jié)轉(zhuǎn)到2006/2007的水價(jià)中，這就意味著Northumbrian公司在2006/2007的水價(jià)上漲幅度可以比水務(wù)監(jiān)管局確定的上限高出0.03％）。

第二，水價(jià)制度設(shè)計(jì)考慮了未來外部環(huán)境的變化（主要是投資需求）對(duì)企業(yè)投資和成本的影響，減少外部環(huán)境不確定性對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的不良影響。

第三，在價(jià)格執(zhí)行期內(nèi)，如果產(chǎn)生定期評(píng)審時(shí)未預(yù)計(jì)到的某些須由水務(wù)公司承擔(dān)的法定義務(wù)（如遵守新的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的額外資本投資），并且所涉及的義務(wù)對(duì)水務(wù)公司的經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)狀況造成實(shí)質(zhì)性影響，水務(wù)公司可要求價(jià)格上限以外的價(jià)格調(diào)整補(bǔ)償。

交易規(guī)制。大多是圍繞供水企業(yè)的股權(quán)進(jìn)行的，主要目標(biāo)是為供水企業(yè)擴(kuò)大融資渠道，降低企業(yè)之間交易成本，完善市場(chǎng)機(jī)制。同時(shí)OFWAT還對(duì)交易的內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。交易規(guī)制的主要內(nèi)容包括:（1）以特殊的政策完成新老劃斷，低價(jià)出售國(guó)有資產(chǎn)，并給予一定的政府補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，啟動(dòng)行業(yè)私有化；（2）調(diào)整供水企業(yè)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，降低水價(jià)上漲壓力，英國(guó)水務(wù)私有化改革以后，一個(gè)重要的變化就是引入了與公用事業(yè)相適應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施更新會(huì)計(jì)，該會(huì)計(jì)制度將地下管網(wǎng)看作永久維護(hù)的單一資產(chǎn)系統(tǒng)，地下管網(wǎng)不提折舊也不減值，以永續(xù)年金的價(jià)格確定基礎(chǔ)設(shè)施更新收費(fèi)金額水平，即，每年從利潤(rùn)中提取一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施更新費(fèi)，這樣不僅可以降低投資對(duì)水費(fèi)的壓力、保障投資者利益，而且為水務(wù)服務(wù)在區(qū)域壟斷的結(jié)構(gòu)下形成行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局創(chuàng)造了條件；（3）對(duì)國(guó)際水務(wù)市場(chǎng)的股權(quán)交易進(jìn)行監(jiān)管，建立嚴(yán)格地評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)以及權(quán)威機(jī)構(gòu)審批程序。

２、環(huán)境監(jiān)管

作為環(huán)境監(jiān)管部門，環(huán)境署除了履行對(duì)水務(wù)行業(yè)監(jiān)管的職責(zé)之外，還承擔(dān)著更大的職責(zé)，包括通過加強(qiáng)行業(yè)管理來保護(hù)和改善英格蘭和威爾士的環(huán)境、防洪救災(zāi)、保護(hù)水資源以及改善野生動(dòng)物棲息地。

環(huán)境署負(fù)責(zé)保護(hù)和提高淡水（包括地下水和地表水）的水質(zhì)，確保供水水質(zhì)適合居民和生態(tài)系統(tǒng)使用；防止污染和對(duì)制造污染者進(jìn)行處罰的責(zé)任；確保英格蘭和威爾士的水資源得到適當(dāng)利用。他們對(duì)當(dāng)?shù)氐乃Y源進(jìn)行監(jiān)控，頒發(fā)取水許可證，對(duì)從環(huán)境中抽取的水量實(shí)施限制；制定長(zhǎng)遠(yuǎn)的水資源使用規(guī)劃，確保當(dāng)?shù)氐乃Y源能夠滿足社會(huì)和環(huán)境在未來25年內(nèi)的用水需求。

３．水質(zhì)監(jiān)管

在供水業(yè)實(shí)行私有化之后，1990年1月英國(guó)成立了獨(dú)立的飲用水監(jiān)查署。其主要職責(zé)是保護(hù)及檢查英格蘭及威爾士的飲用水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并負(fù)責(zé)處理消費(fèi)者投訴并調(diào)查與水質(zhì)相關(guān)的事故。調(diào)查結(jié)果出來后，他們有權(quán)對(duì)相關(guān)責(zé)任公司進(jìn)行處罰。

根據(jù)水法有關(guān)條款，在英格蘭和威爾士已實(shí)現(xiàn)了供水與排水一起管，水質(zhì)同水量一起管，地表水和地下水一起管。英國(guó)水務(wù)公司必須按照政府《水質(zhì)條例》中規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)向用戶提供飲用水，若有公司未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，則必須對(duì)自身系統(tǒng)進(jìn)行改進(jìn)，至于是長(zhǎng)期還是短期改進(jìn)，取決于問題的性質(zhì)。如果監(jiān)查署認(rèn)為一些未達(dá)標(biāo)行為系小過失或不可能再犯，可以判定不需采取進(jìn)一步措施。監(jiān)查署的職責(zé)并不僅限于執(zhí)法，他們還會(huì)對(duì)一些好的供水方法進(jìn)行鼓勵(lì)。

三、投資政策和投資回收機(jī)制

英國(guó)政府基本明確不再投資新建水工程，新的水資源開發(fā)資金明確由各水公司負(fù)責(zé)籌措，因此新水工程上馬之前開發(fā)者必須考慮能否償還投資。

四、英國(guó)模式評(píng)述

英國(guó)水務(wù)行業(yè)改革是目前世界上最大、最全面的公有權(quán)向私有權(quán)轉(zhuǎn)化的改革，總結(jié)其私有化改革的經(jīng)驗(yàn)可以給我們眾多有益的啟示。

英國(guó)政府在推行水務(wù)行業(yè)私有化時(shí)，有了清晰的目標(biāo)，即為了解決水務(wù)行業(yè)的融資與效率問題。英國(guó)政府在進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)出售的時(shí)候，完全不是追求國(guó)有資產(chǎn)的保值增值而從中獲取多大的利益，而是通過機(jī)制的靈活設(shè)計(jì)，僅將當(dāng)期的債務(wù)資本化，不僅有利于日后的定價(jià),而且利用直接注資、稅款返還等方法為水務(wù)企業(yè)未來的融資創(chuàng)造了有利的條件。全產(chǎn)權(quán)改革等系列制度促進(jìn)了水務(wù)行業(yè)運(yùn)營(yíng)效率的提高和水務(wù)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

英國(guó)政府推行的流域性供排水一體化使得水務(wù)公司可以對(duì)服務(wù)區(qū)域內(nèi)的水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理，從取水、供水到污水回收、處理均由一家公司提供服務(wù)，這樣一方面可以增強(qiáng)銜接、提高效率，一方面也降低了企業(yè)違法操作的可能性，因?yàn)槿魏我粋€(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會(huì)帶來系統(tǒng)性的連鎖反應(yīng)。

英國(guó)政府根據(jù)行業(yè)的特性和發(fā)展趨勢(shì)，創(chuàng)立了一套涉及到經(jīng)濟(jì)、水質(zhì)、環(huán)境和服務(wù)等諸方面的完整監(jiān)管制度。監(jiān)管體系完善，機(jī)構(gòu)職能明確，監(jiān)管技術(shù)與手段相互配合，行之有效。首先，監(jiān)管者與水務(wù)企業(yè)的職責(zé)與工作界限非常明晰，透明的工作程序是英國(guó)監(jiān)管制度的核心，也是英國(guó)與法國(guó)水務(wù)運(yùn)行體制的重大差別；其次，監(jiān)管成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是確立了以績(jī)效激勵(lì)為基礎(chǔ)的定價(jià)機(jī)制和相應(yīng)的一整套的工作方法，通過這樣的機(jī)制和方法，確定水價(jià)時(shí)，無需經(jīng)過公眾聽證等繁瑣和不確定的程序，并且用最高限價(jià)的方法讓企業(yè)自行確定水價(jià)，體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的精神；另外，英國(guó)政府建立了與供水務(wù)行業(yè)的特征相適應(yīng)的系列制度，如會(huì)計(jì)制度、估價(jià)制度、財(cái)務(wù)制度和并購(gòu)制度等。這些制度都是圍繞著保護(hù)公眾利益、促進(jìn)行業(yè)運(yùn)行效率，提高企業(yè)的融資能力而展開的，這也是英國(guó)水務(wù)行業(yè)私有化的真正目的。英國(guó)水務(wù)及其他網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)的監(jiān)管制度已經(jīng)在英聯(lián)邦（澳洲、新西蘭）和其他南美國(guó)家推行。

在科學(xué)的監(jiān)管體制下，依靠有效率的運(yùn)營(yíng)模式和大筆投資，英國(guó)私有水務(wù)公司承擔(dān)其良好的社會(huì)責(zé)任，提供了可靠和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，水務(wù)行業(yè)也變成一個(gè)收益頗豐的行業(yè)并在20世紀(jì)90年代獲得了巨額利潤(rùn)。但在英國(guó)模式下，盡管投資人在私有化初期獲得了巨額收益，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看水務(wù)行業(yè)的獲利能力會(huì)逐步萎縮。完全私有模式短期內(nèi)可以顯著提高效率，長(zhǎng)期而言卻存在如何監(jiān)管壟斷的問題。而且這種模式只適合資本市場(chǎng)發(fā)達(dá)的地區(qū)，并且要求有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，不然水價(jià)最高限價(jià)的制定就變成了猜謎游戲。美國(guó)

一、水務(wù)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)模式

美國(guó)水務(wù)行業(yè)的所有制結(jié)構(gòu)為公有、私有并存但公有制占主導(dǎo)地位的格局，公有比例占85％。美國(guó)國(guó)家政策咨詢機(jī)構(gòu)―國(guó)家科學(xué)院在其歷時(shí)兩年的專題研究報(bào)告《水務(wù)私有化：?jiǎn)栴}和經(jīng)驗(yàn)評(píng)估（2002）》中認(rèn)為：在美國(guó)，能從私有化中獲益最大的模式是保留公用設(shè)施產(chǎn)權(quán)仍為國(guó)有，將公用設(shè)施的運(yùn)行承包給私人公司，即外包運(yùn)營(yíng)權(quán)模式。美國(guó)水行業(yè)市場(chǎng)化的主要模式是外包運(yùn)營(yíng)權(quán)（ContractingOut）。其成功之處是它即降低了水價(jià)的運(yùn)營(yíng)成本，減少了財(cái)政補(bǔ)貼，又避免了出售水行業(yè)國(guó)有資產(chǎn)這一敏感話題，融資成本低，退出機(jī)制簡(jiǎn)單。

在具體運(yùn)作上，美國(guó)公用事業(yè)私有化采用外包運(yùn)營(yíng)權(quán)模式的特點(diǎn)是政府負(fù)責(zé)投資和擁有公用設(shè)施產(chǎn)權(quán)，將公用設(shè)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)以至管理權(quán)以服務(wù)合同的方式外包給私人公司。對(duì)公用設(shè)施新增的投資可以仍由政府負(fù)責(zé)，也可以根據(jù)需要部分允許私有公司投資。私有投資將按照合同約定進(jìn)行詳細(xì)計(jì)算，以確定其投資與運(yùn)行效益和成本的關(guān)系。合同期越長(zhǎng)，私人投資機(jī)會(huì)越大，獲取的利潤(rùn)也越大。但在確定合同期時(shí)，期限越長(zhǎng)，不定因素越多，計(jì)算和確定合同方的利潤(rùn)情況就越難。因而最早美國(guó)的合同期限很短，最多5年。近些年隨著法規(guī)、政策的不斷完善和政府經(jīng)驗(yàn)的積累，聯(lián)邦政府已將合同期限放寬到20年。

對(duì)于新建設(shè)施的私有化運(yùn)作類似于外包運(yùn)營(yíng)權(quán)，即政府負(fù)責(zé)投資并擁有產(chǎn)權(quán)，通過招投標(biāo)將新設(shè)施的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)（DBO）總包給一家公司。這家公司根據(jù)合同要求按有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)新設(shè)施的建設(shè)和建成后的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)。這樣可以控制新設(shè)施的建設(shè)成本，并節(jié)省建成以后的運(yùn)行費(fèi)用。新設(shè)施的建設(shè)成本風(fēng)險(xiǎn)由這家公司承擔(dān)。

二、管理體制

美國(guó)雖然沒有全國(guó)性統(tǒng)一的水法，但其法制建設(shè)比較完善，法律對(duì)于水資源開發(fā)利用和管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有較為詳盡的規(guī)定。聯(lián)邦環(huán)保局（EPA）主要依據(jù)法規(guī)《安全飲用水法》、《清水法》進(jìn)行管制。美國(guó)在水務(wù)建設(shè)上高度強(qiáng)化政府行為，其城鎮(zhèn)供水管理體制大致可分為三級(jí)管理：聯(lián)邦、州和地方，并主要由州一級(jí)政府負(fù)責(zé)。聯(lián)邦政府作用主要是制定政策、法規(guī)、規(guī)劃并監(jiān)督實(shí)施，同時(shí)也負(fù)責(zé)重大水利工程的建設(shè)與管理。

州一級(jí)的管理機(jī)構(gòu)因地域、人口、水資源及其分布等自然和經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況不同，差別很大。下面以加利福尼亞州為例進(jìn)行說明：加州位于美國(guó)西部，面積41萬平方公里，北部水量充足，州內(nèi)主要河流均位于加州北部，而80%的用水戶則在中部和南部。為解決南部缺水問題，州內(nèi)修建了大量的供水工程，其中有聞名于世的跨流域調(diào)水工程—北水南調(diào)工程。與此相適應(yīng)，管水的機(jī)構(gòu)也較多。與供水有關(guān)的有加州水委員會(huì)、加州水資源管理委員會(huì)、加州水資源局和加州公用事業(yè)局。水委員會(huì)負(fù)責(zé)研究水的政策問題；水資源管理委員會(huì)負(fù)責(zé)管理水權(quán)，發(fā)放排污許可證，幫助州內(nèi)各地區(qū)制定水質(zhì)管理規(guī)劃；水資源局負(fù)責(zé)水資源工程規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)行，管理與水有關(guān)的公共安全，包括防洪調(diào)度和大壩安全監(jiān)測(cè)等；公用事業(yè)局負(fù)責(zé)水價(jià)審批。

除此之外，加州還有兩個(gè)地區(qū)性的水管理機(jī)構(gòu)。一個(gè)是東海灣大都會(huì)水管局，負(fù)責(zé)舊金山灣地區(qū)15座城市，800平方公里范圍內(nèi)約110萬人口的供水工作；另一個(gè)是南加州大都會(huì)水管局，負(fù)責(zé)解決南部沿海缺水地區(qū)6個(gè)縣，13000平方公里范圍內(nèi)約1600萬人的生活和工業(yè)用水問題。

地方包括縣級(jí)和市級(jí)，因聯(lián)邦、州和地方之間沒有任何隸屬關(guān)系，地方的管理機(jī)構(gòu)根據(jù)需要設(shè)立，沒有統(tǒng)一固定的模式。許多地方的水管理機(jī)構(gòu)（一般稱為水務(wù)局），實(shí)際上是一個(gè)非盈利的服務(wù)實(shí)體，職能是制定供水工程建設(shè)或改造方案，籌集資金，建設(shè)和管理供水工程。董事會(huì)一般由用水戶民主選舉產(chǎn)生，總經(jīng)理由董事會(huì)聘任，其他人員由總經(jīng)理依法聘任，享受類似公務(wù)員的待遇。地方水務(wù)局和上級(jí)水務(wù)部門、下級(jí)水用戶之間以水商品為紐帶發(fā)生經(jīng)濟(jì)關(guān)系，原水供應(yīng)方面，地方水務(wù)局相當(dāng)于一個(gè)大批發(fā)商，它從州水管部門購(gòu)買水后，售給下屬的社區(qū)、市鎮(zhèn)水務(wù)局或下一級(jí)的水批發(fā)商，多余的水可以向區(qū)外銷售。

三、供水業(yè)質(zhì)量環(huán)境管制

對(duì)供水實(shí)行全面的質(zhì)量控制：符合要求的水源和水源保護(hù)；收集井及收集系統(tǒng)的保護(hù)；符合要求的凈水工藝構(gòu)筑物和良好的管理維護(hù)；完善的配水系統(tǒng)和良好的維護(hù)管理；用戶可獲得飲用水水質(zhì)資料和聯(lián)系的渠道。美國(guó)實(shí)施向用戶定期報(bào)告水質(zhì)制度后取得良好效果。一般居民可在網(wǎng)上查到供水水質(zhì)，水質(zhì)項(xiàng)目的衛(wèi)生意義及制訂標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，經(jīng)常關(guān)心的水質(zhì)問題的問和答等資料。除供水企業(yè)網(wǎng)站，EPA及自來水協(xié)會(huì)均有內(nèi)容很全面的網(wǎng)站。EPA安全供水熱線能迅速解決用戶所關(guān)心的水質(zhì)問題，另外遇到發(fā)生微生物有問題的水質(zhì)，需立即通過各渠道全面地通知用戶喝開水或瓶裝水。

美國(guó)十分重視保護(hù)水源。首先是立法標(biāo)準(zhǔn)高，政策配套。聯(lián)邦《清水法》于1972年頒布實(shí)施，主要目標(biāo)是使美國(guó)所有水體清潔到能養(yǎng)魚能游泳的程度，不向水體中排放任何污染物。為此規(guī)定任何工業(yè)和生活廢水都須經(jīng)過嚴(yán)格處理，達(dá)標(biāo)后才能排放。政府對(duì)各地修建廢水處理廠給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼。其次是執(zhí)法嚴(yán)格。1998年，美國(guó)環(huán)保局頒布了城鎮(zhèn)公共用水的“節(jié)水規(guī)劃指南”，對(duì)不同規(guī)模公共供水系統(tǒng)提出了不同的最低限度的節(jié)水措施和規(guī)劃，并對(duì)供水企業(yè)制定了一系列的節(jié)水措施要求，如提供用戶改裝更換的成套節(jié)水器具，普遍安裝水表，進(jìn)行管網(wǎng)壓力控制，供水記賬，向用戶提供信息和教育，進(jìn)行用水審計(jì)，協(xié)助大用戶分析用水的費(fèi)用和有效性，提高綠化灌溉用水效率，制定干旱季節(jié)或緊急事故時(shí)的用水標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)等。

四、投資政策和投資回收機(jī)制

美國(guó)供水與污水處理工程完全視市場(chǎng)需要而發(fā)展，工程投資采取科學(xué)的投資分?jǐn)偡椒?。新建水利工程制定水價(jià)，將工程投資在各受益部門之間進(jìn)行分?jǐn)?，水利工程投資中的供水工程投資，一般都由用水戶承擔(dān)，通過收取水費(fèi)來回收供水工程投資。

美國(guó)幾乎所有的調(diào)水工程和自來水設(shè)施都由政府籌資興建，并負(fù)責(zé)工程的運(yùn)行管理，以確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活對(duì)水的需求。資金方面則主要由政府提供長(zhǎng)期低息貨款或發(fā)行建設(shè)債券兩種途徑來解決。政府提供的長(zhǎng)期低息貨款，年利率一般為3%-4%，貸款的期限長(zhǎng)達(dá)40-50年，建設(shè)期不付利息，比商業(yè)貸款利率(為7%左右)低2-3%。債券的年限一般為30年，利率為4%左右。購(gòu)買債券的利息收入不用納稅，還可在證券市場(chǎng)上買賣，因而對(duì)投資者具有較大的吸引力。這些優(yōu)惠性的投資政策，既保證了供水工程建設(shè)所需的資金，也為制定和實(shí)施合理的水價(jià)政策奠定了基礎(chǔ)。

五、水價(jià)形成機(jī)制

1、水價(jià)制定原則

美國(guó)在水價(jià)制定上以不盈利為原則，但也要保證水務(wù)企業(yè)的全成本回收（包括制水、處理、貯存、配水和債務(wù)成本、資本支出、遵從監(jiān)管要求提高帶來的成本及其他運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本）。無論哪種確定水價(jià)的理論，一般均將水作為無償資源，僅以從用戶回收水的儲(chǔ)存、調(diào)節(jié)、輸送和處理費(fèi)用確定水價(jià)。

在全成本回收的總原則指導(dǎo)下，美國(guó)供水單位在制定水價(jià)時(shí)還遵循用戶公平負(fù)擔(dān)原則、提高資源配置效率原則等，每個(gè)工程按照工程實(shí)施的主體單位不同制定相應(yīng)的水價(jià)。

2、水價(jià)計(jì)算方法

美國(guó)水價(jià)制定方法有服務(wù)成本定價(jià)、支付能力定價(jià)、機(jī)會(huì)成本定價(jià)、邊際成本定價(jià)和市場(chǎng)需求定價(jià)等，各供水企業(yè)可以根據(jù)自己的實(shí)際情況選擇合理的水價(jià)模式。

服務(wù)成本定價(jià)法：服務(wù)成本包括投資成本、管理成本以及運(yùn)行維護(hù)成本等用于水資源生產(chǎn)的成本。當(dāng)擁有公共事業(yè)的投資者同時(shí)又是供水者時(shí)，投資回報(bào)也應(yīng)包含在價(jià)格構(gòu)成中。這是公用事業(yè)行業(yè)中的傳統(tǒng)定價(jià)方法，常被供水機(jī)構(gòu)所采用。支付能力定價(jià)法：在這類定價(jià)機(jī)制下，對(duì)某些用戶群體或某些類用水，實(shí)行的定價(jià)會(huì)比供給成本低，這時(shí)，收入差額可以通過電力銷售等其他可能的經(jīng)費(fèi)來源或其他用戶群來提供。支付能力定價(jià)屬社會(huì)收入再分配的一種方法，一般只適用于那些不能支付供水服務(wù)全部成本的用戶。在美國(guó)西部，這一定價(jià)機(jī)制在聯(lián)邦墾務(wù)局項(xiàng)目中最為突出。

機(jī)會(huì)成本定價(jià)法：在機(jī)會(huì)成本概念下，供水的收費(fèi)是為了回收投資的實(shí)際成本，即同樣的投資投到其他地方可能取得的社會(huì)價(jià)值以及由于實(shí)施現(xiàn)有投資計(jì)劃而放棄的其他機(jī)會(huì)可能實(shí)現(xiàn)的收益。利用這種方式制訂水價(jià)時(shí)，客戶所能承受的實(shí)際水價(jià)可以通過其支付意愿和消費(fèi)水量得以驗(yàn)證。機(jī)會(huì)成本是一種常用于公共投資的水資源開發(fā)項(xiàng)目，特別是由工程兵團(tuán)和聯(lián)邦墾務(wù)局建造的聯(lián)邦投資項(xiàng)目的定價(jià)方法。

邊際成本定價(jià)法：邊際定價(jià)制定的價(jià)格等于生產(chǎn)最后一單位供水的成本。最低供水成本通常隨著后續(xù)水資源開發(fā)成本的日益增加而增加。有人推薦對(duì)供水采用統(tǒng)一定價(jià)作為調(diào)節(jié)消費(fèi)和推遲資本耗費(fèi)的手段，其定價(jià)應(yīng)能夠反映新增單位水資源的生產(chǎn)成本。近年來，為了合理利用水資源，促進(jìn)節(jié)約用水，有些州的管理部門開始用邊際成本計(jì)算水價(jià)。

完全市場(chǎng)定價(jià)法：分散化的市場(chǎng)體系使得實(shí)際用戶能夠?qū)⑵溆盟畠r(jià)值與其他人的潛在用水價(jià)值相平衡，價(jià)格可以隨供給上下波動(dòng)。

美國(guó)水價(jià)普遍采用的是服務(wù)成本定價(jià)法，一般按單個(gè)工程定價(jià)。美國(guó)水廠協(xié)會(huì)（AWWA）頒布的定價(jià)手冊(cè)推薦使用兩種常用的服務(wù)成本定價(jià)法：基本—額外生產(chǎn)能力定價(jià)法和產(chǎn)品—需求定價(jià)法。基本—額外生產(chǎn)能力定價(jià)法把系統(tǒng)成本分為基本生產(chǎn)成本、額外生產(chǎn)成本、用戶服務(wù)成本和消防成本四類?；炯邦~外生產(chǎn)成本通過計(jì)量水價(jià)回收，用戶服務(wù)成本通過固定的用戶服務(wù)費(fèi)補(bǔ)償，而消防費(fèi)用則通過財(cái)產(chǎn)稅征收。產(chǎn)品需求定價(jià)方法是標(biāo)準(zhǔn)的公用事業(yè)工程定價(jià)方法，根據(jù)產(chǎn)品和生產(chǎn)能力分配成本和服務(wù)單位。產(chǎn)品成本指的是可變運(yùn)營(yíng)支出，而生產(chǎn)成本是指所有因用水需求而產(chǎn)生的其他資本成本和運(yùn)營(yíng)成本。

2、水價(jià)制定程序 美國(guó)制定水價(jià)制定水價(jià)的程序主要包括：提出申請(qǐng)、抗議或申辯、調(diào)查、召開聽證會(huì)、做出決定。

美國(guó)水價(jià)制定必須依據(jù)經(jīng)得起檢驗(yàn)的財(cái)務(wù)報(bào)表，并由水價(jià)決策機(jī)構(gòu)（如公司董事會(huì)）審查新增設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃，由此做出財(cái)務(wù)現(xiàn)金流量表，然后依據(jù)一定方法對(duì)5-10年的水價(jià)作出預(yù)測(cè)，并依據(jù)當(dāng)年的實(shí)際情況公正合理地確定供水水價(jià)。美國(guó)水價(jià)的確定權(quán)限大多數(shù)在董事會(huì)。董事會(huì)成員通常由中立的第三方產(chǎn)生，他們不在供水機(jī)構(gòu)拿薪金，所以在行使權(quán)利時(shí)，能夠保持公正的立場(chǎng)。

供水企業(yè)在制定水價(jià)時(shí)，還必須舉行公眾聽證會(huì)，使用戶較清楚地了解水價(jià)的組成和調(diào)整水價(jià)的原因。有的地方（如瓦胡島）還邀請(qǐng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)（如會(huì)計(jì)師事務(wù)所）進(jìn)行監(jiān)督，提高了水價(jià)透明度。

3、水價(jià)的調(diào)整

美國(guó)供水工程水價(jià)一般隨供水成本的變化每年都要進(jìn)行調(diào)整，即每年根據(jù)工程支出情況進(jìn)行核定。但年調(diào)整幅度不大，其主要原因一是供水工程分?jǐn)偟耐顿Y數(shù)額清楚，工程建成即確定下來；二是管理機(jī)構(gòu)人員比較穩(wěn)定，因此供水成本每年變化不大，水價(jià)比較穩(wěn)定。日本

一、城市供水概況

政府職能部門為水道局，負(fù)責(zé)對(duì)城市供水進(jìn)行規(guī)劃和宏觀管理。凈水廠的建設(shè)及運(yùn)行由凈水廠自行負(fù)責(zé)，經(jīng)濟(jì)上實(shí)行獨(dú)立核算，水價(jià)由當(dāng)?shù)刈h會(huì)核定，凈水廠免交稅，市民用水需交消費(fèi)稅。

凈水工藝由原水預(yù)處理、常規(guī)處理、深度處理、污水處理組成。管材基本上選用球墨鑄鐵管，其連接采用新技術(shù)，2007年東京管網(wǎng)漏損率控制在3.3％。

日本水業(yè)的重要特征是國(guó)有化。據(jù)了解污水廠的投資幾乎全部來自國(guó)家補(bǔ)貼，地方下水道局負(fù)責(zé)污水廠的運(yùn)營(yíng)，向居民、企業(yè)收取污水處理費(fèi)。而凈水廠（自來水廠）的投資部分由國(guó)家補(bǔ)貼（了解的個(gè)別水廠約占50%），部分由地方政府投資，地方水道局負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理。

二、管理體制

日本的供水形式分為集中供水和分散單戶供水兩種，集中供水占96%以上。國(guó)家對(duì)用水人口超過100人和一日最大給水量超過政令中規(guī)定的基準(zhǔn)的自來水進(jìn)行管理，包括生活用水和工業(yè)用水。自來水的管理體制大致可分為三級(jí)管理：最高是國(guó)家，其次是都、道、府、縣，第三級(jí)是市、町、村。

(1)國(guó)家一級(jí)的政府管理機(jī)構(gòu)是厚生勞動(dòng)省，管理的內(nèi)容是供水事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、變更和停業(yè)的審批。管理的方式和手段是研究制訂和監(jiān)督實(shí)施《水道法》和國(guó)家關(guān)于給水事業(yè)的藍(lán)圖和指針。

(2)都、道、府、縣一級(jí)的管理機(jī)構(gòu)因地域、人口、水資源及其分布等自然和經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況不同，差別很大。一般由某一政府機(jī)構(gòu)按照地方法規(guī)規(guī)定對(duì)自來水進(jìn)行管理，這一級(jí)政府一般修建和經(jīng)營(yíng)著大型供水廠，負(fù)責(zé)供水和管理到市、町、村以上。如京都府由企業(yè)局按照規(guī)定，負(fù)責(zé)對(duì)區(qū)內(nèi)用水人口超過100人和一日最大給水量超過政令中規(guī)定的基準(zhǔn)的自來水進(jìn)行管理。管理內(nèi)容包括建設(shè)、擴(kuò)建、改造、拆毀等的審查批準(zhǔn)。京都府一級(jí)修建和經(jīng)營(yíng)著宇治凈水廠、木津凈水廠、乙訓(xùn)凈水廠等多處水廠，負(fù)責(zé)供應(yīng)京都府城市人口的生活用水，但一般僅對(duì)主管網(wǎng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和管理，賣水到市、町、村。

(3)地方的管理機(jī)構(gòu)包括市、町、村。因各級(jí)政府之間沒有任何隸屬關(guān)系，機(jī)構(gòu)設(shè)置也無對(duì)口要求，地方自來水管理機(jī)構(gòu)完全根據(jù)需要設(shè)立，沒有統(tǒng)一固定的模式。管理機(jī)構(gòu)職能是制定本轄區(qū)內(nèi)自來水建設(shè)或改造方案，籌集資金，建設(shè)和管理自來水工程。

(4)自來水管理倚重行業(yè)自律組織?！叭毡舅绤f(xié)會(huì)”主要研究自來水建設(shè)的方針政策、技術(shù)規(guī)范、管理模式和水工業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，促進(jìn)和推廣最新研究成果應(yīng)用。與此職能相應(yīng)，該組織的成員包括與此相關(guān)各行業(yè)，各層次的研究、管理和技術(shù)應(yīng)用的機(jī)構(gòu)以及人員等。協(xié)會(huì)的活動(dòng)頻繁靈活，涉及研究開發(fā)、技術(shù)培訓(xùn)、信息咨詢、組織會(huì)議與經(jīng)驗(yàn)交流、出版發(fā)行物等。其中僅出版物就有書籍、期刊、小冊(cè)子、簡(jiǎn)訊、光盤等五種。其影響和作用是政府所不能替代的。

三、投資政策

日本《自來水法》規(guī)定，國(guó)家對(duì)自來水事業(yè)進(jìn)行管理、扶助發(fā)展的目的是為大眾提供清潔、豐富、廉價(jià)的自來水，提高公眾衛(wèi)生水平、改善生活環(huán)境，因此自來水是投資大，回收期長(zhǎng)，不盈利或盈利極為有限的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)。日本的自來水事業(yè)原則上由公共機(jī)關(guān)運(yùn)營(yíng)，民營(yíng)化的做法也在探討階段。與此相對(duì)應(yīng)，日本現(xiàn)有自來水廠基本都由政府籌資興建。資金來源一是地方財(cái)政撥款；二是國(guó)家補(bǔ)助；三是政府長(zhǎng)期優(yōu)惠貸款；此外，對(duì)于擴(kuò)建、改造、更新的工程，還可通過適當(dāng)提高水價(jià)的辦法籌集所需資金，因此可以看出，政府對(duì)于供水發(fā)展是帶有扶持性質(zhì)的。實(shí)踐證明，對(duì)于日本，上述投資政策是合理和有效的，資金來源基本能滿足自來水發(fā)展的需求，而且因資金均為長(zhǎng)期資金，利率適當(dāng)，為制定和實(shí)施合理的水價(jià)政策奠定了基礎(chǔ)。日本的上水（供水）和下水（排水包括污水處理）全部為國(guó)家所有，凈水廠和污水處理廠直接歸城市政府部門管理，水廠的管理人員均為政府公務(wù)員。如大阪的水廠統(tǒng)一歸大阪市水道局管，水廠的管理人員為水道局公務(wù)員。水廠一般沒有維修人員和施工隊(duì)伍，設(shè)備的維修、調(diào)試及水廠的大修、改造等施工，全部是委托專業(yè)設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)和施工企業(yè)，即除水廠日常管理外的其他方面全部由社會(huì)上的企業(yè)來承擔(dān)，而這些企業(yè)基本上是私營(yíng)企業(yè)，水廠的成本為此降低，企業(yè)的效益也相應(yīng)提高。

四、價(jià)格政策

日本中央和地方只有稅金關(guān)系，因此沒有統(tǒng)一明確的水費(fèi)制定政策，水價(jià)格是由地方政府按照保本的原則控制的。水費(fèi)核算按照“清潔、豐富、廉價(jià)”的原則，一般由經(jīng)營(yíng)者對(duì)所有投入成本費(fèi)用進(jìn)行核算，由具有相應(yīng)管理權(quán)限政府的議會(huì)等批準(zhǔn)后執(zhí)行。水費(fèi)核算保證在提取必需的還貸或還債資金的前提下，年際之間盈虧應(yīng)平衡，同時(shí)成本、費(fèi)用加合理利潤(rùn)中的利潤(rùn)率應(yīng)略高于貸款或債券利率，以保證按期還貸或還債。

五、自來水廠的管理

1、管理模式

自來水廠視其供水規(guī)模和供水范圍的大小，可能有兩種管理模式，一種是供水規(guī)模和范圍較大，甚至跨行政區(qū)時(shí)，一般實(shí)行分級(jí)管理。都、道、府成立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)整個(gè)供水系統(tǒng)的一級(jí)管理，包括水源工程，輸水工程、凈水廠及向下一級(jí)管理系統(tǒng)配水等，如宇治凈水廠、木津凈水廠、乙訓(xùn)凈水廠。有關(guān)市、町、村等再成立二級(jí)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本縣或本市范圍內(nèi)各管網(wǎng)和加壓站的建設(shè)和管理，根據(jù)合同接受上一級(jí)管理系統(tǒng)的來水，再按零售價(jià)轉(zhuǎn)輸和分配給用戶。另一種是供水規(guī)模和供水范圍有限，水廠的管理，從水源到用戶，從水的凈化到水費(fèi)計(jì)收，自成一個(gè)完整的系統(tǒng)，這種管理模式主要是專用自來水或者小型自來水工程。

2、水質(zhì)管理

日本的水質(zhì)管理范圍廣泛，涉及從水源到水龍頭的諸多事項(xiàng)。管理的內(nèi)容包括例行的水質(zhì)檢測(cè)、根據(jù)檢測(cè)信息的評(píng)價(jià)與分析使用自來水設(shè)施以及變更凈水處理?xiàng)l件等。根據(jù)厚生勞動(dòng)省規(guī)定，日本水質(zhì)檢測(cè)項(xiàng)目共178項(xiàng)，其中基準(zhǔn)項(xiàng)目50項(xiàng)、水質(zhì)管理設(shè)定項(xiàng)目27項(xiàng)、農(nóng)藥類項(xiàng)目101項(xiàng)。水質(zhì)檢測(cè)計(jì)劃實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，檢查的項(xiàng)目與頻率大致為：每日就顏色、濁度及消毒的殘留效果（游離殘留氯）進(jìn)行1次檢查；每月就一般細(xì)菌、大腸桿菌、氯化物離子、有機(jī)物（總有機(jī)碳TOC）、PH值、臭氣、色度、濁度、氯仿、二溴甲烷、總?cè)u甲烷?溴二氯甲烷、溴仿、鋁進(jìn)行1次檢查；每季度檢查1次月檢之外的項(xiàng)目。一般要求水廠根據(jù)上一水質(zhì)檢查結(jié)果的綜合評(píng)價(jià)制定下一的水質(zhì)評(píng)估計(jì)劃，并在每開始之前予以公布。如果某項(xiàng)指標(biāo)確定無法達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，必須報(bào)請(qǐng)水質(zhì)監(jiān)督部門批準(zhǔn)，否則將被責(zé)令停止供水甚至可能被起訴。

3、用戶服務(wù)管理

日本自來水廠的服務(wù)管理做得非常細(xì)微。一方面每個(gè)用戶可得印刷精美的服務(wù)手冊(cè)，簡(jiǎn)要介紹了水工藝；重點(diǎn)宣傳了水價(jià)制定政策及其收繳辦法；同時(shí)說明了自來水使用當(dāng)中常見問題的形成原因及其簡(jiǎn)易處理方法等；公布了緊急情況處置報(bào)警電話，可隨時(shí)撥打。另一方面自來水廠定期邀請(qǐng)居民或居民代表參觀凈水廠的生產(chǎn)工藝和過程，宣傳和鼓勵(lì)居民使用自來水。

六、水資源保護(hù)

日本對(duì)于水資源的管理分工明確：國(guó)土交通省負(fù)責(zé)水資源管理、城市下水道及污水處理廠建設(shè)；環(huán)境省負(fù)責(zé)水土環(huán)境保護(hù)；農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)的灌溉與排水；經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省負(fù)責(zé)工業(yè)用水；厚生勞動(dòng)省負(fù)責(zé)居民生活用水。國(guó)家級(jí)的大河由國(guó)土交通省直接負(fù)責(zé)管理，小河則由各地的都、道、府、縣及其下轄的市、町、村來管理。日本對(duì)于上游水源生態(tài)保護(hù)最主要的辦法就是種樹。對(duì)于下游污染，生活廢水統(tǒng)一由污水處理廠負(fù)責(zé)凈化，工業(yè)污水在廠區(qū)設(shè)立污水處理廠，必須達(dá)到一定的凈化標(biāo)準(zhǔn)后才能排放。國(guó)家出部分資金幫助興建污水處理廠，其流經(jīng)地區(qū)的都、道、府、縣最多負(fù)擔(dān)保護(hù)和整治費(fèi)用的50％，居民水費(fèi)中也包含一部分治理污水的費(fèi)用。目前日本擁有工業(yè)大國(guó)中最高的人均壽命和森林覆蓋率，最發(fā)達(dá)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)，最完善的環(huán)境法規(guī)體系以及最顯著的污染治理成果。