第一篇：中國擬修改兵役法 完善退役軍人安置制度

中國擬修改兵役法 完善退役軍人安置制度

中國全國人大常委會在2011年10月24日第二次審議兵役法修正案草案。此次兵役法修改的一項(xiàng)重要內(nèi)容是進(jìn)一步完善退役軍人安置制度。草案規(guī)定：國家建立健全以扶持就業(yè)為主，自主就業(yè)、安排工作、退休、供養(yǎng)以及繼續(xù)完成學(xué)業(yè)等多種方式相結(jié)合的士兵退出現(xiàn)役安置制度。

全國人大法律委員會副主任委員胡彥林說，有的常委委員和地方提出，符合政府安排工作條件，但本人自愿選擇回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的，其土地承包權(quán)也應(yīng)當(dāng)保留。據(jù)此，草案的相關(guān)規(guī)定在初次審議的基礎(chǔ)上修改為：義務(wù)兵和服現(xiàn)役不滿12年的士官以及符合政府安排工作條件但本人選擇自主就業(yè)的其他退出現(xiàn)役的士兵，入伍前依法承包的農(nóng)村土地應(yīng)當(dāng)保留。修正案草案在初次審議時，有的常委委員提出，國家組織高校畢業(yè)生到農(nóng)村基層服務(wù)，服務(wù)期滿后給予就業(yè)上的優(yōu)惠。對義務(wù)兵退役后復(fù)學(xué)畢業(yè)的大學(xué)生，在參加這一類人選選拔時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮。據(jù)此，草案增加規(guī)定，退役大學(xué)生復(fù)學(xué)后參加國家組織的農(nóng)村基層服務(wù)項(xiàng)目人選選拔，優(yōu)先錄取。

草案還規(guī)定，義務(wù)兵退出現(xiàn)役，報考公務(wù)員、應(yīng)聘事業(yè)單位職位的，在軍隊(duì)服役經(jīng)歷視為基層工作經(jīng)歷，同等條件下優(yōu)先錄用或者聘用。

胡彥林說，有的常委委員和部隊(duì)提出，修正案草案在不同條款對殘疾義務(wù)兵、士官和軍官的安置作了規(guī)定，有必要對殘疾軍人安置的基本原則和基本方式作出總體規(guī)定。為此，草案規(guī)定：現(xiàn)役軍人因戰(zhàn)、因公或者因病致殘的，按照國家規(guī)定的評定殘疾等級采取安排工作、供養(yǎng)、退休等方式妥善安置。有勞動能力的退出現(xiàn)役的殘疾軍人，優(yōu)先享受國家規(guī)定的殘疾人就業(yè)優(yōu)惠政策。

第二篇：中國排污費(fèi)制度及其完善（最終版）

排污收費(fèi)制度歷程：

排污收費(fèi)制度起源于工業(yè)發(fā)達(dá)國家，作為一項(xiàng)完整的制度，大約開始于20 世紀(jì) 70 年代初。當(dāng)時，世界上許多發(fā)達(dá)國家為了制止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，根據(jù)“污染者負(fù)擔(dān)”原則，在環(huán)境政策領(lǐng)域中逐步引入和實(shí)行了向排污者征收排污費(fèi)的制度。

我國實(shí)行排污收費(fèi)制度大體經(jīng)歷了三個階段：第一階段，從 1978—1981 年。這是排污收費(fèi)制度的提出和試行階段。1978年 12 月，中共中央批轉(zhuǎn)原國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組《環(huán)境保護(hù)工作匯報要點(diǎn)》，首次提出在我國實(shí)行“排放污染物收費(fèi)制度”的設(shè)想；1979 年 9 月，五屆全國人大常委會第十一次會議原則通過的“環(huán)境保護(hù)法（試行）”第十八條規(guī)定：“超過國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)排放污染物，要按照排放污染物的數(shù)量和濃度，根據(jù)規(guī)定收取排污費(fèi)”，從法律上確立了我國的排污收費(fèi)制度。自 1979 年開始至 1981 年底，全國有 27 個省、自治區(qū)、直轄市逐步開展了排污收費(fèi)的試點(diǎn)工作。

第二階段，從 1982—1987 年。這是排污收費(fèi)制度的建立和實(shí)施階段。1982年 2 月，國務(wù)院在總結(jié)全國 27 個省、自治區(qū)、直轄市排污收費(fèi)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，發(fā)布了 《征收排污費(fèi)暫行辦法》，對實(shí)行排污收費(fèi)的目的、排污費(fèi)的征收、管理和使用做出統(tǒng)一規(guī)定，標(biāo)志著我國排污收費(fèi)制度的正式建立。

第三階段，從 1989 年至今。這是排污收費(fèi)制度改革、發(fā)展和不斷完善階段。1988 年 7 月，李鵬總理簽署國務(wù)院 10號令，頒發(fā)了《污染源治理專項(xiàng)基金有償使用暫行辦法》，在全國實(shí)行了排污費(fèi)的有償使用，由此拉開了排污收費(fèi)制度改革的帷幕。

排污收費(fèi)制度的法律依據(jù)：

制定排污收費(fèi)法規(guī)的法律依據(jù)主要是基本法環(huán)境保護(hù)法及大氣污染防治法、水污染防治法、環(huán)境噪聲污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等一系列單項(xiàng)法。1979 年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》的第十八條規(guī)定：“排放污染物超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)事業(yè)單位，依照國家規(guī)定繳納超過標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)，并負(fù)責(zé)治理。水污染另有規(guī)定的，依照水污染防治的規(guī)定執(zhí)行。征收的超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)必須用于污染的防治，不得挪作他用，具體使用辦法由國務(wù)院規(guī)定?！泵鞔_了：（1）由國務(wù)院來制定排污收費(fèi)的具體辦法，1982年國務(wù)院頒布的 《征收排污費(fèi)暫行辦法》是行政法規(guī)，在全國普遍適用，是地方政府制定收費(fèi)具體辦法的依據(jù)；（2）征收排污費(fèi)包括超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)、二氧化硫排污費(fèi)及污水排污費(fèi)等；（3）繳納排污費(fèi)是排污者的責(zé)任義務(wù)；（4）在征收超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)時執(zhí)行國家或地方的排放標(biāo)準(zhǔn)；（5）征收排污費(fèi)必須用于污染防治，保證資金?？顚Ｓ??！墩魇张盼圪M(fèi)暫行辦法》則是排污收費(fèi)的專項(xiàng)法規(guī)，它對征收排污費(fèi)的目的、對象、收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)、主要政策及其管理與使用作出了詳細(xì)的規(guī)定。

我國現(xiàn)行排污收費(fèi)制度存在的缺陷

1、排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)偏低

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看,對排污者征收的排污費(fèi)應(yīng)該等于他給社會其他成員造成的損失,從而使其私人成本等于社會成本。然而我國現(xiàn)行排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)征收的排污費(fèi)往往連治理污染的成本都無法完全彌補(bǔ)。這種偏低的環(huán)境資源價格，既沒有反映資源的稀缺程度，也沒有反映環(huán)境治理成本和資源枯竭后的退出成本。根據(jù)有關(guān)部門測算，我國排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)僅為污染治理設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)成本的 50%左右,某些項(xiàng)目甚至不到污染治理成本的 10%。例如,目前我國二氧化硫排放量收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為 0.63 元/千克，而火電廠煙氣脫硫平均治理成本為 4～6 元/千克。這必然會導(dǎo)致企業(yè)從自身利益出發(fā),寧肯交納超標(biāo)排污費(fèi),也不愿積極治理污染,造成企業(yè)違法成本低、守法成本高的現(xiàn)象。這說明排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低是排污收費(fèi)政策設(shè)計(jì)的重大缺陷,它不可避免地會使政策結(jié)果與目標(biāo)發(fā)生背離而造成政策 “失靈”。

2、排污費(fèi)的開征范圍不全面。

1982 年國務(wù)院 《征收排污費(fèi)暫行辦法》 中規(guī)定了廢水、廢棄和廢渣排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，其中超標(biāo)廢水 20 項(xiàng)，超標(biāo)廢棄 21 項(xiàng)。1991 年全國統(tǒng)一了噪聲排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，1993 年開征了污水排污費(fèi)。1991 年、2003 年先后修訂了排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。1991 年將超標(biāo)廢水的污染因子增加至 29 項(xiàng)，2003 年又增加至 65 項(xiàng)，廢棄物的污染因子由1982 年的 21 項(xiàng)增加至 2003 年的 44 項(xiàng)，2003 年還增加了危險廢棄物排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。但目前排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)仍然不夠全面，放射性物質(zhì)、垃圾、汽車尾氣以及面源等污染物仍然沒有排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，這些污染物的排放帶來了很大的環(huán)境污染問題，但由于政策對這些污染因素的規(guī)定很少,有的甚至沒有任何規(guī)定,從而造成受害方無法保護(hù)自己的合法權(quán)益。事實(shí)上,只要排放了污染物,就會給環(huán)境造成損害,就必須花費(fèi)成本進(jìn)行治理。對這些排污行為不征收排污費(fèi),違背了 “污染者付費(fèi)原則” ,使排污收費(fèi)政策存在無法干預(yù)的 “真空”。

3、排污費(fèi)不能足額征收

目前，全國范圍內(nèi)都不同程度存在著少繳、欠繳、拖繳排污費(fèi)的問題，全國平均收費(fèi)率 50%左右。主要原因是： 1.按照現(xiàn)行的排污費(fèi)征收程序,排污費(fèi)征收額測算的基礎(chǔ)是排污者申報和環(huán)保部門核定,而目前在一些地方主要依靠企業(yè)自報,申報數(shù)據(jù)的可靠性、準(zhǔn)確性、真實(shí)性難以保證,謊報、瞞報現(xiàn)象較為嚴(yán)重，再加上污染源檢測也受到技術(shù)、手段、采樣的瞬時性等制約，無法提供與實(shí)際排放相符的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)； 2.地方保護(hù)主義下的行政干預(yù)嚴(yán)重，部分生產(chǎn)企業(yè)通過當(dāng)?shù)匦姓I(lǐng)導(dǎo)對環(huán)保部門進(jìn)行干預(yù)，以達(dá)到少交或不交排污費(fèi)的目的，使得 “協(xié)商收費(fèi)”、“人情收費(fèi)” 的現(xiàn)象很普遍； 3.環(huán)保部門執(zhí)法力度不夠，少數(shù)收費(fèi)人員法律法規(guī)意識較差，排污收費(fèi)政策掌握不準(zhǔn)，業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，征收排污費(fèi)不按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，對一些應(yīng)該進(jìn)行檢測檢查的排污單位僅僅是走形式，甚至是放任不管，嚴(yán)重影響了排污費(fèi)的足額征收。

4、排污處罰力度不足，超標(biāo)加倍收費(fèi)制而不止

2003 年國務(wù)院頒布 《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》 相對于 1982 年 《征收排污費(fèi)暫行辦法》 ,由原來的超標(biāo)收費(fèi)改為排污即收費(fèi)和超標(biāo)加倍收費(fèi)并行,這無疑是一種 “帕累托改進(jìn)”。然而污染物排放標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)境可以相對容納、稀釋和消化的最高限度,應(yīng)具有強(qiáng)制性和約束力,超標(biāo)排放污染物已構(gòu)成違法行為,應(yīng)追究其法律責(zé)任,給予行政處罰,而不僅僅是征收超標(biāo)排污費(fèi)。況且,在現(xiàn)行排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低的情況下,加收一倍的排污費(fèi)不足以遏制超標(biāo)排放的現(xiàn)象。

5、排污費(fèi)使用不規(guī)范

根據(jù) 2003 年國務(wù)院頒布 《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》 規(guī)定,排污費(fèi)必須納入財(cái)政預(yù)算,列入環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金進(jìn)行管理,主要用于重點(diǎn)污染源防治、區(qū)域性污染防治、污染防治新技術(shù)、新工藝的開發(fā)、示范和應(yīng)用等項(xiàng)目的撥款補(bǔ)助或者貸款貼息。但在實(shí)際工作中,由于政府工作不透明,對于所征排污費(fèi)的用途不公開,所以很多環(huán)保部門不同程度存在著自身建設(shè)支出擠占污染源治理資金的問題,一些環(huán)保部門甚至將全部排污費(fèi)用于自身經(jīng)費(fèi)支出,如人員經(jīng)費(fèi)、辦公費(fèi)等。據(jù)有關(guān)報道,審計(jì)部門經(jīng)對山西省 11 個市、86 個縣區(qū)排污費(fèi)分配使用情況的審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn),有 79 個市、縣財(cái)政部門存在違反規(guī)定安排環(huán)保部門自身建設(shè)經(jīng)費(fèi)的問題,占調(diào)查市、縣總數(shù)的 81%； 有 56 個市、縣環(huán)保部門將污染治理資金 3457 萬元挪用于本部門經(jīng)費(fèi)支出,占撥付環(huán)保部門污染治理資金總額的 50%。

改革我國排污收費(fèi)制度的對策建議

一、科學(xué)制定排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

1.要高于污染治理成本,以實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染外部成本內(nèi)部化,促使排污企業(yè)加強(qiáng)污染治理和減少污染物排放，建議在“十一五” 期間,逐步將二氧化硫、污水等主要污染物排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)提高到治理污染全部成本水平。當(dāng)然，提高排污費(fèi)不可能一步到位,應(yīng)當(dāng)從大城市逐步推廣到中小城市、再逐步推廣到廣大鄉(xiāng)村。提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可能給困難家庭帶來負(fù)擔(dān),政府有責(zé)任提供補(bǔ)貼并直接補(bǔ)貼給居民；

2.要以 “主要污染物排放總量減少 10%”為約束性目標(biāo),在總量控制、逐級分解的基礎(chǔ)上核定排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定還可通過引入排放績效指標(biāo),在污染物排放總量控制下實(shí)現(xiàn)對環(huán)境容量資源的有效配置；

3.要同步調(diào)整現(xiàn)行企業(yè)會計(jì)制度關(guān)于排污費(fèi)會計(jì)處理的規(guī)定,因超量超標(biāo)而形成的排污費(fèi)和罰款支出不得進(jìn)入定價成本。

二、擴(kuò)大排污費(fèi)的征收范圍

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,許多原來沒有顯現(xiàn)的污染因素逐漸突出,對環(huán)境的危害越來越大,如流動污染源、居民生活用水污染、城市生活垃圾等。因此，按照 “污染者付費(fèi)” 的原則,任何單位或個人,只要向環(huán)境排放了污染物,都應(yīng)繳納排污費(fèi)。當(dāng)前應(yīng)特別把握排污收費(fèi)的全面性,將排污收費(fèi)對象由企、事業(yè)單位擴(kuò)大到直接向環(huán)境排放污染物的所有排污者,除征收廢水、廢氣排污費(fèi)外,應(yīng)加大噪聲超標(biāo)排污費(fèi)和固體廢物排污費(fèi)的征收。對于新產(chǎn)生的各種污染源,都應(yīng)規(guī)定為征收排污費(fèi)的對象,以擴(kuò)大排污費(fèi)的征收范圍,控制污染，還百姓以潔凈的水、明亮的天、寧靜的家園和和諧的環(huán)境。2003 年國務(wù)院頒布的 《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》 增加了個體工商戶為收繳排污費(fèi)的對象,這就是一個進(jìn)步。

三、加強(qiáng)排污收費(fèi)隊(duì)伍建設(shè)，加大排污收費(fèi)稽查力度

1.開展對廣大排污者現(xiàn)場稽查,及時糾正排污申報不實(shí)的現(xiàn)象

2.開展上級對下級環(huán)境保護(hù)部門的稽查,通過稽查減少排污收費(fèi)中的地方保護(hù)主義 3.開展環(huán)境保護(hù)部門內(nèi)部稽查,糾正其排污收費(fèi)中的違規(guī)行為。

四、推進(jìn)排污收費(fèi)制度向稅制的轉(zhuǎn)變

實(shí)行 “費(fèi)改稅” ,將會產(chǎn)生更積極的作用: 1.既可增加國庫收入,又可調(diào)動地方政府的積極性,為國家的區(qū)域性綜合治理集中和積累財(cái)源；

2.強(qiáng)化了環(huán)境執(zhí)法力度,向污染宣戰(zhàn),對排污者更具有威懾力 3.確保了這項(xiàng)制度的執(zhí)行與落實(shí)。

4.歸稅后,稅務(wù)機(jī)關(guān)本身有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),可更有效地發(fā)揮其杠桿作用,促進(jìn)治理與資源優(yōu)化配置。

第三篇：論中國收養(yǎng)制度的完善

論中國收養(yǎng)制度的完善

—— 對河南南蘭考火災(zāi)事故的法律反思

論中國收養(yǎng)制度的完善

—— 對河南南蘭考火災(zāi)事故的法律反思

摘要

2013 年 1 月 4 日，河南蘭考縣發(fā)生一火災(zāi)事故，奪去了 7 名孤殘兒童的生命，由此“愛心媽媽”袁厲害二十多年來收養(yǎng)一百多名孤殘兒童的事跡逐漸暴露在公眾的視線中，不僅暴露出我國收養(yǎng)法律存在的缺陷，也更加體現(xiàn)了我國收養(yǎng)制度亟待健全的問題。筆者通過對中國孤兒救助現(xiàn)狀的分析，現(xiàn)行中國救助法律制度的弊端，加之對比英美法俄羅斯等世界各個國家的現(xiàn)行收養(yǎng)制度，從而提出完善我國收養(yǎng)制度的建議措施，避免悲劇的再次發(fā)生。

關(guān)鍵詞：收養(yǎng)制度，蘭考事故，孤兒救助，完善措施

前言

當(dāng)我們還沒有從2012年的貴州畢節(jié)流浪兒童在垃圾箱中取暖窒息而死的悲劇中平靜下來，今年元旦假期剛剛過去，河南蘭考縣一場大火吞噬了7個被收養(yǎng)的孤兒的生命。時光無法倒流，火災(zāi)現(xiàn)場也無法還原，對于7個棄兒來說，他們的幸與不幸，都已經(jīng)結(jié)束了。而袁厲害也不是收養(yǎng)這些孤殘棄兒的一個特例，河北的“愛心媽媽”王小芬28年收養(yǎng)了30余名棄嬰，山西的“愛心媽媽”楊云仙收養(yǎng)的殘障孤兒也有40多名等等

面對接二連三的孤殘棄兒的不幸，人們不禁要認(rèn)真追問：對于這些無辜的可愛的幼小的生命，我們該采取什么好的措施更加有效地給予最大的保護(hù)，讓他們有一個安全、健康、溫暖的成長環(huán)境呢？

針對這一問題，筆者對目前有關(guān)我國孤兒收養(yǎng)等兒童福利政策的現(xiàn)狀，美國、英國收養(yǎng)制度進(jìn)行比較，為我國建立由政府主導(dǎo)為主、民間補(bǔ)充為輔的制度健全、覆蓋全面、權(quán)責(zé)清晰的孤兒收養(yǎng)制度提供借鑒，從而完善我國收養(yǎng)制度。

本文的研究進(jìn)路是功能意義的比較法研究，“一切認(rèn)識、知識均可溯源于比較”。筆者認(rèn)為各國建立收養(yǎng)制度的成功經(jīng)驗(yàn)無疑可為我們提供有益的啟示,在學(xué)術(shù)研究方面,希望能放寬視野,在概括各國現(xiàn)代收養(yǎng)制度發(fā)展特點(diǎn)的同時,探索可資借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。

一．中國孤兒救助的現(xiàn)狀

根據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)有失去父母、查找不到生父母的未滿18周歲的未成年人（即“孤兒”）61.5萬名。而這個數(shù)字顯然是動態(tài)變化的，每年都會增加新出現(xiàn)的孤兒，也會有一批孤兒被收養(yǎng)，還有孤兒成年后不在統(tǒng)計(jì)之列。由民政部門舉辦的兒童福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)育的有10.9萬名。這部分孩子是查找不到任何監(jiān)護(hù)人、監(jiān)護(hù)人無力撫養(yǎng)或未被家庭收養(yǎng)的孤兒、棄嬰，絕大多數(shù)患有疾病或殘疾，兒童福利機(jī)構(gòu)發(fā)揮著兜底保障的作用，為他們提供撫養(yǎng)、康復(fù)、醫(yī)療、特教等照料和福利服務(wù)?！辈贿^，有關(guān)專家認(rèn)為，民政部門公布的這個孤兒數(shù)據(jù)并不全面，因?yàn)檫€有眾多的“黑戶”孤兒并沒有納入統(tǒng)計(jì)。因此，真實(shí)的孤兒人數(shù)恐怕遠(yuǎn)超61.5萬這個數(shù)字。

除了由政府所屬的兒童福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)育的10.9萬名孤兒外，由親屬養(yǎng)育、其他監(jiān)護(hù)人撫養(yǎng)和一些個人、民間機(jī)構(gòu)撫養(yǎng)的孤兒有50多萬名。這部分孤兒，絕大多數(shù)是按照未成年人保護(hù)法和《民法通則》的規(guī)定，由具有監(jiān)護(hù)能力的監(jiān)護(hù)人，即孩子的祖父母、外祖父母、兄、姐和其他關(guān)系密切的親屬、朋友撫養(yǎng)。

近些年，國家建立了孤兒保障制度，對孤兒的養(yǎng)育、教育、醫(yī)療、康復(fù)和成年后的就業(yè)、住房做了制度安排。2010年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》，從2011年起國家每月向孤兒發(fā)放生活補(bǔ)貼，“這意味著基本的孤兒保障制度已經(jīng)建立”。

據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，2011年，全國有流浪兒童救助保護(hù)中心241個，床位0.8萬張，全年救助生活無著流浪乞討未成年人17.9萬人次。這只是得到救助的兒童，實(shí)際存在的流浪兒童數(shù)量遠(yuǎn)不止于此。新華網(wǎng)曾在2012年5月份報道引用國務(wù)院婦女兒童工作委員會辦公室2003年抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)稱，全國每年存在的流浪未成年人人數(shù)應(yīng)在100萬至150萬之間，且以每年約15萬人的數(shù)量遞增。

但從兒童的身心健康需要出發(fā)，國內(nèi)外孤兒養(yǎng)育的經(jīng)驗(yàn)都表明，機(jī)構(gòu)養(yǎng)育并不是對孩子最好的方式，回歸家庭符合孩子的最大利益。一方面，國家通過按月給孤兒發(fā)放基本生活費(fèi)，補(bǔ)貼孤兒的親屬或其他監(jiān)護(hù)人，將孤兒盡可能留在原有的親緣家庭撫育照料，促進(jìn)孤兒回歸家庭健康成長。另一方面，近年來，各地的福利機(jī)構(gòu)也在探索家庭寄養(yǎng)方式，將孤兒寄養(yǎng)在有條件的家庭，使孩子們享受到家庭溫暖、父母親情。

盡管民政部門的這一探索還在進(jìn)行中，但在另一方面，根據(jù)世界衛(wèi)生組織（WHO）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，不孕不育率在全球平均發(fā)生率在10%左右，對于在某些環(huán)境污染嚴(yán)重的地區(qū)，概率還要高于這個平均值。以10%左右的不孕不育率乘以中國龐大的人口基數(shù)，僅據(jù)此守計(jì)算，在中國也有超過百萬的家庭有收養(yǎng)孩子的需要。從理論上講，絕大部分的棄嬰孤兒都是可以進(jìn)入被收養(yǎng)人的家庭過上正常生活的，但為何現(xiàn)實(shí)并未如此呢？

二．收養(yǎng)的定義和法律特征

收養(yǎng)被定義為：“一種在法律上賦予一個人對另一個人（通常在 18 周歲以下）父母的權(quán)利和責(zé)任的行為?！?在收養(yǎng)人即養(yǎng)父母通過向有關(guān)單位提出申請、對收養(yǎng)人的條件進(jìn)行審查、通過一定的法定程序得到了法律的承認(rèn)后，養(yǎng)父母對收養(yǎng)的子女需要承擔(dān)父母與親生子女之間完全相同的權(quán)利和義務(wù)，養(yǎng)子女也因此具有家庭成員的身份，在法律上享有和其他家庭成員相同的權(quán)利和義務(wù)。也就是說收養(yǎng)是通過一定的法律程序把本來沒有父母子女關(guān)系的當(dāng)事人之間變?yōu)榉缮蠑M制的父母子女關(guān)系的民事法律行為。

收養(yǎng)的法律特征為：

1.收養(yǎng)是一種法律認(rèn)可、擬制的血親關(guān)系。

收養(yǎng)是指收養(yǎng)當(dāng)事人按照一定的法律程序申請收養(yǎng)，一旦通過審核，本來沒有父母子女關(guān)系的收養(yǎng)人與被收養(yǎng)人之間就形成了擬制的血親關(guān)系，這種血親關(guān)系是被法律所承認(rèn)的，在法律上收養(yǎng)人與被收養(yǎng)人之間享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。.收養(yǎng)的成立使得原有的親屬關(guān)系發(fā)生改變。

在收養(yǎng)人與被收養(yǎng)人之間形成擬制血親關(guān)系，兩者之間形成新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在法律上親生父母與子女之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系就會消滅，被收養(yǎng)人與原有親屬之間的法律關(guān)系會被解除。在醫(yī)學(xué)上親生父母與子女之間存在血緣上親屬關(guān)系，但這種親屬關(guān)系在法律上是不予承認(rèn)的。.收養(yǎng)關(guān)系可以通過法律來解除。

過一定法定程序形成的收養(yǎng)關(guān)系，在一定情況下也可以通過法定 1 克里斯汀·阿達(dá)米，威廉·L 皮埃爾.“事實(shí)與文件出版社”（紐約、牛津）出版,2005.程序來解除。因?yàn)槭震B(yǎng)關(guān)系形成的親屬關(guān)系本身就是一種法律擬制的血親，在收養(yǎng)條件不符合或者由于收養(yǎng)人、被收養(yǎng)人某種意愿，這種親屬關(guān)系也可以被解除。收養(yǎng)關(guān)系解除后，收養(yǎng)當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)也會隨之消滅。

三.我國收養(yǎng)制度的法律弊端

《收養(yǎng)法》最后一次修訂是在1998年,距今已有15年,當(dāng)時制定本法的社會背景和環(huán)境不同于當(dāng)今社會,造成立法與實(shí)踐的脫節(jié)。

我國現(xiàn)行關(guān)于收養(yǎng)孤兒的法律規(guī)定：《中華人民共和國收養(yǎng)法》第六條規(guī)定：“收養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)同時具備下列條件：

（一）無子女；

（二）有撫養(yǎng)教育被收養(yǎng)人的能力；

（三）未患有在醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)收養(yǎng)子女的疾?。?/p>

（四）年滿三十周歲?！钡诎藯l規(guī)定：“收養(yǎng)人只能收養(yǎng)一名子女。收養(yǎng)孤兒、殘疾兒童或者社會福利機(jī)構(gòu)撫養(yǎng)的查找不到生父母的棄嬰和兒童，可以不受收養(yǎng)人無子女和收養(yǎng)一名的限制?！憋@然，靠擺地?cái)倿榈脑瑓柡Χ嗄陙硎震B(yǎng)一百多名棄嬰是沒有足夠的能力撫養(yǎng)和教育被收養(yǎng)人的，是不符合我國《收養(yǎng)法》的法律規(guī)定的。

現(xiàn)行收養(yǎng)法的主要不足有:（1）收養(yǎng)條件過于嚴(yán)格,不利于于收養(yǎng)程序的進(jìn)行和收養(yǎng)關(guān)系的成立。同時,也沒有遵守被收養(yǎng)利益最大化的原則收養(yǎng)法第6條規(guī)定,收養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)同時具備下列條件:無子女;有撫養(yǎng)教育被收養(yǎng)人的能力;未患有在醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)收養(yǎng)子女的疾病;年滿30周歲。收養(yǎng)人必須無子女。這一規(guī)定將很多人排除在收養(yǎng)人范圍之外。收養(yǎng)法第3條規(guī)定:收養(yǎng)不得違背計(jì)劃生育的法律法規(guī)。我國的計(jì)劃生育鼓勵少生,是限制人口的自然出生,是對人口絕對數(shù)量的控制,而收養(yǎng)關(guān)系的建立只是每個家庭人口數(shù)量的相對變化。不會導(dǎo)致人口數(shù)量的絕對增加。因而,收養(yǎng)并不影響計(jì)劃生育的實(shí)施。所以,收養(yǎng)人是否有子女不應(yīng)成為收養(yǎng)關(guān)系成立的障礙。

（2）《收養(yǎng)法》第4條規(guī)定,除被收養(yǎng)人是三代以內(nèi)旁系同輩血親的子女以外,被收養(yǎng)人必須是未滿14周歲的未成年人,且是喪失生父母的孤兒,或查找不到生父母的棄嬰或殘疾兒童,或是父母有特殊困難無力撫養(yǎng)的子女。這樣的規(guī)定雖然考慮到了被收養(yǎng)人易于融入收養(yǎng)家庭,但同時也將已滿14周歲不滿18周歲的未成年人排除在被收養(yǎng)人之外。這一類人雖然具有一定的行為能力但還不能完全的生活自理,從而使得處于法律邊緣外的14~18歲的孤兒的權(quán)益得不到保護(hù),這與我國收養(yǎng)法的立法目的相悖離。

（3）收養(yǎng)類型單一。我國收養(yǎng)立法中只采用了完全收養(yǎng)制度,未規(guī)定不完全收養(yǎng)制度,完全收養(yǎng)指收養(yǎng)關(guān)系成立后,養(yǎng)子女與養(yǎng)父母及其近親屬之間建立起擬制的親子關(guān)系,而與生父母及其近親屬間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系消除。不完全收養(yǎng)則指養(yǎng)子女與生父母之間在收養(yǎng)關(guān)系成立后仍保留一定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的收養(yǎng)方式,并未喪失親子關(guān)系。

我國這樣規(guī)定過于絕對化不利于被收養(yǎng)人與生父母的親子關(guān)系的維持,因?yàn)槠渖改冈谒宛B(yǎng)被收養(yǎng)的人時候可能在不得已的情況下才做出的決定。有可能是因?yàn)樨毨?、?jì)劃生育、自然災(zāi)害等外界因素。所以在道德層面上看,不應(yīng)該完全否定被收養(yǎng)人與其生父母及近親屬之間的權(quán)利與義務(wù)。

（4）我國并沒有對收養(yǎng)人的年齡作出限制,這就對收養(yǎng)人的行為能力沒有作出明確規(guī)定,被收養(yǎng)人的合法權(quán)益就有可能得不到相應(yīng)的保護(hù)。對于收養(yǎng)人與被收養(yǎng)人的年齡差距在《收養(yǎng)法》第9條中規(guī)定:無配偶的男性收養(yǎng)女性的,收養(yǎng)人與被收養(yǎng)人的年齡應(yīng)當(dāng)相差40周歲以上。這樣的規(guī)定就排除了很多具有收養(yǎng)能力的男性在外的收養(yǎng)人。這幾項(xiàng)指標(biāo)本意是使收養(yǎng)家庭能給孩子一個健康的成長環(huán)境，但由于在執(zhí)行層面是由民政部門自辦自管，在現(xiàn)實(shí)中就出現(xiàn)了一些問題，引人詬病。據(jù)《鳳凰周刊》報道，2005年，湖南衡陽6家福利院給買來的嬰兒偽造虛假資料，向當(dāng)?shù)嘏沙鏊鶊蟀钢e稱嬰兒是撿到的，得到派出所開具的棄嬰證明，并順利通過兒童來源公證，取得護(hù)照。浙江金華市民政局的相關(guān)管理人員認(rèn)為，收取高昂費(fèi)用是各地福利院的領(lǐng)養(yǎng)慣例，而收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)則主要是參照國家收養(yǎng)中心對外國人領(lǐng)養(yǎng)中國孩子收取3.5萬元人民幣的額度。可見在不少地方，收養(yǎng)甚至成了赤裸裸的買賣。

四．世界有關(guān)國家的收養(yǎng)制度(1)美國——公開領(lǐng)養(yǎng)制度

美國是典型“法制”國家，其兒童保護(hù)和收養(yǎng)法規(guī)，是以兒童本身的利益（而不是家長的權(quán)力）為基礎(chǔ)的。因此在美國，領(lǐng)養(yǎng)被嚴(yán)格 2

張熠星.淺議我國收養(yǎng)制度中的幾點(diǎn)瑕疵[J].公民與法,2012(7)地限定在“保護(hù)被收養(yǎng)者為本”的原則上。

美國國內(nèi)收養(yǎng)實(shí)行“公開收養(yǎng)“的模式，即被收養(yǎng)兒童的生身父母不僅全程參與收養(yǎng)抉擇和養(yǎng)育過程，還和收養(yǎng)父母共同養(yǎng)育被收養(yǎng)兒童：收養(yǎng)父母和送養(yǎng)父母相互認(rèn)識、保持聯(lián)系，也讓被收養(yǎng)人知道誰是自己的生養(yǎng)父母和收養(yǎng)父母，孩子常常往來于雙方家庭。美國有一套兒童寄養(yǎng)、收養(yǎng)制度，在社會福利機(jī)構(gòu)和很多臨時寄養(yǎng)家庭（Foster Family）中生活的孩子們，多數(shù)并非父母雙亡，而只是因?yàn)榧议L不稱職或有虐待傾向。如果在規(guī)定期限內(nèi)，這些家長不能痛改前非，證明自己有資格當(dāng)好父母，他們就有可能永遠(yuǎn)失去子女的監(jiān)護(hù)權(quán)。孩子們將在合格的永久收養(yǎng)家庭（Adopt Family）找到歸宿。

此外，為了避免涉嫌非法買賣嬰兒，每個州都各自立法規(guī)定允許收養(yǎng)人承擔(dān)的費(fèi)用。法庭在宣布收養(yǎng)程序完成之前，會逐項(xiàng)審核、通過收養(yǎng)人在申請收養(yǎng)期間所承擔(dān)的各個款項(xiàng)。所以在美國領(lǐng)養(yǎng)孩子，如果對所在州的法律不夠熟悉，就很有可能涉嫌非法買賣嬰兒，從而受到法律追究。

（2）加拿大——培訓(xùn)設(shè)定試收養(yǎng)期

在加拿大，通過公共代理機(jī)構(gòu)收養(yǎng)、通過私人代理機(jī)構(gòu)收養(yǎng)以及國際收養(yǎng)是最常見的三種收養(yǎng)渠道?！皟和戎鷧f(xié)會”是由加政府授權(quán)，受理收養(yǎng)行為的公共代理機(jī)構(gòu)。從這里收養(yǎng)兒童不僅不需要成本，而且該協(xié)會還會根據(jù)收養(yǎng)家庭的經(jīng)濟(jì)實(shí)力給予一定的津貼。

在安大略省，通過兒童救助協(xié)會領(lǐng)養(yǎng)兒童的第一步是接受培訓(xùn)，了解收養(yǎng)的相關(guān)情況，在最終決定后提出申請。隨后，該機(jī)構(gòu)將對收養(yǎng)人的動機(jī)、家庭背景、家庭成員的互動關(guān)系、經(jīng)濟(jì)狀況等進(jìn)行審查，并接受為期27小時的家長培訓(xùn)課程。通過審查和培訓(xùn)后，才尋找適合被收養(yǎng)的兒童。正式進(jìn)入收養(yǎng)家庭之前，待收養(yǎng)兒童也會對收養(yǎng)家庭進(jìn)行多次訪問，以逐漸適應(yīng)新的家庭環(huán)境。被收養(yǎng)的兒童進(jìn)入收養(yǎng)家庭的半年到一年多的時間里，是法律規(guī)定的試收養(yǎng)期，具體時間長短由代理機(jī)構(gòu)特派的社工決定。試收養(yǎng)期結(jié)束后，法庭才宣布收養(yǎng)程序完成，收養(yǎng)人正式成為被收養(yǎng)兒童的法定監(jiān)護(hù)人。（3）俄羅斯——政府全力支持孤兒院

俄羅斯共有超過3500家孤兒院，共有10萬名孤兒在這些孤兒院生活。不過，俄羅斯國內(nèi)孤兒院的條件卻參差不齊。在莫斯科、圣彼得堡這樣的大城市，孤兒院相對較多，條件也比較好，但是在遠(yuǎn)東、西伯利亞等偏遠(yuǎn)地區(qū)，孤兒的生活條件就差很多了。

此前，俄羅斯一直允許外國公民領(lǐng)養(yǎng)俄羅斯孤兒，但是2012年底，為了回應(yīng)美國方面通過的《馬格尼茨基法案》，俄羅斯方面頒布了《季瑪·雅科夫列夫法案》，禁止外國夫婦領(lǐng)養(yǎng)俄羅斯孤兒，理由是有外國夫婦領(lǐng)養(yǎng)俄羅斯孤兒以后沒有盡到應(yīng)有責(zé)任。同時，普京還簽署了《關(guān)于實(shí)施保護(hù)孤兒國家政策的命令》，責(zé)成政府于今年2月15日之前作出相關(guān)決定，全面支持那些希望收養(yǎng)孤兒的俄羅斯公民，尤其是要簡化收養(yǎng)程序，降低收養(yǎng)門檻，給予收養(yǎng)孤兒的俄羅斯夫婦稅收優(yōu)惠、醫(yī)療支持等。

（4）德國——國家是孤兒的最終監(jiān)護(hù)人

在德國，孤兒收養(yǎng)歸德國各地政府的青少年社會管理局管理。首先，青少年社管局要審查申請家庭的資格，一般申請家庭月收入要超過5000歐元（德國家庭月收入平均約2900歐元），并且非常有愛心的家庭才會被列入考慮的對象。接著，青少年社管局會聘請教育顧問跟申請領(lǐng)養(yǎng)的家庭見面交流，進(jìn)行考察，整個考察將近一年，這段時間稱為“匹配期”。之后，領(lǐng)養(yǎng)家庭才能正式簽領(lǐng)養(yǎng)文件。確定領(lǐng)養(yǎng)關(guān)系后的幾年中，兒童福利機(jī)構(gòu)每隔一段時間就會來調(diào)查被領(lǐng)養(yǎng)孤兒的生活情況，如果發(fā)現(xiàn)被虐待，不僅會解除領(lǐng)養(yǎng)關(guān)系，而且領(lǐng)養(yǎng)父母會受法律制裁。

（5）日本——制定嚴(yán)格的收養(yǎng)制度

根據(jù)日本厚生勞動省2002年頒布的法令，領(lǐng)養(yǎng)人分為養(yǎng)育養(yǎng)父母、親屬養(yǎng)父母、短期養(yǎng)父母和專職養(yǎng)父母四類。為了避免沒有慈悲精神和無法撫養(yǎng)兒童的夫婦獲得撫養(yǎng)權(quán)，同時也防止利用養(yǎng)父母制度獲得補(bǔ)助金的現(xiàn)象，日本制定了非常嚴(yán)格的收養(yǎng)制度，那些希望領(lǐng)養(yǎng)兒童的人在成為養(yǎng)父母前，有很長的路要走。

他們首先要經(jīng)過兒童咨詢處向都道府縣的知事提出申請，兒童咨詢處將對他們的具體情況進(jìn)行調(diào)查，兒童福利審議會也會根據(jù)情況提出自己的意見，知事將根據(jù)這些調(diào)查和意見作出最后決定。東京大地震發(fā)生后，日本孤兒增多，政府也在修改有關(guān)收養(yǎng)制度，以鼓勵家庭收養(yǎng)地震孤兒。除了經(jīng)過嚴(yán)格考察的養(yǎng)父母可以接收地震孤兒以外，各地還有根據(jù)兒童福利法建立的種類齊備的兒童福利設(shè)施，包括兒童養(yǎng)護(hù)設(shè)施、托兒所、助產(chǎn)設(shè)施、母子生活支援設(shè)施、兒童自立支援設(shè)施、情緒障礙兒短期治療設(shè)施、兒童家庭支援中心、兒童心理治療之家等。

（6）波蘭——收養(yǎng)條件最為嚴(yán)格

在波蘭的兒童收養(yǎng)機(jī)構(gòu)有70家左右，其中既包括公立的也有私人的。按照法律這些機(jī)構(gòu)必須同省政府簽署相關(guān)的協(xié)議，而且他們一般也都同法院、教會、其他社會福利機(jī)構(gòu)和基金會有著密切的合作，這些兒童撫養(yǎng)機(jī)構(gòu)也負(fù)責(zé)為兒童尋找收養(yǎng)家庭。按照波蘭的法律規(guī)定，只有父母雙亡或者父母失去了撫養(yǎng)權(quán)的兒童才可以被收養(yǎng)。

按照程序，想要收養(yǎng)兒童的人首先要到省級政府機(jī)構(gòu)提出申請，在提交申請表的同時還要提交申請人的個人簡歷、結(jié)婚證明、健康證明、所在工作單位的相關(guān)評價證明等一系列文件。隨后，兒童收養(yǎng)機(jī)構(gòu)會對這些潛在的收養(yǎng)者進(jìn)行一系列的測試和考察，從心理健康到家庭條件等方面都要作詳細(xì)的調(diào)查，其中收養(yǎng)者的動機(jī)是一個非常重要的考量方面。

這樣做的目的是為了保證被收養(yǎng)的兒童將來可以獲得比較好的生活、成長和教育環(huán)境。在初評通過以后，兒童收養(yǎng)機(jī)構(gòu)還要對潛在的收養(yǎng)者進(jìn)行一系列的培訓(xùn)，既包括理論也有實(shí)踐，以便讓這些未來的父母能有更好的準(zhǔn)備。在完成這些程序之后才可以向法院提出收養(yǎng)申請，而得到法院批準(zhǔn)之后還會先有一個試驗(yàn)收養(yǎng)期。在此期間，社會福利機(jī)構(gòu)以及法院的工作人員會經(jīng)常探視收養(yǎng)家庭。在這一系列的過程都順利完成之后，才可以正式收養(yǎng)兒童并到民政機(jī)關(guān)更改出生證、姓名等文件。

（7）澳大利亞——實(shí)行家庭收養(yǎng)政策 澳大利亞收養(yǎng)兒童具體執(zhí)行由各州政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，如昆士蘭州政府的收養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)、維多利亞州政府的民眾服務(wù)部門等。盡管各州的政策不盡相同，但整體而言收養(yǎng)政策的執(zhí)行從頭到尾都在政府的監(jiān)管之下。此外，殘疾人（包括殘疾兒童）受到相關(guān)法律保護(hù)，不會受到歧視，在各個市鎮(zhèn)便利殘疾人出行和使用的設(shè)施相當(dāng)齊全。這也大大減少了由殘疾引起的棄嬰、棄兒現(xiàn)象發(fā)生。3

澳大利亞的兒童收養(yǎng)政策最重要的一點(diǎn)在于，被收養(yǎng)兒童都會由政府負(fù)責(zé)安排新的撫養(yǎng)家庭。這意味著幾乎每一個被收養(yǎng)兒童和其放棄撫養(yǎng)權(quán)利的父母都要在政府相關(guān)部門登記，一般不存在無來源的棄嬰和棄童。相關(guān)規(guī)定對孩子了解自己親生父母的情況也作出規(guī)定，因此他們?nèi)钥傻弥约河H生父母的情況，并與之聯(lián)系。4為保障被收養(yǎng)兒童在新家庭中的權(quán)利，法律還規(guī)定，一旦某個孩子的收養(yǎng)決定正式通過，其親生父母不再對孩子承擔(dān)任何法律義務(wù)。被收養(yǎng)兒童將正式成為新家庭的成員，享受與該家庭出生的孩子同等的各項(xiàng)權(quán)利，包括遺產(chǎn)繼承權(quán)。

“他山之石,可以攻玉”,在國際化交往日益加深,區(qū)際收養(yǎng)日益增多的情況下,學(xué)習(xí)不同法域收養(yǎng)制度建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn),不斷完善我國的收養(yǎng)制度,不僅可以盡快地適應(yīng)社會發(fā)展的要求,也可以盡快地適應(yīng)世界潮流和全球化發(fā)展趨勢。尤其是汶川地震后的孤兒心理受到了嚴(yán)重的創(chuàng)傷,適應(yīng)收養(yǎng)家庭難度更大,在為這些可憐的孤兒安排新的家庭的同時,更應(yīng)該設(shè)置收養(yǎng)磨合期,并加強(qiáng)監(jiān)督,使這些孤兒找到更適合自 34韓琦燕 盤點(diǎn)世界有關(guān)國家收養(yǎng)制度 中國審判新聞月刊·總第84期 蔣新苗.國際收養(yǎng)法律制度研究[M].北京:法律出版社,1999:13,9 己的家庭,盡快地享受到家庭的溫暖。各國在設(shè)置試養(yǎng)期和充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)在收養(yǎng)關(guān)系中的監(jiān)督作用方面的經(jīng)驗(yàn),值得我們進(jìn)一步學(xué)習(xí)和借鑒。

四．完善我國收養(yǎng)制度的措施

蘭考一場大火,奪去了7名孤兒的生命,這是誰都不愿看到的社會悲劇,作為收養(yǎng)人的袁厲害,好心的收養(yǎng)雖是違法的,卻在用樸素的大愛,積極承擔(dān)這個社會最不能缺少的一種品質(zhì)和屬性:扶貧濟(jì)弱、救助孤苦,讓人間溫情、公共大愛,始終得到堅(jiān)強(qiáng)的釋放和呈現(xiàn)。所以,無論如何,我們都應(yīng)該對這種民間收養(yǎng)人充滿敬意和敬仰。因此,對于這場大火,我們最該總結(jié)的,不是對這種民間收養(yǎng)的譴責(zé),而是應(yīng)該對當(dāng)下的收養(yǎng)制度進(jìn)行深刻的反思和總結(jié)。如果說,袁厲害的這種民間收養(yǎng)是違法的,那也不應(yīng)完全是收養(yǎng)人的錯,我們的收養(yǎng)制度也有責(zé)任,那么如何完善我國收養(yǎng)制度呢？

1、擴(kuò)大收養(yǎng)的范圍

我國收養(yǎng)法規(guī)定，不滿十四周歲的未成年人可以被收養(yǎng)。十四周歲以上的孩子，因?yàn)槟挲g過大，就不能成為被收養(yǎng)的對象?！妒震B(yǎng)法》中對年齡的規(guī)定范圍過窄，不利于對特殊主體合法權(quán)益的保護(hù)。按照國際法公約的規(guī)定，十四至十八周歲的孩子均可以納入收養(yǎng)的范圍。建議將我國的相關(guān)法律進(jìn)行修訂，將年齡放寬至十八周歲。

我國收養(yǎng)法規(guī)定，喪失父母的孤兒、查不到生父母的棄嬰和兒童、生父母有特殊困難無力撫養(yǎng)的子女可以被收養(yǎng)，沒有包括監(jiān)護(hù)人被撤銷監(jiān)護(hù)資格的孩子，比如許多孩子的父母因?yàn)樾淌路缸镌诒O(jiān)獄服刑，這些孩子比正常的孩子更需要照顧和關(guān)愛，如果監(jiān)護(hù)不力，將會產(chǎn)生更大的問題。因此建議擴(kuò)大收養(yǎng)范圍，使這些孩子都受到關(guān)愛，得到照顧。5

2、完善兒童福利保障制度

我國目前兒童福利保障制度的不健全，是導(dǎo)致有殘疾的棄嬰增多的原因之一。目前兒童福利院中多數(shù)孩子都是身體有殘疾的兒童，是被父母拋棄的，這些遺棄孩子的父母固然可恨，而他們遺棄的原因主要是救治的成本過高，為了給孩子治病，有可能會花光家庭的所有積蓄。如果有殘疾兒童的家庭能夠得到社會的救助，包括對殘疾兒童的醫(yī)療保障、經(jīng)濟(jì)資助以及能夠得到有針對性的政府服務(wù)，大部分家庭是不會拋棄殘疾兒童的。

目前我國國內(nèi)的殘疾兒童多是由國外家庭領(lǐng)養(yǎng)的。國內(nèi)的領(lǐng)養(yǎng)家庭大多數(shù)都要求領(lǐng)養(yǎng)的兒童既健康又聰明，條件相對苛刻。然而相比國內(nèi)的領(lǐng)養(yǎng)家庭來說，國外家庭領(lǐng)養(yǎng)的范圍要寬廣的多，除了有智力障礙、傳染病和癱瘓的兒童除外，其他的兒童他們都愿意領(lǐng)養(yǎng)。除了中西方收養(yǎng)觀念的不同外，主要的原因是與國外完善的社會保障制度有很大關(guān)系。在北歐等的一些國家，殘疾兒童的醫(yī)療和康復(fù)享受很多福利，家長負(fù)擔(dān)相對較輕。因此，我們應(yīng)吸取國外先進(jìn)的法律規(guī)定，不斷的完善我國相關(guān)法律規(guī)定，加大保障力度，國家對有殘疾兒童的家庭要給予資金扶住。

5劉家昆.淺析我國收養(yǎng)制度的若干問題 [J].時代金融 , 2011(12).3、借鑒國外做法，推行試領(lǐng)養(yǎng)期制度

現(xiàn)行收養(yǎng)法對收養(yǎng)家庭要求過高，會使許多家庭無法通過合法的渠道收養(yǎng)到健康的孩子，那么無形當(dāng)中會助長非法收養(yǎng)。甚至?xí)霈F(xiàn)家庭把收養(yǎng)的孩子當(dāng)做領(lǐng)取國家救濟(jì)的一種手段用來謀利。所以，我們要從保護(hù)孩子權(quán)益的角度來思考解決這個問題。我們可以借鑒國外的做法，推行試領(lǐng)養(yǎng)期制度。只有經(jīng)歷一段時間的共同生活，才能全面了解未成年子女是否適應(yīng)在養(yǎng)親家庭中的生活。6

英國家庭要想收養(yǎng)孤兒，需要由相關(guān)部門做出審核，審查收養(yǎng)家庭的經(jīng)濟(jì)條件、心理健康狀況以及申請理由的合理性等，還需要經(jīng)過兒童與收養(yǎng)家庭的“匹配期”及“試養(yǎng)期”。試養(yǎng)期通常六個月到一年。結(jié)合我國國情，我們在考慮條件的問題上，經(jīng)濟(jì)條件并不是唯一決定的條件，有的家庭條件雖然可能不是太好，但是可能會非常的疼愛孩子，會給孩子帶來溫暖和關(guān)愛。

所以對這樣有愛心的家庭我們也要鼓勵收養(yǎng)。而在一些其他條件上，則要嚴(yán)格遵守。比如說有的家庭經(jīng)濟(jì)條件可能很好，但是有酗酒、賭博、吸毒、暴力傾向等的家庭時候，則堅(jiān)決要拒絕。因?yàn)槲覀兛紤]這一問題的核心是有利于孩子的健康發(fā)展。

4、鼓勵家庭寄養(yǎng)

與住在兒童福利院的孤兒相比，生活在普通家庭中的孤兒更加能感受到家庭的溫暖。對于孤兒日后的發(fā)展更加有利。為此，我們應(yīng)該完善我國的寄養(yǎng)制度。建立一整套完善切實(shí)可行的家庭寄養(yǎng)評估制 6范博見.我國收養(yǎng)制度的立法完善[D].上海:華東政法大學(xué),2011.度。對有意申報的家庭給予評估。評估通過后對寄養(yǎng)家庭給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。相對于收養(yǎng)制度不同，孤兒只是寄養(yǎng)在家庭中，寄養(yǎng)家庭不享有監(jiān)護(hù)權(quán)，監(jiān)護(hù)責(zé)任和醫(yī)療費(fèi)用等還歸國家來承擔(dān)。國家相關(guān)部門還應(yīng)當(dāng)對寄養(yǎng)家庭的后續(xù)寄養(yǎng)行為進(jìn)行必要的回訪和監(jiān)督。7

5、設(shè)立不完全收養(yǎng)制度,以豐富收養(yǎng)類型

世界大多數(shù)國家都設(shè)立了不完全收養(yǎng)制度,而且根據(jù)我國實(shí)際情況,獨(dú)生子女家庭增多,完全收養(yǎng)他人子女不好實(shí)現(xiàn);我國步入老齡化社會,為了解決養(yǎng)老問題,應(yīng)當(dāng)賦予收養(yǎng)制度養(yǎng)老的目的。因而,在立法上增設(shè)不完全收養(yǎng)制度似乎是不可避免的。再次,設(shè)立不完全收養(yǎng)的撤銷制度。雖然不完全收養(yǎng)是根據(jù)雙方的真實(shí)意思成立的,但收養(yǎng)人與被收養(yǎng)人的情況是不斷變化的,被收養(yǎng)人也可能作出侵犯收養(yǎng)人的行為,這些情況下如果仍繼續(xù)收養(yǎng)關(guān)系是不能實(shí)現(xiàn)立法的初衷的。撤銷的理由可以參照國際上的通常做法。6、加強(qiáng)對政府與福利機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)管

《收養(yǎng)法》還未明確規(guī)定對政府與福利機(jī)構(gòu)在收養(yǎng)領(lǐng)域的職責(zé)及其失職的法律責(zé)任,所以,建議我國的立法者可以在立法、執(zhí)法、守法方面對收養(yǎng)問題作出明確的規(guī)定,以確保收養(yǎng)人在收養(yǎng)過程中有法可依,執(zhí)法者依法行政,從而進(jìn)一步推進(jìn)民間收養(yǎng)的合法化。

（1）政府方面:首先,法律可以對繁瑣的收養(yǎng)程序予以明文規(guī)定來簡化,這樣有利于收養(yǎng)當(dāng)事人在收養(yǎng)登記過程中避免不必要的麻煩,同時,在此過程中也排除了不相關(guān)政府部門的不合理要求。再次,法律對 7王艷梅.完善我國收養(yǎng)法的幾個問題探討 [J].新西部 , 2011(21).政府部門用于建立社會福利機(jī)構(gòu)的資金應(yīng)予以專門的監(jiān)督,確實(shí)做到?？顚ｍ?xiàng)在陽光下運(yùn)行。并試圖可以將地方政府對于當(dāng)?shù)馗＠麢C(jī)構(gòu)的建設(shè)納入當(dāng)年的政績中,這樣有利于提高政府對福利事業(yè)的積極性。但同時也要注意到福利機(jī)構(gòu)的不足,福利院只是孤兒救助的底線,降低收養(yǎng)門檻,讓有條件的家庭能夠合法收養(yǎng),鼓勵更多民間慈善組織參與進(jìn)來,才是政府應(yīng)該做的。進(jìn)而從源頭上,解決民間收養(yǎng)出現(xiàn)的困境。8

（2）福利機(jī)構(gòu)方面:福利機(jī)構(gòu)不僅僅只限于解決孩子們的生存問題,而更重要的是需要心理方面的開導(dǎo)與關(guān)心。事實(shí)已經(jīng)證明,在福利院長大的孩子比起在正常家庭、寄養(yǎng)家庭長大的孩子,在智商、情商、人格等方面有明顯缺失。法律對此可以作出相應(yīng)的監(jiān)督規(guī)定,真正做到一切為了孩子。此外,對于從福利機(jī)構(gòu)領(lǐng)養(yǎng)孤兒的情況,可以借鑒國外的做法,福利機(jī)構(gòu)可以設(shè)立試養(yǎng)期,通過了試養(yǎng)期的審查后,還應(yīng)進(jìn)行跟蹤回訪制度,以此來確定被收養(yǎng)人是否已經(jīng)融入新的家庭,收養(yǎng)人是否盡到了作為父母的責(zé)任。因此,可以通過法律把這一系列程序規(guī)范化,從而增強(qiáng)對福利機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)管。

7、提高收養(yǎng)人的法律意識

在民間收養(yǎng)中,收養(yǎng)人與被收養(yǎng)人的尷尬局面就體現(xiàn)出了這一點(diǎn)。收養(yǎng)人做為被收養(yǎng)人事實(shí)上的監(jiān)護(hù)人,可以就被收養(yǎng)人特別是未成年人的被收養(yǎng)人相關(guān)的合法權(quán)益受到侵害時,代表其進(jìn)行法律訴訟。若隨著這類訴訟案件的增加,既可以使被收養(yǎng)人的利益得到最大化的保護(hù),又可以引起社會各界的廣泛關(guān)注。9因此,可憑借這股外部的 89江孟燕 論我國民間收養(yǎng)制度的困境與出路[J] 技術(shù)與市場專題研究.2013(20)范博見.我國收養(yǎng)制度的立法完善[D].上海:華東政法大學(xué),2011.力量進(jìn)一步促使立法者對有關(guān)民間收養(yǎng)方面的法律進(jìn)行完善,進(jìn)而加快實(shí)現(xiàn)民間收養(yǎng)合法化的步伐。

結(jié)語

對于蘭考事件中袁厲害的法律追究和此次事件中凸顯的制度缺失、管理缺位和道德困境的爭論，已經(jīng)無法挽回已經(jīng)在大火中逝去的無辜的生命。蘭考的這次火災(zāi)已經(jīng)給我們敲響了警鐘：這些可憐的生命被親人所棄已是大不幸，不能再被文明社會所遺棄。有關(guān)部門惟有從此次事件中真正吸取教訓(xùn)，完善我國收養(yǎng)制度，強(qiáng)化政府管理者的行政管理、法律風(fēng)險和道德等責(zé)任，確保類似的事故不再發(fā)生，讓每一個無助的孩子有一個溫暖的家庭，有一個安全、溫暖的可以健康成長的社會環(huán)境，才是我們關(guān)注這一事件的終極意義所在。

參考文獻(xiàn)

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[5]劉家昆.淺析我國收養(yǎng)制度的若干問題 [J].時代金融 , 2011(12).[6] [9]范博見.我國收養(yǎng)制度的立法完善[D].上海:華東政法大學(xué),2011.[7]王艷梅.完善我國收養(yǎng)法的幾個問題探討 [J].新西部 , 2011(21).[8]江孟燕.論我國民間收養(yǎng)制度的困境與出路[J] 技術(shù)與市場專題研究.2013(20)

第四篇：中國刑事訴訟制度的進(jìn)一步完善

中國刑事訴訟制度的進(jìn)一步完善陳光中陳海光1996年3月17日，全國人大通過了關(guān)于修改刑事訴訟法的決定。對于此次修改，國外媒體評論其是中國法制民主化和現(xiàn)代化的重大舉措；而國內(nèi)司法界則一致認(rèn)為其是在保持懲罰犯罪力度的前提下，側(cè)重了對人權(quán)的保護(hù)，是一部符合中國國情的法律。因此，可以說此次修改是成功的。然而在刑事訴訟法修訂后3年多的時間里，我國的法制建設(shè)和社會思想又發(fā)生了較大變化。盡管我們要保持法律的穩(wěn)定性，但這并不妨礙法律界醞釀進(jìn)一步改革刑事訴訟制度。事實(shí)上，目前中國是存在著進(jìn)一步改革司法制度包括刑事訴訟制度的契機(jī)的。首先，江澤民總書記在中國共產(chǎn)黨第十五次代表大會的報告中，從繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革的高度，第一次把“依法治國”作為我國的治國方略提出，并要求“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立、公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。因此，進(jìn)一步修改刑事訴訟法，保證刑事審判的公正和獨(dú)立，正是落實(shí)江總書記講話精神的體現(xiàn)。其次，中國政府已經(jīng)簽署加入聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，現(xiàn)正待全國人大常委會批準(zhǔn)。在上述兩個公約中，規(guī)定了法官獨(dú)立、被告人的沉默權(quán)、一事不再理等內(nèi)容，它們與中國刑事訴訟法的規(guī)定是不盡一致的。故此，修改現(xiàn)行刑事訴訟法的某些規(guī)定，使之與國際條約相符合，是善意履行國際法的必然要求。另外，隨著中美入關(guān)準(zhǔn)入談判的結(jié)束，中國加入世界貿(mào)易組織的進(jìn)程將大大加快，屆時，世界貿(mào)易組織對我國的影響當(dāng)然主要是在國際貿(mào)易上，但將不可避免地涉及到社會文化、法律等各個方面。從刑事訴訟制度方面來講，調(diào)整我國相關(guān)訴訟制度，使之符合國際社會保護(hù)被告人人權(quán)，提倡公平訴訟的潮流，是確立我國負(fù)責(zé)任的大國形象的重要舉措之一。最后，在新刑事訴訟法的實(shí)施過程中，由于存在制度不配套，法制觀念淡薄等原因，出現(xiàn)了一些亟待解決的問題，如管轄問題，強(qiáng)制措施問題，證人出庭的問題以及辯護(hù)律師閱卷問題等。為徹底解決上述問題，就必須深層次地進(jìn)行刑事司法改革。具體而言，刑事訴訟制度的完善應(yīng)著重考慮以下五個方面：

一、加強(qiáng)司法獨(dú)立的保障制度司法獨(dú)立是由司法活動的特殊性所決定的。嚴(yán)格執(zhí)法與公正審判需要法院和法官保持獨(dú)立性，它意味著法律至高無上，司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)，只對法律負(fù)責(zé)，不受任何單位和個人的干涉。因此，我國的依法治國方略能否實(shí)現(xiàn)，司法獨(dú)立是關(guān)鍵因素之一。對我國而言，司法獨(dú)立是指人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)和人民檢察院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。保障司法獨(dú)立應(yīng)采取以下措施：(一)理順法院審判與黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督的關(guān)系，并使之制度化、規(guī)范化，防止某些領(lǐng)導(dǎo)人以言代法，破壞法制的統(tǒng)一。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，是國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心，它的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定路線、方針、政策，把代表人民愿望的黨的主張，通過法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，?shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。而國家的立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)只能分別由國家機(jī)關(guān)行使，黨不能越俎代皰，包攬一切國家事務(wù)。正如黨章中指出的：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動?！币虼?，任何一個黨的組織和黨員，都不能以權(quán)壓法，以黨代法。所以，正確的黨與法院審判的關(guān)系應(yīng)為：嚴(yán)格實(shí)行黨司分開，黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)由事務(wù)性領(lǐng)導(dǎo)職能轉(zhuǎn)變?yōu)檎涡灶I(lǐng)導(dǎo)。因?yàn)槿嗣穹ㄔ菏怯蓢覚?quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生的，依法行使審判職能的國家機(jī)關(guān)，從國家體制上看，它與黨委沒有隸屬關(guān)系。黨對審判工作的領(lǐng)導(dǎo)，只有通過黨的組織系統(tǒng)，在憲法和法律固定的范圍內(nèi)，由司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的黨組織采取貫徹黨的路線、方針和政策，教育黨員發(fā)揮模范作用的方式，來保證人民法院正確獨(dú)立執(zhí)行法律，幫助其總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)審判作風(fēng)，而不是以黨的名義實(shí)際直接參與審判業(yè)務(wù)活動，甚至進(jìn)而代替法院辦案。至于人大的監(jiān)督問題，根據(jù)我國憲法，人民法院和人民檢察院都是由各級人民代表大會產(chǎn)生，受其監(jiān)督，因此，人民法院與各級人大之間確實(shí)存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。只不過由于過去黨政不分，國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督未發(fā)揮真正作用而已。隨著近年來社會主義法制建設(shè)的加強(qiáng)，政治體制改革的不斷深入，人大對法院審判工作的監(jiān)督問題才被提到日程上來。這一變化無疑是我國法制健全的重要標(biāo)志。但這并不意味著國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督可以任意干涉人民法院職權(quán)范圍內(nèi)的審判事務(wù)。須知，人大的監(jiān)督必須遵守兩項(xiàng)原則，一是不能代替人民法院行使職權(quán)，也就是案件的最終決定權(quán)仍在人民法院，人大監(jiān)督只能起到咨詢、督促的作用；二是必須以集體行為的形式出現(xiàn)，即人大的監(jiān)督至少要以各級人大常委會的名義提出，而不能是人大代表的個人行為。(二)合議庭要擁有法定的獨(dú)立判決權(quán)，理順合議庭與庭長、審判委員會的關(guān)系。目前，中國的刑事審判模式具有強(qiáng)烈的行政管理色彩，在這種審判模式之下，法官個人的作用，個人對法律的理解已被集體行為所全面抵消。可以認(rèn)為，法院內(nèi)部已經(jīng)出現(xiàn)了法律規(guī)定之外的其他審判組織和形式，如庭長、院長審批案件制度，它們的存在極大地制約了訴訟效率的提高并導(dǎo)致案件的大量積壓和久拖不決。因此，在將來的刑事訴訟法修訂過程中，一定要強(qiáng)調(diào)合議庭的獨(dú)立和重要性，給予其對案件的審理權(quán)和判決權(quán)，讓法官真正承擔(dān)起應(yīng)盡的責(zé)任來，并規(guī)定只有合議庭認(rèn)為對那些案件重大，不能作出判決的，才可以提交審判委員會討論，取消院長、庭長審批案件的制度。關(guān)于審判委員會的存廢問題，理論界是存在爭議的。一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)維持審判委員會討論案件的制度。因?yàn)閷徟形瘑T會是《人民法院組織法》和《刑事訴訟法》明文規(guī)定的審判組織，同時，這種制度也是人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，實(shí)行集體決策的優(yōu)越性的體現(xiàn)。而認(rèn)為應(yīng)該廢除審判委員會制度的觀點(diǎn)則認(rèn)為：審判委員會討論案件首先未能起到為案件把關(guān)的作用。這一方面是由其組成人員水平不一造成的；另一方面原因是討論案件時間有限造成的。其次是審判委員會成了某些審判人員推卸責(zé)任的工具，即把本應(yīng)由自己承擔(dān)的責(zé)任推給審判委員會，然后在利用匯報的機(jī)會去影響判決。另外，審判委員會討論案件還要造成訴訟的拖延，不利于訴訟經(jīng)濟(jì)原則的發(fā)揮。我們認(rèn)為，隨著中國法制建設(shè)的不斷完善，審判委員會將會完成其歷史使命。但在現(xiàn)階段，則仍應(yīng)在改革審判委員會討論案件程序的前提下，保留審判委員會制度。理由有二，一是我國當(dāng)前的法官素質(zhì)各地不平衡，一些地區(qū)法官素質(zhì)不高，不能勝獨(dú)立審判的重任；二是在社會風(fēng)氣不正的環(huán)境下，審判委員會是保證司法公正的重要工具。至于具體的改革措施，至少有以下幾點(diǎn)：1審判委員討論案件的時間應(yīng)在合議庭評議案件之后，以防止庭審走過場；2審判委員會的成員應(yīng)吸收資深審判人員加入；3審判委員會成員對案件的處理意見應(yīng)在少數(shù)服從多數(shù)的前提下，尊重多數(shù)人的意見，并在裁判文書中對雙方的意見均予體現(xiàn)。(三)理順上級法院與下級法院的關(guān)系。一方面要防止上級法院以各種方式提前介入，非法干涉下級法院的獨(dú)立審判。為實(shí)現(xiàn)這一目的，必須取消目前存在的案件請示匯報制度。即一個案件在沒有審結(jié)之前，本院的辦案人員不能向上級法院進(jìn)行案件處理情況、內(nèi)容等方面的匯報，以免使上級法院的法官們產(chǎn)生預(yù)斷。因?yàn)槲覈鴮?shí)行二審終審制度。刑事訴訟當(dāng)事人(被害人除外)若對一審判決或裁定不服，在法定期間內(nèi)可以提出上訴，而公訴人則可以提出抗訴。若二審法院已事先了解案情并對如何處理進(jìn)行了指導(dǎo)，那么二審終審制將流于形式，失去其應(yīng)有的監(jiān)督作用。因此，為保證二審終審制度的全面落實(shí)，一定要防止上級法院各種方式的提前介入以及取消下級法院的請示匯報制度。另一方面又要由上級法院管理下級法院的人事、財(cái)政事務(wù)，以免造成地方保護(hù)主義，破壞法制的統(tǒng)一。法院系統(tǒng)內(nèi)的地方保護(hù)主義的形成是存在多種社會因素的，但人民法院的財(cái)產(chǎn)權(quán)及人事任免權(quán)統(tǒng)屬于同級地方機(jī)關(guān)，則無疑是其中重要的因素。有的法院為了獲得足夠的財(cái)政撥款，有的法官為了顧及自己的發(fā)展前途，都不得不迫于地方機(jī)關(guān)的壓力，作出取悅于地方當(dāng)局的裁判。為改變這種現(xiàn)象，必須改革法院的人事和財(cái)政管理制度。在人事管理上，要擴(kuò)大上級法院在下級法院人事任免上的發(fā)言權(quán)；在財(cái)政上，由全國人大決定司法撥款的數(shù)額，并由國家財(cái)政統(tǒng)一撥給最高人民法院，由其負(fù)責(zé)分配給下級法院，以消除人民法院對地方財(cái)政的依賴。(四)改革法官、檢察官任免制度，使法官、檢察官具備應(yīng)有和業(yè)務(wù)水平和職業(yè)素質(zhì)，能夠不畏權(quán)勢，秉公執(zhí)法。以法官選任制度為例，基層法院的法官必須要具有法學(xué)大專以上的學(xué)歷，并要通過統(tǒng)一的司法職業(yè)考試。所謂統(tǒng)一司法職業(yè)考試，是指參照法國、德國的做法，將法官資格考試、律師資格考試和檢察官資格考試合為一體的考試制度。通過此項(xiàng)考試的人有權(quán)選擇以法官、檢察官或律師為職業(yè)。在英美法系國家，成為法官的先決條件是從業(yè)多年的律師，這對法官任職資格的要求無疑更高。中級以上各級法院的法官應(yīng)有大學(xué)本科學(xué)歷，并且原則上要從下級法院中擇優(yōu)選用，并以聘任教授、學(xué)者和律師加入法官隊(duì)伍為輔助措施，這樣可以保證法官的素質(zhì)與其所負(fù)職責(zé)成正比，從而保證上一級法院的權(quán)威性。同時提高法官的任命規(guī)格，即規(guī)定高級法官以上的法官應(yīng)由最高人民法院院長提名，由全國人大全體會議任命，并規(guī)定非經(jīng)正式法定程序，法官不受罷免。由于法官社會地位的提高以及職位的穩(wěn)固，其公正執(zhí)法，抵御外部壓力的能力也必將大大增強(qiáng)。

二、賦予犯罪嫌疑人、被告人以沉默權(quán)所謂沉默權(quán)，是指犯罪嫌疑人、被告人不能被強(qiáng)迫作不利于他自己的證言或強(qiáng)迫承認(rèn)犯罪。為了保障這項(xiàng)權(quán)利，只有自愿作出的供述才能作為證據(jù)采納，以暴力、威脅、利誘、欺騙和違法羈押等手段獲取的供述不能作為定案的根據(jù)。沉默權(quán)在理論上是有偵查階段的沉默權(quán)與審判階段的沉默權(quán)之分的。在美國，警察在逮捕犯罪嫌疑人時，必須告知其沉默權(quán)；而英國將對被告在法庭上行使沉默權(quán)的能力進(jìn)行了近期的限制。中國刑訴法沒有賦予被告人以沉默權(quán)，相反，規(guī)定了犯罪嫌疑人如實(shí)供述的義務(wù)，即刑事訴訟法第93條的規(guī)定：“犯罪嫌疑人對偵查人員的提問，應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答。”這是與中國加入的《聯(lián)合國少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定不一致的。該規(guī)則第14條第2項(xiàng)提出少年刑事被告享有“保持沉默的權(quán)利”。應(yīng)當(dāng)看到，確立沉默權(quán)不僅是善意履行國際條約的需要，更是促進(jìn)取證行為正當(dāng)化、文明化、科學(xué)化的需要。因?yàn)槌聊瑱?quán)的規(guī)定符合無罪推定的實(shí)質(zhì)要求和舉證責(zé)任制度的原理，并且有助于遏制刑訊逼供等違法現(xiàn)象。當(dāng)然，賦予犯罪嫌疑人、被告人以沉默權(quán)，并不意味著在這一前提下不能作出某些例外的規(guī)定。中國刑事訴訟法應(yīng)在規(guī)定沉默權(quán)的同時，采取鼓勵、支持犯罪嫌疑人、被告人陳述的措施，從而有利于查明案件的客觀事實(shí)。但不能將其沉默或拒絕供述作為從嚴(yán)處罰的依據(jù)。也就是說我國應(yīng)采用相對沉默權(quán)的辦法，即在原則賦予犯罪嫌疑人、被告人沉默權(quán)的同時，應(yīng)規(guī)定特殊的例外情況，并鼓勵犯罪嫌疑人、被告人爭取坦白從寬。需要指出的是，作為沉默權(quán)發(fā)源地的英國，于1994年在《刑事審判和公共秩序法》中對沉默權(quán)的適用進(jìn)行了限制，即被告人在下列情況下行使沉默權(quán)，將可能獲得對其不利的法律推論。這些情況包括：1被告人沒有提供的事實(shí)是他所賴以進(jìn)行辯護(hù)的任何事實(shí)，而期望這種事實(shí)由他提供是合理的；2被告人在審判中無正當(dāng)理由拒絕回答問題；3警方在他的身邊、衣物、住處或被捕地發(fā)現(xiàn)任何與犯罪有關(guān)的物品、材料和痕跡，而被告人拒絕對此進(jìn)行解釋；4被告人拒絕解釋他出現(xiàn)于犯罪前后特定地方的原因。這些規(guī)定表明在英國存在著是否規(guī)定沉默權(quán)是否予以保留的爭議。同樣，在我國也存在著是否規(guī)定沉默權(quán)的爭論。我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)立沉默權(quán)，是因?yàn)橐?guī)定犯罪嫌疑人、被告人如實(shí)陳述的義務(wù)，并不比其具有優(yōu)越性。這具體表現(xiàn)在：第一，規(guī)定被告人如實(shí)陳述的義務(wù)，并不能提高破案率。對于犯罪嫌疑人、被告人來說，其對待供述的態(tài)度不外乎有兩種，一為自愿陳述，即不論法律規(guī)定沉默權(quán)或是如實(shí)陳述，他都愿如實(shí)陳述，兩者效果一致。二為不作供述。在此情況下即使法律規(guī)定了如實(shí)陳述的義務(wù)，若非法律規(guī)定的特殊情形也不能因其不供述而認(rèn)定有罪；反之賦予其沉默權(quán)也不妨礙在特定情況下對其作出不利的推定。因此，如實(shí)陳述義務(wù)的規(guī)定在提高破案率方面并不比規(guī)定沉默權(quán)的程序更占優(yōu)越性。第二，要求被告人如實(shí)陳述的規(guī)定不具有科學(xué)性，而是具有強(qiáng)烈的主觀色彩。根據(jù)我國法律的規(guī)定，一方面犯罪嫌疑人對偵查人員的提問要如實(shí)陳述，但如何評判犯罪嫌疑人的陳述是否真實(shí)?其標(biāo)準(zhǔn)是什么?法律未作明確規(guī)定，導(dǎo)致偵查人員的主觀標(biāo)準(zhǔn)占據(jù)了主導(dǎo)地位。在這種取證條件下，犯罪嫌疑人陳述的客觀真實(shí)性令人產(chǎn)生懷疑。另一方面，對于與本案無關(guān)的問題，犯罪嫌疑人有拒絕回答的權(quán)利。但哪些提問與案件有關(guān)，哪些問題與案件無關(guān)，并不以犯罪嫌疑人的判斷為標(biāo)準(zhǔn)，而仍是以偵查人員的主觀意志為轉(zhuǎn)移。如果犯罪嫌疑人不回答或不按其愿望回答，偵查人員就會認(rèn)為其認(rèn)罪態(tài)度不好，不老實(shí)，從而作出種種對其不利的推測。第三，如實(shí)陳述的規(guī)定易于導(dǎo)致口供至上的觀念的形成，進(jìn)而導(dǎo)致刑訊逼供等違法取證現(xiàn)象的產(chǎn)生。由于法律要求犯罪嫌疑人必須如實(shí)回答偵查人員的提問，易使偵查人員將詢問犯罪嫌疑人、被告人作為搜集證據(jù)的主要手段，使其偏重口供而忽視采用其他先進(jìn)技術(shù)或方法去收集證據(jù)，這必將導(dǎo)致為獲取口供而對犯罪嫌疑人、被告人使用刑訊、折磨、變相肉刑等非法方法逼取口供的方法產(chǎn)生。刑訊逼供是野蠻落后的訴訟制度，是與現(xiàn)代文明訴訟格格不入的，我們要徹底清除這一歷史流毒，那么取消如實(shí)陳述的有關(guān)規(guī)定，設(shè)立沉默權(quán)原則當(dāng)是其中的重要一環(huán)。

三、在辯護(hù)制度方面，有兩項(xiàng)制度需要設(shè)定，其一為律師在偵查期間會見犯罪嫌疑人的保密制度在目前的司法實(shí)踐中，偵查機(jī)關(guān)經(jīng)常會以種種借口不允許律師會見犯罪嫌疑人；即使同意會見，也往往安排偵查人員旁聽，有的甚至采用偷拍、竊聽等手段。此類做法無疑破壞了辯護(hù)制度賴以生存的基礎(chǔ)——當(dāng)事人與律師間的信任關(guān)系，因此必須加以改正。產(chǎn)生這一問題的原因，主要是偵查人員仍對律師介入抱有戒心，認(rèn)為律師是來幫助犯罪嫌疑人逃避罪責(zé)，對抗司法機(jī)關(guān)的。這種觀念無疑是錯誤的。誠然，被偵查機(jī)關(guān)采取了強(qiáng)制措施的大多數(shù)人都是被最終認(rèn)定有罪的，但不可否認(rèn)的事實(shí)卻是，仍有一部分人被錯誤地追究了刑事責(zé)任。這一數(shù)字對于刑事司法機(jī)關(guān)來說或許僅具有瑕不掩瑜的意義，但任何一個具體的錯案都可能影響某一無辜公民的生活、教育和一生的發(fā)展前途，并使其喪失對司法公正的信心。為防止這類錯案的發(fā)，律師的介入便具有了更重要的意義。他不僅幫助犯罪嫌疑人了解訴訟權(quán)利和法律知識，還能向偵查人員提出不同的意見和證據(jù)，從而有助于偵查人員查明案情。從這個意義上看，律師的介入是在幫助偵查人員查明案件真實(shí)情況。偵查人員應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到這一點(diǎn)，并采取措施積極配合律師行使會見權(quán)。其二為開庭前的證據(jù)展示制度。即在開庭審判之前，律師可以從檢察機(jī)關(guān)處得到起訴方將在法庭上使用的全部證據(jù)，而律師也應(yīng)把自己掌握的證據(jù)出示給起訴方。但法官不能事先知曉證據(jù)展示的內(nèi)容，以免其產(chǎn)生預(yù)斷。確立證據(jù)展示制度的目的，就是要使控辯雙方在訴訟地較早階段就作好對抗的準(zhǔn)備，而且能夠縮短審判持續(xù)的時間，并防止被告人在審判的最后階段提出新的證據(jù)，從而導(dǎo)致法庭審判的無序性。同時這也是建立控辯平衡的訴訟模式的需要。根據(jù)我國刑事訴訟法的規(guī)定，律師的取證權(quán)是受到很大限制的。他的取證要經(jīng)過審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的許可，甚至還要取得有關(guān)各方的同意才能進(jìn)行。相比之下，偵查機(jī)關(guān)則能處于優(yōu)勢地位，它們利用國家強(qiáng)制力和先進(jìn)的偵查技術(shù)，可以獲取大數(shù)量和高質(zhì)量的證據(jù)。由于所享有的證據(jù)資源的差異，必將導(dǎo)致控、辯雙方在審判中的力量的失衡，而審前證據(jù)展示制度的設(shè)立，可以使雙方平等地享有證據(jù)資源，從而增強(qiáng)了辯護(hù)方的辯護(hù)力量，有利于控辯平衡的實(shí)現(xiàn)。

四、建立法院審查逮捕的制度逮捕是在一定期間內(nèi)暫時剝奪個人人身自由的最嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施。人身自由是個人所享有的各種自由中的最基本自由，因此國家雖擁有為制止和追究犯罪而實(shí)施逮捕的權(quán)利，但逮捕必須依法進(jìn)行，而且一旦發(fā)生錯捕，應(yīng)及時補(bǔ)救。中國的刑事訴訟法規(guī)定了逮捕的條件、程序和決定、批準(zhǔn)逮捕的機(jī)關(guān)。國家賠償法又規(guī)定了錯捕賠償制度，但與有關(guān)國際條約規(guī)定相比，中國的逮捕制度仍有待完善?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》第9條第4項(xiàng)規(guī)定：“任何因逮捕或拘禁被剝奪自由的人，有權(quán)向法庭提起訴訟，以使法庭能不拖延的決定拘禁他是否合法，以及如果拘禁不合法時，命令予以釋放”。鑒于人民檢察院是中國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其批準(zhǔn)逮捕的權(quán)力不宜取消，但刑事訴訟法可增加規(guī)定：被逮捕的人如果認(rèn)為逮捕不合法或逮捕后超期關(guān)押，其有權(quán)向人民法院提出申請，法院應(yīng)通過聽審程序?qū)彶榇妒欠窈戏ǎ羯暾埑闪⒆鞒隽⒓瘁尫疟徊度说臎Q定。這樣既加強(qiáng)了法院對檢察機(jī)關(guān)的制約，又體現(xiàn)了憲法所規(guī)定的人身自由的法律保障。關(guān)于被拘留的人能否要求法律審查的問題，是一個有不同理解的問題。否定的觀點(diǎn)認(rèn)為，考慮到拘留的適用條件，即拘留一般是在緊急情況下對現(xiàn)行犯適用的，它具有急迫性的特點(diǎn)，因此被拘留人不能要求法院予以審查。我們不同意這一觀點(diǎn)，理由有二：第一，拘留也是一種剝奪人身自由的訴訟行為，它仍屬于《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》的第9條規(guī)定的范圍，法院當(dāng)然也在權(quán)對拘留是否合法進(jìn)行審查；第二，中國的刑事拘留最長可達(dá)37天，屬于對人身自由限制時間較長的一種強(qiáng)制措施。人民法院對之行使審查權(quán)，可以保證其正確合理的適用，從而有利于訴訟的民主和公正。

五、為保證對抗式審判方式的實(shí)現(xiàn)，必須保證證人出庭證人出庭作證并接受詢問和質(zhì)證，是實(shí)現(xiàn)對抗式審判方式的一項(xiàng)基本條件，也是查明案件實(shí)施的一項(xiàng)重要手段。但在中國證人不出庭的情況比較普遍，其原因是多方面的，主要有以下幾點(diǎn)：一是法律未規(guī)定證人不作證的處罰措施，導(dǎo)致證人出庭的隨意性；二是刑事訴訟法在第157條明文規(guī)定的允許在法庭宣讀未到庭的證人證言筆錄，且無任何限制條款，導(dǎo)致直接言辭原則貫徹不力；三是對證人的保護(hù)措施缺乏具體的執(zhí)行依據(jù)，使實(shí)踐中對報復(fù)證人、打擊、陷害證人的情況懲處不及時，影響了證人出庭作證的積極性。為解決上述問題，有必要制定《證人出庭規(guī)則》，即要“以法治證”，在加強(qiáng)對證人進(jìn)行思想教育工作的基礎(chǔ)上，還要通過立法來解決三個問題：第一，是樹立出庭作證是公民法定義務(wù)的觀念。刑事訴訟法第48條第1款規(guī)定，凡是知道案件情況的人，都有作證的義務(wù)。刑事訴訟是涉及到社會安定和每個公民切身利益的訴訟活動，每個了解案情的公民的作證行為，不僅是對案件審理活動的支持，更是對社會安全的貢獻(xiàn)，同時也是對自身安全的保衛(wèi)。犯罪是整個社會面臨的問題，只有在更多的證人出庭作證情況下，才能最大限度的打擊犯罪，因此證人出庭是一項(xiàng)法定義務(wù)，而不是權(quán)利。第二，是證人的保護(hù)問題，即要保證證人的人身及其家庭的安全，包括其在審判前、審判中以及審判后的安全，都應(yīng)受到司法機(jī)關(guān)的保護(hù)；又要給予證人以經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，該補(bǔ)償應(yīng)以國庫支付，但不宜過高，以免產(chǎn)生買證的嫌疑。第三，要規(guī)定對不出庭證人的處罰措施，一般可采用罰款、拘留和強(qiáng)制到庭等方法，對于那些采用暴力、威脅等手段拒不出庭作證，且情節(jié)惡劣的證人則可以妨害司法活動罪加以定罪處刑。綜上所述，刑事訴訟法是中國刑事審判制度中的基本法律，而刑事審判則是關(guān)系到人身權(quán)利的重要審判制度。相信隨著刑事訴訟法的不斷修改與完善，我們一定會迎來中華民族法制的春天。

第五篇：關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見

《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》解讀

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍，最高不得超過15倍。如果按照這個標(biāo)準(zhǔn)仍不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但“兩費(fèi)”總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。

據(jù)這位負(fù)責(zé)人介紹，目前，有些地方在執(zhí)行這個補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時往往就低不就高，損害了農(nóng)民群眾的利益；有些地方雖然執(zhí)行了30倍的最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，仍然不能保證被征地農(nóng)民的原有生活水平不降低；有些地方財(cái)政吃緊，就干脆壓低補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，甚至拖欠被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置費(fèi)。在土地市場治理整頓中，全國清理出拖欠、截留、挪用農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)高達(dá)150億元。

為此，新近發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》明確提出，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和達(dá)到法定上限，仍不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a(bǔ)貼。目的就是在考慮執(zhí)行法律規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同時，想方設(shè)法使被征地農(nóng)民原有生活水平不降低。

目前，國土資源部已要求各級國土資源部門對依法批準(zhǔn)的征收土地方案的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。因征地確實(shí)導(dǎo)致被征地農(nóng)民原有生活水平下降的，當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)積極會同政府有關(guān)部門，切實(shí)采取有效措施，多渠道解決好被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活，維護(hù)社會穩(wěn)定。

這位負(fù)責(zé)人說，原有的“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”帶有很強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，新版標(biāo)準(zhǔn)也只是一個過渡性措施。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，國家將不斷適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，出臺“區(qū)片綜合地價”等新的補(bǔ)償辦法。國土資源部日前發(fā)布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》明確提出，在有條件的地區(qū)，省級國土資源部門可以會同有關(guān)部門，在綜合地價應(yīng)考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素的基礎(chǔ)上，制訂省域內(nèi)各縣(市)征地區(qū)片綜合地價，實(shí)行征地補(bǔ)償。

被征地農(nóng)民原有生活水平不能降低

過去，各地在制訂征地標(biāo)準(zhǔn)時，往往按地塊來測算年產(chǎn)值，并由此確定年產(chǎn)值倍數(shù)，從而造成同地不同價等問題，損害了一些被征地農(nóng)民的利益。為了保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益，使他們原有的生活水平不降低，國土資源部日前專門發(fā)布了《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，確定了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)這個指導(dǎo)意見，省級國土資源部門將會同有關(guān)部門制訂省域內(nèi)各縣(市)耕地的最低統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，并報省級人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。制訂統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)必須考慮被征收耕地的類型、質(zhì)量、農(nóng)民對土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)用地等級等因素。

土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)，應(yīng)按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則，在法律規(guī)定范圍內(nèi)確定；按法定的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)計(jì)算的征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平，不足以支付因征地而導(dǎo)致無地農(nóng)民社會保障費(fèi)用的，經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)提高倍數(shù)；土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)按30倍計(jì)算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼。經(jīng)依法批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，征地補(bǔ)償按當(dāng)?shù)厝嗣裾嫉淖罡哐a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

有條件的地區(qū)，省級國土資源部門可會同有關(guān)部門制訂省域內(nèi)各縣(市)征地區(qū)片綜合地價，報省級人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行，實(shí)行征地補(bǔ)償。制訂區(qū)片綜合地價應(yīng)考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素。

按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制訂。土地被全部征收，同時農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織撤銷建制的，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置。

據(jù)國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，去年以來開展的土地市場治理整頓表明，一些地方不顧自身實(shí)際，亂占濫用耕地，上一些低水平重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目，使很多農(nóng)民失去土地。有些地方財(cái)政吃緊，就干脆壓低補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，甚至拖欠被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置費(fèi)。在土地市場治理整頓中，全國共清理出拖欠、截留、挪用農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)147.7億元。目前，各地正在加大清欠力度。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶有知情權(quán) 國土資源部日前發(fā)布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定，在征地過程中必須嚴(yán)格履行法定程序，特別是要保護(hù)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶的知情權(quán)。

根據(jù)這個指導(dǎo)意見，在征地依法報批前，當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶。但是，在告知后，凡被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶在擬征土地上搶栽、搶種、搶建的地上附著物和青苗，征地時一律不予補(bǔ)償。

當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)對擬征土地的權(quán)屬、地類、面積以及地上附著物權(quán)屬、種類、數(shù)量等現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果應(yīng)與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認(rèn)。

在征地依法報批前，當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，對擬征土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑有申請聽證的權(quán)利。當(dāng)事人申請聽證的，應(yīng)按照《國土資源聽證規(guī)定》規(guī)定的程序和有關(guān)要求組織聽證。

經(jīng)依法批準(zhǔn)征收的土地，除涉及國家保密規(guī)定等特殊情況外，國土資源部和省級國土資源部門通過媒體向社會公示征地批準(zhǔn)事項(xiàng)?？h(市)國土資源部門應(yīng)按照《征用土地公告辦法》規(guī)定，在被征地所在的村、組公告征地批準(zhǔn)事項(xiàng)。

用地單位應(yīng)優(yōu)先吸收被征地農(nóng)民就業(yè)

根據(jù)國土資源部日前發(fā)布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，用地單位在同等條件下應(yīng)優(yōu)先吸收被征地農(nóng)民就業(yè)，使他們的長遠(yuǎn)生計(jì)得到一定程度的保障。

據(jù)國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，現(xiàn)行法律對被征地農(nóng)民并沒有提出具體的安置途徑。為了使被征地農(nóng)民真正分享到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的成果，保障他們的長遠(yuǎn)生計(jì)，《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定，對被征地農(nóng)民視不同情況，分別實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置，從而大大拓寬了安置途徑。

具體來說，征收城市規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)民集體土地，應(yīng)當(dāng)通過利用農(nóng)村集體機(jī)動地、承包農(nóng)戶自愿交回的承包地、承包地流轉(zhuǎn)和土地開發(fā)整理新增加的耕地等，首先使被征地農(nóng)民有必要的耕作土地，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)將因征地而導(dǎo)致無地的農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，并建立社會保障制度。此外，有關(guān)地方政府還應(yīng)積極創(chuàng)造條件，向被征地農(nóng)民提供免費(fèi)的勞動技能培訓(xùn)，安排相應(yīng)的工作崗位。在同等條件下，用地單位應(yīng)優(yōu)先吸收被征地農(nóng)民就業(yè)。

對有長期穩(wěn)定收益的項(xiàng)目用地，在農(nóng)戶自愿的前提下，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)與用地單位協(xié)商，可以以征地補(bǔ)償安置費(fèi)用入股，或以經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)作價入股。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶通過合同約定以優(yōu)先股的方式獲取收益。

本地區(qū)確實(shí)無法為因征地而導(dǎo)致無地的農(nóng)民提供基本生產(chǎn)生活條件的，在充分征求被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶意見的前提下，可由政府統(tǒng)一組織，實(shí)行異地移民安置。

解讀《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》

2004-12-25

國家將“從嚴(yán)從緊”控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地

新華社北京１２月２４日電 我國將從嚴(yán)從緊控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度。凡不符合規(guī)劃、沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)的，不得批準(zhǔn)用地。

這是新華社２４日受權(quán)發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中明確規(guī)定的。

《決定》要求，加強(qiáng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的規(guī)劃和計(jì)劃審查，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的控制和引導(dǎo)，凡不符合規(guī)劃、沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)的，不得批準(zhǔn)用地。為鞏固土地市場治理整頓成果，２００４年農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)不再追加；對過去拖欠農(nóng)民的征地補(bǔ)償安置費(fèi)在２００４年年底前不能足額償還的地方，暫緩下達(dá)該地區(qū)２００５年農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃。

《決定》指出，要加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的計(jì)劃實(shí)行指令性管理，跨結(jié)轉(zhuǎn)使用計(jì)劃指標(biāo)必須嚴(yán)格規(guī)范。改進(jìn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃下達(dá)和考核辦法，對國家批準(zhǔn)的能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地和城、鎮(zhèn)、村的建設(shè)用地實(shí)行分類下達(dá)，并按照定額指標(biāo)、利用效益等分別考核。

《決定》還明確提出，要加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理。凡不符合土地利用總體規(guī)劃、沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目，不得通過項(xiàng)目用地預(yù)審。發(fā)展改革等部門要通過適當(dāng)方式告知項(xiàng)目單位開展前期工作，項(xiàng)目單位提出用地預(yù)審申請后，國土資源部門要依法對建設(shè)項(xiàng)目用地進(jìn)行審查，項(xiàng)目建設(shè)單位向發(fā)展改革等部門申報核準(zhǔn)或?qū)徟ㄔO(shè)項(xiàng)目時，必須附國土資源部門預(yù)審意見；沒有預(yù)審意見或預(yù)審未通過的，不得核準(zhǔn)或批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目。

建立嚴(yán)格的土地管理責(zé)任追究制

新華社北京１２月２４日電 新華社２４日受權(quán)播發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定，要建立起嚴(yán)格的土地管理責(zé)任追究制。對違反法律規(guī)定擅自修改土地利用總體規(guī)劃等行為，要嚴(yán)肅追究責(zé)任，對有關(guān)責(zé)任人員由上級主管部門或監(jiān)察機(jī)關(guān)依法定權(quán)限給予行政處分。

《決定》指出，對違反法律規(guī)定擅自修改土地利用總體規(guī)劃的、發(fā)生非法占用基本農(nóng)田的、未完成耕地保護(hù)責(zé)任考核目標(biāo)的、征地侵害農(nóng)民合法權(quán)益引發(fā)群體性事件且未能及時解決的、減免和欠繳新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的、未按期完成基本農(nóng)田圖件備案工作的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任，對有關(guān)責(zé)任人員由上級主管部門或監(jiān)察機(jī)關(guān)依法定權(quán)限給予行政處分。

這一文件還指出，上級政府要責(zé)令限期整改，整改期間暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地審批。具體辦法由國土資源部會同有關(guān)部門另行制訂。實(shí)行補(bǔ)充耕地監(jiān)督的責(zé)任追究制，國土資源部門和農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)對補(bǔ)充耕地的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行驗(yàn)收，并對驗(yàn)收結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。省、自治區(qū)、直轄市國土資源部門和農(nóng)業(yè)部門要加強(qiáng)監(jiān)督檢查。

此外，根據(jù)《決定》要求，２００４年年底以前要完成省級以下國土資源管理體制改革。國土資源部要會同有關(guān)部門抓緊建立和完善統(tǒng)一的土地分類、調(diào)查、登記和統(tǒng)計(jì)制度，啟動新一輪土地調(diào)查。組織實(shí)施“金土工程”。

被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)有保障

新華社北京１２月２４日電 新華社２４日受權(quán)播發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)制定具體辦法，使被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

《決定》指出，對有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目，農(nóng)民可以經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)將因征地而導(dǎo)致無地的農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，并建立社會保障制度；在城市規(guī)劃區(qū)外，征收農(nóng)民集體所有土地時，當(dāng)?shù)厝嗣裾诒拘姓^(qū)域內(nèi)為被征地農(nóng)民留有必要的耕作土地或安排相應(yīng)的工作崗位；對不具備基本生產(chǎn)生活條件的無地農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)異地移民安置。

《決定》還要求，勞動和社會保障部門要會同有關(guān)部門盡快提出建立被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和社會保障制度的指導(dǎo)性意見。

基本農(nóng)田任何單位和個人不得擅自占用和改變用途

新華社北京１２月２４日電 新華社２４日受權(quán)播發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定，基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用，或者擅自改變用途，這是不可逾越的“紅線”。

符合法定條件，確需改變和占用基本農(nóng)田的，必須報國務(wù)院批準(zhǔn)；經(jīng)批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，征地補(bǔ)償按法定最高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，對以繳納耕地開墾費(fèi)方式補(bǔ)充耕地的，繳納標(biāo)準(zhǔn)按當(dāng)?shù)刈罡邩?biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

禁止占用基本農(nóng)田挖魚塘、種樹和其他破壞耕作層的活動，禁止以建設(shè)“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)”或者“設(shè)施農(nóng)業(yè)”等任何名義，占用基本農(nóng)田變相從事房地產(chǎn)開發(fā)。

《決定》指出，基本農(nóng)田是確保國家糧食安全的基礎(chǔ)。土地利用總體規(guī)劃修編，必須保證現(xiàn)有基本農(nóng)田總量不減少，質(zhì)量不降低?；巨r(nóng)田要落實(shí)到地塊和農(nóng)戶，并在土地所有權(quán)證書和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書中注明?；巨r(nóng)田保護(hù)圖件備案工作，應(yīng)在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編后三個月內(nèi)完成。

地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)成為耕地保有量“第一責(zé)任人”

新華社北京１２月２４日電 新華社２４日受權(quán)播發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定，要建立起完善耕地保護(hù)和土地管理的責(zé)任制度，地方各級人民政府要對土地利用總體規(guī)劃確定的本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)責(zé)，政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人。

這一文件中明確了土地管理的權(quán)利和責(zé)任?！稕Q定》指出，調(diào)控新增建設(shè)用地總量的權(quán)力和責(zé)任在中央，盤活存量建設(shè)用地的權(quán)力和利益在地方，保護(hù)和合理利用土地的責(zé)任在地方各級人民政府，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)負(fù)主要責(zé)任。

文件規(guī)定，在確保嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，不突破土地利用計(jì)劃的前提下，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以統(tǒng)籌本行政區(qū)域內(nèi)的用地安排，依照法定權(quán)限對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收進(jìn)行審批，按規(guī)定用途決定新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)地方分成部分的分配和使用，組織本行政區(qū)域內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡，并對土地管理法律法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

非法壓低地價招商將被嚴(yán)禁

新華社北京１２月２４日電 今后，省、自治區(qū)、直轄市人民政府非法壓低地價進(jìn)行招商行為將被嚴(yán)格禁止。違反規(guī)定出讓土地造成國有土地資產(chǎn)流失，情節(jié)嚴(yán)重的將以非法低價出讓國有土地使用權(quán)罪追究刑事責(zé)任。

這是新華社２４日受權(quán)發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中明確規(guī)定的。《決定》要求，省、自治區(qū)、直轄市人民政府要依照基準(zhǔn)地價制定并公布協(xié)議出讓土地最低價標(biāo)準(zhǔn)。協(xié)議出讓土地除必須嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定程序外，出讓價格不得低于最低價標(biāo)準(zhǔn)。違反規(guī)定出讓土地造成國有土地資產(chǎn)流失的，要依法追究責(zé)任；情節(jié)嚴(yán)重的，依據(jù)《中華人民共和國刑法》的規(guī)定，以非法低價出讓國有土地使用權(quán)罪追究刑事責(zé)任。

《決定》還指出，要嚴(yán)格依照法定權(quán)限審批土地。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的審批權(quán)在國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府不得違反法律和行政法規(guī)的規(guī)定下放土地審批權(quán)。嚴(yán)禁規(guī)避法定審批權(quán)限，將單個建設(shè)項(xiàng)目用地拆分審批。

《決定》還要求，要嚴(yán)格執(zhí)行占用耕地補(bǔ)償制度。各類非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，建設(shè)單位必須補(bǔ)充數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，補(bǔ)充耕地的數(shù)量、質(zhì)量實(shí)行按等級折算，防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣。不能自行補(bǔ)充的，必須按照各省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)。耕地開墾費(fèi)要列入專戶管理，不得減免和挪作他用。政府投資的建設(shè)項(xiàng)目也必須將補(bǔ)充耕地費(fèi)用列入工程概算。